Politicas de Vivienda 1917 A La Globalización

UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID
ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE ARQUITECTURA
POLÍTICAS DE VIVIENDA EN MÉXICO:

DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 A LA GLOBALIZACIÓN
TESIS DOCTORAL
ALBERTO JAVIER VILLAR CALVO

ARQUITECTO
MADRID, NOVIEMBRE DE 2007

I
II
DEPARTAMENTO DE IDEACIÓN GRÁFICA
ESCUELA TÉCNICA
SUPERIOR DE ARQUITECTURA
Políticas de Vivienda en México:

DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 A LA
GLOBALIZACIÓN
ALBERTO JAVIER VILLAR CALVO

ARQUITECTO
Director de Tesis:
Dr. Fernando Roch PEÑA

DOCTOR EN URBANISMO
2007
III
IV
D. 12
Tribunal nombrado por el Mgfco. Y Excmo. Sr. Rector de la Universidad Politécnica

de Madrid, el día ____________________________________________________________
Presidente D._________________________________________________________
Vocal D._____________________________________________________________
Vocal D._____________________________________________________________
Vocal D._____________________________________________________________
Secretario D._________________________________________________________
Realizado el acto de defensa y lectura de Tesis el día_________________________
en__________________________________________________________________
Calificación___________________________________________________________
EL PRESIDENTE LOS VOCALES
EL SECRETARIO
V
VI
A mi padre,
te lo debía
por haber sido quien fuiste
A Bety
por tu cobijo y calor
cuando fue más frío el tiempo
a pesar de O Cebreiro
A Mayra y Xavier, por su luz de siempre
VII
VIII
Agradecimientos
Este es un trabajo que ha llevado más del tiempo deseado, pero sólo el necesario para
poder mostrarse. Requirió, por lo mismo, del apoyo y de la paciencia de muchos, tal
vez de muchos más de los que alcanzo a recordar. Valgan éstos, pues, como un
reconocimiento a todos los que se me extraviaron en la memoria.
Quiero comenzar por agradecer a Fernando Roch, director de esta tesis, que con
profundo sosiego, que en ocasiones rayó en la entereza, sembró ideas y panoramas a
lo largo de casi cuatro años, en espera de que algún día, como hoy, pudieran florecer
como una tesis doctoral. A Javier Seguí y a Margarita de Luxán que fueron de principio
a fin un respaldo para el desarrollo del DAU-2, y a los que debo el haber superado los
intrincados y, a veces, misteriosos caminos administrativos que se transitaron en este
tiempo. A Mayra, que fue mis ojos y manos allá, a mis compañeros de la Facultad de
Planeación, especialmente a Laura Araujo y a Luizet cuyo apoyo me permitió estar
aquí, a Oscar Terrazas por su amistad todos estos años, que sirvió de estímulo y
nunca cobró mis exabruptos por los sellos.
Por último, quiero agradecer a la Universidad Autónoma del Estado de México por el
apoyo que me brindó para la realización del Doctorado y la elaboración de esta Tesis,
al ex Rector Rafael López Castañares y al Rector José Martínez Vilchis que me
otorgaron su ayuda incondicional y su paciencia ilimitada, y a Graciela Suárez,
directora de mi facultad, por su cariño y aprecio, y por un respaldo sin medida, sin el
cual, seguramente, este tiempo en Madrid no hubiera sido tan luminoso.
Madrid, noviembre de 2007
IX
X
Resumen
A pesar de que en México existen, actualmente, cerca de cien organismos que de una
forma u otra financian vivienda social, aún hoy, cerca del 20% de la vivienda
construida se realiza a través del endémico, oneroso e ineficiente mecanismo de la
autoconstrucción.
Sobre la base de un análisis histórico, desde la aparición del primer organismo
financiero de vivienda social en 1925, hasta las reformas que llevaron en el año 2002 a
la creación de los más recientes instrumentos de crédito para la construcción de
vivienda social, el trabajo de tesis busca definir las características generales de los
mecanismos a través de los cuales se ha llevado a cabo una política de vivienda
incapaz de atender a cerca de una tercera parte de la población nacional, y sus
limitaciones para resolver las necesidades de alojamiento en México en el futuro
próximo.
La hipótesis de trabajo considera que las limitaciones de esta política social para
atender la demanda de vivienda, se ubican en la forma en la que se ha construido el
andamiaje de los mecanismos financieros y de los instrumentos auxiliares de la
política de vivienda social en el país, y que ha respondido a la propia formación del
Estado mexicano, y a la forma en la que éste ha establecido los mecanismos de su
relación con la sociedad civil.
Intento demostrar que la política de vivienda en México se fundamenta en tres líneas
de actuación que operan de manera complementaria y subsidiaria: la política de
financiamiento y construcción de vivienda social, la política de suelo y regularización
de la tenencia de la tierra, y la política inquilinaria.
XI
La primera de ellas, se ha desarrollado a través de la conformación de un sistema de
instrumentos para la producción de vivienda social que han respondido a las
relaciones corporativas del Estado mexicano con distintos sectores de la población
nacional, configurando un entramado de organismos que sólo atienden las demandas
de vivienda de grupos sociales a relativamente privilegiados.
La segunda, constituida en sus orígenes como una línea de actuación extraordinaria
para resolver demandas de vivienda que rebasaban las posibilidades de intervención
de los mecanismos de crédito, se ha convertido en el principal mecanismo subsidiario
o compensatorio de la política financiera de vivienda social, y en la vía a través de la
cual se han institucionalizado los procesos de autoconstrucción de vivienda y de
urbanización irregular.
La tercera, sustitutiva de las dos anteriores durante los primeros 25 años de política
institucional de vivienda en México (1925-1950), y que en su momento fue el principal
mecanismo de intervención pública para regular las formas de producción y
comercialización (alquiler), de vivienda, fue empleada como un mecanismo de
conciliación social que ha quedado reducida a un conjunto de disposiciones
reglamentarias del arrendamiento de vivienda, que han ido perdiendo vigencia a la par
que se han consolidado las políticas de financiamiento y de suelo, y en los últimos
años ha dejado de responder a las condiciones actuales de la vivienda en
arrendamiento.
El resultado ha sido la configuración de una política de vivienda corporativa y
excluyente, que se basa en un sistema de instrumentos financieros, inmobiliarios y
jurídicos que han llevado a que alrededor del 60% del parque habitacional en el país
se haya realizado fuera de los mecanismos formales de producción de vivienda social;
que la política de suelo, subsidiaria de la de financiamiento habitacional, haya quedado
XII
limitada a la regularización de los asentamientos ilegales, y con ello haya perdido la
posibilidad de operar como un instrumento regulador del mercado inmobiliario, para
convertirse en una vía de institucionalización del mercado informal de suelo y vivienda;
y finalmente, que alrededor de un 20% del mercado habitacional en el país, dirigido a
la vivienda en alquiler, se esté desarrollando a partir de un conjunto amplio de
modalidades de vivienda precaria que han quedado al margen de los mecanismos
reglamentarios y de producción de vivienda social.
XIII
XIV
Abstract
Nowadays in Mexico, social housing is financed by almost a hundred agencies, in one
way or another. However, almost 20% of houses are built by the endemic, onerous and
inefficient mechanism of self-construction.
This study is based on an historical analysis of work carried out by financial agencies in
the social housing field. It begins in 1925, when the first agency was created and
continues until the reforms of 2002, with the publication of the most recent instruments
for construction credit. The main purpose is to define the general characteristics of
housing policy and to analyze its limitations in solving Mexico’s housing needs; this
policy has been incapable of solving the needs of 30% of the population.
The working hypothesis considers that the limitations of this housing policy arose from
the relationship between the financial mechanisms for social housing and the
secondary instruments of social housing policy. This developed out of the way the
Mexican State was formed and the way in which it established mechanisms for its
relationship with civil society.
My purpose is to show that Mexico’s housing policy is based on three lines of action
which are complementary and compensatory 1) Funding and construction policy for
social housing; 2) Land policy and the regularization of land tenure; and 3) renting
policy.
The first line of action was developed through a system of instruments for the
production of social housing which was created as an answer to the corporativist
relationship between the Mexican State and various social groups. This has resulted in
the creation of a network of agencies that deal with the housing needs of only certain
favoured groups.
XV
The second line of action arose originally as an extraordinary measure to find a
solution to those housing needs that could not be solved through credit mechanisms. It
became the main subsidiary mechanism of social housing funding policy and the way
by which the processes of self-construction and irregular urbanisation have been
institutionalized.
The third line of action replaced the previous two during the first 25 years of institutional
policy for housing in Mexico (1925-1950). At one stage, it was the principal mechanism
of public intervention to regulate the way housing was produced and commercialized
(ie. rented). It was used as a mechanism of social conciliation, but has been reduced to
a group of regulations for house renting. These regulations have become outdated, as
financing and land policies have been consolidated, and in recent years have failed to
respond to the present conditions of Mexican house renting.
The result has been the configuration of an excluding and corporativist housing policy,
based on a system of financial, legal and renting instruments that have been
responsible for causing 60% of the housing stock to be constructed outside the formal
mechanisms for the production of social housing. Another consequence has been that
land policy, a substitute for house financing, was limited to the regularization of illegal
housing construction, thereby losing any chance of operating as a regulatory
instrument for the real estate market. Instead, it has become the means for
institutionalizing the informal land and housing market. And finally, it has led to
approximately 20% of the entire national housing market (especially rentable housing)
being developed on the basis of a wide range of precarious means of constructing
housing, which lie outside the regulatory mechanisms for the production of social
housing.
XVI
INDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN: 1
PREGUNTAS CENTRALES 3
ANTECEDENTES DEL TEMA 5
OBJETIVOS 8
METODOLOGÍA 9
LIMITACIONES Y POSIBLES SESGOS DEL ESTUDIO 13
CAPÍTULO 1
UNA PROPUESTA DE REINTERPRETACIÓN DE LAS POLÍTICAS
HABITACIONALES EN MÉXICO 19
1. Las interpretaciones sobre la política habitacional en México e hipótesis de
trabajo 20
1.1. Una aproximación al carácter de la acción habitacional del Estado en
México 23
1.2. Naturaleza del Estado mexicano y política habitacional 28
1.3. Ubicación de las políticas habitacionales en la construcción del bloque

histórico (hipótesis de trabajo) 30
2. Naturaleza ideológica de las políticas habitacionales 37
2.1. La ideología como sustento de la hegemonía 38
2.2. De cómo la hegemonía cumple funciones de consenso y del control 42
2.2.1. De por qué la hegemonía se convierte en instituciones 44
2.2.2. De cómo la hegemonía abarca el ámbito de lo económico 46
2.3. De cómo la necesidad individual de vivienda aparece en el campo de la

ideología 48
2.3.1. De cómo la vivienda pasa de la ideología a la esfera de la necesidad

social 49
2.3.2. De cómo la vivienda pasa de necesidad social a política pública 51
2.3.3. De por qué hay diversidad en las políticas habitacionales 53
3. La vivienda en la relación entre sociedad civil y estado en un bloque

hegemónico emergente 56
3.1. La aparición de la política habitacional en el marco de la relación entre el

Estado y Sociedad Civil 58
3.1.1. La vivienda en el ámbito de las funciones del Estado 59
3.1.2. La política habitacional en el marco de las alianzas políticas y las

aspiraciones sociales 65
3.2. La política habitacional y las diferentes formas de hegemonía 69
XVII
3.2.1. El carácter de las políticas habitacionales en los momentos de la
falsa hegemonía 72
3.2.2. La política habitacional en el marco de la verdadera hegemonía 74
3.2.3. Las políticas habitacionales en el marco de las alianzas entre Estado

y sociedad civil 75
3.2.4. La política habitacional en el marco de las alianzas entre grupos
hegemónicos y grupos económicos dominantes 78
4. El carácter histórico de la política habitacional 80

4.1. Política habitacional y la formación de un nuevo bloque histórico 81
4.1.1. Política habitacional en el contexto de la emergencia y desarrollo de

un bloque histórico 83
4.1.2. La política habitacional y las condiciones del bloque histórico 85
4.2. Política habitacional y el desarrollo de los agentes del bloque histórico 88
4.2.1. Política habitacional y desarrollo del estado 90
4.2.2. Política habitacional y transformación de la sociedad civil 92
4.2.3. Política habitacional y desarrollo de los sectores del capital 94
CAPÍTULO 2
EL PROBLEMA HABITACIONAL EN MÉXICO: EL PRECEDENTE DE LAS
POLÍTICAS DE VIVIENDA 97
1. Los factores territoriales y económicos del problema habitacional 100
1.1. El proceso de urbanización y la generalización de las condiciones y

características de la vivienda 103
1.1.1. Los grandes centros de población 109
1.1.2. Las ciudades medias 113
1.1.3. Las ciudades intermedias 115
1.1.4. Las ciudades en transición 118
1.1.5. Las condiciones de la vivienda en el sistema urbano nacional 120
1.2. Los factores de la producción habitacional 123
1.2.1. El proceso de industrialización y la vivienda 125
1.2.2. Los mecanismos financieros y la producción habitacional 129
1.2.3. La industria de la construcción y la producción de la vivienda 136
2. La pervivencia de las condiciones precapitalistas de la vivienda en México 141
2.1. Los rasgos homogéneos de las condiciones de la vivienda urbana 142
2.1.1. Las casas comunitarias 143
2.1.2. Las vecindades 148
2.1.3. El alojamiento precario 150
2.2. Las condiciones de vivienda y la estructura del espacio urbano 151
XVIII
2.2.1. Centralidad en los usos del suelo y la vivienda 152
2.2.2. La vivienda en las primeras periferias urbanas 155
2.2.3. Diversidad urbana y residencial 156
CAPÍTULO 3
EL MOVIMIENTO INQUILINARIO EN MÉXICO: EXPRESIÓN SOCIAL DEL
PROBLEMA DE LA VIVIENDA Y DETONANTE DE LA POLÍTICA
HABITACIONAL 169
1. El Contexto internacional 170
1.1. Los factores generales del conflicto inquilinario 171
1.2. Los rasgos generales del movimiento inquilinario en Europa y el

Continente Americano 172
1.3. Influencia del contexto internacional 178
2. El contexto nacional 180
2.1. Los rasgos generales de la crisis inquilinaria en México 182
2.2. Los factores de la crisis inquilinaria 185
2.3. Los detonantes de la crisis 190
2.3.1. Las condiciones materiales 190
2.3.2. Salarios y alquileres 196
3- El despliegue del movimiento inquilinario en México 201
3.1. La fase de subordinación 202
3.2. La fase beligerante 204
4. Limitaciones y relevancia del movimiento inquilinario: disputas, alianzas

y actores 211
4.1. En Veracruz: entre la pluralidad social y política, y las disputas

hegemónicas 214
4.2. En la ciudad de México: entre partidos desamparados y un

corporativismo que balbucea 219
4.3. En Guadalajara: en el centro de las batallas por el poder local y la

representatividad obrera 223
4.4. En San Luís Potosí: entre el reformismo y el caciquismo 228
4.5. En el socialismo tropical: entre los reformismos locales y el centralismo 231
4.6. El centro occidente del país: en medio de las disputas entre una elite
política que emerge y otra que se resiste a desaparecer. 233
4.7. La intervención del gobierno federal: entre la tolerancia a las luchas

sociales reivindicativas y las disputas contrahegemónicas 236
5. La trascendencia de las luchas inquilinarias 238
XIX
CAPÍTULO 4
LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO POSREVOLUCIO-NARIO Y LA
CUESTIÓN HABITACIONAL 245
1. La herencia del liberalismo mexicano 246
1.1. La cuestión habitacional y el Estado liberal 247
1.2. Los antecedentes del liberalismo en la producción de vivienda y el

mercado del suelo 249
2. La definición de los perfiles de la política habitacional en México 254
2.1. El origen de los rasgos clientelares de la política inquilinaria. 256
2.2. Los atisbos en la construcción de vivienda social y el recurso de los

fraccionamientos ilegales 262
2.2.1. El ejemplo de la Ciudad de México 265
2.2.2. El caso de Guadalajara y el contexto general 267
2.2.3. La reconfiguración del capital inmobiliario: viejos y nuevos actores 268
3. La definición del carácter de la política habitacional en México 272
3.1. La búsqueda de la hegemonía y la definición del perfil capitalista del

Estado mexicano 275
3.1.1. El primer paso en la construcción de la hegemonía: la imposición de

la dirección política 278
3.1.2. El segundo paso en la consolidación de la hegemonía: el consenso

social a través del marco jurídico 280
3.2. El papel de la cuestión habitacional en la formación del Estado mexicano 286
3.3. El origen del carácter corporativo de la política habitacional 288
4. La vivienda en el contexto general de las prioridades del Estado 292

4.1. La vivienda en el marco de las prioridades gubernamentales 297
4.1.1. La estabilidad política 298
4.1.2. La vivienda en el marco de las reformas sociales 300
4.2. La Estabilidad del sistema financiero y la cuestión habitacional 303
4.3. La cohesión de la clase política y la cuestión habitacional 308
4.4. El desarrollo industrial y la política social 317
CAPÍTULO 5
FINANCIAMIENTO Y PRODUCCIÓN DE VIVIENDA SOCIAL: LOS
INSTRUMENTOS CORPORATIVOS DE LA POLÍTICA HABITACIONAL 321
1. La definición del perfil de la política de financiamiento y construcción de

vivienda. 322
XX
2. El punto de partida de las políticas habitacionales: las primeras
experiencias de programas y proyectos habitacionales públicos 326
3. La Naturaleza de los instrumentos de producción y financiamiento de

vivienda social 331
3.1. La naturaleza clientelar de los instrumentos financieros de la política

habitacional en México 335
3.2. El carácter tripartito de la política habitacional 337
3.3. El carácter centralizado de la política de construcción y financiamiento de

vivienda 344
4. El sistema de instrumentos de financiamiento público para la vivienda

social 346
4.1. Los organismos nacionales de financiamiento y construcción de vivienda

social (ONAVIS) 347
4.1.1. El origen corporativo de los ONAVIS 349
4.1.2. Los Organismos que integran los ONAVIS 351
4.1.3. La función integral de los ONAVIS 365
4.2. SEDESOL 367
4.3. ODEPES 371
4.3.1. IMSS 372
4.3.2. Programas extraordinarios (CAPFCE, CONAGUA E INI) 375
4.3.3. Ferrocarriles Nacionales 376
4.3.4. PEMEX, CFE Y CLFC 378
4.4. Mecanismos financieros de vivienda en la Banca de Desarrollo 384
4.5. Organismos Estatales de Vivienda Social (OREVIS) 401
4.5.1. El surgimiento de los organismos estatales de vivienda social 402
4.5.2. La proliferación de organismos estatales 412
4.6. Mecanismos Financieros de los Organismos Estatales de Seguridad

Social para Trabajadores Públicos (ORESS) 421
4.6.1. Proceso de conformación de los ORESS 421
4.6.2. Duplicidad de organismos 425
4.7. Organismos Municipales de Vivienda Social (OMVS) 431
4.8. Otros organismos involucrados en el financiamiento de vivienda social. 432
4.8.1. Organismos Estatales de Desarrollo Urbano y Obras Públicas
(OEDUOP) 434
4.8.2. Organismos Estatales o Programas Federales no Sectorizados en

Desarrollo Urbano y Vivienda ni en Seguridad Social (ONENDUVSS) 437
4.8.3. Organismos Nacionales o Estatales para Programas Emergentes y/o

Coyunturales (ONEPEC). 440
XXI
4.8.4. Organismos Nacionales o Estatales para Programas o Proyectos de
Desarrollo Regional (ONEDER) 444
4.8.5. Programas Especiales de Financiamiento (PEF) 450
CAPÍTULO 6
Los brazos compensatorios de la política habitacional: el inquilinato y la
política de suelo 457
1. Permanencia del arrendamiento como mecanismo de acceso a la
vivienda 461
1.1. El carácter homogéneo de la Política Inquilinaria 468
1.2. El desarrollo de la política inquilinaria en México 471
1.2.1. La cuestión inquilinaria y los Códigos Civiles. 481
1.2.2. El congelamiento de alquileres 485
2. La política de suelo como mecanismo de acceso a la vivienda 489
2.1. La política de suelo como brazo de la política habitacional 490
2.1.1. Los antecedentes de la política de suelo 493
2.1.2. Los primeros pasos de la política de suelo 496
2.1.3. La institucionalización de los asentamientos irregulares 499
2.2. La instrumentación de la política de suelo 503
2.2.1. El origen agrario de la irregularidad urbana 506
2.2.2. CORETT 509
2.2.3. Los organismos estatales de regularización de la tenencia de la tierra 518
CONCLUSIONES 527
1. La política de financiamiento y producción de vivienda social 530
2. La política Inquilinaria 537
3. La política de suelo 545
4. Los límites de la política habitacional en México, un vistazo hacia el
futuro 552
ANEXO ESTADÍSTICO Y CUADROS SÍNTESIS 561
BIBLIOGRAFÍA 605
XXII
INDICE DE CUADROS,
CUADROS EN DOCUMENTO
CUADRO 1: CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN EN MÉXICO, 1900 -2000………..…..………………24
CUADRO 2: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA EN MÉXICO,M1790 – 1900……………....103
CUADRO 3: POBLACIÓN DE LAS PRINCIPALES CIUDADES DE MÉXICO 1790 Y

1921……………………………………………………………………………………………………..105
CUADRO 4: LOCALIDADES URBANAS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1900 – 1910…………….….107
CUADRO 5: CONDICIONES DE LA DEMANDA DE VIVIENDA, 1990-1910…………..................……140
CUADRO 6: CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO DE ALGUNAS DE LAS PRINCIPALES CIUDADES DEL
PAÍS EN LAS QUE HUBO MOVIMIENTO INQUILINARIO, 1910 – 1921………………....……188
CUADRO 7: SALARIO MÍNIMO DIARIO EN PESOS CORRIENTES, 1900-1935…………….………..198
CUADRO 8: ENTIDADES FEDERATIVAS Y CIUDADES EN LAS QUE SE DESARROLLÓ EL
MOVIMIENTO INQUILINARIO EN MÉXICO, 1921-1938…………………………………………208
CUADRO 9: CONDICIONES DE LA DEMANDA DE VIVIENDA, 1990-1910…………………………...251
CUADRO 10: COMPARACIÓN DEL CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO DE CHIHUAHUA CON LAS
PRINCIPALES CIUDADES DEL PAÍS, 1890-1900…………………………………….………….251
CUADRO 11: GASTOS EN ASISTENCIA A ASILADOS DEL DORMITORIO PÚBLICO DE LA CALLE
DEL TRIUNFO EN LA CIUDAD DE MÉXICO………………………………………………………253
CUADRO 12: PROMOCIÓN DE FRACCIONAMIENTOS EN LA CIUDAD DE MÉXICO, 1910-
1917……………………………………………………………………………………………………..267
CUADRO 13: ASIGNACIÓN PORCENTUAL DE CRÉDITOS BANHUOP, 1933-1950………………...307
CUADRO 14: NÚMERO DE VIVIENDAS FINANCIADAS POR ORGANISMOS PÚBLICOS, 1925-
1970…………………………………………………..…………………………………………………313
CUADRO 15: CARACTERÍSTICAS MATERIALES DE LA VIVIENDA, 1930-1950…………………….327
CUADRO 16: DESTINO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA FEDERAL REALIZADA POR SEXENIO, 1925-
1982……………………………………………………….………………………………………..…..339
CUADRO 17: FONAHAPO INTEGRADO (TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS), 1982-
2005………………………………………………………………………….………………………….356
CUADRO 18: FONHAPO INTEGRADO (DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS
OTORGADOS), 1982-2005…………………………………………………………….….…………357
CUADRO 19: FONHAPO (VIVIENDA RURAL), NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR
PROGRAMA 2004 Y 2005……………………………………………………….………..…………358
CUADRO 20: FOVI NÚMERO DE CRÉDITOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, PROGRAMAS
DE SUBSIDIOS (PROSAVI) Y GARANTÍA HIPOTECARIA
(PROSAVI)…………………………………………………………………………...……………..….360
CUADRO 21: PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN DE ONAVIS Y SEDESOL EN EL TOTAL DE
CRÉDITOS PARA VIVIENDA OTORGADOS POR EL SECTOR PÚBLICO, 1971-
2005………………………………………………………………………………………………….….367
XXIII
CUADRO 22: ODEPES. NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN
PORCENTUAL, 1973-2005………………………………………………………..…………………374
CUADRO 23: BANSEFI. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE
CRÉDITO VIGENTE, 2002-2005…………………………………………………………....………387
CUADRO 24: BANJERCITO. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE
CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005…………………………….…………………………….….…….391
CUADRO 25: BANOBRAS. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE
CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005………………………………..……………………………..……392
CUADRO 26: NAFINSA. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE
CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005………………………………………………………………..…..393
CUADRO 27: BANCOMEXT. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN RELACIÓN CON CARTERA DE
CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005……………………………….………………………………..….394
CUADRO 28: FISOMEX. NO. DE CRÉDITOS OTORGADOS, 1983-1987……………………….….….395
CUADRO 29: FINASA, FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN COMPARACIÓN CON CARTERA DE
CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005………………………….………………………………………...398
CUADRO 30: BANRURAL. FINANCIAMIENTO HABITACIONAL EN COMPARACIÓN CON CARTERA
DE CRÉDITO VIGENTE, 1997-2005……………………………………………………………..…398
CUADRO 31: OREVIS. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973 –
2005………………………………………………………………………...…………………………..419
CUADRO 32: OREVIS. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS
POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973 – 2005………………….………………………………..….420
CUADRO 33: ORESS. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y SU
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1973 – 2005………………………….…………………..……..430
CUADRO 34: OEDUOP, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL,
1989-2004……………………………………………………………………………………………...435
CUADRO 35: ONENDUVSS. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN
PORCENTUAL, 1991-2004…………………………………………………………………………..440
CUADRO 36: ONEPEC. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL,
1986 2000…………………………………………...……………………………………………….…444
CUADRO 37: ONEDER. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL,
1983-1995……………………………………………..……………………………………………….449
CUADRO 38: FIDEICOMISOS ESTATALES COMPLEMENTARIOS DEL PROGRAMA ESPECIAL DE
FINANCIAMIENTO A LA VIVIENDA PARA EL
MAGISTERIO……………………………………………………………………………………….….453
CUADRO 39: PEF. TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL,
1998-2005…………………………………………….…………………………………….………….454
CUADRO 40: NÚMERO DE VIVIENDAS REALIZADAS POR EL SECTOR PÚBLICO, 1925-
1946……………………………………………………………………………………………………..458
CUADRO 41: TOTAL DE VIVIENDA PROPIA Y NO PROPIA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1950-
2000………………………………………………………………..…………………………….……..464
XXIV
CUADRO 42: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE VIVIENDA PROPIA Y NO PROPIA POR ENTIDAD
FEDERATIVA, 1950-2000……………………………………………..………………………..……465
CUADRO 43: EVOLUCIÓN DE LA PRESENCIA DE LA VIVIENDA EN ALQUILER, 1990-
2000…………………………………………………………………………….……………………….467
CUADRO 44: ESTADOS CON LEYES INQUILINARIAS, 1917-1940………………………………..…..480
CUADRO 45: RELACIÓN DE CÓDIGOS CIVILES Y LEGISLACIÓN INQUILINARIA EN LAS
DISTINTAS ENTIDADES FEDERATIVAS 1917 A 2005…………………….…………………...482
CUADRO 46: ENTIDADES CON DECRETOS DE “CONGELAMIENTO DE RENTAS”…………….….486
CUADRO 47: CORETT. ESCRITURAS ENTREGADAS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1974-
2006………………………………………………………………………….………………………….513
CUADRO 48: PROGRAMA PISO: CONFORMACIÓN DE RESERVAS DE SUELO EN PROPIEDAD
EJIDAL Y COMUNAL, 1996-1999…………………………………………………………..……….515
CUADRO 49: ORGANISMOS ESTATALES DE REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA,
2007……………………………………………….…………………………………………….………522
CUADRO 50: VARIACIONES EN LA TIPOLOGÍA HABITACIONAL DE LA VIVIENDA PARTICULAR,
2000-2005……………………………………………………….………………………………..……543
CUADRO 51: PESO RELATIVO EN LA TIPOLOGÍA HABITACIONAL DE LA VIVIENDA PARTICULAR,
2000-2005…………………………………………………………………………………..….………544
CUADRO 52: FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA COMPLETA POR ORGANISMOS PÚBLICOS Y
PRIVADOS (SIN FOVISSSTE E INFONAVIT), PROMEDIO ANUAL, 2001-
2005……………………………………………………………………………………………………..557
CUADROS EN ANEXO ESTADÍSTICO (AE)

CUADRO AE-11: ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES Y LIQUIDADOS DE
LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005 (ONAVIS – ODEPES
– BDE)…………………………………………..………………………………………………………562
LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005
(OREVIS)…………………………………………………………………………………………….…563
LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005 (ORESS –
SEDESOL)……………………………………………………………………………….………...…..564
LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005 (OEDUOPS,
ONENDUVS, ONEPEC, ONEDER, OMVS Y PEF)………..……………………………………...565
CUADRO AE-15: CUADRO DE ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES Y
LIQUIDADOS DE LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, 1973-2005
(SECTOR PRIVADO)…………………………………………………………………………………566
XXV
CUADRO AE-21: PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO EN LA
PRODUCCIÓN HABITACIONAL (NÚMERO DE CRÉDITOS TOTALES POR AÑO,
ORGANISMO Y SECTOR), 1973-2005………………………………………………………..……567
CUADRO AE-22: PARTICIPACIÓN DE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO EN LA
PRODUCCIÓN HABITACIONAL, 1973-2005 (NÚMERO DE CRÉDITOS TOTALES Y SU
DISTRIBUCIÓN PORCENTURAL POR ENTIDAD FEDERATIVA)………………………….....568
CUADRO AE-31: ORGANISMOS ESTATALES DE VIVIENDA, 1940s-1960s (ONAVIS-
ORESS).………………………………………………………………………………………...……...569
CUADRO AE-32: ORGANISMOS ESTATALES DE SEGURIDAD SOCIAL Y DE VIVIENDA DE LOS
AÑOS 1970s (ONAVIS-ORESS)……………………...……………………………………………..570
CUADRO AE-33: ORGANISMOS ESTATALES 1980 (a) (ONAVIS-ORESS).......................................571
CUADRO AE-34: ORGANISMOS ESTATALES 1980 (b) (ONAVIS-ORESS).......................................572
CUADRO AE-35: ORGANISMOS ESTATALES DE VIVIENDA CREADOS A PARTIR DE 1990 HASTA
2006 (ONAVIS-ORESS)............................................................................................................573
CUADRO AE-4: PRODUCCIÓN DE VIVIENDA POR SECTOR (PÚBLICO, PRIVADO Y
SOCIAL)………………………………………………………………………………..……………….574
CUADRO AE-5: ONAVIS: TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS Y SU PARTICIPACIÓN
PORCENTUAL 1973-2005……………………………………………………….…………………..575
CUADRO AE-6: INFONAVIT, NÚMERO DE CÉDITOS OORGADOS POR POGRAMA, 1973-
2005……………………………………………………………………………………………………..576
CUADRO AE-7: INFONAVIT, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS
OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2005………………….……………………577
CUADRO AE-8: FONAHAPO INTEGRADO, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA,
1982-2005……………………………………………………………………………………….……..578
CUADRO AE-9: FOVI-SHF (INCLUYE PROFIVI DESDE 2001), TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS
POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2005…………………….………………………………...…579
CUADRO AE-10: FOVI-SHF (INCLUYE PROFIVI DESDE 2001), DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE
TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-
2005………………………………………………………………………………………….………….580
CUADRO AE-111: FOVI-SHF- INTEGRADO, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS, 1973-
2005……………………………………………………………………………………………………..581
CUADRO AE-112: FOVI-SHF-INTEGRADO, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE
CRÉDITOS OTORGADOS, 1973-2005……………………….…………………………………….582
CUADRO AE-121: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL EN MÉXICO POR ENTIDAD
FEDERATIVA, 1910-2005……………………………………………………..……………………..583
CUADRO AE-122: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL EN MÉXICO, PARTICIPACIÓN
PORCENTUAL POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1910-2005……………………...……...……….584
CUADRO AE-123: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1980-
2005……………………………………………………………………………………….…………….585
XXVI
CUADRO AE-131: ISSFAM, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA,
1973-2005………………………………………………………….……………………………..……586
CUADRO AE-132: ISSFAM, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS
OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2003)………………………..….…………587
CUADRO AE-14: EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1980-
2005……………………………………………………………...……………………………….…….588
CUADRO AE-151: FOVISSSTE, NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA, 1973-
2005…………………………………………………………………………..…………………….…..589
CUADRO AE-152: FOVISSSTE, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS
OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1973-2005……………………………………….590
CUADRO AE-161: TOTAL DE VIVIENDAS PRODUCIDAS POR LOS SECTORES PÚBLICO Y
PRIVADO, POR TIPO DE PROGRAMA, 1971-2005……………………………………….……..591
PRIVADO, POR TIPO DE PROGRAMA, 1971-1980………………………………………..…….592
PRIVADO, POR TIPO DE PROGRAMA, 1981-1990…………………………………..…………593
PRIVADO POR TIPO DE PROGRAMA, 1991-2000………………….………………...…………594
PRIVADO POR TIPO DE PROGRAMA…………………………………...………..………………595
CUADRO AE-171: CFE, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1983-
2005………………………………………………….…………………………………………………596
CUADRO AE-172: CFE, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS
POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1983-2005…………………….……………………………….…597
CUADRO AE-18: BDE, CRÉDITOS OTORGADOS Y SU DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL, 1973-
2005…………………………………………………………………………………………………….598
CUADRO AE-19: BANOBRAS, NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA, 1973-
2003………………………………………………………………………………………………….…599
CUADRO AE-201: PEMEX, NÚMERO DE CRÉDITOS OTORGADOS POR PROGRAMA, 1983-
2005…………………………………………………………………………………………………..…600
CUADRO AE-202: PEMEX, TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA,
1983-2005………………………………………………….……………………………………..……601
CUADRO AE-203: PEMEX, DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE TOTAL DE LOS CRÉDITOS
OTORGADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA, 1983-2005………….……………………………602
CUADRO AE-21: EVOLUCIÓN EN EL INCREMENTO TOTAL DE LA VIVIENDA POR ENTIDAD
FEDERATIVA, 1910-2005…………………………………………..…………………………..……603
CUADRO AE-22: EMPLEADOS PRIVADOS DEL SECTOR TERCIARIO Y EMPLEADOS PÚBLICOS
FEDERALES Y ESTATALES, 2004-2005…………………………………………….………….…604
CUADRO AE-23: COBERTURA DE ORGANISMOS FINANCIEROS POR TIPO DE TRABAJADOR,
2005.………………………………………………………………………………………….…………604
XXVII
INDICE DE ESQUEMAS
ESQUEMA 1: MODELO DETERMINISTA (A TODA COYUNTURA CORRESPONDE UNA SOLA
CONTRADICCIÓN)……………………………….……………...…………………………………….32
ESQUEMA 2: MODELO DE MÚLTIPLES DETERMINANTES (A CADA COYUNTURA
CORRESPONDE UN CONJUNTO DE CONTRADICCIONES)……………..…………...……….35
ESQUEMA 3: ESTRUCTURA DEL BLOQUE HISTÓRICO (Y UBICACIÓN DE LA POLÍTICA
HABITACIONAL)……………………………….…………………………………………....…………36
ESQUEMA 4: RELACIONES DE CONFLICTO Y ALIANZA EN TORNO AL CONFLICTO
INQUILINARIO EN MÉXICO……………………………………………………….……………..…211
INDICE DE GRÁFICAS Y DIAGRAMA

GRÁFICA 1: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES CON MÁS DE 50 MIL HABITANTES
CON LA CIUDAD DE MÉXICO………………………….…………………………………..……….111
GRÁFICA 2: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES CON MÁS DE 50 MIL HABITANTES
(SIN LA CIUDAD DE MÉXICO)...……………………...……..………………………………….….112
GRÁFICA 3: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES ENTRE 30.000 Y 49.999
HABITANTES.………………………………………………………………………………………….115
GRÁFICA 4: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES ENTRE 16.000 Y 29.999
HABITANTES…………………………………………………………………………………………..118
GRÁFICA 5: CRECIMIENTO POBLACIONAL DE CIUDADES CON MENOS DE 16.000
HABITANTES…………………………………………………………………………………………..120
GRÁFICA 6: TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ORGANISMOS PÚBLICOS, 1973-
2005…………………………………………………………………………………………….……….347
GRÁFICA 7: ONAVIS, CRÉDITOS OTORGADOS POR ORGANISMO, 1973-2005……………….…..352
GRÁFICA 8: FOVI, PARTICIPACIÓN DE LOS PROGRAMAS PROFIVI Y PROSAVI…………….…..359
GRÁFICA 9: SEDESOL,TOTAL DE CRÉDITOS PARA NUEVA CONSTRUCCIÓN EN RELACIÓN CON
TOTAL DE CRÉDITOS POR SEXENIO…………………………………………………………....369
GRÁFICA 10: CRÉDITOS OTORGADOS POR ODEPS……………………………………………...…..379
GRÁFICA 11: PEMEX, COMPORTAMIENTO CRÉDITICIO, 1983-2005…………………………….....380
GRÁFICA 12: BANOBRAS, COMPORTAMIENTO CREDITICIO, 1973-2005...………………………..389
GRÁFICA 13: EVOLUCIÓN DE LA VIVIENDA EN ALQUILER (DISTRITO FEDERAL Y QUINTANA
ROO), 1950-2000……………………………………………………………………………………...540
GRÁFICA 14: PRODUCCIÓN DE VIVIENDA 1983-2000………………………..………………………..551
XXVIII
DIAGRAMA 1: PRINCIPALES ORGANISMOS PÚBLICOS CON FUNCIONES DE PROMOCIÓN Y
FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA EN MÉXICO 1925-2006…………………………………......343
XXIX
XXX
Introducción:
Hace unos días, caminando por Madrid, como un destello apareció, pegada a una
ventana, una octavilla estridente que dibujaba con amargura el destino que tendría un
joven que aspire a una vivienda en España.
Me pregunté sobre qué frase podía, como esa, dibujar el futuro de quién en México
quisiera tener una casa propia, y pensé que podría decir algo así como:
“SI QUIERES TENER UNA CASA,
VAS A TENER QUE PAGAR MÁS DE DOS”
Un ejemplo podría respaldarla: supongamos, un trabajador público, de una entidad
estatal o municipal, que cotiza, como casi todos los empleados públicos al servicio de
estados y municipios, en el organismo de seguridad social de su estado, y que en
teoría a través de él podría obtener un crédito para adquirir o construir una vivienda,
pongamos, como ejemplo, el Instituto de Seguridad Social del Estado de México y
Municipios (ISSEMYM).
Si quiere obtener crédito a cuenta de su salario, y a partir de su fondo de pensiones,
que es el mecanismo institucional de crédito del que dispone, y si es muy afortunado y
tiene las relaciones pertinentes, “palancas” dirían en México, podría obtener un crédito
cercano a los 250 mil pesos como máximo, algo así como 16,666 euros, que le
servirían para comprar una casa o departamento, en un desarrollo inmobiliario de la
periferia de la zona metropolitana de la ciudad de México, o de la ciudad de Toluca, la
capital estatal, de entre 45 a 50 m2, en condiciones crediticias que muy poco se
diferenciarían de las que podría obtener en la banca comercial.
1
Ahora que si ambiciona una vivienda en una zona más céntrica, ya no digamos de la
ciudad de México, porque entonces ni siquiera podría obtener el crédito, sino de la
ciudad de Toluca, con esa cantidad podría comprar una superficie construida de entre
20 a 25 m2, algo un poco mayor que un dormitorio con su baño (en el Distrito Federal
de todos modos sólo podría adquirir la mitad de esa superficie).
Así que, sin dejar de cotizar para el ISSEMYM, y por lo tanto financiando a los
afortunados beneficiarios de los créditos para vivienda que otorga este organismo,
este funcionario tendría que buscar otro mecanismo de crédito, y lo más probable es
que terminara siendo víctima de las instituciones bancarias privadas que le otorgaría
un financiamiento bajo tasas que, entre costos de administración, intereses, trámites y
algo más, estarían por encima del 15% anual (que si pudiera liquidar en 10 años le
llevarían a pagar más del doble del crédito obtenido).
Si a este crédito, además, le sumáramos la parte proporcional, que a través de su
programa de pensiones, habría aportado al programa financiero de vivienda del
ISSEMYM en ese tiempo, este personaje habría terminado por pagar algo así como
dos casas y media.
Si el ejemplo que utilizáramos fuera el de un trabajador medio de la iniciativa privada,
de bajos ingresos, que cotiza para el INFONAVIT y que con el monto crediticio al que
tiene derecho, no le alcanza para adquirir una vivienda en el mercado inmobiliario, la
situación no varía sustancialmente, en ambos casos cotizan para un organismo
financiero público, del que no obtienen un crédito, subsidiando, en cierta forma, a los
que sí reciben los créditos, y además teniendo que buscar otra vía de financiamiento,
o invertir la mayor parte de sus ahorros y tiempo libre, durante una media de veinte
2
años para auto-construir su vivienda (SEDESOL, 2004. Programa Hábitat. Reglas de
Operación 2004, México, citado por Garcés, C. y Márquez, B., 2007: 25).
Estos ejemplos dibujan la realidad que deriva de la política habitacional en México,
que habiendo nacido corporativa, selectiva y clientelar, ha permanecido así hasta el
día de hoy, con una sorprendente capacidad de adaptación a los cambios políticos,
sociales y económicos que ha vivido el país en más de ochenta años.
Este trabajo pretende explicar la historia de este nacimiento y su desenvolvimiento a lo
largo de casi todo el siglo XX, las condiciones y los factores que estuvieron detrás de
ellos, los agentes públicos y sociales involucrados, y los mecanismos a través de los
cuales ha operado.
Se plantea, también, sacar a la luz la forma en la que se fue conformando y
consolidando este carácter de la política habitacional, los efectos que ha tenido en el
proceso de crecimiento del espacio urbano en el país y, sobre todo, las limitaciones
que, como política social, tiene para resolver uno de los problemas ingentes de la
mayor parte de la sociedad mexicana, que se puede reducir a los términos que
establece la Constitución General de la República: acceder a una vivienda digna.
Preguntas centrales
El estudio que se propone esta Tesis Doctoral parte de la hipótesis central que plantea
que la política habitacional en México, su expresión urbanística y su impacto social,
han sido resultado de su instrumentación como mecanismo hegemónico, con carácter
corporativo, selectivo y clientelar, dirigido a impulsar la construcción de la hegemonía
3
del moderno Estado Mexicano, a partir de la promulgación de la Constitución General
de la República de 1917.
Busca responder, desde una perspectiva histórica, a las interrogantes sobre el
desarrollo y el estado actual de las políticas habitacionales en México, desde la
creación del Instituto de Pensiones en 1925, hasta las reformas, en 1992, del Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), y del Fondo
para la Vivienda de los Trabajadores al Servicio del Estado (FOVISSSTE), que junto
con la de 2002, a través de la que se fundó la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF
[FOVI-FOGA])1, llevó a la consolidación de éstos tres como los ejes fundamentales de
la política de financiamiento habitacional en el país, desplazando al Fideicomiso de
Fondo Nacional de las Habitaciones Populares (FONHAPO), como un mecanismo
subsidiario y secundario de esta política social.
En particular, busca dar respuesta a las siguientes preguntas centrales:
a) ¿Cuál es el carácter de las políticas habitacionales en México y cuáles los factores
políticos, económicos y sociales que lo determinaron?
b) ¿Cuáles fueron los factores sociopolíticos que determinaron la evolución y
configuración del sistema institucional que ha caracterizado a las políticas
habitacionales en México?
c) ¿Cuáles han sido los resultados cuantitativos de la política habitacional en México y
la evolución de sus indicadores fundamentales, en relación con la producción de
vivienda en el país?
1
Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), organismo financiero de vivienda social creado en 2002, año en que absorbió al
Fondo de Operación y Descuento Bancario para la Vivienda (FOVI), que operaba con el respaldo del Fondo de
Garantía y apoyo para la vivienda (FOGA).
4
d) ¿Quiénes han sido los agentes públicos determinantes en la instrumentación de las
políticas habitacionales?
e) ¿Cuáles han sido los sectores sociales, políticos y económicos beneficiados por las
políticas habitacionales, y cuáles los que han quedado al margen de ellas?
f) ¿Cuáles son, y cómo han evolucionado, los mecanismos compensatorios a las
limitaciones de las políticas habitacionales?
Antecedentes del tema
La investigación que se ha desarrollado hasta hoy, en torno a la política habitacional
en México, tiene dos orígenes fundamentales: los estudios institucionales que se
hicieron en torno a los años cincuenta del siglo XX, enfocados a la situación de la
vivienda urbana, particularmente en la ciudad de México, que fueron realizados por el
Instituto Nacional de la Vivienda (INV, 1958 a y b; 1963; 1967; 1968; 1969; 1970),
antecesor del FONHAPO actual, y los trabajos desarrollados durante los años 70 en
diferentes instituciones sociales y académicas del país, que desde una perspectiva
más amplia hicieron una revisión crítica profunda de la realidad habitacional en el país
y de los problemas sociales asociados a ella (Connolly, P. et alt., 1977, y Garza, G. y
Schteingart, M., 1978).
En particular, en los trabajos de corte académico de esos años se hizo una revisión de
los distintos mecanismos institucionales de vivienda que operaron en México desde la
creación del Instituto de Pensiones Civiles y del Retiro (IPCyR), en 1925 hasta los
años 70, y en ellos predominó una perspectiva socioeconómica del problema
5
habitacional y una crítica de las limitaciones programáticas y de cobertura que estos
tuvieron.
Por esos años se realizaron también investigaciones que avanzaron sobre una
perspectiva sociopolítica del tema, que analizaron el empleo ideológico, político y
clientelar de las políticas de suelo, como subsidiarias de una política habitacional, casi
inexistente, en los años 30 del siglo pasado (Perló, M. 1979 y 1981), que serían
revisados en los años 90, ofreciendo nuevos elementos de análisis sobre el papel
corporativo de las políticas habitacionales en esa misma década (Azuela, A. y Tomas,
F., 1997).
En esa misma última década del siglo XX, el enfoque ideológico-político sería
retomado desde una perspectiva histórica e institucional de las políticas habitacionales
más amplia, haciendo énfasis en el contenido político de la actuación de los distintos
organismos públicos que, en México, se habían hecho cargo de los diferentes
programas de construcción y financiamiento habitacionales desde los inicios del
Estado posrevolucionario (Aldrete, J., 1991).
Ha habido además otros trabajos, desarrollados en los años 80 (Taibo II, P., 1983,
Durand, J., 1984 y J., Berra, E., 1987), que, desde una perspectiva sociopolítica,
avanzaron en el problema inquilinario y en las distintas iniciativas que el Estado
mexicano ha puesto en operación en esa materia, desde los conflictos en torno a los
alquileres de vivienda urbana que estallaron en las décadas de los años 20 y 30 del
siglo pasado, y que fueron los detonadores de algunas de las primeras leyes
inquilinarias en el país, hasta las iniciativas de los años cuarenta en materia de
“congelamiento de alquileres”.
6
Hay sobre este tema, entre otros, un trabajo publicado a principios del siglo XXI
(Méndez R., A., 2001), que ha vuelto a abordar el estudio de la cuestión inquilinaria,
aunque enfocado particularmente a la ciudad de México, en el que se hace una
revisión de la cuestión inquilinaria hasta la derogación de los decretos de
“congelamiento” de alquileres en los años 90, cuando podríamos decir que concluye,
al menos simbólicamente, el interés del gobierno federal por el problema del
arrendamiento de la vivienda, quedando éste como un tema marginal de la política
habitacional.
Finalmente, en un trabajo publicado recientemente (Coulomb, R. y Schteingart, M.,
2006), se hace una reflexión actualizada de la cuestión habitacional en México en un
ejercicio casi inédito de integración de las tres líneas de actuación del sector público
(producción y financiamiento, regularización de la tenencia de la tierra e inquilinato),
aunque se les aborda de manera separada sin establecer líneas de convergencia y
articulación entre ellas.
Sobre la base de estos trabajos, este estudio pretende hacer una revisión actualizada
del carácter ideológico político de las iniciativas habitacionales en México, a al luz de
la información estadística disponible a principios de la primera década de este siglo,
difundida por el Consejo Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI2), intentando
hacer un estudio que precise la forma en la que se articulan, en torno a las iniciativas
públicas de producción y financiamiento de vivienda social, las iniciativas en materia
de regularización de la propiedad inmobiliaria y la legislación en materia inquilinaria,
procurando mostrar la forma en la que han operado de manera complementaria y
subsidiaria.
2
Este organismo, creado en 2001, fue transformado en el 2006 en el Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI),
actualmente encargado de coordinar a las distintas instituciones de vivienda e instrumentar la política nacional en la
materia.
7
En este sentido, se intenta dar una visión integral del problema habitacional en México
y de las iniciativas gubernamentales en este tema a lo largo de todo el siglo XX, de los
objetivos a los que ha respondido y de los resultados que esta política “tripartita”
presenta hasta hoy, en un enfoque holístico que parte de identificar el origen político-
social, definido históricamente, del problema de la vivienda en México.
Objetivos
El Objetivo General del estudio es el de identificar el “hilo conductor” o factor constante
que ha determinado el carácter de esta política en México desde sus orígenes a la
actualidad, y de los efectos que ha tenido en la superación de las condiciones
socioeconómicas que caracterizaron y determinaron el problema habitacional en el
país.
A partir de este objetivo general, el estudio se propone los siguientes objetivos
específicos:
a) Hacer la reconstrucción histórica de los orígenes del problema habitacional en
México, ubicando sus raíces económico-sociales definidas históricamente.
b) Identificar las manifestaciones sociales del problema habitacional en México, y el
papel de éstas como factor determinante del surgimiento de de las políticas
habitacionales.
c) Determinar, desde una perspectiva histórica, los factores ideológico-políticos y
económicos que fueron determinantes de la política habitacional en México desde sus
orígenes hasta el momento actual.
8
d) Registrar el desarrollo de las iniciativas públicas en materia habitacional en México,
atendiendo a las condiciones de la evolución y transformación de las instituciones que
las han puesto en operación.
e) Reconocer los factores coyunturales, de naturaleza social, política y económica, que
impulsaron las sucesivas transformaciones del engranaje institucional de las políticas
habitacionales en México.
f) Medir el impacto socioeconómico de la política habitacional en comparación con la
producción de vivienda por parte del capital privado.
g) Medir el impacto de la política habitacional en comparación con los procesos de
autoconstrucción y regularización de la tenencia de la tierra en México.
h) Reconocer el carácter de las iniciativas legales en materia de inquilinato y su
impacto en las condiciones de la vivienda social, e
i) identificar y definir los vínculos y/o relaciones entre las políticas de construcción y
financiamiento de vivienda, de regularización de la tenencia de la tierra y de
inquilinato.
Metodología
Con este trabajo se busca ofrecer una visión articulada de temas que hasta hoy han
sido tratados de manera desvinculada, con la intención de aportar elementos que
permitan reconocer las características y naturaleza de la política habitacional en
9
México a lo largo de su desarrollo histórico. En este sentido se busca, no sólo ofrecer
una visión actualizada de la historiografía de las políticas habitacionales, que supere
las visiones coyunturales, e identificar los factores que han condicionado su desarrollo,
sino realizar una interpretación de la misma naturaleza de éstas y de los elementos
que les dieron origen, así como del carácter de las determinantes de su desarrollo y
evolución, desde sus orígenes hasta el momento actual, y del papel que han jugado
los distintos agentes sociales, políticos y económicos en su devenir y en los resultados
que han ofrecido.
El estudio se basa en una revisión histórica a través de la que se busca, por un lado
caracterizar la expresión urbana y social del problema habitacional, y por otra
identificar las condiciones sociopolíticas que llevaron a que éste derivara en la
aparición y desarrollo de políticas gubernamentales dirigidas a resolverlo. En términos
generales se fundamenta en una reconstrucción de los orígenes y el desarrollo de los
problemas sociales relacionados con las condiciones de alojamiento y en caracterizar
el proceso de conformación institucional de las políticas sociales dirigidas a
resolverlos.
En consecuencia, el trabajo se basa en cuatro líneas de búsqueda que recurren a
diferentes fuentes y técnicas de información:
La reconstrucción histórica del problema de la vivienda urbana se basa en un estudio
historiográfico de la configuración del problema habitacional a lo largo del siglo XIX,
haciendo un énfasis particular en los resultados que, en la propiedad inmobiliaria, tuvo
la desamortización de fincas urbanas y rústicas decretada a mediados del siglo XIX.
Ésta se sostiene en una revisión bibliográfica, principalmente de historiadores y
sociólogos urbanos que han abordado el problema de las condiciones de habitabilidad
durante ese período.
10
Por otra parte, el análisis de la expresión social del problema habitacional, se
fundamenta en el estudio de los conflictos inquilinarios que se desarrollaron de la
segunda a la cuarta décadas del siglo XX en México, y que abarcaron varias ciudades
del país, para lo que se recurre a distintos trabajos que describen y analizan estas
luchas sociales ubicándolas en el contexto social y político en el que se
desenvolvieron.
Finalmente, el surgimiento y evolución de las políticas habitacionales en México desde
los años veinte hasta la década de los cuarenta del siglo XX, se soporta en la revisión
de textos que estudian la acción gubernamental en materia de política social,
particularmente en materia de vivienda, a partir del análisis de las escasas
experiencias de construcción y financiamiento en este lapso, y de investigaciones
publicadas en los años 70 sobre la política de suelo.
En lo que se refiere al estudio sobre los diferentes organismos públicos surgidos a
partir de los años 20, y de los resultados de las iniciativas de vivienda y suelo
impulsadas a través de ellos, se trabajó a partir de dos líneas de investigación, la
hemerográfica y el análisis de información estadística.
La primera de ellas se realizó a partir de la revisión de Boletines y Periódicos oficiales
de los distintos estados del país, así como de los Diarios Oficiales de la Federación,
con base en los que se reconstruyó el sistema de instituciones financieras de vivienda
social y de regularización de la tenencia de la tierra, así como el de los mecanismos
reglamentarios del arrendamiento surgidos a lo largo del siglo XX, buscando identificar
la evolución de los distintos reglamentos y organismos en los que se apoyó la política
de vivienda en su conjunto, los sectores sociales a los que atendieron, sus fines,
objetivos y recursos, así como las sucesivas transformaciones que sufrieron.
11
La fuente fundamental para analizar la evolución de las condiciones cuantitativas y
cualitativas de la vivienda en México, son los datos censales publicados por el Instituto
Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI), particularmente a partir de
los años cincuenta, cuando comienza a incluirse en ellos el tema habitacional.
Por su parte, los principales indicadores estadísticos sobre los resultados de la política
de financiamiento habitacional tienen tres fuentes fundamentales: hasta los años 70 se
dispone de datos que están integrados a las investigaciones publicadas entonces por
el Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento (COPEVI) (Connolly, P. et alt.
1979.), y el Colegio de México (Garza, G. y Schteingart, M., 1978.), dos textos que se
pueden considerar “clásicos" para el estudio de la vivienda en México de 1925 a
principios de los años 70.
Para los años posteriores, se recurre a las Estadística Históricas de CONAVI, que
ofrecen el mayor concentrado de datos sobre la actividad de los organismos
nacionales y estatales de vivienda social en las últimas tres décadas.
Los principales indicadores para identificar la cobertura de estos organismos y a los
sectores sociales que han resultado beneficiados son:
- El número de créditos otorgados por organismo.
- El número de créditos otorgados por programa (distinguiendo fundamentalmente
entre los destinados a vivienda terminada y a vivienda inicial o progresiva).
El análisis de la producción habitacional en el país, atendiendo al perfil de los agentes
promotores (públicos, privados y sociales), y a las condiciones materiales de la
vivienda prevalecientes desde los años cincuenta, se basa en los datos de INEGI y de
CONAVI; los indicadores considerados son la vivienda total producida en las distintas
12
entidades federativas y la vivienda producida por cada organismo público y privado en
ellas.
Con el objeto de poder identificar los niveles de generalización o las peculiaridades del
problema habitacional en el país, y el grado de centralización de la política habitacional
en sus diferentes fases, el estudio abarcó datos estadísticos de las 32 entidades
federativas. Con base en ellos se buscó caracterizar la problemática habitacional e
identificar los estados en donde se concentraron de las acciones de cada uno de los
organismos públicos y los distintos sectores socioeconómicos que cada uno de ellos
atendió.
Finalmente, para el análisis y concentrado de la información bibliográfica se realizaron
fichas comentadas orientadas para cada capítulo, la información hemerográfica se
sistematizó en cuadros síntesis y esquemas, que permitieron un análisis comparativo
de los procesos de evolución entre los distintos organismos nacionales y estatales y,
finalmente, la información estadística se organizó en un conjunto de cuadros
comparativos por organismo y entidad federativa, que permitieron estimar los pesos
relativos de la producción habitacional entre cada uno de ellos y entre cada entidad.
Limitaciones y posibles sesgos del estudio
La información estadística disponible para los primeros años (1925-1950), en que
funcionaron políticas habitacionales en México es muy escasa, de hecho desde 1925,
año en el que inician los programas del Instituto de Pensiones, hasta principios de los
años 70s del siglo pasado, la información disponible se remite a los dos fuentes
fundamentales a las que se ha hecho referencia: COPEVI y el Colegio de México.
13
El soporte estadístico de las últimas tres décadas del siglo XX, proviene
fundamentalmente de otras dos fuentes, los censos de población y vivienda del INEGI
y del Sistema de Estadísticas Históricas de CONAVI. En particular este último ofrece
los datos estadísticos de la producción habitacional de distintos organismos públicos
federales y estatales que desde 1973 en adelante han operado programas de
financiamiento y/o producción de vivienda.
Esta fuente, sin embargo, no incluye a todos los organismos estatales de ese período,
y omite datos de varios organismos que han funcionado a nivel de las entidades
federativas (de los que se encontró registro a partir de otras fuentes), e incluso de los
que presenta información no lo hace para todos los años en los que funcionaron, así
como tampoco proporciona datos de los organismos municipales que, al menos, han
operado programas de vivienda desde la última década del siglo pasado en algunos
estados del país.
Igualmente, esta fuente sólo ofrece datos del financiamiento privado a la vivienda
desde 1983 en adelante, aunque sabemos por otras, que la banca comercial financió
la producción de vivienda al menos desde los años 60s del siglo pasado, y hay indicios
de que incluso desde los primeros años de la posrevolución, en los años veinte,
participó en su financiamiento.
No obstante estas limitaciones, las estadísticas de CONAVI ofrecen el registro más
completo de datos sobre la participación pública y privada en México, y reúne la
información más completa de los organismos que mayor cobertura territorial y social
tienen en la materia, particularmente de los organismos nacionales (FOVISSSTE,
FONHAPO, INFONAVIT, SHF y FOVIMI3), y de al menos un organismo estatal para
3
FOVIMI: Fondo para la Vivienda Militar, organismo responsable del financiamiento habitacional para las fuerzas
armadas.
14
cada entidad federativa, con lo que podemos considerar que la visión que ofrecen
alcanza un porcentaje de la realidad superior al 90% de las realizaciones públicas en
la materia.
También podemos estimar que, no obstante la falta de un escenario completo sobre la
participación privada en el financiamiento habitacional, los datos disponibles a partir de
los años 80, y de los obtenidos para las décadas anteriores, ilustran de manera
razonable el papel de este sector en la producción habitacional en el país.
A pesar de lo anterior, es importante señalar que, debido a las limitaciones de las
fuentes estadísticas, el estudio presenta un sesgo en el que se subestima la
intervención privada en la producción de vivienda, así como la intervención de los
gobiernos estatales en la materia, particularmente a través de los organismos de
seguridad social para los empleados públicos locales, y definitivamente no hace más
que dejar constancia de la participación municipal en el financiamiento habitacional.
Por otra parte, en lo referente a la información cartográfica, los datos históricos de
INEGI sólo abarcan las capitales de las entidades federativas, y aún así no se dispuso
de ellos para todos los casos, por lo que el estudio se enfoca a las principales
ciudades del país (demográficamente hablando), y por lo tanto las conclusiones se
sesgan hacia lo que ha sucedido en ellas.
En cuanto a la política de suelo, la información disponible sobre los procesos de
regularización de la tenencia de la tierra sólo comprenden los que ha realizado
CORETT desde su creación hasta 2005, pero se carece de datos sobre la
regularización de la tenencia de la tierra por parte de los organismos estatales y
municipales responsables de este tema en cada entidad federativa. Del mismo modo,
acerca de la adquisición de reservas públicas de suelo y su administración, sólo se
15
dispuso de datos agregados para algunos años o períodos en documentos o reportes
de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), citados por algunos autores en
trabajos relativamente recientes (cf. CIDOC, 2005).
Por estas razones, aunque la irregularidad en la tenencia de la tierra se concentra en
más de un 60% en suelo de propiedad ejidal o comunal, y de que la información de la
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), puede ilustrar
de manera confiable los resultados de los programas de regularización en este tipo de
suelo, es indudable que el trabajo muestra debilidades en lo relativo a la irregularidad
en suelo de propiedad privada, y en los resultados de los programas de titulación
promovidos por los gobiernos estatales.
Estas limitaciones son aún más profundas en el caso de la información relativa a la
reserva institucional de suelo. Aquí se logró conseguir datos que permitieran tener una
visión temporal y espacialmente desagregada de la administración del suelo público, y
sólo se dispuso de datos que dieran luz a la realidad nacional de manera agregada y
para los últimos años que considera el estudio, con lo que el análisis regional quedó
prácticamente vacío.
A pesar de todas estas limitaciones, y aunque se ofrece una visión desigual entre los
tres temas centrales de este trabajo (políticas de vivienda social, de suelo e
inquilinaria), se consideró que con los datos disponibles es posible ilustrar la realidad
del país, mostrar el papel de cada uno de estos temas en la política habitacional en su
conjunto, mostrando su alcance y limitaciones en términos nacionales y con respecto a
la producción de vivienda irregular, aproximándonos a entender los efectos de la
política habitacional en el proceso de urbanización.
16
En este sentido, éste es un trabajo de aproximaciones más que de conclusiones
definitivas, lo mismo ofrece un escenario explicativo en el que mezcla algunas tesis,
centrales para los objetivos del trabajo, con algunas hipótesis que buscan abrir
algunos escenarios de reflexión, que avanza en otros aspectos; en unas ocasiones
integrando información dispersa en fuentes secundarias, a fin de dar una visión de
conjunto en temas como las luchas inquilinarias en México, mientras que en otras se
remite a fuentes primarias para ofrecer una realidad poco conocida, como es la de los
organismos locales de vivienda social.
Podríamos decir así, que algunos de los objetivos más importantes de este trabajo
fueron, por un lado, el de integrar una buena parte de la información disponible, a fin
de dar una visión de conjunto de la política habitacional en México, y por otro abrir
escenarios de investigación en un tema que hoy aparece como toral en el escenario
de la vida urbana, y que bien podría quedar resumido en la consigna de la Asamblea
contra la Precariedad y por la Vivienda Digna de Madrid:
“LA VIVIENDA ES UN DERECHO, NO UN NEGOCIO”.
17
18
CAPÍTULO 1
Una propuesta de reinterpretación de las
Políticas Habitacionales en México
Los estudios sobre la acción gubernamental en materia de vivienda en México son
relativamente recientes, se puede decir que hasta los años setenta del siglo pasado la
investigación académica sobre el tema, en el país, y las referencias institucionales a
él, habían tenido un carácter eminentemente coyuntural, casi exclusivamente
monográfico, y se habían referido predominantemente a algunos casos específicos
que se consideraban particularmente representativos del problema habitacional, o se
referían a iniciativas públicas realizadas a partir de la segunda mitad de los años 30,
haciendo énfasis en su carácter novedoso y en sus resultados sociales y urbano-
arquitectónicos.
No es sino a partir del último tercio del siglo XX, que comienzan a aparecer un
conjunto diverso de estudios sobre la vivienda en México tanto en el ámbito
académico, como institucional, que intentan dar luz sobre el carácter de las políticas
habitacionales en el país. Es desde ese momento, y a la luz de casi 50 años de
experiencia institucional en materia de vivienda, desde las iniciativas del IPCyR,
pasando por las experiencias de más de 12 organismos gubernamentales de nivel
federal que abordaron la producción de vivienda de manera exclusiva o en el ámbito
de otras funciones prioritarias, que el interés por el estudio de este tema en nuestra
realidad se desarrolla rápida y profusamente.
Desde entonces a la fecha, la participación del Estado mexicano en materia de
vivienda se ha estudiado ampliamente. Se publicaron trabajos que presentan un
19
estudio exhaustivo del desarrollo histórico de la intervención estatal con diferente nivel
de profundidad (Connolly, P, et alt, 1977; Garza G. y Schteingart M., 1978;
INFONAVIT, 1996; Barragán J., 1994) y, predominantemente, se han realizado
trabajos que han abordado la política habitacional desde una perspectiva coyuntural,
analizando los efectos que determinadas iniciativas o programas económico políticos
puestos en marcha en un momento determinado han tenido en su implementación
(Perló C., M., 1981; Casanueva C., et. alt., 1991 y Catalán V., R., 1993).
1. Las interpretaciones sobre la política habitacional en
México e hipótesis de trabajo
En el conjunto de estos trabajos han prevalecido, esencialmente, dos interpretaciones
con base en las cuales se ha ido construyendo el andamiaje teórico sobre la cuestión
habitacional en nuestra realidad: una de ellas asume, o más bien, presenta al Estado
como el defensor de los intereses “nacionales”, desde cuya posición éste se erige en
el gran conciliador ente las aspiraciones de los diferentes sectores sociales y
económicos y garante del bien común (cf. Campillo Saínz, 1987 y Catalán V., R., op.
cit.). otra se sostiene en la idea central de que la política habitacional se concibió, y ha
operado fundamentalmente, como un instrumento de control gubernamental sobre los
trabajadores organizados, y de legitimación sobre los sectores sociales de bajos
ingresos, organizados o no (cf. Pradilla C., E., 1982).
La primera perspectiva, surgida desde el propio ámbito gubernamental, fue el
argumento central que ha respaldado la acción del Estado en diferentes campos
(particularmente en el social y laboral), y emana tanto del discurso oficial y de las
propias instituciones a través de las cuales se ha instrumentado la política oficial de
20
vivienda, como del propio marco jurídico que perfila el papel del gobierno en la
conformación del Estado mexicano moderno.
En el fondo de esta interpretación está la idea que explícitamente han impulsado los
sucesivos gobiernos mexicanos a partir de 1917 hasta los períodos neoliberales de las
dos últimas décadas del siglo XX, en el sentido de que la actuación gubernamental en
general, y particularmente en materia de vivienda, ha atendido las necesidades
sociales desde una posición de autonomía y de legítimo representante de los intereses
de los trabajadores y de los sectores sociales no asalariados de menores ingresos,
buscando contrarrestar las limitaciones que los mecanismos de mercado tienen para
resolver estos problemas (Catalán V., R.: 26 y 27).
El Estado mexicano aparece así como una entidad neutral, sin unos intereses propios,
cuyo papel es el de regular y compensar las “disfuncionalidades” que el sistema
capitalista presenta para satisfacer las necesidades sociales más apremiantes, entre
las cuales están la educación, la salud y, particularmente, el alojamiento.
La segunda perspectiva, dominante en los estudios teóricos, históricos y de coyuntura
sobre la vivienda en México, hace énfasis en el carácter instrumental de las políticas
habitacionales y de cómo el aparato gubernamental hace uso de ellas en el marco de
las estrategias de control y dominación sobre el sector obrero y, en general, sobre los
sectores sociales de bajos ingresos, a través de la estructura corporativa del que, por
casi 70 años, fue el partido oficial y el soporte fundamental del Estado mexicano.
Aquí el gobierno pierde su carácter neutral y se impone sobre los trabajadores, ya sea
de manera implícita a través de los programas sociales que desarrolla dentro del
ejercicio mismo de una falsa hegemonía (Hobsbawm, E., 1978:161-163 y Portelli, H.,
1992: 65 – 91), o asumiendo un carácter claramente clasista, desde el cual su
21
participación en la producción habitacional tiene, como fin último, impulsar el proceso
de acumulación del capital (cf. Pradilla C., E., op. cit.).
Estas dos perspectivas, si bien ofrecen elementos que permiten entender las
características de la relación ambivalente –hegemónica y de control- que, en torno a la
vivienda, se da entre el gobierno y los sectores sociales de bajos ingresos, y aportan
ideas que hacen posible conocer la forma en que el aparato gubernamental ha
impulsado los diferentes programas que en materia de vivienda se han puesto en
marcha en el país, así como los criterios prevalecientes en ellos, no permiten
comprender la naturaleza del hilo conductor o la lógica que subyace a las diversas, y
en ocasiones contradictorias, iniciativas gubernamentales en la materia, y su vínculo
con las políticas de suelo y arrendamiento que fueron puestas en marcha a lo largo del
siglo XX e influyeron de manera decisiva en la forma en la que se ha resuelto el
problema de la vivienda en el país.
Tampoco permiten entender el carácter errático de la intervención gubernamental en
materia de construcción y financiamiento de vivienda en México, la naturaleza de esta
intervención y las peculiaridades de los programas habitacionales a lo largo de casi
ocho décadas, ni da respuesta a las interrogantes sobre cuál ha sido la relación que,
en el campo de la vivienda, ha habido entre el gobierno y los capitales inmobiliario, de
la construcción y financiero, ni cuáles han sido los efectos de éstos en la producción
habitacional y en la calidad de vida de la población.
22
1.1. Una aproximación al carácter de la acción habitacional del
Estado en México
En el conjunto de trabajos publicados en la última década y media sobre el carácter de
la política habitacional en México, hay uno en particular que, desde una perspectiva de
crítica histórica de la política habitacional en México, y a pesar de reiterar en la idea
prevaleciente sobre su carácter instrumental y de control, ofrece algunas líneas de
análisis que, desde mi punto de vista, abren un camino sugerente para poder avanzar
en la explicación de estos temas y explorar caminos para responder a estas
interrogantes.
Desde la perspectiva de José A. Aldrete (1991: 25-29), la constante en torno a las
políticas de vivienda en México se ubica en dos aspectos íntimamente vinculados: la
naturaleza, históricamente determinada, del Estado mexicano, y el carácter permeable
de las relaciones de poder entre éste y la sociedad civil en su conjunto.
Ambos se ubican en el centro del problema habitacional y de la respuesta que se le da
institucionalmente, y están vinculados con el propio proceso de urbanización del país,
que si bien puede decirse que inicia con el incipiente desarrollo industrial de finales del
siglo XIX, adquiere su carácter definitivo y distintivo hacia la década de los 40-50 del
siglo XX (ver Cuadro 1), asociado, esencialmente, a dos factores: una industrialización
impulsada por una política económica de sustitución de importaciones que apoyó y
protegió a la industria nacional, y la coyuntura de la segunda guerra mundial que abrió
los mercados internacionales a los productos mexicanos (Unikel, L., 1972: 230-233).
Este doble proceso, industrialización-urbanización, se concentró en muy pocos centros
urbanos (la ciudad de México y los centros regionales de Guadalajara y Monterrey, y
más tarde Puebla), y estuvo acompañado por un acelerado proceso de urbanización
23
en pequeños centros de población (particularmente los ubicados en la frontera norte) y
una gran dispersión de población rural (Ibíd.).
CUADRO 1: Crecimiento de la Población en México, 1900 -2000
Año Población Urbana % Rural % TCMA

