Cgr-Oj-097-2023-1 Control Fiscal Al Contrato Estatal. Auditorías

Contraloria General de la Republica :: SGD 11-07-2023 13:43
Al Contestar Cite Este No.: 2023EE0112700 Fol:l Ane*:0 FA:0

ORIGEN 80112 - OFICINA JURlDICA/ISDUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZ
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA
DESTINO HECTOR AUGUSTO MONSALVE RESTREPO / MUNICIPIO DECOPACABANA
ASUNTO RESPUESTAOFICIOCON RADICADO NO.
OBS
I 2023ER0104679•2023ER0106186'Y SI PAR 2023-
2023EE0112700
Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!
097
80112-
CGR-OJ- -2023
Bogota D.C.
Doctor
HECTOR AUGUSTO MONSALVE RESTREPO
Alcalde del Municipio Copacabana
Departamento de Antioquia
contactenos@copacabana.qov.co.
Referenda: Respuesta al oficio radicado con SIGEDOC 2023ER0104679,

2023ER0106186 y SIPAR 2023-274015-82111-CO, 2023-
274667-82111-CO
Tema: ESTRUCTUTACION DE HALLAZGOS VIGILANCIA Y
CONTROL FISCAL - CONTRATACION PUBLICA -
ALCALDIAS MUNICIPALES
Respetado Alcalde:
La Oficina Jurldica de la Contraloria General de la Republica -CGR- recibio por parte

de la Agenda Nacional de Contratacion Publica - Colombia Compra Eficiente,
traslado parcial de las preguntas 5 y 6 de consulta, de su consulta que fuera
trasladada a dicha entidad por parte del Ministerio del Interior, preguntas que
procedemos a responder a continuacion:
1. Antecedente.
Mediante el oficio Radicado No. RS20230609005958 de la Agenda Nacional de

Contratacion Publica - Colombia Compra Eficiente, se traslada parcialmente la
Consulta radicado ANCP-CCE No. P20230602011989, en los siguientes terminos:
“...remito a ustedes las preguntas 5 y 6 de la peticion del serior Hector Augusto

Monsalve Restrepo, la cual fue presentada el 2 de junio de 2023, remitida por el
Ministerio del Interior.
Lo anterior, en razon a que la referida tiene como proposito la emision de un

concepto juridico a traves del cual se establezca, en consideracion a lo planteado
en la consulta:
Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000
cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia
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“ 5. Cuando las contralorias realiza la auditorla a la contrataclon publica de una

entldad estatal ^Cuales son los aspectos en quo de acuerdo a la norma debe
evaluar la Contralorla en relacion con los contratos interadministrativos de
administracion delegada?”
6. ipodra la contralorla levantar un hallazgo al alcalde de un municipio por haber
elegldo la modalldad de contrataclon dlrecta (contrato interadmlnistrativo de
administracion delegada), aun cuando la eleccion de dlcha modalldad esta
plenamente justificada dentro de los estudlos prevlos de conveniencia y
oportunidad, y con su contenido legal donde se demostro la Idoneidad y la
experiencia de las ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS para poder suscribir el
contrato de administracion delegada?” (SIC). ”
2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jundica.
Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la CGR, son orientaciones de

caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni
el analisis de actuaciones particulares.
En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion1 ni tienen el

caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la
interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes, en materia de control
fiscal.
Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados
de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las
disposiciones legates relativas al campo de actuacion de la Contralorla General'2,
asi como las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de
la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuar en armonla con la
Contralorla General'3 y las presentadas por la ciudadania respecto de "las consultas
de orden jurldico que le sean formuladas a la Contralorla General de la Republlca"4.
En este orden, mediante su expedicion se busca "orientar a las dependencias de la

Contralorla General de la Republlca en la correcta aplicacion de las normas que
rigen para la vigilancia de la gestion fiscal'5 y "asesorarjuridicamente a las entidades
que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia
cuando estos lo soliciten"6.
Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e

interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque
1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015.
2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000
3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000
4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000
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de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta
calidad solo la tienen las posiciones jurldicas que hayan sido previamente
coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).
3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica.
En concepto CGR-OJ-086-2022, bajo radicado 2022EE0080800 de fecha 11 de

mayo de 2022, se abordo el tema de la conformacion y tratamiento de hallazgos de
auditorla, que sera retomado en el presente concepto.
4. Consideraciones juridicas.
La consulta plantea dos preguntas respecto de la contratacion publica de Alcaldlas

Municipales para la suscripcion de contratos interadministrativos de administracion
delegada y de la vigilancia y control fiscal de dicho tipo de contrato por parte de las
contralorias, lo cual produce que para realizar su abordaje respecto de los posibles
hallazgos que se determinen en procesos de auditoria por parte de la contraloria
competente, tenga que entrarse a realizar planteamientos hipoteticos, lo cual no es
propio del instrumento de la consulta dado su nivel de abstraccion y generalidad.
En esos terminos, la consulta se atiende de forma general y abstracta identificando

el siguiente problema juridico a resolver.
4.1. Problema Juridico.
De las preguntas formuladas por le consultante, el problema juridico a tratar es:
^En los procesos de auditorias que adelanten las contralorias a la contratacion

publica de los sujetos vigilados cuales son los aspectos que permiten establecer un
hallazgo por parte del organo de control fiscal?
4.2. Estructuracion de hallazgos
De acuerdo con el articulo 267 constitucional, modificado por el articulo 1 del Acto
Legislative 04 de 2019, la vigilancia y el control fiscal son una funcion publica que
ejerce la Contraloria General de la Republica, la cual vigila la gestion fiscal de la
administracion y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
publicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos
7 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopcion de una
doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la Republica en todas
aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza
juridica de cualquier orden.
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publicos. Correspondiendo a la ley la reglamentacion del ejercicio de: las

competencias entre contralorias, en observancia de los principios de coordinacion,
concurrencia y subsidiariedad, as! como la regulacion del control preferente y
prevalente de la Contralona General de la Republica.
Vigilancia y control fiscal que se encuentran definidos en el articulo 2 del Decreto