Total Total Urbana Rural
1900 13.607.272 2.639.800 19,4 10.967.500 80,6
1910 15.160.369 3.668.800 24,2 11.491.600 75,8 1,1 3,3 0,50
1920 14.334.780 4.472.200 31,2 9.861.900 68,8 -0,5 1,8 -1,4
1930 16.552.722 5.540.631 33,5 11.012.091 66,5 1,7 2,6 1,3
1940 19.653.552 6.896.111 35,1 12.757.441 64,9 1,8 2,3 1,5
1950 25.791.017 10.983.483 42,6 14.807.535 57,4 2,7 4,6 1,5
1960 34.923.129 17.705.118 50,7 17.218.011 49,3 3,1 4,9 1,5
1970 48.225.238 28.308.556 58,7 19.96.682 41,3 3,3 4,8 1,5
1980 66.846.835 44.299.729 66,3 22.547.104 33,7 3,3 4,6 1,2
1990 81.249.645 57.959.679 71,3 23.289.966 28,7 1,9 2,7 0,32
2000 97.483.412 72.759.822 74,6 24.723.590 25,4 1,8 2,3 0,60
Fuente: Para el período 1900-1980: CONAPO (1991), México Demográfico, para 1990:
INEGI (1992), XI Censo General de Población y Vivienda 1990; para 2000: INEGI
(2002), XII Censo General de Población y Vivienda, 2000
A la par, e íntimamente relacionado con él, se dio la consolidación del Estado
mexicano que emergió de la Revolución de 1910-17, maduró la clase trabajadora
organizada, aparecieron y progresivamente se consolidaron las clases medias urbanas
y se reafirmó, y diversificó, un sector empresarial organizado que, poco a poco,
adquirió un peso específico en el diseño de la política económica nacional (Córdova,
A., 1979: 35-44).
A galope de este proceso, e iniciando con él, se sientan las bases jurídicas que
perfilarán el carácter y naturaleza de lo que serían las políticas de vivienda a lo largo
del resto del siglo XX, y se fundan los organismos que pondrán en marcha los
primeros programas habitacionales de promoción gubernamental de los que se tenga
memoria en México, iniciando así el largo y errático camino de las instituciones de
vivienda en el país.
24
El surgimiento, operación y eventual desaparición de estas instituciones no respondió,
en estricto sentido, a las necesidades de alojamiento que habían aparecido como
resultado del proceso de urbanización, fueron, más bien, instrumentos a través de los
cuales el aparato gubernamental fue alcanzando su legitimación social y por medio de
los que impulsó el desarrollo de ciertos sectores del capital en el país.
De esta manera, la acción gubernamental en materia de vivienda en México, fue de la
mano de la consolidación definitiva del Estado nacional, de la definición capitalista de
la economía mexicana, del surgimiento y consolidación orgánica de la clase
empresarial y de las alianzas y acuerdos entre el Estado y la clase trabajadora y las
emergentes clases medias. Son éstas las condiciones que determinaron no sólo las
características del problema habitacional, sino la misma naturaleza de las políticas de
vivienda que se impulsaron de manera directa desde el propio Estado, son ellas las
que definen su camino, sus cambios y, en definitiva su comportamiento a lo largo del
siglo XX.
La consideración de estos factores abre una perspectiva de reflexión en torno a la
naturaleza misma de las políticas de vivienda en México en la que se ha avanzado
poco. Más allá de interpretaciones coyunturales, permite vincular el análisis específico
de las políticas habitacionales con las formas de relación entre los diferentes actores
sociales, políticos y económicos; ofrece elementos para entender la naturaleza y el
mismo carácter inestable de los diferentes programas institucionales puestos en
operación y las peculiaridades de los programas realizados.
Esta perspectiva, desde mi punto de vista, hace posible dar un giro en los enfoques
que han prevalecido en el estudio de las políticas habitacionales en México,
reconsiderando su naturaleza como instrumento de control y/o de legitimación de un
“Estado clasista”, o como un instrumento de “justicia social” de un “Estado neutro”,
25
para ser percibido más como un mecanismo hegemónico del Estado mexicano que es
resultado de las formas en que gobierno y sociedad civil establecieron sus vínculos y
relaciones.
Más que un instrumento de dominación económica o de control político, o que un
instrumento de “equilibrio social” destinado a mitigar las “disfuncionalidades” del
capital, aquí se asumirá que las políticas habitacionales son, finalmente, el resultado
de una forma específica del ejercicio del poder y de una forma concreta de articulación
entre el aparato gubernamental y los diferentes sectores sociales y económicos,
atendiendo a las condiciones específicas del bloque histórico.
Retomando la línea de interpretación de Aldrete (op. cit.: 25-27), partimos de
considerar al Estado, en el caso de México, como una entidad flexible, que dentro de
su papel como motor fundamental del desarrollo capitalista, conserva, desde sus
orígenes, una posición permeable, abierta a los diferentes intereses sociales y
económicos, los cuales asume tanto cuando son expresión de una forma organizada
de presión social, como cuando son expresiones latentes de necesidades sociales y
económicas.
Se asume que el carácter permeable del Estado no deviene de su naturaleza neutra,
sino que, siguiendo a Aldrete (idem: 26), es resultado de la capacidad de las fuerzas
sociales y los grupos económicos para ejercer una influencia efectiva frente al Estado,
es una expresión de la capacidad de estas fuerzas y grupos para influir en la forma y
contenido de las políticas gubernamentales.
Percibido de esta manera, es posible escapar de la visión monolítica, autónoma y casi
inmutable del Estado y de las políticas que éste emprende (tanto si se considera
neutro como si se asume representante de una clase social), para dar paso a una
26
visión en la cual gobierno y sociedad civil se articulan en una relación compleja,
flexible y permeable, en la cual se entretejen relaciones múltiples, con fronteras en
donde los intereses del Estado y la sociedad civil no sólo se tocan, sino se entrelazan,
se mezclan y dan lugar a formas diversas de organización y acción político-social que
tanto uno como otro tienden a capitalizar.
Esta relación entre gobierno y sociedad civil, su naturaleza misma, no tiene un
carácter eterno ni permanece inmutable en el tiempo, tampoco aparece como un
accidente ni como un hecho aislado, más bien hay que ubicarla como efecto de
condiciones de carácter económico, socio-cultural y político que van apareciendo
históricamente y cambian a lo largo de la conformación de un bloque histórico.
La relación entre sociedad civil y aparato gubernamental (y por lo tanto la naturaleza
de las políticas habitacionales), se da en torno a una estructura de relaciones
ideológico-políticas heredada (transformadas históricamente), que perfilan la
naturaleza del Estado y que, al influjo de los diferentes actores, cambian en sus
elementos componentes y en sus vínculos, y derivan en políticas y formas de
actuación gubernamental peculiares, acordes a las condiciones específicas que en
cada momento presenta el bloque histórico.
En el marco de esta reflexión, para el caso específico de México, cabe preguntarse,
¿cuál es la naturaleza del Estado mexicano, cuál es su carácter y el de las relaciones
entre aparato gubernamental y sociedad civil, de dónde nace este carácter, y de qué
manera se expresa en las políticas sociales en general, y en las políticas de vivienda
en particular?
27
1.2. Naturaleza del Estado mexicano y política habitacional
Retomando a Richard Román (1976: 145-156) y a Arnaldo Córdova (op. cit.: 62-76), la
naturaleza actual del Estado mexicano está determinada por dos factores
fundamentales: el papel que éste asume en la conformación y consolidación del
Estado Nacional, y su función dominante en el desarrollo capitalista del país, es este
doble papel el que determina la naturaleza y el carácter de sus instituciones y por lo
tanto la naturaleza y el carácter de las políticas gubernamentales.
Aunque este doble papel queda establecido desde la Constitución de 1917, su origen
puede ubicarse en el último tercio del siglo XIX, con el establecimiento del régimen
republicano y liberal, y con mayor precisión con la dictadura porfirista que logró
finalmente establecer las condiciones que llevaron a la configuración de un Estado
nacional y perfiló el modelo de desarrollo capitalista de la economía (Ibid.).
Es precisamente a partir de ahí que el Estado mexicano se consolida por fin, se
seculariza, se erige como una entidad que alcanza a tener un cierto control político-
militar sobre todo el territorio nacional, y asume un papel determinante en la creación
de las condiciones generales para el desarrollo de la economía. Es también, desde
entonces que el carácter centralizado, nacionalista y de promotor económico del
gobierno, perfila la naturaleza de los programas e inversiones públicas que ya se
desarrollan desde el siglo XIX (González de Cosío, 1976: 91-168.), y que continuaron,
con características muy similares, una vez concluida la etapa armada de la Revolución
Mexicana.
Con base en esta herencia, en el fondo de las políticas gubernamentales del Estado
mexicano que surge después de la Revolución Mexicana, está la búsqueda de la
autonomía política y económica del país, pero sin romper drásticamente con el sistema
28
económico heredado ni con el sistema internacional dominante, es un “rompimiento
reformista” que sin transformar radicalmente el statu quo liberal y capitalista
decimonónico, busca abrir campos de participación a los nuevos actores económicos y
sociales que han quedado relegados del proyecto porfirista.
Como lo señala Arnaldo Córdova, “la Revolución (...) no ha hecho sino realizar un
designio que por otros medios se había ya planteado el porfirismo” (idem.: 76).
Después del movimiento armado cambiará no sólo el perfil de los instrumentos
jurídicos empleados, sino también la naturaleza de las instituciones a través de las
cuales se pondrán en operación estos instrumentos, la misma estructura y
mecanismos de operación de estas instituciones y la composición de los agentes que
en ellos participan y que toman las decisiones; pero no el modelo económico y social
predominante, no se pondrá en tela de juicio el proyecto capitalista de desarrollo, lo
que se replaneará serán las vías para lograrlo, los actores y las alianzas necesarias
para ello.
Es indudable que con el movimiento revolucionario hubo la sustitución de un Estado
centralista-autoritario por uno de corte centralista-populista, hubo cambios en el tipo de
instituciones, en sus fines y, particularmente, en los instrumentos de operación de
éstas; sin embargo, permanecieron los fines del Estado que ya se perfilaban desde la
restauración republicana, y con más claridad desde el porfiriato: la promoción del
capitalismo como modelo económico, y el fomento a la formación de capitalistas
mexicanos como empresarios independientes y fundamento de un desarrollo
económico nacional.
El Estado resultante de la Revolución mexicana dio continuidad, por otros medios, a
un proyecto económico prefigurado desde el siglo precedente, y esto lo logrará a
través del marco constitucional que derivó del conflicto armado. En él se definió el
29
carácter del Estado, su papel en el desarrollo de la economía, la función de las
políticas públicas en el desarrollo nacional y el carácter de sus vínculos con los
diferentes sectores sociales.
Este marco jurídico institucional será la base sobre la que se constituirá el nuevo
Estado mexicano, reunirá las diferentes aspiraciones sociales que se expresaron a lo
largo del conflicto armado, dará cuerpo al papel hegemónico de los grupos económico-
militares triunfantes, perfilará el proyecto capitalista de la economía mexicana y el
papel que en él asumirán los diferentes sectores de la sociedad civil y, sobre todo, el
del Estado y, en ese marco, determinará el carácter y naturaleza que tendrán las
políticas institucionales y, entre ellas de manera particular, las vinculadas con la
cuestión habitacional.
El Estado mexicano se definirá, en este marco legal, como un actor con un doble
papel, representante de los valores sociales y de las aspiraciones de la población, y
como garante del desarrollo capitalista, como aval de las condiciones necesarias para
este desarrollo, como su principal impulsor. Las políticas habitacionales aparecen a
caballo de esta doble función, con base en ella se construyen los lazos de
representatividad ético-moral entre el Estado y la sociedad, y por medio de ellas se
crean, al menos en parte, las condiciones para el desarrollo de algunos sectores del
capital.
1.3. Ubicación de las políticas habitacionales en la
construcción del bloque histórico (hipótesis de trabajo)
Desde el punto de vista que prevalecerá en este trabajo, las políticas habitacionales no
se ubican exclusivamente en la esfera de las relaciones de producción propias de la
30
estructura económica, sino que además se sitúan en el campo de la superestructura,
que comprende, por una parte, la concepción que la sociedad tiene sobre la realidad, y
sus aspiraciones en el marco de ésta, y por otra, el ámbito de las funciones que debe
realizar el Estado para construir su representatividad ética e intelectual ante la
sociedad civil, es decir, en el campo de la hegemonía, de las particulares formas en
las que se establece la relación entre el Estado y la sociedad civil.
Este enfoque se sustenta en la crítica que desarrolló Chantal Mouffe (cf., 1978), a las
interpretaciones deterministas de la economía, que en el caso de México había llevado
a considerar a las políticas habitacionales como un instrumento de control y dominio
que respondían esencialmente a los intereses económicos de las clases dominantes.
Desde la perspectiva de Chantal Mouffe, la concepción determinista de la realidad
reduce cada momento, cada coyuntura histórica, al proceso de autodesenvolvimiento
de una contradicción fundamental única (la contradicción de clase). En consecuencia
el presente (y así cada situación histórica), es un momento abstracto y necesario de
un desarrollo histórico lineal y predeterminado (ver esquema 1).
Este modelo conduce a considerar todas las contradicciones existentes en una
situación histórica dada, como momentos en el desarrollo de una contradicción única
(la contradicción de clase), lo que lleva a atribuir un carácter de clase a todos los
elementos políticos e ideológicos (es decir, al resto de las contradicciones o
determinaciones), presentes en una coyuntura.
A partir de esta interpretación, las políticas habitacionales aparecen como un
instrumento más en el desarrollo de la contradicción de clase, del cual se vale la clase
dominante, a través del Estado, para imponer sus intereses a las clases subalternas.
31
Esquema 1: Modelo determinista (a toda coyuntura
corresponde una sola contradicción)
Esfera de la estructura económica como determinante en última

instancia
(Ámbito de la contradicción fundamental única (de clase)
Línea de desarrollo de la contradicción única
Momento 1 Momento 2 Momento 3 Momento 4

Contradicciones Contradicciones Contradicciones Contradicciones
secundarias 1 secundarias 2 secundarias 3 secundarias 4
Coyuntura 1 Coyuntura 2 Coyuntura 3 Coyuntura 4
(determinadas por la (determinadas por la (determinadas por la (determinadas por la
contradicción funda- contradicción funda- contradicción funda- contradicción funda-
mental) mental) mental) mental)
Fuente: elaboración propia
En consecuencia, la política habitacional aparecía necesariamente como un
instrumento de dominación y control, que responde esencialmente a los intereses
económicos dominantes y cumple el doble objetivo de crear las condiciones materiales
para el desarrollo y acumulación capitalista, y contener y controlar los procesos de
conformación orgánica de las clases sociales subordinadas, a través de concesiones
de tipo social y político que neutralicen su capacidad de movilización y la agudización
de los conflictos que se derivan de la contradicción fundamental.
Como lo expone Robert Cox, el desarrollo del capitalismo a lo largo del siglo XX
mostró que la visión determinista fue incapaz de explicar el desarrollo de las relaciones
sociales y económicas que fueron emergiendo (1998: 135), y se exhibió como un
instrumento teórico rígido a través del que no fue posible explicar los procesos
sociopolíticos y la reestructuración de la fuerza de trabajo (y por lo tanto de las
demandas sociales), que resultaron de la progresiva internacionalización de la
producción y la globalización de las finanzas.
32
Retomando a este autor, a la luz de la realidad actual, en la que los procesos
productivos se han globalizado y las relaciones de producción no se refieren a eventos
acotados a una realidad nacional, es difícil considerar al proletariado como clase
“fundamental” opuesta a la burguesía, y por lo mismo carece de sustancia sostener
que los instrumentos de política habitacional respondan a los intereses de una clase
dominante, también “fundamental”, que no se puede ubicar con precisión ni en el
tiempo ni en el espacio.
Por el contrario, como lo señala Chantal Mouffe, en el estudio de la realidad, la
interpretación gramsciana nos permite considerar que los hechos históricos más bien
son resultado de una sobredeterminación de contradicciones (op. cit.: 72 y 73), o por
decirlo de otra manera, una acumulación de contradicciones como determinante
superior de una coyuntura histórica.
Desde esta perspectiva, a cada coyuntura histórica correspondería un conjunto de
contradicciones (que juegan un papel superior en los términos en que ésta se
comporta), cada una de las cuales puede pensarse abstractamente, y aunque
relacionadas con la contradicción económica, no determinadas por ella directamente,
sino en virtud de un elemento articulador entre la esfera de la estructura económica y
la superestructura ideológica: la hegemonía (ver esquema 2).
Con base en esta proposición, las coyunturas históricas no son resultado de una única
determinante, sino de un conjunto de ellas que no necesariamente se desarrollan en el
sentido lineal del tiempo histórico, ni son determinadas linealmente por las
precedentes, sino que se desarrollan atendiendo a las condiciones particulares que
privan en ellas, pudiendo reproducirse y reaparecer en distintos momentos históricos.
33
Desde esta visión, la estructura económica es una determinante en última instancia
sólo en tanto se vea articulada a las relaciones sociopolíticas de la superestructura a
través de la hegemonía, es decir de la representatividad ética e intelectual del Estado
ante la sociedad civil.
Las políticas habitacionales aparecen, en este contexto, en el ámbito del elemento
articulador (la hegemonía), como un instrumento de representatividad intelectual y
moral que se construye en la esfera de la relación entre el Estado y la sociedad civil, y
en el vínculo entre estructura económica y superestructura ideológica, es decir en el
marco del bloque histórico (ver esquema 3).
Al interior de éste, la política habitacional aparece como parte de los instrumentos a
través de los cuales el Estado juega el doble papel de coerción y hegemonía en la esfera
de su relación con la sociedad civil, y como parte del principio articulador entre la
superestructura ideológico política y la estructura económica.
Esta condición como parte del principio articulador (a nivel de la superestructura y de
ésta con la estructura económica), se concreta en instituciones que permiten al Estado
realizar su representatividad (económica y social), y materializar en hechos las
funciones adquiridas en el marco jurídico que le da legitimidad. Es precisamente en el
ámbito de estas instituciones en donde se ubican las políticas habitacionales.
A partir de lo anterior, a nivel de hipótesis, en este trabajo se propone que la política
habitacional en México, además de ubicarse en la esfera de las relaciones
económicas, se sitúa en el marco de las relaciones ideológicas entre Estado y
sociedad civil, relaciones que se hallan, a su vez, en el proceso de construcción de la
representatividad social del propio Estado.
34
También se considera que en el marco de esta relación, la política habitacional
aparece como parte de los mecanismos de coerción y dominio del Estado y que
eventualmente puede ser utilizada en el sentido de ambos, pese a que su carácter
esencial corresponde con el de los instrumentos propios de las relaciones de
consenso entre el Estado y la sociedad civil, y por lo tanto está en la esfera del bloque
hegemónico.
Finalmente, aquí se considera que la función de las políticas habitacionales
corresponde con el carácter que Gramsci le reconoce a la hegemonía (Idem: 73), es
decir que actúa como principio articulador entre el mundo de las relaciones propias de
la estructura económica y las propias de la superestructura ideológico política, en el
marco general que caracteriza a un bloque histórico.
Esquema 2: Modelo de múltiples determinantes (A cada coyuntura

corresponde un conjunto de contradicciones)
Estructura económica como determinante en última instancia

(sólo a partir de la mediación hegemónica)
(Ámbito de las relaciones económicas)
Hegemonía
Superestructura ideológica
(Ámbito de las relaciones sociales y políticas)
(Línea de desarrollo de las contradicciones)
Momento 1 Momento 2 Momento 3 Momento 4

Contradicciones Contradicciones Contradicciones Contradicciones
sobredeterminan sobredeterminan sobredeterminan sobredeterminan
-tes de: -tes de: -tes de: -tes de:
Coyuntura X Coyuntura Z Coyuntura W Coyuntura Y
Fuente: elaboración propia
35
Esquema 3: Estructura del Bloque Histórico
(y ubicación de la política habitacional)
Intelectuales
Orgánicos
Vínculo orgánico (Responsables

(Superestructuras necesarias a la estructura) de poner en práctica (Encargados de
el vínculo orgánico) Elaborar y Administrar
la superestructura)
Superestructura
Estructura económica ideológico- política
(orgánica)
Esfera de las A Bloque Heg. E

relaciones +
técnicas y Sociedad Sociedad
Política C civil
sociales de (Grupos
producción H aliados)
Como H
Principio
Articulador
Grupos
subalter-
nos
Bloque Histórico
(Articulación orgánica interna de una situación histórica dada)
Fuente: Elaboración propia
Abreviaturas: Relación Hegemónica y/o de

A: administrar la superestructura dominación (Coerción)
E: elaborar la superestructura (ubicación de la política
H: Hegemonía habitacional)
C: Coerción
36
2. Naturaleza ideológica de las políticas habitacionales
Una revisión historiográfica de las políticas de vivienda en México (ver capítulo V),
permite ver que corresponden con las condiciones básicas señaladas arriba, vistas en
conjunto, las iniciativas gubernamentales en materia habitacional en el país tienen, al
menos, cuatro características básicas:
1. Por una parte nacen en el entorno de la concertación política entre las élites
político-militares y algunos sectores de la sociedad civil (principalmente un
sector importante de los obreros organizados y parte de las clases medias).
2. Se desarrollan en paralelo del Estado mexicano, atándose a la propia dinámica
de su organización jurídica e institucional, abarcando a un número creciente de
sectores sociales.
3. Su devenir estuvo vinculado de manera directa a diferentes factores, tanto de
orden político como a los asociados con la transformación cualitativa y
cuantitativa de la base productiva del país, y
4. Sus instituciones e instrumentos de actuación (jurídicos y financieros), así
como el tipo, naturaleza y número de agentes involucrados en su realización
cambió de forma permanente amoldándose a las propias transformaciones del
bloque histórico.
Desde esta perspectiva, su desarrollo como política institucional no parece haber
estado, al menos de manera directa, vinculado sólo al desarrollo de la estructura
económica, más bien parece haberse desarrollado en la esfera de las relaciones entre
el Estado (en su acepción restringida, es decir entendido como aparato
gubernamental), y la sociedad civil (es decir el conjunto de organismos sociales que
funcionan en el marco de las reglas jurídico-políticas e institucionales vigentes).
37
La política habitacional pues, parece haberse desenvuelto, en el caso mexicano, en
los campos ideológico-político y económico, y dentro de aquél, más en las relaciones
de consenso y acuerdo que en las de dominio y control, es decir se ha desarrollado
fundamentalmente en el campo de la hegemonía.
En la construcción del Estado mexicano moderno que parte de la promulgación de la
Constitución General de la República de 1917, el conjunto de las iniciativas llamadas
de política social (básicamente salud, educación, vivienda), se ubican en el marco de
los instrumentos ideológico-políticos a través de los cuales el Estado, a lo largo del
siglo XX, fomentó el desarrollo un nuevo conjunto de valores colectivos y, a través de
ellos, atrajo en torno a sí mismo a una base social creciente que lo legitimó y permitió
impulsar el proyecto económico-social de las nuevas elites.
Para que esto fuera posible, fue necesario que se cumplieran dos condiciones
fundamentales: primero que se afianzaran colectivamente un conjunto de ideas que
reunieran las aspiraciones, anhelos, sueños y una visión del mundo de una porción
mayoritaria de la población, y segundo que existiera un grupo social que se erigiera en
dirigente del conjunto social y a través, fundamentalmente, del consenso y, en menor
medida, de la coerción, fuera capaz de asumir el papel dirigente de la sociedad
nacional.
2.1. La ideología como sustento de la hegemonía
Desde una perspectiva teórica, la ideología colectiva se presenta como un sistema de
creencias, valores y costumbres de una comunidad, que responden a las formas en
las que esa sociedad, en un devenir histórico, se relaciona con su entorno físico y
social, reconoce sus necesidades y le es posible construir una expectativa de futuro.
38
La ideología es, desde esta visión, una determinada concepción del mundo que se
deja ver en todas las actividades de la vida de la sociedad y de los individuos, y que no
es sólo un reflejo imaginario de la estructura económica, sino que constituye una
fuerza que transforma el terreno en el cual hombres y mujeres actúan y adquieren
conciencia de su realidad social.
Esta realidad de las ideas, se construye a partir de elementos discursivos y de
elementos materiales (Idem.: 76). En sentido estricto los elementos materiales de la
ideología son la representación física de las ideas y las prácticas sociales, es decir la
ideología no sólo se expresa en las ideas como formas de interpretación del mundo (a
través de elementos subjetivos y discursivos), sino también en prácticas sociales que a
su vez se concretan en objetos de consumo individual y colectivo.
En este sentido, las políticas sociales impulsadas por el Estado, y en el marco de ellas
la de la vivienda, aparecen en el campo de la ideología como una manifestación
institucional concreta, que responde a una forma de percibir la realidad y a como ésta
se expresa en un conjunto de necesidades específicas, aspiraciones y valores que han
permeado a la sociedad en su conjunto, y que se traducen en expectativas de forma
de vida.
Al estar asociada a la forma en la que se percibe la realidad, la ideología misma es un
fenómeno dinámico que responde no sólo a la diversidad de realidades socioculturales
(que se encuentran en permanente interacción), sino a un devenir histórico construido
por múltiples agentes (colectivos e individuales), en el que valores y aspiraciones se
van extendiendo progresivamente al conjunto de la sociedad hasta formar parte de la
conciencia colectiva.
39
Ésta pasa, así, por diferentes momentos que implican distintas condiciones y niveles
de homogeneidad en la concepción del mundo; para Mouffe (op. cit.: 73), desde la
visión gramsciana se pueden distinguir tres que se desarrollan de manera sucesiva:
1. El momento económico primitivo, en el cual se expresa la conciencia de los
intereses profesionales propios de los distintos grupos sociales
2. El momento económico político en el que se expresa la conciencia de los
intereses de los grupos sociales en el nivel económico, y
3. El momento en el cual se toma conciencia de los intereses sociales
“nacionales” tanto en su presente como en su futuro, rompiendo el marco
corporativo de los grupos puramente económicos que integran al conjunto
social.
Estos diferentes momentos implican no sólo distintos niveles de reconocimiento sobre
las necesidades y aspiraciones sociales, ni de conciencia social y política sobre la
situación de los diferentes grupos sociales en la esfera de una realidad nacional,
implican además una forma de relación diferenciada entre el conjunto de los grupos
sociales, entre los grupos sociales dirigentes y los subordinados, y por supuesto entre
el Estado y la sociedad civil en su conjunto.
En esta compleja miscelánea de relaciones, es de particular relevancia la que se
establece entre los grupos dirigentes y los subordinados a ellos. Los primeros son
aquellos que han podido articular a sus intereses (dominantes en el terreno
económico), los de otros grupos sociales, a través de la lucha ideológica, es decir por
medio de una confrontación en el terreno de las ideas, por medio de la cual han
logrado que su concepción del mundo permee a los demás grupos sociales, y han sido
capaces de incorporar en esa concepción del mundo las aspiraciones de otros grupos
sociales, erigiéndose así en el grupo hegemónico (idem.:73).
40
El Estado se concibe en el marco de esta relación, como un órgano que responde
fundamentalmente a los intereses colectivos (es decir a los intereses del grupo
conformado tanto por las elites, como por los grupos sociales aliados, que se han
agrupado en el marco de las ideas), destinado a crear condiciones favorables para una
expansión máxima de este grupo social, expansión que se percibe como la fuerza
motriz de una transformación cualitativa y cuantitativa “universal”, es decir de un
desarrollo que involucra a todas las energías nacionales.
En otros términos: “(...) el grupo dominante coordina sus intereses con
los intereses generales de los grupos subordinados y la vida del Estado
se ve como un proceso de formación y desarrollo continuo o un equilibrio
inestable-en el plano jurídico, entre los intereses del grupo fundamental y
los de los grupos subordinados. Los intereses de los grupos dominantes
prevalecen en este equilibrio, pero hasta cierto punto, puesto que nunca
pueden reducirse a intereses estrictamente corporativos.” (ibid.)
En el escenario de esta relación entre grupos dirigentes y subordinados, el liderazgo
ético e intelectual de una elite actúa como un principio o elemento articulador, que
permite vincular el orden de las ideas, valores, anhelos y principios sociales, con las
condiciones en las cuales se desarrollan las actividades productivas, y hace que estas
condiciones sean aceptadas colectivamente (idem: 81).
Para tener el carácter articulador, este principio debe corresponder, por una parte, con
el sistema de valores aceptados colectivamente y, por otra, con un papel
preponderante de esta elite en el nivel de las relaciones de producción, de tal forma
que pueda erigirse en dirigente tanto en el nivel ético-intelectual, como en el nivel
material.
41
A este principio articulador es al que Gramsci denomina hegemonía, y es en el marco
del que se da la relación entre el Estado y la sociedad civil, una relación que se
fundamenta en la capacidad de dirección de los grupos sociales que juegan un papel
fundamental en la esfera de las ideas y en el desarrollo, y orientación, del modelo
económico dominante.
2.2. De cómo la hegemonía cumple funciones de consenso y
del control
La hegemonía, entendida como un consenso ético-moral, intelectual y político, se
construye a través de la formación progresiva de alianzas entre la élite dirigente y los
grupos asociados, es decir los grupos vinculados al proyecto hegemónico y que son la
base social de éste. (Fontana, B. 1988: 61).
Este consenso que logra la elite dirigente en el juego de alianzas se manifiesta de dos
modos: como dirección intelectual y moral y como dominio (Ibid.). El primero se
sostiene, fundamentalmente, sobre la base de un conjunto de ideas que se han
desarrollado y se han esparcido al conglomerado social, y en el cual la elite dirigente
encarna la fuerza de transformación que hace posible que un status quo cambie,
respondiendo a las aspiraciones y necesidades de la base social. En el sentido que
Buci Glucksmann da al concepto de hegemonía (1978.: 75 y 76), “una hegemonía
establecida hace avanzar al conjunto de la sociedad” y adquiere así su función
nacional, es decir de representación del conjunto social.
Esta fuerza transformadora se halla vinculada al reconocimiento de un carácter
“modernizador” de la élite dirigente, como representante del progreso económico y
42
social, es decir que una parte de su papel ético, deviene de su función como
vanguardia social, como factor dinamizador del conjunto social.
A través de este reconocimiento de vanguardia social, el grupo dirigente se erige, por
una parte, como encarnación misma de al justicia social, como representación jurídica
del principio de justicia distributiva y, por lo tanto, como personificación del principio de
unión de la sociedad (Bobbio, N. 1996.:123-126), al mismo tiempo que como impulsor
del desarrollo económico, como factor fundamental de desarrollo de la base productiva
y de las condiciones generales que permiten el crecimiento y desarrollo del modelo
económico.
Cuando este carácter vanguardista de la elite dirigente llega a ser insuficiente ante
algunos grupos sociales subalternos no integrados en la alianza fundamental entre
Estado y sociedad civil, se ejercen diferentes mecanismos sustitutivos de la
hegemonía verdadera (es decir de la real representatividad ética y moral), ya sea en
forma de falsa hegemonía, en la que se subordina a los dirigentes de los grupos
subalternos, o a través de franco dominio y sometimiento (mediante las instituciones
de represión), a las directrices –consensuadas- del Estado.
Se establecen así dos planos en los que se desarrolla el papel hegemónico del
Estado: el de una doble representatividad: social y económica, que abarca el conjunto
de los objetivos políticos, intelectuales y económicos que incluyen todos los temas
sociales a través de los que se logra la anuencia social en un nivel universal, no
corporativo (Mouffe, Ch. op. cit.: 73 y 74), y el del control o neutralización que permite,
más allá del consenso, garantizar el sometimiento de los grupos subalternos a los
intereses hegemónicos.
43
2.2.1. De por qué la hegemonía se convierte en instituciones
La representatividad de una clase dirigentes pasará necesariamente, por reconocer la
relevancia que, en un momento dado, tienen determinadas demandas sociales (tierra,
vivienda, salud, educación etc.), que se han venido manifestando al nivel del sentido
común de los grupos sociales subordinados (aliados), asumiéndolas como propias e
incorporándolas a su propio proyecto político, económico y social.
La incorporación de reivindicaciones sociales específicas, con amplia relevancia
histórica, coyuntural y futura en este proyecto, es el medio para crear una voluntad
colectiva sobre la base de una visión común del mundo, en torno a condiciones
básicas de bienestar que se asumen como indispensables para el desarrollo de la vida
colectiva, tanto en el nivel puramente de la vida social como de las mismas actividades
económicas (Mouffe, Ch.: 79).
En este sentido, inscribir las políticas sociales al discurso hegemónico es un requisito
esencial para el alcance del consenso, y la conversión de las reivindicaciones sociales
de sólo un discurso a instituciones es, por lo mismo, un requisito para que la
hegemonía pueda desarrollarse, avanzar y extenderse a otros grupos sociales.
Esta incorporación de las demandas sociales en el programa político y social de los
grupos hegemónicos y su transformación en instituciones, no se da, sin embargo, de
manera universal, desprejuiciada, sino atendiendo a la importancia de cada uno de los
grupos subalternos tiene en la correlación de fuerzas en un momento determinado, y a
la forma en que estas demandas se insertan en el campo de las prioridades del propio
modelo económico-político.
44
Para que se pueda operar este manejo selectivo de las reivindicaciones sociales sin
que haya un rompimiento de las alianzas, por un trato desigual en el marco de la
relación entre grupos dirigentes y grupos subordinados, el carácter consensual del
Estado debe quedar sujeto a reglas y debe tener asignadas tareas que debe cumplir.
En el ámbito del liberalismo ideológico, que corresponde con el de la hegemonía que
ejerce el Estado sobre la base de un conjunto de reglas que establecen quién tomará
las decisiones colectivas y bajo qué procedimiento (Bobbio, N. op. cit.: 24), la
hegemonía se da a través de un sistema de ideas e instituciones que permiten
precisamente recrear y reproducir este sistema de ideas a lo largo de un largo proceso
y en distintos momentos históricos.
Es decir, la hegemonía requiere una reconstrucción constante de la representatividad
en tanto que es un consenso racional, éste se respalda en la existencia de
instituciones o instrumentos que garantizan, en el tiempo, la expansión “universal” de
los beneficios que se derivan al conjunto de los grupos subordinados desde una
perspectiva constante de igualdad tendiendo a homogeneizar al conjunto social.
A través del derecho y de las instituciones, el Estado hace “homogénea” a la sociedad
civil, y tiende a crear un conformismo social que sea útil a la línea de desarrollo del
grupo dirigente (Bobbio, N. Ibíd.). La actividad general del derecho, y asociado a él de
las instituciones, es más amplia que la puramente gubernativa e incluye a las
costumbres en general, y es indispensable para crear un conformismo social que
acepte la injusticia como algo “natural” (Campione, D., D. s/f.: 68).
En este sentido, la materialización de las políticas sociales en instituciones operativas,
es el medio para ejercer la hegemonía, sólo a través de ellas es posible articular los
elementos ideológicos a las funciones de gobierno características de una determinada
45
formación social (Mouffe, Ch. op. cit.: 82), y sólo por su intermediación se convierten
estos elementos ideológicos en mecanismos para alcanzar el reconocimiento social.
Las políticas sociales en general, pero en particular las políticas habitacionales que
coyunturalmente llegan a tener una relevancia particular por circunstancias históricas
específicas en un contexto sociopolítico concreto, se revelan así como elementos o
instrumentos esenciales en la construcción de la hegemonía, como parte inherente de
la relación consensual entre el Estado y la sociedad civil.
2.2.2. De cómo la hegemonía abarca el ámbito de lo económico
En el campo de lo económico, el Estado también cumple una función ética-intelectual y
representativa, por una parte se erige en el garante del desarrollo de las condiciones
materiales necesarias para la producción y del desarrollo (cualitativo y cuantitativo), de
la fuerza de trabajo, mientras que por otra se presenta como el responsable de
impulsar el desarrollo de la base productiva, al elevar el nivel y tipo de consumo del
conjunto de población a fin de hacerlo corresponder con las necesidades de expansión
de las fuerzas productivas (Macciocchi M.A. 1987.: 153 y154).
Esto significa que el ejercicio de la hegemonía por un grupo social, en un momento
histórico determinado, no sólo sirve para difundir ciertos valores sociales que, a su
vez, están determinados por los compromisos mediante los que consigue agrupar en
torno a ella a todo un conjunto de otras fuerzas sociales, sino que además permite que
el modelo económico pueda permanecer y se expanda, en otras palabras, que
prevalezcan las relaciones sociales y económicas que lo hacen posible, y que se
diversifiquen los diferentes sectores productivos, alcanzando al conjunto de las
actividades propias de la vida social.
46
Ahora bien, la forma en que esta doble función pueda reconocerse y aceptarse desde
los valores populares como necesaria, no sólo depende de que sea reconocida por
uno o varios grupos sociales como un medio para satisfacer las necesidades de los
individuos que los integran, sino que también deben ser reconocidos por los grupos, o
alguno de los grupos económicos dominantes como indispensable para su propio
desarrollo.
Es decir que, un factor necesario para incorporar al discurso hegemónico y a los
instrumentos del Estado elementos ideológicos que sean considerados por la masa
social como satisfactores sociales, obedecerá al hecho de que esos elementos sean
de interés para, al menos, uno de los grupos económicos dominantes, en este caso las
necesidades de desarrollo de un sector del capital son un factor detonante de las
políticas institucionales.
En este sentido los elementos ideológicos se convierten también en elementos
económicos, la hegemonía aparece así como el elemento articulador entre el mundo
de las ideas y de los valores sociales (superestructura ideológico-política), con el
mundo de las actividades productivas (estructura económica).
Desde este punto de vista, el universo de los valores sociales, de las ideas, que se
plasma en las instituciones jurídico políticas del Estado, es el que sostiene y hace
posible la existencia y desarrollo de la estructura económica, ésta no es sólo un telón
de fondo del mundo de la ideología, tiene una autonomía y una materialización propia,
pero sin instituciones ni sistemas de ideas que la avalen, estaría destinada a
desaparecer.
47
2.3. De cómo la necesidad individual de vivienda aparece en el
campo de la ideología
La vivienda forma parte de los elementos ideológicos en tanto que es parte integrante
no sólo de las necesidades materiales inmediatas de los individuos, sino que incorpora
o refleja una cierta forma de concebir el mundo y la misma forma de vivirlo y de actuar
en él. Su reconocimiento como una necesidad social tiene, al menos, un doble origen,
parte de percibir una necesidad objetiva, material, de cobijo, para reproducir la fuerza
de trabajo o la forma misma de vida de los individuos, y tiene su origen en el
reconocimiento de una necesidad subjetiva de integración a un grupo social, a un
bloque histórico determinado, a una época específica y a un modo social de ver,
entender y vivir la vida (Fontana, B.: 67).
En el entorno de las políticas sociales, por su parte, la vivienda aparece como un
objeto material inserto en las dinámicas de producción y consumo económico social,
en virtud del cual se expresan (de forma concreta), las costumbres, la ética social, las
formas de consumo, los gustos y preferencias, y hasta las mismas aspiraciones
sociales y el orden constituido.
Es, de esta manera, un objeto que forma parte de la vida cotidiana de una sociedad,
que se vive y se transforma de acuerdo a preceptos implícitos (que forman parte de un
“sentido común” heredado, de origen difuso y en permanente transformación), y de
una visión de la realidad que se vive en un momento dado, que tiene una composición
fragmentada y contradictoria, pero que permite articular al conjunto social.
Se convierte así en un elemento ideológico fundamental en el marco del proceso de
conformación orgánica de la sociedad, que progresivamente va formando parte del
48
bagaje de las convicciones de los diferentes grupos que la integran y será, por lo tanto,
un elemento fundamental a considerarse en la construcción de la hegemonía.
Al formar parte de las convicciones, es decir de las ideas fuertemente arraigadas del
conjunto social, la vivienda se convierte en un elemento ideológico susceptible de ser
aprovechado por los grupos dirigentes para reunir en torno a ellos a un conjunto de
grupos sociales muy diversos (en tanto que voluntades colectivas), que se movilizan
en torno a objetivos y valores en común.
La cuestión habitacional percibida como demanda social, aparece de esta manera en
el mundo de las relaciones entre los grupos dirigentes y subordinados, en tanto que es
un elemento ideológico que se articula a las relaciones consensuales y de control
entre la sociedad civil y el Estado, en el marco del sistema de valores aceptado por el
conjunto social.
2.3.1. De cómo la vivienda pasa de la ideología a la esfera de la
necesidad social
Retomando el sentido que Campione, D. da a la vinculación entre lo subjetivo y
objetivo en el contexto de una realidad histórica (op. cit.: 11), podemos considerar que,
en el centro de un proceso histórico, la aspiración a los satisfactores sociales pueden
aparecer como elementos subjetivos de la conciencia social, es decir como
aspiraciones que no necesariamente se fundan en una necesidad material (libertad de
creencia, libertad de pensamiento), estas aspiraciones subjetivas pueden o no
concretarse en una forma material.
49
Hay sin embargo, aspiraciones colectivas que, puede considerarse, tienen una doble
personalidad (subjetiva y objetiva), pero que necesariamente deben concretarse en un
objeto material para poder satisfacerse, esto sucede cuando una necesidad individual
(por ejemplo de pertenencia social), tiene una traducción necesaria en una necesidad
material (en este caso de cobijo), y es percibida por el conjunto de la colectividad
como una necesidad común y propia de una forma de vida social.
Estas necesidades sociales a la vez objetivas y subjetivas, no aparecen en un solo
momento y para siempre, sino que van emergiendo en el ámbito de las necesidades
de algunos grupos sociales que irán “contagiando” con esta aspiración a otros grupos
hasta integrar esta aspiración al mundo de la conciencia colectiva, e irán
desapareciendo (como aspiraciones), en la medida en que se concretan en elementos
materiales que formen parte de la vida social, sin los cuales ésta no sea concebible.
La vivienda, como demanda social, se ubica en el contexto de un conjunto de
reivindicaciones sociales que resultan de las distintas contradicciones económicas,
ideológicas y políticas presentes en un momento histórico determinado, y que, en un
principio, aparecen desarticuladas, y son percibidas por cada grupo social en diferente
nivel de importancia, en una relación que incluso puede aparecer como contradictoria.
Su incorporación a la esfera del sentido común, la ubica por sí misma en el mundo de
las ideas compartidas, que son susceptibles de ser incorporadas al universo de la
conciencia colectiva a través del “contagio” del que hablábamos arriba, este “contagio”
se dará en la medida que la vivienda cumpla una función fundamental en la superación
de las contradicciones (económicas, ideológicas y políticas), presentes en una realidad
histórica, y a través de ella vaya emergiendo al plano de las necesidades esenciales
de los diferentes grupos sociales, hasta ubicarla como una necesidad compartida por
todos ellos.
50
Ubicada en este plano, la aspiración de vivienda puede aún adquirir diferentes
connotaciones, y traducirse en distintos tipos de demandas específicas, atendiendo a
las condiciones particulares de inserción de cada grupo en el conjunto social.
De esta manera la necesidad de vivienda aparecerá en la esfera de las
reivindicaciones sociales, como un conjunto heterogéneo de demandas (que incluso
en su contenido y carácter irán evolucionando, transformándose), que determinarán,
en el mismo ámbito de las relaciones entre sociedad civil y Estado, diferentes formas
de articulación, acuerdo y alianzas.
2.3.2. De cómo la vivienda pasa de necesidad social a política
pública
La incorporación de la vivienda a la esfera de los instrumentos de la hegemonía,
depende del propio carácter de la sociedad civil y de su nivel de maduración. La
sociedad civil es un terreno ocupado por diferentes fuerzas en conflicto en permanente
transformación (Cox, R. op. cit.: 130), que aparece como un conglomerado de grupos
sociales que se desarrollan en torno a objetivos y aspiraciones distintas, y que
cambian tanto en su composición como en los roles que juegan en el campo de sus
relaciones, en un proceso histórico, dinámico y no siempre en evolución lineal.
En su diversidad y diferente grado de madurez, los cambios de la sociedad civil están
relacionados estrechamente con las diferentes formas de relación que establece con el
Estado, y que se manifiestan en diferentes formas de expresión de la hegemonía,
tanto en un sólo momento como en momentos consecutivos.
51
En cada uno de estos momentos de hegemonía, el mismo concepto de sociedad civil
se transforma, y esto se debe fundamentalmente a que ella misma, en el espacio de
relación con el Estado, trasmuta y adquiere cometidos permanentemente nuevos, los
agentes (individuales y colectivos), que la integran se diversifican, e incluso la misma
percepción que el Estado tiene de ella se modifica.
Este cambio de percepción está relacionado con la variabilidad de los temas de
conflicto que aparecen en la relación entre Estado y sociedad civil, y de la forma en la
que estos temas de discusión aparecen, se desarrollan y se resuelven en el campo de
los vínculos, alianzas y acuerdos que se establecen entre ellos.
En el ámbito de esta relación cambiante, las aspiraciones de vivienda aparecen como
uno más de los elementos que integran las voluntades dispares de los diferentes
grupos sociales, y se integra, junto con otras demandas sociales y económicas, en una
visión común del mundo que aparece como un proyecto colectivo dentro de una nueva
visión de la realidad que transforma el terreno ideológico preexistente.
La vivienda, en este proceso, forma parte de la reforma intelectual y moral que
requiere la hegemonía para superar el terreno ideológico precedente (Mouffe Ch.: 80),
se erige como un elemento más entre los que determinan las formas en que se
expresa la relación hegemónica, y variará en su peso relativo en esta relación
atendiendo al lugar que ocupa entre el conjunto de factores que están en juego en la
relación entre el Estado y la sociedad civil.
Su peso y ubicación en el escenario de la hegemonía, será un factor fundamental para
que las aspiraciones de vivienda se conviertan en una política pública, en una decisión
de gobierno con respaldo social, y se materialice en instituciones que traduzcan
52
finalmente estas aspiraciones en programas de acción que las realicen en objetos de
consumo colectivo.
Una vez ubicada en este terreno, la política habitacional asume el mismo doble
carácter que tiene el ejercicio de la hegemonía: consenso y control, y opera en el
marco de estos dos escenarios, respondiendo a diferentes factores (económicos,
sociales y políticos), y al carácter de los distintos actores involucrados (aliados o
antagónicos).
2.3.3. De por qué hay diversidad en las políticas habitacionales
La política habitacional se desarrolla en función de los factores económicos, políticos y
sociales en la medida que éstos representan una condición fundamental para el
ejercicio de la hegemonía. Responder a ellos permite por una parte, alcanzar el
consenso activo y pasivo de diferentes grupos sociales, por otra, responder a los
reclamos de las diferentes fuerzas económicas que soportan su desarrollo en el
impulso del financiamiento y la construcción de vivienda y, finalmente, diluir,
contrarrestar o neutralizar los factores de conflicto en momentos y coyunturas en que
entra en conflicto la hegemonía.
En este sentido, las políticas habitacionales presentan una condición diversa, múltiple,
que responde con la relación dinámica que se establece desde el Estado con los
diferentes actores de la sociales, tanto si estos son aliados como si son antagónicos a
la elite dirigente, en este ámbito actúa tanto en la esfera del consenso con los grupos
aliados, en la medida que permite ampliar o extender la base social de respaldo y
aglutinar en su entorno a los grupos aliados tradicionales, y/o funciona como un
53
elemento para neutralizar o controlar a los grupos antagónicos promoviendo lo que
podríamos llamar transformaciones pasivas.
La política habitacional puede así, en un momento histórico determinado, conformar
una sola iniciativa gubernamental que se orienta de manera unidireccional (consenso o
control), y cambiar de sentido en otro momento específico, o descomponerse en
iniciativas gubernamentales que se concretan en distintas instituciones y atienden a
diferentes grupos de la sociedad civil, respaldadas por diversos marcos jurídicos, y
desarrollándose simultáneamente en distintas direcciones.
En términos generales, podemos decir que los diferentes rumbos que toman las
políticas habitacionales están determinados por la forma en la que se desarrolla el
ejercicio de la hegemonía, corresponden con ella en los factores que las condicionan
(ideológicos, políticos y económicos), en las formas que se manifiestan, y en el tiempo,
y los ciclos en que se presentan, en una realidad histórica particular.
De esta manera surgirán y se desarrollarán atendiendo a la manera en la que se
construyan los lazos de dirección ética y de control político, y variarán de forma similar
a como lo haga la relación hegemónica. Las políticas de vivienda pueden aparecer así,
como un medio para neutralizar los intereses de las clases populares, utilizándolas
como instrumentos destinados a absorber gradualmente a los elementos o sectores
activos de los grupos aliados y/o adversarios, o pueden aparecer en el marco de un
proceso democrático moderno inseparable del pluralismo (en el sentido que le da
Bobbio al concepto de democracia: op. cit.: 24-27), y por lo tanto del consenso.
Las políticas de vivienda pueden entonces, ser utilizadas coyunturalmente tanto como
un instrumento para neutralizar a los sectores sociales más activos de la sociedad civil
y que potencialmente pueden significar un mayor reto a la pretensiones hegemónicas
54
de los grupos dirigentes, o pueden emplearse como instrumentos de consenso con los
grupos sociales aliados o con las fuerzas económicas dominantes o emergentes.
En el campo mismo de la hegemonía, las políticas habitacionales corresponderán
también con el carácter corporativo o universal que proyecte la clase dirigente,
surgirán y se desarrollarán también, atendiendo al nivel de organicidad que presente la
propia sociedad civil, en el marco de maduración de los diferentes grupos que la
conforman, de su nivel de integración y del desarrollo de la conciencia nacional que
haya adquirido, y a la forma en que se conciba a sí misma y a como ella se perciba
desde la sociedad política.
Finalmente, se verá condicionada por el nivel de desarrollo de los propios intelectuales
orgánicos y por la manera en la que éstos asuman e internalicen las aspiraciones
sociales en materia de vivienda, en tanto que estos son los agentes responsables de
la tarea de elaborar y asegurar la transmisión del patrimonio técnico conceptual
indispensable para el funcionamiento de la organización social (Salvadori, M. 1978.:
98).
A través de ellos el Estado no sólo reconocerá la relevancia de las reivindicaciones de
vivienda en el contexto de las relaciones entre Estado y sociedad civil, sino que
establecerá la forma en la que las políticas habitacionales se articulan con las
condiciones impuestas por el propio modelo económico, e incluso serán quienes
ofrezcan alternativas materiales, funcionales y formales que respondan tanto a las
aspiraciones sociales (objetivas y subjetivas), como a al papel de “vanguardia”
intelectual de los grupos dirigentes.
55
3. La vivienda en la relación entre sociedad civil y
estado en un bloque hegemónico emergente
Hemos dicho que la política habitacional es un resultado de la relación entre Estado y
sociedad civil, que es la forma concreta, específica, en la que una aspiración colectiva,
surgida en el terreno de la ideología, es retomada por las elites dirigentes y se
materializa en un instrumento de la hegemonía.
Esta afirmación se sustenta en el reconocimiento de la vivienda como una exigencia
social (tanto ideológica como material), y de la necesidad, por parte de un Estado, de
retomar estas aspiraciones e incorporarlas a su proyecto económico-político para
alcanzar y conservar un vínculo hegemónico con la sociedad civil a través del
reconocimiento y el consenso social.
Queda por precisar, sin embargo, cuál es la naturaleza de la vivienda, y por lo tanto de
las políticas habitacionales, en esta relación, es decir cuáles son las características
que adquiere la vivienda como objeto de demanda social, y la política habitacional
como instrumento de la hegemonía, en el contexto de un bloque hegemónico
determinado, esto es, en el marco de las relaciones que se establecen entre un
conjunto de grupos sociales que se articulan a un grupo dirigente constituyendo un
grupo nacional, particularmente en el caso de un bloque hegemónico que emerge en
sustitución de otro que ha sido superado.
Hemos comentado que con la vivienda se adopta un modo de vida socialmente
determinado, que en cierta forma es señalado y prefigurado por las características
sociales, económicas y culturales de una sociedad particular, un modo de vida que
responde tanto a valores subjetivos de los individuos (pertenencia a un grupo social,
prestigio), como a necesidades objetivas de vida (cobijo, reproducción de la especie,
56
supervivencia de la misma), y al mismo tiempo a necesidades de desarrollo de
algunos sectores del capital (inmobiliario, de la construcción, financiero).
Es necesario precisar también que en el marco de estas necesidades sociales
(objetivas y subjetivas), y económicas, la vivienda no aparece en la visión de todos los
grupos sociales con un mismo carácter, ni inserta en un sólo discurso, con una
idéntica representación de la ideología. Sí, por supuesto, aparece como una necesidad
para ellos, pero no se muestra para todos ni en el mismo nivel de importancia en el
conjunto de las necesidades individuales y sociales, ni con la misma relevancia como
elemento de negociación en el vínculo Estado-sociedad civil.
La demanda de vivienda, y las respuestas instrumentales que el Estado da a ellas a
través de políticas habitacionales, aparecen asociadas, por una parte, al carácter
múltiple y desigual que tiene la sociedad civil y a las diferentes formas de relación que
en esta diversidad establece con el Estado; mientras que por otra responde al carácter
nacional, universal, de la actuación estatal, que su propia legitimidad reclama.
En el marco de esta diversidad de actores y de relaciones, y de “universalidad” en la
actuación del Estado, la vivienda emerge como una demanda colectiva, común a toda
la sociedad (aunque en varios planos de importancia), mientras que las políticas
habitacionales como una serie de iniciativas de distinta naturaleza, que aparecen
materializadas en instituciones que responden a las condiciones sociales, económicas
y políticas propias de diferentes momentos históricos.
En ese sentido las políticas habitacionales se convierten en un instrumento que por
una parte aglutina a grupos sociales diversos en torno a los grupos dirigentes,
mientras que por otra opera como un imán que atrae hacia la égida de éstos, como un
objeto de seducción, a los grupos subalternos ubicados fuera del bloque hegemónico.
57
3.1. La aparición de la política habitacional en el marco de la
relación entre el Estado y Sociedad Civil
En países como México, que presentan un proceso aún incipiente de maduración del
bloque hegemónico, el marco jurídico e instrumental de las políticas habitacionales es,
probablemente, uno de los que, refleja con mayor claridad la diversidad en los modos
de actuación del Estado y de la propia sociedad civil en torno a una demanda social
determinada.
En materia de política habitacional, en bloques hegemónicos emergentes o en proceso
de consolidación, el campo de actuación del Estado pude ser (y de hecho
comúnmente es), diferenciado, y abarca soluciones que cubren a los grupos sociales
aliados y a los subalternos según éstos vayan articulándose de diferente forma y en
diferentes momentos a las relaciones de alianza entre los principales actores
involucrados.
En este contexto de composición compleja y diversa de los grupos integrantes de la
sociedad civil que se articulan de manera diacrónica, las políticas habitacionales
emprendidas por el Estado adquieren un doble carácter: por una parte muestra un
carácter inestable como expresión de las variadas formas de alianza existentes entre
el estado y la sociedad civil y, por otra, presentan una condición de diversidad que
refleja la heterogeneidad de los intereses presentes en una sociedad civil
orgánicamente inmadura en proceso de conformación.
58
3.1.1. La vivienda en el ámbito de las funciones del Estado
La actuación del estado en materia de vivienda se ubica en la esfera de la
gobernabilidad y de los lazos democráticos propios de regímenes liberales, forma
parte del proceso a través del cual éstos se conforman y aparece estrechamente
vinculada a los lazos de representatividad entre Estado y sociedad civil.
Desde este punto de vista, la política habitacional se encuentra asociada al desarrollo
mismo de la democracia, de los mecanismos de representatividad del Estado, y por
supuesto a los términos en los que se relaciona éste con la sociedad civil. La
instauración de regímenes democráticos implica, no sólo la creación de un marco
jurídico que defina los mecanismos de elección de un gobierno, los derechos
ciudadanos y las responsabilidades gubernamentales, sino la aparición de
instituciones que garanticen el reconocimiento de su representatividad y aseguren la
operación de aquellos instrumentos que juegan un papel cohesionador, mediador o
incluso de control en estadios primarios de democracia.
La construcción de la legitimidad del Estado, del reconocimiento explícito de su papel
dirigente, en resumen de su hegemonía, no pasa, por lo tanto, de manera exclusiva
por un reconocimiento jurídico de su representatividad, requiere necesariamente de la
identificación de su eficiencia institucional frente a las necesidades y demandas
sociales.
El marco jurídico e institucional es así, además de un medio de legitimación de la
representatividad social del Estado, un mecanismo a través del cual se convierten las
demandas de uno o varios grupos sociales en iniciativas públicas que alcanzan a un
conjunto mayor de grupos convirtiéndose en políticas sociales.
59
La relación entre sociedad civil y estado y su conformación como un bloque
hegemónico pasa así, de establecerse exclusivamente vía mecanismos de legitimidad
jurídica y política, a requerir de mayor número y más diversos medios de
representatividad, principalmente de aquellos que provienen del manejo de los bienes
y recursos públicos, y de su aplicación en concordancia con la necesidades y
aspiraciones de la colectividad (económica y socialmente hablando), y desde una
perspectiva de elevación de sus condiciones de vida.
De esta manera, la legitimación social del Estado se fundamenta en el hecho de que
incorpora en su propia estructura y esfera de actuación (desde el punto de vista de un
pensamiento “más avanzado”), un conjunto de medidas que en su diversidad van
alcanzando el carácter de políticas nacionales, que rebasan el nivel de los intereses
corporativos tanto de los grupos dirigentes, como incluso el de los grupos aliados en el
primer momento de la conformación del bloque hegemónico, extendiéndose
progresivamente hasta alcanzar a otros sectores subalternos ubicados fuera de la
relación hegemónica (ver esquema 3).
El marco institucional y del derecho no sólo reúne, así, las aspiraciones (nuevas y
viejas) de los grupos sociales más directamente identificados con los grupos
dirigentes, sino que incorpora a la actividad estatal y gubernativa las zonas de la
moralidad y las costumbres en general (Campione, D., D.: 68), que comparten
sectores cada vez más amplios de la sociedad haciendo aparecer al Estado como un
factor de desarrollo social.
De esta manera, los programas de política habitacional no sólo asimilan y dan cuerpo
de solución a las aspiraciones sociales, sino que legitiman el papel “vanguardista” y de
dirección del grupo dirigente, le dan legitimidad ética y política, y convierten ésta
60
legitimidad en instituciones que permiten traducir las aspiraciones sociales en
iniciativas materiales.
El Estado y el carácter veleidoso de las políticas habitacionales
En tanto que resultado de su relación con la sociedad civil, el Estado puede percibirse
como una entidad en proceso de formación y desarrollo continuo o, visto de otra
manera, como resultado de un equilibrio inestable de alianzas en el plano político y
jurídico (Mouffe op. cit.: 73). La política habitacional, como una expresión del Estado,
adquiere ese mismo carácter, está en permanente transformación y desarrollo, y en un
equilibrio inestable que responde a las condiciones políticas, económicas y sociales
existentes en diferentes momentos históricos.
Este carácter variable e inestable del Estado, y por lo tanto, de las políticas
habitacionales, depende directamente de los niveles de consolidación orgánica de un
bloque hegemónico. Entre más maduras son las relaciones y más homogéneos los
intereses al interior de una sociedad nacional, más estables serán las instituciones
responsables de la política habitacional, y como consecuencia más “universales” y
permanentes los programas institucionales que se operan desde ellos.
A la inversa, la inmadurez de un bloque hegemónico se refleja en una condición
inestable de las iniciativas gubernamentales, es por esta razón, que en el seno de un
bloque hegemónico emergente4, se da un proceso permanente de transformación en
las políticas habitacionales, ya sea por la aparición de agentes novedosos (grupos
subalternos que se convierten en nuevos aliados y que coyunturalmente pueden
aparecer como fundamentales), o porque las aspiraciones de los diferentes grupos
4
Es decir, un bloque social y político que surge en sustitución de otro que desaparece, rearticulando los elementos
ideológicos precedentes en un nuevo marco de realciones.
61
que conforman la sociedad civil cambian y oscilan entre diferentes planos de
importancia, o incluso porque el ejercicio de la hegemonía hace que el grupo dirigente
“actualice” su apreciación de estas aspiraciones y necesidades en función de los
pactos o alianzas que vaya construyendo.
En el campo de esta construcción de alianzas, propias de una nueva realidad
hegemónica, las prioridades del estado pueden cambiar en cada momento, sumando a
la esfera de su actuación demandas que habían sido pospuestas o simplemente
cambiando el orden de prioridades, lo que puede dar lugar a funciones e instituciones
inéditas, y a un marco actualizado de relaciones jurídicas.
En el terreno de estas relaciones cambiantes entre Estado y sociedad civil, y con base
en el marco jurídico de su representatividad, es el Estado el que conserva el control
sobre las instituciones operadoras de las políticas habitacionales, y el que, desde esta
posición privilegiada, determina el nivel que ocupan éstas en el campo de sus propias
prioridades, y de las alianzas que establezca con los distintos grupos sociales y los
diferentes sectores del capital.
Las Políticas habitacionales y el carácter de los instrumentos a través de los que se
ponen en marcha responderán, de esta manera, al complejo conjunto de alianzas e
intereses que se establecen entre los actores fundamentales del bloque histórico, su
carácter variable e inestable queda, así, determinado por esta condición cambiante e
incierta de la relación entre ellos y de la diversidad de sus intereses.
De quién convierte los acuerdos políticos en políticas habitacionales
El proceso de incorporación de una política habitacional, al conjunto de acuerdos
sobre los que se sostiene y desarrolla el bloque hegemónico, requiere de un agente
62
articulador entre la sociedad civil y el Estado que interprete las demandas sociales y
las traduzca en funciones gubernamentales, en instituciones e incluso en programas
de actuación gubernamental.
En el contexto de la emergencia de un bloque hegemónico como en el de su propio
desarrollo, el Estado no sólo retoma las demandas de los sectores populares y hace
suyas sus reivindicaciones, también incorpora una nueva visión del mundo y les ofrece
alternativas que permitan reforzar su papel dirigente ético y moral, como impulsor de
nuevas y mejores formas de vida, desde una perspectiva que se ofrece como una
transformación permanente en sentido positivo.
Para desarrollar esta función, la elite dirigente se sirve de los técnicos y profesionales
que, tanto desde una visión que retoma las aspiraciones de la sociedad civil, como
desde una posición que responde a los intereses del Estado le dan un sentido técnico-
social a las reivindicaciones colectivas, y desarrollan alternativas institucionales que
juegan el doble papel de impulsoras del cambio y promotores del conformismo social.
Desde este punto de vista, el papel de los técnicos y profesionales relacionados con el
problema habitacional es fundamental para poder ubicar los acuerdos de alianza
política en el campo de las prioridades del Estado, y su aparición en el contexto del
bloque hegemónico es determinante para el diseño de las políticas habitacionales y
para su misma operación.
Es por su mediación que es factible que aparezcan, en un momento dado, iniciativas
gubernamentales que se disparan de una visión pasiva del mundo y ofrecen
alternativas de solución técnicas a problemas sociales desde perspectivas que
rebasan el sentido común.
63
A través de ellos, el Estado supera los límites del campo de las alianzas y amplía su
margen de actuación hacia los grupos subalternos incorporándolos a los ámbitos de
consenso y acuerdo, neutralizando las demandas sociales que cuestionan el statu
quo, y ofreciendo paliativos en momentos en los que se pone en crisis su propio
carácter hegemónico.
En este sentido los intelectuales que reconocen el problema habitacional y lo discuten,
y teórica, técnica, y hasta políticamente lo intentan explicar y enfrentar, resultan
fundamentales para la construcción de una política habitacional, ellos aportan no sólo
una solución técnica a los problemas derivados o relacionados con la escasez de
vivienda, sino que la ubican en el marco de una visión del mundo novedosa.
Es precisamente la participación del intelectual la que permite convertir el sentido
común individual o de grupo, en conciencia colectiva (Campione, D.: 45), da sentido
social y reconocimiento técnico y económico a un conjunto de necesidades, es el que
logra que éstas adquieran un sentido universal (socialmente hablando), y se traduzcan
en políticas e instituciones que hacen posible que el conjunto social se identifique con
la acción gubernamental.
Su papel se extiende así, más allá de la traducción de necesidades identificadas por el
conjunto social, ubicándose en el terreno de la creación de políticas e instituciones que
se convierten en el enlace con nuevas visiones del mundo que dan nuevo contenido al
papel del Estado y le dan un carácter modernizante a la acción gubernamental, como
promotor o agente de una mejor forma de vida.
Es, además, el medio que permite articular la necesidad social con las de desarrollo
del modelo económico, diseñando los mecanismos que permiten la expansión de
aquellos sectores del capital para los que la política habitacional resulta fundamental.
64
En síntesis, es precisamente a través del conjunto de los técnicos y profesionales que
el Estado abre un abanico amplio de actuaciones para dar respuesta y establecer las
prioridades de actuación ante el complejo conjunto de reivindicaciones sociales y
necesidades de desarrollo económico en el marco de un bloque hegemónico, dando
pauta para el establecimiento de las alianzas y los términos en los que éstas se
establecen.
3.1.2. La política habitacional en el marco de las alianzas políticas y
las aspiraciones sociales
Hemos comentado arriba que la variabilidad de las políticas habitacionales depende,
en parte, de la naturaleza heterogénea y del nivel de madurez orgánica de la sociedad
civil en su relación con el Estado. En el plano teórico, el predominio de los intereses
corporativos por encima de los intereses nacionales, corresponde con una etapa
transitoria en la que la sociedad civil aparece con bajos niveles de organicidad y no ha
alcanzado a integrar un sólo conjunto de valores y reivindicaciones que compaginan
con las aspiraciones de todos los grupos que la integran, etapa que tendencialmente
irá superándose hasta que los intereses colectivos se sobrepongan a los corporativos.
En principio, es importante señalar que una de las características de la sociedad civil
en el contexto de un bloque hegemónico emergente, es el predominio de los intereses
de un número reducido de grupos por encima de los intereses colectivos en su
conjunto, y que el orden de las prioridades sociales, dentro de las alianzas entre la
sociedad civil y el Estado, dependerá de las prioridades del o de los grupos de mayor
peso en el juego de esas alianzas.
65
En el caso de la política habitacional, su rol preponderante o marginal en el contexto
de las alianzas, y por lo tanto en el nivel de la actuación gubernamental, dependerá de
su nivel de importancia en el conjunto de las reivindicaciones sociales, y del nivel de
representatividad (el peso específico), del grupo social que la enarbole como una
exigencia.
Este nivel, por supuesto, no es inmutable, cambia de acuerdo a como madura la
propia sociedad civil, a como evolucionan las circunstancias históricas y el conjunto de
las contradicciones que determinan la miscelánea de necesidades y aspiraciones del
conjunto social.
De cómo la vivienda forma parte de la conciencia social
El proceso de conformación de un bloque hegemónico y su tránsito a su integración
orgánica es un camino largo y sinuoso plagado de rutas inciertas. En ese derrotero, la
sociedad civil se presenta como un sistema de relaciones y valores en cambio
constante, cuyo contenido depende de diversos factores históricos y nacionales, y de
las relaciones de fuerzas existentes en un momento particular de la lucha por la
hegemonía.
Por encima de esta heterogeneidad, y en aparente paradoja con ella, la tendencia de
este sistema de valores es el de universalizarse, de extenderse a toda una realidad
nacional, en la medida que las condiciones que lo determinan (económicas e
ideológico políticas), tienden a afectar al conjunto de los grupos sociales.
En este sentido, aunque cambiante, el sistema de valores presentará una inclinación a
expandirse hacia el conjunto nacional y conformar un conjunto homogéneo, es decir
tiene una inclinación a uniformizar a la propia sociedad civil, a establecer en su seno
66
un conjunto de principios ideológicos comunes esenciales que le permite actuar como
una unidad social.
Esta doble, y aparentemente paradójica condición del sistema de valores, diversa en
su contenido y composición, y con tendencia a uniformizar las aspiraciones sociales,
se manifiesta en cada uno de los elementos que lo componen.
En el caso de la vivienda, como aspiración social, ésta no aparece en un momento
determinado como valor reconocible para todo el conjunto social, ni menos como un
valor esencial para todos los grupos que lo integran. Aparece en el campo de las
aspiraciones sociales y económicas sólo de aquellos grupos que por su situación
específica en la esfera de las relaciones económicas y sociales la requieren como un
bien fundamental para su vida.
Sólo en la medida que esta situación se extienda a otros grupos y tienda a
generalizarse, la vivienda aparecerá en el escaparate de los valores sociales
compartidos, y sólo en la medida que aparezca ahí, y adquiera un carácter universal
nacional, podrá ser un factor en el juego de las alianzas entre la sociedad civil y
Estado y ubicarse en el marco de los intereses estratégicos del bloque hegemónico, y
por lo tanto traducirse en políticas e instituciones.
La vivienda en el despliegue de los valores sociales
La vivienda aparece como un reclamo social en el ámbito de la vida urbana, es en el
contexto del proceso de urbanización, y asociada a todas las necesidades que éste
lleva implícitas, que emerge como una necesidad que, para ser satisfecha, requiere de
la participación del Estado.
67
En este sentido la vivienda es, por así decirlo, una aspiración social relativamente
reciente, que corresponde con las particularidades que el proceso de urbanización
capitalista presenta en una realidad nacional específica, y aparece asociada a las
condiciones de vida esenciales para la supervivencia, y la inserción social y productiva
(entre ellas la salud y la educación).
Estos elementos ideológicos (salud, educación, vivienda), propios de la vida urbana,
aparecen además articulados en diferente nivel de importancia coyuntural con aquellos
que son propios de otros grupos sociales no urbanos presentes en un mismo bloque
histórico, con los que “compiten” por una posición dominante en el discurso
hegemónico.
En esta “competencia”, prevalecen los intereses y reivindicaciones de los grupos que
presenten una mayor organicidad y homogeneidad en sus aspiraciones (al menos en
torno a ciertas demandas fundamentales), y que, en el marco de las contradicciones
dominantes en una coyuntura histórica determinada, jueguen un papel cuantitativo y
cualitativo esencial en las relaciones entre sociedad civil y Estado.
La vivienda no aparece necesariamente como un elemento esencial en el juego de las
alianzas dentro de un bloque hegemónico. Al tener un papel acotado a la vida urbana,
su peso en las aspiraciones sociales, sólo se extenderá a otros grupos del conjunto
social en la medida que éstos vayan urbanizándose, es decir, vayan incorporando al
ámbito de sus necesidades básicas aquellos elementos propios de esta forma de vida.
Su transfiguración como elemento fundamental para el conjunto social, dependerá así
del cambio en las condiciones de vida de la sociedad en su conjunto, que a su vez,
tiene que ver con el desarrollo de factores tanto de naturaleza económica como con
68
otros de índole ideológico-política, que derivan en la conformación de una nueva
identidad nacional relativamente homogénea.
Es sobre la base de esta realidad nacional, en movimiento y transformación constante
pero que tiende a homogeneizarse, que la vivienda aparece como una cuestión que
atañe al quehacer gubernamental, y a partir de la que se diseñan las políticas, se
crean las instituciones y se operan los programas habitacionales.
3.2. La política habitacional y las diferentes formas de
hegemonía
Como hemos visto, en el contexto de un bloque hegemónico emergente, la política
habitacional adquiere un carácter inestable y variable. Lo es tanto por la forma misma
en la que el Estado establece su relación con el conjunto social, como por la manera
particular en que éste perfila sus demandas en el marco de este vínculo.
La política habitacional aparece así, como parte inherente de los mecanismos de
relación entre el Estado y la sociedad civil, se ubica en el ámbito de los lazos de
representatividad, y por lo tanto en la esfera del desarrollo de los procesos políticos
que, como en el caso de los bloques hegemónicos emergentes, transitan en el camino
de construcción de esta representatividad, desde los momentos de la falsa hegemonía
hasta aquellos propios de la verdadera hegemonía.
En este sentido, las políticas habitacionales responden en distintos momentos a las
diferentes formas en las que se construyen las relaciones sociedad Estado, fungiendo
como elemento de articulación entre los intereses específicos de ambos organismos, y
cumpliendo una gran variedad de papeles en el terreno de esta relación.
69
Se desarrollan de esta manera, con la misma diversidad y movilidad que presentan las
propias aspiraciones colectivas, y en el marco de esta diversidad operan en varios
niveles de importancia, y extienden su espacio de cobertura en distintas direcciones y
en diferentes momentos, hacia un conjunto más amplio de grupos sociales.
En el campo específico de las relaciones Estado-sociedad civil, se insertan en los
procesos de construcción de alianzas que erige el propio Estado, operando lo mismo
como mecanismos de control que de consenso, de manera consecutiva o simultánea,
atendiendo a la propia dinámica de construcción de la hegemonía y a las condiciones
coyunturales propias del ejercicio del poder.
En realidades sociopolíticas emergentes o en proceso de maduración, las políticas
habitacionales se muestran así con un carácter múltiple, en un amplio espectro de
formas de actuar gubernamental que responden tanto a necesidades coyunturales y
estructurales del ejercicio del poder, como a demandas sociales muy diversas, y por
estas razones adquieren un carácter dispar y heterogéneo, a la vez que extensivo a un
número cada vez mayor de grupos sociales, tendiendo a uniformizar sus formas de
vida y consumo.
Podemos considerar, con base en lo anterior, que el camino de la edificación del
vínculo hegemónico en los bloques históricos emergentes parece transitar entre dos
situaciones extremas que pueden distinguirse como de falsa y verdadera hegemonía,
dos momentos que no se desarrollan linealmente en sentido positivo, sino que van
apareciendo a saltos, a contrapié, de manera errática.
Como ya hemos visto, los conceptos de sociedad civil y Estado no son fijos, sino que
cambian en cada momento histórico (Cox, R. W.: 136); debido esencialmente a que el
70
conjunto de sujetos, relaciones e intereses que abarcan varía en número y
complejidad.
La composición particular de la sociedad civil y del Estado, y los elementos que están
en juego entre ellos en un momento determinado, marcarán así las pautas específicas
de su relación y, en el marco de ella, la naturaleza peculiar de las políticas
gubernamentales y por lo tanto de los instrumentos en que éstas se concretan.
En este sentido se puede decir que, en tanto que forman parte de los instrumentos de
la relación hegemónica, las políticas habitacionales se ven permeadas por las
peculiaridades presentes en cada momento de la hegemonía, y operan de acuerdo a
la lógica imperante en cada uno, es decir a las condiciones que determinan las
relaciones y alianzas en ese momento en particular.
En el momento de la expansión de una clase dirigente que sustituye a otra (Campione,
D.: 65), la política habitacional aparece en la medida que la obtención de vivienda
puede ubicarse como una idea que se “vende” a los grupos subalternos como un
factor de movilidad social y, de esta manera, provee un sustento ideológico al sistema
de relaciones emergente.
En esta etapa, el Estado retoma el problema de la vivienda no tanto en el sentido de
su necesidad social y material para resolver una necesidad de supervivencia, ni
siquiera como elemento necesario para la reproducción de la fuerza de trabajo o del
capital, sino en tanto que se convierte en una representación física de un discurso
hegemónico.
En este sentido la política habitacional entra en la esfera del bloque hegemónico como
una representación objetiva, material de la ideología y como un instrumento de la
71
hegemonía, que permite aglutinar en el entorno de los grupos dirigentes a
contingentes cada vez más amplios de grupos sociales como base de su propio
soporte.
3.2.1. El carácter de las políticas habitacionales en los momentos de
la falsa hegemonía
En la condición de la falsa hegemonía (Campione, D.: 27), el Estado se expande
retomando las demandas sociales de manera selectiva para “decapitar” a los grupos
sociales que ponen en crisis el bloque hegemónico, ya sea porque orgánicamente son
capaces de erigirse en una alternativa “contrahegemónica” o porque simplemente
ponen en cuestionamiento su propia legitimidad social y política.
Este momento expansivo puede aparecer en diferentes situaciones históricas
respondiendo a condiciones y necesidades hegemónicas coyunturales, y por lo tanto
la política de vivienda puede aparecer jugando un papel particular en cada momento,
extendiéndose a distintos grupos sociales en cada circunstancia, llegando incluso a
ofrecer distintos “productos de consumo social” en cada momento.
Aquí, a través de las políticas habitacionales se busca llevar las demandas sociales (y
sus soluciones), a una situación de negociación política y por un fenómeno de
“arrastre” atraer a los esquemas de subordinación, sometimiento y control a otros
sectores sociales. Tal es el caso de las políticas habitacionales que se impulsan en el
marco de un enfrentamiento entre el Estado y otros grupos antagónicos, cuando para
poder expandir su hegemonía, los grupos dirigentes son capaces de sacrificar parte de
sus propios intereses para neutralizar a los grupos antagónicos, impulsando la
creación de condiciones materiales que fomenten o propicien el conformismo social.
72
Este momento del conformismo se funda en la incorporación, al marco legal, de las
aspiraciones de los grupos subalternos, sin que esto se materialice necesariamente en
instituciones operativas que concreten los compromisos de política habitacional en
acciones de vivienda. En este momento se crea una falsa ilusión en los diferentes
grupos subalternos (ibid), un sentido de “normalidad”, de lo que se considera
aceptable, del reconocimiento explícito (no necesariamente materializado en
instituciones), de lo que es “bueno” para los intereses colectivos.
La construcción del conformismo no implica que, con el marco jurídico, se abarque a
todos los grupos subalternos, de hecho por más general que sea la ley, en su
aplicación es posible privilegiar la atención a ciertos grupos según convenga
coyunturalmente y excluir a otros, generando, con base en la incorporación de las
aspiraciones sociales al marco del derecho, un acatamiento espontáneo a la ideología
dominante en la que las propias diferencias sociales se conciben como “naturales”.
En este sentido, parte de la función de la política habitacional es la de ir construyendo
este conformismo como un nuevo “sentido común” que da lugar a una forma casi
anhelante de ver el mundo, como una expectativa de vida que no se cumple, pero que
está permanentemente presente, desde la cual el gobierno ocupa una posición
intelectual que lo ubica a la altura de las aspiraciones sociales más elevadas, incluso
en el ámbito del pensamiento mundial.
Finalmente, en el ámbito de las políticas habitacionales enmarcadas en la falsa
hegemonía, puede ubicarse un segundo momento, el de la corrupción fraude. Este se
caracteriza por el uso de las instituciones para que los grupos hegemónicos se
alleguen clientela social en el marco de los procesos electorales o en el de lucha
política entre grupos antagónicos, ya sea al interior mismo del bloque hegemónico o
73
fuera de él. La política habitacional aparece aquí, esencialmente, como una medida de
coacción a la voluntad social, de negociación política clientelar.
En su conjunto, los tipos de políticas habitacionales que se ubican en la esfera de los
mecanismos de control, fuera de las relaciones de consenso efectivas dentro del
bloque hegemónico son las que presentan mayor inestabilidad, tienen menor
capacidad de atención a las demandas sociales y corren el mayor riesgo de llegar a
desaparecer en los momentos en los que cambien las condiciones de la coyuntura que
llevaron a su realización, adquieren así el mismo carácter circunstancial de la relación
que les dio origen y, fatalmente, compartirán con ella el mismo destino.
3.2.2. La política habitacional en el marco de la verdadera
hegemonía
Las políticas habitacionales en el marco de la construcción de la verdadera
hegemonía, esto es de la real incorporación de las aspiraciones colectivas al marco de
los intereses de los grupos dirigentes, adquieren características radicalmente distintas
a las señaladas arriba.
En un ambiente de efectiva representatividad y consenso, la política habitacional no
aparece como una negociación coyuntural, en un momento determinado, como un
asunto fáctico, sino como parte de un proceso de cambio constante en las relaciones
entre el grupo hegemónico y el resto de los grupos sociales, entre las elites políticas y
los grupos subalternos. Forma parte de un proceso en el que el conocimiento se
socializa, en el que nuevos saberes y nuevas verdades se diseminan o proliferan
desde un grupo social a toda la sociedad (B. Fontana: 61).
74
Se ubica así en el camino a través del cual las nuevas visiones del mundo (asociadas
a los intereses de las elites políticas y económicas), se generalizan en el saber de la
sociedad y forman, poco a poco, parte de un nuevo sentido común. Sirven de esta
manera a la dirección intelectual y moral de la elite social (política y/o económica),
para que ésta alcance representatividad paulatinamente sobre otros grupos y los
convierta en aliados y asociados suyos.
Desde este punto de vista, las políticas habitacionales son el resultado de un conjunto
de alianzas que se sustentan en este sentido de representatividad y articulación entre
intereses de la sociedad civil y los grupos dirigentes, y se plasman de manera explícita
en acuerdos jurídicos que soportan la vida democrática. Como parte de estos pactos,
las políticas habitacionales se reconfiguran, se reconstituyen y se redefinen en
términos de las nuevas formas de acuerdo, en función de las nuevas necesidades de
los sectores aliados con el Estado.
3.2.3. Las políticas habitacionales en el marco de las alianzas entre
Estado y sociedad civil
La aparición de las políticas habitacionales responde así a la misma dinámica a la que
se sujeta la construcción de los mecanismos reales de consenso entre sociedad civil y
el Estado. Se desarrollan en el seno de esta relación y de la mano del proceso en el
que progresivamente se forman las alianzas (Ibid.), se insertan en la propia dinámica
de la hegemonía, se construyen de manera progresiva extendiéndose a un número
cada vez mayor de grupos sociales y, en el marco de las alianzas permanentes entre
Estado y sociedad civil, aparecen en diferentes circunstancias que corresponden con
momentos clave en la conformación del bloque histórico, como efecto de la
maduración de la sociedad civil y del desarrollo de distintos sectores del capital.
75
En la esfera particular de las alianzas entre Estado y grupos auxiliares de la sociedad
civil, las políticas habitacionales se ubican en el conjunto de las políticas sociales, en
diferentes planos de relevancia, dependiendo del peso relativo que los grupos de la
población que enarbolan las demandas de vivienda tienen dentro del juego de pactos y
relaciones de consenso y control, aparecen así asociadas al nivel de representatividad
que cada grupo social y en la esfera en la que los pactos entre sociedad civil y Estado
se traducen en políticas gubernamentales.
Como parte de los instrumentos de los que se vale la hegemonía para concretar los
acuerdos establecidos, operan de esta manera como uno de los elementos necesarios
para la construcción de las alianzas, y se comportan de la misma forma en la que lo
hacen éstas, es decir, cambian en función de las transformaciones que se operan
entre los actores que forman parte del bloque hegemónico, al modificarse el universo
de quienes lo integran, se altera el orden de prioridades, se modifican los intereses y
aparecen nuevos beneficiados y también nuevos excluidos.
El carácter cambiante de las alianzas se manifiesta así, en la inestabilidad de las
propias políticas habitacionales, el hecho de que el conjunto de los grupos auxiliares
cambie de manera permanente y parte de los grupos excluidos del campo de las
alianzas pase al nivel de los grupos aliados, deriva en una alteración en el contenido
de las reivindicaciones sociales y por lo tanto en el tipo de respuestas que se ofrezcan
desde el Estado.
En estricto sentido, podemos sostener que las políticas habitacionales en el campo de
las alianzas propias de la construcción de un bloque hegemónico abarcan inicialmente
a los grupos auxiliares, que son su base social, respondiendo esencialmente a los
76
intereses de éstos y ubicándose en el campo de los instrumentos dirigidos a reforzar
su representatividad.
También podemos considerar que son un medio para extender esta representatividad
a nuevos grupos auxiliares, ya sea operando como un referente para “convencer” de
las ventajas de una alianza, o como medio de seducción a grupos sociales
emergentes.
Ubicados al margen de las alianzas, los viejos y recientes excluidos del bloque
hegemónico y, por tanto, desprotegidos de las políticas habitacionales, desarrollan
formas independientes de organización y compensan esta discriminación con
iniciativas voluntarias, de autoayuda o auto resolución de necesidades, operando
frecuentemente en el ámbito informal de la economía. Es precisamente a estos
grupos, marginados de la esfera de los acuerdos y el consenso, hacia los que se
dirigen esencialmente las iniciativas habitacionales de carácter coyuntural inmersas en
las dinámicas de control de la falsa hegemonía.
La política habitacional se presenta así como un instrumento exclusivo de la verdadera
hegemonía, del consenso y de las relaciones de acuerdo y alianza entre la sociedad
civil y el Estado, fuera de ella, como del bloque hegemónico, quedan todas aquellas
iniciativas, todos aquellos momentos, que corresponden a la esfera del control y la
coerción.
77
3.2.4. La política habitacional en el marco de las alianzas entre
grupos hegemónicos y grupos económicos dominantes
En el contexto del modelo económico social liberal y capitalista emergente, las
alianzas “naturales” y primigenias fundamentales del Estado se establecen con los
sectores nuevos y viejos del capital que, como señala Cox eufemísticamente (op cit.:
129-130), “convencen” a los gobiernos de las condiciones sociopolíticas que deben
prevalecer para garantizar el crecimiento económico y el desarrollo.
Estas alianzas juegan un papel determinante en la viabilidad de aquellas otras propias
del bloque hegemónico. Son, por decirlo de alguna manera, el referente “oculto”,
subyacente de los acuerdos y alianzas que establece el Estado con la sociedad civil y
que hacen posibles las políticas habitacionales. En estricto sentido, constituyen el
conjunto de acuerdos explícitos e implícitos entre el Estado y los grupos económicos
dominantes, acuerdos que se fundan en el modelo económico de desarrollo y que se
dirigen a impulsar su expansión.
Al igual que los acuerdos entre sociedad civil y Estado, los establecidos aquí son
relativamente heterogéneos, representan de manera desigual las necesidades de cada
uno de los sectores del capital presentes en una realidad económico-social, en un
momento histórico determinado, y van cambiando en el tiempo de acuerdo al mismo
proceso de transformación orgánica de éstos.
En el marco de su carácter heterogéneo, las alianzas entre el Estado y los diferentes
grupos económicos responden de manera preponderante a los requerimientos de los
sectores del capital cuyo peso específico en la economía sea determinante, y van
variando en la medida que hay un recambio en este peso específico.
78
Más allá de los acuerdos entre Estado y sociedad civil que determinan la factibilidad
socio-política de las políticas habitacionales y llevan a su determinación jurídica, son
los establecidos entre el Estado y los sectores del capital, cuyo desarrollo está
directamente vinculado con la construcción de vivienda, los que hacen posible la
puesta en marcha, la realización de las políticas habitacionales.
En este sentido, las políticas habitacionales requieren de la existencia y de un cierto
grado de maduración de aquellos sectores del capital necesarios para impulsar
programas de producción masiva de vivienda, sólo hasta que emerge y se consolida
un sector inmobiliario que es capaz de ofrecer suelo para la realización de programas
habitacionales, hasta que se conforma un capital de la construcción con capacidad
técnica y financiera para producir de manera masiva vivienda, y hasta que madura un
sistema hipotecario capaz de responder a un mercado solvente, cuando las políticas
habitacionales podrán materializarse.
Podemos concluir así que la política habitacional por una parte, retoma las
necesidades manifiestas en el seno del bloque hegemónico cuya atención
gubernamental es fundamental para ejercer la hegemonía, y por otra, hace suyas la
necesidades de desarrollo de los sectores del capital que ven en ella un factor
fundamental de su existencia, desarrollo y expansión. Responde así, a un doble
compromiso de consenso, a un doble juego de alianzas, y por lo tanto adquiere dentro
del mismo bloque hegemónico un doble papel funcional, que en ocasiones aparece
como contradictorio.
79
4. El carácter histórico de la política habitacional
Desde nuestro punto de vista, una conceptualización de la política habitacional en
México parte necesariamente de asumir la afirmación de Cox (op. cit.:130 y 131), en el
sentido de que no hay universalidad en los conceptos que se desprenden del
pensamiento político, asumimos con él que éstos corresponden a cada realidad
específica, y dentro de ella a la dinámica de los acontecimientos históricos que van
derivando progresivamente en la conformación de un bloque histórico.
Son, en efecto, las peculiaridades del bloque histórico, de las relaciones
socioeconómicas e ideológico-políticas, así como las características específicas de los
actores políticos y sociales (y de las relaciones entre ellos), lo que determina la forma
de concebir la política social en general y las políticas habitacionales en particular.
De acuerdo con esto, una conceptualización de la política habitacional en México debe
partir de reconocer las condiciones específicas en las que se concibe, en las que se
instrumenta y en las que ésta opera, así como las formas específicas en las que se
articulan, establecen sus alianzas y recomponen sus vínculos los diferentes agentes
sociales económicos y políticos en el marco de un bloque histórico.
Éste aparece así, como el terreno sobre el que un orden económico y social se
construye, ya sea superponiéndose a otro o transformándose a sí mismo,
mostrándose como un terreno móvil, que se encuentra en permanente cambio de
acuerdo a la aparición de nuevos actores, y por lo tanto en función de nuevas
relaciones que representan fuerzas en conflicto que llevan de manera permanente a
un cambio histórico (ibid.).
80
La política habitacional surge. en este contexto, vinculada a la forma misma en la que
se construye y evoluciona un bloque histórico, aparece asociada a las formas
específicas en las que se conforma el Estado y a la manera en que se establecen las
relaciones entre éste, la sociedad civil y los distintos grupos de poder económico.
Desde esta perspectiva, lo que da luz a la naturaleza de las política habitacionales es
precisamente el cambio histórico, como un referente que permite superar una
definición estática que congelaría un momento particular de la historia y privilegiaría
las relaciones sociales de fuerzas prevalecientes en él (ibid.), olvidando los nuevos
procesos, relaciones y fuerzas que las van determinando a cada paso.
4.1. Política habitacional y la formación de un nuevo bloque
histórico
En el caso particular de México, el papel que juega la política habitacional en el
escenario socioeconómico y político, queda establecido por el lugar que ésta ocupa en
el contexto de las relaciones político-ideológicas y económicas entre los grupos
sociales y los sectores productivos que se agrupan en torno a la construcción de una
nueva relación hegemónica (valga decir de una contrahegemonía), que permite
sobreponer un nuevo sistema de relaciones a un status quo en crisis.
Esta crisis se expresa en la existencia de un estado nacional que fue incapaz de
garantizar las condiciones mínimas de vida de los individuos, y en el hecho de que
estos no encontraron reflejadas en las instituciones del viejo régimen sus aspiraciones;
la patria (el sentido de identidad nacional), por si sola ya no ofreció un margen de
articulación social, las necesidades básicas de los individuos debían verse reflejadas
en las iniciativas de gobierno.
81
La idea de patria, esencial para la construcción del Estado en las naciones
emergentes, había servido a lo largo del siglo XIX para reunir los intereses sociales y
crear el sentido de pertenencia común, en palabras de Montanari “la patria es el lugar
de las garantías civiles y sociales. Estructuraba a los individuos como ciudadanos y los
reconocía como portadores de intereses” (1998: 106-107).
Esta lógica correspondía con la de los estados nación que iniciaron su conformación a
lo largo del siglo XIX (como es el caso de América Latina), y que en un principio no
alcanzaron a definirse como comunidades políticas articuladas en torno a un proyecto
común de desarrollo ordenado, que integrara intereses y etnias diversas y, como en el
caso de México, fuera incapaz de inventar una tradición cultural común.
La política habitacional parte así de las iniciativas que, en el marco de la construcción
de un nuevo bloque histórico, la naciente clase dirigente ofrece como respuesta a la
incapacidad del orden precedente para satisfacer las necesidades sociales, en este
sentido, surge de las respuestas que el nuevo orden da a la crisis del sistema
precedente, retomando para ello las experiencias existentes en el viejo orden, pero
reencauzándolas en el marco de las nuevas relaciones ideológico-políticas y
económicas.
La forma en la que se aborda el problema de la vivienda en el marco de estas nuevas
relaciones, no parte así de una interpretación inédita de la realidad, ni es una
alternativa que se abre prescindiendo de la anterior visión del mundo, ni tampoco se
define desde el principio de la lucha por la hegemonía de una vez y para siempre, sino
que retoma las experiencias y las formas, físicas y organizacionales en las que se
abordó la cuestión habitacional, y se reestructuran o rearticulan en el tiempo de una
82
manera permanente, en un nuevo sistema de pensamiento ideológico-político, que
poco a poco va perfilando su propio carácter.
En este sentido, la política habitacional aparecerá como un conjunto de iniciativas en
permanente transformación, adecuándose a nuevos saberes, a nuevas aspiraciones,
siempre en el campo de los medios a través de los cuales se ejerce la hegemonía y en
el sentido de los intereses económicos.
4.1.1. Política habitacional en el contexto de la emergencia y
desarrollo de un bloque histórico
Entendido como la conjunción de la estructura económica y la superestructura
ideológico-política (Campione, D. op. cit.: 43), la construcción del bloque histórico
consiste en un proceso en el que se van articulando los intereses de la sociedad civil
en su conjunto con los de los sectores económicos dominantes. Se puede decir que
con la construcción de un bloque histórico se crean las condiciones económicas y
materiales, y simultáneamente se construye el soporte ideológico político de cohesión
de una sociedad determinada.
La construcción de un nuevo bloque histórico presupone así, la creación de un sistema
de relaciones económicas, políticas e ideológicas, que implican, por una parte, la
capacidad del grupo dirigente de desarrollar formas de vida (económica y social), más
avanzadas (Montanari: 108 y 109), y por otra, la expansión ideal y ética de estas
formas de vida, es decir, la aceptación por diferentes grupos socioeconómicos de
nuevas ideas y valores, que progresivamente desplazan a los preexistentes.
83
Estos elementos ideológicos novedosos, pueden aparecer al principio de la
conformación del bloque histórico de manera coyuntural, incluso como parte de los
valores precedentes, respondiendo a la lógica de las alianzas que se desarrollaron
entre los grupos dirigentes que emergen y los sectores auxiliares, en la etapa de
construcción de la contrahegemonía que antecede al desplazamiento del viejo orden
socioeconómico por otro nuevo.
Pueden, en principio, aparecer en el mundo de las aspiraciones populares en la esfera
del sentido común, como parte de los nuevos valores y principios nacionales que
entran en escena en el juego de las alianzas, o pueden emerger circunstancialmente
correspondiendo con el universo de ideas, aspiraciones y necesidades de un número
reducido de grupos sociales y económicos y, conforme se vaya desarrollando el
bloque histórico, irse permeando al conjunto social hasta convertirse en ideas y
valores universales.
En este marco, podemos considerar que las políticas sociales, en la realidad de los
Estados emergentes, son una categoría general perteneciente tanto al ámbito de la
superestructura ideológico-política, como al de la estructura económica que surge en
el marco del derrumbe de un bloque histórico y el nacimiento y expansión de otro,
como uno de los instrumentos que permiten al grupo dirigente que asciende (y que
sustituye al que se derrumba), la construcción de las condiciones de su
representatividad ideológico-política y de las que requiere la estructura económica
para su desarrollo y consolidación. De esta forma podemos asumir que la política
habitacional se desprende de la construcción del bloque histórico mismo, es inherente
a él y se desarrolla a la par de los ritmos de su conformación.
Aparecerá en este escenario, como parte del entramado de intereses que se expresan
de manera implícita y explícita desde la emergencia de un bloque histórico, y se
84
desarrolla respondiendo a las dinámicas cambiantes de las necesidades sociales y
económicas surgiendo sólo como resultado de la correspondencia entre ellas.
La política habitacional sólo aparecerá así, en la medida que la vivienda, como
aspiración, se haya extendido al mundo de los valores y principios nacionales, y
cuando las condiciones económico-políticas y el carácter orgánico de los actores
sociales y económicos hayan madurado lo suficiente para hacer posible su puesta en
operación. Por decirlo en términos gramscianos, el bloque histórico no emprende las
políticas sociales para las que no existan las condiciones económicas políticas y
sociales adecuadas, para las que aún no esté capacitado.
4.1.2. La política habitacional y las condiciones del bloque histórico
El desarrollo de las políticas habitacionales como resultado del proceso mismo de
conformación del bloque histórico y de la representatividad o dirección ética y política
de un bloque hegemónico que emerge, no se da en un proceso lineal de eventos, en
un desarrollo creciente, positivo y constante.
Tal como lo dice Montanari (op. cit.: 109), el tiempo histórico, y por lo tanto los hechos
históricos, son resultado del hacerse y deshacerse de los sujetos sociales y políticos,
es decir, en el proceso de conformación del bloque histórico, de la propia sociedad
política y de la sociedad civil, se van construyendo los eventos que marcan el perfil de
una sociedad determinada.
Las políticas sociales, como materialización de la representatividad de los grupos
dirigentes, como instrumento de esta representatividad, valga decir, de su hegemonía,
surgen y cambian en virtud del desarrollo (hacerse y deshacerse), de los sujetos
85
políticos y sociales, de las formas en que se conforma y se reconstituye
permanentemente la estructura gubernamental, la composición orgánica de la
sociedad civil y se desarrolla la estructura económica.
La política habitacional es, desde este punto de vista, una realidad inestable, que
corresponde con las mismas condiciones cambiantes a través de las cuales se forma
el Estado moderno y que, en el caso de los que surgen de manera relativamente tardía
en el contexto de los estados capitalistas, adquiere características peculiares que
corresponden con el momento histórico de superación del Estado nacional.
En ellos la hegemonía y el mismo bloque histórico no se crean en un solo momento, ni
son resultado de un hecho histórico único que marca las condiciones de la realidad
social de una vez para siempre, sino que se van desarrollando en un proceso continuo
de maduración cualitativa y cuantitativa de la realidad económico social, en el que se
va estableciendo progresivamente una correspondencia entre los intereses y
aspiraciones de la sociedad civil y de la estructura económica.
Las políticas habitacionales serán aquí el resultado de la correspondencia entre estos
intereses, superarán el nivel del acuerdo político y discursivo, es decir se concretarán
en mecanismos institucionales que responderán a los intereses y aspiraciones de los
sectores que, con poder económico o con representatividad político-social, tienen un
peso determinante en el mundo ideológico y económico que se construye, y por lo
tanto un peso específico en la conformación del bloque histórico.
Los sectores con un peso marginal en la construcción del bloque histórico, sin poder
político ni económico, ni una condición orgánica sólida que les permita hacer sentir el
peso de sus aspiraciones quedarán al margen del campo de actuación de las
instituciones, y permanecerán ahí hasta que la condiciones económicas requieran su
86
integración, o que su condición orgánica los reubique en el marco de la correlación de
intereses hegemónicos.
Las políticas habitacionales en los estados emergentes, sólo podrán irse desarrollando
en el marco de una nueva era, a la par de su maduración como Estado moderno,
dentro de la lógica de construcción de una nueva realidad política, social y económica
que deriva en una nueva forma de concebir la realidad.
Como lo señala Montanari:
“Una nueva época no podrá abrirse sino por la constitución de los
intereses económicos y el orden político; de reunificar ´pasiones´ y
culturas diversas dentro de una forma social más unitaria y universal
de modo de ´superar´ la figura del Estado–Nación y reafirmar los
´principios´ constitutivos de lo moderno, su pluralismo originario y
sus caracteres más democráticos”. (op. cit.: 108).
En este escenario, las políticas habitacionales se concretan en tanto responden
simultáneamente a las necesidades de legitimación y representatividad del Estado, y a
los intereses y necesidades de los sectores que forman parte de los grupos
económicos dominantes, y de los grupos sociales que son reconocidos como
integrantes de la sociedad civil, es decir de los grupos aliados al Estado en el marco
de una nueva totalidad social.
Se inscriben, por lo tanto, en un proceso en el que las iniciativas gubernamentales se
realizan a partir de los compromisos explícitos e implícitos que aparecen entre el
Estado y los agentes de la producción, entre el Estado y los sectores sociales, entre
87
éstos y los mismos agentes de la producción en un marco en el que se construye y se
reestructura permanentemente la hegemonía de la clase dirigente.
En este sentido, se puede considerar que hasta que no hay una “voluntad colectiva”,
una “comunión de intereses” que se ha propuesto este fin, no se impulsarán las
políticas habitacionales. Desde este punto de vista podemos considerar que las
políticas habitacionales aparecen en consonancia con una realidad histórica
especifica, no tienen un contenido “teórico” ni responden a una sola forma de entender
la realidad; su carácter y naturaleza responde a la de cada bloque histórico, a la de
cada realidad socioeconómica y cultural y a la forma específica en que esta realidad
evoluciona, se transforma, se recrea.
Son así, un instrumento en permanente reconfiguración que se transforma y cambia
atendiendo a las formas específicas en las que se construyen las alianzas sociales y
políticas, y a la forma en la que evolucionan los sectores sociales y económicos, en
definitiva atendiendo a la forma en la que se construye el bloque histórico.
4.2. Política habitacional y el desarrollo de los agentes del
bloque histórico
La aparición de una nueva clase dirigente en el marco de un Estado que emerge,
requiere de un afianzamiento rápido y soportado por amplios sectores sociales y
económicos a través de políticas sociales que aparecen como elementos ideológico-
discursivos y se van concretando en instituciones en un largo proceso de
conformación y afianzamiento del bloque histórico.
88
Es precisamente en este proceso que surgen las instituciones de la política
habitacional como instrumentos de la nueva representatividad política y social,
dirigidos, por parte del Estado, a construir un nuevo sentido común en los grupos
sociales subalternos y una nueva legitimidad en torno a los grupos económicos
dominantes, fungiendo como un elemento articulador de nuevas alianzas.
Las políticas de vivienda, y en general las políticas sociales, corresponden así con la
forma en que se manifiestan las relaciones económico-políticas en un proceso
determinado de conformación de un bloque histórico. En el marco de éstas, las
políticas sociales forman parte de los componentes ideológicos materiales, de los que
se vale el Estado para construir y consolidar su representatividad a largo plazo,
conformando una nueva totalidad social.
En este sentido la política habitacional es resultado de un entramado complejo y,
temporalmente, prolongado de alianzas que permiten hacer coincidir intereses
económicos, sociales y políticos; no es en sí misma un instrumento de cooptación o de
control de los grupos auxiliares y subordinados (aunque pueda aparecer con este
carácter en un momento coyuntural), sino un medio a través del cual se construye la
representatividad del Estado y se conforma una conciencia colectiva, que deriva en la
conformación de una nueva realidad económico-social.
No se reduce por lo tanto, a la puesta en operación de instituciones y programas
habitacionales, a ofrecer sólo productos (vivienda), para el consumo colectivo, sino a
la creación de todas aquellas condiciones (tales como la consolidación del sistema
financiero, facilidades para el desarrollo del capital inmobiliario y de la construcción,
desarrollo de una capacidad social de consumo, etc.), de las cuales depende el
desarrollo del bloque histórico (de la estructura económica y de la superestructura
89
ideológica), y que permiten la concreción o materialización de las tareas que se ha
propuesto el Estado mismo.
4.2.1. Política habitacional y desarrollo del estado
Para la creación de estas condiciones estructurales y superestructurales, el Estado
aparece como un actor versátil, como una entidad que va cumpliendo diferentes roles,
que se muestra como un cuerpo elástico que, en el gran escenario de la construcción
de una nueva realidad histórica, abarca todos los papeles que la sociedad civil y los
sectores económicos dominantes no cumplan, abandonándolos paulatinamente en un
largo proceso de lucha de competencias, a contraflujo del empuje de estos dos
sectores.
En el proceso de creación de las políticas habitacionales en particular, el Estado
emergente retoma los compromisos adquiridos en la construcción de las alianzas que
le permitieron su ascenso hegemónico, define una plataforma jurídica que le permita
perfilar su carácter representativo y plasmar los compromisos adquiridos con los
grupos sociales y económicos aliados.
En un primer momento, la incorporación del tema habitacional en el marco jurídico, no
aparece como una tarea que se propone el Estado, sino como una aspiración de los
grupos sociales aliados y por lo mismo como una forma de concretar (aunque sea sólo
en el nivel del discurso legal), los términos en los que se sustentaron las alianzas que
permitieron la emergencia de un nuevo bloque histórico.
Esta incorporación de la cuestión habitacional al marco jurídico, en un momento
histórico en el que la madurez de los agentes socioeconómicos y del mismo Estado no
90
permite la realización instituciones que permitan operar una política habitacional
propiamente dicha, no presupone que el bloque hegemónico se proponga tareas para
cuya solución no existan ya las condiciones necesarias y suficientes, sino el inicio de
un proceso a través del cual se irán construyendo las condiciones que la hagan
posible.
En este sentido, la política habitacional, institucionalmente hablando, sólo será
impulsada por el Estado en la medida que, además de una necesidad manifiesta de un
grupo social, se hayan creado las condiciones objetivas para abordar esta necesidad
como política pública. Para operarla, el Estado deberá primero intervenir en la creación
de los instrumentos y apoyar la maduración de los actores socioeconómicos que la
hagan viable.
El Estado, así, sólo emprenderá aquellas iniciativas habitacionales para las cuales el
bloque histórico en su conjunto está capacitado en cada momento, amoldando su
intervención tanto al nivel de desarrollo de la base económica como al de organicidad
de la sociedad civil. Se pasará así de un primer momento discursivo, a la operación de
programas de política institucional de diferente naturaleza y características, que en
cada momento se adecuan a las condiciones socioeconómicas prevalecientes.
En cada uno de estos momentos, las políticas de vivienda y sus mecanismos e
instituciones operativas variarán de acuerdo a la evolución de los agentes sociales y
económicos, cambiarán también los mecanismos financieros y las características de
estos mismos, e incluso se modificará el papel del intelectual que diseñe estos
mecanismos, y que imagine las soluciones técnicas de vivienda, y por lo mismo
mudarán hasta las mismas condiciones y características físicas de la vivienda.
91
4.2.2. Política habitacional y transformación de la sociedad civil
El reconocimiento de la necesidad de una política habitacional en el seno de la
sociedad civil no se encuentra presente siempre en ella, sino que aparece como una
aspiración, como un reclamo social atendiendo a ciertas condiciones de la realidad
socioeconómica, como parte de un proceso en el que la sociedad civil se transforma,
va cambiando no sólo en el número y naturaleza de los elementos orgánicos que la
conforman, sino en cuanto a su contenido ideológico, a sus aspiraciones y a sus
necesidades.
Como se señaló más arriba, la construcción de un bloque histórico implica un conjunto
de cambios tanto en el orden de la estructura económica como en el de la
superestructura ideológico política, que son determinantes para la conformación,
desarrollo y consolidación de la propia sociedad civil. A lo largo de este proceso de
cambio, hay una transformación de las relaciones de producción, de las condiciones
materiales que las hacen posible, de la orientación misma del desarrollo de las
actividades productivas, que inciden en la forma en la que la sociedad civil percibe la
realidad y los satisfactores básicos que ella requiere.
A galope de estas transformaciones, al interior mismo de la sociedad civil ocurren
cambios, se recompone el universo de los actores sociales y al mismo tiempo (y como
consecuencia de ello), hay una metamorfosis de sus intereses, se transforma la visión
de la realidad, se modifican los principios y los valores éticos y también cambian las
necesidades de los grupos sociales, y de la mano de ellas, sus aspiraciones.
La sociedad civil se muestra así, como un actor en permanente cambio que sin
embargo, y paradójicamente, tenderá a irse desarrollando orgánicamente,
conformando un conjunto, heterogéneo en su composición, pero cada vez más
92
uniforme en sus necesidades y aspiraciones esenciales, un conglomerado que en el
contexto de su diversidad se encuentra articulado y unido por un conjunto de anhelos
comunes.
Estos anhelos compartidos, irán correspondiendo cada vez más con aquellas
necesidades que se derivan de las relaciones socioeconómicas dominantes, propias
del bloque histórico, y que se expresan en valores morales, formas de vida,
necesidades de consumo, y condiciones materiales básicas de subsistencia.
En el contexto de los Estados emergentes, en etapas relativamente tardías del
capitalismo como es el caso de México, las transformaciones económicas y sociales
que llevaron a una modificación radical en los patrones de comportamiento y consumo
social, estuvieron asociadas al tránsito de una realidad predominantemente rural a otra
de naturaleza crecientemente urbana, que fue coincidente con la construcción de un
nuevo bloque histórico.
En este tránsito, la vivienda pasó de ser un reclamo marginal en el contexto de las
prioridades de las grandes masas rurales, y de estar vinculado fundamentalmente a
las condiciones de habitabilidad de los sectores bajos y medios de las ciudades, a una
necesidad cada vez más presente en el conjunto de una sociedad civil que se fue
urbanizando, y pasó de ser una demanda social secundaria a ubicarse dentro del
conjunto social como una demanda esencial.
Con el cambio de las condiciones de vida que implicó el surgimiento de un bloque
histórico progresivamente urbano, la producción de vivienda bajo las pautas de la vieja
sociedad rural fue imposible, apareció de esta forma, una nueva necesidad en el
nuevo marco de los patrones de consumo propios de la vida urbana, la de disponer de
93
mecanismos financieros que permitieran a un número cada vez mayor de grupos
sociales acceder a la vivienda como un bien disponible en el mercado.
La políticas habitacionales aparecen como una respuesta a esta necesidad emergente
en la sociedad civil, y se extendió al conjunto social a la par que éste fue adquiriendo
un carácter crecientemente urbano. De esta manera, las iniciativas gubernamentales
en materia de vivienda se fueron desarrollando en consonancia a los cambios en la
percepción social sobre este tema, cuando la vivienda rebasó el nivel del “sentido
común”, para ubicarse en el de la conciencia social, pasando de ser una reivindicación
secundaria, a una de carácter fundamental, y de ser una reivindicación propia de unos
sectores de los trabajadores urbanos a extenderse al conjunto de la sociedad civil.
4.2.3. Política habitacional y desarrollo de los sectores del capital
En el marco de la conformación de un nuevo bloque histórico, la política habitacional,
además de corresponder con el desarrollo orgánico de la sociedad civil, debe hacerlo
con el de las fuerzas económicas dominantes. La maduración de los sectores de
capital que permiten la producción de vivienda son, de esta manera, una condición
indispensable para que se rebase el momento discursivo de la política de vivienda y se
de paso a la creación de instituciones que operen las iniciativas gubernamentales en la
materia.
La necesidad de vivienda se convierte así en un elemento ideológico nacional, es
decir, se ubica en el nivel de la conciencia colectiva, en la medida en que no sólo se
considere como una necesidad social, sino en tanto aparezca como un factor del cual
dependa el desarrollo de uno o varios sectores del capital.
94
En términos generales, puede asumirse que el reconocimiento social de la producción
habitacional, como función del Estado, pasa no sólo por su reconocimiento como un
satisfactor de una necesidad social, es decir como elemento indispensable para la vida
de distintos grupos sociales, sino también como un elemento para el desarrollo de uno
o varios sectores del capital. En este caso, puede considerarse como un elemento de
la ideología, pero también como un elemento vinculado a las relaciones económicas y,
con este doble carácter, como parte de los componentes del bloque histórico (la
estructura económica y la superestructura ideológico política).
En este sentido, se puede decir que las políticas habitacionales sólo aparecen o se
materializan cuando las necesidades sociales de vivienda, como elementos
ideológicos, coinciden con las necesidades de desarrollo del capital. Como lo señala
Mouffe (op. cit.: 74), sólo hasta que la clase hegemónica articula a sus intereses
económicos los de otros grupos sociales a través de la lucha ideológica, las
aspiraciones sociales podrán traducirse en instrumentos hegemónicos, en instituciones
que operen políticas sociales.
Podemos considerar de esta manera, que las políticas de vivienda aparecen en el
contexto de la vida pública de los Estados emergentes, como un desprendimiento de
la lucha ideológica que se ubica también en la esfera del desarrollo de los sectores del
capital directamente vinculados con su producción. El Estado responde así tanto a los
intereses sociales que le permitan construir y consolidar su representatividad, como a
las necesidades de desarrollo de los sectores económicos.
En el marco de las políticas habitacionales, el Estado no aparece así como
instrumento de los grupos económicos dominantes que desde afuera de él orientan su
quehacer en el sentido estricto de sus intereses, sino más bien, como un actor que, en
el ámbito de su relación con la sociedad civil y con los sectores económicos
95
dominantes, emplea las políticas habitacionales como uno más de los elementos que
forman parte de la construcción de su hegemonía, utilizándolos en una doble vía, por
una parte para impulsar el desarrollo de iniciativas que favorezcan el desarrollo del
capital, y por otra haciendo suyas las necesidades y reivindicaciones sociales
incorporándolas a su programa hegemónico.
96
CAPÍTULO 2
El problema habitacional en México: el
precedente de las políticas de vivienda
México nace en la época de la Reforma.
En ella y por ella se concibe, se inventa y se proyecta.
Octavio Paz. El Laberinto de la Soledad
Cuando en los primeros días de 1922 las prostitutas del puerto de Veracruz quemaron
sus instrumentos de trabajo, es decir sus colchones, en señal de protesta contra las
prácticas usureras de los casatenientes, dando inicio a un movimiento inquilinario que
pronto se expandiría al menos a otras ocho de las principales ciudades del país se
ponían en la mesa de las reivindicaciones sociales, por primera vez en México, los
problemas asociados a los altos alquileres de la viviendas urbanas, la falta de servicios
en las ciudades, especialmente en las áreas que ocupaban los sectores sociales de
menores ingresos, y la baja calidad de los alojamientos para estos grupos de la
población.
Para ese momento, habían transcurrido casi 65 años desde que la Ley Lerdo5
impulsara la desamortización de bienes en manos de corporaciones civiles y
religiosas, casi 63 de que se dictara la expropiación de los bienes eclesiásticos, y poco
más de 90 desde la creación del Banco de Avío Industrial, con el que había arrancado
el primer intento por impulsar el desarrollo de la manufactura capitalista moderna en
México, y con el que dio inicio la etapa de conformación de la nueva burguesía
industrial en el país y, con ella, la del proletariado mexicano.
5
Llamada así por el nombre de su promotor, el ministro de Hacienda Miguel Lerdo de Tejada aprobada en 1856,
obligaba a las corporaciones civiles y eclesiásticas a vender las casas y terrenos que no ocuparan. Esta iniciativa se
había propuesto disolver el sistema de acaparamiento de la propiedad raíz (tanto en el campo como en las ciudades),
que se había concentrado en manos de las corporaciones religiosas y de unos cuantos propietarios privados, a través
de diferentes mecanismos de origen feudal que permitían la obtención de rentas a perpetuidad, impidiendo con ello un
libre desarrollo del mercado de suelo, y alzándose como un importante obstáculo para la consolidación capitalista del
país.
97
Sobre esta primera experiencia crediticia dirigida al desarrollo industrial, años más
tarde, comenzaría a despuntar el sistema bancario en México con la aparición de
instituciones financieras que a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX jugarían un
papel preponderante en la transformación del escenario urbano, erigiéndose en el
soporte de un emergente y activo capital inmobiliario, y como un factor decisivo de la
producción de nuevas formas de alojamiento.
El origen del sistema económico-social capitalista en México, y por lo tanto el proceso
de urbanización derivado de él, pueden ubicarse así, a partir de la segunda mitad del
siglo XIX con el establecimiento del régimen republicano y liberal, que se consolida
hasta la dictadura porfirista, durante la cual, finalmente, terminan por establecerce las
condiciones que llevarán a la constitución de un Estado nacional y el perfil definitivo a
la economía nacional (Córdova, A.: 62 -76).
De la mano de las reformas liberales, de un embrionario sistema financiero y de un
incipiente proceso de industrialización, el fenómeno urbano de corte capitalista
comenzaría, a partir de entonces, a extenderse por todo el país presentando pautas
inéditas en la que aún era una realidad urbana colonial. La especulación inmobiliaria,
una radical diferenciación socio-espacial y la expansión ilimitada con muy bajas
densidades serían, a partir de entonces, los rasgos característicos de las ciudades en
México.
Como resultado inmediato, la vivienda quedará fuera de los vínculos paternalistas
propios de la economía moral (Herbert Nickel 1989: 15-68), precapitalista, para entrar
de lleno en las nuevas formas de relación entre capital y trabajo. Antes de ese
momento, la cuestión habitacional se había desarrollado en el marco de una serie de
compromisos sociales y económicos cuasi-feudales, en donde entre inquilinos y
propietarios existían vínculos, frecuentemente de por vida, con un profundo carácter
98
paternalista, que sólo se trastocan hasta que las formas de propiedad inmobiliaria se
ven permeadas por las relaciones sociales capitalistas.
A partir de entonces su producción y las formas de su comercialización, responderán a
nuevas relaciones socioeconómicas y a los intereses de nuevos actores. La iglesia,
como propietario inmobiliario y principal arrendador de vivienda urbana (Cervantes
Bello, F. 2001: 32, 43), pasará a dedicarse más a los negocios vinculados con el
“bienestar” de las almas, y será desplazada (al menos jurídicamente), de los negocios
de la propiedad raíz por los viejos y nuevos comerciantes, que continuarán
reproduciendo las antiguas practicas de la usura y del negocio del arrendamiento de
vivienda.
Así, el problema de la vivienda en México, nace y se desarrolla de la mano del propio
proceso de conformación del capitalismo nacional, de las nuevas relaciones sociales y
económicas propias de este régimen y del conflicto que enfrentan estas con las
prácticas precapitalistas que se resisten a desaparecer. Puede así decirse que en
términos sociales y económico políticos inicia a partir de las transformaciones jurídico-
políticas liberales impulsadas a mediados del siglo XIX, se desarrolla junto con el
crecimiento industrial y financiero que se desencadena a partir de entonces, emerge a
la par que crece el proletariado y la población urbana, y se expresa como un problema
social que surge en un sistema urbano que, en sus rasgos generales, tiende a
homogeneizar las formas de alojamiento que entran en contradicción con las nuevas
pautas de relación económicas y sociales.
99
1. Los factores territoriales y económicos del problema
habitacional
El proceso de desarrollo del capitalismo industrial y financiero, el de urbanización y el
surgimiento del problema habitacional en México, son fenómenos ligados que aunque
tuvieron en cada entorno territorial un origen y desarrollo diferenciado, con el
advenimiento del capitalismo tenderían a tener rasgos comunes en la realidad urbana
nacional.
En efecto, hay estudios que muestran que a pesar de las diferencias existentes en la
estructura espacial y la tipología de vivienda entre las distintas ciudades y regiones del
país, y aunque las reformas liberales tuvieron un impacto diferenciado en el sistema
urbano nacional, influyeron, de manera decisiva en las condiciones del mercado
habitacional que rápidamente comenzó a desarrollarse (INFONAVIT: 179), y a derivar
en formas especulativas en la comercialización de la vivienda y del suelo, que poco a
poco se extendieron por el país (Ayala A., E., 2003: s/p), influyendo de manera
decisiva en la homogeneización de las características del parque residencial.
Este proceso se fundamentó en el hecho de que la transferencia de suelo y
propiedades, rústicas y urbanas, de manos eclesiásticas y de corporaciones civiles a
propietarios privados como resultado de la desamortización no se realizó en los
términos que la reforma liberal tenía previsto (es decir, creando un universo amplio de
pequeños propietarios), sino que derivó, prácticamente en toda la realidad nacional
(urbana y rural), en una nueva concentración de la propiedad inmobiliaria que pronto
llevó a un doble proceso, por una parte a la expansión de las áreas urbanas, y por otra
a una redensificación del parque habitacional consolidado por medio de la subdivisión
de las edificaciones existentes (Morales, M. D. y Gayón C.., M., 2003: s/p).
100
En una economía cuyo sistema crediticio estaba aún en ciernes, los mecanismos
financieros y la liquidez monetaria (una vez eliminada la competencia eclesiástica),
quedaron en manos de los comerciantes y empresarios (frecuentemente los mismos),
quienes desde un principio fueron los grandes beneficiados de la desamortización
valiéndose de diversos mecanismos (legales e ilegales), que les permitieron hacerse
de la propiedad tanto de fincas agrícolas como de predios urbanos (Rajchenberg S.,
E., y Héau-Lambert, C., 2004: 13, y Jiménez M., J. H.: 91).
Este fenómeno se desarrolló de manera diferenciada en el conjunto del sistema
urbano nacional. Como resulta lógico, los pequeños centros de población, que eran
núcleos de ámbitos agropecuarios y mineros con dinámicas económicas poco
integradas al mercado nacional y a mercados internacionales, y consecuentemente
con crecimientos demográficos moderados, tardaron hasta bien entrado el siglo XX en
ver consolidarse un mercado inmobiliario capitalista y sufrir los efectos de una
especulación inmobiliaria (ver por ejemplo el caso de Saltillo en: Cuellar V., P. 1975:
99 y ss.).
Por el contrario, las ciudades que jugaron un papel relevante en la integración de los
mercados nacionales a partir de la segunda mitad del siglo, XIX y que para principios
del siglo XX presentaban dinámicas demográficas relevantes, fueron el espacio
propicio para la aparición del fenómeno inmobiliario y para que afloraran los rasgos
problemáticos de la vivienda para los trabajadores urbanos (ver los ejemplos de la
ciudad de México en: Jiménez M., J. H., y Guadalajara en: López M., E., 1996).
Los cambios más profundos, en este sentido, se observaron en los centros urbanos
que presentaron una mayor dinámica de crecimiento poblacional como efecto de las
transformaciones económicas desde la 1ª fase de industrialización vinculada a la
creación del Banco de Avío, pero pronto éstos se difundieron al resto del sistema
101
urbano bajo el impulso económico y la extensión del sistema de comunicaciones
ferroviarias que se realizó en el porfiriato, que estimuló la integración del mercado
nacional (Garza, G., 1992: 220 - 227).
Aunque hay indicios que el mercado inmobiliario de corte capitalista se comienza a
desarrollar en México desde antes de la promulgación de la Ley Lerdo (Ayala A., E.:
s/p, y Morales M. D. y Gayón C., M.: 2001: 348), es indudable que su desarrollo se
potencia de manera definitiva a partir de la reinstauración de la constitución de 1857
con el triunfo liberal de 1861 y, a través de ella, con la confirmación de la llamada ley
de desamortización y del decreto de expropiación de los bienes eclesiásticos.
Esta transformación urbana se dio en el marco de una estrecha relación entre el
emergente capital inmobiliario y los grupos de poder político tanto regionales como,
particularmente, nacionales, y mediante una práctica inmobiliaria de corte especulativo
desarrollada a lo largo del último tercio del siglo, que afecto de manera determinante la
provisión de vivienda para los sectores de bajos ingresos, en particular para la nueva
clase obrera.
A partir de entonces, se desarrollaron y generalizaron los mecanismos de producción
de la vivienda urbana en alquiler característica de la primera fase de desarrollo
capitalista en México, y evolucionó, y se transformó, radicalmente el mercado del suelo
a través de promociones especulativas que dieron lugar a las primeras colonias
proletarias, y a la realización de nuevos fraccionamientos para los sectores de medios
y altos ingresos que se soportarían en el naciente capital financiero (ver Jiménez M., J.
H.).
102
1.1. El proceso de urbanización y la generalización de las
condiciones y características de la vivienda
El siglo XIX fue determinante en la configuración urbana en México, a lo largo de él
comenzó a transformarse el carácter casi absolutamente rural de la realidad
poblacional prevaleciente a finales de la colonia, y surgieron las pautas que
determinaron que el fenómeno urbano adquiriera carta de naturalización. En el
transcurso de esos cien años se define prácticamente el sistema de ciudades sobre el
que se estructurará política, administrativa y económicamente el país, el número de
localidades con más de 15,000 habitantes se multiplicó por siete al igual que lo hizo la
población urbana, en una proporción que casi duplicó el crecimiento de la población
nacional (ver Cuadro 2).
CUADRO 2: Evolución de la población urbana en México,