Ley 403 de 2020, coligiendose que la vigilancia fiscal “[cjonsiste en observer el
desarrollo o ejecucion de los procesos o tome de decisiones de los sujetos de
control, sin Intervenir en aquellos o tener injerencia en estas, as! como con
posterioridad al ejercicio de la gestion fiscal, con el fin de obtener informacion util
para realizar el control fiscal”, en tanto que, el control fiscal se caracteriza por la
finalidad de determinar si la gestion fiscal y sus resultados se ajustan a los
principios, politicas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad
aplicables y logran efectos positives para la consecucion de los fines esenciales del
Estado, y supone un pronunciamiento de caracter valorativo sobre la gestion
examinada y el adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan los
presupuestos para ello.
Para el ejercicio del control fiscal se pueden aplicar sistemas de control como el
financiero, de legalidad, de gestion, de resultados, la revision de cuentas y la
evaluacion del control interne, y otros sistemas que impliquen mayor tecnologia,
eficiencia y seguridad, adoptados por la Contralona General de la Republica,
mediante reglamento especial8.
A partir del ano 2015, la Contralona General de la Republica, de conformidad con su

marco constitucional y legal, adapto las Normas Internacionales para Entidades
Fiscalizadoras Superiores -ISSAI- relacionadas con los principios generales,
emitidos por la Organizacion Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores -
INTOSAI-que se recogen en los documentos de “Principios, fundamentos y aspectos
generales para las auditorias en la CGR”9 y guias de auditoria.
El documento “Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorias en

la CGR” sintetiza definiciones de hallazgo y tipos de hallazgo de la siguiente forma:
“Hallazgo de Auditoria
Es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluacion
de un asunto en particular, al comparar la condicion [situacion detectada] con el criterio
[deber ser], Igualmente, es una situacion determinada al aplicar pruebas de auditoria
que se complementara estableciendo sus causas y efectos.
Hallazgo administrative
Hecho que demuestra que la gestion fiscal de un sujeto de control, no se esta
desarrollando de acuerdo con los principios generales establecidos.
Hallazgo con impacto disciplinario
8 Articulo 9 de la Ley 42 de 1993. Sentencia C-237-2022 de la Corte Constitucional.

9 Version 1.0 de marzo de 2017.
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Hallazgo administrative donde se configura que los servidores Publicos o los

particulares que transitoriamente ejerzan funciones Publicas, ban incurrido en alguna
conducta que la legislacion tipifica como falta disciplinaria.
Hallazgo con impacto fiscal

Todo hallazgo administrative donde se tipifica que los servidores Publicos o los
particulares ha realizado una gestion fiscal deficiente, contraria a los principios
establecidos para la funcion, que han producido un daho patrimonial al Estado.
Hallazgo con impacto penal

Ocurrencia de un hecho constitutive de delito. Cuando en el ejercicio de sus funciones o
con ocasibn de ellas, el servidor Publico comete un hecho punible, de aquellos cuyo
bien juridico pertenece a la proteccion de la administracion y funcion publica, se le da
traslado a la Fiscalia General de la Nacion para lo de su competencia y a la Contraloria
Delegada de Investigaciones, Juicios y Jurisdiccion Coactiva para efectos de
constituirse en parte civil.”
De esta forma una debilidad o diferencia, se constituye en principio como una

observacion de auditoria, posteriormente es susceptible de configurarse como un
hallazgo, siendo imprescindible el agotamiento de los siguientes pasos, que son
descritos en el numeral 1.14.8 del referido documento, procediendo entonces, a
relacionar los que revisten mayor importancia para el caso sub life, a saber:
"1.14.8. Conformacion y Tratamiento de Hallazgos de Auditoria.
El hallazgo de auditoria es un hecho relevante que se constituye en un resultado

determinante en la evaluacion de un asunto en particular, al comparar la condicion
[situacion detectada] con el criterio [deber ser] y concluir que distan uno del otro.
Igualmente, es una situacion determinada al aplicar pruebas de auditoria que se
complementara estableciendo sus causas y efectos.
Todos los hallazgos determinados por la CGR, son administrativos, sin perjuicio de
sus efectos fiscales y posibles penales, disciplinarios o de otra indole y
corresponden a todas aquellas situaciones que hagan ineficaz. ineficiente,
inequitativa, antieconomica o insostenible ambientalmente, la actuacion del
auditado, o que viole la normatividad legal y reglamentaria o impacte la gestion y el
resultado del auditado (efecto).
Se refiere a las deficiencias de control y/o observaciones de auditoria encontradas

que inicialmente se presentan como tal y se configuran como hallazgo una vez
evaluado, valorado y validado en mesa de trabajo, con base en la respuesta del
sujeto de vigilancia y control fiscal, cuando esta se da.
La evidencia que sustenta un hallazgo debe estar disponible y desarrollada en una

forma logica, clara y objetiva, en la que se pueda observar una narracion coherente
de los hechos en los papeles de trabajo.
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Caracteristicas y requisites del hallazgo: La determinacion, analisis, evaluacion y

validacion del hallazgo debe ser un proceso cuidadoso, para que cumpla con las
caracteristicas que lo identifican, las cuales exigen que este debe ser:
CARACTERISTICA / CONCERTO
REQUISITO
Objetivo El hallazgo se debe establecer con fundamento en la
comparacion entre el criterio y la condicion.
Factual (de los hechos, o Debe estar basado en hechos y evidencias precisas
relative a ellos) que figuren en los papeles de trabajo. Presentados
como son, independientemente del valor emocional
o subjetivo.
Relevante Que la materialidad y frecuencia merezea su
comunicacion e interprete la percepcion colectiva del
equipo auditor.
Claro y Precise Que contenga afirmaciones inequivocas, libres de
ambiguedades, que este argumentado y que sea
valido para los interesados.
Verificable Que se pueda confrontar con hechos, evidencias o
pruebas.
Util Que su establecimiento contribuya a la economia,
eficiencia, eficacia, equidad y a la sostenibilidad
ambiental en la utilizacion de los recursos Publicos,
a la racionalidad de la administracion para la toma
de decisiones y que en general sirva al
mejoramiento continuo de la organizacion._________
Aspectos en la determinacion del hallazgo: Una debilidad o diferencia se

constituye en principio como una observacion de auditoria, posteriormente es
susceptible de configurarse como un hallazgo, para tal efecto se deben seguir los
siguientes pasos:
a) Determinar y evaluar la condicion y compararla con el criterio.
Consiste en establecer y reunir los hechos deficientes relatives a la observacion,

mediante el debate y la valoracion de la evidencia en mesa de trabajo, para
responder el que, el como, el donde y el cuando de la ocurrencia de los hechos o
situaciones. Este analisis incluye la comparacion de operaciones con los criterios o
requerimientos establecidos.
La condicion es la situacion encontrada en el ejercicio del proceso auditor con

respecto al asunto o materia auditada. De la comparacion entre "lo que es" -
condicion- con "lo que debe ser" -criterio-, se pueden tener los siguientes
comportamientos: Se ajusta satisfactoriamente a los criterios; No se ajusta a los
criterios; Se ajusta parcialmente a los criterios y supera los criterios.
Toda desviacion resultante de la comparacion entre la condicion y el criterio se

identifica como una observacion, la que es entendida como el primer paso para la
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constitucion de un hallazgo. En la evaluacion de condiciones y criterios o normas,

juega un papel importante el juicio profesional, la experiencia, los antecedentes y la
pericia del equipo auditor.
Este procedimiento debe ser realizado cada vez que el auditor culmina su prueba
de auditoria y debe quedar documentado en los papeles de trabajo.
b) Verificar y analizar la causa, el efecto y la recurrencia de la situacion

observada.
Una vez detectada la observacion, el auditor debe establecer las causas o razones
por las cuales se da la condicion, es decir, el motivo por el que no se cumple con el
criterio. Sin embargo, la simple observacion de que el problema existe porque
alguien no cumplio el deber ser, no es suficiente para construir un hallazgo.
El auditor debe identificar, revisar y comprender de manera imparcial las causas de

la observacion antes de dar inicio a otros procedimientos. Es importante saber el
origen de la situacion adversa, por que persiste y si existen controles para evitarla.
En la formulacion del hallazgo, el equipo auditor debe identificar claramente las

causas del mismo, considerando que este es un insumo fundamental para que el
sujeto pueda formular las acciones de mejora en el plan de mejoramiento.
As! mismo, se deben identificar los efectos, considerando estos como las
consecuencias de la materializacion de los riesgos, que afectan el logro de los
objetivos y de las operaciones de los sujetos de vigilancia y control fiscal.
Los efectos, actuales o potenciales, pueden exponerse frecuentemente en terminos

cuantitativos, tales como unidades monetarias, tiempo o numero de transacciones.
Cualquiera sea el uso de los terminos, el hallazgo debe incluir datos suficientes que
demuestren su importancia.
El analisis del auditor no solo debe incluir el efecto inmediato, sino los
potencialmente de largo alcance, sean estos tangibles o intangibles.
Ademas, es necesario evaluar si las situaciones adversas son casos aislados o

recurrentes y para este ultimo caso indicar su frecuencia.
c) Evaluar la suficiencia, pertinencia y utilidad de la evidencia.
La labor de auditoria se concentra en la obtencion de la evidencia, en concordancia

con lo definido en el numeral 1.13.2.2, por cuanto, esta provee una base racional
para la formulacion de opiniones y conceptos
d) Identificar y valorar los posibles responsables y lineas de autoridad.
Una vez analizada la observacion, el auditor debe identificar los responsables

directos o indirectos de ejecutar las operaciones, asi como los niveles de autoridad
y responsabilidad con los cuales haya relacion directa frente a la observacion
formulada, especialmente cuando se considera que esta puede tener incidencia
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Defender juntos /os recursos publicos iTiene Sentido!
fiscal y posible penal, disciplinaria u otras incidencias, con el proposito de obtener la

informacion necesaria para los tramites posteriores.
e) Comunicar y trasladar al auditado las observaciones.
Una vez logrado el consenso en mesa de trabajo frente al analisis y alcance de las
observaciones de auditoria, estas deben ser comunicadas con sus presuntas
incidencias fiscales, penales, disciplinarias o de otra indole al sujeto de control
fiscal, para que pueda presenter los argumentos y soportes sobre la observacion.
El proceso de comunicacion de observaciones de auditoria al sujeto de vigilancia y