1790 – 1900
1790 1900
Concepto absoluto %/total absoluto %/total
Población Total 3.982.869 100,00 13.607.259 100,00
Población Urbana 323.066 8,10 2.191.397* 16,10
Población Rural 3.659.803 91,90 11.415.862 83,90
Fte: Estadísticas Históricas de México, INEGI 1999, Tomo I: 30
* Total de población registrada en centros de población a partir de Unikel, L. 1976, Cuadro I AI, Apéndice estadístico:
377-390
Este crecimiento implicó la aparición de nuevos núcleos de población que fueron
constituyendo un sistema urbano más complejo y diversificado que el que existía a
finales de la colonia aunque soportado en gran parte sobre la estructura de las
intendencias de finales del siglo XIX (ver Cuadro 3). Los cambios en este sentido
fueron notables, así, mientras que en 1790 el 71% de la población urbana se había
concentrado en sólo 9 ciudades que tenían más de 8.000 habitantes, para 1900, el
50% se distribuía en 18 ciudades, que para entonces superaban los 20.000
pobladores (ver Cuadros 3 y 4).
103
A casi 80 años de haber emergido el México independiente, llegaba a 34 el número de
ciudades con más de 15,000 habitantes, conformando un sistema urbano que
abarcaba para entonces el 75% de las actuales entidades federativas (ver Cuadro 4).
Era notable sin embargo, que este conjunto conformaba una estructura poco integrada
a nivel nacional e incluso poco articulada a nivel regional, y altamente centralizada en
torno a la ciudad de México, condición que, si bien era una herencia colonial, había
comenzado a mitigarse entre 1810 – 1870 permitiendo el desarrollo de centros
regionales [Moreno T., A., 1973: 176, y Cardoso, C. 1983]), pese al efecto
centralizador que durante el régimen liberal tuvo el sistema ferroviario (Garza, G.: 227-
230).
Hacia principios del siglo XX, México mostraba así una tendencia a urbanizarse a
pesar de que el contexto territorial aún era predominantemente rural (cerca del 84% de
la población), y de que se conservaba una alta concentración de la población urbana
en muy pocas ciudades del país. Junto con la Ciudad de México, Guadalajara, León,
Puebla, Monterrey y San Luis Potosí, base del sistema urbano, el resto de éste estaba
integrado por al menos 27 ciudades con más de 15,000 habitantes (ver INEGI, Tomo
II: 913 y 914) 6, 16 de las cuales eran capitales de sus respectivos estado, y había más
de 15 localidades que se encontraban en proceso de consolidación urbana con una
población entre los 2,500 y los 15,000 habitantes, dentro de las cuales estaban al
menos 9 capitales estatales más (ver Cuadro 4).
De hecho, para inicios del siglo XX, el sistema urbano del país, estaba constituido por
al menos una ciudad con más de 15,000 habitantes en el 75% de las entidades
federativas, aunque aún había seis estados (Baja California, Chiapas, Guerrero,
Morelos, Sonora y Tlaxcala), y los dos territorios (Baja California Sur y Quintana Roo),
6
No se dispone de datos para Campeche, Jalapa, Mexicali, Saltillo ni Tepic que, al parecer tenían para entonces más
de 15,000 habitantes (INEGI 1999, Tomo I, pp. 20-28.)
104
que no contaban con ninguna localidad que rebasara esa población, un escenario
radicalmente distinto al que se observaba a finales del período colonial (ver cuadros 3
y 4).
CUADRO 3: Población de las principales ciudades de México

1790 y 1921
Años Antigua cabecera de

Ciudad 1790 1803 1900 1910 1921 Intendencia
Aguascalientes 8.3761 34.982 45.198 48.041**
Colima 8.774 20.698* 25.148 28.326
Chihuahua 17.906 30.405 39.706 37.078**
Durango 10.891 12.000 31.092 31.763 39.091** X
Guadalajara 19.500 101.208 119.468 143.376** X
Guanajuato 32.098 41.000 41.486 35.682 19.408** X
Mérida 9.8262 10.000 43.630 62.447 79.225** X
México 104.760 137.000 344.721 471.066 661.708** X
Monterrey 62.266 78.528 88.479**
Morelia (Valladolid) 16.993 18.000 37.278 40.042 31.148** X
Oaxaca 35.049 38.011 27.792** X
Pachuca 1.0662 37.487 39.009 40.802**
Puebla 67.800 93.521 96.121 95.535** X
Querétaro 27.000 33.152 33.062 30.073**
San Luis Potosí 61.019 68.022 57.353** X
Toluca 25.940 31.023 34.265**
Veracruz 16.000 16.000 29.164 48.633 54.225** X
Zacatecas 22.495 32.866 25.900 15.462** X
Fte: Estadísticas Históricas de México, INEGI 1999, Tomo I, pp. 20-28
** Fuente: Unikel, L. 1976, Cuadro I AI, Apéndice estadístico pp. 377-390
1
Población de 1794
2
Población estimada
Para 1910, al final de la dictadura liberal, este proceso continuaba, no sólo las
ciudades con más de 15,000 habitantes habían aumentado a 36, sino que a los
sistemas regionales surgidos desde finales del siglo anterior (además del Distrito
Federal los de los estados de Guanajuato y Jalisco), se habían sumado otros en los
estados de Coahuila, Durango, estado de México, Michoacán y San Luís Potosí, que
integraban a dos o más ciudades, entre ellos sobresalían el subsistema que articulaba,
en torno a Torreón en el estado de Coahuila, a las ciudades emergentes de Lerdo y
105
Gómez Palacio ubicadas en el vecino estado de Durango, conformando el primer
sistema metropolitano interestatal en la región de La Laguna 7.
En estos dos estados las respectivas capitales (Saltillo, en Coahuila y Durango, en el
estado del mismo nombre), habían jugado un papel importante como centros político–
económicos a nivel regional, aunque relativamente aislados a la dinámica de La
Laguna. Durango como centro político y comercial de una vasta región minera que a
finales del siglo XVIII había estado entre las provincias que mayor riqueza generaban,
y que a la larga logró consolidarse como un centro comercial (Pacheco R., J. de la C.,
2001:110 – 118), y Saltillo, que surgido como un presidio8, había llegado a
consolidarse como el punto de abasto e intercambio más importante de Coahuila, en
una región con bajos niveles de población que básicamente tenía una economía
agropecuaria de subsistencia, con muy escasos excedentes, patrón que continuó
hasta mediados del siglo XIX, hasta que a partir de la introducción del ferrocarril se
amplía su papel comercial y detona su desarrollo industrial (Santoscoy, M. E., 2000:
119, 165, 166, 226 y 229).
Del mismo modo, en el estado de Guanajuato se había consolidado un sistema urbano
que había iniciado su conformación desde la colonia en torno a la actividad minera y
que para 1910 articulaba a 6 ciudades (Guanajuato, Celaya, Irapuato, León, San
Francisco del Rincón y Silao [ver Cuadro 4]), mientras que en Jalisco, además de
Guadalajara, se habían consolidado como importantes núcleos urbanos las
localidades de Ciudad Guzmán, al poniente del estado, y Lagos de Moreno al noroeste
de la entidad.
7
El caso de Torreón junto con los de Lerdo y Gómez Palacio en la Laguna, es un caso sobresaliente en México, de un
rancho de 200 habitantes en 1892 (Moreno T., A., 1973: 191 y 192), Torreón se convirtió en una ciudad de 34,271 en
1910 y para entonces había conformado un conglomerado de cerca de 59,000 almas junto con Lerdo y Gómez Palacio
(ver cuadro 4).
8
Los Presidios, durante la colonia fueron el equivalente a un fuerte militar de avanzada para la conquista y colonización
de los territorios del norte del país.
106
En el estado de Veracruz por su parte, la capital estatal Xalapa junto con Orizaba y el
puerto de Veracruz, conformaban un incipiente subsistema urbano en la porción
central de la entidad, mientras que en los estados de México, Michoacán y San Luis
Potosí, además de las capitales estatales (Toluca, Morelia y San Luis Potosí
respectivamente), se habían consolidado los centros urbanos del Oro en el primero,
Zamora en el segundo, y Matehuala, en el último (ver Cuadro 4).
Cuadro 4: Localidades urbanas por entidad federativa, 1900 – 1910

Pobl. %/total Pobl. %/total Pobl. %/total TCMA Capital
Estado Localidad
1900 Urb. Nal 1910 Urb. Nal 1921 Urb. Nal 1900-1921 estatal
Aguascalientes Aguascalientes 34.982 2,30 45.198 2,43 48.041 2,37 1.52 X
Campeche Campeche 17.109* 1,12 16.775* 0,90 16.938* 0,83 -0.05 X
Saltillo 23.996* 1,58 35.414* 1,91 40.451* 1,99 2.52 X
Coahuila
Torreón 13.845* 0,91 34.271* 1,84 50.902* 2,51 6.40
Colima Colima 20.698* 1,36 25.148 1,35 28.326 1,40 1.51 X
Chihuahua Chihuahua 30.405 2,00 39.706 2,14 37.078 1,83 0.95 X
Cd. de México 344.721 22,65 471.066 25,35 615.367 30,32 2.80 X
Distrito Federal Tacuba 2.891* 0,19 29.596* 1,59 -2 -2
-2
Tacubaya 18.342* 1,21 35.830* 1,93 54.775* 2,70 5.35
Durango 31.092 2,04 31.763 1,71 39.091 1,93 1.10 X
Durango
Gómez Palacio 7.680* 0,50 15.997* 0,86 20.753* 1,02 4.85
Guanajuato 41.486 2,73 35.682 1,92 19.408 0,96 -3.55 X
León 63.263* 4,16 57.722* 3,11 53.639* 2,64 -0.78
Irapuato 19.640* 1,29 21.469* 1,16 20.657* 1,02 0.24
Guanajuato
Celaya 25.565* 1,68 23.062* 1,24 24.035* 1,18 -0.29
Silao 15.355* 1,01 14.059** 0,76 12.943** 0,64 -0.81
Sn. Fco. Del Rincón 19.090* 1,25 11.359** 0,61 7.702** 0,38 -4.23
Hidalgo Pachuca 37.487 2,46 39.009 2,10 40.802 2,01 0.40 X
Guadalajara 101.208 6,65 119.468 6,43 143.376 7,07 1.67 X
Jalisco Ciudad Guzmán 17.596* 1,16 17.085* 0,92 16.842* 0,83 -0.21
Lagos de Moreno 15.999* 1,05 12.243** 0,66 10.012** 0,49 -2.21
Toluca 25.940 1,70 31.023 1,67 34.265 1,69 1.33 X
México
El Oro de Hgo. 4.978* 0,33 21.841* 1,18 14.804** 0,73 5.33
Morelia 37.278 2,45 40.042 2,15 31.148 1,53 -0.85 X
Michoacán
Zamora 12.721* 0,84 15.116* 0,81 13.865** 0,68 0.41
Nayarit Tepic 15.488* 1,02 16.778* 0,90 13.766** 0,68 -0.56 X
Nuevo León Monterrey 62.266 4,09 78.528 4,23 88.479 4,36 1.69 X
Oaxaca Oaxaca 35.049 2,30 38.011 2,05 27.792 1,37 -1.10 X
Puebla Puebla 93.521 6,14 96.121 5,17 95.535 4,71 0.10 X
Querétaro Querétaro 33.152 2,18 33.062 1,78 30.073 1,48 -0.46 X
Sn. Luís Potosí 61.019 4,01 68.022 3,66 57.353 2,83 -0.29 X
Sn. Luís Potosí
Matehuala 14.631* 0,96 16.476* 0,89 12.493** 0,62 -0.75
Culiacán 10.380 0,68 13.527 0,73 16.034 0,79 2.09 X
Sinaloa
Mazatlán 17.852* 1,17 21.219* 1,14 25.254* 1,24 1.67
Tabasco Villahermosa 10.543 0,69 12.327 0,66 15.819 0,78 1.95 X
Cd. Victoria 10.086 0,66 12.103 0,65 17.124 0,84 2.55 X
Tamaulipas
Tampico 16.313* 1,07 16.528* 0,89 44.822* 2,21 4.93
Orizaba 32.393* 2,13 35.263* 1,90 39.563* 1,95 0.96
Veracruz Veracruz 29.164 1,92 48.633 2,62 27.623 1,36 -0.26
Xalapa 20.388* 1,34 23.640* 1,27 27.623* 1,36 1.46 X
Yucatán Mérida 43.630 2,87 62.447 3,36 79.225 3,90 2.88 X
Zacatecas Zacatecas 32.866 2,16 25.900 1,39 15.462 0,76 -3.53 X
Tot Urb.Nal1 1.522.108 100,00 1.858.529 100,00 2.029.260 100,00 1,38
Fuente: INEGI, Estadísticas históricas de México, 1999: 20-28
* Unikel, L. 1976, Cuadro I AI, Apéndice estadístico pp. 377-390, **Se incluyen porque en un período anterior habían alcanzado los 15,000 habitantes
1
Incluye sólo localidades con más de 15,000 habitantes
2
1921 se considera incorporada a la Ciudad de México
No se incluyen 6 estados (Baja California, Chiapas, Guerrero, Morelos, Sonora y Tlaxcala), y 2 territorios (Baja California Sur y Quintana Roo), que en 1921 no contaban con ciudades con
más de 15,000 habitantes.
107
Para 1910 el sistema urbano nacional estaba estructurado en trono a una gran
metrópoli y comprendía 36 ciudades que reunían más de 15,000 habitantes, de las
que siete rebasaban los 50,000 pobladores, y en dos terceras partes se concentraban
en la franja central de territorio nacional, entre Veracruz al oriente y Guadalajara al
occidente, mientras que, exceptuando el caso de la Laguna, los demás quedaban
como un conjunto disperso de ciudades en los vastos territorios del norte y sur-
sureste.
Podemos considerar así que, en conjunto, el sistema urbano que se observaba a
principios del siglo XX, se había comenzado a conformar desde finales del período
colonial con la redefinición de la estructura territorial de las Intendencias, era un
sistema urbano desarticulado en su mayor parte, en donde los centros urbanos fueron
los núcleos impulsores del desarrollo económico y administrativo de las diferentes
regiones del país.
A lo largo del siglo XIX, y particularmente a partir de la introducción del transporte
ferroviario en el último tercio del siglo,9 este sistema urbano se comenzó a consolidar,
dando lugar a insipientes subsistemas regionales en torno a los cuales se articuló el
territorio nacional y se extendieron, de la mano del comercio, las relaciones sociales y
económicas del sistema capitalista en el país.
Para principios del siglo XX, este sistema comenzaba a percibirse relativamente
consolidado sobre la base de un conjunto de ciudades de diferente magnitud
demográfica, distinto peso económico en el contexto territorial, y relativamente
homogéneo en cuanto a la estructura de su espacio urbano y a las condiciones
generales de vivienda.
9
Aunque en realidad el primer tramo del ferrocarril a Veracruz (13.6 km.), se inauguró en 1850, sólo fue hasta 23 años
después, en 1873, cuando se concluye la primera línea entre este puerto y la ciudad de México, y es a partir de ahí que
inicia el desarrollo del ferrocarril, que en los próximos 37 años había acumulado 19,580 km. de vías férreas (Garza, G.:
223 – 225).
108
1.1.1. Los grandes centros de población
Como ya se ha señalado, el crecimiento urbano en México fue una constante a lo largo
del siglo XIX, sin embargo, éste dista mucho de ser homogéneo, no sólo en los
volúmenes de la población sino, sobre todo, en el crecimiento físico de las ciudades.
En términos generales, las mayores dinámicas demográficas y de expansión urbana
comenzaron a presentarse a partir del segundo tercio del siglo, y se concentraron en
un conjunto relativamente reducido de ciudades.
Desde entonces y hasta las primeras décadas del siglo XX, las ciudades con población
por encima de los 50,000 habitantes presentaron, con excepción de Puebla, un
crecimiento constante que sólo en los casos de Guadalajara y la Ciudad de México ya
se venía advirtiendo desde principios de siglo (ver Gráficas 1 y 2 y Cuadro 3).
Entre todas ellas la ciudad de México es la que muestra un crecimiento más acelerado
a partir de los años 60, cuando supera el relativo estancamiento demográfico que
observó a mediados del siglo. Es precisamente a partir de la promulgación de la Ley
de Desamortización, y sobre todo a partir de la concentración industrial que se da a la
sombra de la introducción del sistema ferroviario (Garza, Gustavo, 1992. op. cit.), que
el crecimiento de esta ciudad se dispara y llega a duplicar su población entre el último
tercio del siglo XIX y la primera década del siglo XX.
Una situación semejante la presenta Guadalajara, que al igual que la ciudad de México
mostró un proceso ascendente en su comportamiento poblacional en las primeras tres
décadas del siglo XIX seguido de un estancamiento a finales de la década de 1820
que sólo se supera hasta los últimos treinta años del siglo, a raíz de la recuperación de
109
la actividad industrial, sobre todo de la manufactura textil y, en parte, de la
agroindustria, la industria alimentaria y de algunos otros bienes de consumo (Beato, G.
1985: 154, 155, 160, 161, y 188-196).
El caso de Monterrey es aún más revelador, esta ciudad, que hasta finales de 1860 no
llegaba a los 15,000 habitantes, a partir de los años 80 comienza un despegue
poblacional que se acentúa en la siguiente década ligado a un espectacular desarrollo
industrial (fundamentalmente asociado a la metalurgia), que llega a ser incluso
superior al de la ciudad de México y Puebla (Cerutti, M. 1985: 56 - 59), que en tres
décadas lo lleva a cuadruplicar el número de sus habitantes, en un proceso que, a
partir de la segunda década del siglo XX, la ubicará como la tercera ciudad más
poblada del país.
Notablemente distinto a los casos de la ciudad de México, Guadalajara y Monterrey es
el comportamiento que mostró Puebla a lo largo del siglo XIX. Esta ciudad, que para
finales del período colonial, e incluso hasta mediados del siglo, era la segunda en
importancia poblacional sustentada en una relativamente diversificada planta industrial
(que además de la industria textil incluía la de alimentos, bebidas, tabaco, molinos de
trigo, aceite entre otras), no logra modernizar su planta productiva a pesar de los
intentos de innovación tecnológica de la industria textil, y sufre un proceso de
estancamiento industrial (Grosso, J. E. 1985: 200 - 207), que le lleva a prácticamente
no aumentar su población durante las primeras tres cuartas partes del siglo,
manteniendo un comportamiento demográfico moderado hasta la última década del
siglo XIX y las primeras dos del siguiente, período en el que es superada por
Guadalajara como segunda ciudad en importancia, y más tarde, a partir de la tercer
década del siglo XX, por Monterrey.
110
Gráfica 1: Crecimiento Poblacional de Ciudades con
más de 50 mil habitantes en 1921, con la Cd. De
México
700,000
600,000 México
500,000 Guadalajara
Habitantes 400,000 Merida
300,000 Monterrey
200,000 Puebla
100,000 San Luis Potosi
0
90
20
50
70
95
21
17
18
18
18
18
19
Años
Por su parte, como resultado del auge temporal que tuvo como centro intermediario en
el comercio de productos importados a través del puerto de Tampico (Moreno T., A.,
1973: 183, 186 y 187), San Luis Potosí presentó un crecimiento que llegó a ser, en el
último tercio del siglo XIX, incluso más importante que el de Monterrey, sin embargo
éste se detuvo para finales del siglo como resultado de la recuperación del papel
central de la ciudad de México, y comenzó a estancarse a partir de entonces sólo para
retomarlo hasta mediados del siglo XX.
Mérida, en cambio, se consolidó como el más importante centro urbano del sureste, y
se erigió en el nodo comercial y político administrativo de una vasta región
relativamente desligada del centro del país hasta bien entrado el siglo XX. Esta ciudad
creció a la sombra del auge henequenero10 de finales del siglo XIX (Quintanilla G, A.
1985: 118-136), y aunque presentó un crecimiento mucho menos explosivo que
10
El henequén, o Sisal, es una fibra vegetal proveniente del agave mexicano, ampliamente empleada como materia
prima por la industria de la jarciería para la producción de cables utilizados en la manufactura y las explotaciones
agropecuarias del siglo XIX, fue la base de la economía yucateca desde el último tercio del siglo XIX hasta principios
del siglo XX cuando fue sustituido por otro tipos de productos, principalmente sintéticos derivados del petróleo.
111
Monterrey y San Luis, fue más constante que este último, lo que la llevó rebasar el
doble de su población para finales de la primera década del siglo XX (ver Gráfica 2).
Gráfica 2: Crecimiento Poblacional en ciudades con

más de 50 mil habitantes en 1921, sin la Cd. de
México
160,000
140,000
120,000 Guadalajara
Habitantes
100,000 Merida
80,000 Monterrey
60,000 Puebla
40,000 San Luis Potosi
20,000
0
90
10
30
50
60
80
95
10
17
18
18
18
18
18
18
19
Años
Como podemos observar, con excepción de Puebla, en prácticamente todas las
grandes ciudades del país se puede apreciar un crecimiento demográfico a partir de
que se consolidan las reformas liberales de desamortización hacia inicios de los años
70s del siglo XIX, cuando se había consolidado el régimen liberal y bajo la dictadura
porfirista comenzaban a darse las condiciones políticas, económicas y de
infraestructura para el desarrollo capitalista en México.
Este crecimiento, si bien se interrumpe en las ciudades de Puebla y San Luis Potosí,
que entran en un impasse que se extiende, en ambos casos, hasta la década de los
años 20s del siguiente siglo, en el resto de las grandes ciudades alcanza tasas medias
entre 1900 y 1921 superiores a la urbana nacional, sólo superadas por algunas
112
ciudades medianas y pequeñas que crecen de manera excepcional al influjo del
resurgimiento minero, el desarrollo mercantil y del sistema ferroviario11.
Además de la ciudad de México, que se consolidó en el centro neurálgico de la vida
política y económica del país a través de un sistema de transporte ferroviario que
refuerza notablemente su histórico papel central, el resto de las grandes ciudades del
siglo XIX jugaron un papel decisivo en el desarrollo regional del país, y con excepción
de Monterrey (que se consolidaría como un centro industrial sólo hasta finales del siglo
XIX), todas ellas fueron cabeza de las intendencias que se crearon a partir de las
reformas Borbónicas del siglo XVIII, y también todas, a partir de entonces, se
convirtieron en importantes centros administrativos, comerciales e industriales.
1.1.2. Las ciudades medias
En un proceso distinto al que presentaron las grandes ciudades del país, las ciudades
medias, que para la segunda década del siglo XX llegarían a poblaciones ente los
30,000 y los 50,000 habitantes, mostraron en casi todos los casos un crecimiento
demográfico, proporcionalmente, menos dinámico que el de aquellas en las primeras
dos décadas del siglo (ver Cuadro 4 y Gráfica 3).
Entre éstas, sólo Morelia (antigua Valladolid), y Durango jugaron un papel
preponderante como cabeceras de intendencias a finales del siglo XVIII, el resto
estaban integradas a las intendencias de México (Pachuca, Querétaro y Toluca),
Durango (Chihuahua) y a la de Zacatecas (Aguascalientes), y formaron parte de los
sistemas urbanos que se configuraron en torno a las cabeceras de ellas, y sólo a partir
11
Baste citar los ejemplos de el puerto de Tampico y el centro comercial y político administrativo de Ciudad Victoria; el Oro
principal centro minero del Estado de México y el nudo ferroviario agrícola e industrial de la conurbación Torreón-Gómez Palacio
(ver Cuadro 5)
113
de la Constitución de 1824 (la primera del México Independiente), dos (Chihuahua y
Querétaro), llegaron a convertirse en capitales de nuevos estados.
Exceptuando Querétaro, que mantuvo un comportamiento estancado entre 1803 y
1900, en casi todas estas ciudades se mantuvo un crecimiento relativamente
importante a partir de mediados del siglo XIX12 que, salvo por el caso de
Aguascalientes, se redujo de manera sustancial en los primeros 20 años del siglo XX,
presentando tasas de crecimiento de la población urbana menores a las que se
observaban a nivel nacional (ver Cuadro 4 y Gráfica 3).
De esta manera, la mayoría de estas localidades crecieron de forma importante, tanto
en términos absolutos como relativos, en la segunda mitad del siglo XIX, con un
comportamiento irregular en casi todo el período, llegando a duplicar o triplicar su
población en los últimos treinta años del siglo XIX, comportamiento que declina
ostensiblemente en las dos primeras décadas del siglo XX (ver Cuadro 4 y Gráfica 3).
En algunas de ellas, este comportamiento estuvo ligado a la recuperación de las
actividades económicas tradicionales del entorno regional, que fortaleció su papel
comercial, en Pachuca y Durango, por ejemplo, resurge la actividad minera hacia
mediados y finales del siglo XIX, particularmente en los yacimientos minerales de su
entorno inmediato y con la aparición de inversión extranjera, lo que detonó su
crecimiento comercial (Ruiz de la B., R., 2000: 99-101 y Pacheco R. J.: 196 - 201).
Otras de estas ciudades presentaban ya para el último tercio del siglo XIX un
incipiente nivel de desarrollo industrial que impulsaba su crecimiento: Aguascalientes
con una planta productiva que integraba diferentes ramos (Rojas, B. 1994: 88),
Chihuahua en donde floreció una industria vinculada a la floreciente actividad
12
No se dispone de información para Toluca anterior a 1900.
114
ganadera, así como la industria cervecera y los molinos de trigo, que también se
desarrollaron en Toluca junto con una incipiente industria textil (Aboites A., L., 1994,
s/p, y Jarquín, M. T. 1995:110 y 111).
Gráfica 3: Crecimiento Poblacional de Ciudades