control fiscal, incluye una interaccion permanente con los funcionarios
responsables. Lo anterior, permite considerar otros puntos de vista, identificar
posibles causas de las observaciones, comprender mejor la situacion del asunto o
materia evaluada, reducir el tiempo en el proceso de validacion e ir consolidando
los fundamentos del informe de auditoria.
El sujeto de control fiscal debera dar respuesta a la observacion dentro del termino
establecido por el equipo auditor, sin que este sea superior a cinco dias habiles.
Cumplidos los terminos, si no se ha obtenido respuesta, los auditores validaran la
observacion como un hallazgo, en mesa de trabajo.
El oficio mediante el cual se comuniquen las observaciones al auditado, debe ser

firmado por el supervisor y en el se solicitara la confirmacion de que su respuesta a
las observaciones formuladas estan basadas en los documentos fuentes unices
existentes a la fecha de su respuesta. Destacando que es la unica oportunidad que
tiene el auditado para dar respuesta y presentar los documentos pertinentes para
desvirtuar la observacion, garantizando de esta manera el derecho a la
contradiccion y defensa.
f) Evaluar, validar la respuesta y estructurar el hallazgo.
Una vez recibida la respuesta del sujeto de control fiscal, el equipo auditor debe
proceder a realizar el estudio de los argumentos expuestos, dejando evidencia en
papeles de trabajo del analisis y documentando en ayudas de memoria las
conclusiones realizadas.
Si la respuesta del auditado satisface y desvirtua de manera idonea y soportada la

observacion de auditoria esta no se incluye en el informe.
Si no satisface ni desvirtua de manera idonea y soportada la observacion de

auditoria, la observacion se establece como hallazgo; asi mismo, se ratifican,
retiran o modifican las presuntas incidencias comunicadas con la observacion.
El resultado de esta evaluacion y validacion debe registrase en el sistema de

informacion, constar en papeles de trabajo y en la ayuda de memoria con las
razones tecnicas y los soportes necesarios que sustenten la decision tomada por el
equipo auditor.
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Una vez analizada la evidencia de auditoria que soporta la observacion con

incidencia fiscal y se aporten los documentos, registros fotograficos, archives
digitales y demas material util, pertinente y conducente para la demostracion del
daho patrimonial, se validara el hallazgo respective en mesa de trabajo, con la
participacion de auditores, supervisor y experto en responsabilidad fiscal, quienes
conjuntamente analizaran el tema y firmaran las ayudas de memoria, aportando los
documentos soporte (normas, sentencias, fallos anteriores, analisis, experiencias,
entre otros), que justifican su posicion y que hacen parte de los papeles de trabajo.
Establecidos los hallazgos en mesa de trabajo por el equipo auditor y el supervisor,

este los consolidara y sustentara ante el Director de Vigilancia Fiscal o el Contralor
Delegado, el Contralor Delegado Intersectorial de Regalias, el Gerente
Departamental o el Contralor Provincial que dirija el proceso de auditoria para su
validacion y aprobacion, si fuera necesario.
El Contralor Delegado con el apoyo del Comite de Evaluacion Sectorial, valoraran el

cumplimiento de los requisites de los hallazgos con incidencia fiscal y procedera a
su aprobacion, o en su defecto, el retiro, cambio de incidencia o el tramite del
mismo en una indagacion preliminar.
En los casos, que de la evaluacion de la respuesta o de la validacion de hallazgos

por parte del Director de Vigilancia Fiscal, el Contralor Delegado Intersectorial de
Regalias o el Contralor Provincial que dirija el proceso de auditoria, se haga mas
gravosa la condicion y/o incidencia informada, debe volverse a comunicar al sujeto
de control.
Tratandose de hallazgos con incidencia fiscal, el Supervisor, el Comite de

Evaluacion Sectorial y la Colegiatura verificaran que los auditores y el experto en
responsabilidad fiscal, hayan aportado las evidencias suficientes, pertinentes y
conducentes para dartraslado del hallazgo a la instancia competente.”
Siendo del case anotar que el informe auditor es liberado con luego de surtir un
debido proceso, en primer termino, se emiten observaciones de auditoria
comunicadas con sus presuntas incidencias fiscales, penales, disciplinarias o de otra
indole al sujeto de control fiscal, para que aquel pueda dar respuesta dentro del
termino establecido por el equipo auditor, pudiendo presentar los argumentos y
soportes que estime pertinentes sobre la observacion. Una vez recibida la respuesta
del sujeto de control fiscal, el equipo auditor precede a realizar el estudio de los
argumentos expuestos, si la respuesta del auditado satisface y desvirtua de manera
idonea y soportada la observacion de auditoria esta no se incluye en el informe.
Si no satisface ni desvirtua de manera idonea y soportada la observacion de

auditoria, la observacion se establece como hallazgo; asi mismo, se ratifican, retiran
o modifican las presuntas incidencias comunicadas con la observacion.
Luego, los hallazgos con incidencia fiscal, disciplinaria, penal o de otra connotacion,
una vez aprobados por el Directive que dirija el proceso de auditoria, seran
trasladados mediante oficio a las autoridades competentes.
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Debidamente aprobado el informe final, este debera ser liberado,

entendiendo que un informe es liberado en la fecha en que se comunica al sujeto de
control.
A partir de lo anterior, se concluye que a traves del instrumento de la consulta no

pueden establecerse o determinarse hallazqos, toda vez que es en el tramite de un
proceso de control fiscal particular y concreto que puede estructurarse un hallazqo,
asi el tramite del proceso auditor es competencia de los respectivos equipos
auditores, donde fruto de un procedimiento respetuoso de derechos de contradiccion
y debido proceso, puede lleqar a estructurarse un hallazqo comparando la condicion
[situacion detectada] con el criterio Fdeber serl a una situacion determinada
aplicando pruebas de auditoria que se complementan estableciendo sus causas v
efectos.
Igualmente, en consonancia a lo previsto en los articulos 1 y 5 de la Ley 610 de