entre 30,000 y 49,999 Habitantes en 1921
60,000
50,000
Morelia
Durango
40,000
Aguascalientes
Habitantes
Chihuahua
30,000
Pachuca
Querétaro
20,000
Saltillo
Toluca
10,000
0
90
10
30
50
60
80
95
10
17
18
18
18
18
18
18
19
Años
1.1.3. Las ciudades intermedias
En el caso de las ciudades intermedias (entre 15 y 30,000 habitantes), el
comportamiento demográfico es significativamente más inestable al de las ciudades
grandes y medias, varias de éstas llegaron a rebasar los 30 mil habitantes por
algunas décadas, pero su población desciende rápidamente hacia las primeras
décadas del siglo XX. En prácticamente todas la actividad económica se basó en la
comercialización de productos agropecuarios característicos de cada región, en
algunos casos acompañada de una industria predominantemente artesanal y con
ejemplos aislados de una industria textil moderna como en el caso de Culiacán
(Ortega N., S., 1999: s/p).
115
En la base productiva de casi todas ellas predominó el comercio, aunque hubo
presencia de una industria artesanal con bajos niveles de productividad y empleo,
dirigida básicamente al mercado interno (como son los ejemplos de Colima, Oaxaca,
Villahermosa y Ciudad Victoria) (Romero, J. M., 1994: s/p, Martínez A., C. 1996: 63 -
66), o se apoyaban en una actividad minera con un comportamiento errático, que en
los períodos de auge y crisis arrastró al resto de las actividades económicas locales
como ocurrió en Zacatecas y Guanajuato (Cerutti, M. 1998: 163, y Blanco, M., 2000:
133 - 139).
Considerando el de Veracruz como un caso excepcional, que retoma su papel como
principal puerto del país hacia el último tercio del siglo XIX (Blázquez D., C., 2000:128-
139), favorecida fundamentalmente por las dos líneas de ferrocarril que la
comunicaban con otras dos importantes ciudades del estado (Xalapa y Orizaba), y por
supuesto con la ciudad de México, el resto de este tipo de ciudades presenta un
comportamiento demográfico sumamente inestable a lo largo del siglo XIX, que en
algunos casos tendió a estabilizarse a principios del siglo XX (Colima, Culiacán,
Villahermosa y Jalapa), y en otros incluso se agudizó a la baja (los centros mineros de
Guanajuato y Zacatecas, además de Oaxaca) (ver Gráfica 3).
Estas localidades tuvieron un comportamiento vinculado fundamentalmente a la
actuación de una sola actividad productiva, en gran medida subordinada al mercado
interno y con una escasa integración con otras regiones, que dependía sólo de
algunos recursos naturales estratégicos, con muy bajos niveles de industrialización de
carácter predominantemente artesanal.
Fueron, en este sentido, esencialmente centros de comercialización de productos
agropecuarios y artesanales que se producían en su entorno regional y que, en el caso
116
de Guanajuato y Zacatecas, se desarrollaban como puntos de intercambio que
evolucionaron al ritmo de desarrollo de la actividad minera13.
En otros casos, como Oaxaca y Colima, se conservó como herencia colonial una
pequeña industria de hilados de tipo artesanal, que en ocasiones presentó crisis de
abastecimiento de materias primas, además de otras industrias artesanales de
procesamiento del tabaco, curtido de pieles, producción de aceite y jabón, además de
aguardiente y azúcar (Romero, J. M.: s/p).
Por su parte, las tres ciudades menos pobladas de este grupo: Culiacán, Ciudad
Victoria y Villahermosa, conservaron dinámicas de crecimiento muy constantes y
ascendentes y, en el conjunto de ellas, en magnitudes por encima de la media urbana
nacional (ver Cuadro 4 y Gráfica 3), las tres se mantienen por casi todo el siglo
articuladas básicamente a su entorno agropecuario, y de ellas sólo Culiacán se
integrará al sistema ferroviario, y esto sólo hasta principios del siglo XX y únicamente
con el noroeste del país (Garza, G.: 227 – 230).
Al igual que las ciudades medias, éstos fueron centros comerciales de productos
agrícolas que tenían su origen en su entorno regional, tanto destinados al consumo
interno de la población, como a la pequeña agroindustria, como caña y tabaco
(Culiacán) (Ortega N., S., 1999: s/p), o cacao, café, pimienta, vainilla, añil y pieles
(Villahermosa) (Martínez A., C.: 63 y 64). La industria, por su parte, descansó en la
producción artesanal, básicamente manual con algunos escasos ejemplos de
modernas industrias textiles (como en el caso de Culiacán).
13
Que en el caso del primero se vio incluso contrarrestada por el crecimiento industrial y mercantil de León y por el
desarrollo de otros centros urbanos en la región del Bajío) (Blanco, M.: 139-143 y Cerutti, M., 1998: 163)
117
entre 15,000 y 29,999 Habitantes en 1921
60,000
50,000
Guanajuato
Habitantes 40,000 Veracruz
30,000 Colima
20,000 Cd. Victoria
Culiacán
10,000
Oaxaca
0 Villa Hermosa
Zacatecas
90
10
30
50
60
80
95
10
17
18
18
18
18
18
18
19
Años
1.1.4. Las ciudades en transición
El resto del sistema urbano del país, a principios de la segunda década del siglo XX,
estaba integrado por un conjunto de pequeños centros de población que se
encontraban en proceso de consolidación urbana, con menos de 15,000 habitantes,
que habían estado articuladas a los subsistemas urbanos de las antiguas
Intendencias, jugando un papel secundario y subordinado a las cabeceras de éstas,
como son los ejemplos de Cuernavaca y Chilpancingo, que habían pertenecido a la
intendencia de México, Tlaxcala a la Intendencia de Puebla, Hermosillo a la de Arizpe,
y Tuxtla Gutiérrez a la de Guatemala, o habían formado parte de los asentamientos
dispersos de las provincias internas del Nuevo Santander (Ciudad Victoria), o de la
Vieja California (La Paz).
Dentro de este conjunto, se encuentran comportamientos demográficos diversos, que
responden a las peculiaridades de cada una de las regiones a las que se integran y
que mostraban estructuras económicas esencialmente agroindustriales que mantenían
118
una población dispersa en varias localidades rurales o presentaban una inestabilidad
económica similar a la que observamos en las ciudades intermedias.
Así, Tuxtla Gutiérrez, centro predominantemente comercial y con una actividad
manufacturera de tipo artesanal (Pedrero N., G., 1998: 235-252), y en cierta medida
Hermosillo y La Paz, crecen a lo largo del siglo de manera irregular y a tasas muy
bajas pero de manera constante; Hermosillo, por su parte, lo hace sólo hasta la
introducción del ferrocarril y gracias al reforzamiento de su papel comercial ligado al
puerto de Guaymas (Almada, I., 2000: 132), llegando sólo hasta entonces a
incrementar su población en casi un 75% entre 1877 y 1910, mientras que La Paz
quintuplica la suya en ese mismo período, gracias a que hacia finales del siglo había
comenzado a consolidarse como un pequeño puerto marítimo cuya actividad comercial
apoyaba el desarrollo minero de la región y presentaba un incipiente desarrollo
industrial (Del Río, M. E., 2000: 155).
Por su parte Cuernavaca, Chilpancingo y Tlaxcala presentan un comportamiento
sumamente errático, que en el caso de la última lleva a una reducción en casi el 50%
de su población entre la última década del siglo XIX y la primera del XX, en términos
generales estas tres localidades se consolidaron como centros comerciales y, en la
segunda mitad del siglo XIX, también político-administrativos, de regiones agrícolas
con diferentes niveles de desarrollo que determinaron un crecimiento urbano muy
modesto: Tlaxcala en un entorno de haciendas pulqueras y ganaderas, cuya actividad
artesanal fue incapaz de competir con la industria poblana (Rendón G., R. 1996: 73-
75), y Cuernavaca como centro urbano de una vasta región azucarera (ver Gráfica 5).
119
con menos de 15,000 Habitantes en 1921
16,000
14,000
Cuernavaca
12,000
Chilpancingo
Habitantes
10,000
Hermosillo
8,000
La Paz
6,000
Tlaxcala
4,000
Tuxtla Gutierrez
2,000
0
90
10
30
50
60
80
95
10
17
18
18
18
18
18
18
19
Años
1.1.5. Las condiciones de la vivienda en el sistema urbano nacional
En términos generales, podemos concluir que el conjunto del sistema urbano nacional,
al finalizar la segunda década del siglo XX, estaba constituido por un puñado de
ciudades con más de 15,000 habitantes que se concentraban en su mayor parte en la
franja central del país, y que el resto del conjunto de asentamientos humanos lo
conformaban una gran diversidad de localidades con características rurales o que se
encontraban en transición a consolidarse como núcleos urbanos.
Asimismo, podemos observar que aunque el crecimiento de la población urbana fue
notable a lo largo del siglo XIX en comparación con el de la población total, la dinámica
demográfica del sistema urbano del país fue muy dispar, tanto entre las diferentes
regiones, como entre las mismas ciudades, concentrándose en muy pocas, la mayoría
de las cuales eran ya desde finales del período colonial centros político-administrativos
en torno a los que se estructuraba la actividad económica de diferentes regiones del
país, mientras que otras emergieron y se desarrollaron rápidamente a la sombra del
desarrollo del sistema ferroviario.
120
La alta centralidad de la ciudad de México, aunque se mantuvo, e incluso se reforzó a
través de la estructura radiocéntrica de la red de ferrocarriles, fue relativamente
compensada con el desarrollo de algunas ciudades que a finales el siglo XIX
consolidaron su papel regional, y por la emergencia de otras que lo hicieron de la
mano de la modernización de los sistemas de comunicaciones y de la industrialización
como, por ejemplo, Monterrey y San Luís Potosí.
Por otra parte, las ciudades que presentaron un mayor dinamismo demográfico para la
segunda década del siglo XX, lo hicieron de manera excepcional al influjo del auge de
ciertas actividades económicas que jugaban un papel coyuntural estratégico, como
Tampico, que emerge a raíz de una importante inversión extranjera como segundo
puerto marítimo en las costas del Golfo de México, o Torreón, en el nudo ferroviario de
la Laguna, en el centro de una rica región algodonera, en donde además se da un
rápido desarrollo industrial, o el Oro con la recuperación minera en el noroeste del
estado de México.
En realidad, para 1921, el 60% de las ciudades con más de 15,000 habitantes
presentaban en las primeras dos décadas del siglo XX tasas de crecimiento de su
población menores a la media de la población urbana nacional, e incluso en dos
terceras partes de ellas eran decrecientes (ver Cuadro 4), esta situación, favorecida
por las condiciones de inestabilidad política y económica derivadas de la fase armada
de la Revolución Mexicana, al parecer indujo a un proceso de reconcentración
demográfica de la población urbana en las ciudades grandes y medias del país.
Entre ellas algunas que emergieron como importantes centros de población en el
sistema urbano nacional, se habían desarrollado muy rápidamente desde los últimos
treinta años del siglo XIX, a partir del éxito económico de algunas actividades
económicas que resultaron estratégicas en el desarrollo industrial del país (Monterrey
121
y Torreón), o por el papel coyuntural que jugaron en el sistema de intercambio de
productos a nivel de sus regiones de influencia, y ligados a la emergencia de nuevos
puertos marítimos (San Luis Potosí, por ejemplo), mientras que otras más habían visto
reducir su peso económico regional, lo que impactó negativamente en la magnitud de
su población (Colima y los centros mineros de Guanajuato y Zacatecas), o habían
visto disminuir su importancia por el estancamiento de su base productiva industrial
(Puebla).
De hecho, para finales del siglo y después de poco más de tres décadas en que el
liberalismo triunfante se había enfrascado en introducir al país en el camino del
desarrollo capitalista, con algunos esfuerzos por impulsar el desarrollo industrial, y
aunque el proceso de urbanización del país había avanzado de manera significativa, la
realidad urbana distaba mucho de haberse consolidado: para 1910 casi el 92% de la
población nacional residía aún en localidades con menos de 15,000 habitantes, en las
que persistían condiciones predominantemente rurales (INEGI, Tomo II: 944).
En este contexto, la presión que los habitantes ejercieron sobre el espacio urbano en
materia de suelo, vivienda y servicios, en cada realidad urbana fueron claramente
diferenciadas. Así, las ciudades que presentan las mayores dinámicas demográficas y
que habían crecido a partir de centros de población rurales o pequeños centros
mineros, soportaron los flujos poblacionales con una amplia disposición de suelo a
bajo precio para su crecimiento urbano (como fue el caso de Torreón-Gómez Palacio
[ver Manchuca, M. P., 1977]), mientras que las ciudades medianas y grandes, con una
mayor concentración de la propiedad inmobiliaria, y la presencia endémica de un
déficit habitacional y de servicios, se vieron impactadas rápidamente por procesos de
especulación inmobiliaria (Como por ejemplo en la ciudad de México y Guadalajara
[ver Jiménez M., J. H., 1993, y López M., E., 1996]).
122
De esta manera, si consideramos las demandas inquilinarias que surgen en distintas
ciudades del país en los años 1920s como un indicador de esta realidad, las mayores
presiones poblacionales sobre el espacio urbano (y por lo tanto en demanda de
vivienda), al parecer se concentraban en las ciudades grandes (con más de 50,000
habitantes), y medias (entre 30,000 y 49,000), sobre todo en aquellas que desde el
siglo XIX habían jugado un papel económica y políticamente relevante, que aunque no
presentaron las mayores tasas de crecimiento poblacional, sí fueron las que crecieron
más en términos absolutos desde el último tercio del siglo.
Son precisamente éstas las que presentan, en su mayor parte, junto con una alta
concentración de la propiedad inmobiliaria, un importante nivel de desarrollo de la
actividad industrial, particularmente de la industria textil, lo que lleva a una mayor
presencia de obreros y, consecuentemente, a un incremento notable en la demanda
de alojamiento.
Son también, al parecer, en las que el capital inmobiliario se desarrolla de forma más
temprana, jugando un papel fundamental en su expansión. En este sentido,
crecimiento poblacional, expansión urbana, concentración en la propiedad del suelo y
desarrollo industrial fueron de la mano, y de ellos se derivó una creciente demanda de
vivienda en los principales centros de población del país.
1.2. Los factores de la producción habitacional
En el contexto del proceso de urbanización en México hay, además de los anteriores,
que están directamente relacionados con los procesos de transformación territorial,
otros dos factores de naturaleza económica que, en particular, fueron determinantes
en la forma en que se manifestó la problemática de la vivienda, particularmente en lo
123
que se refiere a la forma en la que ésta se produjo y se comercializó: la emergencia
del capital financiero y el desarrollo industrial de México, en particular el de la industria
de la construcción.
La industrialización capitalista en el país es un proceso más bien tardío; durante la
primera mitad del siglo XIX se redujo a experiencias muy limitadas, y los intentos por
desarrollarla fueron más bien fracasos que se debieron en gran medida a la
inestabilidad política, a la ausencia de capitales y a la inexistencia real de mercados a
nivel nacional (Romero I., M. E., 2002, s/p).
Durante los primeros años de independencia, las condiciones que prevalecían en la
industria eran de una producción casi artesanal dirigida al mercado interno, tanto para
el consumo de la población como para la producción agrícola y la minería, que eran
los principales ramos de la economía mexicana (Ibíd.).
Fuera de estos dos sectores, que lograban ciertos excedentes para la exportación, el
resto de la actividad productiva apenas alcanzaba para cubrir parte de las necesidades
del mercado nacional, el cual continuaba dependiendo en gran medida de las
importaciones provenientes de Europa. El peso de estas dos actividades continuaría
siendo, a lo largo del siglo, la base de la economía del país, haciendo que ésta tuviera
un carácter eminentemente minero y agro-exportador en donde coexistían prácticas
propias de la economía colonial con formas de producción netamente capitalistas.
El caso del capital financiero, por su parte, presenta rasgos similares a los del
desarrollo industrial, con un primer ensayo de de mecanismos crediticios para el
impulso de la planta fabril del país a través del Banco de Avío, el sistema financiero
tendrá un lento y errático desarrollo, y tardaría aún hasta la tercer década del siglo XX
para consolidarse.
124
1.2.1. El proceso de industrialización y la vivienda
Lo que podríamos llamar la primera fase del proceso de industrialización en México se
da a partir de mediados del siglo XIX, y tiene un papel importante en las primeras
experiencias que se dan en el país en la producción de vivienda obrera; de hecho
parecen influir en el contenido de los planteamientos y demandas de los trabajadores
en torno a este tema durante la Revolución Mexicana, y nos atreveríamos a decir que
hasta en la forma en que éstos se incorporan en el marco constitucional.
Este proceso, que comienza a casi 70 años de haber iniciado la revolución industrial
en Inglaterra, y a casi 20 o 30 años de arrancar la experiencia Española (Sobrino S.,
J., 1996: 133 – 135), se soporta en una serie de iniciativas emprendidas por los
gobiernos liberales que irán de los apoyos financieros y la construcción de las
primeras líneas de ferrocarril, a las reformas que impulsan el comercio e introducen al
mercado inmobiliario enormes superficies de suelo14, haciendo posible la construcción
de plantas industriales tanto al interior de los centros urbanos como de las mismas
áreas agrícolas.
Un hecho que puede considerarse como el desencadenante de la primera etapa de
industrialización en México, fue la creación del ya mencionado Banco de Avío en 1830,
una iniciativa que precedió a las reformas liberales, y que en sus casi doce años de
operación impulsó un número importante de proyectos que fueron determinantes para
que la actividad industrial apareciera en diferentes regiones del país y se extendiera a
distintas ramas de la producción.
14
Lo primero a través de la abolición de las alcabalas, especie de impuesto que los gobiernos municipales y estatales
imponían a la circulación de mercancías en sus respectivos territorios, y lo segundo a partir la Ley de desamortización.
125
Gracias a ella inició el desarrollo de una planta industrial relativamente moderna, que
modificaría las formas tradicionales de producción prevalecientes en la manufactura
heredadas de de la economía colonial, y aparecieron ramas, relativamente sólidas,
que pudieron ofrecer productos que podían competir con los de importación.
A partir de entonces, la actividad manufacturera se diversificó tanto en sus productos
como en el tipo de sus instalaciones, de esta manera, junto a los pequeños talleres
artesanales que existían desde inicios del siglo, comenzaron a aparecer pequeñas,
medianas y grandes empresas que concentraban cada vez más a importantes
contingentes de obreros, transformando el tejido urbano precedente y generando
nuevas formas de asentamiento.
Las grandes ciudades que desde finales de la colonia ofrecían mercados para los
productos industriales fueron las primeras que sufrieron el impacto de esta
transformación, en ellas continuaban existiendo los pequeños obrajes, casi
artesanales, que operaban con una tecnología basada en la energía humana o animal
como fuerza motriz que se ubicaban en las áreas centrales de los centros urbanos, o
en las primeras periferias (Soberanis, A. y Velasco, A., 2000, s/p).
Las nuevas instalaciones fabriles modificaron este patrón de asentamiento,
emplazándose ya fuera en las áreas vacantes de los perímetros urbanos, o en el
entorno regional de las ciudades, pero en estrecha relación con ellas sirviéndose de
ciertas economías de aglomeración o, en el caso de las nuevas industrias que
funcionaban a partir de la energía eléctrica (Ibíd.), en áreas rurales para aprovechar la
disposición agua como fuerza motriz, o la existencia de materias primas cuando éstas
no eran de fácil acceso en las áreas urbanas o, como en el caso de la minería, cuando
el proceso productivo dependía de su disposición abundante e inmediata.
126
En realidad, podemos hablar de un proceso de industrialización que se mostró en un
doble patrón de asentamiento, uno predominantemente urbano, vinculado de manera
estrecha con los principales centros de consumo y de concentración de fuerza de
trabajo, o con los principales puertos de exportación, y otro, similar a las colonias
industriales europeas, surgidos como enclaves productivos en regiones agrícolas.
El primero de ellos fue un patrón común de industrialización en prácticamente todos
los grandes centros urbanos del país, a partir de él se detonaron a lo largo del siglo
XIX importantes transformaciones de las áreas urbanas y también debido a él se
observaron flujos migratorios que modificaron radicalmente su comportamiento
demográfico y ejercieron una fuerte presión en el mercado habitacional.
El segundo, Iniciado tardíamente, en relación con las experiencias europea y
norteamericana (Corredor-Matheos, J. y Montaner, J. M., 1984: 50), reprodujo aquellas
en cierta medida, y las adaptó a las condiciones de desarrollo de las fuerzas
productivas existentes en el país. En una realidad urbana apenas emergente,
altamente concentrada y con una apenas incipiente infraestructura, una buena parte
de las industrias modernas (fundamentalmente textiles), que surgieron a mediados de
ese siglo, se establecieron fuera de las áreas urbanas, en entornos rurales que
ofrecían abundante fuerza de trabajo y recursos naturales (INFONAVIT, 1996: 39).
Esta experiencia representó, en materia de vivienda, un hecho particularmente
significativo. Originalmente construidas como enclaves industriales, a finales de siglo
estas fábricas incluyeron dentro de sus terrenos y en estrecha relación con las
instalaciones productivas, conjuntos habitacionales para alojar a los trabajadores. A
pesar de ser éste un hecho relativamente escaso y tardío, y de aparecer en un
momento en el que la introducción de la energía eléctrica a las principales ciudades
del país (Sánchez M., V., 2003, s/p), auguraba su desaparición, la experiencia
127
habitacional de estas colonias industriales tuvo una influencia muy importante en las
reivindicaciones obreras que se dieron en la segunda década del siglo XX y en los
términos de la primera legislación en la materia.
Es, en efecto, a partir de ella que se detona la producción de la vivienda obrera como
un modelo peculiar en las formas de habitación en las ciudades del país, y surgen los
primeros ejemplos de conjuntos habitacionales construidos ex profeso para los
trabajadores industriales. Ésta fue la primera iniciativa que, en este tema, se abordó en
el país, y permanecería como prácticamente la única hasta la segunda década del
siglo XX.
Su importancia sin embargo no estriba en haber detonado un proceso de largo plazo
en la construcción de vivienda para los trabajadores (que no lo hizo), sino en haber
puesto en evidencia (y tal vez esta fue su mayor aportación), la necesidad que tenía la
industria de contar con las condiciones materiales para su desarrollo, dentro de las
que la vivienda era una, tal vez, de las más importantes, y también la limitación que
presentaba el nivel de desarrollo de otros sectores del capital para abordar este tema,
que representaba para la industria un fuerte desembolso en capital fijo.
Fueron precisamente las circunstancias por las que atravesaba este sector del capital
las que finalmente habían determinado la posibilidad de transformar las condiciones de
la vivienda a la par del primer proceso de industrialización, y serían ellas mismas las
que continuarían haciéndolo a pesar de una guerra civil que llevó al cambio de
régimen, pero que, paradójicamente, permitió que los factores que habían determinado
el problema de la vivienda prevalecieran.
128
1.2.2. Los mecanismos financieros y la producción habitacional
Más allá del impacto que el desarrollo industrial tuvo en las necesidades y en las
condiciones de la vivienda obrera, un factor fundamental que determinó la forma en la
que ésta se produjo hasta principios del siglo XX se refiere a las condiciones
específicas en las que operaba el sistema financiero en el siglo XIX y que
permanecieron y aún se restringieron más durante las primeras décadas del siglo XX.
Salvo por las experiencias financieras de finales del período colonial15 , y por la
creación casi simultánea del Banco de Avío y del Banco de Amortización de Moneda
de Cobre, todas ellas de muy corta duración (Álvarez, J. R., 1987: 838-842, y
Rajchenberg S., E. y Héau_Lambert, C.: 3 y 4, y : 17), hasta mediados del siglo XIX
prevalecía en el país un sistema de crédito a largo plazo, bajo el esquema casi feudal
de renta a perpetuidad (Martínez L-C., M. del P., 1996: 11).
Sobre la base de éste, que se desarrolló en torno a las explotaciones agrícolas y se
extendió a la propiedad urbana, los propietarios de la tierra podían obtener una renta
imperecedera a cambio de la cesión del usufructo de la tierra urbana o rural, este
mecanismo permitía a los arrendatarios edificar en los predios y heredar los derechos
de posesión, e incluso adquirir deudas prendarias sobre los terrenos arrendados, pero
se conservaba la obligación de una renta anual permanente, y la propiedad del suelo
la conservaba el arrendador (Ibíd..).
Aunque al parecer el sistema de rentas no presentaba condiciones iguales en todo el
país (Ídem.: 26), todo parece indicar que su presencia era muy generalizada en los
grande centros urbanos, sobre todo en aquellos donde la iglesia tenía una importante
presencia en la propiedad del suelo, un ejemplo representativo de las condiciones
15
En 1774, por Cédula Real, se funda la primera institución de crédito prendario, el Monte de Piedad de Ánimas, en
1782 se creó el Banco Nacional de San Carlos, una sucursal del mismo en España y en 1784 se fundó el primer banco
refaccionario en América, el Banco de Avío de Minas con el objetivo expreso de apoyar esa actividad.
129
prevalecientes es el de la ciudad de México, principal centro urbano del país, en donde
hacia principios del siglo XIX el 98.4 de los inmuebles estaban sujetos a este tipo de
contratos (Barragán, J. I., 1994: 26).
Este sistema determinó la forma en que operaba el mercado inmobiliario, y por lo tanto
la producción misma de la vivienda, ni en la realidad rural ni en la urbana existía un
mecanismo para la adquisición del suelo diferente al pago en efectivo y al contado, lo
que representaba la erogación de grandes montos de dinero, de los que sólo podían
disponer los sectores sociales de más altos ingresos.
Con base en este sistema, y a través de la autoconstrucción, se cubrían la mayor parte
de las necesidades de vivienda de la población tanto en las zonas rurales como en las
mismas ciudades, su abolición a través de la Ley de desamortización, en un contexto
socioeconómico de alta concentración de la propiedad y el capital, supuso la
desaparición de los mecanismos tradicionales de crédito y por lo mismo de los que
hasta ese momento habían sido la base para la producción de alojamiento (ídem: 25).
En el momento en que se promulga el Decreto de Desamortización en 1856, los
mecanismos financieros que pudrieran cubrir el vacío que dejaba la desaparición del
sistema de rentas eran prácticamente inexistentes. El Banco de Avío, desaparecido
hacía casi 14 años, doce después de su creación, había presentado un
funcionamiento errático y con enormes sobresaltos que concluyeron con su quiebra un
año después de la crisis que para 1941 envolvió a la industria textil del país (Álvarez,
J. R., 1987 b.: 842-848).
No es sino hasta 1864, casi 22 años después de su disolución, y ocho después de
iniciar el proceso de desamortización, que con base en las nuevas disposiciones
130
introducidas al Código de Comercio se crea el Banco de Londres, México y
Sudamérica, primer banco comercial en el país (Marichal, C., 2002: 8).
La aparición de este primer banco comercial, representó el inicio de las actividades
crediticias en el país, pero su operación no supuso que el vacío existente en los
mecanismos hipotecarios, fundamentalmente los vinculados a la producción de
vivienda, fuera cubierto inmediatamente. Con su fundación aparecen algunos de los
mecanismos de préstamo propios de los sistemas financieros de la época, pero estos
fueron aprovechados fundamentalmente por los mismos sectores económicos y
sociales que se habían beneficiado del proceso de desamortización (Ribera, C. E.,
2003: s/p).
Este banco continuó operando bajo esta lógica y en exclusividad por casi 20 años,
hasta que a partir de la promulgación del nuevo Código de Comercio, el sistema
bancario en México inicia propiamente su desarrollo con la aparición de un segundo
banco, el Nacional de México, también privado, que además operaría como banco de
gobierno durante sus primeros cinco años de existencia (Marichal, C.: 8 y 14).
A partir de entonces se desarrolla una lenta actividad bancaria en el país y surgen
tanto en la Ciudad de México, como en algunas ciudades del interior, nuevas
instituciones bancarias y sucursales de las pioneras operando, en la mayoría de los
casos, como banca de préstamo y ahorro, y sólo en el de los dos iniciales con
autorización para la emisión de billetes, el Banco Nacional de México entre 1884 y
1889, y el de Londres y México a partir de 1889 (Ibíd..).
No obstante este incipiente desarrollo del capital financiero y de los mecanismos
crediticios, los medios para la construcción y adquisición de vivienda no cambiaron
notablemente. Los prestamos otorgados por la banca fueron esencialmente aplicados
131
al fomento agropecuario, principalmente dirigidos a obras materiales para irrigación,
edificios para la producción y almacenamiento, y en menor medida para el desarrollo
de las actividades industriales y el desarrollo de infraestructura urbana (Álvarez, 1987
b.: 842-848 y Ribera C., E.: s/p), fueron aparentemente muy escasos y excepcionales
los créditos dirigidos a la construcción de vivienda en este período, y estos se
ofrecieron casi de manera exclusiva a la vivienda de los estratos medios y altos en las
primeras áreas de expansión en las grandes ciudades (Jiménez, V. 1998: s/p, y
Jiménez M., J. H.: 60-90).
El financiamiento para la construcción de vivienda operó formalmente hasta finales del
siglo XIX, mucho después de la aparición de los primeros bancos en el escenario
nacional. Hasta poco antes de la última década del siglo, el esquema que permanecía
para la adquisición de vivienda de sectores de altos y medios ingresos fue el de pago
al contado, tal y como operaba antes de la aparición del sistema bancario (Barragán,
J. I.: 27).
Por su parte, los sectores de bajos ingresos permanecieron atados al mecanismo de
autoconstrucción y autofinanciamiento, que históricamente se había empleado para la
producción de vivienda en las áreas rurales, y que se continuó aplicando en las
nuevas periferias urbanas que el mercado de suelo comenzó a ofrecerles. En cambio,
en las áreas centrales de un número cada vez mayor de ciudades (y también en
porciones importantes de las periferias urbanas), el alquiler se consolidó como
principal mecanismo de acceso a la vivienda (ídem: 39-41).
En este escenario, hasta finales del siglo prácticamente ningún sector social tenía
acceso a algún esquema de crédito hipotecario, de hecho aunque éste comenzó a
operar formalmente desde 1882 con la aparición del Banco Hipotecario Mexicano, no
fue sino hasta 1897, con la promulgación de la Ley de Instituciones de Crédito que da
132
foralmente inicio la figura del crédito hipotecario, con ella se establecieron tres tipos de
banca, de depósito, refaccionaria e hipotecaria, con funciones de corto, mediano y
largo plazo respectivamente, y poco tiempo después, antes de que finalice el siglo,
aparecen en México las primeras viviendas en venta a crédito para sectores de medios
ingresos (ídem: 27 y 28).
La promulgación de La Ley de Instituciones de Crédito, dio inicio a una serie de
reformas en la última etapa del porfiriato dirigidas al fortalecimiento del capital
financiero, se alentó la formación de bancos en varios estados del país, en 1898 se
crea el Banco Central Mexicano, institución privada que operaba como banco
refaccionario, es decir especie de banco de desarrollo, se impuso el patrón oro en
1905, y ya para 1910 habían surgido dos bancos más que operaban como banca
refaccionaria y se practicaba la figura de los créditos a particulares a través de
contratos notariados (Marichal, C.: 20 y Barragán, J. I.: 29).
Con el inicio de la Revolución el incipiente sistema financiero se desmorona
rápidamente, las reformas iniciadas a finales del Porfiriato no alcanzan a cuajar, y
entre 1915 y 1916 los efectos de una inexistente política monetaria, el desquiciamiento
en los sistemas de emisión, asociados a la cartera vencida de créditos para negocios
agrarios de la elite económica porfiriana, entre otros factores, derivan en el colapso del
sistema bancario (Marichal, C.: 26 y 27).
Las palabras de Edwin Kemmerer, especialista norteamericano invitado por el
gobierno constitucionalista como miembro de la Comisión de Reorganización
Administrativa y Financiera del Gobierno de México, son reveladoras de la situación
vivida en1916 por el sistema financiero:
133
“Mexico in the brief period of a dozen years ending in 1916
ran almost the entire gamut of the monetary experiences of
civilized man. Beginning with 1905 she had, at intervals, a
silver standard, a gold standard, the beginnings of a gold-
exchange standard, a dual gold and silver standard,
fiduciary coin standards, a local experience with a form of
symmetallism, a bank-note standard, and numerous
standards of government and private inconvertible paper
money. She saw practically all the paper money in
circulation in large communities suddenly outlawed by
revolutionary armies, and other money that had been
previously outlawed or dubbed “counterfeit”, suddenly
become acceptable”16 (citado por Marichal, C.: 26)
Con el objeto de sanear el sistema bancario, Carranza crea en 1915 la Comisión
Reguladora e Inspectora de Instituciones de crédito, en 1916 se inicia la incautación
de todos los bancos comerciales para asegurar al gobierno las reservas en metálico,
como resultado del colapso generalizado se desata una hiperinflación que lleva a la
desvalorización casi absoluta de los billetes en circulación y deriva en la exigencia
social del pago en metálico, lo que llevó a la casi desaparición del papel moneda
(Ídem: 28 y 29).
16
“México en el breve período de una docena de años que concluyen en 1916, recorrió casi el espectro competo de las
experiencias monetarias de la civilización humana. Comenzando en 1905 tuvo por intervalos, un patrón plata, patrón
oro, los comienzos de un patrón de intercambio en oro, un patrón dual en plata y oro, patrones en monedas fiduciarias,
una experiencia local con una forma cuasi metálica, un patrón de recibos bancarios, y numerosos patrones de papel
moneda privado y gubernamental inconvertible. Los ejércitos revolucionarios declararon súbitamente ilegal
prácticamente todo el papel moneda que circulaba en extensos territorios, y otra moneda que previamente había sido
declarada ilegal o había sido falsificada, repentinamente fue aceptada de nuevo.
134
La banca comercial prácticamente suspendió sus operaciones, y es hasta 1921,
concluida por fin la etapa armada de la Revolución, que se les devuelve a los bancos
su personalidad jurídica, y se inicia un largo proceso de negociación para el reinicio de
sus operaciones que abarcó al menos hasta 1930 (Ídem: 30).
En estas condiciones, salvo proyectos inmobiliarios y/o habitacionales que iniciaron su
operación con créditos bancarios y estaban por concluirlos en los primeros años del
movimiento revolucionario, los créditos hipotecarios y los créditos personales para
vivienda, no funcionaron más allá de 1910, es decir menos de 13 años, y será hasta
casi 20 años después, cuando la banca comercial inicie una operación más o menos
regular, que se vuelve a pensar en su utilización.
El sistema financiero no fue pues un factor que pudiera aportar elementos en el caso
de México para modificar los patrones de producción habitacional prevalecientes, no
existía ni una tradición de crédito personal, ni menos hipotecario que pudiera hacer
pensar en mecanismos financieros para resolver el problema habitacional, esta
situación se reflejó en los propios términos en los que se planteó la cuestión
habitacional por la clase obrera y los sectores medios a lo largo de la Revolución , la
prioridad que la Casa del Obrero Mundial (COM)17, dio a la jornada laboral y al pago
de salarios en metálico en sus negociaciones con la elite constitucionalista, respondió
en su momento a la coyuntura político-económica de los inicios de la guerra civil, y la
cuestión habitacional se planteó de acuerdo a las condiciones dominantes de la
vivienda en alquiler existentes en ese momento para la vivienda obrera.
Después de la Revolución, y a pesar de que a partir de los años 30, comienza a
consolidarse el sistema bancario, la presencia de este sector en la producción de
17
Primera asociación de sindicatos obreros fundada en 1912, que funcionó como un centro aglutinador de uniones y
ligas de trabajadores (Huitrón, J., 1974: 190-196).
135
vivienda tampoco será significativa, de hecho, como lo muestran los datos ofrecidos
por CONAVI para las últimas dos décadas del siglo XX (ver capítulo 6 de este trabajo),
se puede concluir que el sistema bancario sólo participó en el financiamiento de la
vivienda social a través de los mecanismos diseñados para la operación del Fondo
para la Vivienda administrados por FOVI_FOGA, pero en realidad este tema nunca ha
sido una parte central de su operación llegando, incluso, a apartarse casi por completo
del crédito hipotecario para los sectores medios y altos en períodos críticos para el
sistema bancario, siendo sustituido por mecanismos alternos de financiamiento para la
vivienda18 (como ocurrió casi durante 10 años a raíz de la crisis del sistema financiero
nacional que estalló en diciembre de 1994).
1.2.3. La industria de la construcción y la producción de la vivienda
En el caso de México, la aparición de la industria de la construcción, como una rama
del sector secundario es un fenómeno propio del siglo XX, hasta la tercera década de
éste no aparece una industria de la construcción claramente desarrollada como tal,
antes de ese momento es una actividad apenas incipiente, abocada a la obra pública y
a las promociones habitacionales de principios de siglo para los sectores de altos y
medios ingresos de la población urbana, que se construyó en los fraccionamientos de
las primeras periferias de las principales ciudades (Barragán, J. I.: 29).
Dos factores parecen ser determinantes para el “subdesarrollo” de esta rama de la
producción: uno se refiere al nivel de evolución de los procesos constructivos y la
tecnología empleados en esta industria en general, y en particular en la producción de
vivienda, que hasta finales del siglo XIX se apoyó en sistemas y materiales
18
Este es el caso de la creación de las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES), un mecanismo
financiero que se desarrollo a partir de la crisis iniciada en 1994, y que por casi una década fue prácticamente el único
instrumento crediticio privado para la vivienda.
136
tradicionales, particularmente embarro, mampostería, adobe, madera y, en mucho
menor magnitud, tabique o ladrillo de barro (Ídem. pp. 29-38).
La introducción de materiales industrializados o semiindustrializados, así como la
prefabricación de pequeños componentes es un hecho más bien reciente, fue hasta
1894 cuando se funda la primera mosaiquera del país en Monterrey y la industria del
cemento hace su aparición incluso más tarde, a inicios del siglo XX19.
La utilización relativamente masiva del cemento comienza incluso después de
terminada la Revolución, con la producción de algunos componentes prefabricados
tanto de tipo ornamental como de elementos para la construcción de infraestructura
(ídem: 149). El impulso que se dio a su utilización masiva fue todavía posterior, a partir
de 1923 con el nacimiento del Comité para Propagar el Uso del Cemento Pórtland
(CANACEM, 2002: s/p).
La utilización de este material en la construcción de vivienda se produce sólo hasta
finales de la década de los años veinte, cuando para 1928 se tienen las primeras
noticias de un conjunto de casas promovido por la Compañía de Casas Económicas,
que empleó este nuevo material en al ciudad de México (Barragán, J. I.: 150).
El segundo factor que determinó las formas de producción habitacional fue el carácter
y naturaleza de la industria de la construcción. Las pocas empresas dedicadas a la
construcción que operaron en el país fueron compañías extranjeras contratadas para
la construcción de proyectos específicos de gran envergadura (el caso de la
construcción del ferrocarril y de los puertos marítimos es un claro ejemplo de esto),
mientras que las construcciones de menor magnitud se resolvieron por medio de
19
En1902 la compañía Mexicana de Cementos Pórtland y en 1906 la Compañía de Cementos Hidalgo (Barragán, J. I.:
144)
137
iniciativas individuales de ingenieros, arquitectos y pequeños constructores que
atendían la demanda de proyectos específicos de edificios públicos y privados (UNAM,
2003: s/p, y Chanfón O., C., 1998: 99-103).
Los apoyos financieros que habían impulsado los diferentes gobiernos liberales a lo
largo del siglo XIX para el desarrollo industrial, habían sido dirigidos sobre todo a la
industria manufacturera, en particular a la textil, las necesidades de construcción se
resolvieron más a través de una apuesta a la formación de cuadros técnicos, incluso
favoreciendo la formación de ingenieros por encima de la propiamente arquitectónica a
través de la ley juarista de 186920, explícitamente para abordar los problemas de
infraestructura que el desarrollo económico del país requería (Chanfón O., C.: 99 y
100).
Al parecer los profesionales liberales de la época, relacionados con la construcción,
Ingenieros y arquitectos, estaban muy poco interesados en el tema de la vivienda
social, los primeros, formados en buena parte como ingenieros militares, licenciados
del ejército en el porfiriato, jugaron un papel dominante en la construcción de edificios
públicos y de las instalaciones de infraestructura (González Cortazar, F., 1994: 28), e
incluso en la construcción de viviendas para los sectores de medios y altos ingresos
en los nuevos fraccionamientos, los segundos, menos numerosos e instalados en la
“búsqueda plástica”, tuvieron un papel poco relevante en el desarrollo de la industria
de la construcción (Ibíd.), y fueron finalmente los constructores empíricos, asociados al
capital inmobiliario, los que terminaron abordando el tema de la vivienda para los
sectores de bajos ingresos.
20
En ese año se publica la Ley Orgánica de Instrucción Pública del Distrito Federal, con base en la cual los arquitectos
se convertirían en ingenieros arquitectos, y su currícula sería básicamente la misma de los ingenieros con algunos
elementos de proyecto e historia del arte. (Chanfón O., C.: 29)
138
Sobre la base de una utilización generalizada de sistemas constructivos y materiales
tradicionales y una fuerza de trabajo poco o nada especializada, se puede afirmar que,
en torno a la producción habitacional, la industria de la construcción era prácticamente
inexistente. Lo que hubo, además de la práctica extendida de la autoconstrucción, fue
un conjunto amplio de iniciativas inmobiliarias de corte especulativo que, con apoyo de
constructores empíricos que reproducían las formas y tecnologías tradicionales, y
operando a pequeña escala, produjeron el acervo habitacional de la mayor parte de
las ciudades del país.
En estas condiciones, fuera de las nuevas residencias para la nueva burguesía urbana
que había incorporado nuevos principios arquitectónicos y constructivos, para
principios del siglo XX se había acumulado un parque habitacional en el que
predominaban las vecindades y el alojamiento precario en los que habitaba la mayor
parte de la población urbana y que en general reproducía los estándares
predominantes en la vivienda rural en lo referente a los materiales de construcción, los
sistemas constructivos, el número y la distribución de las habitaciones,
diferenciándose de ella sólo en algunos rasgos, como el patrón de agrupamiento, la
utilización de muros medianeros y, en general, elementos que respondían a una lógica
de mayor aprovechamiento del suelo y al abaratamiento de la construcción, además
de introducir algunos servicios colectivos.
Esta realidad arquitectónica fue la que finalmente caracterizó la gran mayoría de la
vivienda urbana en México a principios de siglo cubriendo, con alarmantes condiciones
de precariedad, la demanda existente y conservando relativamente estable la relación
entre oferta y demanda de alojamiento, hecho que se expresa en un incremento muy
similar entre el número de nuevas familias y el de viviendas en los primeros años del
siglo XX (ver Cuadro 5).
139
La información disponible ofrece evidencias de que el problema habitacional se
centraba en los grandes y medios centros urbanos y se refería fundamentalmente a
los términos en los que se ofrecía la vivienda en alquiler a los sectores de bajos
ingresos, todo parece indicar que fue esto lo que determinó las movilizaciones
populares que en la segunda década del siglo reclamaban, entre otras
reivindicaciones, un control en los alquileres de la vivienda.
En resumen, se puede afirmar que en México, el capitalismo decimonónico observa,
en el caso de la vivienda, prácticas propias de un modo de producción precapitalista,
con destellos de una actividad inmobiliaria “moderna” enfocada casi exclusivamente al
desarrollo de fraccionamientos y a la producción de vivienda suntuaria. Para el grueso
de la población ni el sistema financiero, ni el desarrollo del capital industrial ni, por
supuesto, el marco jurídico correspondieron con las intenciones explícitas del
liberalismo mexicano de impulsar el desarrollo capitalista del país. La vivienda era así,
para gran parte de la población urbana del país un problema que no encontraba, en
las condiciones estructurales y de desarrollo del capitalismo mexicano, los
mecanismos que permitieran solucionarlo.
Cuadro 5: Condiciones de la demanda de vivienda 1990-1910