2000 y en el articulo 118 de la Ley 1474 de 2011, tratandose de la responsabilidad
fiscal, esta solo puede predicarse cuando se integren: 1.- Una conducta dolosa o
gravemente culposa en el ejercicio de la gestion fiscal o con ocasion de esta; 2.- Un
dano patrimonial al Estado y 3- Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
Responsabilidad fiscal que se establece sobre casos particulares y concretos,
atendiendo la observancia de las garantias del debido proceso a traves del proceso
de responsabilidad fiscal cuyos procedimientos ordinario y verbal se encuentran
reglados en la Ley 610 de 2000 y en la Ley 1474 de 2011.
Ampliando el espectro de actuacion del proceso auditor se encuentra que, frente a

las deficiencias senaladas en el informe de auditoria le corresponde al sujeto
auditado generar un plan de mejoramiento objeto de seguimiento por el organo de
control fiscal, asi el documento “Principios, fundamentos y aspectos generales para
las auditorias en la CGR”, senala:
“1.13.2.7. Seguimiento.
La CGR efectuara vigilancia y control a las acciones que adopte el sujeto auditado
sobre los resultados planteados en los informes de auditoria. El seguimiento se enfoca
en determinar si el sujeto de control ha desarrollado acciones para atender los
resultados del informe de auditoria v si las acciones fueron efectivas para solucionar
las situaciones advertidas.
Plan de Mejoramiento: El auditado como resultado de la auditoria cualquiera que sea

el tipo, financiera, desempeno o cumplimiento, debera elaborar un Plan de
Mejoramiento que atienda las deficiencias senaladas en el informe de auditoria, el
cual sera reportado a traves del Sistema que determine la CGR, asi como los avances
del mismo. La CGR evaluara la efectividad del plan de mejoramiento.
En caso de que persistan las deficiencias que dieron origen al plan de mejoramiento, el
auditor planteara nuevamente la observacion.
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Dependiendo del alcance de auditoria (financiera, desempeno o cumplimiento). se

evaluara la efectividad del plan de meioramiento pertinente. en la forma en gue lo
contemple la correspondiente quia especifica de auditoria.” (Subrayas y negrillas fuera
de texto)
Para comprender el alcance del rol del sujeto de control y del organo de control fiscal
a partir del texto antes trascrito, se requiere tener claridad que las situaciones objeto
de seguimiento por parte de las Contralonas, como son los planes de mejoramiento,
son objeto de control fiscal posterior y selective, correspondiendo a la Contraloria
que sea competente el ejercer la vigilancia y control fiscal sin ser asesora del sujeto
de control fiscal, en virtud de la separacion de poderes, de la autonomia
administrativa del sujeto de control y de la independencia del organo de control
fiscal10, motivos por los cuales la CGR no participa en los procesos internes de la
Administracion publica maxime a los organos de control fiscal les estan vedadas las
actuaciones de coadministracion11.
De forma analoga, las contralorias territoriales instituidas por el articulo 272 de la

Constitucion Politica, tambien adelantan en el marco de su competencia actuaciones
o ejercicios de vigilancia y control fiscal que se tramitan a traves de diversos
procedimientos, dentro de los cuales se encuentran los del proceso auditor, siendo
obligado acotar que sobre este punto la Ley 1474 de 2011 dispone:
“ARTICULO 124. REGULACION DEL PROCESO AUDITOR. La regulacion de la

metodologia del proceso auditor por parte de la Contraloria General de la
Republica y de las demas contralorias, tendra en cuenta la condicion
instrumental de las auditorias de regularidad respecto de las auditorias de
desempeno, con miras a garantizar un ejercicio integral de la funcion auditora.
(...)
ARTICULO 130. METODOLOGIA PARA EL PROCESO AUDITOR EN EL NIVEL

TERRITORIAL. La Contraloria General de la Republica, con la participacion de
representantes de las Contralorias territoriales a traves del Sistema Nacional de
Control Fiscal - Sinacof, facilitara a las Contralorias Departamentales, distritales
y municipales una version adaptada a las necesidades y requerimientos propios
del ejercicio de la funcion de control fiscal en el nivel territorial de la metodologia
para el proceso auditor, se encargara de su actualizacion y apoyara a dichas
entidades en el proceso de capacitacion en el conocimiento y manejo de esta
herramienta. La Auditoria General de la Republica verificara el cumplimiento de
este mandate legal.”
La Contraloria General de la Republica con participacion de las contralorias

territoriales, dando cumplimiento al mandate de la Ley 1474 de 2011 (articulo 130),
desde noviembre de 2012 desarrollaron la “Guia de Auditoria para las Contralorias
10 Corte Constitucional, sentencias: C-113/99 M.P. Jose Gregorio Hernandez Galindo; C-103/15 M.S. Maria Victoria Calle
Correa.
11 Articulo 267 de la Constitucion Politica, modificado por el articulo 1° del Acto Legislative 04 de 2019. Corte Constitucional.
Sentencia C-140/20. M.P. Jose Fernando Reyes Cuartas.
cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota. D. C., Colombia
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Territoriales -GAT-“, la cual cuenta actualmente con la version (GAT 3.0.) de octubre
2022, “GUIA DE AUDITORIA TERRITORIAL EN EL MARCO DE LAS NORMAS
INTERNACIONALES - ISSAI - GAT Version 3.0”.
La GAT Version 3.0, explica el proceso para la determinacion, analisis, evaluacion y

validacion de la observacion y/o hallazgo, del cual destacamos los siguientes
aspectos, por su relevancia:
“Aspectos que deben ser tenidos en cuenta para validar la observacion y/o
hallazgo
Para que el equipo auditor tenga seguridad sobre la realidad de la observacion y/o
hallazgo, la fidelidad de la informacion que lo soporta, los presuntos responsables y
las conclusiones alcanzadas en mesa de trabajo, debe tener en cuenta los
siguientes aspectos:
Determinar y evaluar la condicion y compararla con el criterio
Este ejercicio consiste en establecer y reunir los hechos deficientes relatives a la

observacion, mediante el debate y la valoracion de la evidencia en mesa de trabajo.
Debe responder el que, el como, el donde y el cuando de la ocurrencia de los
hechos o situaciones. Este analisis incluye la confrontacion de las operaciones con
los criterios o requerimientos establecidos.
La condicion es la situacion encontrada durante el proceso auditor con respecto al

asunto o materia auditada. De la comparacion entre "lo que es - ser" (condicion)
con "lo que debe ser" (criterio) se puede establecer si la condicion se ajusta o no a
los criterios.
Cuando la condicion no se ajusta a los criterios, se considera que el auditado no

esta cumpliendo con la normatividad, politicas y parametros establecidos para el
cumplimiento de su mision y objetivos institucionales.
Toda desviacion resultante de la comparacion entre la condicion y el criterio se

identifica como una observacion y es entendida como el primer paso para la
constitucion de un hallazgo. En la evaluacion de condiciones y criterios o normas
juegan un papel importante el juicio profesional, la experiencia y la experticia del
equipo auditor, asi como los antecedentes y fallos proferidos anteriormente por
hechos iguales o similares al caso objeto de estudio.
Este procedimiento debe ser realizado cada vez que el auditor culmina su prueba
de auditoria y debe quedar documentado en los papeles de trabajo.
Verificar y analizar la causa, el efecto y la recurrencia de la situacion

observada.
Una vez detectada la observacion, el auditor debe establecer las causas o razones
por las cuales se da la condicion, es decir, el motive por el que no se cumple con el
criterio. Sin embargo, la simple observacion de que el problema existe porque
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CONTRALORIA
GENERAL DE LA R E P U B L I C A
alguien no cumplio con “el deber ser” no es suficiente para configurar una
observacion.
El auditor debe identificar, revisar y comprender, de manera imparcial, las causas

de la observacion antes de iniciar otros procedimientos. Es importante conocer el
origen de la situacion adversa, saber por que persiste y establecer si existen
controles para evitarlas, considerando que se trata de un insumo fundamental para
que el sujeto pueda formular el plan de mejoramiento.
Adicionalmente, deben ser identificados los efectos, considerandolos como las

consecuencias de la materializacion de los riesgos, que afectan el logro de los
objetivos y las operaciones de los sujetos de vigilancia y control fiscal.
Los efectos, actuales o potenciales, pueden ser expuestos frecuentemente en

terminos cuantitativos, tales como unidades monetarias, tiempo o numero de
transacciones. Cualquiera sea el uso de los terminos, la observacion y/o hallazgo
debe incluir dates suficientes que demuestren su importancia.
El analisis del auditor no solo debe incluir el efecto inmediato sino los
potencialmente de largo alcance, sean tangibles o intangibles.
Ademas, es necesario evaluar si las situaciones adversas son casos aislados o

recurrentes y para este ultimo caso indicar su frecuencia.
(•••)”
Dado que, las GAT como metodologias para el proceso auditor son herramientas
adaptadas a las necesidades y requerimientos propios del ejercicio de la funcion de
control fiscal en el nivel territorial, se considera que en todo caso se debe verificar
como son adoptadas por cada contraloria territorial, sin que asista competencia a
esta Entidad para pronunciarse sobre aquellos casos particulares y concretos en
razon de la autonomia e independencia que existe entre estos organos de control
fiscal con fundamento en los articulo 1° y 272 de la Constitucion Politica.
4.3. Control fiscal al contrato estatal
El control y vigilancia de la gestion fiscal que ejercen la Contraloria General de la

Republica y las contralorias territoriales parte del diseno constitucional establecido
en principalmente en los articulos 267, 268 y 272 de la Constitucion Politica,
modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, en ese contexto se encuentra la Ley
80 de 1993, en el articulo 6512 dice que el control fiscal de los contratos estatales se
ejercera una vez agotados los tramites administrativos de legalizacion de los
contratos. Y anade que se ejercera el control posterior una vez liquidados o
terminados los contratos a las cuentas correspondientes a los pages originados en
los mismos, para verificar que estos se ajustaron a las disposiciones legales, sin
12 Articulo modificado por el articulo 4 de la Ley 2160 de 2021.