Relac.
Increm. entre fam.
Población No de Composición
Año Anual de Matrimonios nuevas e
Nacional viv. fam. por viv.
Viv. incremento
de Viv.
1895 12.632427 n/d n/d 53.691 n/d n/d
2.797.407
1900 13.607.272 1 n/d 63.722 n/d 4,86
1907 15.160.369 n/d 45.638 58.196 1,28 s/d
Fuentes: INEGI, Tomo I, pp. 3 y 72
1. Barragán, J. I.: 46
140
2. La pervivencia de las condiciones precapitalistas de la
vivienda en México
Sin lugar a dudas, la problemática habitacional, que estalla en los conflictos
inquilinarios durante las segunda y tercer décadas del siglo XX en México, tiene su
origen en las contradicciones que surgieron entre el desarrollo capitalista y urbano del
país, y las condiciones de vivienda prevalecientes, que aunque correspondían con un
régimen económico que desaparecía, permanecían como el soporte de la vida
económica y social de una realidad urbana que apenas comenzaba a configurarse.
En efecto, las formas de alojamiento, a lo largo del siglo XIX y principios del XX,
sufrieron muy pocas modificaciones con respecto a las que existían en el siglo XVIII,
las nuevas modalidades que surgieron en ese período se refirieron, casi
exclusivamente, a nuevas tipologías residenciales que aunque relevantes como
experiencias que serían paradigmáticas para los futuros patrones de vivienda, tuvieron
un muy bajo impacto en la modificación de aquellas en las que residía la mayor parte
de la población urbana.
Se puede decir que en México, las formas de alojamiento que prevalecieron en las
ciudades al lo largo del siglo XIX, y que en gran medida continuaron hasta principios
del siguiente, se desarrollaron, fundamentalmente, sobre la base de la vivienda
colonial, la cual estaba conformada por una gran diversidad tipológica que fue
surgiendo a lo largo de 300 años, como respuesta a una demanda social muy diversa
en cuanto a sus características socioeconómicas, y a partir de una oferta muy
concentrada en pocas manos que se soportó en el arrendamiento.
Más que un cambio en los patrones de alojamiento, lo que parece haber sucedido en
el siglo XIX fue más bien un proceso de homogeneización de las condiciones de
141
vivienda en el conjunto del sistema urbano a partir de un doble proceso estrechamente
articulado: la reproducción y generalización de las formas de alojamiento y la
transformación del espacio urbano.
De la mano de él, los centros económicos, con base en los cuales se desarrolló la
actividad productiva y mercantil del país, comienzan a compartir con otras localidades
patrones muy similares de densificación de las áreas centrales y expansión urbana
que se combinaron con ciertos rasgos comunes en las características del parque
habitacional, incorporando a las modalidades residenciales pre-existentes, las viejas y
variadas formas de alojamiento que predominaban en los centros regionales
coloniales.
2.1. Los rasgos homogéneos de las condiciones de la vivienda
urbana
A partir de este proceso, la mayor parte de la población de las ciudades terminó por
compartir condiciones muy similares de alojamiento y a sufrir los efectos de las
mismas actividades especulativas y usureras que desarrolló un capital inmobiliario que
reproducía una práctica rentista con muy bajos niveles de inversión en la producción
de nueva vivienda y en el mejoramiento de la existente.
El problema de la vivienda comenzó a tener, así, características muy comunes en la
realidad urbana del país, en ella, al arrendamiento usurero y a la endémica
concentración de la propiedad inmobiliaria se unieron condiciones materiales de vida
cada vez más precarias que se desarrollaban sobre la base de una tipología
habitación que reproducía patrones residenciales cada vez más disfuncionales al
desarrollo capitalista.
142
Estos se basaban de la tipología de vivienda colectiva, una modalidad que había
permitido un relativamente alto grado de integración socio-espacial en las ciudades
coloniales, pero que a partir de la desamortización comenzó a sufrir los efectos de la
especulación inmobiliaria y a ser la base de formas de alojamiento cada vez más
precarias y con niveles de hacinamiento cada vez mayores.
Estas modalidades terminarían por reproducirse por todo el escenario urbano,
permanecerían como parte del patrimonio edificado de las áreas centrales y se
replicarían en las nuevas periferias urbanas, convirtiéndose en la base sobre la que se
soportaron los primeros flujos migratorios del campo a la ciudad en la primera etapa de
la industrialización en México.
Tres modelos básicos de vivienda serían, en este contexto, la base del alojamiento de
la población urbana hasta bien entrado el siglo XX, particularmente de aquella que se
incorporó a los nuevos procesos de producción de la manufactura y de los sectores
medios que comenzaron a surgir a la sombra del liberalismo: la vivienda comunitaria,
la vivienda en vecindades y una amplia diversidad de alojamientos precarios.
2.1.1. Las casas comunitarias21
Fuera de las residencias palaciegas destinadas a una sola familia (que parecen haber
sido relativamente escasas), las casas comunitarias y las vecindades fueron la manera
dominante de alojamiento en las ciudades coloniales, a partir de ellas se configuró un
patrón sumamente heterogéneo de pautas residenciales en una misma edificación en
21
Para efectos de este trabajo y retomando la nomenclatura de otros que estudian la diversidad del alojamiento
colonial (Infonavit; 1988: 108; y Morales, M. D. y Gayón, M., 2001: 340 – 342), la casa se considera como una sola
edificación que incorpora a su interior un conjunto diverso de locales, que combinaban alojamiento con actividades
productivas, que se alquilaban y que frecuentemente coexistían con la vivienda de los mismos propietarios
143
cuyo interior coexistieron diferentes grupos de la sociedad que sólo se separaban
vertical y horizontalmente (Ribera C., E., 2003: s/p).
En el contexto de esta heterogeneidad, los interiores de las casas funcionaban como
un verdadero conjunto residencial, con una diferenciación social muy matizada, que se
estructuraba en torno a uno o varios patios. Los propietarios o inquilinos acomodados
se alojaban en las plantas altas (en las casas de dos niveles), o en los patios
principales con frente a la calle (en las de un solo nivel), mientras que las plantas bajas
o los patios interiores, respectivamente, eran destinados a los alojamiento de
empleados y sirvientes, o a bodegas, pajares, caballerizas alojamiento de animales,
cuartos de diferentes categorías, o para locales comerciales o accesorias22 los
ubicados en la fachada principal (para la Ciudad de México, ver: De la Torre V., G.,:
119 y 121, y para Puebla, ver: Loreto L., R.,: 158-161, 165).
Uno de los aspectos que más claramente hacía notar la distinción entre los tipos
sociales presentes en las casas comunitarias, era la disposición de los servicios
domésticos, éstos consistían, para los alojamientos más modestos y ubicados al
interior mismo de los edificios, en letrinas que eran de uso común para todos los
vecinos, mientras que sólo en muy pocos casos, y siempre en las casas de la
aristocracia virreinal, podía encontrarse la existencia de baños o “placeres” privados
(Gonzalbo A., P.,. 2001: 87-89).
Tomando como ejemplo la ciudad de México, podemos apreciar que la diferenciación
social de las casas comunitarias se fue conformando en un largo proceso. En él, los
espacios de mayor status al interior de las edificaciones, las casas de las plantas altas
22
Las Accesorias eran construcciones contiguas a otra o que ocupaban los frentes de las plantas bajas de edificios de
dos niveles, tenían acceso directo a la calle y uso separado del edificio principal. Generalmente su uso era sólo
comercial, productivo o de servicios o combinado con el de habitación, como tienda y habitación, taller artesanal y
habitación que eran espacios mixtos donde se vendía, trabajaba y vivía. También había accesorias dedicadas
exclusivamente a la habitación. (Morales, M. D. y Gayón C., M., 2001: 346).
144
y los entresuelos23, eran habitados por los grupos sociales más acomodados (las
primeras para los propietarios o inquilinos acomodados y las segundas para clérigos y
profesionistas), mientras que las viviendas, alojamientos de dos cuartos o más24 para
los sectores medios compuestos por artesanos y funcionarios públicos.
A diferencia de estos, los cuartos en las plantas bajas o altas, localizados en los patios
interiores, estaban destinados principalmente a los indios, castas y grupos sociales
menos favorecidos, mientras que en las accesorias, además de su función económica,
se alojaban mayoritariamente artesanos y comerciantes (De la Torre V., G. y
Lombardo de R., S.: s/p).
Éstas, en particular, presentaban una diversidad notable: podían ser talleres pequeños
de un solo cuarto, en donde se separaba la parte anterior de la posterior para integrar
a la negociación la vivienda familiar o habitaciones de doble altura en donde el espacio
interior se dividía con un entresuelo (sistema de “taza y plato”), ubicando la vivienda en
la parte superior y el comercio o taller en la planta baja. Ésta fue una modalidad muy
común en el espacio urbano colonial hasta el siglo XIX, y se podía ver lo mismo en
palacios, que en las casas comunitarias, los conventos, colegios, hospitales y
vecindades (Infonavit : 143 y 144).
En el caso de las casas comunitarias la manera de utilizar los edificios era muy
variable. Si bien podían estar ocupados en su totalidad por una sola familia, integrando
a trabajadores domésticos u otro tipo de empleados, era común que se rentaran en
partes a otras familias, sin necesidad de transformar la estructura arquitectónica o,
modificando ésta, se unían las habitaciones para conformar viviendas, disponiendo de
23
El Entresuelo se ubicaba en los descansos de las escaleras, por lo que necesariamente éstos se situaban en
inmuebles con altos; estaba formado por varias piezas con ventanas hacia los patios. (De la Torre V., G. y Lombardo,
S., 2003: s/p)
24
La vivienda se conformaba por varios espacios integrados en una unidad, sin embargo, podía haber entre ellas
grandes diferencias dependiendo de su número amplitud y hasta ubicación con respecto al edificio (altas o bajas). (De
la Torre V., G. y Lombardo, S., 2003: s/p)
145
accesorias o entresuelos por separado, de acuerdo con la demanda (De la Torre V., G.
y Lombardo de R., S.: s/p).
Una modalidad adicional de vivienda comunitaria que se distinguía por mantener
separados físicamente a los propietarios de los inquilinos, fue la que se desarrolló en
los contornos de varios edificios religiosos. La utilización de los conventos y
monasterios para vivienda tiene también antecedentes coloniales, de hecho diversas
comunidades conventuales femeninas, dispusieron en el interior de viviendas para
religiosas de orígenes sociales privilegiados y que habían otorgado dotes significativas
a la comunidad (INFONAVIT: 131).
Estos edificios incorporaban algunas de las modalidades que eran comunes a las
viviendas comunitarias, particularmente las accesorias, como una forma de auto-
sostenimiento de las corporaciones religiosas a través de alquileres, aunque también
incluían alojamientos de muy diverso tipo, para internos de hospitales, alumnos de
colegios adjuntos e incluso empleados y trabajadores de las propias instituciones
religiosas (ídem.: 131 y 132).
En general las edificaciones de órdenes religiosas, incluyeron una gran diversidad y
calidad de alojamientos, desde las construcciones adaptadas en pequeños conventos,
parroquias y hospitales para internos y maestros, hasta los que formaban parte
integral de los edificios religiosos (como en el caso de los edificios de los jesuitas en
Tepozotlán, Querétaro y la ciudad de México), que incluían viviendas y/locales
comerciales en alquiler en el contorno o el frente del edificio principal con acceso
independiente desde la calle (ídem.: 132 y 147).
La vivienda comunitaria, en sus distintas modalidades tiene una larga permanencia en
la realidad urbana de México. Aparece desde las primeras edificaciones de palacios-
146
fortaleza de los conquistadores en la reconstrucción de la ciudad de México, y se
extiende a otras ciudades coloniales como una forma común de residencia hasta
finales del siglo XIX (ídem.: 78).
Al parecer fueron dos factores los que determinaron su proliferación en la realidad
urbana del país: la concentración de los grandes terratenientes agrícolas y mineros,
que tendieron a radicar en los principales centros urbanos de las regiones en los que
se ubicaban sus fincas y propiedades, y la canalización de las inversiones privadas (de
comerciantes, mineros, hacendados e incluso funcionarios públicos),y de las
instituciones religiosas (incluyendo las ordenes del clero regular, las corporaciones
educativas, de salud o beneficencia), hacia los bienes raíces.
La inversión inmobiliaria parece haber sido una opción complementaria para colocar
una parte remanente los capitales de una buena parte de la emergente burguesía
comercial y de los empresarios agrícolas y mineros, para proteger parte de sus
inversiones ante los problemas del tráfico comercial, y la inestabilidad de los
rendimientos en minas y de las propiedades agropecuarias, garantizando un ingreso
permanente mediante el alquiler de viviendas y locales comerciales.
En el caso particular de las corporaciones religiosas, tanto el clero secular como (y en
mayor medida), el clero regular, así como las instituciones de beneficencia dirigidas a
la educación, la asistencia social y salud pública, cuyo sostenimiento dependía del
rendimiento de sus capitales, optaron por la vía segura de conservar y administrar las
propiedades que les eran adjudicadas vía herencias, dotes o donaciones.
Un factor adicional que, al parecer, influyó también en su generalización como forma
de alojamiento y, sobre todo, en la forma específica que presentó como un modelo de
integración habitacional con actividades productivas, fue la práctica de algunos
147
gremios de artesanos de agruparse en un edificio, o conjunto de edificios, integrando a
la vivienda sus talleres, conformando unidades urbanas especializadas
económicamente y con patrones edificatorios comunes (ídem: 152).
2.1.2. Las vecindades
Adicionalmente a las formas de vivienda comunitaria, aparecieron desde el siglo XVI y
aún más en el siglo XVIII, formas de vivienda colectiva destinadas exclusivamente
para alquiler, que configuraron unidades habitacionales integradas en torno a un patio
central, formando lo que se ha denominado desde entonces casas de vecindad,
frecuentemente propiedad de instituciones religiosas que ejercieron como rentistas
tolerantes (Ribera C., E., 2003: s/p).
Este modelo habitacional que integra tanto características de la vivienda comunitaria
con patrones de asentamiento colectivo indígena (Infonavit: 82 y 83, y 109), fue un
modelo que, al parecer, comenzó a perfilar sus características desde principios del
período colonial para quedar definido como una de las formas dominantes de
alojamiento ya para el siglo XVIII con patrones arquitectónicos que se conservan hasta
la actualidad.
Consistió, y aún lo hace, en un conjunto preconcebido de viviendas, originalmente en
un nivel que frecuentemente aumentaba a dos, ordenadas en torno a un espacio libre,
que podía ser un patio central, con vivienda en todo el contorno, o lateral, alargado,
con cuartos25 a ambos lados o en sólo uno de ellos. Este patio frecuentemente
remataba en una escalera que permitía aumentar un segundo nivel al modelo primitivo
(ídem: 152).
25
Los Cuartos eran alojamientos de un solo espacio con una sola apertura que correspondía con la puerta de acceso,
en el que se realizaban las diferentes actividades domésticas excepto las sanitarias, que normalmente se compartían
con otros cuartos y se ubicaban en las áreas comunes (Morales, M. D. y Gayón C., M., 2001: 346).
148
Esta tipología había sido, desde la Colonia, una de las formas más comunes de
alojamiento y, junto con las viviendas comunitarias, un lugar de gran diversidad social
y de combinación de usos del suelo, integrando a la vivienda familiar, talleres y
comercios. En su interior convivían familias de sectores sociales diferentes, en
habitaciones estratificadas de acuerdo con su superficie y con las comodidades que
incorporaran (Ribera C., E., 2003: s/p).
En términos generales, en las diferentes regiones del país este tipo de vivienda
conservó características comunes que no sufrieron cambios significativos a lo largo del
período colonial, incluso ni siquiera después de los procesos de redensificación que se
comenzaron a observar en varias ciudades del país desde la primera mitad del siglo
XIX, como, por el contrario, sí se observaron en muchos ejemplos de casas
comunitarias a finales de la colonia y en los primeros años del siglo XIX, que fueron
adquiriendo los rasgos característicos de las vecindades hasta llegar a distinguirse
poco de ellas (Infonavit: 1988: 186).
En este sentido la vivienda en vecindad se convirtió, hacia finales el siglo XIX, en la
modalidad que prevaleció como patrón de alojamiento en la mayoría de las ciudades
del país, conformando buena parte del tejido de las áreas centrales y de las nuevas
áreas de crecimiento. Fue precisamente este tipo el que sirvió para albergar a las
crecientes masas trabajadoras que se integrarían a las ciudades el la primera fase del
desarrollo industrial, y las que constituirían el modelo de vivienda obrera prevaleciente
desde la segunda mitad de ese siglo hasta principios del XX, y que aún hoy se
presenta en un porcentaje significativo.
149
2.1.3. El alojamiento precario
Adicionalmente a la tipología residencial asociada a la vivienda comunitaria y a las
vecindades, en las ciudades decimonónicas se dio otro tipo de alojamiento más
precario, que casi siempre coexistió con las dos modalidades anteriores, en particular
con las vecindades. Estos presentaban básicamente dos tipos, los alojamientos
precarios de naturaleza permanente y los improvisados.
Los primeros eran formas de alojamiento fijo aunque, en términos generales,
comprendían construcciones perecederas denominadas jacales y corrales26, los
primeros eran pequeñas casas aisladas erigidas con materiales endebles, llamados
igual que las viviendas rurales sin que conservaran el carácter de éstas y habitados
normalmente por indios y castas, pero también por españoles pobres. Constituían un
tipo de vivienda de transición entre la ciudad y el campo, no sólo por sus
características constructivas y funcionales, sino porque muchas veces presentaban
pequeñas huertas contiguas a sus casas (Ribera C., E., 2003: s/p).
Los corrales, en cambio, eran predios urbanos cercados, que servían tanto para la cría
de animales, como para representar comedias, guardar coches, en donde además se
presentaban habitaciones edificadas con materiales provisionales e incluso jacales, en
los que se alojaban los sectores sociales más pobres y que compartían las
condiciones de habitabilidad más inestables (Morales, M. D. y Gayón C., M., 2001:
347).
En el caso de los alojamientos de carácter improvisado, estos constituían las formas
de alojamiento para los sectores que ni siquiera tenían condiciones económicas para
26
Los Jacales o Chozas eran las habitaciones más modestas, construidas de materiales perecederos como madera o
adobe, con pisos de tierra compactada y techos de tejamanil o paja. Generalmente estaban aislados aunque también
había casas compuestas por varios jacales, los habitaba, junto con la que residía en los Corrales, la población más
pobre (Morales, M. D. y Gayón C., M., 2001: 346)
150
alquilar las habitaciones permanentes más precarias, conformando un conjunto
disperso de alojamientos marginales: piezas, cajones, covachas27, y otros similares de
carácter muy precario, e incluso efímero: pasadizos, cocheras, cuevas,
departamentos, galeras, huertas, jardines, potreros, salones, solares, sotabancos,
torres y zaguanes. Normalmente todos ellos fueron alojamientos individuales más que
de familias completas, que presentaban siempre condiciones miserables (Morales, M.
D. y Gayón C., M., 2001: 347, y Gonzalbo A., P.: 92).
2.2. Las condiciones de vivienda y la estructura del espacio
urbano
La tipología habitacional caracterizada por la vivienda comunitaria y las vecindades,
así como por la diversidad de alojamientos precarios a los que se ha hecho referencia,
aunque compartiendo características comunes, no se presentó de manera uniforme y
simultánea en la realidad urbana del país, sino que mostró peculiaridades tanto en lo
que se refiere a las características formales existentes en las diferentes ciudades
como a la manera en la que se distribuyó al interior de las ciudades.
Estas diferencias estuvieron relacionadas con la misma forma en la que se fue
estructurando el sistema y el espacio urbano colonial, y con la diversidad social que se
desarrolló en cada centro de población a partir de su base productiva y de la forma en
que se integró con su entorno regional. En este sentido hay evidencias de que se
presentó una mayor diversidad de alojamientos en los asentamientos de nueva
fundación que se ciñeron a las ordenanzas del siglo XVI, y que a lo largo de casi 300
años fueron consolidándose como centros económicos y político-administrativos en
27
Piezas: cualquier aposento de una casa que se alquilaba por separado; Cajones: puestos de mercado los que
además de las actividades comerciales normales se habilitaban como dormitorio; Covachas: aposentos situados bajo
las escaleras o en cualquier espacio residual (Ibíd.).
151
sus respectivas regiones, que en aquellos que fueron surgiendo a lo largo de los siglos
XVII y XVIII en el proceso de colonización y que surgieron como enclaves económicos,
militares o religiosos.
Del mismo modo, se distinguen disparidades notables en las formas en que se albergó
la población en las ciudades más antiguas, que se apegaron en su fundación a una
estructura predeterminada a partir de un centro articulador y una traza ortogonal, con
una relativamente amplia y diversa base productiva, y aquellas que crecieron de
manera relativamente aleatoria bajo el impulso de una actividad económica dominante,
como fue característico en los polos mineros del centro y norte del país.
Dentro de esta diversidad, sin embargo, a lo largo del período colonial fueron
apareciendo algunos elementos comunes que paulatinamente fueron dando rasgos
similares a la estructura del espacio urbano colonial y que, en cierta forma, fueron
marcando las pautas en las que aparecieron las distintas formas de alojamiento y la
manera en que éstas se vincularon con el resto de los usos del suelo.
2.2.1. Centralidad en los usos del suelo y la vivienda
En el caso de las ciudades de nueva fundación, a partir de una traza ortogonal y un
solo centro político, administrativo, religioso y comercial, los patrones de alojamiento
estuvieron estrechamente vinculados con la función articuladora del núcleo urbano,
que desde un principio llevó a un alta centralidad de las actividades productivas y
comerciales, y de las mismas instalaciones religiosas.
A diferencia de éstas, en el caso de los asentamientos que se desarrollaron a la zaga
de un enclave productivo o de presidios y misiones (como avanzadas de la
152
colonización al norte del país), esta centralidad aparece después que las áreas
habitacionales habían conformado el espacio urbano, pero repitiendo la estructura
espacial basada en un nodo concentrador de las actividades sociales y comerciales.
Como resultado, a finales del período colonial, casi la totalidad de la realidad urbana
de México presentaba una estructura monocéntrica que determinó una alta
concentración de actividades económicas y político-administrativas, y el agrupamiento
de la población en las áreas centrales de las ciudades, sobre la base de una estructura
residencial caracterizada por viviendas comunitarias y vecindades (con todas las
variedades de alojamiento que éstas implicaban).
Los efectos de esta estructura centralizada con una elevada mezcla social, sin
embargo, no dejaron de mostrar algunas peculiaridades. En el caso de las ciudades
fundadas bajo ordenanza, con un centro predeterminado como núcleo detonador de la
traza urbana, el desarrollo de la vivienda estuvo fuertemente asociado a la función
orquestadora del punto central.
Sin embargo, más que a la instalación primigenia de una plaza mayor con respecto al
conjunto urbano, el carácter centralizado de la vivienda con una alta mezcla social
parece deberse a dos factores que estuvieron presentes desde los mismos orígenes
de la ciudad colonial, uno se refiere a los usos del suelo dominantes que se
establecieron en torno a él desde los primeros momentos de su fundación, otorgándole
desde un principio el papel de centro del poder religioso, civil y económico, mientras
que otro parece haber estado relacionado a la alta concentración de la propiedad del
suelo y a la práctica generalizada del arrendamiento en la propiedad inmobiliaria.
La centralidad de las principales actividades políticas y económico-administrativas, le
adjudicó a las áreas contiguas a las plazas mayores un valor y prestigio que llevó a
153
que la mayor parte de las viviendas palaciegas y las edificaciones de las
corporaciones religiosas se ubicaran dentro de la traza, y lo más próximas posibles a
las áreas centrales, mientras que la concentración de la propiedad inmobiliaria en muy
pocas manos propició una escasez relativa del suelo urbano disponible, que favoreció
la integración de las actividades productivas a las residenciales y la “pulverización” del
espacio disponible.
El resultado fue, así, la mezcla de usos y un empleo relativamente intensivo de las
áreas centrales de las principales ciudades de virreinato, en donde para finales del
siglo XVIII era muy frecuente la presencia de casas de más de dos plantas en las
cuales se dio una estrecha articulación entre vivienda y actividades productivas.
En este escenario, tanto la centralidad, cómo la concentración de la propiedad
inmobiliaria (de la mano de la práctica del arrendamiento), coadyuvaron a que,
progresivamente, se fueran reuniendo en las áreas centrales las actividades
productivas, comerciales y de servicio, a la par que las viviendas comunitarias y las
vecindades, dando lugar a un proceso de densificación poblacional y de combinación
de actividades socioeconómicas que se mantuvo hasta el siglo XIX.
La mezcla resultante dio pie a una gran diversidad de combinaciones que integraron a
las viviendas distintos géneros de negocios, desde comercios y pequeños talleres
hasta obrajes y pequeñas factorías y, con ellos, a la presencia de distintos grupos
sociales, desde propietarios de las fincas y los negocios establecidos en ellas, hasta
parientes, sirvientes y operarios o empleados que progresivamente fueron viviendo en
mayores condiciones de hacinamiento (De la Torre, V., G. y Lombardo de R., S.: s/p).
154
2.2.2. La vivienda en las primeras periferias urbanas
La contraparte de esta centralidad en el patrón residencial, poblacional y de
actividades, fue la existencia de periferias que se desarrollaron alrededor del casco
urbano, conformadas por un conjunto diverso de alojamientos mucho más modestos
que los existentes en las áreas centrales. Estas periferias tuvieron su origen en los
barrios que se conformaron fuera de la traza colonial para alojar a la población
indígena de acuerdo con las ordenanzas de nuevas fundaciones. Eran, en este
sentido, la contraparte residencial de las áreas centrales destinadas a la población
española y criolla.
Al igual que éstas, fueron perdiendo su carácter excluyente al irse alojando ahí
población no indígena, incluyendo españoles y criollos de bajos recursos, adquiriendo
con el tiempo un carácter multi-social y racial. Presentaban por lo general un conjunto
diverso de construcciones, predominantemente habitacionales, que en su mayoría se
esparcían en un desordenado patrón urbano, como un cinturón de miseria, formado
por predios en los que las construcciones se ubicaban a veces dispersas y, otras,
ajustados al dibujo de manzanas regulares y arrinconados en los solares (Ibíd.).
En estas periferias se alojaban, normalmente, las modalidades más precarias de
alojamiento, como jacales, corrales, y en general aquellas de tipo provisional, en la
que residían los sectores más pobres de la población, que no podían acceder a un
cuarto o a cualquier otro tipo de vivienda precaria en las áreas centrales de la ciudad.
En el transcurso del período colonial, ahí fueron incorporándose además vecindades, y
se integraron algunas actividades económicas creando un nuevo espacio urbano que
reprodujo los modelos de mezcla de uso de suelo y de grupos sociales que se habían
presentado originalmente al interior de la traza.
155
Aunque en proporción con los espacios residenciales de las áreas centrales, estas
periferias no reunían una porción importante de población y vivienda, fueron, sin lugar
a dudas, las zonas que más se vieron afectadas por las reformas liberales del siglo
XIX, sobre las cuales se volcaron las primeras promociones inmobiliarias de mediados
de ese siglo, y a partir de las que se impulsaría una acelerada expansión urbana en el
lapso que va de la promulgación de la ley de desamortización y el fin del régimen
porfirista (ver Jiménez, V., 1998, y Jiménez M., J. H., 1993).
2.2.3. Diversidad urbana y residencial
Estas condiciones de mezcla de usos y de grupos sociales en las áreas centrales y su
reproducción en las nuevas periferias, común a algunas de las principales ciudades
del país, no fueron del todo uniformes y presentaron notables diferencias entre las
distintas ciudades. En términos generales se puede decir que la mayor diversidad
habitacional, el predominio de la vivienda colectiva y de las vecindades, la mayor
complejidad en la combinación de actividades y, junto con ella, la mayor integración
sociocultural en el espacio urbano se presentó en las grandes ciudades coloniales,
mientras que en las pequeñas fue mucho más moderada.
Entre las primeras estuvieron sin duda la ciudad de México, Puebla y el puerto de
Veracruz. En ellas tanto la diversidad habitacional como la integración social y de
actividades en viviendas comunitarias y vecindades predominó notablemente sobre las
formas de vivienda individual, en cambio, estas formas de alojamiento y uso se
presentaron en menor proporción en las ciudades medias como Oaxaca, Valladolid
(Morelia), Mérida, y aún menos en las ciudades pequeñas y en los centros mineros
como Villahermosa (San Juan Bautista de Villahermosa), Zacatecas y Guanajuato, y
156
los asentamientos de los estados del norte del país que se desarrollaron en torno a
presidios y misiones como Saltillo, El Pitic (Hermosillo), y La Paz.
En todas, el modelo centralizado llegó a ser un patrón común en la configuración del
espacio urbano, sin embargo, la forma en la que éste influyó en los tipos de
alojamiento parece haber variado atendiendo a las características propias de cada
una, así, los principales centros económicos y político-administrativos, muestran
indicios de haber presentado la mayor diversidad de tipologías habitacionales, y
posiblemente fueron los que perfilaron con mayor claridad las diferentes formas que
adquirió la habitación colonial, definiendo las tipologías que irían adquiriendo en el
futuro las ciudades que fueron la base del sistema urbano mexicano en el siglo XIX e
incluso en el XX.
En ellas, por lo general, las áreas centrales concentraban la mayor parte de los
alojamientos, normalmente de mejor calidad constructiva y arquitectónica, típicos de
las viviendas comunitarias, y también las vecindades más antiguas construidas con
materiales duraderos, mientras que en la periferia urbana predominaban las
edificaciones perecederas o de menor calidad incluyendo una buena proporción de los
corrales, con una menor frecuencia en la mezcla de usos del suelo (De la Torre V., G.
y Lombardo de R., S.: s/p).
El caso que ejemplificaba con mayor claridad esta complejidad residencial y de usos
del suelo era la ciudad de México, principal centro político, administrativo y económico
del país. En ella, el área urbana colonial que pervivía hasta mediados del siglo XIX,
mantuvo un clima y un ambiente multi-clasista y multirracial, que se observaba no sólo
en la vida social de los espacios públicos, sino sobre todo en la realidad habitacional
que en algunos casos llegó a integrar en una sola casa casi todos los tipos de vivienda
(Ribera C., E., 2003: s/p).
157
Hacia finales del siglo XVIII, toda esta variedad en la tipología residencial expresaba la
gran heterogeneidad social existente en esta ciudad, sin embargo para entonces, en
las áreas centrales de la ciudad de México, las casas unifamiliares habían ido perdido
presencia, mientras que se había incrementado el número casas comunitarias y de
vecindades, multiplicándose la presencia de accesorias, iniciando así la progresiva
terciarización del área central y la tugurización del alojamiento, situación que para el
siglo XIX se había generalizado (De la Torre V., G. y Lombardo de R., S.: s/p).
Al igual que en la capital del país, hacia la primera mitad del siglo XIX, otras grandes
ciudades coloniales presentaron, con algunas diferencias, diversas opciones de
alojamiento que se distribuyeron de manera desigual en el espacio urbano. El caso de
las ciudades de Puebla y Veracruz, parece haber existido una situación socio-espacial
similar a la de la ciudad de México, aunque hay indicios de que la diversidad
habitacional y social fue menos profunda, aquí las casas comunitarias y las diferentes
modalidades de alojamiento asociadas a ellas, incluyendo los de carácter improvisado,
también se concentraron preferentemente en las áreas centrales de la ciudad, y las
modalidades de vivienda más precaria lo hicieron en las áreas de la periferia urbana
(Loreto L., R.: 149, y Ribera C., E., 2003: s/p).
En Puebla, considerada a finales del siglo XVIII la segunda ciudad en importancia
económica y poblacional, y uno de los centros textiles más importantes del virreinato,
las áreas centrales estaban conformadas, en su mayor parte, por edificios de dos
pisos que alojaban complejos habitacionales que coexistían con actividades
económicas diversas. Al igual que ocurría en la capital del país, en el núcleo de esta
ciudad las plantas bajas de las viviendas comunitarias eran ocupadas por tiendas y
trastiendas, con funciones más especializadas que las accesorias y, por lo tanto, con
menor presencia de vivienda (Loreto L., R.: 156 y 157).
158
En el caso de las periferias urbanas, éstas tenían características muy similares a las
prevalecientes en la ciudad de México. Ahí, predominaban las viviendas unifamiliares
asociadas a actividades productivas y comerciales con una muy reducida presencia de
casas comunitarias que reproducían el modelo de las zonas centrales, con una
presencia importante de corrales (ídem: 175 –191).
Veracruz, por su parte, aunque fue una ciudad con menor jerarquía urbana que
Puebla, al ser el puerto marítimo más importante del virreinato y el único punto de
contacto comercial con la metrópoli, fue también uno de los pocos casos de ciudad
amurallada en la Nueva España (junto con Campeche), que hasta finales del siglo XIX
limitó casi todo su crecimiento a los confines intramuros, esta condición favoreció una
relativamente alta densidad edificatoria en la ciudad, que se expresó en una presencia
importante de edificios de dos plantas y de vivienda comunitaria.
El patrón residencial de esta ciudad reprodujo las pautas que se observaban en la
ciudad de México y Puebla, aunque con una mayor diferenciación socio-espacial que
en ellas, con un núcleo religioso, político, comercial y administrativo que jugó un papel
articulador del conjunto urbano en torno al cual se establecieron las casas
unifamiliares, las viviendas colectivas y las vecindades.
Los principales comerciantes y los funcionarios españoles levantaron sus casas en el
corazón de la ciudad alrededor de la plaza de armas, en tanto que las casas y
vecindades que albergaban a pequeños comerciantes, profesionistas, posaderos,
empleados y artesanos, se ubicaron fuera del núcleo central entre éste y la muralla”
(Ribera C., E., 2003: s/p), conformando la zona intramuros en donde se alojaba la
población de menores recursos (albañiles, pescadores, artesanos pobres y
trabajadores de oficios diversos poco calificados).
159
Aunque con sus peculiaridades, en la mayor parte del resto de las ciudades medias
del país existieron características similares a las observadas en los tres casos
anteriores, tanto en la forma en la que los diferentes tipos de alojamiento se
distribuyeron en el espacio urbano, como en su diversidad y en sus mismas
características edificatorias, condiciones que respondieron a la propia complejidad
económica y social de los distintos centros de población y a las características
climáticas y geográficas del entorno territorial.
Dos casos ejemplifican los centros de población de rango medio, que se fundan como
nuevos enclaves urbanos y que jugaron un papel importante como articuladores de su
entorno regional: Morelia (el Valladolid colonial), y Oaxaca. Ambas ciudades coloniales
con una traza de nueva fundación, tuvieron una estructura urbano arquitectónica y
social relativamente similar (Moreno T., A., 1974: 95 y 96, y Azevedo S., E., 2003, s/p).
Las dos iniciaron como ciudades de españoles y criollos en entornos regionales con
una población indígena relativamente numerosa. Oaxaca y Valladolid, al igual que
México, Puebla y Veracruz, partieron de una traza fundacional a partir de una plaza de
armas alrededor de la que se asentaron, de manera predominante, los grupos
económica y políticamente acomodados de españoles y criollos, en tanto que la
población de menos ingreso y la indígena se asentaron en la primera periferia
integrando un sistema de barrios (Ibíd..).
Esta forma de asentamiento de los diferentes grupos socioeconómicos, dio lugar a un
espacio urbano con una mayor diferenciación social y étnica que en los casos
anteriores, en la cual los propietarios vivían fundamentalmente en casas unifamiliares
que se ubicaban en las áreas centrales, mientras que las viviendas en alquiler,
esencialmente agrupadas en casas de vecindad, en las que se alojaban los sectores
160
populares integrados principalmente por población indígena, se congregaba en los
alrededores, con una muy baja presencia en las áreas centrales (Lira, C., 2001 : 303,
310, 320 y 321, y Azevedo S., E., s/p).
La realidad urbana de estos asentamientos mostró no sólo una mayor segregación
socio-espacial, sino también una menor diversidad en las tipologías de alojamiento. En
este sentido, aunque hay registros de la presencia de casas comunitarias, éstas al
parecer sólo incluyeron a los propietarios y a las servidumbres, por lo que las
modalidades de habitación que se presentaron en este tipo de edificaciones fueron
mucho menos diversas que en las otras ciudades, en cambio, lo que parece haber
predominado fueron los cuartos y viviendas en las vecindades, y en menor medida las
accesorias que se presentaron asociadas a algunas de las casas céntricas y a las
edificaciones religiosas, principalmente a conventos (Lira, C.: 319 y Azevedo S., E.,
s/p).
Al igual que en los casos anteriores, en estas ciudades predominó el régimen
inquilinario en las formas de acceso a la vivienda, y en el marco de éste, la iglesia jugó
un papel preponderante, reproduciendo en cierta forma prácticas propias de la
economía moral, de tal modo que en algunos casos en donde los inquilinos no podían
pagar los alquileres operó como institución de beneficencia aunque, al parecer, no fue
así con deudores que si podían pagar (Lira, C.: 328).
El patrón edificatorio aquí reprodujo los modelos que se observaban ya desde el siglo
XVI en la ciudad de México tanto en las casas de uno como en las de dos plantas. En
términos generales, las edificaciones céntricas presentaba estas dos modalidades que
reflejaban el nivel social entre los mismos grupos dominantes, ambas se desarrollaban
a partir de un patio central, que en el caso de las de un piso se podían extender a
varios patios interiores, rodeado en algunos, o incluso en todos sus lados, por
161
corredores cubiertos con techos planos de viguería que soportaba un terrado y daban
acceso a las habitaciones.
Esquemas similares se presentaron también en otras ciudades de nivel medio como
Orizaba, en las que las formas de separación socioeconómica y étnica adquirieron
rasgos muy parecidos a los que se observaban en Valladolid y Oaxaca. En el centro
de esta ciudad, por ejemplo, vivían las elites sociales (funcionarios virreinales, del
cabildo y de la iglesia), compartiendo el núcleo central con comerciantes, trabajadores
calificados y artesanos de bienes suntuarios, en tanto que en los barrios de las
periferias se alojaban empleados, trabajadores manuales asalariados y artesanos
(Ribera C., E., 2003: s/p).
Una forma significativamente distinta, en el conjunto de las ciudades de origen
colonial, lo presentaban para principios del siglo XIX los centros mineros, tanto en lo
que se refiere a la propia estructura del espacio urbano, como a la diversidad en las
formas de alojamiento de la población. El hecho de que éstos no hayan partido de un
acta fundacional, y que su estructura centralizada fuera un hecho posterior a su
consolidación, determinó que no hubiera una dinámica tan marcadamente centralizada
de las actividades y de los patrones edificatorios y residenciales.
Sin un centro político religioso predefinido, en ellos la estructura urbana se fue
adecuando, poco a poco, al patrón general de nuevas fundaciones, apareciendo
paulatinamente, en el escenario urbano, las plazas y los edificios públicos que
adquirieron con el tiempo un papel protagónico en la definición de la estructura
espacial, y repercutieron, aunque tardíamente, en el patrón distributivo de la vivienda
(Ibíd.).
162
Aquí, el patrón residencial adquirió, desde el principio, características distintas al resto
de las grandes ciudades y los centros de población de nivel medio ,que se habían
desarrollado a partir de un núcleo político religioso y una traza ortogonal. En ellos, la
pauta habitacional a partir de patios de vecindad (aunque existen evidencias de su
presencia), no tuvo una gran relevancia, y lo que predominó fue un conjunto de
pequeñas viviendas unifamiliares desplantadas en reducidos predios individuales
(García G., F., 2001: 207 y 211).
En el caso de las muy escasas vecindades, éstas no se agrupaban conformando
zonas urbanas homogéneas, sino que se encontraban dispersas en distintos rumbos
de la ciudad, como pequeñas unidades habitacionales que reunían entre cuatro y seis
familias, en estructuras edificatorias en torno a un patio o corredor muy similares a las
que existían en otras partes del país (ídem: 223).
Tal vez los ejemplos más emblemáticos del patrón residencial minero, por su
importancia económica y su peso en el sistema urbano nacional, fueron las ciudades
de Zacatecas y Guanajuato. Éstas, hacia el siglo XIX habían consolidado una
estructura centralizada similar a la de las ciudades de nueva fundación del centro y sur
del país, sin embargo, a diferencia de aquellas, en éstas las áreas centrales se
estructuraban a partir de un sistema de plazas y plazoletas que definieron tanto la
ubicación de los edificios públicos como la misma tipología edificatoria de las casas
habitación.
En estas ciudades se presentó una menor diversidad de alojamientos, los estudios al
respecto reconocen una muy baja presencia de casas de más de un nivel (o casas
altas), que se ubicaban preferentemente en torno a los nodos centrales de la ciudad o
en las calles principales. Estas se integraban por las residencias más importantes de
la ciudad en la que se alojaban las familias de comerciantes, funcionarios y mineros
163
acaudalados, y por casas más modestas, también de dos niveles, que reproducían el
mismo esquema de las casas comunitarias de las ciudades medias y grandes (García
G., F.: 213 y 214, e INFONAVIT: 93).
El grueso de las formas de alojamiento estaba constituido por lo que algunos autores
llaman casas bajas, que eran viviendas unifamiliares de un nivel, desplantadas en
pequeños predios con frentes de 4 a 8 m y fondo de 15 a 25 m, ubicadas, en su
mayoría, a lo largo de un gran número de callejones de la ciudad, agrupándose en
barrios y cofradías, en las que habitaban los sectores medios y más pobres de la
ciudad que, normalmente, incluían mestizos, mulatos e indígenas.
Este tipo de viviendas presentaban entre sí algunas diferencias. Las que pertenecían a
obreros, artesanos, y funcionarios de bajo nivel consistían por lo general en una
edificación construida de adobe que tenía una habitación grande (salón), otra más
pequeña (el aposento), la cocina y una bodega; a las cuales, en ocasiones, se les
anexaba un corral, con un pozo y un establo (García G., F.: 213, 214 y 219, e
Infonavit: 91, 93).
Otros tipos más comunes, destinados a los mineros y trabajadores de menos recursos
mostraban algunas variaciones con respecto a las anteriores, unos de una sola
habitación a la que se le anexaba la cocina además del corral, y el modelo más simple
constituida por un solo cuarto, frecuentemente construidas con materiales
perecederos, en donde se alojaban los habitantes más pobres (García G., F.: 214-220
e Infonavit: 91).
Adicionalmente a estos dos modelos básicos, García González (Ibíd.), reconoce un
subtipo que denomina casas medias, que combinaban los espacios para la habitación
familiar y el trabajo, éstas, en donde residían artesanos y pequeños comerciantes,
164
tenían sala y cocina además de tienda o taller, incluso la casa podía aparecer como
una accesoria del edificio, donde se desarrollaban actividades productivas o de
servicio.
En los centros urbanos del norte del y sureste del país, que se desarrollaron a partir de
avanzadas de colonización y de evangelización, la cuestión habitacional tuvo un
carácter distinto al que se presentó tanto en los centros mineros como en los centros
urbanos medios y las principales ciudades del país.
En estas regiones, las principales iniciativas de colonización consistieron en la
fundación de villas o pueblos, misiones y presidios. Las primeras constituyeron
pequeños asentamientos de nueva fundación que fueron apareciendo desde el siglo
XVI y que de manera errática permanecieron hasta que, a partir del siglo XVIII,
alcanzaron a consolidarse. Su papel fue el de establecer asentamientos de población
española para colonizar regiones poco pobladas tanto del norte como del sureste del
país, y se desarrollaron, por lo general, sobre la base de las ordenanzas de nueva
fundación, a partir de una traza planeada y un núcleo articulador.
Las misiones y los presidios fueron, por su parte, estrategias de colonización que se
desarrollaron predominantemente en el norte del país. Las primeras, en ocasiones
cercanas a las villas, fueron asentamientos que se desarrollaron a partir de un
conjunto de edificios religiosos confinados en un solo sistema amurallado (o cuadrado
misional), dentro del cual habitaban los clérigos junto con un número reducido de
familias de trabajadores de la propia misión, que se fundaron con objeto de congregar
a los indígenas, evangelizarlos e integrarlos al sistema económico colonial.
Estos asentamientos conformaron conjuntos habitacionales promovidos por órdenes
religiosas (franciscanos, dominicos y jesuitas en el sureste y norte del país, los
165
agustinos en la sierra alta de hidalgo, y los dominicos en la región mixteca en Oaxaca).
En sus inicios, éstos reunieron a las comunidades indígenas (originalmente nómadas o
que se encontraban dispersas), integrando incipientes núcleos de población cuya
estructura y organización espacial estuvo a cargo de las propias corporaciones
religiosas (Infonavit: 108 y Magaña, M. A., 1998: 47-52).
Los asentamientos habitacionales de las misiones constituían, por lo general,
conjuntos edificatorios integrados por chozas que se aglutinaban alrededor de un
cuadrado misional. A diferencia del conjunto de alojamientos del interior de éste,
constituido normalmente por viviendas adosadas de un solo cuarto, construidas de
adobe y techos de paja, las del exterior, en las que habitaban los indígenas
congregados adscritos a la misión, eran chozas individuales o colectivas, construidas
probablemente de materiales perecederos que se ubicaban en las inmediaciones de
los cuadrados misionales (Magaña, M. A.: 51).
El caso de los presidios, como avanzadas de colonización, fue diferente al de las
misiones, éstos eran guarniciones militares que, además de avanzada, eran lugares
de refugio para los comerciantes que traficaban en las regiones en las que se
ubicaban. Éstos eran asentamientos militares amurallados, con casas adosadas al
exterior o en el extramuros a partir de los cuales se llegaron a desarrollar centros de
población que incluso llegaron a adquirir alguna importancia para el siglo XIX (Como El
Pitic [Hermosillo] y Paso del Norte [Ciudad Juárez]) (Sria. de la Defensa Nacional,
1946: 114 y ss; Meade, M.,1993: 156 – 160; y Radding, C., 2001: 249 – 259).
Tanto las misiones, como los presidios fueron una forma tardía de asentamientos
humanos en las provincias internas (en el norte del país), y para el siglo XIX
presentaban aún una condición “semi-urbana”, que tardaría en consolidarse todavía
hasta principios del siglo XX. Dos ejemplos ilustran con claridad esta situación, en los
166
casos de Tamaulipas (originalmente parte de las Provincias Internas de Oriente), y
Sonora (parte de las Provincias Internas de Occidente), los asentamientos con
carácter urbano alcanzaron a aparecer hasta bien entrado el siglo XVIII.
Las características de los asentamientos que prevalecieron en estas regiones fueron
básicamente los que existían desde inicios del período colonial, conformando poblados
sin una traza claramente definida, de carácter predominantemente rural, que
permanecieron casi sin alteración hasta que a mediados del siglo XVIII, a caballo de
las reformas Borbónicas inició la fundación de ciudades (villas), bajo las ordenanzas
que prevalecían en el resto de la Nueva España sobre la base de trazas ortogonales
(Meade, M.: 156 – 160 y Radding, C.: 249 – 259).
Aquí, las condiciones de la vivienda, e incluso de los edificios públicos, fueron muy
distintas a las que existieron en los núcleos urbanos de la región central del país así
como de las que se desarrollaron al occidente, sur y sureste en torno a los centros
regionales de Guadalajara, Oaxaca, San Cristóbal de las Casas y Mérida.
A diferencia de esos, en el norte del país se reprodujo el esquema de la vivienda
indígena preexistente, tanto en lo que se refiere a las tipologías edificatorias como en
las características de los materiales, presentando una estructura doméstica que casi
permaneció inalterada. Por lo general, eran casas construidas con muros a base en
adobe, en algunas ocasiones con piedra sobre plataformas y techos de madera, palma
y zacate28, variando sólo en sus dimensiones: para los indígenas jacales o chozas de
un solo espacio, mientras que para los colonos viviendas de varios cuartos (Ibíd.).
En este entorno, llegaron a aparecer para finales del virreinato edificios civiles y
religiosos que presentaron semejanzas con los que había en las regiones más
28
Hierba, pasto, forraje (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española)
167
pobladas del país, sin que pueda apreciarse la presencia de los patrones de vivienda
comunitaria y vecindades que eran comunes ahí, de hecho, en estos asentamientos el
tipo de vivienda típica de las regiones centrales del país nos se presentaría sino hasta
el siglo XIX (Meade, M.: 141 – 156).
168
CAPÍTULO 3
El movimiento inquilinario en México:
expresión social del problema de la vivienda
y detonante de la política habitacional
“MENOS RENTA Y MÁS FELICIDAD”
(Consigna del Sindicato Revolucionario de inquilinos en la ciudad de Guadalajara, 1922)
La historia de México se ha caracterizado por disputas políticas prolongadas, tan
prolongadas como la gestación de los problemas que las generaron, la independencia
requirió casi 10 años de una guerra intermitente para romper, al menos, los lazos
formales de casi 300 años de régimen colonial, y la guerra civil de la Revolución
Mexicana otros tantos para intentar superar cerca de 36 años de una dictadura liberal
y de males endémicos mucho más añejos.
El movimiento inquilinario, la primera lucha social urbana del país, por su parte, nace
de un problema de rancio abolengo que se volvió crítico durante el período liberal y se
expresó a lo largo de poco más de 20 años a través de insurrecciones populares que
abarcaron a más de la mitad de los estados del país y al Distrito Federal, a regiones
industriales enteras, a los más grandes centros de población del México urbano, y a
los principales puertos marítimos del Golfo y del Pacífico, extendiéndose hasta
pequeñas ciudades provincianas y poblados con una economía básicamente rural.
A lo largo de esas casi dos décadas, el problema del alojamiento se tradujo en una
reivindicación de grupos sociales urbanos que estalló como una revuelta social que
terminó por envolver a gran parte del país, convirtiéndose rápidamente en una
contienda espasmódica que parece diluirse de la mano del inicio de una política
habitacional selectiva y del reparto de tierras urbanas para, poco a poco, entrar en un
prolongado letargo que, con efímeros estruendos, se mantuvo en estado casi
169
cataléptico hasta los años noventa del siglo pasado, para finalmente desaparecer, al
menos simbólicamente, con el decreto que termina con el régimen de “rentas
congeladas”, como un último rito fúnebre del siglo XX.
Las luchas de los inquilinos, en su fase más activa, no sólo fueron el primer
movimiento de masas urbanas en México en torno a la reivindicación de una política
social, sino que fueron un factor que influyó de manera decisiva en el surgimiento de la
política habitacional en el país. De ellas se derivaron no sólo las primeras iniciativas
que buscaron regular el alquiler e vivienda y las primeras intervenciones públicas en la
promoción inmobiliaria, sino la misma forma en que operó la política habitacional en
México desde la Constitución de 1917 en adelante.
1. El Contexto internacional
El conflicto en torno a la vivienda en alquiler en México se ubica en un contexto
internacional de movilizaciones populares en contra de las condiciones de alojamiento
que indudablemente lo influyeron, no sólo por la propaganda que se hizo, en particular
del caso francés (El Renovador: 28, 29 y 30 de julio de 1915), sino por la misma
presencia que tuvieron personajes de otras nacionalidades, principalmente
norteamericanos, españoles y argentinos, tanto en el movimiento obrero mexicano
como en las luchas de los arrendatarios en varias de las ciudades del país.
Éstas parecen haber estado determinadas por condiciones similares a las que
ocurrieron en diferentes partes del mundo, y que derivaron en la fundación de los
primeros sindicatos de inquilinos a finales del siglo XIX en Europa. Ahí, al igual que
sucedería en México un par de décadas más tarde, estas organizaciones surgieron
como respuesta a las condiciones críticas del alojamiento, y su aparición coincidió con
170
coyunturas económico políticas específicas que derivaron en una crisis del sistema de
arrendamiento de la vivienda.
1.1. Los factores generales del conflicto inquilinario
El inquilinato, como hemos visto para el caso mexicano, no es propio de la
industrialización, en Europa existía esta práctica al menos desde el Imperio Romano
(Hammar, M., 2005: 3), y es probable que incluso desde antes. Sin embargo, también
ahí la historia moderna de las luchas sociales asociadas al arrendamiento de vivienda,
parece tener lugar a partir del desarrollo del capitalismo industrial, particularmente
desde la segunda mitad del siglo XIX, cuando los requerimientos de fuerza de trabajo
que tenía la manufactura, derivaron en una creciente demanda de vivienda,
preferentemente cercana a los centros de producción fabril (Ibíd.).
Ante la falta de intervención pública en la producción de alojamiento para los nuevos
trabajadores industriales, en varios países en los que el desarrollo industrial dio inicio a
finales del siglo XVIII y principios del XIX, los mismos propietarios de las empresas
manufactureras tuvieron que crear las condiciones para albergar a sus trabajadores, la
mayoría de ellos fueron alojados en grandes y sombríos edificios de alquiler, o en
simples casas alineadas en las inmediaciones de las fábricas o molinos (ibíd.).
Aquí es donde podríamos decir que inicia el problema habitacional, que nace asociado
a los procesos de urbanización que se dan en los primeros países industrializados, en
los que el crecimiento urbano fue consustancial a la concentración industrial y
demográfica, fenómenos que se producen en un contexto jurídico político
caracterizado por la ausencia de marcos reguladores para atender la creciente
demanda de alojamiento.
171
La satisfacción de esta demanda, y por lo tanto la producción de vivienda, quedó, así,
en manos de la iniciativa privada y de un mercado inmobiliario que emergió con rasgos
claramente especulativos, y pareció percibir la cuestión habitacional como un negocio
que requería relativamente bajas inversiones iniciales, y sin gastos futuros adicionales
permitía obtener notables ganancias prácticamente a perpetuidad, reproduciendo así
una praxis especulativa de obtención de rentas similar a la del viejo régimen.
Como respuesta a esta realidad, en varios países y, al menos, en dos continentes,
surgieron a finales del siglo XIX y principios del XX organizaciones de arrendatarios de
vivienda que se propusieron impulsar la creación de mecanismos institucionales que
regularan las relaciones de arrendamiento, e impulsaran la construcción de viviendas
de bajo costo accesibles para los trabajadores urbanos.
Vistas en conjunto estas expresiones sociales no sólo se presentaron de manera,
temporalmente, muy cercana, sino que mostraron rasgos comunes que, en cierta
medida se reprodujeron en la realidad mexicana, en la cual, al menos algunos de ellos
influyeron de manera directa.
1.2. Los rasgos generales del movimiento inquilinario en
Europa y el Continente Americano
En casi todas las realidades nacionales en las que surgió a ambos lados del Océano
Atlántico, el movimiento inquilinario nació y se expandió, fundamentalmente, a partir de
las grandes ciudades; es en realidad un fenómeno de masas urbanas que se gesta en
los principales centros urbanos europeos y americanos, en donde normalmente se ve
172
influido, de manera decisiva, por el movimiento obrero y se ve envuelto por disputas
hegemónicas, tanto entre organizaciones sindicales como entre partidos políticos.
Aparece, así, en el contexto de las naciones en donde el capitalismo ha sentado sus
reales, tanto en Europa y en América del norte en donde este régimen alcanzaba un
relativamente alto nivel de consolidación, como en los países de América Latina, en
los que se observaba un capitalismo emergente, mostrándose como una expresión
social de inconformidad ante las condiciones de vivienda y, en general, de vida por
parte de grandes contingentes de la población urbana.
Fue también un movimiento eminentemente contestatario y coyuntural, y con muy
escasas excepciones, que casi adquieren el carácter anecdótico, no puso en tela de
juicio al propio sistema capitalista. A pesar de expresiones radicales y de que, en
muchos casos, tuvo una fuerte presencia anarco sindicalista, se abocó por lo general a
reivindicaciones inmediatas como la oposición a los desalojos de inquilinos morosos,
la contención de los incrementos de los alquileres o, cuando más, la reducción
coyuntural en los montos de éstos.
Sólo en algunos pocos casos, más en Europa que en América Latina, las demandas
se extendieron a la exigencia de una política pública de producción de viviendas
baratas o al establecimiento de mecanismos que permitieran ofrecer una solución a
largo plazo al problema del alojamiento; aún más escasos fueron los intentos de
organización cooperativa de los inquilinos dirigidos a la producción de vivienda para
sectores amplios de la población como en el caso sueco (Ídem: 5), fue en ese sentido
un movimiento de carácter reivindicativo muy ligado a las luchas obreras tanto por su
contenido social, como por sus estrategias de acción y la naturaleza de sus reclamos,
pero que a la vez presentó en casi todos lados una gran pluralidad social.
173
En efecto, en la mayor parte de los casos, y a pesar de la fuerte presencia del
movimiento obrero en la estructura organizativa de las asociaciones o sindicatos de
inquilinos, éstos integraron a una gran variedad de actores sociales, no sólo porque
aglutinaron a diferentes grupos de trabajadores y sectores socioeconómicos, sino
porque fueron unas de las primeras experiencias de organización de masas urbanas
en las que la presencia femenina fue fundamental29.
En el caso europeo tal vez los ejemplos más representativos de esta pluralidad fueron
el de Glasgow, que ha sido percibida como una manifestación socialmente plural,
masiva y popular, el de Suecia en donde además de la articulación de los inquilinos
con el movimiento sindicalista, se trabajó muy de cerca con los movimientos sociales
de lucha contra el alcoholismo, el de Barcelona en 1930 en donde la huelga y las
acciones de protesta se decidieron entre los vecinos en un proceso asambleario de
democracia directa, el danés que desde sus orígenes tiene un carácter eminentemente
social sin interferencias partidistas, y el de los Estados Unidos que, aunque
hegemonizado inicialmente por inmigrantes judíos pobres, fue integrando
progresivamente a diversos grupos sociales adquiriendo una fuerte carga pluri-étnica.
Este mismo carácter plural lo podemos observar en algunos casos del sub-continente
latinoamericano. Aunque en prácticamente todos los países en los que se tienen
registros de las luchas de arrendatarios éstas también estuvieron muy estrechamente
ligadas al sindicalismo obrero, particularmente al anarco-sindicalismo (que era
hegemónico en gran parte de la realidad obrera latinoamericana), en la mayoría de
29
Aunque hay información de varias movilizaciones en Europa y América (Hammar, M.: 4-16), que dan luz sobre la
diversidad de los actores en ellos, particularmente de la participación femenina, tal vez algunos representativos en el
primero podrían ser el de Glasgow (Castells, M., 1986: 66-68 M. y Mc. Inerney, C.: s/p, y Bradley, Q. , 1977: s/p), el
francés (Tiset, J., 2005: s/p), y el danés (Jensen, Jørgen D., 2005: 13); en España los de Barcelona (Sreenan, D, 1995:
s/p); y Sevilla (Bernal, A. y Arenas, C., 1992: 267-295), y los casos Sueco y Danés (Hammar, M.: 5, 12 y 13 y Tiset, J.:
s/p ), para el caso del continente americano, además de la experiencia neoyorkina en los Estados Unidos (Weissman,
J. J., 2005: s/p), y el de México, se pueden citar los casos de Argentina (Girbal-Blacha N., 2000: 2y ss), Panamá
(Soler, Ricaurte, 1974: 46 y 52 y Pizzurno G, P. y Araúz C., A., 1996: 155), de Brasil (Loner, B. A., 1999:151-191, y
Ateneu Enciclopèdic Popular: s/p), y Chile (Dattwyler R. H., 2005: 102-105).
174
ellos el movimiento inquilianario presentó una gran diversidad en su composición
social e incluso en su dirigencia política (Hammar, M.: 4-16, y ver Viñas, D., 1983).
Otro aspecto que es importante resaltar es el carácter, en cierta medida, premeditado
que este tipo de manifestaciones sociales tuvo en la mayor parte de los casos que se
observaron en el siglo XX, es decir después de las manifestaciones tempranas del
siglo XIX en Inglaterra y Francia (ver Grayson, J. 1998, para el primero; y Lorry, A.,
2006 s/p, y para el segundo). En varios de los países en los que irrumpió el conflicto
inquilinario, el problema del alojamiento formaba ya parte de la agenda obrera y de
algunos partidos políticos tanto en Europa (Mc. Inerney: s/p), como en América Latina
(Viñas: 186; Dattwyler R. H., 2005: 102-105; Soler, Ricaurte, 1974: 46 y 52; y Ateneu
Enciclopédic Popular, 1993: s/p).
El problema habitacional no había pasado desapercibido ni para los gobiernos, ni para
los partidos políticos, y las luchas inquilinarias no fueron un fenómeno que pudiera
haber sorprendido a nadie, en varios países de ambos continentes hay muestras de
informes sobre la cuestión habitacional30, que no sólo hacían notar las precarias
condiciones de alojamiento, sino que ponían en claro el carácter potencialmente
conflictivo de la situación, sin embargo las respuestas gubernamentales fueron muy
dispares, e incluso en algunos casos fueron prácticamente nulas, como en el caso
mexicano.
En el contexto internacional, para cuando estalla la 1ª guerra mundial, el problema de
la vivienda ya era un asunto que figuraba en la agenda de los políticos y en los pliegos
petitorios de la clase obrera europea y de algunas organizaciones obreras
30
Es muy conocido el caso inglés (ver Hall, Peter, 1996), también hubo reportes de la misma naturaleza en México
(Taibo II: 81 y 82) y Chile (Dattwyler R. H 102-105), en España la Comisión de Reformas Sociales realizó un análisis de
la situación de la vivienda a finales del siglo XIX en donde reconoce la poca higiene y lo elevado de los alquileres en la
vivienda obrera (Domingo H., M. D., 2004:100), en Argentina en 1903 se realizó el Informe de la Comisión Municipal de
Higiene de Balvanera Norte que reconoce las deficiencias de las casas de inquilinato.(Girbal-Blacha N.: 2)
175
latinoamericanas. No obstante, fueron organizaciones sociales, relativamente
independientes las que hicieron evidente el potencial insurreccional y la capacidad de
presión de las masas citadinas ante el problema del alojamiento.
Para los años 20 el potencial conflictivo y la capacidad organizacional de los inquilinos
europeos y la politización del movimiento hacían ya inevitable la intervención
gubernamental en materia habitacional, para entonces había correspondencia regular
entre las asociaciones de inquilinos de Alemania, Austria, Checoslovaquia y los países
nórdicos en donde se exponía el interés por formar una organización internacional de
asociaciones de inquilinos, de igual forma, en 1929 hubo correspondencia entre
algunas de ellas con el comité ejecutivo de los KOMINTERN de Moscú (Hammar, M.:
7), lo que seguramente puso los pelos de punta a más de un gobierno.
Las escasas experiencias de política habitacional, particularmente la inglesa durante
finales del siglo XIX31, y muy especialmente la austriaca en el período de la “Viena
Roja32” (ídem: 6), como casos aislados, no lograron extenderse como una práctica
común en sus países ni fuera de sus fronteras, ni tampoco fueron suficientes para
contener el progresivo deterioro de las condiciones habitacionales. (Mc. Inerney, C.:
s/p).
Tampoco lo hicieron las experiencias dirigidas al control de los alquileres, como la
impulsada por el gobierno sueco en 1917 a través de la primera ley de control de
alquileres en las municipalidades con más de 5000 habitantes que permitió controlar el
aumento constante en los alquileres de la vivienda que ocupaban los sectores de
bajos ingresos (Hammar, M.: 5).
31
Entre la que destaca sin duda el conjunto habitacional de St. Martín en Vauxhall, Liverpool que fue construido en
1869 y representó uno de los primeros ejemplos de vivienda municipal en Inglaterra (Hammar, M.: 4)
32
En la antigua capital del imperio Austrohúngaro durante los años 1923 a 1934 se construyeron 64,000 nuevas
viviendas para los trabajadores (Hammar, M.: 6).
176
Sin embargo tal vez fueron estas iniciativas, aunadas a la presencia de la cuestión
habitacional en la agenda de partidos políticos y sindicatos, lo que determinó
precisamente el carácter, en gran medida legalista, de las movilizaciones de
arrendatarios. Es un hecho que, incluso en donde las expresiones originales tuvieron
un carácter más radical, y en donde la acción directa fue una parte importante de la
estrategia de lucha, como por ejemplo en Francia, el movimiento inquilinario apostó,
aunque en diferente medida, por sujetarse a los mecanismos institucionales para
sostener sus reivindicaciones.
Esto parece haber influido de manera determinante en su desenlace que, aunque
presenta resultados claramente diferenciados entre los países, al parecer alcanzó a
tener un impacto mayor en la determinación de políticas habitacionales en aquellos en
donde más se había desarrollado el nivel de organicidad de la sociedad civil, y en
donde los mecanismos institucionales fueron capaces de ofrecer alternativas de
atención al problema del alojamiento, al menos al corto plazo.
En el contexto general, tal vez los casos que influyeron de manera más determinante y
directa en el devenir de las políticas habitacionales fueron el de Inglaterra, en donde
las huelgas de alquileres de principios del siglo XX, a pesar de ser fuertemente
reprimidas, provenían de una tradición radical que desde el siglo precedente había
impulsado cambios legislativos importantes durante décadas de luchas sociales y en
cierta medida impulsaron la intervención pública en la producción de vivienda social
(Bradley, Q.: s/p), y la francesa que tras años de movilizaciones organizadas en torno
a sindicatos de arrendatarios lograron que se impulsaran leyes de protección a los
inquilinos (Lorry, A.: s/p).
En el resto de los casos, tanto en el europeo, como en el estadounidense y el
latinoamericano, a pesar de que los resultados fueron más bien magros y que en la
177
mayor parte de los casos las expresiones de inconformidad se diluyeron en medio de
una ola represiva que alcanzó a gran parte de las experiencias en uno y otro
continente33 , sin lugar a dudas la cuestión del inquilinato puso en la mesa del
quehacer político y en la conciencia social la relevancia del problema habitacional y su
potencial carácter conflictivo en cada una de las realidades nacionales.
1.3. Influencia del contexto internacional
Al margen de las particularidades del movimiento inquilinario en México y de los
factores internos que lo determinaron, parece que hay elementos externos que
influyeron en la forma en la que se difundió y desarrolló en diversas partes del país y
que parecen estar relacionados con la presencia que tuvieron las experiencias
europea, estadounidense y latinoamericana, a través de información que se divulgó
sobre éstas y por la participación misma de activistas extranjeros que parecen haber
estado relacionados con ellas.
Tal vez el caso más conocido es el de la difusión que se hizo de la lucha inquilinaria
francesa de finales del siglo XIX, a través del periódico El Renovador entre el 28 y 30
de julio de 1915, durante la ocupación de la ciudad de México por el ejército de la
Convención, en la que se informó no sólo de las actividades de las organizaciones de
arrendatarios en ese país sino, sobre todo, a sus demandas, objetivos, estrategias y
hasta de las estructuras organizativas en las movilizaciones sociales contra las
condiciones de alojamiento y el precio de los alquileres.
33
Este fue el caso, por ejemplo, de Barcelona, (Sreenan, D.: s/p), Bilbao (Domingo H., M. P.: 93 y 94), Nueva York
(Weissman, J.: s/p) y de Panamá, tal vez en donde tuvieron un desarrollo más efímero y el fin más dramático y
sangriento con la intervención de las tropas norteamericanas apostadas en la zona del canal (Soler, Ricaurte: 46 y 52 y
Pizzurno G, P. y Araúz C., A.: 155)
178
También es conocida la presencia de activistas extranjeros, provenientes de países en
los que desde inicios del siglo se habían presentado movilizaciones sociales por una
baja de los alquileres y mejora en las condiciones de las viviendas, que jugarían un
papel importante en la organización y conducción de los sindicatos de arrendatarios,
como fueron los casos del argentino Genaro Laurito, dirigente e integrante del
sindicato de inquilinos en Guadalajara (Durand, J., 1984: 11), Antonio Ruiz Madrid
miembro del sindicato de la ciudad de México, y Vicente González, secretario General
del sindicato de Tierra Blanca, ambos de origen español (De la Mora V., R.: 94), y un
activista de origen peruano, Alejandro Montoya (o Víctor Recoba), que había
colaborado con Herón Proal, dirigente de los inquilinos veracruzanos (García Mundo,
O.: 53 y Durand, J. 1989: 66).
Esta situación no era, en realidad, extraña en México, en sus orígenes el sindicalismo
obrero y el propio partido comunista tuvieron una fuerte presencia de extranjeros, en el
movimiento obrero, desde la segunda mitad del siglo XIX en él participaron activistas
europeos y sudamericanos, que como lo muestra el caso de Laurito participaron tanto
en el movimiento obrero como en el inquilinario; en el caso de la organización
partidaria, es sugerente la presencia de activistas norteamericanos34 en su formación
(Moreno O., J., 1959: 40; Rodríguez M., 1980: s/p.; Martínez V., A. 1985: 49 y 50;
Melgar Bao, R., 2001: 379), que muy probablemente hayan conocido, al menos, las
experiencias de los arrendatarios en Inglaterra y Estados Unidos de finales del siglo
XIX (la primera), y principios del XX (la segunda).
Aunque esta presencia no permite asegurar la influencia de otras experiencias en los
diferentes movimientos que se dieron en el país, ni aún menos sus vínculos, como ya
lo ha señalado Durand (1989: 65), no deja de llamar la atención el papel relevante que
34
José Allen, de nacionalidad norteamericana, por ejemplo fue el primer secretario del Partido Comunista (Melgar Bao:
379), y participó al menos en algunas de las movilizaciones inquilinarias, además de él participaron activamente en las
actividades del partido el también estadounidense Frank Seaman y el hindú Manabendra Nath Roy, este último un
activo militante del internacionalismo socialista (Martínez V., A.: 19, 49 y 50)
179
tuvieron en el desarrollo de estas luchas sociales, y en el hecho mismo de que el
Partido Comunista, durante su primer congreso, incluyera el problema de los alquileres
como un aspecto central de su trabajo político, algo que había sido considerado tanto
por el partido Laborista en Inglaterra y por su similar en los Estados Unidos (Bradley,
Q.: s/p; y Weissman, J.: s/p), pero que en México, fuera del programa del Partido
Liberal, había brillado por su ausencia en la agenda política de las primeras
organizaciones partidistas.
2. El contexto nacional
Pese a que en su fase más activa tuvo un carácter efímero y más bien desarticulado,
el movimiento, o más bien los movimientos de arrendatarios urbanos en el país,
tuvieron un impacto que pude considerarse decisivo en el desarrollo de las políticas
habitacionales en México. Salvando toda proporción, del mismo modo que las
reivindicaciones campesina influyeron de manera decisiva en el desarrollo de la
política agraria del nuevo régimen, determinando las pautas que regirían el reparto de
tierras y el marco jurídico e institucional en torno a la propiedad rural, y las relaciones
entre el estado y el sector campesino; el de los arrendatarios, nacido como el primero
y más importante movimiento social de carácter urbano en México, tuvo un papel
determinante en el inicio de la política social, y en particular en la definición de la
naturaleza, características y rumbo de la política habitacional, por casi 70 años.
Surgido a la luz en medio de la lucha constitucionalista contra la usurpación de
Victoriano Huerta35, se presentó en forma de expresiones aisladas de descontento
35
A la caída de la dictadura de Porfirio Díaz, empujado por la revolución maderista iniciada en 1910, en noviembre de
1911 daría inicio el efímero gobierno democrático de Francisco I. Madero, que concluiría con la asonada militar de
febrero de 1913, a través de la que el General Huerta usurparía el gobierno hasta julio de 1914 cuando fue depuesto
por la Revolución Constitucionalista. A partir de ese momento se iniciaría la lucha hegemónica entre las facciones
revolucionarias, primero por medio de la confrontación política en la Convención Revolucionaria de Aguascalientes,
realizada en octubre de 1914 y, al fracaso de ésta, por el camino de la guerra civil entre el ejército y el gobierno
180
social por el incremento de alquileres en algunas ciudades del país, apareciendo como
una inquietud social marginal de algunos grupos urbanos, en el marco de una lucha
agrarista y en una etapa particularmente álgida del movimiento armado, mereciendo
apenas alguna atención por las elites revolucionarias enfrascadas en la guerra contra
la usurpación y las disputas hegemónicas entre los grupos revolucionarios.
Las primeras manifestaciones de descontento no fueron más allá de expresiones
aisladas e individuales, que no confrontaron ni tomaron partido por los grupos en
pugna, y terminaron canalizándose por una vía legalista coyuntural que permitió al
gobierno de facto de los constitucionalistas, contener la potencial expansión de estas
demandas a otros importantes sectores de la población citadina, particularmente de
los obreros sindicalizados36.
Una vez concluida la lucha de facciones, y en el contexto de las expectativas de
transformación social que había despertado la Constitución de 1917, la efervescencia
inquilinaria resurge apenas iniciada la década de los años 20s, ideada y promovida
desde los círculos socialistas, comunistas y anarquistas, encarnados por algunos
partidos políticos emergentes, por la Central General de Trabajadores (CGT), y,
marginalmente, por el sindicalismo reformista personificado por la Confederación
Regional Obrera Mexicana (CROM)37, quedando a merced de los intereses
hegemónicas elites revolucionarias.
Constitucionalista y el ejército y el gobierno de la Convención, que tuvo como desenlace el triunfo de los primeros y la
promulgación de la Constitución de 1917.
36
El 30 de septiembre de 1914, diez días antes de que diera inicio la Convención de Aguascalientes, Venustiano
Carranza, jefe del ejército constitucionalista, y presidente de facto, promulgó un decreto que concedía un plazo de
hasta 3 meses para la desocupación de viviendas con bajos precios en los alquileres, casi dos años después, el 16 de
mayo de 1916, en plena guerra de facciones, en el Distrito Federal se expide un decreto para el control de los
alquileres (González Navarro, M.: 176).
37
Esta central surgió del congreso obrero convocado en 1916 en el cual además de ser creada esta confederación, fue
nombrado como líder Luis N. Morones, dirigente de la Federación de Sindicatos Obreros del Distrito Federal, quien más
tarde sería un fuerte impulsor del sindicalismo oficialista aliado de los gobiernos posrevolucionarios y fundador, en
1918, de la oficialista CROM. (Trejo Delarbe, R., 1976: 135).
181
Las precarias condiciones de la vivienda en renta, como forma predominante de
alojamiento de la mayoría de la población urbana, los incrementos constantes de los
alquileres, que aumentaron de manera exorbitante a raíz del estallido del movimiento
armado, aunado a la insuficiente oferta de alojamiento en una realidad urbana en
expansión y que ahora, como resultado de la guerra, veía aumentar los flujos
migratorios de importante contingentes de población rural, convirtieron la cuestión
habitacional, de un mal endémico al que la población de las ciudades de cierta manera
se había acomodado por siglos, en un problema social que encontraría su vía de
expresión en estallidos de inconformidad que tendrían su colofón en las
manifestaciones y huelgas de alquileres que estallaron en varias regiones del país a
partir de 1922.
2.1. Los rasgos generales de la crisis inquilinaria en México
A cinco años de aprobada la Constitución y de haber concluido el movimiento armado,
el malestar social en torno a la situación de la vivienda resurgía, ya no como una
inquietud aislada e individualizada, sino como una revuelta colectiva que se extendió
de manera progresiva a gran parte del territorio nacional en demanda de soluciones al
problema de los alquileres y por la mejora en las condiciones de vida de la población
urbana.
Así, después de 36 años de una dictadura que había impulsado un desarrollo
económico bajo un esquema liberal a ultranza, bajo cuya protección se conformó un
capital inmobiliario de corte monopólico y especulativo que operaba apenas con
algunas precarias regulaciones sanitarias, y después de una revolución social de corte
eminentemente agrario, por fin las condiciones de vivienda emergían, si no como el
182
más importante, al menos como uno de los problemas de mayor relevancia en la
realidad urbana del país.
De forma similar a lo que había sucedido en otras partes del mundo, las protestas de
los arrendatarios de vivienda en México, surgieron como respuesta a falta de
mecanismos regulatorios sobre los alquileres y a unas condiciones materiales de la
vivienda deplorables que se combinaron con montos de arrendamiento que llegaron a
ser insostenibles en una realidad económica caracterizada por los bajos salarios; al
igual que la mayoría de ellas aparecieron como una lucha reivindicativa
eminentemente urbana en la que hubo una importante presencia obrera y femenina.
Sus objetivos, al igual que en la mayor parte de las otras realidades, tuvieron un
carácter reformista que, salvo algunas expresiones radicales aisladas, no pusieron en
cuestionamiento el modelo económico, político y social que se ponía en marcha al
término de la Revolución. En términos generales se puede sostener que se
desarrollaron, incluso en los momentos más conflictivos, dentro del marco de las
demandas de justicia social, acotadas al marco constitucional.
Aquí como en otros países de América Latina, y en cierto modo de forma similar a la
experiencia europea del siglo precedente, en las primeras dos décadas del siglo XX el
desarrollo del capitalismo industrial había entrado en contradicción con las condiciones
de vivienda de gran parte de las masas citadinas, particularmente en los centros
urbanos que se habían incorporado al circuito de producción y distribución del
incipiente capitalismo industrial.
Estas condiciones aparecían asociadas a un proceso de urbanización acelerado, que
aunque presenta distintos niveles de desarrollo, parece encontrar a ambos lados del
Atlántico condiciones similares de subdesarrollo de los sectores del capital vinculados
183
al mercado de la vivienda, que no parecía capaz de desarrollarse y crecer a al par del
capital industrial, y del aumento de la población urbana.
Sin embargo, y por encima de estas coincidencias, el movimiento inquilinario en
México presenta algunas peculiaridades que lo distinguen de sus similares en otros
países, sobre todo por la manera en la que influyó en el carácter y el rumbo de las
políticas institucionales que, en materia habitacional, pondría en operación el Estado
mexicano a partir de las protestas y revueltas de 1922, y que influyen en la aparición,
en 1924, del primer organismo dedicado al financiamiento y construcción de vivienda
social.
Uno de sus rasgos más característicos, es probablemente la gran diversidad de
formas en las que se expresó, las cuales se refieren tanto a la variedad de realidades
territoriales, como a la pluralidad socio-económica y política que incorporó, que acaso
sólo fueron un poco menores a las que, en extensión territorial y complejidad social,
alcanzó la Revolución Agraria, aunque posiblemente muy similar a ella en cuanto a su
composición y diversidad política.
Como ella, atrajo a muy diversos sectores de la sociedad civil, abarcando desde
obreros fabriles, hasta artesanos, prostitutas, empleados públicos y privados,
desempleados y un buen número de viudas de la Revolución, y en general a casi
cualquier tipo de habitante de la variopinta realidad social urbana, que no disponía de
una vivienda propia y había visto no sólo empeorar las condiciones materiales de su
alojamiento, sino cómo las prácticas rentísticas la llevaban a una agudización de sus
habituales condiciones de pobreza.
También a él se vincularon diferentes actores políticos que al parecer percibieron el
enfrentamiento entre arrendatarios y propietarios de vivienda como un conflicto que
184
podía ser capitalizado para consolidar el poder de las elites gubernamentales
emergentes a nivel local, u ofrecer un respaldo social a nuevos grupos de poder de
alcance nacional o local que carecían de presencia entre el “cotizado” campesinado o
en el joven movimiento obrero, y que surgían en el escenario de cada región como
importantes actores de la política local.
La pluralidad territorial y sociopolítica del movimiento inquilinario en México, responde,
por lo tanto, a la manera en la que los actores de cada región buscaron insertarse en
el proyecto político y económico posrevolucionario, al peso que los grupos
hegemónicos locales, que surgieron en el transcurso de la guerra civil, tuvieron en el
concierto de las fuerzas políticas hegemónicas nacionales y, sobre todo, al papel que
tuvieron, en el juego de alianza y disputas, las elites políticas y económicas que
emergieron en los distintos estados del país.
En esta maraña de actores e intereses, las luchas de los arrendatarios quedaron
sujetas, desde sus mismos orígenes, a las disputas por la construcción de una nueva
hegemonía, y el marco jurídico e institucional por el que pugnaron y que, en cierta
medida, se construyó bajo su influjo, no tardó en convertirse en un instrumento de
éstas, sujetándose al juego de alianzas e intereses políticos que se fueron mostrando
en el largo proceso de consolidación del Estado mexicano de la posrevolución.
2.2. Los factores de la crisis inquilinaria
El conflicto entre arrendatarios y arrendadores en México tiene raíces profundas en la
historia del liberalismo mexicano, y es producto de un conjunto de circunstancias
endógenas y exógenas que se agudizaron y se hicieron críticas en la segunda década
del siglo XX, dando como resultado una situación generalizada de descontento social
185
en un amplio abanico de ciudades del país, que terminaría por estallar en una
consecución frenética de eventos a partir de 1922.
Tal vez pueda decirse que el momento en el que detonó este conflicto social fue el 1er
Congreso del Partido Comunista Mexicano, que en diciembre de 1921 había
reconocido al problema del arrendamiento de la vivienda como uno de los más
importantes a los que se enfrentaba la población urbana del país, y había determinado
impulsar una amplia movilización de inquilinos para luchar en contra de las
condiciones materiales y de alquiler prevalecientes en gran parte de la realidad
nacional (ver Taibo II., 1983, y Martínez V., A.: 54).
O tal vez haya sido la explosión de inconformidad en la ciudad de Veracruz que, como
sugiere García Mundo, estuvo influida por la efervescencia social yucateca y por las
ilusiones que despertó la ley inquilinaria de 1921 en aquél estado (1976: 16-35), el
factor que detonó la insurrección en el país, y que como una primera ficha de dominó
empujó a otras extendiéndose por diferentes rumbos del país.
Haya sido cualquiera de estos, u otro, el factor detonante, parece un hecho que al
largo periplo por el que había transitado la cuestión habitacional desde mediados del
siglo anterior, se unieron una serie de condiciones que surgieron después del inicio de
la Revolución Mexicana (Berra, E.1987: 383 y 384), y que llevarían a que la situación
de la vivienda se volviera crítica, y derivara en un conflicto social que alcanzaría a gran
parte del país y que involucraría tanto a propietarios e inquilinos, como a gobiernos
locales, estatales y a los primeros gobiernos nacionales de la posrevolución.
Dentro de estas hay algunas que tuvieron un carácter más local y correspondieron con
la situación económico-social de cada una de las regiones al margen de lo que
sucedía en el conjunto del país, así aunque parece un hecho que el comportamiento
186
de la actividad productiva fue relativamente estable a nivel nacional durante la
Revolución38, hubo sin embargo entidades en los que la base productiva se vio
significativamente afectada, dándose casos, por ejemplo, como el de la industria
henequenera en Yucatán y la industria petrolera en el Golfo de México, que sufrieron
menos altibajos que la producción azucarera y la minería en el centro y norte del país
(Womack, J., 1987: 12).
Del mismo modo, durante el movimiento armado hubo algunos eventos, sobre todo de
carácter político que, de manera puntual, tuvieron un efecto significativo en las
condiciones de la vivienda en algunas ciudades, mientras que no impactaron en el

39
contexto general del país , así como factores de carácter social que incidieron de
manera desigual en la realidad urbana, tal es el caso del crecimiento demográfico de
las ciudades de México, Guadalajara, Veracruz y Mérida que implicó, sin duda, un
incremento de la demanda de vivienda y, por consiguiente de los alquileres, que
contrasta con aquellos como Aguascalientes, Puebla y San Luís Potosí en donde el
crecimiento de la población no afecta significativamente en el déficit habitacional y no
parece haber sido un factor determinante en el alza del precio de los arrendamientos
que ahí se presentó (ver Cuadro 6).
De hecho, observando el comportamiento demográfico en estas ciudades, y aún más,
si consideramos los casos de pequeñas localidades como Alvarado y Tlacotalpan, en
Veracruz, Ocotlán en Jalisco, y Matías Romero en Oaxaca, el problema habitacional
38
En efecto, como lo muestra Womack, el efecto del movimiento armado, pese al desorden que se derivó de él y a las
diversas peculiaridades regionales, no tuvo un impacto depresivo significativo en la actividad productiva a nivel
nacional, la actividad minera, tal vez la más afectada por el movimiento armado, se recuperó relativamente pronto bajo
el influjo de la 1ª Guerra Mundial, la misma que favoreció el desarrollo de la industria petrolera, mientras que la
actividad manufacturera y la agropecuaria no sufrieron una caída drástica, en términos generales el PIB cayó entre el
3.24 y el 3.03% mientras que la población decreció en un 5.44% (1987: 12, 13 y 20), por lo que su comportamiento no
parece haber influido de manera determinante, al menos directamente, en una baja en la oferta y demanda de fuerza
de trabajo ni en las condiciones salariales.
39
Este es el caso por ejemplo de la ciudad de Veracruz, que tuvo una de las dinámicas demográficas más elevadas del
país en la década de 1910-1921 a la que, según algunos autores, contribuyó el traslado temporal de la capital del país
y del gobierno constitucionalista a esa ciudad a raíz del cual se produjo una gran concentración urbana y la
consecuente escasez y encarecimiento de la vivienda, que llevó a que en el corto período de estancia del gobierno
constitucionalista los alquileres se elevaran en hasta un 300% (Gill, M.: 166 y Ortega A., M.: 67)
187
no parece estar relacionado exclusivamente con el incremento su poblacional y la
escasez relativa de vivienda, sino más bien con el acaparamiento de suelo urbano, la
especulación en materia de vivienda, el deterioro gradual de sus condiciones físicas
junto con unas prácticas usureras en el arrendamiento sin que existieran mecanismos
para regularlas, que en conjunto configuraban un escenario socialmente insostenible.
Cuadro 6: Crecimiento demográfico de algunas de las principales ciudades del país en las
que hubo movimiento inquilinario (1910 – 1921)
incremento incremento
Entidad Población Población Población
Ciudad 1900-1910 1910-1921
Federativa 1900 1910 1921
% %
Aguascalientes Aguascalientes 34.982 29,20 45.198 6,29 48.041
Distrito Federal Cd. de México 344.721 36,65 471.066 30,63 615.367
Jalisco Guadalajara 101.208 18,04 119.468 20,01 143.376
Nuevo León Monterrey 62.266 26,12 78.528 12,67 88.479
Puebla Puebla 93.521 2,78 96.121 -0,61 95.535
Sn. Luís Potosí Sn. Luís Potosí 61.019 11,48 68.022 -15,69 57.353
Veracruz Veracruz 29.164 66,76 48.633 1 11,50 54.2251
Yucatán Mérida 43.630 43,13 62.447 26,87 79.225
Fte: Datos estadísticos: INEGI, Cien años de Censos de Población en México,
Centros de población: Durand, J., 1989: 68 y 69
1
García Mundo, O.: 20
Junto con estos, hay otros factores, tanto endógenos como exógenos, que influyeron
de una manera más generalizada en las condiciones del mercado de la vivienda y en
la forma en la que éstas se convirtieron en un hecho políticamente conflictivo que
terminó por derivar en la efervescencia inquilinaria, y condicionó la forma en la que
ésta se encausaría y sería enfrentada por la nueva elite revolucionaria que accedía al
poder.
Uno de ellos era la coyuntura económica de la 1ª Guerra Mundial, que si bien durante
los años del conflicto armado había permitido el desarrollo de algunos sectores de la
actividad productiva, que hacían posible una cierta estabilidad económica, su final
significó un reajuste de los mercados internacionales que impactó de forma
determinante en el desarrollo de la actividad comercial y productiva del país y, sobre
188
todo, en los ingresos públicos fuertemente ligados a las tarifas arancelarias
provenientes de las exportaciones, repercutiendo decisivamente en una baja de los
salarios y un aumento del desempleo (Ortega A., M., 1986: 68, y García Mundo: 16,
21-23, 34 y 35).
Otro fue la existencia de un capital inmobiliario con una fuerte presencia extranjera,
que habiendo estado muy activo a finales del siglo XIX, continuó así durante y
después de la Revolución, jugando un papel decisivo no sólo en el comportamiento de
la oferta de vivienda y suelo, sino en las presiones que tuvo que enfrentar el gobierno
pos-revolucionario por parte de otros países (Jiménez M., J. H., 1993: 141 y ss.).
Estos inversionistas extranjeros, principalmente norteamericanos y españoles, y en
menor medida franceses, intervinieron no sólo como arrendatarios de vivienda sino, de
manera importante, como promotores inmobiliarios, tanto en desarrollos para los
sectores de la población con altas percepciones económicas, como en aquellos
dirigidos a los pobres de las ciudades.
Su presencia no era por lo tanto exclusivamente como propietarios y arrendadores de
vivienda sino, sobre todo, como integrantes de la naciente burguesía inmobiliaria que
desde el porfiriato había tendido importantes redes de compromisos e intereses
económicos con funcionarios gubernamentales, y lo continuaron haciendo con los
gobiernos revolucionarios durante y después del conflicto armado (Ibíd.).
Hay finalmente, otra circunstancia, pero más de naturaleza ideológica y con
características contradictorias, que parece haber estado detrás de las expresiones
generalizadas de descontento en torno a la cuestión habitacional. Ésta se refiere a las
expectativas mismas que el proceso revolucionario había despertado en la población
urbana, especialmente entre los trabajadores y los pobres de las ciudades, sobre todo
189
a partir de la aprobación de la Constitución de 1917, que por otra parte chocaban con
el bajo perfil con el que la cuestión habitacional fue incorporado en el marco de los
grandes temas nacionales que se abordaron en el Congreso Constituyente y en el
proyecto social y económico de la posrevolución.
2.3. Los detonantes de la crisis
Aunadas a los anteriores, hubo además dos factores que concurrieron para que el
problema habitacional en México finalmente hiciera crisis y para que, a pesar de las
peculiaridades sociopolíticas y económicas existentes entre distintas regiones del país,
se extendiera a gran parte del territorio nacional durante un período que alcanzó casi
dos décadas.
Estos se refieren a la situación material del alojamiento presente en prácticamente la
totalidad de la realidad urbana nacional, y que se refería no sólo a la características
edificatorias de las viviendas, sino a las condiciones de los servicios existentes (o más
bien a la falta de ellos), en las nuevas áreas urbanas, que se combinó con una
realidad social insostenible caracterizada por la existencia generalizada de altos
precios en los alquileres combinados con la presencia de bajos salarios en
prácticamente todas las ramas de la economía.
2.3.1. Las condiciones materiales
Como se ha visto, las condiciones materiales de la vivienda y de los alquileres en las
áreas urbanas se habían presentado ya desde el siglo XIX como un factor crítico, que
sólo requería un campo propicio para que deviniera en un estallido de inconformidad
social. Al parecer este detonante fue la Revolución social que estalló en 1910, que
190
terminó por facilitar un marco de expresión para un número creciente de temas
sociales que fueron integrándose, poco a poco, en la agenda de los distintos actores
políticos.
Aunque las movilizaciones sociales en torno a las condiciones críticas de la vivienda
urbana comienzan en plena Guerra Civil, hacia 1916, cuando en la ciudad de México y
el puerto de Veracruz se organizan los primeros sindicatos de inquilinos que
demandaban al gobierno constitucionalista que se legislara a su favor (Berra, E.: 387),
y este tema se venía ya discutiendo desde el congreso del Partido Liberal antes de la
caída de la dictadura (Flores Magón, R. 1906 [a] y [b]), en realidad la penetración del
problema habitacional en la conciencia pública y social se produjo sólo hasta después
de haber concluido el Congreso Constituyente de 1917.
Para el 1º de junio de 1920 el Departamento del Trabajo de la Secretaría de Industria,
Comercio y Trabajo del gobierno federal, presentaba el que era, tal vez, el primer
informe oficial que se hacía sobre las condiciones de la vivienda en el Distrito Federal
y en el país, el cual mostraba que la situación material, de servicios y la situación de
hacinamiento en la capital del país hacía inhabitable gran parte del parque
habitacional, situación que se agudizaba con los elevados montos de los alquileres,
que evitaban que una buena parte de la población tuviera la oportunidad, siquiera, de
acceder a este alojamiento precario (Taibo II: 81 - 82).
Según ese informe, cerca de una cuarta parte de los residentes de la ciudad se
alojaban en viviendas “destartaladas”, que casi en su totalidad era el mismo parque
habitacional que existía desde el siglo anterior, y al que no se le habían hecho mejoras
notables ni se le habían sumado apenas nuevas construcciones desde principios de
siglo, en una ciudad que había visto aumentar su población en casi un 79% en las
191
primeras dos décadas y aumentado su superficie notablemente (Morales, Ma. D.,
1974: 76-80; Grant Wood, A., 2005: 8; y ver Cuadro 6).
Para entonces, el periódico El País, en la ciudad de México, describía los barrios
populares en la ciudad como “centros de enfermedad y muerte”, en donde había
viviendas en las que “algunas veces más de siete personas comparten un cuarto
alquilado”. En ese mismo medio se hacían estimaciones que consideraban que cerca
del 16% de la población de la ciudad carecía de alojamiento y no era capaz ni siquiera
de pagar por refugios públicos o mesones (Rodney, A., 1976: 43-44).
A principios de noviembre del mismo año, otro periódico, El Dictamen, éste del puerto
de Veracruz, ofrecía un panorama muy similar en las vecindades (ahí llamadas patios),
al que se había descrito para las de la ciudad de México, responsabilizando a los
propietarios de las condiciones de deterioro de las viviendas quienes “cargan rentas
exageradas e invierten poco en el mantenimiento de sus propiedades mientras los
inquilinos sólo aparentan hacer peores sus deplorables condiciones”. (El Dictamen,
Noviembre 4 y 5, 1920. citado en Grant Wood, A.: 10).
Esta problemática era aún más aguda en las grandes ciudades en las que se presentó
una situación de escasez creciente de vivienda, favorecida por el constante flujo de
población, que se vio agudizado en el período armado de la Revolución. Este proceso
derivó en un incremento de la demanda que no fue absorbido por la escasa
construcción de nuevas viviendas, dando lugar a un aumento en las condiciones de
hacinamiento, y un mayor deterioro en las, ya de por sí precarias, condiciones de
alojamiento.
En Veracruz por ejemplo, esta escasez se reflejaba en el hecho de que las casas de
huéspedes destinadas al albergue temporal de individuos, terminaban siendo
192
arrendadas de manera permanente (García Mundo, O.: 38), igualmente, en Tampico,
otro importante puerto del Golfo de México, el rápido crecimiento petrolero había
llevado a una aguda falta de alojamiento que se reflejaba en el hecho de que había
una cantidad significativa de personas que pernoctaba en los portales de las casas
(Adleson Gruber, S., L., 1982: 105).
Igual que sucedía en la ciudad de México, en el principal puerto del país el problema
habitacional no se remitía sólo a las condiciones materiales y la escasez de
alojamiento, sino que se extendía a los precios de los alquileres, que eran
desorbitados para viviendas que presentaban alarmantes condiciones de insalubridad
e inseguridad, que se aglomeraban en patios “con una mínima ventilación en donde
llegaban a alojarse hasta 150 personas en una vecindad que sólo disponía de 1 o 2
inodoros” (García Mundo, O.: 37 y 41).
Estos informes, que sólo hacían referencia a dos de las ciudades más grandes e
importantes del país, dibujaban una realidad que, al parecer, se presentaba en
muchas otras que compartían una situación que se volvió común a partir del
crecimiento que sufrieron una buena parte de las ciudades desde el siglo XIX, gran
parte del cual se dirigió a los sectores de la población urbana de bajos ingresos que no
podían acceder a la vivienda disponible en las áreas centrales ya fuera por su escasez
o por los altos montos de los alquileres.
La apertura de nuevas zonas a través de la especulación inmobiliaria había
conformado nuevos asentamientos que ocuparon amplias extensiones de la periferia
en varias ciudades sin casi servicios, en los que se alojó un importante contingente de
la población urbana de bajos ingresos. Entre los casos mejor documentados están de
la ciudad de México (Morales, M. D.: 89-93), Guadalajara (López M., E., 1996: 208-
269), Veracruz (Grant Wood, A., 2005: 9 y 10), y Tampico (Adleson Gruber, S. L.: 106
193
y 107), que hacia finales de la segunda década del siglo XX ya habían conformado
una periferia urbana que presentaban marcadas condiciones de marginalidad.
Como hemos visto, las nuevas áreas de urbanización tenían sus orígenes en las
iniciativas de desamortización y expropiación, a la sombra de las cuales se había
conformado un sector inmobiliario que se veía favorecido por una demanda de suelo
impulsada por de los elevados costos de los alquileres que desplazaban a los pobres
de la ciudad a las periferias menos atractivas, pero principalmente por un marco
jurídico impresionantemente favorable a los promotores inmobiliarios y de un vacío
jurídico en torno a la producción habitacional.
Acaparamiento de suelo urbano y especulación, sin haber sido hechos nuevos durante
los años del conflicto armado, si vinieron a agudizarse en ese período debido, en gran
parte, a que la inmobiliaria fue una de las inversiones más seguras, y porque, en
ausencia de un sistema bancario consolidado, las hipotecas privadas se transformaron
en el mecanismo más importante de crédito, a través del cual la propiedad urbana
terminaría por concentrarse aún más en las elites económicas del viejo régimen (de
origen nacional y extranjero), y en los especuladores provenientes de las mismas filas
de la Revolución, que terminarían por convertirse en el germen del “nuevo” capital
inmobiliario (Jiménez M., J. H.: 141).
El mismo carácter agrarista que adquirió la guerra civil, favoreció esta acción
especulativa, ya que la urbanización de la propiedad rústica en la periferia urbana fue
una forma segura de resguardarla de la reforma agraria40, esta práctica fue
aprovechado en buena medida por los urbanizadores de tradición porfiriana, y dentro
de ellos por norteamericanos (los Lamm, Lewis, Braniff Marlburg, entre otros), y
40
Un ejemplo típico de esta práctica fue la aparición de numerosos fraccionamientos entre 1910 y 1920 en la ciudad de
México, varios de ellos dirigidos a los sectores pobres de la población urbana, que ocuparon ranchos y haciendas,
incluso con el apoyo gubernamental que, hizo ojos ciegos a la prohibición de parcelar la propiedad agrícola derivada de
la constitución de 1917 (Jiménez M., J. H.: 130-150).
194
españoles (como Remigio Noriega), que además de sus propios intereses, se
convirtieron en representantes de los viejos latifundistas urbanos porfiristas y,
apoyándose en la inafectabilidad urbana de la que gozaban los extranjeros41,
acapararon una buena parte del mercado inmobiliario (Ibíd.).
Estos promotores, junto con los nacionales, frecuentemente asociados a ellos, además
de impulsar desarrollos residenciales para los sectores de altos ingresos, en los cuales
ellos mismos habitarían, fueron los principales responsables de la aparición de nuevas
“colonias”, que sin servicios públicos ni infraestructura, siguiendo ya una práctica
inaugurada desde el siglo anterior, se “construyeron” para la nueva población urbana
de origen rural, y para aquella que se veía desplazada de las áreas centrales,
encarecidas bajo la presión demográfica.
Los procesos, ampliamente documentados, de la ciudad de México (ver Jiménez M., J.
H., 1993, y Morales, M. D., 1974), y Guadalajara (ver López M., E. 2001 y 1996), se
verían repetidos después en otras localidades como Tampico (ver Adleson Gruber),
Saltillo, (Cuellar V., P., 1975), y en la mayor parte de la realidad urbana del país. En
ellas, además del capital privado, participarían incluso los gobiernos revolucionarios y
de la posrevolución, a través de la venta a bajo precio o mediante la cesión de suelo
público a diversos grupos sociales, como una medida de desahogo de las demandas
sociales en torno a la cuestión habitacional.
Esta forma de “promoción” inmobiliaria expandió el fenómeno de la vivienda en alquiler
a los nuevos entornos urbanos, a través de ella se unieron, como lo señala Jorge
Jiménez, “la desesperación y el fraude inmobiliario” (op. cit: 143), y como resultado de
ella se reprodujeron, agudizándose, los males vinculados a las casas de vecindad, que
41
Este es el caso particularmente de los propietarios estadounidenses que amparados en la legislación porfirista que
permitía que las empresas que operaban en México fueran registradas en el extranjero quedaron protegidos por sus
respectivos gobiernos. (Idem: 142)
195
se esparcieron en los entornos urbanos en condiciones de alta precariedad, a los que
se añadió la carencia casi absoluta de servicios e infraestructura.
2.3.2. Salarios y alquileres
Aunada a esta realidad urbanística, la mezcla explosiva de altos alquileres con bajos
salarios parece haber sido el principal catalizador del malestar social en torno a las
condiciones del alojamiento, y el que muy probablemente llevó a que la situación de
deterioro de las construcciones, el acaparamiento de la propiedad raíz, y la falta de
una política pública e instrumentos institucionales para enfrentarla terminaran siendo
una situación insostenible.
Como ya se señaló, la guerra civil no derivó en un deterioro significativo de la actividad
productiva, ni por lo tanto impactó de manera decisiva en el monto de los salarios, de
hecho el conflicto armado sólo parece haber influido en el crecimiento demográfico de
algunas grandes ciudades, lo que en cierta medida pudo haber explicado la baja
relativa en el ingreso de los trabajadores, pero no lo hizo en la mayoría de los centros
de población hacia los que se extendió la efervescencia inquilinaria como respuesta a
los bajos niveles adquisitivos.
En este sentido, más que un desajuste entre la oferta y demanda de fuerza de trabajo
a nivel local, resultante del crecimiento demográfico e incluso de la coyuntura de la
guerra y la posguerra, parece haber otros factores de carácter económico propios de
la situación del capitalismo a finales del siglo XIX, que influyeron de manera
determinante en una baja generalizada de los salarios en México.
196
Uno de ellos parece estar relacionado al auge de la actividad productiva asociada a
una caída en los niveles de los salarios en la llamada segunda revolución industrial42,
que llevó a una crisis del capitalismo a finales del siglo XIX (Beinstein J, 2006: s/p),
que en el caso de México se extendió hasta principios del XX e influiría de manera
determinante en el derrumbamiento del régimen porfirista (ver Pérez S., J.:2002), y
que a la luz de los conflictos sociales que se desencadenaron en otros países, parece
haber tenido un efecto agregado en la baja relativas de los salarios en comparación
con los alquileres en la mayor parte de los países industrializados.
Un segundo factor parece ser el, ya mencionado, efecto que en la actividad productiva,
y principalmente la comercial, tuvo la conclusión de la primera Guerra Mundial y el
cambio del oro por la plata como patrón económico mundial, derivado de lo cual hubo
una disminución del comercio internacional que afectó de manera determinante a una
economía que estaba sustentada esencialmente en la exportación de productos
agropecuarios y de plata, y a unas finanzas públicas que se sostenían
fundamentalmente de las tasas arancelarias.
Estos dos factores parecen haber jugado un papel determinante no sólo en el aumento
drástico del desempleo43, sino en una baja generalizada en el poder adquisitivo de los
salarios, en comparación con un alza en el precio de los alquileres, que parece haber
respondido a una actitud especulativa por parte de un capital inmobiliario que
comenzaba a actuar con un comportamiento oligopólico.
42
Ésta llevó a los países capitalistas a incrementar la inversión en capital finjo (básicamente maquinaria y tecnología), y
a abatir la inversión en capital variable (esencialmente en el nivel de los salarios), con el objeto de aumentar los niveles
de productividad, a la vez de evitar una caída en la tasa de ganancia (ver Castells, M., 1978).
43
El caso de Veracruz es particularmente dramático y revelador, como efecto de la guerra civil, disminuyó la presencia
masculina y joven en la población del puerto, con lo que disminuyó la PEA y un mayor número de la población fue
dependiente del ingreso de la que estaban en condiciones de trabajar, a esto se añadió la escasez de empleos con
motivo de la bancarrota de una serie de actividades económicas que estaban ligadas al tráfico marítimo, (bodegas,
comercios, aduanas, muelles, cerraron como efecto de la posguerra mundial), lo que afectó de manera particular a las
mujeres que entre desempleo y viudez fueron empujadas en gran número a la prostitución (García Mundo, O.: 27-28 y
33)
197
Tomando como ejemplo las ciudades en las que se tiene registrado el estallido de
conflictos inquilinarios, es evidente que los ingresos de los trabajadores venían ya
sufriendo una merma desde los últimos años de la dictadura. Durante la primera
década del siglo, el salario mínimo diario en las diferentes regiones del país apenas se
incrementó entre un 0,3 y un 0,5%, mientras que en los siguientes 20 años (1910 a
1931), hubo casos en los que tan sólo lo hizo en 0,08% (Guadalajara y Ocotlán), con
máximos que llegaron escasamente a 300% en la ciudad de México y cercanos a la
mitad de esta cifra en los estados de Chihuahua, Hidalgo, Puebla y Veracruz (ver
Cuadro 7).
Cuadro 7: Salario mínimo diario en pesos corrientes, 1900-1935

Ciudad en donde
Incremento Incremento
se presentó SMD SMD SMD
Estado 1900-1910 1910-1935
conflicto 19001 19101 1934-35 1
inquilinario % %
Aguascalientes Aguascalientes 0,34550 2 0,62312 80,35 1,00 60,48
Coahuila Torreón 0,34550 2 0,62312 80,35 1,38 121,47
Chihuahua Cd. Juárez 0,345502 0,62312 80,35 1,62 159,98
Distrito Federal Cd. de México 0,30613 4 0,37654 23,00 1,50 298,36
Guanajuato Celaya 0,34550 2 0,62312 80,35 1,02 63,69
Hidalgo N/D 0,30613 4 0,37654 23,00 1,00 165,58
Jalisco Guadalajara 0,43457 3 0,76939 77,05 0,77 0,08
Ocotlán 0,43457 3 0,76939 77,05 0,77 0,08
Nayarit Tepic 0,43457 3 0,76939 77,05 1,10 42,97
Nuevo León Monterrey 0,34550 2 0,62312 80,35 1,15 84,56
Puebla Puebla 0,30613 4 0,37654 23,00 1,01 168,23
Sn. Luis Potosí Sn. Luis Potosí 0,34550 2 0,62312 80,35 1,25 100,60
Sinaloa Mazatlán 0,43457 3 0,76939 77,05 1,05 36,47
Tabasco Villahermosa 0,49048 5 0,71118 45,00 1,56 119,35
Tamaulipas Tampico 0,49048 5 0,71118 45,00 1,25 75,76
Veracruz Alvarado 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Córdoba 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Jalapa 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Minatitlán 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Nogales 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Orizaba 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Río Blanco 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Santa Rosa 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Soledad de Doblado 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Tlacotalpan 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Tuxpan 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Veracruz 0,49048 5 0,71118 45,00 1,82 155,91
Yucatán Mérida 0,49048 5 0,71118 45,00 1,53 115,14
Zacatecas Zacatecas 0,34550 2 0,62312 80,35 1,00 60,48
1
Notas: SMD: Salario mínimo diario
Las cifras corresponden a los promedios estatales:
2
SMD para Región Norte
3
SMD para Región Pacífico Norte
4
SMD para Región Centro
5
SMD para Región Golfo
Fte: INEGI 1999, Estadísticas Históricas.
198
A las condiciones salariales, se unieron prácticas que propiciaron un aumento
incesante y desmesurado de los alquileres, el empleo de administradores para el
manejo de las fincas por parte de los propietarios que en muchos de los casos vivían
en el extranjero (situación al parecer generalizada en el puerto de Veracruz), y sólo
recibían sus rentas (Gill, M., 2003: 166), derivó en incrementos adicionales en su
propio beneficio, en el cobro de los alquileres en oro o en moneda corriente al tipo de
cambio con el dólar, como medida de protección de propietarios y administradores
ante la debilidad de la moneda circulante durante el conflicto armado, y en una
situación generalizada de lanzamiento por falta de pago, que podía implicar además
penas de cárcel (Ortega, A., M.: 68 y 69).
A ellas, se añadieron otras que llegaron a convertirse en práctica común, como la
exigencia de una fianza que llegaba a alcanzar un monto equivalente a tres meses de
alquiler (García Mundo, O.: 42), el pago de los adeudos de los anteriores inquilinos
como medio para ganar el derecho a la vivienda sobre otros solicitantes (Ortega, A.,
M.: 69), el cobro de compensaciones por servicio de agua, que equivalían a entre el
5% y el 7,5% de los alquileres, y que significaban una recaudación tres veces mayor a
lo que pagaban por contribución de agua los propietarios (García Mundo, O.: 43), y
finalmente la aparición de agiotistas que alquilaban edificios completos y los
subarrendaban a precios inflados (Adleson Gruber, S. L.: 108), que afectaba
particularmente a la población de menores recursos.
En este contexto, súbitamente se desató un furor por la elevación de los alquileres: en
el período revolucionario en la ciudad de México se triplicaron (Grant Wood, A., 2005:
8), en Tampico los precios alcanzaron más del triple de lo que la empresa
ferrocarrilera cobraba a sus trabajadores por una vivienda (Adleson Gruber, S. L.: 105
y 106), mientras que en Guadalajara y Veracruz los arrendamientos se elevaron en
porcentajes similares a los de la ciudad de México (Grant Wood, A.: 9).
199
Hubo incluso observadores que señalaban que, en el puerto veracruzano, los precios
que alcanzaba el alquiler de la vivienda excedían a los de la capital del país,
señalando que entre 1910 y 1922 habían llegado a subir entre 350% y 500% (Grant
Wood, A.: 11 y 12, y García Mundo, O.: 19 y 40-42), situación que se repetía en otros
entornos urbanos de menor importancia demográfica como el de Orizaba, otra ciudad
veracruzana, en donde desde 1916 se habían desatado incrementos que llegaban a
quintuplicar los precios de los alquileres (El Liberal 13 de mayo de 1916, citado en De
la Mora V. R., 2002: 95), lo que hacía imposible a un trabajador común acceder a
cualquier tipo de alojamiento.
Hubo, en este contexto, sectores de la población que fueron particularmente afectados
por las prácticas usureras y especulativas de administradores y propietarios, uno que
llama particularmente la atención fue el de las prostitutas del puerto de Veracruz que
pagaban por los cuartos que habitaban (y en los cuales además prestaban sus
servicios), alrededor de 150 pesos mensuales, cinco veces más que la mayor parte de
los ya de por sí caras viviendas en los patios, y casi el doble que viviendas de mayores
dimensiones que cuando mucho alcanzaban los 80 pesos; para ellas, como lo señala
García Mundo, los administradores y los propietarios no sólo eran sus arrendatarios,
sino que especulaban con su actividad y operaban en los hechos como proxenetas
(op. cit: 68 y 69).
La fórmula bajos salarios y altos alquileres, resultó ser así el detonante de una
situación que venía presentándose ya conflictiva desde hacía décadas, y ante la cual
no hubo una respuesta institucional durante el porfiriato, ni en el período de la
revolución armada, ni tampoco en el marco institucional que se derivó de ella, y menos
aún en los gobiernos que la sucedieron. Lo que sí hubo fue un desenfrenado apetito
200
por el beneficio rápido por parte de propietarios de suelo y vivienda, y de sus
administradores, sin riesgos aparentes, con bajas inversiones y elevados beneficios.
La nueva elite revolucionaria no había tenido la sensibilidad de percibir las hondas
raíces históricas y económicas de la inconformidad de los arrendatarios de vivienda
durante los primeros años de la guerra civil, en el pecado llevaría la penitencia,
aunque finalmente ésta no sería demasiado dolorosa y por último sería capitalizada
para su propio fortalecimiento hegemónico.
3- El despliegue del movimiento inquilinario en México
Pese a varios rasgos coincidentes y posibles influencias del entorno internacional, el
conflicto de los arrendatarios de vivienda en México presenta importantes
particularidades que respondieron a condiciones económicas, políticas y sociales de
cada región y ciudad, las cuales permiten entender por qué, a pesar de la magnitud
territorial de su impacto, y aunque no alcanzó a articularse como un movimiento
organizado de carácter nacional, capaz de integrar a la población urbana en torno a
demandas y objetivos comunes para llevar al Estado posrevolucionario a una reforma
urbana en torno al problema de la vivienda social, paradójicamente terminó por tener
una influencia determinante en el devenir de la política habitacional.
Como ya lo han mostrado algunos autores (Berra, E.: 387-392, y García Mundo, O.: 9-
11), la lucha social en torno al tema de los alquileres en México, visto de manera
integral, se desarrolló en más de una fase, sin que al parecer éstas hayan tenido
continuidad entre sí, que abarcan las primeras expresiones aisladas en los años 1910s
(llamada fase legalista por Berra y propiciatoria por García Mundo [Ibíd.]), y la que se
201
extendió por más de la tercera parte del país durante los años veinte (de confrontación
para el primero y guerra inquilinaria para la segunda [ibíd.]).
En este trabajo, en cambio, se considera que el movimiento de los arrendatarios no
concluye ahí, sino que continúa de manera esporádica, y cada vez menos activa, por
un largo tiempo, con expresiones aisladas y focalizadas en algunas ciudades, que al
dar continuidad a la efervescencia inquilinaria, empujaría, en las décadas siguientes,
algunas de las iniciativas institucionales en materia de arrendamiento de vivienda e
incluso en política de suelo, que definirían las características de las vías
complementarias de la política habitacional.
3.1. La fase de subordinación
La primera fase del movimiento que aquí llamaremos de subordinación44 (en lugar de
los términos acuñados por Berra y García Mundo), se desarrolla en torno a 1914, en
medio de los trabajos preparativos y la construcción de alianzas, que precedieron a la
Convención de Aguascalientes, y en el marco de informes que ponían en evidencia la
situación crítica de los alquileres en la ciudad de México (Taibo II: 82 y Grant Wood,
A.: 11 y 12).
Este contexto, que reflejaban ya una inquietud social sobre el tema habitacional, fue
un telón de fondo de las primeras tres iniciativas que estuvieron dirigidas al control de
los alquileres, la primera emitida por el gobierno constitucionalista, el 30 de septiembre
de 1914, 10 días antes de iniciarse los trabajos de la Convención; la segunda, apenas
instalada ésta, y que fue aplicada a partir de noviembre de 1914 durante la primera
44
En tanto que se sujetó a la dinámica de los conflictos e intereses que se encontraban en disputa durante la guerra
civil, a partir de que se desata el enfrentamiento entre las dos facciones revolucionarias antes y después de la
Convención de Aguascalientes, y que derivaron en algunas medidas aisladas y temporales, que parecen haber estado
motivadas por el interés de los grupos en pugna por contener la agitación inquilinaria en las ciudades que ocuparon, y
lograr el respaldo de las masas urbanas, particularmente de los obreros.
202
entrada del ejército de la Convención a la ciudad de México, la tercera, también del
gobierno convencionista del 10 de marzo de 1915, durante la segunda ocupación de la
capital del país (Jiménez M., J. H.: 131, y González Navarro, M., 1974: 176).
Año y medio después de la primera de ellas, el 16 de mayo de 1916, en plena guerra
de facciones, el gobierno constitucionalista expide en el Distrito Federal un decreto
para el control de los alquileres (González Navarro, M.: 176). Esta iniciativa se da en el
marco de la creación de los primeros sindicatos de inquilinos en la ciudad de México
(enero de 1916), y en el puerto de Veracruz (diciembre de el mismo año), que
demandaban la promulgación de una ley que protegiera a los arrendatarios, iniciando
una estrategia de batallas legales (Berra, E.: 387, y Durand, J., 1989: 67).
Ni los decretos emitidos por los dos grupos beligerantes, ni la lucha legal de los
sindicatos tuvieron efectos significativos, las primeras desaparecieron cuando se
percibió que habían cumplido sus objetivos inmediatos, y los sindicatos no lograron
que se impulsara ninguna ley sobre el tema de la vivienda, desapareciendo en un
impasse que duró el resto de 1916 hasta que concluyó la guerra civil y se realizó el
Congreso Constituyente que promulgaría la Constitución de 1917.
Con ella, el problema en torno a la falta de vivienda parecía haberse saldado a través
de la introducción de la fracción XII en el artículo 123, en la que se obligaba a los
empleadores a proporcionar viviendas en alquiler a sus trabajadores, esta iniciativa
parecía cumplir con las expectativas y los acuerdos que se habían establecido entre la
Casa del Obrero Mundial y el ejército constitucionalista, que habían llevado a esta
organización obrera a la conformación de los Batallones Rojos en apoyo contra el
ejército de la Convención.
203
Sin embargo, la inquietud de la población en torno a la cuestión habitacional dio pronto
muestras de no haber desaparecido con esta iniciativa. En 1921 organizaciones de
arrendatarios presentaron al General Obregón, siendo éste presidente, demandas
entre las que se exigía, bajo amenaza de huelga de alquileres:
(…) “reducir las rentas en un 50%, modificar los contratos de
arrendamiento, higienizar las fincas de acuerdo con el Consejo
Superior de Salubridad, e indemnización a los inquilinos por
daños y perjuicios ocasionados por negligencia de los
propietarios” (Berra, E.: 388-389).
Ninguno de los puntos demandados fue resuelto, ni tampoco estalló la huelga de
alquileres, ésta esperaría hasta mejor ocasión, que no tardaría en presentarse pero
ahora con un carácter menos conciliador.
3.2. La fase beligerante
Los hechos que parecen haber influido en la transición entre una estrategia
conciliadora y otra canalizada a través de la lucha social en torno a los alquileres,
fueron las movilizaciones de arrendatarios que llevaron en 1921 a la promulgación de
la ley de inquilinato en Yucatán durante el breve gobierno de Hircano Ayuso O'Horibe,
y la realización, a finales de ese mismo año, del Primer Congreso del Partido
Comunista Mexicano (PCM), que enarbolaría la cuestión del arrendamiento de
vivienda para hacerse de un respaldo social que no podía encontrar en el movimiento
agrario que estaba cooptado por la elite revolucionaria, ni en un movimiento obrero
que era controlado por la oficialista CROM, o por la CGT una organización
relativamente más independiente pero que tenía una orientación anarquista45.
45
La CROM fundada en marzo 1918, sustituía a la desaparecida Casa del Obrero Mundial, que fundada en 1912,
había desaparecido en julio de 1916 en medio de la represión del gobierno constitucionalista, después de haber sido
204
Ambos factores parecen haber estado presentes en el estallido del movimiento en
Veracruz, en esta ciudad portuaria, las protestas del sindicato de cargadores y
abridores de comercio ante el ayuntamiento, en contra de los altos precios de las
rentas, y la huelga de alquileres iniciada por las prostitutas del barrio de la Huaca en
los primeros días de 1922 (García Mundo, O.: 10), fueron rápidamente capitalizados y
encabezados por el Sindicato Rojo Revolucionario de Inquilinos (SRRI), del puerto de
Veracruz, dando así inicio a una insurgencia de arrendatarios que se extendería pronto
por buena parte del país.
En este proceso, las grandes ciudades jugaron un papel detonador y difusor del
movimiento inquilinario. En particular, las que habían observado un crecimiento
notable desde finales del siglo XIX parecen haber actuado como un canal de
divulgación de las experiencias desarrolladas ahí mismo, y de otras que se conocían
en el extranjero.
Entre estas, se tiene información del impacto que tuvo la experiencia del SRRI del
puerto de Veracruz en algunas de las experiencias que se dieron en diferentes partes
de ese estado, y de la impresión que se tenía en ese momento de que había influido
en el formación del movimiento inquilinario en el vecino estado de Tamaulipas (el
Dictamen 15 y 16 de marzo, citado en García Mundo, O.: 92). De igual manera se
sabe de solicitudes que hicieron arrendatarios de Colima al sindicato de la ciudad de
México, buscando asesoría para desarrollar su propia organización (Durand, J., 1989:
69).
utilizada para derrotar al ejército de la Convención. La CGT aparecería en febrero de 1921 por una escisión de
sindicatos inicialmente afiliados a la CROM, inconformes con la línea oficinista y reformista de su dirigencia, esta
central, desde su primer congreso (en el que participaría por cierto Herón Proal, futuro líder inquilinario veracruzano),
incorporó dentro de los objetivos de su lucha el problema inquilinario (Durand, J.,: 67).
205
Parece asimismo que, a diferencia de Yucatán46, Villahermosa y Matías Romero en
Oaxaca, en donde hay indicios de haberse desarrollado organizaciones relativamente
autónomas en su origen, los que surgieron en algunos de los grandes centros urbanos
del país influyeron para que en menos de dos años se desarrollaran asociaciones de
arrendatarios en 13 de las 32 entidades federativas y al menos a 28 ciudades del país
(ver Cuadro 8).
Así, en la región del Golfo de México, una vez iniciado el conflicto en el puerto
veracruzano, la agitación alcanzó, en sólo algunos meses, al importante puerto
marítimo de Tampico en Tamaulipas, y al enclave fluvial de Tuxpan al norte del
estado, a Tlacotalpan y Alvarado, otros dos puertos fluviales de esta entidad, ubicados
en la cuenca del río Papaloapan, y a Minatitlán, centro de refinación petrolera al sur de
ella, alcanzando a la capital del estado, al centro comercial de Perote, la región
industrial de Orizaba (incluyendo, además de ésta a las localidades de Santa Rosa,
Río Blanco y Nogales), y la ciudad de Córdoba, llegando hasta la localidad de Soledad
de Doblado y a Tierra Blanca (ver Cuadro 8).
Por su parte, en el centro y norte del país, después de las movilizaciones de la ciudad
de México, que habían influido en las de Celaya, iniciarían otras en el polo industrial de
Monterrey, a las que se sumaron el centro manufacturero y agrícola de Torreón, y el
núcleo de población fronterizo de Ciudad Juárez, mientras que en el centro-occidente
del país, las huelga de alquileres se extendieron de Guadalajara a Ocotlán y brotaron
también en las capitales de los estados de Zacatecas y Aguascalientes (ver Cuadro 8).
De hecho la mayor parte de las organizaciones de arrendatarios aparecieron en
cadena en muy corto tiempo, los primeros sindicatos se formaron en Veracruz desde
46
Que en le marco de los gobiernos “socialistas” a la yucateca, estuvo marcado más que por una influencia externa por
condiciones propias debido al gran aislamiento que lo llevó a desarrollar una dinámica político social relativamente
autónoma al resto del país (Clark Marjorie, 1979:160-172)
206
inicios de febrero de 1922, y después, a mediados del mes de marzo en la ciudad de
México. Para mayo ya los había en al menos otros cinco estados del país
(Aguascalientes, Chihuahua, Jalisco, Nuevo León y Tamaulipas), y a finales de ese
mismo año en al menos otros tres (Guanajuato, Coahuila y Zacatecas). Todavía en
1923 el conflicto se extendería a los estados de Oaxaca y Puebla, para finales de 1924
alcanzaría San Luis Potosí y tardarían todavía más de una década en llegar a Sinaloa
(1935), Hidalgo y Nayarit (1937) (ver Cuadro 8).
En poco más de una década, se había expandido por 17 entidades federativas
(incluyendo el Distrito Federal), es decir en más del 50% de ellas, abarcando, al
menos, 33 ciudades entre las que se encontraban los principales centros económicos
y políticos (ciudad de México, Monterrey, Guadalajara, Puebla y Veracruz), regiones
industriales enteras (la región de Orizaba que incluía los centros fabriles de Orizaba,
Río Blanco, Santa Rosa y Nogales), Importantes puertos marítimos del Golfo de
México y el Océano Pacífico (además de Veracruz los de Tampico y Mazatlán),
puertos fluviales (Tuxpan, Tlacotalpan, Alvarado, Villahermosa), enclaves petroleros y
ferrocarrileros (Minatitlán y Matías Romero), centros mineros (Zacatecas), nodos
ferroviarios con importante actividad comercial e incluso industrial (San Luis Potosí y
Torreón), y hasta localidades aún con características rurales como Ocotlán, en Jalisco
(ver Cuadro 8).
Visto integralmente, no sólo representaba el primer movimiento social urbano
organizado del país, sino, después del agrario, el más extenso territorialmente, que
abarcaba un conglomerado urbano que jugaba un papel fundamental en el desarrollo
de las más importantes actividades productivas, comerciales y de comunicación
(siderurgia, industria textil, refinación petrolera, minería, enlaces ferroviarios, marítimos
y fluviales de cobertura nacional e internacional), además de centros políticos
neurálgicos (la capital del país y de, al menos, diez estados).
207
Cuadro 8: Entidades federativas y ciudades en las que se
desarrolló el movimiento inquilinario en México, 1921-1938
Estado Ciudad año mes
5 5
Aguascalientes Aguascalientes ca. 1922 ca. mayo
Coahuila Torreón 3 ca. 1922 n/d
4 4 4
Chihuahua Cd. Juárez 1922 5 o 6 de mayo
Distrito Federal Cd. De México 1922 17 marzo
Guanajuato Celaya ca. 1922 n/d
Hidalgo s/d 1937-1938 7 n/d
Jalisco Guadalajara 1922 enero ¿?
Ocotlán 1924 octubre
Nayarit Tepic 6 1938 6 n/d
5 5
Nuevo León Monterrey ca. 1922 ca. mayo
Oaxaca Matías Romero 1923 n/d
Puebla Puebla ca. 1923 ca. agosto
10 4
Sn. Luis Potosí Sn. Luis Potosí 1924 5 o 6 de mayo
3 6
Sinaloa Mazatlán 1935 n/d
Tabasco Villahermosa n/d n/d
5 5 5
Tamaulipas Tampico ca. 1922 ca. mayo
Veracruz Alvarado ca. 1922 n/d
Córdoba 2 1922 8 abril 8
Minatitlán ca. 1922 n/d
Nogales ca. 1922 n/d
4 8
Orizaba 1922 1 de mayo
Perote 8 ca. 1922 n/d
Río Blanco ca. 1922 n/d
Santa Rosa (hoy ca. 1922 n/d
Ciudad Mendoza)
Soledad de Doblado ca. 1922 n/d
Tierra Blanca 8 ca. 1922 n/d
Tlacotalpan ca. 1922 n/d
Tuxpan ca. 1922 n/d
Veracruz 1922 5 de febrero9
4 8
Xalapa 1922 abril
Yucatán Mérida ca. 1921 n/d
Zacatecas Zacatecas ca. 1922 n/d
Fte: Durand, J., 1989: 68 y 69 y Grant Word: 2
1
Durand, J., 1984: 10
2
Durand, J., 1984: 8 y 9
3
Grant Wood, Andrew, 2005: 2
4
Taibo II.: 88
5
Martínez Verdugo, A.: 55
6
Perló C., M., 1979: 791 y 792
7
Legorreta: 149-149
8
De la Mora V. R.: 91 y 92 y 95
9
García Mundo: 74
10
Falcón, V. R., 1984: 162
Visto integralmente, no sólo representaba el primer movimiento social urbano
organizado del país, sino, después del agrario, el más extenso territorialmente, que
abarcaba un conglomerado urbano que jugaba un papel fundamental en el desarrollo
de las más importantes actividades productivas, comerciales y de comunicación
(siderurgia, industria textil, refinación petrolera, minería, enlaces ferroviarios, marítimos
208
y fluviales de cobertura nacional e internacional), además de centros políticos
neurálgicos (la capital del país y de, al menos, diez estados).
Fue además un movimiento de masas47, que incorporó a muy diversos grupos sociales
y llegó a establecer vínculos con el movimiento agrario (como fue el caso veracruzano
del cual surgieron impulsores de las organizaciones agraristas en el estado), que fue
capaz de convocar, tal vez por primera vez en la realidad mexicana, una activa y
masiva participación femenina que incluso, como en el caso veracruzano, llegó a dirigir
el movimiento después de los primeros momentos de represión, así como de diversos
grupos sociales, siendo capaz de rebasar, en una época de activa agitación obrera, la
capacidad de convocatoria de las principales centrales sindicales del país 48.
Esta pluralidad sin embargo no fue un hecho común a todas las experiencias del país,
en realidad parecen haber sido mucho más diverso en las grandes ciudades, y
haberse vinculado fundamentalmente a demandas muy ligadas a las luchas obreras
en los casos de algunas localidades de menor importancia demográfica, del mismo
modo hay indicios de haber tenido un carácter más espontáneo en algunos casos,
mostrándose como manifestaciones de algunos grupos sociales no organizados, y en
otros parecen haber sido objeto de una agitación premeditada, promovida incluso por
partidos políticos y hasta por las mismas elites revolucionarias locales.
En efecto, aunque no se dispone de información sobre el desarrollo detallado más que
para una parte muy reducida de los casos (Veracruz, ciudad de México, Guadalajara,
47
Tal vez dos de los casos más emblemáticos de esta diversidad fueron los de Veracruz, ciudad de México y
Guadalajara. El sindicato veracruzano, cuyos integrantes pertenecían a una gama muy amplia de los sectores
populares citadinos, comenzó con las protestas de las prostitutas y a ellas se unieron los habitantes de los patios
(vecindades), en el caso de Guadalajara y la ciudad de México participaron los pobladores de las vecindades y de las
zonas populares pauperizadas en donde habitaban muy diversos grupos sociales (Durand, J., 1984: 10 y Taibo II: 60-
89)
48
Sólo como ejemplo valga citar que el 1º de mayo de 1922, en la ciudad de México, el día en que la CROM y la CGT
salieron a la calle a conmemorar a los mártires e Chicago, la manifestación inquilinaria que ese día se organizó para
entregar al gobernador del Distrito Federal un pliego petitorio, casi triplicó la movilización obrera y en poco tiempo el
sindicato alcanzó a integrar a 35,000 inquilinos (Taibo II.: 87 y 89).
209
San Luís Potosí y Matías Romero, en Oaxaca), éstos ejemplos ofrecen información
que permite conocer la diversidad de intereses presentes en el conflicto, la
confrontación entre ellos, así como la forma en la que fue quedando “cercado” por las
alianzas y pugnas que se dieron entre los distintos actores políticos y económicos,
locales y nacionales.
En prácticamente todos ellos, la lucha de intereses entre inquilinos y propietarios se
vio inmersa en la confrontación que se desencadenó entre distintas organizaciones
laborales por alcanzar la representatividad de la, relativamente nueva, pero creciente
clase obrera mexicana, parece haber estado, también sujeta al enfrentamiento entre
las elites políticas locales que emergían al calor de la lucha armada, entre éstas y los
grupos locales de la vieja burguesía porfiriana que se resistían a perder sus privilegios,
y con los nuevos “dueños” del poder político nacional que enfrentaban sus propios
conflictos y tejían sus redes de alianzas para construir su hegemonía, todo ello
teniendo como telón de fondo las presiones internacionales tendientes a proteger los
intereses de los propietarios urbanos extranjeros (ver esquema 4).
En este complejo contexto, el conflicto de los arrendatarios de vivienda en México,
tanto en los casos en los que hubo una participación social amplia y diversa (por
ejemplo ciudad de México, Guadalajara y Veracruz), como en los que estuvo acotado
casi exclusivamente a un conflicto entre empresa y trabajadores (como en el caso de
Matías Romero, Oaxaca), nace como una reivindicación genuina que surge de las
condiciones de alojamiento prevalecientes en casi la totalidad de la realidad urbana del
país, pero que queda a la deriva de las disputas políticas prevalecientes en los niveles
local y nacional, a las que quedará sujeto y en las que finalmente terminará por
naufragar.
210
Esquema 4
Relaciones de Conflicto y Alianza en torno al conflicto inquilinario
en México
Gobiernos Extranjeros
Elites Políticas
nacionales
emergentes Partido Partidos
Comunista Socialistas
Regionales
Propietarios Conflicto inquilinario

inmobiliarios Sindicatos
locales y
inquilinarios
nacionales
Elites Políticas Elites CROM CGT

locales Políticas
emergentes locales
(conservadoras) emergentes
(reformistas) Organizaciones
Agrarias
Sindicatos y
asociaciones
católicos
Relación de Conflicto en ambas direcciones

Relación de Presión
Relación de Alianza
211
4. Limitaciones y relevancia del movimiento
inquilinario: disputas, alianzas y actores
Aunque, como hemos visto, nace como una expresión social de carácter plural, y se
desarrolla alcanzando a conformar en ocasiones estructuras organizacionales que le
permiten operar por varios años, el movimiento inquilinario no logra alcanzar una
madurez que le permitiera consolidarse y trascender la coyuntura histórica ni
convertirse en una organización nacional capaz de trasladar sus reivindicaciones al
campo de las reformas sociales.
Como ya lo ha señalado Durand, la falta de unidad orgánica y de acción centralizada,
y la diversidad de contextos y entramado de intereses estatales en que operó, dieron
pie a que en cada lugar tomara su propio rumbo, adquiriera características diferentes y
tuviera desenlaces distintos (op. cit., 1989: 73), esto es, precisamente lo que parece
haber determinado sus límites como movimiento social y que sus reivindicaciones no
se concretaran en iniciativas institucionales que las resolvieran, pero a la vez, y
paradójicamente, este carácter diverso en su expresión política y social, y extenso
territorialmente fue el que le permitiría trascender en la forma en la que se definió la
política habitacional.
En este sentido, aunque en sí mismo no logra una transformación del statu quo
prevaleciente alrededor de la cuestión habitacional, ni tiene una repercusión directa e
inmediata en el impulso de las políticas habitacionales en México, impacta en la
definición de la política habitacional en tanto se presenta como un conflicto social que
se inscribe en el contexto de la correlación de fuerzas que emergen al final de la etapa
armada de la Revolución, y en tanto se ubica en el escenario de la lucha por la
hegemonía que se desata entre los diferentes grupos que conforman el
constitucionalismo triunfante, y entre éstos y las fuerzas políticas y económicas que
prevalecían del régimen anterior y que se resistían a desaparecer.
212
Es decir, que a pesar de sus propias limitaciones, es capaz de desatar un complejo
flujo de actores e intereses en torno al tema de la vivienda, que llevarían al Estado
posrevolucionario a reconocer el potencial que tenía este tema para la construcción de
alianzas con distintos sectores de la sociedad civil, dando lugar a la construcción de un
andamiaje de instrumentos de política habitacional que respaldara su
representatividad.
En el caso mexicano hay cuatro casos documentados que permiten apreciar este
complejo escenario de actores y las múltiples y contradictorias formas en las que
interactuaron, y cómo de ahí se desprendió una forma particular de relación entre el
Estado posrevolucionario y una sociedad civil que se encontraba, y tal vez lo continúa
haciendo, en el camino de definir su propia identidad.
Cada uno de ellos dibuja una realidad distinta, pero que en conjunto revelan la forma
en la que se resolvió esta relación, que es en donde parece estar la clave del origen y
la orientación de la política habitacional en este país, sus rasgos generales, sus
objetivos, los instrumentos a través de los cuales se operó y el papel que jugó en el
conjunto de los instrumentos de actuación gubernamental.
4.1. En Veracruz: entre la pluralidad social y política, y las
disputas hegemónicas
Tal vez veracruzano sea el ejemplo que más claramente ilustra la complejidad social y
política del conflicto inquilinario en México. Desde las circunstancias que rodearon la
creación del SRRI se hacen evidentes las disputas por lograr encabezar un
movimiento social de masas que abría un espacio de respaldo social para los distintos
213
actores políticos locales del momento que, guardando toda proporción, podía ser
similar al que se había conformado en torno al gobierno federal, con las
organizaciones agraristas y las grandes centrales obreras.
Desde los primeros intentos por crear un sindicato de arrendatarios en el puerto, ya se
habían dado enfrentamientos entre distintos grupos que pretendían hegemonizar el
descontento social que se vivía alrededor de las condiciones de la vivienda en la
ciudad. En la reunión convocada el 3 de febrero de 1922, promovida por el gobierno
estatal, y que contó con la presencia del mismo presidente municipal (Rafael García),
queda de manifiesto esta confrontación.
De ella derivará el primer rompimiento entre grupos de inquilinos y, sobre todo, entre el
SRRI, que se formará días más tarde, con las autoridades municipales que habían
intentado encabezar el movimiento. La dirigencia quedaría finalmente en manos de un
grupo integrado por militantes comunistas con un una dirigencia ideológicamente
confusa encabezada por Herón Proal, que más tarde terminaría enfrentada entre sí.
A ese primer rompimiento, sobrevino pronto otro enfrentamiento con el Sindicato de
Cargadores y Abridores del Puerto, presuntamente oficialista, que intentó formar, sin
mayor éxito, otro sindicato, rechazando inicialmente la propuesta de Proal de
articularse con el SRRI, aunque finalmente, ante la creciente representatividad de éste
terminaría uniéndose a él (el Dictamen, 28 de febrero de 1922, citado por García
Mundo, O.: 80, 81 y 91).
Una vez superadas las primeras batallas hegemónicas, y habiendo logrado el SRRI
su, por el momento, indiscutible liderazgo, sobrevino una acelerada expansión del
movimiento en el puerto y la rápida integración a él de diversos grupos sociales, que
214
llevarán a que el 6 de marzo estallaran las primeras huelgas de alquileres a partir de
las cuales se iniciaría una verdadera insurrección en el puerto.
En la zona de tolerancia, las meretrices se declaran en huelga de alquileres, ese
mismo día, inquilinos de varios patios anuncian a los propietarios su negativa al pago
de alquileres en tanto estos no se ajusten al 2% del valor catastral (el Dictamen, 7 de
marzo de 1922, citado por García Mundo: 83 y 85). Seis días después, la huelga de
alquileres se había extendido a 61 patios (Gill, M.: 171), y a mediados de mes éstos
eran cerca de 100 (García Mundo, O.: 85-86).
El ayuntamiento veracruzano, el mismo cuyo presidente quiso encabezar el primer
intento de formación sindical, y con el cual habían roto Proal y los líderes comunistas,
lanza una propuesta con la intención de obligar a los propietarios a mejorar las
viviendas buscando, al parecer, contrarrestar el liderazgo proalista y emerger como un
aliado de los inquilinos. Sin embargo, el sindicato no respalda la propuesta y los
propietarios se amparan, y consiguen que la medida no sea llevada a cabo (Ídem:
102).
Ante la cerrazón de los propietarios, y en cierta medida tolerado y hasta apoyado por
el gobierno reformista de Adalberto Tejeda, el movimiento pronto se radicaliza y
amplía el abanico de sus demandas y su campo de actuación. A las mejoras
habitacionales y la baja de alquileres, pronto se añadieron otras demandas mucho
más radicales que ponían en cuestionamiento el statu quo: la abolición de la propiedad
privada, la emancipación de los trabajadores y la eventual eliminación del Estado
(Grant Wood, A.: 1).
Éstas, sin embargo, pronto perdieron fuerza ante las fundamentales para la mayoría
de la población, que continuaron centrándose en los montos de los alquileres y la
215
mejora de las condiciones físicas de las viviendas y, poco después, en la solicitud de
suelo. En este tenor, el SRRI exigió al gobierno municipal algunos terrenos en la
periferia urbana para la creación de una “colonia comunista”, y coloca el 1º de mayo la
primera (y última), piedra, al poco tiempo inicia la ocupación de casas vacías (El
Dictamen, 18 de mayo de 1922, citado en García Mundo, O.: 126), y para finales de
mes se extiende su lucha al boicot al comercio por los altos precios de los productos
básicos (García Mundo, O.: 116 y 117, 121-122, 128 y 151 ).
En el marco de esta dinámica, el sindicato rompe relaciones con la CGT (Taibo II.: 92),
pero en junio participa en apoyo a las huelgas obreras que se habían desatado en
respaldo a los trabajadores yucatecos (García Mundo, O.: 142-145), y en la
organización de la Liga de Comunidades Agrarias, promovida por el propio gobernador
Adalberto Tejeda (Martínez V., A.: 59, García Mundo, O.: 138, y Grant Wood, A.: 2).
La diversificación de los espacios de acción social y política del sindicato y su
progresiva radicalización, derivada en gran medida del rechazo de los propietarios y
administradores a ceder ante las demandas de los inquilinos49, va acompañada por la
represión desatada el 26 de Junio por el ejército federal que seguía, al parecer,
instrucciones de la presidencia de la República, aprovechando el enfrentamiento entre
Proal y José Olmos, el principal dirigente comunista de los arrendatarios (García
Mundo, O: 149).
El uso de la represión parece inscribirse en una estrategia de alianzas del gobierno
federal para fraccionar a las elites revolucionarias locales, instaladas en los gobiernos
municipal y estatal. El presidente Obregón logra atraer hacia sí al presidente municipal
49
Los propietarios y sus administradores que al inicio de las protestas inquilinarias se niegan a hacer cualquier
concesión, pasan por una actitud dubitativa y dividida que les lleva a algunos de ellos a negociar, pero finalmente
terminan organizándose y, contando con el apoyo de algunos gobiernos extranjeros(principalmente Estados Unidos y
España), rechazan las demandas del sindicato y las iniciativas gubernamentales de conciliación, llegando a realizar
intentos de soborno a las autoridades municipales para que actuaran a su favor y reprimieran las acciones del SRRI
(García Mundo, O.: 82, 83, 85-90, 100, 104 y 126-128)
216
del puerto, Rafael García, con lo que lo separa de la égida del gobernador “radical”
Adalberto Tejeda, debilitando su influencia política en el estado (Ídem: 139-140 y 151-
171)50.
La represión, sin embargo, no lograría desactivar el movimiento ni desintegrar al
sindicato, las protestas por los sucesos del 6 de julio permitirían la excarcelación de
Proal, y de la mano de él, con un fuerte apoyo de nuevas dirigentes femeninas, se
mantendría la huelga de alquileres por casi tres y medio años más (hasta casi
diciembre de 1926), sosteniéndose incluso durante los eventos de la rebelión
delahuertista51, y a pesar de la escisión del sindicato y de que Proal es nuevamente
apresado en diciembre de 1924, cuando María Luisa Marín se hace cargo de la
dirigencia y enfrenta la contraofensiva inquilinaria de la CROM52.
El movimiento de arrendatarios en el puerto de Veracruz alcanzaría, en su fase más
activa, victorias significativas como la promulgación de la Ley sobre este tema de 1923
(Ortega A., M.: 87 – 92 y Perló C. M., 1979: 778), la propuesta de Tejeda de declarar
de utilidad pública la construcción de casas, y la entrega al sindicato, por el mismo
gobernador, del edificio que había ocupado una casa bancaria para establecer ahí su
sede (Gill, M.: 183).
Sin embargo, a partir del 6 de julio entra en un largo ocaso, que se extendería por
algunos años más, en los cuales la propia ley sería modificada (1925), reorientándola
50
Como resultado de la represión, al día siguiente el 7 de julio, se hablaría en la prensa local de la muerte de 74
personas (150 según Proal), y la detención de 90 hombres y 50 mujeres (Gill, M.: 181)
51
Cuando concluía el periodo presidencial de Alvaro Obregón, en noviembre de 1923, Plutarco Elías Calles su
secretario de gobernación (ministro del interior), fue postulado como candidato para sucederle. El expresidente interino
y antiguo aliado de Obregón, Adolfo de la Huerta también lanzó su candidatura, declarándose en rebeldía contra el
gobierno de éste en diciembre. Aunque la rebelión cundió por todo el país fue sofocada en febrero de 1924, en gran
medida gracias al apoyo de organizaciones agraristas, y en diciembre de ese año Calles toma posesión como
presidente.
52
El movimiento, a partir de ese momento adquiere un carácter fuertemente imbuido por la presencia femenina, esto
quedó incluso expresado en el cambio de orientación de la misma consigna del movimiento, que mientras durante la
dirigencia de Proal era “Estoy en huelga y no pago renta” bajo la dirigencia de María Luisa Marín adquirió un carácter
menos profano y más universal “¡Viva el amor Universal! ¡Viva la emancipación de la mujer! ¡Arriba el Comunismo!
¡Viva la humanidad libre! ¿Mujeres? ¡A la lucha! (Grant Wood, A.: 2 y 22 y 23)
217
a favor de los casatenientes (Grant Word, A.: 181-200), y finalmente derogada por el
gobernador Casas Alemán (1937), siendo sustituida por otra más favorable a los
intereses inmobiliarios que continúa vigente hasta hoy.
A pesar de este desenlace, la de los arrendatarios del puerto de Veracruz sería no
sólo la experiencia que mayor respaldo social alcanzó53 y una de las que mayor
duración e impacto nacional tuvo, sino que fue una de las luchas sociales más
representativas en torno a mejores condiciones de la vivienda en México, y tal vez la
que mejor refleja el cúmulo de intereses, alianzas y enfrentamientos que se tejieron en
torno a ellas.
En sus casi 38 meses de duración, desde la creación del sindicato porteño a principios
de febrero de 1922, hasta el término de la huelga de pago de alquileres casi 3 años
después, pasando por la sangrienta represión del 6 de julio, algunos triunfos
institucionales, y grandes descalabros, los sucesos en esta ciudad serían un ejemplo
casi paradigmático de las luchas inquilinarias en el país.
Coincidiendo con ella en el tiempo y en los objetivos generales, se desarrollarían otros
movimientos, casi igualmente beligerantes aunque, en la mayoría de los casos más
breves y, tal vez, menos complejos en su composición y desarrollo social y político.
Entre ellos están las experiencias de las ciudades de México, Guadalajara y San Luís
Potosí.
53
Aunque la afiliación sindical de la ciudad de México fue, en términos absolutos, más numerosa 53,000 contra 30,000
en el puerto, esta cifra representaba ahí el 55% de la población total en comparación con sólo el 5.9% de la ciudad de
México (Berra, E.: 385 y 386).
218
4.2. En la ciudad de México: entre partidos desamparados y un
corporativismo que balbucea
En la capital del país, el conflicto compartió algunos de los rasgos presentes en el
caso veracruzano: fue casi tan plural como aquél, y la presencia obrera también fue un
componente muy importante54. Lo que parece, sin embargo, haberlo distinguido fue el
hecho de que aquí estuvo enteramente dirigido por el Partido Comunista que, como lo
señala Taibo II, parece haber buscado compensar así su escasa presencia en el
movimiento obrero, que se encontraba hegemonizado por la CROM y la CGT (Taibo
II.: 83, y Martínez V., A.: 54).
La primera movilización convocada por este partido tuvo efecto el 17 de marzo de
1922, casi un mes y medio después de la creación del sindicato en el puerto, pero a
diferencia de ahí, en donde se había contado con la tolerancia de las autoridades
locales, en la capital del país fue inmediatamente reprimido por el gobierno del Distrito
Federal, del que era gobernador Celestino Gasca, miembro destacado de la CROM
(Taibo II: 84).
Como respuesta a la represión de este mitin, jóvenes comunistas desencadenaron una
activa labor de proselitismo entre los inquilinos de la ciudad que encontró un pronto
respaldo del sindicato ferrocarrilero y de empleados públicos que se mantenían fuera
del control de la CGT y de la CROM, que culminaría con la fundación del Sindicato
Revolucionario de Inquilinos (SRI), el 29 de marzo, con apenas 900 afiliados (Taibo II:
86 y 87).
54
De los integrantes del sindicato, el 70% eran obreros, mientras que el 25% eran empleados públicos y privados, y
sólo el 5% eran comerciantes, (Taibo II.: 91 - 92), igualmente, la presencia femenina en la capital del país tuvo una
importancia primordial (Berra, E.: 385), aunque no logró la representatividad y capacidad de liderazgo y dirección que
alcanzó en el caso del puerto.
219
Para la primera semana de abril la afiliación ya alcanzaba a cerca de 8 mil inquilinos, y
para el día 16 contaba con el respaldo de la CGT, que apoyó abiertamente al sindicato
y sus demandas. El movimiento crece rápidamente y para el 1º de mayo se llega a una
movilización de alrededor de 15,000 personas durante la cual se entrega al
gobernador Gasca un pliego petitorio y el emplazamiento a la huelga de alquileres
(Ibíd.).
A partir de ese día estalla la huelga, a la que el gobierno del Distrito Federal responde
con una propuesta de construcción de casas baratas fuera de la ciudad de México,
con la co-inversión del gobierno y los casatenientes, medida que pasaría
desapercibida por el nulo compromiso de los propietarios y dadas las dimensiones que
había alcanzado el movimiento, que ya para entonces contaba con el respaldo de
35,000 arrendatarios (ídem: 88 y 89).
Para entonces, el control del sindicato estaba en manos de la dirigencia del Partido
Comunista, y prácticamente fue ésta la que llevó a cabo la estrategia de negociación
con los casatenientes, que apenas iniciaban su organización en una Cámara de
Propietarios que aunque sólo alcanzaba el 4% de ellos contaba con suficiente
respaldo como para presionar al gobierno local en defensa de sus intereses (ibíd.).
El 13 de mayo, el sindicato enfrenta su primera escisión, rechazando las posiciones
conciliadoras de algunos dirigentes comunistas la CGT decide romper con él y crear
uno propio por considerar que aquél no estaba hecho “más que con el exclusivo fin de
darle personalidad a un partido”, en obvia referencia al Partido Comunista. (Ídem: 90).
A finales de mayo, cuando ya se tiene el respaldo de 2,428 vecindades y 37, 483
inquilinos inician, por parte del gobierno del D.F., las aprehensiones de los militantes
comunistas que están al frente del movimiento, al tiempo que la CROM fundaba un
220
sindicato (que Taibo II califica de “fantasma” [op. cit.: 92 y 93]), y organiza la Unión de
Inquilinos del Distrito Federal, con la intensión aparente de ofrecer una salida
reformista al problema de los alquileres y ampliar las bases de su representatividad.
Con esta iniciativa, la central sindical, encabezada por Luis N. Morones se involucra en
una cuestión de la que había permanecido aislada, y emergía como el principal aliado
del gobierno de Obregón quién a partir de mayo, además del Distrito Federal y
Veracruz, enfrentaría insurrecciones de arrendatarios en varias ciudades del país (ver
Cuadro 8).
En este marco de lucha por la hegemonía del movimiento, el 6 de mayo un número
importante de pequeños propietarios de vecindades quisieron pactar, varios de ellos
ofrecieron reducir los alquileres en 50%, el ajuste de los contratos al Código Civil
vigente, y el otorgamiento de un plazo razonable para el pago de adeudos, lo que fue
rechazado por el comité central del sindicato (Taibo II.: 89, y Gill, M.: 172).
En respuesta los propietarios lanzan un doble juego para enfrentar a los inquilinos,
hacia finales de mayo 50 de ellos se declaran en enfrentamiento con el sindicato, y en
los últimos días de junio los 300 casatenientes más importantes de la ciudad presionan
al gobierno de Obregón para la disolución del sindicato, a la vez que se presentan
conciliadores en su relación con el gobierno federal, suavizando su posición cuando
declaran que no se ampararían en caso de que se promulgara una ley inquilinaria
(Ídem: 95).
Esta posición parece haber respondido a un reflujo de la correlación de fuerzas, en la
que el sindicato se veía debilitado por el rompimiento con la CGT y el enfrentamiento
con la CROM que, apoyada por el gobierno de la ciudad intensificaba los ataques a los
arrendatarios en un evidente apoyo a los dueños de las viviendas. En los mismos días
221
en los que se desató la intervención militar en Veracruz en contra del SRRI, en la
ciudad de México aumentan los desalojos y la represión, y en ellos participan, al igual
que en el puerto, la policía local y el ejército federal (Ídem: 92 y 93).
Lidiando con la represión, y en medio de enfrentamientos con las centrales obreras y
en el seno de la misma dirección sindical, la organización finalmente se va
desintegrando a la par de la deserción de numerosos inquilinos afiliados que aceptan
negociaciones individuales con los propietarios (Ídem: 95 y 96).
Los intentos que todavía haría el P.C. el mes de septiembre, por revivir el movimiento
con la propuesta de una ley que era apoyada por el Partido Nacional Agrarista (Perló
C., M., 1979: 779), son frustrados por la indiferencia del Congreso de la República y
los obstáculos que puso el mismo Obregón para que se aprobara sellando con ello el
final de la revuelta en la capital del país. El sindicato aún tendrá una exigua vida hasta
1923, cuando, después de romper definitivamente su relación con el P.C., en junio de
ese año, deja de tener una actividad relevante y se disuelve hacia finales de ese
mismo año (Taibo II.: 96 y 97; y Berra, E.: 392).
De manera intermitente, las protestas de arrendatarios aún se prolongarían por
algunos años más, intentando revivir las demandas y la lucha de los arrendatarios,
habrá manifestaciones entre 1928 y 1934, año, este último, en el que se había ya
logrado conformar una liga de defensa de inquilinos en el Distrito Federal, a pesar de
lo cual no se registra ningún decreto favorable a los inquilinos (Perló C., M.: 1979:
787), finalmente el movimiento termina por disolverse y quedar sólo como una serie de
acciones coyunturales y aisladas, que se irán presentando de manera cada vez más
intermitente hasta quedar sólo como expresiones testimoniales.
222
4.3. En Guadalajara: en el centro de las batallas por el poder
local y la representatividad obrera
A diferencia de lo sucedido en el puerto de Veracruz, en donde el movimiento estuvo
encabezado por una dirigencia carismática personalizada por Proal, acompañada por
militantes comunistas o, como en el caso de la ciudad de México, en donde fue
controlado casi enteramente por el P.C., en el caso de Guadalajara estuvo
fuertemente determinado por la presencia obrera aglutinada en torno a la CGT.
Aquí, las manifestaciones de inconformidad en torno al arrendamiento de la vivienda
se hicieron presentes desde los primeros días de enero de 1922. A pocos días de
haber concluido el 1er congreso del P.C., el activista de nacionalidad argentina, Genaro
Laurito, realizaba una activa agitación en pro de la suspensión en el pago de alquileres
y de la formación de un sindicato de arrendatarios (Durand, J.: 1984: 11).
A lo largo de febrero, en respuesta a las movilizaciones, el sindicalismo católico y
“honorables vecinos”, en una denuncia ante el gobernador, hacían una defensa de la
propiedad privada, y acusaban a los agitadores de ser “enemigos de los obreros y
propagandistas sediciosos” (Durand, J., 1984: 11 y 12). Por esos mismos días, a raíz
de un enfrentamiento entre católicos e inquilinos, el gobierno local prohíbe la
celebración de mítines, e inicia la represión de las movilizaciones que contaban ya con
el apoyo de la Cámara del Trabajo y del Partido Socialista Revolucionario, llegando a
integrar, para principios de marzo, a seis mil miembros (Durand, J, 1984: 11; y
Tamayo, J.: 134).
A finales de ese mes se realiza una manifestación de arrendatarios en cuya
convocatoria habían participado el mismo presidente municipal y el Inspector General
de Policía, y en la que se estima una participación de 1,550 personas (Durand, J.
223
1984: 9, y Tamayo, J.: 135). En ella se declara la huelga de alquileres y,
simultáneamente, tiene lugar el mayor enfrentamiento entre inquilinos y obreros
católicos del que resultan ocho muertos.
Como resultado, se detiene a los lideres de los arrendatarios y el conflicto se
transforma en un enfrentamiento ideológico entre la CGT y la Asociación de Jóvenes
Católicos (De la Mora V., R.: 93), y en una batalla por la representatividad gremial
entre esa confederación y sindicatos de obreros católicos (Durand, J., 1984: 12-14 y
26).
La CGT y la Cámara del Trabajo presionan al gobierno para que liberen a los líderes
inquilinarios y reinician las movilizaciones que llevarán en junio a la fundación formal
del Sindicato Revolucionario de Inquilinos de Guadalajara (SRIG), y con él a una
nueva declaración de huelga de alquileres.
Como respuesta, los dueños de las viviendas, que habían optado inicialmente por una
vía legalista basada en la acción individual (Tamayo, J.: 133), pasaron a una estrategia
de actuación colectiva a través de la Unión de Propietarios, creada ex profeso para
enfrentar a los arrendatarios, y que fue apoyada por la Cámara de Comercio local, que
a su vez había fundado el Comité Social Ejecutivo, organización que integraba
agrupaciones católicas y empresariales55, conformando un cuerpo compacto,
representativo de los intereses de la burguesía local, que de manera unitaria enfrenta
al sindicato de arrendatarios.
En el campo de su acción directa, los propietarios establecen una alianza implícita con
organizaciones católicas a las que utilizarían en dos vías, por una parte enfrentando al
55
En este comité participaron, entre otros los terratenientes afiliados al Sindicato de Agricultores, varios sindicatos de
propietarios, la Asociación Católica de la Juventud Mexicana y gremios de obreros católicos (Tamayo, .: 137).
224
movimiento a través de grupos de fanáticos y obreros católicos (Ídem: 134), en tanto
que los sindicatos afines a los patrones convocan al Primer Congreso Nacional de
Obreros Católicos a celebrarse en abril, en el que se reconocería la necesidad de
abordar el problema de arrendamiento de vivienda que afectaba a los trabajadores
(Durand, J.: 1981: 9; y 1984: 20, y Tamayo, J.: 134 y 137), en una clara intensión de
contrarrestar la presencia del SRIG, y atraer hacia sí a los inquilinos que compartían
sus creencias religiosas.
Con la declaración de huelga inician una serie de enfrentamientos entre el SRIG y los
propietarios, que el gobierno del estado enfrenta mediante la doble vía de la represión
y la oferta de terrenos para crear una colonia proletaria, desenterrando una vieja idea
promovida por el gobierno estatal en 1914 (López M., E., 1996: 264 y 265), y que
también se había presentado para entonces por el SRRI de la ciudad de Veracruz, y
formaba parte de las peticiones del sindicato tapatío desde su fundación (Durand
1984: 9, Tamayo, J.: 139, y López M., E., 1996: 264-269).
En el mes de octubre se negocia la inclusión de esta propuesta en los acuerdos con
los que se liquida la revuelta de los arrendatarios, que sólo años después daría lugar a
la conformación de la Colonia Obrera (Ibíd.). A partir de entonces el sindicato inicia un
declive que lo lleva prácticamente a su extinción, sólo se tiene noticias de un nuevo
intento por reactivarlo en 1929 por iniciativa de la Confederación Obrera de Jalisco,
año en el que se realizaron nuevamente acciones de organización y movilización de
los inquilinos sin mayor trascendencia (Durand, J., 1984: 21; y Tamayo, J.: 140).
Habían transcurrido nueve meses desde los primeros intentos de agitación de Genaro
Laurito, hasta los acuerdos que llevan a la práctica desaparición del sindicato de
arrendatarios, en ese relativamente breve lapso el movimiento liderado por el SRIG no
sólo había tenido que enfrentar disensiones internas, y la oposición de propietarios y
225
del sindicalismo católico, también, acaso sin siquiera percatarse, se ve inmerso en una
lucha de intereses entre las elites pos revolucionarias locales, de la que es, finalmente,
víctima.
En efecto, al igual que en el caso de sus similares en las ciudades de México y
Veracruz, el movimiento inquilinario en la capital tapatía nunca se propuso ir más allá
del problema de los alquileres y la mejora de las viviendas, ni menos puso en tela de
juicio el statu quo (Durand 1984: 22 y 23), la oposición que enfrentó y el desenlace de
su lucha no sólo parece haberse debido a que afectaba los intereses de un sector del
capital y porque competía con los sindicatos católicos por la representatividad obrera,
sino porque terminó siendo parte de una lucha política que involucró a los grupos de
poder locales y nacionales, que buscaban alcanzar el apoyo y respaldo de la clase
obrera, y el reconocimiento de los poderes económicos locales y nacionales.
Durante su desarrollo, el gobierno estatal tuvo una actitud ambivalente, que en cierta
medida era resultado de las disputas por el poder entre los grupos políticos que
estaban en torno al Gobernador Basilio Vadillo (cercano a Obregón), y el emergente
líder político “reformista” José Guadalupe Zuno56. En el breve tiempo que Vadillo
estuvo a cargo del gobierno estatal, que coincide con los primeros meses de desarrollo
del conflicto, su administración mantuvo una posición tolerante con el SRIG a la vez
que negociadora con los propietarios, al parecer intentando erigirse como arbitro entre
unos y otros.
Esta posición, sin embargo, fue distinta a la del presidente municipal de ese momento,
Luís Medina, líder de la CROM y del partido laborista locales, que dio un apoyo más
franco al movimiento, llegando a ser incluso Secretario del Comité General de
56
La presencia José Guadalupe Zuno fue muy importante en la conformación de la elite revolucionaria del estado, éste
fue un personaje curioso que jugó un papel fundamental en el movimiento inquilinario y de hecho en la vida política de
Jalisco, fue caricaturista, pintor, escritor, maestro y político que llegó a gobernador Como miembro del Partido Liberal
Jalisciense.
226
Inquilinos asumiendo, curiosamente, una posición diferente a la que había tenido la
dirigencia nacional de esa Confederación en la ciudad de México.
Al parecer, como resultado de estas diferencias frente a la insurrección, y con el
pretexto de los hechos sangrientos de febrero, ambos funcionarios terminarían por
dimitir casi simultáneamente, siendo sustituidos por un nuevo grupo de políticos
locales, encabezados por Zuno, a la sazón flamante presidente municipal de
Guadalajara, y futuro gobernador, y “hombre fuerte” de la política local, que
coquetearía con el sindicato de arrendatarios, y lo utilizaría como un mecanismo de
presión para obtener el reconocimiento de la vieja y conservadora burguesía
jalisciense.
Estos flirteos, sin embargo, nunca llegaron a concretarse en reformas legales ni en
acciones concretas, como sí sucedió durante los gobiernos de Adalberto Tejeda en
Veracruz y los del Partido Socialista del Sureste en Yucatán, a través de la
promulgación de leyes favorables a los arrendatarios, ni rebasaron tampoco los límites
del “dejar hacer” al sindicato, aunque sin duda fueron mucho más tolerantes que el
gobierno de Celestino Gasca en el Distrito Federal, y de lo que fue el gobierno federal
ahí mismo y en Veracruz.
Aquí por el contrario, la rápida organización de los casatenientes y su capacidad de
articularse con otros grupos sociales ideológicamente afines, incluyendo a los
sindicatos católicos, junto a la presión que fueron capaces de ejercer sobre el gobierno
federal a través de las redes de articulación con propietarios de otros estados del
país57 (Durand 1984: 20), y finalmente el interés de los políticos locales por afianzarse
en el poder local, parecen haber inclinado la balanza a favor de ellos.
57
De hecho, a lo largo del conflicto, los propietarios lograron un mayor nivel de organización que los propios inquilinos,
no solo se unieron en las ciudades afectadas, sino que acudieron al llamado de los propietarios del puerto de Veracruz
227
4.4. En San Luís Potosí: entre el reformismo y el caciquismo
Condiciones similares a las que se presentaron en los casos anteriores, en los que la
lucha de los arrendatarios se desarrolló en medio de la confrontación de los intereses
de las elites locales, se dieron en el caso de San Luis Potosí, en donde el gobernador
reformista “radical” Aureliano Manrique, al igual que lo habían hecho Zuno en
Guadalajara y Tejeda en Veracruz, apoyó a los inquilinos y se valió de ellos como una
fuerza de respaldo social en su “pulso” por el poder político estatal, que lo enfrentó
contra el general revolucionario, hombre fuerte local y dirigente agrarista Saturnino
Cedillo58.
Ahí, el propio gobierno de Manrique había sido resultado de la confrontación política y
militar entre dos grupos revolucionarios en torno a la presidencia de la República, que
estaban encabezados por Plutarco E. Calles (heredero político del presidente
Obregón), y Adolfo de la Huerta, antiguo aliado de ambos en la rebelión que llevó al
desconocimiento del gobierno de Carranza y a su muerte.
Fue precisamente gracias a su filiación callista, y a que la revuelta “delahuertista” fue
sofocada (y con ella el último riesgo serio de asonada militar), que pudo imponerse
como gobernador, después de unas elecciones muy polémicas y sangrientas, en las
que había contado con el apoyo de Cedillo (Falcón V., R., 1984: 149-153)59.
para asistir a una Convención Nacional, en donde se formó una alianza en defensa de sus intereses (Restauración, 6
de diciembre de 1923 citado por Durand, J., 1989: 72 y 73)
58
Este general había jugado un importante papel en el apoyo que la Liga de Comunidades Agrarias, a través de las
milicias agraristas, había dado a Obregón y a Calles para enfrentar la Revolución Delahuertista, lo que le valió erigirse
en un cacique local con fuerte respaldo del gobierno federal.
59
Aurelio Manrique, líder del partido Nacional Agrarista, se enfrentó a Jorge Prieto Laurens, candidato del Partido
Nacional Cooperativista, quién había apoyado a de la Huerta en su candidatura contra Calles por la presidencia de la
República, y era candidato de los sectores conservadores potosinos. Saturnino Cedillo por su parte fue un general
revolucionario que de ser un cacique local en una región del estado, gracias al apoyo prestado a Manrique contra
Prierto Laurens, y a Calles contra de la Huerta, había logrado extender su hegemonía militar y política a toda la entidad
(Falcón: 146 y 149 y 153), su peso se diluiría en la década siguiente cuando en oposición de la expropiación petrolera
y, al parecer, apoyado por las empresas petroleras, desconoce al gobierno del general Lázaro Cárdena, muriendo en el
intento, en la última insurrección importante de la posrevolución.
228
Cobijado por las principales fuerzas sociales del estado, que a su vez estaban bajo
control de Calles (los obreros afiliados a la CROM), y de Cedillo (los campesinos de la
Liga de Comunidades Agrarias del estado), Manrique realizó una activa política de
reformas en el campo rural y laboral, que más allá de sus convicciones políticas y
sociales, parecen haber estado motivadas por la necesidad de construir su propio
respaldo social; así, apoyó las luchas obreras en el estado, intentó la organización de
una liga agraria al margen del control de Cedillo, e impulsó un movimiento social en
torno a la cuestión habitacional que atraía hacia él a varios sectores de la población
urbana (Ídem: 153-162).
Éste en particular, a diferencia de lo sucedido en Veracruz, la ciudad de México y
Guadalajara, no parece haber respondido a una dinámica propia de los arrendatarios,
ni a una agitación de partidos políticos o sindicatos que buscaban capitalizar la
insatisfacción latente entre la población en torno a las condiciones de vivienda, sino
que parece haber estado fuertemente influido por el propio interés del gobierno local
en su surgimiento (ídem: 161-162).
En diciembre de 1924, algunos activistas ligados al gobernador Manrique, entre los
que estaba León García60, fundaron el sindicato de inquilinos. Esta organización
desarrollaría una presión social que llevó a una reducción drástica de los alquileres, e
impulsó, con el apoyo del gobierno estatal, la promulgación de la ley sobre
arrendamiento que fue aprobada el 29 de mayo del año siguiente con una orientación
claramente favorable a los arrendatarios de vivienda (Ídem: 161-162).
60
León García Pujou fue un personaje político que muchos años después sería cofundador de la Confederación
Nacional Campesina (C.N.C), en torno a la cual se estructuraría el sector agrario del P.R.I..
229
La activa política “radical” del gobierno manriquista, lo llevó a una confrontación con
los empresarios locales, nacionales y extranjeros, que primero se organizaron (en el
caso de los propietarios inmobiliarios formaron la Liga de Propietarios de San Luís
Potosí), y después buscaron el respaldo de otras fuerzas políticas, tanto en el interior
del propio estado, particularmente con el general Cedillo61, y fuera de él con en el
gobierno federa que, al parecer, como lo señala Falcón Vega, cada vez veía con mas
recelo la política reformista de Manrique (op. cit.: 149-162).
Finalmente, el 15 de noviembre de 1925, el Congreso local, protegido por tropas
federales, destituyó al gobernador y eligió en su lugar a Abel Cano, un diputado
identificado con Cedillo, que prepararía el ascenso del cacique agrarista para que, dos
años después, éste llegara al gobierno estatal. Manrique, por su parte, intentó
conseguir apoyo de Tejeda, el antiguo gobernador reformista del estado de Veracruz,
para entonces secretario de gobernación de la administración callista, nada se logró,
con su destitución el ensayo reformista potosino y, con él, la experiencia inquilinaria
concluyeron.
4.5. En el socialismo tropical: entre los reformismos locales y
el centralismo
Aunque menos documentados que los cuatro casos anteriores, otras experiencias
parecen haberse desarrollado en medio de luchas hegemónicas que se
desencadenaron al concluir el período armado de la Revolución, y en un escenario
complejo en el que se confrontaron los intereses de las oligarquías locales con los de
algunos gobiernos estatales que ensayaron unas de las primeras reformas sociales en
61
Para entonces, Cedillo era ya un contrapeso con respecto al gobierno estatal, a tal grado que los mismos
propietarios de las viviendas afectadas por el conflicto inquilinario recurrieron a él en busca de apoyo para contrarrestar
el que el gobernador otorgaba a los inquilinos (Falcón V., R.: 149-162).
230
el país, y que en su momento fueron consideradas radicales aunque, en el fondo, no
hacían sino poner en marcha las que se había propuesto la Revolución, y que en gran
medida estaban plasmadas en la Constitución de 1917.
Este es el caso de las luchas de los arrendatarios que se desataron en Yucatán, y que
se ubicaron en el doble escenario de construcción de una amplia base social que
desarrolló el Partido Socialista de Sureste, que integró tanto a trabajadores agrícolas
como a obreros e inquilinos, y el de las pugnas por la hegemonía local entre el
gobernador y Felipe Carrillo Puerto, un importante líder político local, proveniente de
las filas del zapatismo, sumado al gobierno reformista de Alvarado y uno de los más
activos promotores de las “Ligas de Resistencia” (asociaciones de los trabajadores
agrícolas), quién terminaría por sustituir al primero, después de un breve período de
éste en el gobierno (27 de noviembre de 1920 a 1 de febrero de 1921).
También lo es el del partido Socialista Radical en Tabasco o del Partido Socialista
Fronterizo en Tamaulipas, estados en donde igual que en Yucatán se presentaron
movilizaciones organizadas de inquilinos62, o el de Campeche en donde durante el
breve gobierno de Enrique Gómez Briceño, en 1921, se declaró de utilidad pública la
ocupación de fincas para habitación (Sedesol-Campeche, 2006: 20-21)63.
Todas estas experiencias se desarrollaron bajo la sombra ideológico-política de un
partido socialista regional, que en palabras de Fowler Salamini “representaba una
62
Este grupo político estaba integrado por los llamados gobiernos socialistas del Golfo de México, en donde hubo
gobiernos ubicados en el radicalismo constitucionalista o socialismo criollo, entre los que estaba además de Adalberto
Tejeda en Veracruz, el gobernador de Yucatán, Felipe Carrillo Puerto (1922-1924) (Partido Socialista del Sureste);
Emilio Portes Gil, Gobernador de Tamaulipas (provisional de mayo-julio 1920, y constitucional de 1925-28), (Partido
Socialista Fronterizo); Tomás Garrido Canabal en Tabasco (1922-1926), (Partido Socialista Radical); y Enrique Gómez
Briceño (1921), Guillermo Ferrer Vega y Ramón Félix Flores (1921-1923) en el estado de Campeche (Partido Socialista
Agrario Pro-Campeche), que tenían constantes fricciones con el presidente Obregón (García Mundo, O.: 52)
63
La mayoría de os gobiernos de estos estados estuvieron en ese período en manos de políticos provenientes de los
llamados partidos socialistas: Partido Socialista del Sureste en Yucatán, Partido Socialista Agrario en Campeche,
Partido Socialista Radical en Tabasco, el Partido Socialista del Trabajo de Veracruz y Partido Socialista Fronterizo en
Tamaulipas, todos ellos en la franja oriental del país sobre el Golfo de México, hubo sin embargo otros partidos
socialistas, como el Partido Socialista del Trabajo en el Estado de México que se fundaría hasta 1925 y que no tendrían
un papel relevante en la política inquilinaria.
231
alternativa reformista, popular y hegemónica frente al autoritarismo del gobierno
federal” (1998: 287-327), que con Obregón y Calles había impreso un carácter
altamente centralizado a las relaciones entre los gobiernos estatales y el de la
República.
Según este autor, estos movimientos de corte populista, que se desarrollaron a nivel
local, conformaron un conjunto de modelos de organización política que desafiaron al
gobierno central a partir de la presidencia de Carranza, pero más claramente, a través
de un proyecto alternativo de carácter local, durante el gobierno de Álvaro Obregón,
utilizando la movilización popular como principal soporte de las nuevas elites políticas
locales y regionales, que buscaban fortalecerse contra el creciente poder del gobierno
central (Ibíd.).
Precisamente en este marco es en el que parecen ubicarse las iniciativas inquilinarias
que se dieron tanto en Yucatán, Campeche y Veracruz en esos años, en donde los
gobiernos locales construían un proyecto reformista que no sólo tuvo un carácter
agrario, sino que intentaba desarrollar una política de carácter social que incorporara a
otros sectores de la población, particularmente a los obreros y a los sectores medios y
populares urbanos, aunque sin buscar un cambio radical en las condiciones de
acumulación, ni en el régimen de propiedad prevalecientes.
4.6. El centro occidente del país: en medio de las disputas
entre una elite política que emerge y otra que se resiste a
desaparecer.
Los Casos de Aguascalientes, Nayarit y Zacatecas son, por su parte ejemplos de una
movilización inquilinaria que tiene como telón de fondo dos situaciones críticas; una
232
ubicada en las relaciones entre la iglesia católica y el gobierno callista que afectó
particularmente el centro occidente del país aunque también llegó a San Luís Potosí, y
otra la de los gobiernos locales que no lograban consolidar su hegemonía a nivel
regional, ahí en donde las viejas elites no habían sufrido prácticamente ninguna
merma en sus intereses y privilegios como resultado del movimiento revolucionario, lo
que derivó en una gran inestabilidad política que, en el caso de los gobiernos de
Aguascalientes, Zacatecas y Nayarit, se puso de manifiesto en la escasa duración de
los gobernadores en el cargo durante 1925 y 1926.
En el caso de Aguascalientes hay indicios de que el movimiento de los arrendatarios
se originó al margen de la coyuntura nacional, y en el marco de la lucha por el poder
entre el también líder agrarista y gobernador José Ma. Elizalde, de filiación callista, y el
exgobernador y latifundista, miembro notable del Partido Católico Nacional, Rafael
Arellano Valle64.
Este enfrentamiento llevaría, primero, a imponer, por parte del gobierno del gobierno
callista, a Elizalde como gobernador, con el respaldo obrero, a través de la CROM,
hecho que se revertiría 10 meses más tarde con el desafuero del gobernador por parte
del congreso local. Ahí daría comienzo un turbulento episodio de la política estatal que
llevaría a que, a partir de la caída de Elizalde y hasta 1929, aparecieran en escena 9
gobernadores interinos.
En el corto período de Elizalde, y en su lucha contra la oligarquía local (encabezada
por Arellano Valle), opuesta a las iniciativas de la reforma agraria en un estado de
fuerte raigambre católica, que fue además al años siguiente uno de los más
importantes puntos de desarrollo del conflicto cristero, la ley inquilinaria parece una
medida excepcional, dirigida a ampliar la base social de un gobierno reformista cuyo
64
Hijo de un terrateniente local y antiguo gobernador pofirista Rafael Arellano Ruíz Esparza.
233
gobernador, a pesar de su origen agrarista, no parece haber contado con un
importante respaldo, ni del congreso, ni del campesinado local, que un año después
participaría activamente en la revuelta religiosa.
El caso de Zacatecas parecen repetirse algunos de los rasgos que estuvieron
presentes en Aguascalientes, ubicado al norte de éste, también presentó la doble
coyuntura del movimiento cristero y de una gran inestabilidad política. De hecho la
llegada de Pedro Belaunzarán al gobierno de Zacatecas, que impulsó la ley inquilinaria
del estado, está precedida de 25 gobernadores (entre 1920 y su nombramiento en
1925), situación que incluso después de su corto período de gobierno, cercano a un
año (relativamente largo para la situación prevaleciente), permanecería, e incluso se
agudizaría con el nombramiento de 11 gobernadores sólo en 1926.
Aquí, al parecer, las reivindicaciones inquilinarias contaron con el apoyo de del
gobierno estatal sin mayor oposición por parte de las autoridades centrales, en
realidad la alianza con los arrendatarios aparecía como estratégica tanto para el
gobierno local como para el federal en un contexto político y social en el que los
conservadores locales habían venido manteniendo desde 1923 una representación
muy importante en la vida política del estado impulsando una fuerte oposición a las
medidas de reparto agrario puestas en marcha por el gobierno de Calles desde que
llegó al poder en 1924 (Flores Olague., J., 1996: s/p).
En este sentido, la alianza entre el gobernador local y la presidencia de la República
parecía ser muy estrecha, Belaunzarán provenía de las filas de la CROM, y como
senador fue firmante de la carta de apoyo, por parte de varios legisladores ligados a
esa confederación, a la creación de la iglesia Católica Apostólica Mexicana (Ramírez
Rancaño: 120), con la que se pretendió provocar un cisma entre los católicos
234
mexicanos, presumiblemente impulsada por Morones y por el mismo Calles y que
derivaría, junto con la oposición a la ley Calles65, en la guerra cristera.
En el caso de Nayarit, por su parte, las reivindicaciones inquilinarias parecen haber
estado asociadas esencialmente a las disputas por la hegemonía nacional entre
Calles, en ese momento presidente de la República, y Obregón que se erigía como la
cabeza de la élite revolucionaria nacional, y que aspiraba a volver al poder
presidencial a través de la reforma constitucional que permitiría su reelexión.
Tal vez el punto culminante de esta situación, fue el enfrentamiento entre el
gobernador Pascual Villanueva (1922-1925), apoyado por Obregón y los hacendados
locales, y el senador y antiguo candidato al gobierno estatal Juan Espinoza Bávara
que, a su vez, contaba con el respaldo de los escasos sindicatos nayaritas y por
Calles, que llevó a una crisis política que, ante la destitución del gobernador a
principios de 1925, conduciría a la procesión de 11 gobernadores interinos, e incluso a
la ocupación de la capital del estado por el ejército federal (Meyer, Jean, 1997: s/p).
La llegada de Peña Ledón en 1926 como tercer gobernador constitucional desde 1918,
en el marco de la agitación producida entre el clero y los grupos católicos del estado
por la ley Calles, y del enfrentamiento entre las autoridades estatales y el jefe de
operaciones militares en esa entidad, parece llevar a la búsqueda de alianzas del
gobierno con los grupos sociales locales a través del impulso a la reforma agraria y de
la ley inquilinaria (Ibíd.).
Ni en este caso, ni en el de Aguascalientes o Zacatecas parece que se desarrollara en
esos años un movimiento inquilinario lo suficientemente sólido, orgánicamente
65
La llamada Ley Calles se publico en el diario oficial el día 2 de julio de 1926. Era reglamentaria del artículo 130
constitucional, que establecía la capacidad del estado de regular las actividades de las iglesias y sus representantes,
con el decreto reglamentario se restringió el poder y la presencia de la iglesia católica en la vida política y civil del país,
particularmente en la educación limitando además la presencia sacerdotes extranjeros.
235
hablando, como para impulsar el marco jurídico inquilinario que se decretó en esos
estados, en realidad, parece que éste, además de responder a una demanda real de la
población urbana, fue un recurso a través del cual los grupos políticos que emergieron
a la sombra de la Revolución buscaban desplazar a los viejos actores económico-
políticos locales que habían sobrevivido a la guerra civil y se habían fortalecido a
través e sus alianzas con los gobiernos centrales de Carranza y Obregón.
4.7. La intervención del gobierno federal: entre la tolerancia a
las luchas sociales reivindicativas y las disputas
contrahegemónicas
La intervención del gobierno federal en el conflicto de los arrendatarios en distintos
escenarios del país, parece desenvolverse en una actitud oscilante entre la represión
militar en aquellas situaciones que revelaban una mayor articulación entre los
sindicatos de arrendatarios y los poderes locales emergentes, que intentaban construir
una representatividad propia al margen de las estructuras centrales de control, y la
tolerancia a movimientos reivindicativos que no ponían en entredicho su hegemonía y
ante los que aparecía como “el fiel de la balanza”.
Hay ejemplos particularmente significativos de la forma en la que el gobierno federal
intentó contrarrestar la capitalización política que los gobiernos locales (estatales y
municipales), hicieron de las luchas de los arrendatarios, que contrasta con la
tolerancia con la que se abordaron algunas luchas reivindicativas sobre este tema. Al
respecto se pueden mencionar los ejemplos de organizaciones de inquilinos que se
desarrollaron por iniciativa de CROM y que se desenvolvieron entre dos vertientes de
actuación y fueron enfrentadas de manera distinta por el gobierno de la República.
236
Así, por una parte, los sindicatos de arrendatarios que la propia CROM intentó
impulsar en Veracruz, Guadalajara y la ciudad de México parecen mostrar el interés
del gobierno federal por emplear a esta organización obrera para encauzar la inquietud
entre los arrendatarios, y contrarrestar la presencia que los grupos anarquistas y el
P.C. tenían en las movilizaciones en torno al problema de la vivienda en varias de las
principales ciudades del país, o la misma influencia de los gobiernos locales en ellas66,
estrategia que contrasta con la que se utilizó para enfrentar al sindicato inquilinario
organizado por esta misma confederación laboral en la ciudad de Orizaba, que al
parecer había sido capitalizado por el gobierno local y estuvo fuertemente influido por
la experiencia del SRRI y por la presencia de militantes anarquistas, por lo que terminó
siendo reprimido de manera violenta por el ejército, como lo habían sido las
movilizaciones en el puerto de Veracruz y la ciudad de México.
En el contexto general del movimiento inquilinario hay uno, en particular, que parece
escapar de esta condición de subordinación, al menos de forma directa, a las disputas
hegemónicas locales, ubicándose más bien en el ámbito de las movilizaciones
espontáneas u originadas desde la propia base social, sin responder a las luchas por
el poder político local, lo que parece explicar el tratamiento del que fueron objeto por
parte del gobierno federal e, incluso, su “feliz”, aunque tardío desenlace.
Éste parece ser el caso de Matías Romero, tal vez el ejemplo de la lucha de
arrendatarios de suelo y vivienda en México más autónoma, aunque también la que
parece haber tenido menor impacto en la realidad social del país y la más acotada a
66
Aunque como lo señala Tamayo (op. cit.: 130 y 131), en varias regiones del país la CROM no era un organismo que
reducía su política laboral al colaboracionismo con el gobierno, ni la CGT estaba integrada por sindicatos que se
identificaban con el anarcosindicalismo (lo que explica por qué a pesar de que en Orizaba el movimiento sindical estuvo
liderado por miembros de la CROM, fue reprimido por el gobierno federal), lo que es innegable son las alianzas que la
dirigencia nacional de esta confederación obrera tuvo con los gobiernos de Obregón y Calles, y de su interés por
hacerse del control de las protestas de los arrendatarios de vivienda en varias de las ciudades del país, particularmente
cuando a finales del gobierno obregonista, y en medio del conflicto por la sucesión presidencial en 1923, la CGT apoyó
a Adolfo de la Huerta, contrincante del oficialista Calles, apoyado, a su vez, por la CROM (ver Rodríguez, M., 1980)
237
un problema local, y más directamente vinculada a una organización gremial: los
ferrocarrileros.
Esta condición “apolítica”, es la que podría explicar la razón por la qué fue tratada con
cierta tolerancia y por qué, a pesar de enfrentar a un concesionario ferroviario inglés e
intentar arrebatar a éste los predios y viviendas que arrendaban a los trabajadores, no
fue reprimido y fue capaz de sobrevivir por décadas hasta alcanzar, aunque de
manera tardía, sus principales reivindicaciones cuando la empresa de ferrocarriles, ya
nacionalizada, le cedería a los trabajadores los terrenos y viviendas que habitaban
(Cérbulo, V.: 61 y 62).
5. La trascendencia de las luchas inquilinarias
Fuera de este ejemplo, y de otros poco estudiados como el de Ocotlán en el estado
de Jalisco, que no parecen haber desencadenado una dinámica social importante, ni
tuvieron mayor trascendencia en el logro de sus demandas, se podría decir que hay
elementos para poder considerar al movimiento inquilinario como un fenómenos social
en torno al que estuvieron presentes los actores centrales de la vida política y
económica nacional del momento, y que estuvo vinculado a hechos políticos que
serían determinantes en la conformación del Estado nacional emergido de la
Revolución.
Fue también un movimiento que involucró a vastos y muy diversos sectores de la
población urbana, lo que le otorgó un rol particularmente relevante en su momento, si
consideramos que la clase obrera en México apenas estaba en formación67, por lo que
aparecía como el principal movimiento de masas urbanas del país aglutinado en torno
67
El proletariado urbano en México, según datos del censo de 1910, apenas reunía 240,000 personas, casi la mitad de
los 500,000 artesanos, y cerca de 46 veces menos que los 11 millones de trabajadores rurales existentes en el país
(García Mundo, O.: 60, y De la Mora, R.: 36 y 37)
238
a un problema y a reivindicaciones comunes; en este sentido se convierte en un
movimiento que alcanza una representación social sólo superada por el movimiento
campesino.
Fue también un fenómeno, que a pesar de responder en gran medida a condiciones
económicas y políticas locales, tuvo un alcance nacional, que si bien no impactó, a
partir de sus demandas y luchas, más allá de su particular ámbito territorial de
actuación, parece sin embargo haber jugado un papel determinante en la definición de
los distintos grupos de interés confrontados en torno a la cuestión habitacional en el
país, y perfiló un escenario de alianzas en un momento en que distintos actores se
diputaban la hegemonía del nuevo Estado.
Reunió, así, en el escenario de la política nacional, a los diferentes actores que
operaban en torno a la cuestión habitacional en el país, y con respecto a los cuales, en
adelante, se iría definiendo el contenido de la política institucional acerca de este
tema. Pero, sobre todo, puso por primera vez en la mesa algunos de los grandes
temas que subyacían al problema de la vivienda en ese momento: la concentración en
la propiedad del suelo, las condiciones de impunidad en las que operaba el régimen de
arrendamiento y, aunque de manera indirecta, la necesidad de una política de
producción de vivienda de bajo costo. Los tres temas estuvieron en el centro de las
disputas entre el capital inmobiliario y los inquilinos, y formaron parte de las líneas de
mediación que empleó el Estado en su relación con la sociedad civil por muchos años.
Vistas desde otra perspectiva, las luchas inquilinarias fueron, también, un factor que
influyó en la configuración orgánica del capital inmobiliario como un sector del capital a
nivel nacional. En la defensa de sus intereses particulares este sector mostró un
cambio significativo en su composición, integrando a los antiguos terratenientes
urbanos del porfiriato con militares y políticos ligados a la nueva élite gobernante,
239
enriquecida a través de prácticas especulativas inmobiliarias a galope del movimiento
revolucionario (Perló C., M., 1979: 776).
Aliados con de las nuevas elites políticas en su enfrentamiento con los arrendatarios,
los propietarios de las viviendas y del suelo urbano reaccionaron de manera
monopólica, como un grupo de interés económico y político, organizándose en uniones
de propietarios que adquirieron vínculos nacionales, y aglutinando en torno a ellos a
otros sectores sociales, políticos y económicos (incluyendo a los propios gobiernos
extranjeros), que podían darles apoyo. Operaron, en este sentido, tanto en el nivel
legal y político llegando, incluso, a emplear medios ilegales como el cohecho y hasta el
uso de las armas en defensa de sus intereses.
Fue también uno de los escenarios en los que tal vez, de manera más clara se dibujó
la lucha por la hegemonía entre los poderes políticos locales y federales, y en donde
con mayor nitidez quedó de manifiesto la importancia de disponer de un instrumento
de la hegemonía que permitiera al gobierno federal alcanzar presencia nacional y
lograr el respaldo de las crecientes masas urbanas, que si bien no tenían en ese
momento la relevancia ni el peso político, e incluso militar que el campesinado68, si
emergían como una fuerza social de primer orden.
Tal vez el caso más claro de la pugna entre el proyecto político centralista y uno que
buscaba la hegemonía local fue el caso veracruzano, en donde Adalberto Tejeda no
sólo apoyó abiertamente la creación y consolidación del movimiento inquilinario, sino
que respaldó sus demandas con la primera iniciativa de la ley inquilinaria que se
presentó ante el congreso estatal en 1921 y, después, con la Ley que finalmente se
aprobó en julio de 1922, y quien respaldó las huelgas de alquileres, lo que contrasta
68
Esta importancia militar quedó de manifiesto en la misma rebelión delahuertista que había contado con el respaldo
de casi la mitad del ejército y estuvo a punto de desencadenar una nueva guerra civil, la cual fue posible conjurar
gracias al apoyo de los agraristas, campesinos armados que jugaron un papel determinante en el conflicto armado.
240
con la posición del gobierno federal, que terminó por intervenir reprimiendo al sindicato
inquilinario del puerto y al movimiento de arrendatarios de Orizaba.
Un caso diferente es el de la Ciudad de México, en donde la disputa se estableció
entre el naciente Partido Comunista y el gobierno de la Ciudad, encabezado por uno
de los principales dirigentes de la CROM, Celestino Gasca (1920-1923), que había
llegado a la gubernatura como resultado de las alianzas y compromisos entre esta
central de trabajadores y Obregón, en el marco del apoyo que se ofreció a la
candidatura de éste a la presidencia de la República, y que le ayudaría a erigirse como
la cabeza dominante de las nuevas fuerzas políticas hegemónicas del país69.
La fortaleza de la CROM, y por lo tanto el peso político del gobierno de la ciudad,
estribaba precisamente en su capacidad de representación de los trabajadores y en la
posibilidad de mediatizar las demandas laborales de éstos y de canalizar su apoyo al
nuevo régimen. En este escenario, la disputa de un espacio de actuación político-
social, por parte del partido Comunista que, sin presencia efectiva en el movimiento
obrero, pretendió conformar su base social de apoyo en el movimiento inquilinario,
ponía en riesgo el papel hegemónico de esta central obrera y, sobre todo, su
capacidad de establecer alianzas con el gobierno obregonista.
La oposición del gobierno del Distrito Federal al movimiento inquilinario, los intentos de
la CROM por crear su propio sindicato de arrendatarios y la misma oposición de
Obregón a la Ley inquilinaria propuesta en diciembre de 1922, se ubican así en la
lucha hegemónica por el control y subordinación de un movimiento de arrendatarios
dirigido por el Partido Comunista, con el doble intento de fortalecer la presencia de la
69
Me refiero a la disputa entre Carranza y Obregón que no se reduciría al ámbito político, sino que derivó en una
rebelión militar, llamada Revolución de Agua Prieta, que culminaría con la muerte del primero y el encumbramiento
político del segundo.
241
central sindical (incorporando la reivindicación de los arrendatarios al programa de
actuación), y restarle base social a una emergente fuerza política de izquierda.
La cuestión habitacional aparecía, así, como un instrumento potencial de la
hegemonía, que manejado centralmente, permitiría al gobierno federal, y por lo tanto a
las elites posrevolucionarias nacionales, intervenir hasta el nivel más profundo de lo
local. Se ubicaba así, junto con la salud, la educación y la política laboral como un
tema de importancia política a un nivel similar al de la política agraria centralizada, la
concentración de los recursos fiscales, y por supuesto al control de las fuerzas
armadas.
Desde este punto de vista, la política habitacional no se entendió ni se planteó como
un problema social de carácter estructural, propio de las circunstancias que rodeaban
el desarrollo capitalista del país, sino como un problema propio del ejercicio del poder,
quedando en el mismo margen estrecho de los intereses inmediatos, en el que se
ubicaron las demandas de los inquilinos y de los propietarios.
Los primeros, sólo alcanzaron a ver los efectos últimos de una larga crisis y de las
condiciones endémicas del alojamiento, y la enfrentaron a través de una reivindicación
que, en el mejor de los casos, intentaba lograr un marco jurídico en torno al inquilinato,
u obtener concesiones de suelo para resolver coyunturalmente el problema del
alojamiento.
Los segundos, tuvieron incluso una perspectiva aún más limitada del problema, no
intentaron resolver el problema de la calidad de los alojamientos, ni enfrentaron el
problema de la disponibilidad de la vivienda, ni menos fueron capaces de desarrollar
un mercado habitacional, sólo se dirigieron a enfrentar el problema circunstancial del
242
monto de los alquileres, mediante negociaciones que les permitieran defender el
estrecho ámbito de sus intereses inmediatos.
243
244
CAPÍTULO 4
La construcción del Estado posrevolucio-
nario y la cuestión habitacional
Es la Revolución, la palabra mágica, la palabra que va a cambiarlo todo y que nos va a dar una alegría inmensa y una
muerte rápida.
Por la Revolución el pueblo mexicano se adentra en sí mismo, en su pasado y en su sustancia, para extraer de su
intimidad, de su entraña, su filiación.
Octavio Paz
El laberinto de la soledad
La política habitacional en México es un hecho propio del estado posrevolucionario, se
esboza sólo hasta que éste ha iniciado su proceso de consolidación, y se desarrolla a
la par que construye sus instituciones y los diferentes mecanismos de su legitimación
social y política, y de su función económica.
Hasta que él aparece en escena, la vivienda se había producido prescindiendo de la
intervención del Estado, y había respondido al funcionamiento de un mercado que
desde mediados del siglo XIX había operado dentro de los términos más puros del
liberalismo económico, hasta que a la luz de los resultados, durante la Revolución
mexicana, junto con todos los temas de justicia social que dejó pendientes el
liberalismo económico, el tema del alojamiento comenzó a adquirir una nueva
dimensión.
A caballo de ella, comenzará a definirse el perfil de la política social y, con ella, el de la
habitacional que desarrollará el Estado, comenzará a emplearse como un mecanismo
de intervención centralista en las cuestiones locales, como una herramienta ideológica
y política, y como un medio para pactar alianzas, y construir la hegemonía.
245
1. La herencia del liberalismo mexicano
En México, el conflicto entre liberales y conservadores consumió casi dos terceras
partes del siglo XIX, en el marco de esas disputas surgió de un caos eterno un país
que integró, casi milagrosamente, una multicolor gama de realidades lingüísticas,
culturales, económicas y sobre todo de intereses de oligarquías locales, se perdió
además casi la mitad del territorio conseguido con la independencia, y hubo un sin fin
de golpes de estado que depusieron a otros tantos gobiernos.
Del poder político se hizo casi dueño un dictador tropical autoerigido en “Alteza
Serenísima”, presidente en cuatro ocasiones y “hombre fuerte” de la política nacional
por casi 21 años, hasta que fue depuesto por una insurrección liberal que llevó a la
promulgación de la Constitución de 1857, que finalmente instauraría en el gobierno del
país a los liberales, no después de los sobresaltos de un intento de imperio y una
penúltima guerra civil.
En sus afanes por incorporar al país en el rumbo de las naciones modernas, los
liberales mexicanos optaron por introducirlo en la dinámica de la doctrina del
liberalismo económico aplicando con rigor el principio del “dejar hacer” y la poca, si no
nula, intervención pública en la actividad económica y en los temas sociales.
En el marco de esta lógica, tanto los liberales del primer momento, como en particular
la dictadura porfirista, optaron por centrar sus esfuerzos en la construcción de una
nacionalidad indefinida con la formación de ciudadanos a través de la educación (De
Gortari, Hira, y Ziccardi, Alicia, 1998: 202 y 203), y fuera de ella, por mantenerse al
margen mientras los agentes de la producción creaban la riqueza que en algún ilusorio
momento derramaría al resto de la sociedad, mejorando sus condiciones de vida.
246
La realidad resultante fue otra, y en materia de vivienda particularmente dramática
prevaleciendo, como hemos visto, una situación deplorable en las condiciones de vida
de la mayor parte de la población, la continuación de los mecanismos tradicionales
como la forma más socorrido para producir vivienda y un proceso de urbanización
caracterizado por una falta de condiciones mínimas para soportar el crecimiento de la
población.
1.1. La cuestión habitacional y el Estado liberal
Entre los primeros síntomas de que en la realidad urbana de principios del siglo XX la
cuestión habitacional era ya un problema, y que éste rebasaba con mucho los
mecanismos que imperaban en el país para su producción y distribución, estuvieron
las diversas iniciativas que, en plena confrontación armada, se propusieron en
programas y proclamas políticos, y en leyes estatales que buscaban obligar a las
empresas a dotar de vivienda a los trabajadores.
Estas iniciativas, que sólo intentaban convertir en ley una práctica que ya desde finales
de siglo se venían dando en las colonias industriales, sin tal vez proponérselo, o al
menos no haciéndolo explícitamente, pusieron en evidencia la casi absoluta falta de
mecanismos institucionales y el bajo nivel de desarrollo del capital inmobiliario para
poder resolver, a partir de los mecanismos propios del capitalismo liberal del siglo XIX,
el problema habitacional que emergía de los aún incipientes procesos de urbanización
e industrialización en México.
En la segunda mitad de ese siglo, los liberales apostaron a la solución de los
problemas sociales y políticos de México a través del desarrollo de las relaciones
económicas y de los principios democráticos. La diferencia entre ellos con el régimen
247
del porfiriato fue el cambio de los principios democráticos por el autoritarismo, pero el
énfasis en las libertades económicas como motor del desarrollo económico y de la
consecución de la felicidad social, sin casi la intervención del Estado, permaneció
intacto hasta la primera década del siglo XX.
Este liberalismo, en sus dos etapas, dejó en manos del capital comercial y del naciente
capital industrial no sólo la tarea de promover e impulsar el crecimiento económico del
país, sino la creación de algunas de las condiciones materiales para este crecimiento
(entre ellas la vivienda), sin que el Estado se planteara una participación directa en
ello. Por el contrario, en las iniciativas liberales del siglo XIX, se hizo énfasis en los
mecanismos institucionales más directamente vinculados con el desarrollo de las
actividades productivas y, en general, con las condiciones de acumulación.
Es cierto que fieles a esta visión, los gobiernos de esta época, en particular el del
porfiriato, realizaron importantes acciones para el impulso de la actividad económica,
principalmente a través de inversiones públicas en caminos, el otorgamiento de
concesiones para la construcción del ferrocarril, la habilitación de puertos marítimos y
la construcción de infraestructura en general (González de Cosío: 69-107), sin
embargo, a diferencia de la visión que las empresas industriales y mineras mostraron
acerca de la vivienda, como un factor de la producción, hasta el inicio de la Revolución
las iniciativas públicas en esta materia brillaron por su ausencia.
En efecto, hasta la segunda década del siglo XX se aprecia un vacío casi total de
instrumentos institucionales que impulsaran la construcción de vivienda de bajo costo,
llegando incluso a la falta de mecanismos que garantizaran que el escaso alojamiento
producido por los promotores privados, se ofreciera en condiciones de habitabilidad
similares, al menos, a las que ya se venían otorgando en las colonias industriales del
centro y norte del país.
248
El incremento de los alquileres de las viviendas urbanas, y las condiciones precarias
en las que se producía la vivienda para la mayor parte de la población de las ciudades,
no encontró ningún instrumento compensatorio en la administración pública en los
niveles federal, estatal y local, ni en los mecanismos legales de la salud pública, o en
cualquier otro marco regulatorio. Con respecto a la cuestión habitacional, los
regímenes liberales habían optado por la aplicación de una política casi irrestricta de
“dejar hacer”, como medio para impulsar el desarrollo del país, en palabras de Medina:
“Con una fe que rayaba casi en la ingenuidad, los liberales de la
primera hora creyeron que con un Estado mínimo de corte
típicamente liberal decimonónico, y disposiciones que fomentaban
la relaciones económicas en la sociedad, bastaba para instaurar
la democracia y la felicidad social.” (Medina, P., L., 1995: 15)
1.2. Los antecedentes del liberalismo en la producción de
vivienda y el mercado del suelo
Hasta el final del régimen porfirista se conocen sólo dos antecedentes de mecanismos
de política pública relacionados con la producción habitacional. El primero se refiere a
las disposiciones sanitarias dirigidas a la regulación de la construcción de la vivienda,
que en rigor se referían a la que se venía construyendo en las ciudades sin las
mínimas condiciones de habitabilidad, que fueron emitidas por el Consejo Superior de
Salubridad de México (CSSM); el segundo fue y la Ley Sobre Casas de Obreros y
Empleados Públicos del estado de Chihuahua emitida en 1906 (Barragán, J. I.: 57, y
Chanfón O., C. 1998: 357-359).
249
Creado el 4 de enero de 1841, el CSSM asumió las atribuciones de diferentes
organismos que lo antecedieron, entre ellas el Protomedicato, una institución colonial
creada desde 1535 y que aún continuaba operando. El nuevo organismo tenía un
carácter consultivo sin capacidad efectiva para expedir decretos de cumplimiento
obligatorio, de hecho sus funciones durante las primeras tres décadas de existencia
fueron simbólicas debido a que su reglamento fue aprobado hasta el 25 de enero de
1872 (AGN, 2003: s/p, y Chanfón O., C.: 358).
Entre sus funciones estaban las de inspección sanitaria de lugares públicos, boticas,
prostíbulos, y la aplicación de medidas preventivas y de emergencia en caso de
calamidades naturales y epidemias. Con base en ellas llegó a dictar disposiciones
reglamentarias sobre las edificaciones, particularmente sobre su altura y ventilación, la
dotación de agua potable y servicios de drenaje, sin embargo, dado el carácter
consultivo del organismo que las expidió, según Chanfón no hay indicios de haber sido
atendidas (Ibíd.).
El segundo caso fue una iniciativa del gobierno del estado de Chihuahua a finales del
porfiriato, curiosamente el mismo año en que el Partido Liberal Mexicano publicaba su
programa político en el que se incluía el tema habitacional. Esta Ley es un
antecedente novedoso en el marco jurídico de la realidad mexicana, señalaba una
serie de inmunidades y exenciones a los trabajadores que construyeran su casa a fin
de estimular la autoconstrucción (Barragán, J. I.: 57), aunque no consideraba ninguna
disposición para promover la inversión pública o privada en la construcción de
vivienda, ni abordaba las cuestiones relativas al arrendamiento.
Esta iniciativa, en particular, correspondía con una realidad urbana que ya se
observaba en buena parte de las ciudades del país para entonces, en la que el
crecimiento del número de familias rebasaba casi en un 28% el número de viviendas
250
producidas (ver Cuadro 9), y que en el caso particular de Chihuahua comenzaba a
presentar cifras sin precedente, incluso en comparación con las ciudades más grandes
del país, sólo baste mencionar que para 1900 la capital de ese estado, llego a alcanzar
tasas de crecimiento cercanas al 10,5%, muy por encima de las que presentaban las
ciudades más pobladas del país (ver Cuadro 10).
Cuadro 9: Condiciones de la demanda de vivienda, 1990-1910