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CONTRALORIA
perjuicio del control preventive y concomitante ejercido por parte de la Contralorla

General de la Republica, tambien debera tenerse en cuenta, que en el mismo
artlculo se establece que el control previo lo ejerceran las oficinas de control interne
reguladas por el articulo 12 de la Ley 87 de 1993.
Asi establece la norma:
“ARTICULO 65. DE LA INTERVENCION DE LAS AUTORIDADES QUE

EJERCEN CONTROL FISCAL. <Articulo modificado por el articulo 4 de la Ley
2160 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La intervencion de las autoridades
de control fiscal se ejercera una vez agotados los tramites administrativos de
legalizacion de los contratos. Igualmente, se ejercera control posterior a las
cuentas correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que
estos se ajustaron a las disposiciones legales.
Una vez liquidados o terminados los contratos. sequn el caso, la vigilancia fiscal
incluira un control financiero de gestion y de resultados financieros en la eficiencia,
la economla, la equidad y la valoracion de los costos ambientales.
El control previo administrative de los contratos les corresponde a las oficinas de
control interne.
Las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestion
contractual a los servidores publicos de cualquier orden.
Lo anterior, sin perjuicio del control preventive y concomitante ejercido por parte
de la Contralorla General de la Republica, el cual se realizara en tiempo real a
traves del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecucion, contratacion e
impacto de los recursos publicos, mediante el uso de tecnologlas de la
informacion, con la participacion activa del control social y con la articulacion del
control interne.”
Del examen de la norma citada se desprenden tres momentos, etapas o fases en los
que debe desarrollarse el control fiscal, teniendo en cuenta desde luego, el caracter
posterior y selective que la Constitucion de 1991 le imprimio a esta funcion publica y
segun los lineamientos que vaya senalando la ley.
Primera Etapa: El control fiscal en esta fase se realiza una vez cumplidos los
tramites administrativos de legalizacion de los contratos, con el proposito de verificar
el cumplimiento de las disposiciones sobre seleccion del contratista, el
perfeccionamiento del contrato y el cumplimiento de los requisites para su ejecucion.
Cabe advertir, que esta primera fase del control fiscal no se limita a un simple
estudio de verificacion mecanica de las disposiciones contractuales, sino que debe
centrarse en el analisis del cumplimiento de los principios y reglas que gobiernen la
contratacion estatal como son la transparencia, la economia y la responsabilidad.
Segunda Etapa: Corresponde al proceso de ejecucion del contrato, cuando se ejerce

un control posterior a las cuentas canceladas para cumplir con las obligaciones
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CONTRALORIA
derivadas del mismo, para establecer su conformidad con las disposiciones

presupuestales y contractuales y con las obligaciones derivadas del contrato, que es
ley para las partes.
Entonces, aqui el control fiscal se aplica basicamente al gasto generado en la

obligacion contractual.
Tercera Etapa: El control fiscal en esta fase se cumple una vez liquidados o
terminados los contratos, segun el caso, e incluye los analisis financieros, de gestion
y de resultados, tal como lo indica el inciso segundo de la norma resenada. De
acuerdo con los planteamientos esbozados, se observa que la norma cobija los
aspectos precontractuales, contractuales y postcontractuales de la contratacion
administrativa en lo relative al control fiscal.
Asi mismo, con el fin de evaluar y calificar el grade de economia y eficiencia de la

gestion publica, en la medida de la ejecucion de las obligaciones contractuales, se
constatara en terminos de calidad y oportunidad, con ocasion de los avances y
recibos de obras, bienes y servicios, la correspondencia existente entre los anticipos
y las cuentas parciales de pago con el debido cumplimiento de las clausulas y
condiciones pactadas (estudio menores o mayores costos y/o beneficios a partir de
las cotizaciones). La evaluacion no solo plantea los correctives requeridos para un
mejor manejo y ejecucion de recursos, sino que sienta las bases y las apreciaciones
para determinar las acciones de responsabilidad a que haya lugar.
A las Contralorias les corresponde en el proceso de ejecucion del contrato, ejercer

un control posterior a las cuentas canceladas para establecer su conformidad con las
disposiciones presupuestales y contractuales y que esten acorde con las
obligaciones generadas en el contrato.
En este contexto, al contrato estatal, cualquiera que fuere su modalidad, al ejercerse

el control fiscal, el mismo se realiza de conformidad con la norma antes transcrita.
Lo anterior, sin perjuicio del control preventive y concomitante ejercido por parte de
la Contraloria General de la Republica, el cual se realizara en tiempo real a traves
del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecucion, contratacion e impacto de
los recursos publicos, mediante el uso de tecnologias de la informacion, con la
participacion activa del control social y con la articulacion del control interne.
5. Conclusiones.
Conforme lo explica el documento Principios, fundamentos y aspectos generales

para las auditorias en la CGR, un hallazgo de auditoria “Es un hecho relevante que se
constituye en un resultado determinante en la evaluacion de un asunto en particular, al
comparar la condicion [situacion detectada] con el criterio [deber ser]. Igualmente, es una
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CONTRALORIA
situacion determinada al aplicar pruebas de auditona que se complementara estableciendo

sus causas y efectos”.
Tratandose de la Contraloria General de la Republica, el documento Principios,

fundamentos y aspectos generales para las auditorfas en la CGR, expone como
aspectos relevantes en la determinacion del hallazgo que: “Una debilidad o diferencia
se constituye en principio como una observacion de auditona, posteriormente es susceptible
de configurarse como un hallazgo, para tal efecto se deben seguir los siguientes pasos: a)
Determinar y evaluar la condicion y compararla con el criterio. (...) b) Verificar y analizar la
causa, el efecto y la recurrencla de la situacion observada. (...) c) Evaluar la suficiencia,
pertinencia y utilidad de la evidencia. (...) d) Identificar y valorar los posibles responsables y
llneas de autoridad. (...) e) Comunicar y trasladar al auditado las observaciones. (...) f)
Evaluar, validar la respuesta y estructurar el hallazgo. ”
De alii que, frente a la contratacion publica previo a establecer un hallazgo, lo propio

es iniciar comparando la condicion (situacion detectada), con los criterios (deber ser)
aplicables segun el objeto o materia de control, para establecer si hay una posible
desviacion o error asi como sus causas y efectos.
Resaltando que, el informe auditor con los posibles hallazgos que pueda contener,
solo es liberado luego de surtir un debido proceso, en primer termino, se emiten
observaciones de auditoria comunicadas con sus presuntas incidencias fiscales,
penales, disciplinarias o de otra indole al sujeto de control fiscal, para que aquel
pueda dar respuesta dentro del termino establecido por el equipo auditor, pudiendo
presentar los argumentos y soportes que estime pertinentes sobre la observacion.
Una vez recibida la respuesta del sujeto de control fiscal, el equipo auditor precede a
realizar el estudio de los argumentos expuestos, si la respuesta del auditado
satisface y desvirtua de manera idonea y soportada la observacion de auditoria esta
no se incluye en el informe.
Cordiali :er
GUEZ
DirectorQficina Juridica
Proyecto: Zulma Karina Camacho Rondon ^

Andres Rolando Ramirez Guacanems'j^-
Revise: Lucenith Munoz Arenas^i
N.R. SIGEDOC 2023ER01046?i 2023ER0106186 y SIPAR 2023-274015-82111 -CO, 2023-274667-82111 -CO
TDR 80112-033 Conceptos Juridicos
Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071. PBX 518 7000
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Cgr-Oj-097-2023-1 Control Fiscal Al Contrato Estatal. Auditorías

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Contraloria General de la Republica :: SGD 11-07-2023 13:43

Al Contestar Cite Este No.: 2023EE0112700 Fol:l Ane*:0 FA:0

Referenda: Respuesta al oficio radicado con SIGEDOC 2023ER0104679,

La Oficina Jurldica de la Contraloria General de la Republica -CGR- recibio por parte

Mediante el oficio Radicado No. RS20230609005958 de la Agenda Nacional de

“...remito a ustedes las preguntas 5 y 6 de la peticion del serior Hector Augusto

Lo anterior, en razon a que la referida tiene como proposito la emision de un

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“ 5. Cuando las contralorias realiza la auditorla a la contrataclon publica de una

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En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion1 ni tienen el

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En este orden, mediante su expedicion se busca "orientar a las dependencias de la

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e

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3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica.

En concepto CGR-OJ-086-2022, bajo radicado 2022EE0080800 de fecha 11 de

La consulta plantea dos preguntas respecto de la contratacion publica de Alcaldlas

En esos terminos, la consulta se atiende de forma general y abstracta identificando

4.1. Problema Juridico.

De las preguntas formuladas por le consultante, el problema juridico a tratar es:

^En los procesos de auditorias que adelanten las contralorias a la contratacion

4.2. Estructuracion de hallazgos

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publicos. Correspondiendo a la ley la reglamentacion del ejercicio de: las

Vigilancia y control fiscal que se encuentran definidos en el articulo 2 del Decreto

A partir del ano 2015, la Contralona General de la Republica, de conformidad con su

El documento “Principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorias en

Hallazgo con impacto disciplinario

8 Articulo 9 de la Ley 42 de 1993. Sentencia C-237-2022 de la Corte Constitucional.

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Hallazgo administrative donde se configura que los servidores Publicos o los

Hallazgo con impacto fiscal

Hallazgo con impacto penal

De esta forma una debilidad o diferencia, se constituye en principio como una

"1.14.8. Conformacion y Tratamiento de Hallazgos de Auditoria.

El hallazgo de auditoria es un hecho relevante que se constituye en un resultado

Se refiere a las deficiencias de control y/o observaciones de auditoria encontradas

La evidencia que sustenta un hallazgo debe estar disponible y desarrollada en una

Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

Caracteristicas y requisites del hallazgo: La determinacion, analisis, evaluacion y

Aspectos en la determinacion del hallazgo: Una debilidad o diferencia se

a) Determinar y evaluar la condicion y compararla con el criterio.

Consiste en establecer y reunir los hechos deficientes relatives a la observacion,

La condicion es la situacion encontrada en el ejercicio del proceso auditor con

Toda desviacion resultante de la comparacion entre la condicion y el criterio se

Defender juntos los recursos publicos iTiene Sentido!

constitucion de un hallazgo. En la evaluacion de condiciones y criterios o normas,

b) Verificar y analizar la causa, el efecto y la recurrencia de la situacion

El auditor debe identificar, revisar y comprender de manera imparcial las causas de

En la formulacion del hallazgo, el equipo auditor debe identificar claramente las

Los efectos, actuales o potenciales, pueden exponerse frecuentemente en terminos

Ademas, es necesario evaluar si las situaciones adversas son casos aislados o

c) Evaluar la suficiencia, pertinencia y utilidad de la evidencia.

La labor de auditoria se concentra en la obtencion de la evidencia, en concordancia

d) Identificar y valorar los posibles responsables y lineas de autoridad.

Una vez analizada la observacion, el auditor debe identificar los responsables

Defender juntos /os recursos publicos iTiene Sentido!

fiscal y posible penal, disciplinaria u otras incidencias, con el proposito de obtener la

e) Comunicar y trasladar al auditado las observaciones.

El proceso de comunicacion de observaciones de auditoria al sujeto de vigilancia y

El oficio mediante el cual se comuniquen las observaciones al auditado, debe ser