Relac. entre
Increm.
Población Matrimonios fam. nuevas Composición
Año No de viv. Anual de
Nacional anuales e incremento fam. por viv.
viv.
de viv.
1900 13.607.272 2.797.407 s/d 63.722 s/d 4,86
1910 15.160.369 s/d 45.638 58.196 1,28 s/d
Fuente: Barragán, J. I.: 46
Cuadro 10: Comparación del crecimiento demográfico

de Chihuahua con las principales ciudades del país,
1890-1900
Ciudad 1890 1895 1900 TCMA
Chihuahua n/d 18.521 30.405 10,42
Ciudad de
n/d 339935 344721 0,28
México*
Guadalajara n/d 83.870 101.208 3,83
Monterrey n/d 58.855 62.266 1,13
Veracruz 18.200 n/d 29.164 4,83
Puebla n/d 91917 93521 0,35
Nota: * Sólo incluye la población del término municipal en ese momento, que
actualmente abarca el centro histórico de la ciudad de México.
Fte: INEGI, 2000, Estadísticas Históricas de México: 20, 22, 23, 24 y 27
No se dispone de información sobre el impacto de esta Ley en la producción
habitacional, y de haberlo habido, lo más probable es que haya sido muy marginal, no
sólo por su puesta en operación en un período en que porfiriato navegaba en las
aguas turbulentas de la crisis económica y política, sino porque intentaba estimular
una práctica (la autoconstrucción), que había operado siempre al margen de cualquier
regulación, y era uno de los medios de producción de vivienda más socorrido por la
población urbana y rural de bajos ingresos.
251
En el resto de los estados y en el propio Distrito Federal, no aparece hasta ese
momento instrumento alguno para el impulso a la producción de la vivienda obrera o
para la de los sectores de bajo ingresos, de hecho, fuera de estas dos iniciativas,
antes del inicio de la Revolución no se tiene información sobre ninguna otra dirigida a
la producción de la vivienda, ni tampoco alguno que se refiera a la provisión de suelo
para vivienda, ni a la regulación de las condiciones de la vivienda en alquiler.
En realidad, durante el régimen liberal, el marco jurídico más vinculado con la cuestión
del alojamiento había sido la legislación relativa a la dotación de suelo, que quedaba
regulada por el derecho agrario, la cual hacía referencia al estímulo de la colonización
u ocupación de baldíos70, al repartimientos para la creación de nuevas provincias o
repartimiento a comunidades71, y que, en teoría, intentaba combatir el latifundismo y la
amortización de la tierra72 (Bárcenas, Hilario, 1999: 42-47).
Fuera de éste, en términos generales la intervención del Estado en materia de la
producción de alojamiento no iba más allá de algunas disposiciones aisladas sobre las
condiciones más críticas de alojamiento en que vivían los pobres de la ciudad, de
hecho después de que en 1846 se promulgó el bando 2898 que contenía algunas
disposiciones en torno al funcionamiento de las vecindades (Barbosa Cruz, M.: s/p), no
se volvió a promulgar ni durante los gobiernos liberales que siguieron a la constitución
de 1857, ni menos aún en el transcurso del porfiriato, otro específico para la
construcción y el alquiler de viviendas.
70
Decreto del 4 de enero de 1823 destinado a estimular la colonización, ley de colonización del 6 de abril de 1830, reglamento de
colonización del 14 de diciembre de 1846, ley de colonización del 16 de febrero de 1854 ley de terrenos baldíos del 20 de julio de
1863, ley de colonización del 31 de mayo de 1875 ley de colonización del 15 de diciembre de 1883, ley de terrenos baldíos del 20
de julio de 1894.
71
Decreto del 14 de octubre de 1823 para el repartimiento de tierras en la nueva provincia de Tehuantepéc, ley sobre terrenos de
comunidad y de repartimiento de 1866, ley agraria del imperio del 16 de septiembre de 1866.
72
Ley de colonización del 18 de agosto de 1824, Ley de desamortización del 25 de junio de 1856, y artículo 27 de la constitución de
1857.
252
Lo que prevaleció en la intervención gubernamental fue una visión de auxilio social a
través del financiamiento de albergues y dormitorios públicos, que incluso permaneció
durante la etapa de la guerra civil y hasta después de que esta concluyó73 (ver Cuadro
11), a pesar de que las manifestaciones inquilinarias de 1912 habían puesto en
evidencia que el problema habitacional involucraba condiciones estructurales de la
economía, relativas a la vivienda en alquiler, a la concentración de la propiedad
inmobiliaria y, por supuesto, a la insuficiente producción de vivienda en las ciudades.
Cuadro 11: Gastos en asistencia a asilados del

dormitorio público de la calle del Triunfo en la
ciudad de México (pesos).
Año Gasto anual
1916 29.200
1917 21.900
1918 54.750
1919 32.850
1920 32.850
Total 171.550
Fte: Archivo Histórico de la Secretaría de Salud, Beneficencia Pública,
Establecimientos asistenciales, Dormitorios Públicos, leg. 1, exp. 5., tomado de
Barbosa Cruz, M.: s/p
En comparación con el contexto internacional, tanto considerando la experiencia
europea como algunas algunos casos en América Latina, México en materia
habitacional presenta un panorama verdaderamente desolador. A diferencia de ellas,
aquí no hubo ninguna iniciativa dirigida a la construcción de casas baratas, y lo que
prevaleció fue un desinterés gubernamental profundo por este tema hasta finales del
porfiriato.
Sólo cuando éste concluía, y con mayor virulencia hasta que estalló el movimiento
revolucionario surgió un interés en el ambiente político del país por este tema. A partir
73
A finales de 1915, en plena lucha de facciones entre el Constitucionalismo y la Convención Nacional de Aguascalientes,
Venustiano Carranza creó dormitorios para personas sin hogar, así como albergues y centros educativos para niños huérfanos (Fte:
Fuentes, Mario Luís. La asistencia social en México. Historia y perspectivas. México: Ediciones del Milenio, 1998 citado por
Barbosa Cruz, M.: s/p).
253
de entonces fueron apareciendo varias iniciativas, provenientes tanto de los sectores
radicales del liberalismo mexicano, como de los propios gobiernos estatales, que
fueron, a fin de cuentas, dibujando las líneas generales que prevalecerían en la
política habitacional en México a lo largo del resto del siglo XX.
2. La definición de los perfiles de la política
habitacional en México
Curiosamente, no fue ni en la etapa temprana del capitalismo mexicano, ni de la mano
de lo que podríamos llamar la primera fase de industrialización en México cuando el
problema de la vivienda emerge como una reivindicación fundamental de las masas
urbanas. Ni siquiera aparece como una reivindicación esencial dentro las luchas
obreras que se desataron a principios de siglo y que tuvieron su momento más álgido
y sangriento, en las huelgas de Cananea (junio de 1906), un importante centro minero
del estado de Sonora al norte del país, y Río Blanco (enero de 1907), en la región
industrial de Orizaba, en el estado de Veracruz, que 16 años después sería un foco
importante de la insurrección inquilinaria.
En realidad, en la aún joven experiencia de organización obrera en México74, para ese
sector social, el más estructurado orgánicamente a finales del siglo XIX, la cuestión
habitacional parecía ocupar un segundo plano en el orden de sus preocupaciones, por
debajo de las reivindicaciones salariales y laborales, debido al parecer, a que las
medidas paternalistas de algunas industrias que, como hemos visto, proporcionaban
vivienda en arrendamiento y algunos servicios a sus obreros, habían logrado ubicar la
74
La primera asociación obrera, que superó las iniciativas mutualistas, fue el Círculo de Obreros fundado en 1874, a
éste siguieron la Confederación de Asociaciones de Trabajadores (1876) y la Orden Suprema de Empleados
Ferrocarrileros Mexicanos y un conjunto creciente de organismos laborales entre los que estuvieron la Unión Liberal
Humanidad en Cananea y el Gran Círculo de Obreros Libres en Orizaba que protagonizaron las huelgas en esos dos
centros obreros (Trueba Urbina, A., 1978: 351).
254
cuestión habitacional en una posición marginal con respecto de las principales
reivindicaciones del momento, subordinándola a las prestaciones laborales.
Sin embargo, a juzgar por la mención que en el Programa del Partido Liberal se hizo
de la cuestión habitacional, sin duda éste era un asunto que debía estar presente entre
los trabajadores a finales de la dictadura75. Sin ser una reivindicación que fuera más
allá de las prácticas que se venían acostumbrando en buena parte de las “modernas”
industrias textiles del momento, en algunos centros mineros e incluso en varias
haciendas desde el último tercio del siglo XIX, lo significativo de esta mención era que
incorporaba el tema del alojamiento al ámbito de las reivindicaciones políticas y
sociales, posición que no perdería desde entonces en la vida política nacional.
El problema habitacional en México aparecía así, a principios de siglo, como un asunto
que comenzaba a interesar y preocupar a la opinión pública y a aparecer en la agenda
política del país como un tema separado de las demandas laborales, y como una
cuestión novedosa y un asunto relacionado con las responsabilidades del Estado.
Hasta ese momento, el problema del alojamiento había sido concebido como algo
relativo al ejercicio del derecho de propiedad del suelo y, en menor medida, como una
cuestión de salud pública o de auxilio a grupos desamparados, su reconocimiento
como un problema relativo al quehacer público fue, en este sentido, un paso
determinante para que apareciera en el imaginario colectivo como un asunto que
estaba en medio de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil.
75
En el punto 27 del Proyecto publicado en 1906, por el periódico Regeneración, referente a los temas de “Capital y
Trabajo”, se propone “Obligar a los patrones o propietarios rurales a dar alojamiento higiénico a los trabajadores
cuando la naturaleza del trabajo de éstos exija que reciban albergue de dichos patronos o propietarios”, lo que resultó
de esta iniciativa es que provenía de una auscultación que los promotores del PLM, habían realizado en distintas
regiones del país para elaborar el proyecto del programa de este partido (Flores Magón, R. 1906 [a] y [b])
255
2.1. El origen de los rasgos clientelares de la política
inquilinaria.
No hay pues, otro antecedente más remoto de la política habitacional impulsada a
partir de la Constitución de 1917, que los pronunciamientos políticos y las iniciativas
normativas que en esa materia se impulsaron a partir del Proyecto del Programa del
Partido Liberal publicado en Regeneración el 15 de abril de 1906, refrendado en el
Programa de éste organismo político el 1 de julio siguiente.
Por primera vez en México, en una iniciativa política, la cuestión de la vivienda, y en
particular la cuestión inquilinaria, aparecían dentro del conjunto de problemas nodales
de la realidad nacional, que debería proponerse resolver cualquier proyecto de nación
que pretendiera sustituir a viejo orden porfirista.
A partir de ese momento, el tema del alojamiento en el país comenzará a emerger,
cada vez más, como un tema recurrente en las demandas de la población urbana, y
como un asunto fundamental en la agenda de los distintos grupos políticos y militares
que se conformaron a lo largo de los casi siete años que tomó el conflicto armado de
la guerra civil, así como una cuestión crucial para la consolidación y la hegemonía de
los gobiernos que se sucederían a partir de la promulgación de la Constitución General
de la República de 1917.
La visión del Programa del PLM y su proyecto, sin embargo, sólo apuntaron a uno de
los temas que constituirían el trípode de la política habitacional del país a partir de los
años 20: la dotación de vivienda en alquiler para los trabajadores. La política urbana
de suelo (informal y formal), y la producción de vivienda, serían otros asuntos que
surgirían en la doble fragua de la Revolución Mexicana y la insurrección inquilinaria,
256
durante los cerca de treinta años que siguieron a la revolución maderista que llevó a la
renuncia de Porfirio Díaz.
A pesar de su limitado enfoque, no cabe duda, sin embargo, que los planteamientos
del Programa del PLM, desde su promulgación hasta 1914, fueron la base de todas las
propuestas que se hicieron sobre el tema durante la primera fase de la Revolución
Mexicana, conservándose su espíritu en el manifiesto del propio PLM de 1911, en
donde en una propuesta mucho más radical que la de 1906, se exigía “la expropiación
de todos los medios de producción y de las casas” (Flores Magón, et alt., 1911: s/p).
Fue también utilizado por los diferentes grupos político-militares como un instrumento
para atraer el apoyo de distintos sectores sociales en sus diferentes disputas por el
poder, inaugurando así la costumbre de emplear el tema habitacional como
instrumento de alianzas políticas hábito que, a partir de entonces, será una constante
en el uso de las políticas sociales76.
Las sucesivas iniciativas que se impulsaron a partir de entonces parecerán ubicarse
en esta misma dirección. Así, el decreto de Venustiano Carranza de anulación de
incremento en los alquileres en la ciudad de México del 30 de septiembre de 1914,
parece un coqueteo con la sociedad civil capitalina, en particular con el movimiento
obrero, en un momento en el que se convoca a la Convención Revolucionaria en la
Ciudad de México77, tendiente a distender los conflictos entre la elite revolucionaria.
76
Sólo como ejemplo cito la incorporación de la propuesta que obligaba a los empresarios a dotar de vivienda a sus trabajadores,
junto con otras propuestas reformistas, en el Pacto de la Empacadora dirigido a derrocar a Madero y que fue utilizado por Pascual
Orozco para establecer vínculos con los distintos grupos políticos reformistas inconformes con el gobierno maderista, a pesar de las
alianzas que había establecido con los grupos conservadores que apoyaron su rebelión. Este hecho marca, me parece, la
inauguración de la práctica de emplear la política habitacional como un instrumento de alianza entre grupos políticos, que se
desarrollará durante el resto de la guerra civil y que permanecerá en la práctica de los gobiernos posrevolucionarios.
77
A la Renuncia de Huerta el 15 de julio de 1914, se convocó ese mismo año a una Convención Revolucionaria, inicialmente
convocada para realizarse a partir del 1º de octubre en la ciudad de México, terminará por trasladarse a la ciudad de Aguascalientes
el 10 de octubre siguiente, ésta Convención incluía a todos los grupos político-militares, con la intención de alcanzar acuerdos que
evitaran una confrontación generalizada; su fracaso derivó en una guerra civil de la que surgió como hegemónico el grupo
constitucionalista que en principio demandaba la reinstauración de la constitución de 1857, y que terminó impulsando un Congreso
del que surgiría en 1917 una nueva Constitución.
257
Esta iniciativa, que suprimía los aumentos de alquileres en la capital del país, se puso
en marcha a poco más de un mes de la entrada del gobierno Carrancista a la ciudad
de México y sólo un día antes de que dieran inicio los trabajos de la Convención, en un
momento político-social en el que se comenzaba a establecer vínculos con la Casa del
Obrero Mundial, en la búsqueda de un respaldo de los obreros organizados al
gobierno provisional de Carranza.
De hecho el decreto parece haber formado parte de una serie de medidas tendientes a
ganarse la simpatía de la principal organización obrera de ese momento, estuvo
precedido de la reapertura de la Casa del Obrero Mundial (COM) (clausurada por el
gobierno de Huerta), al día siguiente de la entrada de Carranza a la capital (21 de
agosto), y por la entrega de un antiguo convento como sede de esta organización (y
más tarde de la casa de los Azulejos) (Esteves, J. y Gill, Ramón: s/p), y es el
preámbulo de las propuestas que la COM presentará en los primeros trabajos de la
Convención en la ciudad de México, en donde, entre otras, se planteó la propuesta de
bajar los precios de los alquileres en una tercera parte (Lear, J., 2001: 119 y 137).
El tiempo demostraría el carácter coyuntural de estas medidas, que en ese momento
le permitían a los constitucionalistas tener como aliado a una organización obrera cuya
estructura tenía alcance nacional, y en la cual había importantes ex-militantes del
Partido Liberal Mexicano (entre ellos Antonio Díaz Soto y Gama, y Santiago R. de la
Vega), que es probable que hubieran trasladado a la agenda de esta organización
algunas de las reivindicaciones del programa del PLM, entre las que estaba el tema de
la vivienda obrera.
En el transcurso de la guerra civil, que resultará del fracaso de la Convención de
Aguascalientes, el tema habitacional continuará adquiriendo un carácter de
instrumento ideológico de la mano de los distintos grupos políticos y militares, así, lo
258
mismo que había ocurrido con las primeras iniciativas constitucionalistas en la ciudad
de México sucedió, poco después, con las impulsadas por el gobierno de la
Convención entre 1914 y 1916.
Este fue el caso, por ejemplo de los dos decretos del gobierno de la Convención
durante los dos breves períodos que ocupó la ciudad de México dirigidas a hacerse del
respaldo de la población de la capital del país y, muy probablemente, para tratar de
contrarrestar la participación de la COM en la guerra civil (a través de los Batallones
Rojos), del lado del constitucionalismo.
En el primero, vigente entre noviembre de 1914 y enero de 1915, se prohibieron los
“desalojos injustificados”; y en el segundo, entre principios de marzo y julio de ese
mismo año, se otorgaba una moratoria al pago de los alquileres en esa misma ciudad
(Jiménez M., J. H., 1993: 131).
Ambas medidas fueron francamente coyunturales, y se ubican en el marco más amplio
de un conjunto de leyes y proyectos de ley dirigidos a dar los primeros pasos en la
reforma agraria y en la regulación de las condiciones laborales propuestas por el
gobierno de la Convención, en los que el tema habitacional brilla por su ausencia.
Tal vez los ejemplos más reveladores son la Ley Agraria, publicada el 26 de octubre
de 1915, que retoma, en lo general, los planteamientos zapatistas del Plan de Ayala
(Martínez Escamilla, R., 1978: 245-255), la ley sobre accidentes de trabajo, de la
misma fecha, dirigida a establecer las condiciones de protección laboral y de
indemnización para los trabajadores (Espejel, L. y Olivera, A., 1988: 284-286), el
proyecto de Ley general del Trabajo (del 7 de noviembre de 1915), que establece las
condiciones de regulación laboral (ídem: 195-198), y en particular, el Programa de
259
Reformas Político-Sociales publicadas el 18 de abril de 1916, poco antes de la
disolución del gobierno de la Convención (ídem: 328-332).
Todas ellas, impulsadas después de los decretos de control de desalojos y de
moratoria de pago de alquileres de 1914 y 1915, no incorporan ningún aspecto relativo
al problema habitacional: nada sobre el problema del arrendamiento de vivienda
urbana ni los derechos de los arrendatarios, y nada con respecto al acaparamiento de
suelo urbano. La cuestión habitacional se ubica sólo en el trasfondo de los objetivos
fundamentales que, por otra parte, no son muy distintos a los que el gobierno
constitucionalista impulsaría más tarde; el problema inquilinario y, con él, el del
alojamiento, parecen continuar en un plano secundario y sólo se resolverá de manera
circunstancial.
Algo muy similar ocurriría en el otro lado de la moneda en esta lucha de facciones por
alcanzar el consenso de la población urbana. El gobierno constitucionalista, impulsaría
en ese tiempo medidas tendientes a reforzar su respaldo social en los lugares en
donde trasladó su gobierno, primero en Veracruz, en el mismo período en el que el
ejército de la Convención ocupaba la ciudad de México, en donde entre mayo y julio
de 1915 emitió tres decretos dirigidos al control de los alquileres, uno en el Puerto de
Veracruz (Berra, E., 1987: 387 y García Mundo, O., 1976: 44), a la sazón capital del
constitucionalismo, y después otros dos en la ciudad de México en 1916.
Éstos, en particular, fueron publicados en el marco de la toma definitiva del gobierno
constitucionalista de la capital del país después de la derrota militar del ejército de la
Convención, y del rompimiento del gobierno carrancista con la Casa del Obrero
Mundial con motivo de una huelga general en la capital del país, que demandaba el
pago de salarios en oro ante la pérdida de valor del papel circulante, y que llevó a
decretar el cierre de las instalaciones de esta organización y a la aprehensión de sus
260
dirigentes en la ciudad de México, con lo que la vida de esta organización llegó a su fin
(Esteves, J. y Gill, R., 2003: s/p).
Ambos se dan al poco tiempo de que se instala de manera definitiva el gobierno
constitucionalista en la capital del país, y parecen responder a una intención de ofrecer
un paliativo a los trabajadores urbanos de la capital ante la represión sufrida por al
COM y su disolución.
En el primero, promulgado el 4 de mayo (Jiménez M., J. H.: 140 y Berra: 387), se
impone un congelamiento de los alquileres a los precios vigentes a abril de ese año,
precisamente coincidiendo con el momento en que se había instalado el gobierno
constitucionalista en la ciudad; y el segundo, emitido poco más de dos meses después
(14 de julio) (Ibíd.), prohíbe a los propietarios aumentar el precio de los alquileres y les
obliga a arrendar las viviendas que se encuentren desocupadas.
Es revelador del carácter coyuntural de estos decretos, y de que parecen responder a
medidas que buscaban el apoyo momentáneo de la población, idea que se fortalece
por el hecho de que a la entrada del ejército constitucionalista a la ciudad de México
no se refrendaran los decretos promovidos por el ejército de la Convención en defensa
de los inquilinos, sino que éstos perdieron su vigencia de manera inmediata sin que
fueran sustituidos por otros equivalentes.
Lo es también el que los decretos de mayo y julio de 1916 tuvieron un carácter
provisional, y que incluso las medidas tomadas a favor de los inquilinos en Veracruz
en 1915, durante la estancia provisional del gobierno constitucionalista en esa ciudad,
fueran derogadas en noviembre de 1916 restituyendo los derechos de los propietarios,
con el argumento de que “se producían grandes trastornos en la recaudación de
impuestos sobre la propiedad urbana” (García Mundo, O.: 44 y 45 y Estado de
261
Veracruz, Colección de Leyes y Decretos, 1916, No. 940, p. 540, citado en Berra, E.:
387).
Una vez concluida la guerra civil, promulgada la Constitución de 1917, y establecido
(al menos en un principio), el control de la nueva elite política sobre la vida política del
país, las iniciativas en materia de arrendamiento de vivienda por parte del gobierno
constitucionalista desaparecieron. De ahí en adelante y hasta 1922, no habrá
prácticamente ninguna iniciativa promovida por el gobierno federal, y las que se
impulsaron a nivel local como resultado del movimiento inquilinario, volverán a
emplearse como mecanismos de alianza pero ahora en torno a coyunturas locales y a
pugnas entre poderes regionales.
2.2. Los atisbos en la construcción de vivienda social y el
recurso de los fraccionamientos ilegales
Todo el marco político y normativo en materia de arrendamiento e inquilinato durante
el período revolucionario (incluyendo los últimos años del porfiriato y los primeros que
siguieron a la promulgación de la Constitución de 1917), con ser emblemático del
carácter de instrumento ideológico y clientelar que adquiriría en los años sucesivos la
política habitacional en México, sólo apuntan a uno de los tres temas que emergerían
esos años como los factores fundamentales del problema habitacional, y que definirían
los rumbos a través de los que transitaría la política habitacional en México al concluir
el movimiento revolucionario.
Los otros dos serían, por una parte, la construcción de vivienda, que apenas aparece
insinuado en el programa del PLM y que finalmente se plasmaría en la fracción XII del
artículo 123 constitucional y, por otra parte, el que sería, por así decirlo, la política de
262
vivienda “oculta”, que tendería a institucionalizar una práctica que desde la
desamortización había permitido ir resolviendo las necesidades de alojamiento a una
buena parte de la población urbana, y que durante, y después de la Revolución, se
convertiría en la forma en la que la mayor parte de la población urbana cubriría sus
necesidades de alojamiento: el fraccionamiento ilegal de fincas rústicas.
En el caso mexicano, a diferencia de lo que venía pasando en otras partes del mundo
en esos años, no sólo en Europa, sino incluso en algunos países de América Latina,
como Chile y Argentina, con la legislación dirigida a promover la construcción de casas
baratas78, y fuera del caso ya mencionado e intrascendente de Chihuahua, la
producción de vivienda de bajo costo nunca se planteó, hasta los años 20, como una
solución al problema habitacional.
Lo más que se llegó a proponer, como ya hemos visto, fue la obligación de los
patrones de dotar de vivienda en arrendamiento a los obreros en empresas alejadas
de los centros de población, que de hecho intentaba institucionalizar una práctica que
ya se venía realizando en el país con las colonias obreras en las ciudades industriales
y las calpanerías en las haciendas agropecuarias. La producción de vivienda para su
venta a los trabajadores urbanos fue un tema que, todavía hasta principios de los años
treinta, continuó desdeñándose e incluso en esos años tuvo un carácter casi
anecdótico, para sólo aparecer como una parte fundamental de la política habitacional
hasta finales de los años 40.
Este desdén por un marco jurídico que impulsara la construcción de vivienda para
trabajadores estuvo incluso presente en la misma propuesta original que Carranza
envió al Congreso Constituyente el 6 de diciembre de 1916, en la cual no se incluyó un
78
Las primeras legislaciones de casas baratas aparecieron en Europa a finales del siglo XIX, entre ellas destacan la ley
Belga de 1889, la inglesa de 1890, la francesa de 1894 y la española de 1911. en el caso latinoamericano, tal vez los
casos más representativos, si no es que los únicos, son el chileno con la Ley de habitaciones Obreras de 1906 y la de
Argentina de ese mismo año (cfr. Castrillo Romón María A., 2003: s/p; y Dattwyler, Rodrigo Hidalgo, 2000: s/p)
263
apartado específico a las condiciones del trabajo ni a la vivienda, los términos
generales relativos al primero estaban planteados en el título de las garantías
individuales, y ahí se soslayaba la cuestión habitacional. Fue en la contrapropuesta
presentada por la comisión respectiva, del Congreso Constituyente, la que incluyó el
tema laboral en el artículo 123, y dentro de él el tema de la vivienda, todo hace pensar
que impulsado por los sectores reformistas del constitucionalismo79.
Sería a partir de este artículo que se construiría el andamiaje de la política de
construcción de vivienda para los trabajadores, pero aún tardaría mucho en ponerse
en marcha, comenzaría con el ofrecimiento de unos pocos créditos en las dos
primeras décadas de gobiernos posrevolucionarios, y un par de desarrollos
habitacionales para trabajadores en el Distrito Federal y otro más en Irapuato, en el
estado de Guanajuato, en los años 30, pero sólo hasta los años 40 se comenzaría a
financiar la construcción masiva de vivienda y la disposición constitucional se aplicaría
hasta los años setenta con la creación del INFONAVIT.
La solución real a la cuestión habitacional todo ese tiempo, sería la que venía
operando de hecho desde el siglo XIX, en particular desde que con el porfiriato se fue
consolidando el capital inmobiliario urbano en el país, y estaría más bien relacionada
con la tolerancia de las autoridades a la construcción irregular de fraccionamientos
para los pobladores pobres de las ciudades, para los que incluso las precarias
condiciones del inquilinato eran inaccesibles.
Esta práctica, lejos de desaparecer con el movimiento revolucionario, más bien se
fortaleció ante la evidencia de que ninguno de los grupos político-militares
confrontados tenía un proyecto en torno al control de la propiedad inmobiliaria urbana,
79
Había sólo tres artículos referidos al tema laboral, el 4 y 5 relativos a la libertad del trabajo, y el 9 que regulaba el
derecho de asociación (Diario de Debates del Congreso Constituyente: s/p).
264
tal y como sí se tenía, o fue surgiendo, con respecto a la propiedad agrícola. Ante este
vacío, y con la protección que las inversiones en suelo ofrecían, el mercado
inmobiliario durante el conflicto armado encontró un campo propicio para su desarrollo.
Ante una situación generalizada de crisis política durante casi una década, y ante un
aparato gubernamental frágil que se movía al ritmo que lo hacían las coyunturas
político militares y de la manera como estas se fueron resolviendo, buena parte de los
capitales se volcaron en inversiones inmobiliarias derivando en un fuerte
acaparamiento del suelo disponible, y en una intensa actividad especulativa que se
expresó en la aparición de numerosos fraccionamientos en ese período.
2.2.1. El ejemplo de la Ciudad de México
Tal vez el caso que más claramente ilustra este fenómeno fue la ciudad de México, en
donde en el período revolucionario que va de 1910 a 1917, y a pesar de la
inestabilidad política, se crearon alrededor de 21 nuevos fraccionamientos en la
periferia urbana, la mayoría de los cuales estuvieron dirigidos a los pobladores pobres
de la ciudad (ver Cuadro 12). En ese período las crisis económicas coyunturales y el
desempleo80, que estaban en el fondo de las protestas inquilinarias de 1912, llevaron a
la expulsión de parte de la población arrendataria de las áreas centrales a la periferia
urbana.
Éste traslado se vio además favorecido por la poca permanencia y aplicación de las
disposiciones que, tanto convencionistas como constitucionalistas, establecieron para
contener las prácticas especulativas en torno a los alquileres, lo que debilitó su
80
Aunque al parecer la economía mexicana terminó recuperándose hacia 1920, en los primeros años de la Revolución
hubo síntomas de una crisis económica, entre 1910 y 1914 tuvo un receso que entre 1915 y 1916 se convirtió en
contracción, y la recuperación de la manufactura y la minería hacia finales de la década se dio con menos trabajadores
que antes (Womack, J., 1987: 17).
265
capacidad para permanecer en las vecindades de las áreas centrales pagando los
relativamente altos alquileres, viendo en la compra de una parcela a bajo costo en las
afueras de la ciudad una mejor opción, que brindaba además la expectativa de auto-
construir su vivienda en el mediano plazo y esperar mejores tiempos para la
introducción de servicios urbanos.
Esta dinámica que era utilizada por un número cada vez mayor de población ubicada
en los sectores urbanos de bajos ingresos (aunque en realidad ya lo venía siendo
desde el antiguo régimen), fue a través de la que se fueron conformando barrios y
colonias en el contorno oriente y norte de la ciudad de México. Como resultado de ella
se desarrollaron colonias como Ampliación Vallejo, Buenos Aires, Aragón,
Zacahuitzco, Ahuehuetes, Balbuena, Portales, Valle Gómez, Romero Rubio y
Nativitas, entre otras, que formarían parte de lo que el Instituto Nacional de la
Vivienda, en los años 50, llamaría la Herradura de Tugurios de la ciudad de México81
(ver Cuadro 12).
Varias de estas promociones inmobiliarias así como otras, dirigidas a sectores sociales
de ingresos medios y altos, fueron impulsadas por los viejos fraccionadores que
venían operando desde el porfiriato82, varios de ellos extranjeros, que habían protegido
sus capitales en un intenso y especulativo fraccionamiento de los terrenos
pertenecientes a los ranchos y haciendas de la periferia urbana, y resguardado sus
inversiones a través de empresas registradas en sus países de origen, con lo que las
ponían a salvo de eventuales afectaciones por parte de los grupos revolucionarios
(Jiménez M. J. H.: 299).
81
En este estudio se estimaba que la llamada Herradura de tugurios, que flanqueaba a la ciudad de México por el norte
y el oriente, abarcaba cerca de 1,100 ha. y una población superior a los 500 mil habitantes (cfr., INV, 1958)
82
Ampliación Vallejo, Ahuehuetes, Balbuena, Portales y la colonia Santo Tomás fueron promovidas por empresas del
promotor norteamericano Herbert P. Lewis o directamente por él, la colonia Central fue impulsada por Gustavo P.
Hubp, principal accionista de la empresa promotora, Alberto Braniff, fue el desarrollador del fraccionamiento de la
Hacienda de Guadalupe y Remigio Noriega de las colonias Aragón y Valle Gómez (Jiménez M., J.: 157-164 ).
266
Cuadro 12: Promoción de Fraccionamientos en la ciudad de México
1910-1917
Nacionalidad del Perfil
Colonias Año Promotor
promotor socioeconómico
Ampliación Colonia Cía. Mexicana de
1911 Estadounidenses Bajo (HT)
Calzada Vallejo Terrenos, S.A.
Buenos Aires 1911 Antonio Sala et alt. Mexicanos Bajo (HT)
La Concepción * 1912 José G. Salazar et alt. Mexicano Medio
Colonia Aragón 1913 Remigio Noriega Español Bajo (HT)
San Miguel Rafael Martínez de la
1913 Mexicano Medio-Alto
Chapultepec * Torre
Cía. Predial San Mayoría
Zacahuitzco 1913 Bajo (HT)
Simón, S.A. estadounidense
Cía. de Terrenos
Colonia Central 1914 Estadounidenses Medio
Central
Col. Sto. Tomás 1914 Herbert P. Lewis Estadounidense Medio
Cía. Mexicana de
Ahuehuetes 1915 Estadounidenses Bajo (HT)
Terrenos, S.A.
Ignacio Rivera y
Argentina 1915 Mexicano Bajo
Sucesores
Cía. Mexicana de
Balbuena 1915 Estadounidenses Bajo (HT)
Terrenos, S.A.
Cía. Fraccionadora Sn.
Parque Sn. Andrés 1915 s/d Medio-Bajo
Andrés
Cía. Mexicana de
Portales 1915 Estadounidenses Bajo (HT)
Terrenos, S.A.
Valle Gómez * (b) 1915 Remigio Noriega Español Bajo (HT)
Campestre * 1916 M.L. de Teresa e hijo Mexicano Alto
Banco de Londres y
Huerta del Carmen * 1916
México
Capital Inglés Alto
Escandón 1916 Sres. Escandón Mexicano Medio
Fracc. Agrícola de la
México-
Hacienda de 1916 Alberto Braniff Alto
estadounidense
Guadalupe
Cía. de Construcc. y
Romero Rubio * 1916
Préstamos de Méx.
N/D Bajo (HT)
Cía Urbanizadora
Nativitas 1916 N/D Bajo (HT)
Mexicana
Americana * (a) 1917 American Colony, S.A. Estadounidense Alto
Fte: Elaborado a partir de la relación de fraccionamientos presentada por Jiménez M., J:156, corregida con base en los datos
expuestos por él en las páginas siguientes (157-164), sin embargo hay que señalar que en el cuadro original hay
inconsistencias en relación con el plano de colonias de la página 332, en donde 7 de las colonias (*) se formaron antes de
1910, Dolores Morales, por su parte, confirma que una de ellas se desarrolló entre 1900 y 1910 (a) y otra entre 1884 y 1898
(b) (Morales, M. D. 1974:Plano No. 6, p. 104).
Nota: HT desarrollos ubicado en la Herradura de Tugurios según el Instituto Nacional de la Vivienda (cfr. INV, 1958)
2.2.2. El caso de Guadalajara y el contexto general
Una situación similar a la que se observó en la ciudad de México, aunque en menor
magnitud, se vivió en otras ciudades del país como Guadalajara, en donde los
promotores inmobiliarios desarrollaron al menos 3 fraccionamientos durante 1916,
267
precisamente cuando concluía el período de la guerra de facciones: la colonia
Jalisciense, la colonia Agua Azul y la Colonia la Perla, también dirigidos
fundamentalmente a sectores de bajos ingresos (López Moreno, E., 2001: 183-187).
Un par de año antes, el mismo gobierno de ese estado había impulsado el desarrollo
de la Colonia Obrera, iniciativa que se reviviría en 1922 para resolver el problema
inquilinario en la capital tapatía. Ésta, promovida en 1914, fue resultado de una
solicitud al gobernador del estado para la cesión de terrenos al sureste de la ciudad,
para establecer una colonia para trabajadores del gobierno estatal, pagaderos en
módicas sumas semanales (ídem: 179-181).
Aunque no se dispone de información de los sucedido en esos años en otras ciudades
grandes del país, como Monterrey, Puebla o Veracruz, es posible suponer que este
proceso, aunque en diferentes magnitudes y con otros agentes inmobiliarios, se
presentó durante esos años o iniciarían poco después de los años 20 en ciudades
medias o pequeñas, Como Saltillo (Cuellar Valdés, P.: 236-242), en donde la
participación del capital inmobiliario parece haber operado bajo condiciones muy
similares y bajo los mismos principios.
2.2.3. La reconfiguración del capital inmobiliario: viejos y nuevos
actores
Con base en los dos casos mejor documentados (Cd. de México y Guadalajara), es
posible sostener que el capital inmobiliario que venía operando desde el porfiriato, vio
en la urbanización de la propiedad agrícola de la periferia de las ciudades, a través de
los fraccionamientos, una forma segura de resguardarla de la reforma agraria, y
verían, más tarde, que esta sería una forma de establecer alianzas con la nueva elite
268
revolucionaria emanada del constitucionalismo. Un caso típico de cómo se expresaron
éstas fue el apoyo evidente de la nueva clase política en la ciudad de México al
fraccionamiento de algunas haciendas en el contorno de la ciudad de México, después
de expedirse la constitución de 1917, en un momento en el que se prohibía que la
propiedad agrícola se parcelara y se vendiera (Jiménez M., J. H.: 141).
En realidad, los vínculos del capital inmobiliario con el poder político no se perdieron
en ningún momento, y permanecieron casi en las mismas condiciones en las que se
habían presentado durante el siglo XIX, en donde políticos de todo nivel participaron
muy activamente en los negocios relativos al fraccionamiento de terrenos a través de
su asociación con promotores inmobiliarios nacionales y extranjeros, desde los
primeros fraccionamientos de mediados de siglo, hasta el final de la dictadura. En esas
actividades participaron funcionarios municipales, autoridades estatales y federales e
incluso miembros de la familia del propio presidente Díaz (ídem: 123 y ss.).
Durante el gobierno maderista, las cosas no variaron notablemente, no sólo uno de los
miembros de una de las principales familias de inmobiliarios del porfiriato, Oscar
Braniff, fue un activo intermediario entre el movimiento revolucionario y el gobierno de
Díaz para poner fin al conflicto armado de 1910 (Taibo II, P. I. 2006, 82-87), sino que
una vez instalado el primer gobierno emanado de la Revolución, varios de los
prominentes políticos e inversionistas inmobiliarios del porfiriato permanecieron en
cargos públicos, tanto en el concejo de la ciudad de México, como en el propio
gobierno de la República83.
83
La mayoría de los concejales electos en el último período porfirista continuaron en el ayuntamiento, entre los cuales
se encontraban Pedro Lascuráin y Xavier Icaza y Landa, prominentes inmobiliarios. De ellos, el primero fue nombrado
presidente del ayuntamiento en 1911, y después, se incorporó al gabinete Madero como Secretario de Relaciones
Exteriores en sustitución de Manuel Calero, otro importante promotor inmobiliario porfirista (Jiménez M., J. H.: 123 y
124).
269
En buena medida, lo que sucedió durante la primera etapa de la Revolución y a la
caída de Madero84, fue el fortalecimiento de los promotores inmobiliarios y el paso a
segundo plano de los grandes inversionistas y políticos del porfiriato que habían
cohabitado con ellos. Así la cuestión inmobiliaria terminó por quedar en manos de
prestamistas hipotecarios y de fraccionadores que eran antiguos socios de políticos
porfiristas pero que no formaron directamente parte del grupo en el poder, lo que les
permitió sobrevivir amparados, muchos de ellos, en su origen extranjero (ver Cuadro
13). Varios de ellos, no sólo sobrevivirían a la guerra civil, sino que permanecerían
formando parte fundamental del importante capital inmobiliario que se desarrollaría en
México a partir de los años 20s, pero ahora a la sombra de los gobiernos de la
posrevolución, continuando con sus negocios hasta bien entrado el siglo XX85.
A éstos se irían incorporando nuevos promotores inmobiliarios86, entre los que estarían
algunos ligados al ámbito financiero, que emergieron como los relevos de la promoción
inmobiliaria ligada a importantes empresarios que emigraron al calor del conflicto
armado. Tal vez el ejemplo que más claramente ilustra este caso es el de Agustín
Legorreta García, presidente del Banco Nacional de México, con vínculos con la vieja
burguesía porfirista y con la nueva clase política que emergió de la Revolución, con la
que se relacionó a través de su participación en las negociaciones sobre deuda
pública con la banca internacional, y que fundó en 1915 la Compañía Mercantil de
Bienes Muebles e Inmuebles S.A. (Jiménez M., J. H.: 128).
84
Después de la caída del régimen de Díaz, se convocaron elecciones y Madero (principal dirigente político en la etapa
inicial del movimiento revolucionario), resultó electo; sin emprender un programa de reformas y quedando intactos los
problemas y las divisiones de fondo de la sociedad mexicana, a dos años de la caída de Díaz, Victoriano Huerta,
ministro de guerra da un golpe de estado y ocupa la presidencia, con lo que resurge el movimiento revolucionario, que
17 meses después derriba al gobierno usurpador.
85
Nuevamente uno de los miembros de la familia Braniff vuelve a ser un buen ejemplo, Arturo, hermano menor de
Oscar (ya mencionado), fue el promotor del fraccionamiento Echegaray, uno de los desarrollos inmobiliarios que por los
años 60 participarían en el impulso al proceso de metropolización de la ciudad de México con los municipios del estado
de México, ubicados al norte de ella (Jiménez M., J. H.: 126).
86
Este es el caso de José G. de la Lama, un oscuro arquitecto que emergió durante y después de la Revolución como
uno de los principales promotores inmobiliarios en la ciudad de México (cfr: Collado, M. del C., 1999).
270
Como había sucedido durante el porfiriato, estos viejos y recientes empresarios
dedicados al negocio de los bienes raíces urbanos, pronto se ligaron con la emergente
elite revolucionaria. En estos negocios participaron políticos y dirigentes sociales que
amasaron sus fortunas en estas actividades y en la naciente industria de la
construcción, que se desarrollaría de la mano del sector inmobiliario, entre ellos el
propio presidente Calles y su secretario de Relaciones Exteriores Aarón Sáenz, el
secretario general de la CROM Luís N. Morones y el General Andrew Almazán,
candidato de los grupos conservadores y opositor a Ávila Camacho en las tórridas
elecciones de 1940 (Meyer, J., 1977: 376-378 y Cruz Rodríguez, M. S., 1995: 96).
Estos vínculos con el nuevo poder, pueden hacernos comprender, al menos, la
dirección que tomaron buena parte de la primeras iniciativas en materia urbanística de
los primeros gobiernos posrevolucionarios en la ciudad de México, en donde en un
contexto de alto déficit de servicios e infraestructura en las, después llamadas,
colonias proletarias, y la escasez de vivienda de bajo costo, que habían llevado a la
insurrección inquilinaria de 1922, los programas de introducción de infraestructura y
servicios, y la construcción de nuevas vialidades se concentraron en la zona centro de
la ciudad y en las colonias residenciales que se extendían al poniente y sur de ella,
valorizándolos y haciendo de la venta y construcción de inmuebles en ellos muy
buenos negocios (Cruz Rodríguez, M. S: 95) 87.
Las relaciones de los promotores inmobiliarios con el capital financiero y con la clase
dirigente revolucionaria, ubicarían de esta manera, al negocio de los bienes raíces, en
una posición de fuerza económica y política que sería determinante en el tratamiento
que los gobiernos revolucionarios y posrevolucionarios otorgaron al problema del
acaparamiento y la especulación del suelo urbano, y con él al del problema
87
Hay que señalar que en este mismo período se construyó la avenida de los Insurgentes, que revalorizó los predios
colindantes a ella y favoreció la especulación inmobiliaria y el desarrollo de todo el suroeste de la ciudad, un sector en
donde se construyeron numerosos fraccionamientos destinados a los sectores medios y altos de la sociedad capitalina.
271
habitacional. La propia incorporación de los políticos al negocio inmobiliario, los
intereses que en este negocio comenzó a tener el capital financiero y la amplia
participación de empresarios extranjeros en él, limitó el campo de maniobra
gubernamental en un momento en el que, además, la negociación con la banca
internacional era fundamental para la estabilización y el reconocimiento del gobierno
por parte de otros países, en particular de los Estados Unidos.
3. La definición del carácter de la política habitacional
en México
Todas las medidas tomadas durante al guerra civil, y durante los primeros años de la
posrevolución, incluyendo las respuestas que se darían a las protestas inquilinarias
hasta 1922, irían delineando no sólo uno de los brazos de la futura política habitacional
en México, sino sobre todo, la naturaleza y carácter clientelar de ésta y su manejo
como instrumento de la política de gobierno.
Dentro de ellas estuvieron la fracción XII del artículo 123 constitucional que, en teoría,
obligaba a la construcción de vivienda por parte de los patrones a los trabajadores
(retomando casi literalmente los postulados del programa del PLM), y la tolerancia al
fraccionamiento ilegal de terrenos agrícolas acompañada de la donación o venta a
bajo precio de suelo público a trabajadores del Estado y a arrendatarios inconformes,
que permitieron dar una salida a las rebeliones inquilinarias en la década de los 20s y
parte de los 30s, y que los mismos gobiernos de Carranza y Obregón emplearían
como un mecanismo clientelar en la ciudad de México con trabajadores
gubernamentales.
272
Así pues, en torno a la construcción de alianzas que se dieron durante la guerra civil, y
a las salidas que se dio al conflicto inquilinario en México, incluso desde de las
primeras protestas de los arrendatarios por el incremento de los alquileres en 1912,
pasando por la misma Constitución de la República se fue definiendo el perfil de lo que
sería la política habitacional que surgió de la Revolución Mexicana.
En sus rasgos generales ésta estaría delineada por una triple naturaleza: por ser un
instrumento hegemónico en las relaciones de alianza y confrontación entre los
distintos grupos sociales y políticos que fueron emergiendo desde principios del siglo
XX; por estar dirigido de manera selectiva a sólo algunos de los grupos sociales,
claves en el juego de alianzas del momento; por adquirir un carácter corporativo y
clientelar que estaría ubicado en el escenario de las relaciones entre la nueva clase
política y la emergente sociedad civil; y por operar a través de tres canales de
actuación, que darían respuesta a los tres temas centrales en torno a los que habían
rondado (y lo seguirían haciendo), las demandas sociales de vivienda, que serían
finalmente los que darían rumbo a la política habitacional del estado posrevolucionario:
1. La vivienda en arrendamiento, traducida en la necesidad de conformar un
marco jurídico que regulara las relaciones entre inquilinos y propietarios,
garantizando condiciones de habitabilidad básicas y términos de arrendamiento
que protegieran a los arrendatarios de acciones arbitrarias por los
arrendadores.
2. El acceso al suelo urbano para los sectores empobrecidos de la población
citadina, abriendo para ellos canales para la autoconstrucción de vivienda en
propiedad, y
3. La producción de vivienda para los trabajadores.
273
Estos tres temas de las demandas habitacionales, que se delinearían en las primeras
dos décadas del siglo XX, finalmente se traducirían en instrumentos gubernamentales
de política social a lo largo de los años 20, 30 y 40, del siglo XX, de la mano de un
ejercicio político selectivo, corporativo y clientelar que el Estado emplearía como eje
de su estrategia de alianzas y de obtención de respaldo social.
En esas casi tres décadas, que conforman el periplo a lo largo del cual se conforma el
nuevo Estado mexicano, los tres temas centrales de la política habitacional se irían
definiendo, y tomarían un carácter institucional y semi-institucional, hasta convertirse
en unos de los principales brazos ejecutores de la política social del régimen88, y en
uno de los más importantes instrumentos de la construcción de su hegemonía en el
escenario urbano.
A partir de entonces se irían desarrollando de manera paralela y complementaria,
respondiendo a las distintas coyunturas políticas y sociales del país, evolucionando y
transformándose en función de los diferentes momentos por los que pasó la
construcción de la hegemonía de la nueva clase política, y adecuando su vigencia
conforme a los distintos momentos y coyunturas de la vida política nacional.
La política habitacional se convertiría así, en uno de los instrumentos fundamentales
de la consolidación de la clase política emergida de la Revolución, sería por décadas
un instrumento de la hegemonía del partido que la institucionalizó por décadas, e
incluso un instrumento de la “modernización” impulsada por los últimos cachorros de la
Revolución, y por el “nuevo” conservadurismo que a finales del siglo XX y a principios
del tercer milenio, la adoptó a los tiempos neoliberales y a los intereses financieros
globalizados pero, al parecer, sin perder sus rasgos originales.
88
Junto con la política agraria que se desarrollaría en un primer momento como la política económico-social central del
nuevo régimen, la educativa y la de salud.
274
3.1. La búsqueda de la hegemonía y la definición del perfil
capitalista del Estado mexicano
5 de febrero de 1917, en el edificio de la Academia de Bellas Artes, en la ciudad de
Querétaro, puerta del bajío mexicano, concluyen los trabajos del Congreso
Constituyente que ha aprobado la nueva Constitución General de la República
Mexicana. Sesenta años exactos han pasado desde la aprobación de la primera
constitución liberal del país el 5 de febrero de 1857, que había servido de base al
proyecto original presentado a este Congreso, y a partir de la cual se desarrolló el
marco jurídico que regirá en el país por el resto del siglo XX y, según lo que se alcanza
a ver, por buena parte del siguiente.
En ella no sólo se confirma la secularización del Estado mexicano y se precisan los
derechos individuales esenciales de un estado moderno: libertad de expresión (art. 6),
de prensa (art. 7), de asociación (art. 9) , de trabajo (arts. 4 y 5), de culto (art. 24), y el
carácter laico y gratuito de la educación pública (art. 3), sino que se establece, con la
no reelección presidencial (art. 83), la garantía a la estabilidad política del naciente
Estado mexicano y se ofrece, con ella, una condición que será determinante para la
consolidación hegemónica de la clase política emergente.
Se instituyen, además, las condiciones de un nacionalismo económico (art. 27), a
través de la participación del Estado en el control y manejo de los recursos naturales y
el establecimiento de los límites a la propiedad privada, y finalmente, por primera vez
en la historia del país, se sientan las bases de una política habitacional institucional
ligada a las relaciones entre el capital y el trabajo (art. 123, fracción XII).
275
La definición del Estado mexicano como principal promotor del desarrollo económico
capitalista es, posiblemente, uno de los resultados más trascendentes del movimiento
revolucionario y de la propia Constitución, de hecho este papel es el que determinará
el carácter de las formas de actuación gubernamental y del tipo de relaciones que se
establecerán entre gobierno y sociedad civil en su conjunto, específicamente entre
gobierno y sector obrero, y entre él y los sectores empresariales capitalistas que
comienzan a consolidarse en el país.
Por primera vez desde que México nace como país independiente, se define con
claridad en un marco jurídico constitucional el rol del gobierno en la configuración del
estado nacional; la caótica experiencia de los primeros dos tercios del siglo XIX y el
“orden y progreso” de la dictadura porfirista, no habían permitido consolidar
definitivamente un proyecto de nación, ni al Estado asumir un papel hegemónico.
La presencia siempre amenazante de una agresiva potencia económica y militar en la
frontera norte, la aún incipiente existencia de una clase obrera organizada, y la
dispersión y debilidad de un sector empresarial capitalista que aún no lograba
consolidar una posición hegemónica (ni en el campo político ni en el económico)
(Roman, R. 1976: 145 - 156), abren la puerta a un gobierno que se asume a sí mismo
como el garante de la consolidación del Estado Nacional y de su desarrollo económico
y social.
Durante los dos primeros tercios del siglo XIX México era una nación sólo de nombre,
no existía entonces un poder político lo suficientemente fuerte como para imponerse
en todos los niveles de la vida social y económica; ni los numerosos gobiernos de esos
años habían logrado que su influencia abarcara todo el territorio del país, ni existía una
actividad económica integrada, que por sí misma, y a partir del desarrollo de un
mercado nacional, tuviera una función unificadora (Córdova, A., 1979: 9 - 12).
276
Con los gobiernos liberales del último tercio del siglo XIX había dado inicio la
conformación de un poder político de alcance nacional, y el desarrollo de un modelo
económico que respondía a las pautas dominantes en el contexto internacional. Desde
la restauración republicana con el gobierno de Juárez, y con mayor profundidad
durante el porfiriato, se habían sentado las condiciones de un Estado Nacional y un
modelo económico de corte capitalista, que conservó tanto en la explotación agrícola
como industrial, relaciones sociales y de producción con rasgos que habían quedado
anclados en el antiguo régimen.
Agotada en sus propias contradicciones, la dictadura porfirista llegó a su fin impulsada
por un movimiento armado, que habiendo nacido como un intento frustrado de
instaurar una democracia que preservara el statu quo, había devenido en un
movimiento de masas al que se fueron sumando reivindicaciones agrarias, obreras y
sociales urbanas, que nunca llegaron a proponerse una transformación social radical.
En efecto, a lo largo del movimiento revolucionario, ni entre los grupos político-
militares constitucionalistas, que al final resultarán triunfantes, ni entre los sectores
reformistas del liberalismo radical, vinculados al agrarismo zapatista y al movimiento
obrero anarcosindicalista y, tal vez, con la única excepción del PLM en su momento
más radical, el modelo económico capitalista mismo estuvo en tela de juicio, como
tampoco lo estaba la necesidad de un Estado Nacionalista.
Como lo señala Roman (op. cit.: 9-16), lo que estaba en el centro de la disputa que
llevó a la caída del régimen porfiriano, y derivó en el movimiento revolucionario, era la
definición del papel que en el proyecto nacional deberían tener los diferentes sectores
del capital nacional y el capital extranjero; en el centro del conflicto estaban los
277
enfrentamientos entre las élites económicas y políticas, que ya habían aparecido en el
período porfirista en un contexto de creciente malestar social.
El movimiento revolucionario no se propuso un cambio radical de régimen económico
social, sino una reforma que redefiniera el papel del gobierno, el de las élites
económicas y el de los diferentes sectores sociales. Esta redefinición se alcanzó a
través de un instrumento que serviría no sólo para sentar las bases legales del
régimen, sino, sobre todo, para establecer los términos de la hegemonía del nuevo
Estado mexicano.
3.1.1. El primer paso en la construcción de la hegemonía: la
imposición de la dirección política
Antes de la Revolución, el sector dominante del capitalismo en México, que basaba su
poder económico en la posesión y explotación de la tierra (rural y urbana), era un
grupo débil (orgánicamente hablando), dividido, sin justificación legal ante el conjunto
de la sociedad ni ante los sectores del capital que habían emergido a la sombra del
desarrollo porfirista. Fue un sector que nunca alcanzó la hegemonía política ni
económica y que se sostuvo vía la coerción impuesta por la dictadura (Córdova, A.: 9-
12 y Roman, R.: 9-11).
El incipiente desarrollo capitalista logrado en el último tercio del siglo XIX y la primera
década del siglo XX, tuvo un impacto determinante en la tradicional sociedad
mexicana: había fomentado la movilización social, derivó en el desarrollo de una clase
media y un proletariado urbano, además que hizo posible el surgimiento de nuevos y
“modernos” sectores del capital; aunque también impuso nuevas amenazas y
278
problemas a diversos segmentos de la población89; y provocó divisiones internas entre
las mismas elites porfirianas (Roman, R.: 145).
Había derivado de él, y dentro de las mismas filas de los grupos dominantes, la
conciencia de una transformación política que redibujara los lazos de articulación entre
el embrionario capital nacional y el capital extranjero, sobre el que se sostenía la
economía y con base en el que se crearon las condiciones de una, aún incipiente, pero
creciente, conciencia orgánica de trabajadores urbanos.
Lo que aparecía como urgente era la construcción de un “pacto social”, en el que se
vieran reflejados los intereses de todos los sectores sociales y económicos del país, y
éste fue precisamente el que terminaría encabezando la elite político-militar
constitucionalista, quien al final del movimiento armado impondría, primero, su
dirección política, para después buscar el consenso con el resto de los grupos sociales
y políticos que participaron o emergieron como resultado del movimiento
revolucionario.
El marco constitucional resultante fue así, la base para que esta nueva clase
dominante (fusionada con sectores de la antigua), justificase su preeminencia ante el
conjunto de la sociedad. La nueva ideología liberal, nacionalista y corporativa,
plasmada en la nueva Constitución sentaba las bases de la hegemonía de un grupo
social y político que, al ser el único que ofrecía un proyecto viable de país en el que
podían verse reflejados todos los sectores sociales o al menos la mayoría de ellos,
resultaba, así, esencial para la consolidación del Estado nacional y del proyecto
económico capitalista.
89
Es precisamente en este período de emergencia del capitalismo en México que se imponen condiciones de trabajo
que derivan en creciente malestar en los trabajadores, y en la progresiva organización de los trabajadores urbanos y en
la oposición a las condiciones de explotación impuestas a los obreros (Roman 11), implica además transformaciones
en los procesos de producción en el campo que enfrentarán una fuerte oposición de la población rural a los cambios
estructurales que supone la economía capitalista, tal vez el ejemplo más dramático de esto fue la sublevación indígena
en Yucatán que llevó a la llamada guerra de castas y que se prolongó desde 1847 hasta 1901. (cfr. Reed, N., 1971, y
Preciado S., 2001)
279
3.1.2. El segundo paso en la consolidación de la hegemonía: el
consenso social a través del marco jurídico
La Constitución fue el último paso en un largo camino de disputas hegemónicas que
habían iniciado en torno a la Convención de Aguascalientes, y que con el triunfo
constitucionalista por fin llegan a convertirse en compromisos sobre los que se
soportará la representatividad hegemónica en México. Fue ese, de hecho, el momento
culminante de la lucha de facciones y el camino por el cual la nueva elite política militar
logró aglutinar en torno a ella a gran parte de la sociedad civil, y fue también el
instrumento que afianzó su hegemonía y dio cuerpo al Estado mexicano.
A la caída de Huerta la situación resultante era la de un país con un Estado que no
disponía del monopolio del poder político ni militar y en donde, si es que se puede
hablar de la existencia de instituciones, se observaba un colapso de los mecanismos
de gobierno (ídem: 14). La realidad política existente en ese momento se
caracterizaba por la existencia de un conjunto diverso de ejércitos insurgentes
cohesionados en torno a un autonombrado mando supremo, que habían luchado
contra Huerta, con diferentes perfiles socioeconómicos, políticos y aún personales,
cada uno de los cuales se asumía como legítimo continuador de la lucha maderista y
representante auténtico de las aspiraciones revolucionarias.
La Convención de Aguascalientes, más que un espacio de conciliación entre los
diferentes intereses de las elites político militares surgidas del movimiento
revolucionario, resultó un campo de batalla política, que en medio de un discurso que
decía pretender evitar el enfrentamiento armado entre las facciones dominantes,
muestra el intento entre los diferentes grupos por imponer su hegemonía sobre el resto
280
a través de la construcción de alianzas y acuerdos, sin que hubiera en realidad un
intento por ofrecer proyectos distintos de país.
En términos generales, desaparecido del escenario el proyecto del Partido Liberal, y
excepto en las posiciones más radicales del zapatismo con respecto a la cuestión
agraria, entre estos grupos revolucionarios no existían divergencias esenciales en
cuanto al proyecto nacional, ni las posiciones que plantearon mayor confrontación en
la lucha por el control de la Convención, y más tarde en el Congreso Constituyente,
muestran grandes diferencias en los debates económicos, políticos y sociales.
Por encima de las diferencias, principalmente de orden político (ídem: 36), el fracaso
de la Convención no parece haber sido resultado de la lucha por imponer dos
proyectos económico políticos radicalmente distintos, sino que responde al hecho de
existir un relativo equilibrio político-militar y desconfianza entre los grupos
hegemónicos, y de que ninguno de ellos disponía de una fórmula para constituir un
gobierno con el consenso de todos; no es el reflejo de una lucha de clases en el seno
de las facciones revolucionarias, sino el resultado de la lucha por la hegemonía entre
grupos político-militares que, al parecer, sentían estar en condiciones de representarla.
La guerra civil que deriva del fracaso de la Convención, y el mismo triunfo del
movimiento constitucionalista, precedido de alianzas con el sector obrero y de la
incorporación de las demandas agraristas a su agenda política, fue la evidencia más
clara de la imposibilidad de que cualquiera de los grupos en pugna pudiera alcanzar la
dirección política, e impulsar un proyecto nacional sin disponer del consenso de los
diferentes grupos sociales que integraban el movimiento revolucionario y
representaban la diversidad y heterogeneidad sociopolítica del país.
281
La iniciativa de impulsar un Congreso Constituyente, que recogiera las aspiraciones y
demandas socioeconómicas de los diferentes grupos sociales aparecía, de esta
manera, como un medio fundamental para integrar a los diferentes sectores, que
habían participado con el constitucionalismo en la guerra civil, en la definición del
proyecto nacional, los debates mismos de la Convención de Aguascalientes habían
dejado claro que, dado que no estaba en disputa el modelo de orden económico-social
dominante (ídem: 54-58), era no sólo posible, sino incluso indispensable, el
establecimiento de un marco jurídico que definiera el papel de los diferentes actores
políticos y sociales en la construcción del Estado mexicano.
El triunfo militar de los constitucionalistas sobre las fuerzas de la Convención, los
colocó en posición de consolidar el poder a nivel nacional, y para esto era necesario
integrar al marco jurídico vigente el conjunto de reformas que se habían ido
planteando, a lo largo del movimiento revolucionario, así como los mecanismos que
permitieran al Estado construir el consenso entre los diferentes grupos sociales.
La incorporación de estas reformas al marco constitucional no sólo respondían a una
estrategia política dirigida a capitalizar los postulados de mayor impacto social
surgidos durante la Revolución, sino que eran una manifestación de la diversidad de
los integrantes del movimiento constitucionalista, que reunía en sus filas desde
miembros del viejo régimen porfirista, hasta agraristas radicales, obreros organizados
que participaron en la lucha armada, pasando por intelectuales liberales con
posiciones más o menos radicales o francamente moderadas con respecto a los
asuntos relacionados con el papel de la iglesia, las relaciones entre capital y trabajo, la
educación y el mismo papel del Estado en el desarrollo de la economía (ídem.: 59-73).
Aunque el Congreso Constituyente intentó reducir la diversidad ideológica de sus
participantes, restringiéndolo a los partidarios del constitucionalismo (ídem: 61 y 62), a
282
lo largo de los debates se reflejó la diversidad de posiciones que estaban presentes al
interior de la misma facción revolucionaria triunfante, lo que llevó en muchos casos a
que en los debates más polémicos (la situación de la iglesia, la educación, las
relaciones capital-trabajo, por ejemplo), se impusieran posiciones que iban más allá de
las propuestas planteadas por el liderazgo constitucionalista, a tal grado que del
proyecto original quedó poco (Ibíd.).
En esta diversidad estuvieron presentes posiciones contrapuestas, e incluso
antagónicas, en torno de las cuales se tejió una red compleja de compromisos, que
permitieron que las diversas posiciones se vieran reflejadas en el proyecto
constitucional y, con base de ella, se sentaran las bases de una estabilidad política
que ofreciera viabilidad a un proyecto nacional e incluyente que no representara
riesgos a la existencia de grupos económicos dominantes, ofreciera expectativas de
ascenso económico y social a las clases medias emergentes, y la ilusión, al menos, de
mejoría económica y social a los trabajadores urbanos y rurales.
Como lo muestra Roman (op. cit.: 59–101), en las deliberaciones del Congreso
Constituyente no parece haber existido confrontación entre diferentes intereses de
clase, de hecho, tanto los representantes de las alas renovadora y conservadora,
como los propios radicales pertenecían a la emergente, y poco numerosa, clase media
ilustrada que no se manifestaron en sentido contrario del modelo económico y social
capitalista, heredado del régimen anterior.
De hecho no parece que se pueda sostener la idea de que las mismas reformas
radicales en educación, en el papel de la iglesia, en el origen y regulación de la
propiedad privada y en los derechos laborales (entre ellos la vivienda), fueran
propuestos por sectores radicales de la clase obrera, ni por intelectuales de izquierda
283
dirigidos a conformar un entramado jurídico para impulsar la creación de un Estado
con un alto contenido social o que pretendiese subvertir el statu quo.
Más bien, en su diversidad, el Congreso Constituyente sólo presentó las diferentes
posiciones del liberalismo mexicano, y en los puntos más polémicos, parece haber
triunfado la voluntad (manifiesta o implícita), de aquellos sectores que buscaban
establecer los mecanismo para conformar la hegemonía de un Estado corporativo,
altamente centralizado y nacionalista, dirigido a impulsar el desarrollo de una
economía capitalista, industrializada y de mercado, y consolidar a un sector capitalista
nacional capaz de contrarrestar la presencia del poderoso capital extranjero.
En este contexto, las diferencias se centraron en el papel que se adjudicaría al Estado
en el nuevo proyecto nacional. Las posiciones que pretendían imprimir los cambios
más profundos a los postulados de la Constitución de 1857, reconocían la necesidad
de que el Estado jugara un papel predominante en la vida económica y política del
país superando la parálisis liberal del siglo XIX; las otras, más tradicionales,
defendieron la idea de uno menos regulador y participante, introduciendo reformas que
no alteraran radicalmente la situación prevaleciente hasta 1910 (ídem: 72). Lo que
parece haber prevalecido en las propuestas, que finalmente alcanzaron el consenso
del Congreso, fue una posición nacionalista que buscaba privilegiar la idea de
fortalecer al Estado como el impulsor de una economía nacional, apoyando el
desarrollo y la formación de un sector capitalista nacional y “moderno” (Roman: 138–
144, y DGCP 2003, (b): arts. 27 y 123).
Tal fue el sentido de las propuestas de carácter económico en las versiones originales
de los artículos 27 y 28 de la Constitución. En el caso del primero, el establecimiento
del origen público de la propiedad privada, la sujeción de ésta al interés nacional, la
propiedad pública del subsuelo y del agua, y las restricciones al latifundio y a la
284
posesión de bienes raíces por las corporaciones religiosas, no sólo llevaban el interés
manifiesto de impedir el acaparamiento de tierras agrícolas, e impulsar la creación de
una nueva clase de pequeños propietarios rurales que pudieran responder a las
necesidades del desarrollo industrial reviviendo el espíritu liberal del siglo XIX, sino
que permitían al Estado influir en las formas específicas de aprovechamiento del
territorio, e incluso subordinarlo a las directrices gubernamentales de desarrollo
económico90.
En el caso del segundo artículo, el control sobre prácticas monopólicas en el capital
privado, y la posibilidad, por parte del Estado, de definir y llevar a cabo aquellas que
fueran del interés nacional, dejaron las puertas abiertas para que con el tiempo le
fuera posible intervenir en sectores estratégicos de la economía nacional (tales como
el petróleo y la energía eléctrica, y por un largo tiempo la industria azucarera, los
ferrocarriles y la telefonía), y proteger las prácticas monopólicas de productores
nacionales en aquellas regiones con escasos recursos naturales (como, por ejemplo,
fue el caso de la producción y explotación comercial del Henequén [o Sisal], en
Yucatán).
Este fue, desde otra perspectiva, el sentido que prevaleció en las disposiciones
referentes a las relaciones entre capital y trabajo establecidas en el artículo 123. En él
parece haber estado implícita la idea de equilibrar jurídicamente la relación entre los
trabajadores y los propietarios del capital, otorgándole a aquellos derechos de
asociación y huelga, garantizando condiciones básicas del trabajo que las igualaran, o
al menos acercaran a las ya existentes en otros países industrializados, y fijando
mecanismos de conciliación en los que el Estado aparece como el árbitro fundamental
en las confrontaciones entre capital y trabajo.
90
Más tarde, estos artículos servirían para impulsar la expropiación petrolera en 1938, y establecer los términos a los
que se debería sujetar la propiedad privada en los centros urbanos, sentando así las bases de la planeación urbana
institucional que se desarrolló a partir de 1976.
285
Como lo muestra Roman, las posiciones más radicales en torno a los aspectos
socioeconómicos expresados en los artículos 27, 28 y 123, estaban cargadas de un
discurso de “militante nacionalismo económico” que pretendía proteger los capitales
nacionales (existentes y en formación), de las desventajas de la competencia contra
las grades empresas y corporaciones extranjeras, el consenso ideológico fundamental
parecía referirse a, lo que Roman llama, un ”liberalismo corporativo” que amalgamara
a las diferentes clases sociales en un proyecto de desarrollo capitalista que, en ese
momento, se daba bajo condiciones de una alta dependencia externa (op. cit.: 72-
106).
En términos generales, no parece que la preocupación en los aspectos
socioeconómicos estuviera dirigida a cambiar drásticamente las relaciones entre
capital y trabajo, ni siquiera en una transformación profunda en la distribución de la
riqueza, que mejorara notablemente las circunstancias de vida de los trabajadores en
detrimento de las condiciones de acumulación de capital. Lo que parece que se
privilegió, sobre todo, fue el desarrollo de una clase capitalista nacional como motor
del desarrollo, el impulso de un capitalismo “moderno” en el que se contuvieran los
“excesos” del capital y la consolidación de un Estado con un amplio margen de
actuación en la vida económica y social del país (ídem: 138-144).
3.2. El papel de la cuestión habitacional en la formación del
Estado mexicano
Entre estos tres temas, parece ser que el acuerdo ideológico fundamental plasmado
en la Constitución fue el de impulsar un Estado liberal, armonizador de los conflictos
entre los diferentes sectores sociales, idea que partía de una noción de la sociedad
286
mexicana como una entidad orgánica conformada por distintas entidades corporativas
que integraban a los individuos (ciudadanos), en torno a intereses comunes, pero que
debían actuar en armonía y en consonancia con un “ideal nacional” de desarrollo.
Desde ese punto de vista, asignar amplias atribuciones al Estado en materia
económica y precisar los mecanismos de su intervención en diferentes campos de la
vida socioeconómica nacional, aparecía como una derivación lógica y necesaria de su
función hegemónica y como un medio indispensable para ejercerla, era el paso
indispensable para conformar una sociedad civil corporativa, ante la que el gobierno
interviniera en la solución de los conflictos sociales a través del establecimiento de los
mecanismos de negociación con los representantes de los distintos sectores de la
población nacional.
A partir de este carácter corporativo adjudicado a la sociedad, era posible (e incluso
necesario), que la intervención del Estado se diera sin atender las demandas
específicas de los individuos91, sino en función de los intereses de los grupos sociales,
atendiendo a situaciones coyunturales. En este contexto, ciertos problemas
relacionados con las “disfuncionalidades” del sistema capitalista, tales como el de la
vivienda, no fueron percibidos como problemas estructurales que afectaban a todos
los individuos de la sociedad y que, por lo tanto, hubieran tenido que ser incorporados
dentro de los derechos individuales92, ante los cuales el Estado debería emprender
políticas gubernamentales de carácter universal.
Por el contrario, se ubicaron en el contexto de las demandas laborales que fueron
planteadas en las movilizaciones obreras que se venían expresando al calor de la

91
Se estableció efectivamente en el capítulo I, en los primeros 29 artículos de un total de 136, los derechos individuales
que consagraría la constitución, entre ellos los relativos a la libertad de trabajo y empresa (arts. 4 y 5) y los de libertad
de asociación ( art. 9), sin embargo los artículos fundamentales de la relación entre Estado y sociedad en materia
económica y laboral (arts 27, 28 y 123), establecen una lógica de tratamiento corporativo de los asuntos
socioeconómicos, como en efecto ha sido la pauta dominante a partir de 1917 (Dir. Gral de Crónica Parlamentaria: s/p).
92
Como de hecho sucedió casi 65 años más tarde con la introducción del derecho a la vivienda en el artículo 4, dentro
del capítulo referente a las garantías individuales.
287
Revolución, particularmente a partir de la creación de la COM, y se abordaron como
una cuestión vinculada con las relaciones corporativas entre capital y trabajo, mientras
que su solución se estableció como una responsabilidad de los empresarios sin que se
percibiera la necesidad de una intervención directa por el Estado en este asunto.
El problema de la vivienda quedaba establecido así en el marco del ejercicio de la
hegemonía, en el de los mecanismos de conciliación entre los diferentes grupos y
sectores económicos y sociales, en donde el Estado asumía un papel hegemónico
gracias a su posibilidad de intervenir de manera decisiva en áreas estratégicas de la
economía, de regular la propiedad privada, limitar el derecho de huelga de los
trabajadores y de paro de las empresas, así como de disponer de un amplio margen
de maniobra (económico y jurídico), para impulsar políticas que favorecieran tanto a
unos como a otros.
Bajo estas condiciones, no es casual que las primeras disposiciones constitucionales
en materia de vivienda se incorporen en el marco de los derechos laborales, entendido
éste como un ámbito corporativo en el que interactúan empresas y trabajadores,
sujetos a una mediación forzosa por parte del Estado a través de la legislación laboral.
No responden a una percepción de la cuestión habitacional como un asunto
fundamental de la problemática social, y ni siquiera como una condición material
indispensable para el desarrollo capitalista, sino más bien a los términos de acuerdo
que el movimiento obrero organizado pudiera establecer con las empresas.
3.3. El origen del carácter corporativo de la política habitacional
Esta condición corporativa de la política habitacional no emana, en realidad, de la
voluntad expresa o implícita del Congreso Constituyente de sujetar el tema de la
288
vivienda a las relaciones entre capital y trabajo, sino que deviene del uso clientelar
que, durante el conflicto armado, de dio a las reivindicaciones que sobre ese tema se
presentaron por las organizaciones inquilinarias y por parte del movimiento obrero
organizado en torno a la COM.
En particular era un asunto que formaba parte de los acuerdos que esta
Confederación sindical había establecido durante la guerra civil con la facción
constitucionalista en su enfrentamiento con las fuerzas de la Convención. Era, en ese
sentido, una carta más en el juego de las alianzas entre las elites político-militares que,
finalmente, reforzaban su papel hegemónico ante el movimiento obrero, al grado de
lograr su participación directa en el movimiento armado a pesar de su manifiesta
reticencia a involucrarse en los eventos político-militares que ocurrían en el país.
Los primeros años de la Revolución, y en particular a partir de la convocatoria a la
Convención de Aguascalientes, la dirigencia sindical plantea una serie de demandas
tanto de orden estructural ubicadas en las relaciones entre capital y trabajo, como de
naturaleza más coyuntural, para resolver las circunstancias que afectaban a los
trabajadores, que derivaban de la lucha armada. Entre las primeras estaban algunas
que se venían planteando ya en el movimiento obrero desde los últimos años del
régimen porfirista, como el reconocimiento jurídico de los sindicatos, el descanso
dominical obligatorio, la jornada laboral de 8 horas; así como otras que fueron
apareciendo como resultado mismo del movimiento sindical a partir de 1912: el salario
mínimo y la eliminación del trabajo a destajo (ídem: 3-6).
En el marco de las exigencias de carácter más coyuntural, estaban básicamente tres
que buscaban resarcir a los trabajadores urbanos de los efectos negativos que, en sus
condiciones de vida, había tenido la guerra: pago en metálico de los salarios,
289
disminución de los precios de productos de primera necesidad y reducción de los
alquileres de la vivienda de los trabajadores.
Las primeras se incluyeron casi en su totalidad en las propuestas de la nueva
Constitución en el artículo 123, mientras que en el caso de las segundas, se
resolvieron sólo parcialmente con mediadas de control dictadas por la dirigencia
constitucionalista una vez concluida la guerra civil. La lucha por el pago de los salarios
en metálico derivó finalmente en una gran huelga urbana de la ciudad de México que,
como hemos visto, culminó con el rompimiento de la alianza entre el gobierno
constitucionalista y la COM y la definitiva desintegración de ésta.
A pesar de que hay indicios de que la cuestión habitacional estuvo presente en el
contexto de las reivindicaciones obreras, y que incluso se mantuvo después del
desmembramiento de la COM, y de la práctica desintegración orgánica de las
facciones más radicales del movimiento obrero, y de que este asunto se filtró
directamente a la Constitución de la mano de los acuerdos entre los sectores
reformistas del constitucionalismo con el movimiento obrero, siempre apareció en un
segundo plano en marco de las reivindicaciones sociales.
Parece, más bien, que se abordó como una cuestión de carácter coyuntural, asociada
a los acuerdos entre la dirigencia político-militar hegemónica de la Revolución con las
facciones más moderadas del movimiento obrero. En este sentido, no sólo apareció
como una reivindicación tardía y con un bajo perfil, sino que, desde el inicio estuvo
ligada a las relaciones corporativas que se perfilaban desde las alianzas entre el
constitucionalismo y la COM, ubicándose en el marco de los asuntos que sirvieron al
naciente Estado mexicano para alcanzar su hegemonía sobre la clase trabajadora.
290
Es precisamente esta ubicación de la cuestión habitacional en el marco de un sistema
de relaciones de carácter corporativo entre sociedad civil y aparato gubernamental, lo
que inevitablemente marcó la naturaleza de las políticas vivienda y perfiló el carácter
de los programas e instituciones que abordarían el tema. Desde su nacimiento, la
política habitacional quedó atada a la política laboral y económica del Estado, a las
relaciones entre el gobierno y los trabajadores, y por supuesto a los mecanismos
económicos de que disponía aquél para impulsar el desarrollo económico capitalista
del país.
Apareció como un instrumento ideológicamente ambiguo, que lo mismo se presentaba
como un triunfo de la clase trabajadora y una responsabilidad del capital, que como un
mecanismo de control gubernamental sobre el propio movimiento obrero y como un
medio para reforzar la legitimidad social del Estado. Las políticas de vivienda como
parte del ejercicio gubernamental, no tuvieron así sólo un carácter, ni responderían a
cada etapa por la que se desarrolló el bloque histórico, a las condiciones específicas
de cada momento y a los términos en los que se planteaba la relación entre los
distintos sectores de la sociedad civil con el Estado.
Así, con su incorporación en el marco constitucional en el artículo 123, se sembró, por
así decirlo, el germen de una lógica de actuación gubernamental en materia
habitacional, coyuntural, corporativa, selectiva, que respondiera esencialmente a las
necesidades de legitimación del Estado ante la sociedad civil y/o a su papel como
promotor del desarrollo capitalista, apareció como un valioso medio tanto para
cohesionar en torno a él al movimiento obrero, y más adelante de otros sectores
sociales, como para involucrar a todos los sectores del capital nacional en la creación
de las condiciones materiales del desarrollo económico, y en la consolidación de
aquellos otros sectores del capital que apenas emergían en el escenario nacional,
fundamentalmente el inmobiliario y el de la construcción.
291
4. La vivienda en el contexto general de las prioridades
del Estado
Una vez concluida la guerra civil, con la promulgación de la Constitución de 1917, y
superada la etapa de enfrentamientos entre la elite político-militar del
constitucionalismo93, la década de los años 20 inicia con los procesos políticos,
institucionales y económicos que marcarán la transformación radical del país.
Comienza con la nueva década, la construcción del que Medina (op. cit.: 15-18)
denomina segundo Estado mexicano (después del Estado liberal del siglo XIX), cuya
fase de consolidación abarcará los siguientes 26 años, en los que se definirán las
particularidades del modelo político, económico y territorial del país y, en el marco de
él, las peculiaridades del proceso de urbanización, las condiciones en las que se
abordaría la cuestión habitacional y las características de la intervención
gubernamental en ella.
Este período de la posrevolución impactará decisivamente en las dinámicas
demográficas de finales de los años 30, cuando se agudizarán los flujos migratorios y
dará inicio el proceso de urbanización del país (Unikel, L., 1972: 230), será también
cuando se perfile la naturaleza y el carácter de la problemática habitacional, y el lapso
en el que se establezcan las condiciones y mecanismos de la intervención
gubernamental y del capital privado en la producción de vivienda, en el mercado de
suelo y en el arrendamiento.
93
Aprobada y promulgada la Constitución de 1917, Venustiano Carranza, jefe del ejército constitucionalista es electo
presidente para el período 1917-1920, poco antes de concluir este período, en el marco de la elección de candidatos
para sucederle, inicia una sublevación militar (Rebelión de Agua Prieta), encabezada por Adolfo de la Huerta en apoyo
a Álvaro Obregón, aspirante a la presidencia, que concluye con la muerte de Carranza, de junio a noviembre de 1920
se realiza el interinato de Adolfo de la Huerta y a finales de ese año es electo presidente Álvaro Obregón.
292
Es una etapa en la que la continuidad de un proyecto político, que de hecho se
extiende hasta los primeros años de la década siguiente94, permitirá establecer buena
parte de los mecanismos institucionales para el desarrollo capitalista de la economía
mexicana, y definir el papel que la producción habitacional tendría en él como uno más
de los soportes materiales, por encima de su importancia social. Es a partir de este
momento cuando se perfila el carácter coyuntural de la intervención gubernamental en
materia habitacional, el momento en que se definen los rasgos y los diferentes campos
de intervención que caracterizarán las políticas de vivienda del Estado mexicano a lo
largo del resto del siglo XX.
Durante la etapa de estabilización política, que va desde inicios de esta década hasta
el último tercio de los años cuarenta, la problemática habitacional en el país, y la forma
en la que se fue resolviendo, no cambió significativamente. Desde la promulgación de
la Constitución y durante los próximos casi cincuenta y cinco años las disposiciones de
la fracción XII del artículo 123 fueron prácticamente letra muerta, en realidad los
términos originales en que se establecieron lo fueron siempre, a pesar de lo que,
paradójicamente, la política habitacional a lo largo de más de medio siglo fue una de
las banderas sociales más utilizadas por los regímenes posrevolucionarios para
reforzar sus vínculos hegemónicos con los trabajadores públicos, el movimiento obrero
organizado y los sectores sociales urbanos de bajos ingresos, aunque traducida a una
política de suelo y a un discreto marco jurídico inquilinario.
La construcción de vivienda social como uno de los soporte del desarrollo económico,
no aparecerá como uno de los asuntos torales de la política pública sino hasta finales
de este lapso, cuando las condiciones económicas, políticas e institucionales hicieron
posible una intervención directa del Estado en la materia, y el desarrollo del
94
El segundo presidente de la década, Plutarco Elías Calles, tercero desde 1917, conservará una influencia
determinante en los gobiernos de los siguientes 3 presidentes durante un período conocido como el “Maximato”, hasta
su expulsión del país por Lázaro Cárdenas en 1936.
293
capitalismo nacional lo permitió. Hasta entonces la producción habitacional
prácticamente no sufrió cambios significativos con respecto a lo que ya se observaba
hasta el inicio de la Revolución, y continuó mostrando características muy similares a
las observadas desde finales del siglo XIX.
En las áreas urbanas la vivienda colectiva, en la llamadas vecindades, continuó
siendo, hasta los años cuarenta, la forma dominante de promoción habitacional para
los trabajadores y, en general, para los sectores de bajos ingresos (Coplamar, 1982:
28), y en el conjunto nacional, tanto en el campo como en las ciudades, el proceso de
autoconstrucción continuó como la forma normal de su producción. En estas
condiciones, la problemática social vinculada a la vivienda conservó esencialmente los
mismos rasgos que ya en los primero años de la Revolución habían provocado las
protestas de inquilinos, y el control sobre el escalamiento de los alquileres continuó
siendo la demanda principal de amplios sectores de la población urbana en varias
ciudades del país.
Como se ha visto, en respuesta a esta situación, a partir de 1922 el movimiento
inquilinario fue brotando en varias de las ciudades más pobladas del país (e incluso en
otras de menor importancia demográfica), con una fuerte relación con los sectores
radicales vinculados con el reformismo posrevolucionario, el movimiento obrero
anarco-sindicalista y con el emergente partido Comunista, y puso de manifiesto con
toda claridad que los términos en los que se estableció la cuestión habitacional en la
Constitución, si bien respondieron a los acuerdos políticos con una porción del
movimiento obrero, no eran consecuentes con la realidad social nacional, ni con la
problemática específica de la vivienda de la mayor parte de del país.
294
El problema habitacional en México hasta la segunda década del siglo no era
esencialmente cuantitativo95, la producción de diferentes formas de alojamiento sobre
la base de la autoconstrucción en las promociones inmobiliarias irregulares, las
calpanerías y las colonias industriales, así como los pequeños promotores urbanos de
vivienda colectiva en alquiler, habían servido para cubrir las necesidades más o menos
de manera suficiente.
Más bien parece que el principal problema del alojamiento se manifestaba en términos
cualitativos aunque en gran medida tenía su origen con el monto de los alquileres y en
la concentración de la propiedad inmobiliaria, es decir, se expresaba como un
problema social relacionado con la calidad de la vivienda, (referido a los materiales,
instalaciones y dimensiones de ésta), y a las condiciones de infraestructura existentes
en los centros urbanos, pero en el fondo era un problema de especulación con los
alquileres, que incrementaban sus montos por encima de los niveles en los que lo
hacían los ingresos de la mayor parte de la población urbana y, por supuesto, era un
problema de disposición de suelo, que estaba concentrado en muy pocas manos.
Ni la perspectiva obrera sobre el problema habitacional plasmada en las demandas de
la COM, ni la que prevaleció en las posiciones dominantes del Congreso Constituyente
enfrentaron los problemas reales de la cuestión habitacional en ese momento. De esta
manera las condiciones de habitabilidad, la situación de los alquileres y el
acaparamiento de la tierra en las ciudades, quedaron totalmente al margen de la
Constitución y de las prioridades del nuevo Estado.
Aunque no del todo ausente, en realidad su presencia se ubicó en un segundo plano
de importancia, con respecto a la necesidad de construir las alianzas entre los grupos
95
Ésto se constata en el hecho de que entre 1907 y 1921, la relación entre familias nuevas y el incremento de
viviendas se había mantenido relativamente equilibrada con un déficit que se redujo del 0.28 al 0.19% en este período
(ver Cuadro 6)
295
políticos dominantes, entre la emergente sociedad política y los diferentes sectores de
la sociedad civil, necesarias para promover la reactivación de la inversión de capitales
internos y alcanzar el reconocimiento internacional que había detenido el flujo de
capitales hacia una economía que había dependido de ellos para su funcionamiento y
desarrollo desde las últimas décadas del siglo anterior.
Institucionalmente, quedó por detrás de los mecanismos que permitieron dirimir
pacíficamente las diferencias entre los diferentes caudillos por el control del poder y
por la representatividad hegemónica, de los instrumentos de cohesión social que
aglutinaran a amplios sectores en torno a la elite política, y de los que permitieron
inducir la reactivación de capital nacional. Todos estos, junto con la necesidad de
darse a sí mismo la imagen de un régimen que no pretendía un cambio radical del
statu quo, serían, en definitiva los asuntos preponderantes en la acción gubernamental
durante los años de estabilización.
Las prioridades del Estado quedaron así definidas: el reconocimiento internacional que
garantizara la reinserción del país en el mercado de capitales; la creación de las
condiciones para estimular la inversión privada y el desarrollo del capital nacional y,
finalmente, la estabilidad política y el fortalecimiento institucional como condición
indispensable para la consolidación del Estado. Éstos serían los ejes de las políticas
públicas y desplazarán a un plano subordinado la satisfacción de las demandas
sociales, que apenas se esbozarán a la espera de que el desarrollo capitalista las
reconociera como un factor de desarrollo económico y las elites políticas las
identificara como un factor de su representatividad.
Las reivindicaciones sociales habían aparecido progresivamente en el movimiento
revolucionario entre 1910-1917, y siempre en un segundo plano, las primeras décadas
de la posrevolución confirman esta posición en el nuevo orden de prioridades, la
296
estabilidad económica y política es por encima de todo “la prioridad” del Estado, los
reclamos sociales, incluida la reforma agraria y por supuesto la vivienda, pasarán al
nivel de las prioridades en la medida en que se vayan resolviendo las fundamentales y
siempre en función de ellas, mientras tanto quedarán aplazadas hasta que corran
mejores vientos.
4.1. La vivienda en el marco de las prioridades
gubernamentales
En el marco de la estabilización económico- política del Estado, las políticas sociales
propiamente dichas jugaron un papel diverso y se pusieron en marcha en diferentes
momentos y con distinto énfasis, atendiendo a las coyunturas específicas que
determinaban su utilidad política y/o económica. La prioridad con que se abordaron
unas fue un reflejo de su impacto en la reactivación económica o en la estabilidad
política, y la postergación de otras fue una manifestación del escaso peso específico
que se les reconoció en el logro de estas condiciones.
La estabilización política del régimen pasó por tres vías que surgen de forma
consecutiva, pero que en el transcurso del tiempo terminan desarrollándose de
manera paralela. Inician con la institucionalización del “ejército” revolucionario, y a
partir de ésta se ponen en marcha los mecanismos que permitirían atender los
problemas más urgentes; se crean las instituciones fundamentales del gobierno como
andamiaje operativo para su intervención en la vida social y económica, y se
promoverá la creación de un organismo que logre cohesionar a la nueva clase política,
permita aglutinar a la sociedad civil en torno a la clase dirigente, encarne las
demandas sociales y se convierta en el interlocutor, en el canal de mediación, entre
gobierno y sociedad civil.
297
Estas prioridades definirán, desde un principio, las líneas de acción a las que el
régimen se abocará en la etapa que va desde la década de los veinte hasta la
consolidación del régimen y su transición a gobiernos civiles a mediados de la década
de los años 40, en estos casi cinco lustros se perfilará la forma de actuación del
aparato gubernamental y las prioridades a las que estará subordinada la política
social.
Estas dos décadas y media serán también decisivas en la definición del carácter de las
políticas habitacionales del Estado en México, es a partir de entonces que se crea el
andamiaje jurídico en el que se precisa la ubicación de la cuestión habitacional en el
marco del quehacer gubernamental, es entonces cuando se construye el aparato
institucional básico para instrumentar las políticas habitacionales, y en donde se
comienzan a explorar las alternativas socio-espaciales de los programas
habitacionales que se irán desarrollando en las siguientes décadas.
4.1.1. La estabilidad política
Una vez alcanzada la institucionalidad constitucional; dirimido, con la muerte de
Carranza, el conflicto de poder entre las dos alas dominantes del constitucionalismo, e
iniciadas las gestiones con los acreedores internacionales, la tarea fundamental fue
Institucionalizar a un “ejército”, politizado y aglutinado en torno a intereses de grupos y
de liderazgos individuales que, dividido en diferentes fracciones, conservaba el control
de diversas regiones del país (Medina P., L.: 19-30).
La transformación del ejército revolucionario en una institución era importante no sólo
por la necesidad de dejar fuera de las disputas políticas a las fuerzas armadas y evitar
298
que éstas fueran el fiel de la balanza en los diferendos políticos, sino
fundamentalmente porque permitía reducir los costos que para el erario público
representaba su mantenimiento. En 1919 el ejército consumía el 66% del presupuesto
federal y para 1921 todavía absorbía el 61% (ídem: 39 y 42), esto significaba que el
Estado quedaba prácticamente imposibilitado para crear las condiciones materiales
para el desarrollo y ejercer su papel de principal promotor de la economía según lo
establecía la nueva Constitución, y deshabilitado para abordar las demandas sociales
más urgentes, particularmente la expropiación y el reparto de tierras agrícolas.
Avanzar en la solución de la cuestión agraria, en particular, era fundamental para
lograr el consenso del campesinado, el cual en 1921 representaba a cerca del 69% de
la población nacional; y a lo largo de la Revolución se había mostrado como el sector
social más beligerante, había sido la base de apoyo fundamental del ejército
constitucionalista y a él pertenecía la mayor parte de los efectivos militares.
El reparto agrario era una condición indispensable para desmovilizar al ejército, y en
general para lograr la estabilidad social y política del país, para reducir la carga que
éste representaba para las finanzas públicas y para alcanzar el reconocimiento del
nuevo gobierno por parte de la mayoría de la población del país, más allá de su
relevancia social, era claramente la iniciativa más urgente y de mayor impacto político
y económico.
En consecuencia fue ésta la primera iniciativa social del gobierno que se puso en
marcha; a partir de ella se logró disminuir sustancialmente el número de efectivos y
mandos, logrando que para 1924 el gasto militar se redujera al 36% del presupuesto
federal (ídem: 42), permitió crear colonias agrarias que, además de dar una salida
social y económica a la desmovilización de tropas y mandos, hizo posible contar con
una base de apoyo incondicional que más tarde sería de enorme importancia para
299
enfrentar la rebelión delahuertista, y sobre todo permitió disponer de recursos fiscales
para emprender la obra pública y el desarrollo económico del régimen.
La solución para la cuestión militar fue esencialmente política, y se basó en una
reforma social que permitió fortalecer la relación del Estado con el campesinado para
disponer de un contrapeso que permitiera disuadir o, eventualmente, enfrentar a
militares no dispuestos al retiro, con la movilización de las reservas agraristas (como
de hecho se confirmó en las rebeliones de 1923 y192996). El reparto de tierras, y la
puesta en marcha de las primeras acciones de la reforma agraria, aparecen así en
escena más como un mecanismo político que social, dirigido a alcanzar la cohesión
del campesinado en torno al Estado, y con él un respaldo social para enfrentar
posibles movilizaciones y asonadas militares.
La reestructuración del ejército hasta alcanzar su profesionalización y erradicar la
práctica de las revueltas aún tardó casi dos décadas, prácticamente hasta la aparición
del primer presidente civil en la historia reciente de México, en todo este tiempo, la
política social a la que se le dio mayor énfasis fue la política agraria, como garantía de
estabilidad política y estrategia económica para sanear las finanzas públicas.
4.1.2. La vivienda en el marco de las reformas sociales
Puesta en marcha la política de reparto agrario, en el marco de la desmovilización del
ejército, una segunda cuestión indispensable en estabilidad política del país era dar
96
En estos años hubo dos sublevaciones militares encabezadas por mandos inconformes con la política de
desmovilización y retiro de mandos y tropa, una en torno al proceso electoral de 1924 y otra en 1929 como resultado
del asesinato de Obregón, por militares que se veían desplazados con su muerte (Medina P., L: 42-49), ésta última fue
la llamada Rebelión Escobarista, encabezada por el general Gonzalo Escobar, jefe de operaciones en Coahuila, que se
sublevó en marzo de 1929 desconociendo al presidente provisional Emilio Portes Gil. A pesar de su brevedad (duraría
menos de dos meses), llegó a movilizar a su favor a cerca del 28% del ejército y se extendió a varios estados del país y
aglutinaría a varios políticos entre los que estaría el ex gobernador de San Luís Potosí y promotor del movimiento
inquilinario en ese estado Aurelio Manrique. Terminaría siendo derrotada militarmente por el mismo Calles con una
importante participación de la Liga Nacional Campesina, con este triunfo, Calles logró la depuración del ejército, en el
cual sólo quedaron los oficiales leales al régimen (Carmona, Doralicia, 2005: s/p).
300
los primeros pasos en la configuración de un programa de reformas sociales que
aglutinara a amplios sectores de la población urbana en torno a ellas, y permitiera ir
avanzando en los reclamos más urgentes del sector obrero y de las clases medias
emergentes, en particular los relativos a los derechos laborales establecidos en el
artículo 123 de la Constitución, entre los que se ubicaba la vivienda.
Aunque a principios de la década de los años veinte el peso específico del sector
obrero y de las clases medias era mucho menos relevante que el del campesinado, a
lo largo del movimiento armado estos sectores habían emergido con mayor
organicidad adquiriendo una significativa relevancia en la realidad política y social del
país. El surgimiento de una actividad sindical intensa, y de una nueva y creciente
burocracia, así como las movilizaciones de los sectores medios y bajos ingresos
urbanos en torno al incremento de alquileres, que derivó en las huelgas inquilinarias
habían dado muestras clara de ello.
La burocracia aparecía como el semillero de la clase media, y la posibilidad de que se
“contaminara” con el movimiento obrero y las organizaciones radicales de los
inquilinos era un hecho latente que podía tener impacto en la propia operación del
aparato gubernamental; por su parte las reivindicaciones obreras y el surgimiento de
un activo movimiento sindical en un contexto de parálisis de la inversión privada en la
producción, exigía el establecimiento de las reglas del juego que dieran certeza a la
inversión, y encausaran las demandas de los sindicatos en términos institucionales,
permitiendo al Estado intervenir como árbitro en los conflictos laborales.
En consecuencia, en la década de los veinte y a principios de la siguiente se
impulsaron tres iniciativas del gobierno dirigidas a responder a las demandas más
apremiantes de estos sectores; la primera, en 1925, ubicada en el contexto de las
huelgas inquilinarias, es la promulgación del decreto que crea el Instituto de Pensiones
301
Civiles y del Retiro (IPCYR), como un instrumento gubernamental para administrar los
recursos de las jubilaciones de los empleados federales y, entre otras cosas, otorgar
créditos hipotecarios a los trabajadores del Estado para la adquisición y construcción
de casas. La segunda en 1929, fue la primera reforma del artículo 123 constitucional
que abría la puerta para que dos años más tarde se promulgara la primera Ley Federal
del Trabajo, como ley reglamentaria de ese artículo en materia laboral; y la última el
decreto de 1934 por medio del cual el gobierno federal habilitaba al del Distrito Federal
para construir viviendas para sus trabajadores.
La creación del IPCyR significó, de hecho, la primera ocasión en la historia del país en
la que se establecía un mecanismo institucional para financiar la producción de
vivienda de un sector de los trabajadores, no responde en estricto sentido al
cumplimiento del la fracción XII del artículo 123 en la medida que ésta se refería a los
empleados de las empresas privadas ubicadas fuera de los núcleos urbanos, más bien
parece estar relacionado con la coyuntura inquilinaria del momento y con la necesidad
del aparato gubernamental de encauzar las demandas de la burocracia, alcanzando su
consenso y apoyo, en un momento en el que se emprendían las primeras acciones
para la desmovilización y reducción de las fuerzas armadas.
Nueve años después del decreto del IPCyR se emite otro decreto del gobierno federal
facultando al gobierno del Distrito Federal (D.D.F.), para la construcción de viviendas
económicas destinadas a trabajadores de ingresos mínimos (Catalán, op. cit.:. 22), al
igual que la anterior, esta iniciativa es precursora de una política institucional de
vivienda para trabajadores públicos, pero a diferencia de aquella, ésta estuvo dirigida a
los trabajadores de menores ingresos del gobierno de la capital del país, y fue la base
de los primeros conjuntos habitacionales que entre 1934 y 1936 se produjeron ahí.
302
Con la reforma de 1929 al artículo 123 y la promulgación de la Ley Federal del
Trabajo, se establecieron las bases que regulaban las relaciones laborales, tanto en lo
que se refería a los derechos y obligaciones de los trabajadores como de las propias
empresas privadas, además de que en materia habitacional se confirmaron los
términos de la fracción XII.
Este marco reglamentario fue un paso fundamental para precisar el papel del Estado
en la reactivación de la inversión privada, no sólo porque establecía las reglas del
juego que daban certidumbre a las empresas en un contexto de activa movilización
obrera, sino, fundamentalmente, porque se confirmaba el papel conciliador del Estado
en las disputas obrero patronales, y le permitía a éste, a través de los mecanismos de
arbitraje, intervenir en la solución de los conflictos laborales.
En cuanto al tema habitacional, la política de construcción de viviendas quedó
definitivamente atada a las relaciones de trabajo, y sujeta a la importancia que el
Estado reconociera a este asunto en el marco de la resolución de las disputas obrero
patronales, en los hechos esto supuso el “congelamiento” de la fracción XII y la
postergación de su cumplimiento durante casi 55 años.
4.2. La Estabilidad del sistema financiero y la cuestión
habitacional
A inicios de la década de los años 20, prácticamente con una total paralización de la
actividad financiera y del apoyo de ésta a las actividades productivas, el papel del
Estado como principal motor del desarrollo económico dependía esencialmente de
establecer las condiciones institucionales que le permitieran regular la economía,
intervenir directamente en la construcción de los soportes materiales para la
303
producción y ser un promotor de la actividad industrial, sentando las bases para
alcanzar la confianza del capital y reactivar la inversión productiva (Idem: 84-87).
Aunque los primeros pasos en esta dirección se dan durante el gobierno de Obregón,
la consolidación institucional, propiamente dicha, se inició en el gobierno de Calles a
partir de 1924, con él se impulsa una fuerte labor legislativa y de programas públicos
dirigidos, entre otras cosas, a reformar el sistema fiscal heredado del porfiriato,
completar el restablecimiento del sistema financiero nacional, definir una política
comercial y monetaria y, sobre todo, crear las instituciones promotoras del desarrollo
económico y de financiamiento de la obra pública (ídem: 94 y 95).
Más allá de las, obviamente, necesarias iniciativas para crear las instituciones
operativas del régimen, el “armado” del gobierno para intervenir en el desarrollo
económico del país, tanto como factor de equilibrio sociopolítico, como del desarrollo y
ascenso de nuevos grupos económicos y la movilización de los antiguos, pasó por la
creación de una estructura institucional que le permitiera tener el control sobre el
sistema monetario y bancario. La crisis de la década anterior había dejado claro que
de no hacerlo la estabilización económica sería una quimera, era una lección
aprendida y la Constitución había sentado las bases para la intervención
gubernamental sobre el sistema financiero.
En ella se estableció el monopolio del Estado sobre la emisión del papel moneda y la
creación de un banco público que le sirviera para regular la actividad bancaria. La
creación de un banco central en México fue precedida por varias ideas que desde
1915 emergieron dentro del constitucionalismo para impulsar la creación de un banco
único de emisión (Marichal, C.: 33 y 34). Esta inquietud se retomó en el Congreso
Constituyente, en el cual hubo varias propuestas para la creación de un banco central,
tanto dentro del mismo Congreso como provenientes del Comité Internacional de
304
Banqueros para México con el que se mantenían las negociaciones sobre la deuda
externa, e incluso se llegó a plantear alguna por un empresario norteamericano (Ibíd.),
sin embargo no es sino hasta 1925, en el marco de una serie de iniciativas para la
estabilización financiera, que se crea el Banco de México bajo la jurisdicción de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).(ídem,: 36 y 37).
Durante ese mismo año y el siguiente se emprendieron una serie de iniciativas que,
ante la cerrazón del flujo internacional de capitales, promovió aceleradamente el
restablecimiento del sistema financiero nacional: se creó la Comisión Nacional
Bancaria (CNB), se promulgaron la Ley General de Instituciones de Crédito y
Establecimientos Bancarios y la Ley de Compañías de Finanzas (ambas en 1925), y
finalmente en 1926 la Ley de Bancos de Fideicomisos (Medina P., L. op. cit.: 98).
Todas estas iniciativas tuvieron la clara intención de impulsar el sistema nacional
bancario como alternativa de capitalización, en particular la de ampliar las operaciones
crediticias y la confianza de ahorradores e inversionistas, sus resultados comenzaron
a verse tres años después de la creación del Banco de México, para entonces ya
operaban 150 establecimientos crediticios y los intereses bancarios habían disminuido
de tasas entre un 24 y un 36% anual, a unas ubicadas en el 10% (ídem: 99).
Tanto la creación del Banco de México como el resto de las iniciativas jurídicas se
dieron en un contexto de negociaciones entre el Estado y la banca privada, en el
marco de la Convención Bancaria realizada un año antes de iniciar estas reformas, al
parecer en ella se sentaron las bases de una nueva relación entre el Estado y el sector
bancario nacional con miras a regularizar el sistema financiero, aunque aún quedaban,
y quedaron, temas por resolver sobre reclamos de deuda por los acreedores bancarios
internacionales (Marichal, C., 2002: 36).
305
A pesar de que, como lo señala Marichal (op. cit.: 37 y 38), la creación del Banco de
México no supuso su funcionamiento inmediato como banco central, y de que su Ley
Orgánica no se emitió hasta casi 6 años después, su impacto en la economía fue
fundamental, con él, además de la reactivación de la banca privada, inicia la creación
del sistema financiero público que soportaría las iniciativas de inversión gubernamental
en infraestructura, servicios, desarrollo agrícola, impulso al comercio exterior y,
muchos años más tarde, la construcción de vivienda.
Entre la creación del Banco de México y los últimos años de la década de los 40, es
decir durante lo que hemos llamado el período de estabilización, se crearon los
instrumentos públicos para intervenir directamente en el desarrollo económico, y
apoyar la formación del nuevo capitalismo nacional; en 1926 se crea el Banco
Mercantil de Crédito Agrícola (Medina: 100), como institución de crédito para el
impulso de la política agraria del régimen, y en 1934 Nacional Financiera (NAFINSA)
(Del Castillo S., L., 2001: 47), como banca de desarrollo, fundamentalmente dirigida al
impulso de la industria y el comercio.
En esta misma línea, en 1932 se promulga la Ley General de Instituciones de Crédito,
que dispuso la constitución del Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras
Públicas (BANHUOP) (Barragán, J. I.: 73 y 75), una institución financiera que
comenzaría a operar al año siguiente y que cumpliría un papel de banca de desarrollo,
financiando básicamente obras de modernización urbana (introducción de agua,
drenaje y pavimentación), de fomento económico (caminos, electrificación y fomento
industrial) y de beneficio social (vivienda para obreros, clínicas, escuelas entre otros).
Aunque esta institución bancaria aparece como el primer mecanismo financiero
institucional del gobierno mexicano para la producción de vivienda, en realidad hasta
finales de los 40, su operación se dirigió fundamentalmente al apoyo para la
306
construcción de infraestructura urbana básica (agua y drenaje), y progresivamente se
fue desplazando hacia la construcción de caminos hasta llegar a destinar en 1947 el
36,7% de estos recursos en este rubro, casi 3 veces más que en infraestructura
urbana (ver Cuadro 13).
Su apoyo a la producción habitacional no se produjo sino hasta 14 años después y
será sólo a partir de 1947, con la absorción del Banco para el Fomento de la
Habitación (BFH) (ídem: 75), y una nueva Ley Orgánica en 1949, que se orientó a las
actividades de préstamo para la adquisición de vivienda (Catalán V., R., 1993: 23). A
partir de entonces hay un giro en el destino de sus fondos hacia este rubro llegando a
alcanzar en 1950 casi el 50% de sus créditos (ver Cuadro 13).
Cuadro 13: Asignación porcentual de créditos BANHUOP

1933-1950
Inversión Vivienda
Agua y Cami- Pavimen- Merca- Ras- Energía Fomento Otras
Total Viv. Otra
Año miles de
Dren. nos tación dos tros Eléctrica Industrial Obras
Pop. viv.
% % % % % % % %
pesos % %
1933 104 100,00 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1934 6.353 85,4 5,5 0 6,2 0 0,1 2,8 0 0 0
1935 3.604 60,3 4,2 0 35,5 0 0 0 0 0 0
1936 9.080 41,0 2,2 0 3,1 0 0,3 53,5 0 0 0
1937 7.025 47,6 32,4 0 9,4 0 1,9 6,6 0 0 2,1
1938 1.668 55,3 36,0 0 0 0 1,4 7,3 0 0 0
1939 2.690 89,9 0 0 0 0 6,4 3,8 0 0 0
1940 8.245 5,1 94,7 0 0 0 0,2 0 0 0 0
1941 7.321 4,0 95,2 0 0 0 0,8 0 0 0 0
1942 13.267 28,4 60,2 0 9,4 2,0 0 0 0 0 0
1943 29.168 19,3 47,4 7,5 14,3 0,2 0,7 0 0 0 10,6
1944 29.619 18,6 29,0 1,0 10,4 4,8 0 5,1 0 0 31,0
1945 55.581 39,9 34,8 11,3 7,7 0,6 0 0 0 0 5,6
1946 43.803 39,9 22,8 1,1 14,9 0 1,1 0 0 0 20,2
1947 42.940 12,5 36,7 8,2 8,2 6,1 3,1 0 17,7 0 7,4
1948 119.351 70,9 0,8 10,8 0,1 0 0,4 0 10,7 0 6,3
1949 38.912 38,1 6,1 3,0 1,1 0 0,3 0 27,0 3,1 21,3
1950 57.800 27,5 0 1,7 0 0 0,1 0 43,9 5,9 20,8
Fte: Sánchez Cuen, Manuel, 1998: 54-75.
307
4.3. La cohesión de la clase política y la cuestión habitacional
Otra cara de la estabilidad tuvo que ver con la institucionalización de la vida política y
de las demandas sociales; como lo señala Medina (op. cit.: 50), a diferencia de otras
revoluciones sociales del siglo XX, la Revolución Mexicana no estuvo precedida de la
existencia de uno o varios partidos políticos que aglutinaran en torno a un programa
las reivindicaciones políticas y sociales de los diferentes sectores de la población
nacional.
La mayor parte de las organizaciones partidistas de oposición que surgieron en
diferentes momentos del Porfiriato actuaron en la clandestinidad y se agruparon en
torno al Centro Director de la Confederación de Clubes Liberales (CDCCL), ninguno de
cuyos integrantes disponía de un proyecto político amplio y sólo estaban
estructuradas, como es el caso del Partido Liberal Mexicano, en torno a un programa
social limitado y a la convocatoria a una insurrección generalizada para deponer al
gobierno porfirista o, como es el caso de la mayor parte de los que conformaban el
CDCCL, a la demanda de apertura del régimen a los nuevos grupos sociales surgidos
al cobijo de la dictadura (Cortés, O., 2001: Cáp. IV, y Monroy C., M. et alt., 1997: Cáp.
VII).
En realidad, fuera del movimiento zapatista, reducido a una pequeña porción del
centro y sur del país, y que se estructuró y sostuvo sobre la base de la reivindicación
de una reforma agraria inmediata, el movimiento revolucionario en sus tres etapas97 no
se basó en un programa de reivindicaciones sociales, ni existió una estructura
partidista que diera cohesión y cuerpo al conjunto de demandas sociales que fueron
97
Me refiero a la Revolución maderista que terminó con la renuncia de Porfirio Díaz a la presidencia, la guerra contra la
usurpación de Victoriano Huerta que concluyó con su renuncia, y la guerra de facciones entre el ejército
constitucionalista y el de la Convención de Aguascalientes.
308
apareciendo a lo largo de casi siete años de lucha armada, y las incluyera en un
proyecto político más amplio.
Incluso en los mismos procesos electorales que se organizaron a partir de la
Constitución de 1917, los partidos que surgieron para apoyar a un determinado
candidato, tuvieron un carácter coyuntural y prácticamente en ningún caso
sobrevivieron a los períodos electorales, su objetivo fue inmediato, y una vez
alcanzado desaparecieron (Medina P., L.: 57-70). Esto llevó, al concluir el movimiento
armado, a la aparición de un conglomerado de grupos políticos desarticulados, que se
cohesionaban en torno a un caudillo, que más que encauzar una serie de demandas
sociales y políticas, aprovechaba su “prestigio” para obtener el apoyo de grupos de
interés político y económico.
La conformación de un partido, como un órgano aglutinador de las fuerzas políticas
emergentes de la Revolución, fue así una idea que se fue construyendo desde finales
de la guerra civil, y con mayor claridad a partir del proceso de elección presidencial de
Carranza. Por ese tiempo había surgido en el entorno del general Obregón la
necesidad de crear un partido que agrupara a los diferentes grupos políticos en torno a
un programa social y económico, y dirimiera en su seno las diferencias entre ellos.
La primera iniciativa en ese sentido fue la creación del Partido Liberal
Constitucionalista (ídem: 53 y 54), nacido a la par de la constitución de 1917, que
abanderaba las principales demandas del movimiento revolucionario, entre ellas las
fundamentales de la reforma agraria y la protección de los derechos de los obreros (y
por inclusión obvia el de la vivienda), y sirvió como medio para aglutinar a los sectores
del radicalismo liberal en contra de los conservadores carrancistas, para impulsar el
arribo de Obregón al poder, sobre la base del apoyo de los militares afines y los
sectores políticos vinculados con el movimiento obrero (articulado en torno a la
309
CROM), que habían sostenido en el Congreso Constituyente las posiciones
reformistas en materia de política social.
Ni este partido, ni el gran número de los que se crearon a lo largo de la década de los
años 2098, en su gran mayoría en el marco de las disputas nacionales y estatales entre
las dos cabezas visibles del liderazgo posrevolucionario (Obregón y Calles), lograron
articular en torno a ellos una base social importante, ni llegaron a representar a
sectores fundamentales de la sociedad civil, y sólo respondieron a circunstancias muy
específicas, sin nunca lograr rebasar los límites de los intereses de los grupos
hegemónicos de las diferentes regiones.
Es precisamente a finales de la década (1929), el mismo año de la última intentona
importante de revuelta militar, cuando se logra la formación de un partido político como
mecanismo de alianza entre los grupos burocráticos y militares, que equilibraría y
disciplinaría a la clase política y, al final, favorecería la constitución de un Estado
fuerte.
Es precisamente en este contexto en el que se crea el Partido Nacional Revolucionario
(PNR), que da paso, poco a poco, a la disminución del peso de los generales
tradicionales, provenientes de la Revolución, y significa la ascensión progresiva de los
civiles que paulatinamente irán desplazando a aquellos, formando la nueva clase
política nacional, la que alcanzará definitivamente el poder hacia 1946 con la elección
de Miguel Alemán como primer presidente civil, electo, de la posrevolución.
El PNR será para esa clase política civil emergente, más que para los viejos militares
de la Revolución, interesados sobre todo en su liderazgo y cada vez más en su
98
Según Medina se llegaron a identificar a lo largo de la década a cerca de 8.000 partidos políticos de estas
características (op. cit.: 60)
310
enriquecimiento personal, el mecanismo para alcanzar el poder y cohesionar, en torno
a ella, a la sociedad civil. Gracias a él este grupo podría disponer de los medios para
personificar en una institución eminentemente civil las demandas de los diferentes
sectores de la sociedad, y convertirse en un mediador entre el Estado y ella.
Tanto este partido, como la propia clase política que le dio origen y que se reprodujo a
su sombra, serían determinantes para la incorporación de la política social en la
agenda política del Estado. Las demandas gremiales del obrerismo habían sido
retomadas precisamente por esta nueva clase política, y sostenidas por ella se habían
incorporado en la Constitución, y aunque habían ocupado un segundo lugar en el
período de estabilización, por detrás de los militares de la Revolución, paulatinamente
fueron teniendo posiciones cada vez más relevantes.
Ante su falta de representatividad durante, e inmediatamente después, del movimiento
armado, su existencia política se basó fundamentalmente en respaldar las demandas
sociales y alcanzar el consenso social. Su fuerza y su hegemonía no estaban pues en
el apoyo de alguna facción del que había recurrido a ella en distintos intentos de
asonada99, sino en el reconocimiento que pudiera ir alcanzando por parte de los
diferentes sectores de la sociedad civil y, por supuesto, del mismo capital.
No parece casual por lo tanto, que fueran precisamente los gobiernos civiles los que
dieran prioridad a demandas sociales y económicas que hasta los años cuarenta
habían permanecido aletargadas y que permitieron, por una parte, allegarse el apoyo
de los sectores medios de la población, y por otra, reimpulsar el desarrollo del capital
99
Además de la Rebelión Escobarista, hubo, al menos otras dos revueltas en esas dos décadas que intentaron romper
la institucionalidad revolucionaria por la vía de los cuartelazos, en las cuales hubo también participación de algunos
grupos de políticos civiles, este fue el caso de la rebelión de 1927, al parecer promovida por el general Arnulfo R.
Gómez en oposición a la reelección de Obregón, y la de 1938, del también General Saturnino Cedillo, opuesto a la
política petrolera de Lázaro Cárdenas.
311
inmobiliario y la aparición de las primeras grandes empresas de la industria de la
construcción (ICA, 1997: 44-53).
Una vez superada la fase de institucionalización del ejército, establecido el camino de
la reforma agraria, los vínculos hegemónicos con el campesinado, y fortalecido el
mecanismo de dirección política del partido de la Revolución, las demandas en torno a
la vivienda que se habían hecho presentes desde 1912 y, particularmente, desde 1922
con las primeras manifestaciones inquilinarias, reaparecieron en los años cuarenta
como una prioridad para el establecimiento de los vínculos entre el Estado y los
trabajadores urbanos.
Es precisamente a partir de la transformación del PNR en el Partido de la Revolución
Mexicana (PRM), en 1938, y ocho años más tarde con su reestructuración corporativa,
que lleva a su metamorfosis en el Partido Revolucionario Institucional (PRI), que se
potencian las iniciativas gubernamentales en materia de seguridad social y de
vivienda; el IPCyR realiza los primeros conjuntos habitacionales emprendidos por el
gobierno federal en los últimos años de la década, y se reforma el BANHUOP para
reconducir su financiamiento a programas habitacionales.
Sobre estas bases, ya institucionalizada, la política habitacional se impulsará en las
tres direcciones que le serían características en las siguientes décadas: la producción
de vivienda de promoción pública, la generalización de la reglamentación inquilinaria y
la regularización y, en cierta medida, promoción de los asentamientos irregulares.
Sobre la base de ellas, la construcción de vivienda crecerá a ritmos que se antojaban
impensables en las primeras décadas de la posrevolución, su volumen sería en los
siguientes 25 años, a partir de que se alcanza la estabilización, casi 25 veces mayor
que en las primeras dos décadas de la posrevolución (ver Cuadro 14); se emitirían los
312
decretos de congelamiento de alquileres y gran parte de los Códigos Civiles, y la
“política de tolerancia” hacia los asentamientos ilegales iniciados ya desde el
cardenismo (1934-40), se convertirá en una práctica extendida.
Cuadro 14: Número de viviendas financiadas por organismos públicos

1925-1970
Periodo En el periodo (a) Acumulado (b) % Promedio
a/b anual
1925-1946 9.913 9.913 100,00 457,14
1947-1964 121.200 130.800 92,70 6.733,00
1965-1970 119.779 250.579 47,80 19.963,00
Fuente: SEDUE, Estadísticas de vivienda, 1988.
Hasta entonces, otras prestaciones sociales había sustituido a la vivienda en el marco
de las prioridades del Estado, la construcción de alianzas con el sector obrero se
logró, en un marco relativo de escasez de recursos financieros, por medio de
mecanismos de justicia social: las condiciones de trabajo, el derecho a la asociación,
el derecho a huelga, reglamentados en la Ley Federal del Trabajo; y la creación del
Seguro Social en 1942, que sirvieron para cubrir viejas demandas de los trabajadores
en torno a la reglamentación laboral y las prestaciones sanitarias, conservando su
apoyo y respaldo.
La política gubernamental en torno a la vivienda, en estricto sentido, no se había
concretado en el período de la estabilización en grandes realizaciones, de hecho, no
había ido mucho más allá de algunas aisladas y muy escasas iniciativas de
construcción de viviendas, sin embargo a lo largo del período de la estabilización se
fueron creando instituciones (DPCyR y BANHUOPSA), se estableció un marco
reglamentario (Leyes Inquilinarias y Códigos Civiles), y se instituyeron prácticas
(tolerancia a la ocupación de predios y edificaciones clandestinas), que durante esos
años permitieron ir congregando en torno a la nueva clase política a diferentes
sectores sociales urbanos.
313
El paso decisivo para ello fue la reforma que llevó a la transformación del PNR en el
PRM. Más allá del cambio de siglas, este cambio supuso una modificación radical en
los mecanismos de alianzas existentes en el partido, que de una estructura original,
relativamente laxa de alianzas a su interior, dio paso, primero, a una estructura
sectorizada y corporativa de militares, campesinos y obreros como soporte del partido,
y después, cuando se desplaza definitivamente a los militares de él, a otra más amplia
que adhirió a los sectores sociales urbanos de medios y de bajos ingresos a la
estructura partidista.
Esto se logró con la corporativización de las estructuras del partido, sobre la base de
organismos que sirvieran de vínculo orgánico entre él y los campesinos (la
Confederación Nacional Campesina [CNC]), los obreros (Confederación de
Trabajadores de México [CTM]) y los sectores medios y populares urbanos
(Confederación Nacional de Organizaciones Populares [CNOP])100. Esta estructura
sectorizada se complementó con la “democracia funcional” de reparto de cuotas de
poder, y candidatos de elección popular en cada sector según su peso específico
(Medina P., L.:146-167).
La estructura partidista les permitió a cada uno de los sectores la consecución de sus
respectivos programas sociales, a los campesinos la continuidad del reparto de tierras,
a los obreros la consolidación de los derechos laborales (y muchos años más tarde la
concreción de la fracción XII del artículo 123 a través de la creación del INFONAVIT), y
a los sectores medios aquellas por las que se venían movilizando desde la década de
los años 20, el congelamiento de alquileres, Códigos Civiles o Leyes Inquilinarias que
100
Así como la CTM y la CNC fueron la base del respaldo social de Lázaro Cárdenas, a CNOP fue la punta de lanza de
Ávila Camacho para disminuir la representatividad del sector obrero en el partido, muy afín al liderazgo cardenista, el
peso electoral que se le reconoció de inmediato es una muestra clara de ello, en el proceso de selección de candidatos
para diputados del PRM que habrían de participar en la elección del 1o. de julio de 1943, recién creada la CNOP
nominó cincuenta y seis candidatos, la CNC cuarenta y tres y la CTM veinticuatro (Cf. Lastra L., J. M., 2002)
314
regulara las relaciones entre arrendatarios y arrendadores, y la operación de una
“política oculta” de vivienda a través de “dejara hacer” en los llamados asentamientos
irregulares.
Al Estado, por su parte le proporcionó un respaldo absoluto de los sectores sociales
más importantes y organizados de la sociedad, y al Partido, sin prácticamente
oposición externa101, le aseguró el monopolio electoral en el país, y transitar de
procesos electorales en los que se enfrentaban violentamente los diferentes grupos
políticos a procesos pacíficos institucionalizados (ídem: 152).
En particular, la creación de la CNOP en 1943, y su integración al PNR, es el momento
en el que aparece por primera vez, y precisamente asociado con las reivindicaciones
de los sectores medios, la demanda de la vivienda como una cuestión propia de las
clases populares urbanas (ídem: 156). Los sectores que conformaron esta
organización, provenían de la naciente clase media surgida de la Revolución, entre la
burocracia y los nuevos técnicos y profesionales formados a partir de la política
educativa, hasta alcanzar a conformar un estrato social dinámico y cuantitativamente
ascendente102.
Significó además, como se ha dicho, el medio a través del cual se creo la nueva clase
política llegando a cubrir el 55% de los puestos del Congreso de la Unión, mientras
que los grupos provenientes de las universidades públicas comenzaron a convertirse
101
En 1939 se crea el Partido Acción Nacional como la opción de la derecha moderada conformada por sectores de
una clase media urbana conservadora, a la que se añadieron católicos y representantes del empresariado
descontentos con la política social del régimen, y sobre todo con el corporativismo de PRM, (Medina: 153 y 154). Este
partido no tendrá un peso real en la vida política del país sino hasta las dos últimas décadas del siglo XX, el Partido
Comunista Mexicano, fundado en 1919, declarado ilegal en 1925, sólo vivió un tiempo de legalidad durante el
cardenismo y apenas hasta los años 70 alcanza su registro y dará pie más adelante a la formación del Partido
Socialista Unificado de México y en la década de los 90 al Partido de la Revolución Democrática; otros partidos
surgieron a la sombra del propio partido oficial como el Partido Popular Socialista y el Partido Auténtico de la
Revolución Mexicana, ambos ya desaparecidos, pero en realidad nunca representaron una alternativa real contra el
PRI.
102
Según Medina (op. cit.: 156), entre 1900 y 1950 la clase media se incrementó en 255.5% en términos absolutos, y
en 87.6% en su peso relativo dentro del total de la población.
315
en los cuadros políticos que casi imperceptiblemente desplazaron a los cuadros
militares provenientes de la Revolución (ídem: 156 y 157).
La reforma del PRM, que llevó al surgimiento del PRI, más allá de los ajustes
estatutarios, que en realidad supusieron pocos cambios en los procesos y mecanismo
reales de elección y en el reparto de cuotas entre los sectores, significó además, y
fundamentalmente, la señal de que los cambio derivados de la Revolución, que
llegaron a su máxima expresión en el cardenismo (1934-1940) llegaban a su fin (ídem:
158-161).
En la declaración de principios del PRI, en el mismo año en el que se puede
considerar que concluye la etapa de estabilización del régimen, explícitamente
quedaban saldados los compromisos sociales de la Revolución, y definidas las
instituciones que garantizaban la libertad económica y el desarrollo del capitalismo
nacional. Por si acaso quedaba una duda, los sectores radicales del cardenismo (la
“izquierda” del partido), quedaban definitivamente al margen de puestos importantes y
lo quedaron del nuevo gobierno civil (ídem: 160).
Con el PRI los sectores medios y moderados se hacían definitivamente del poder, las
políticas institucionales reforzarían su apoyo al capital industrial a través de los
mecanismos ya creados (NAFINSA), y lo extenderían a sectores del capital que
permitieran promover el desarrollo nacional (BANHOUP), las principales demandas
sociales de la Revolución quedaban institucionalizadas (ejido, huelga, sindicalización y
libre asociación, seguro social), ahora la gran prioridad era el desarrollo económico, el
desarrollo de otros sectores del capital que buscaban su lugar en el modelo
económico, con ellos aflora la vivienda como una nueva prioridad.
316
4.4. El desarrollo industrial y la política social
Como ya se señaló, a pesar del relativamente largo período de duración del conflicto
armado, y de que éste se extendió por gran parte del territorio nacional, al iniciar la
década de los veinte no parece haber habido una destrucción de la base productiva
porfiriana, en esos momentos el problema central del desarrollo económico nacional
más bien parece haber estado asociado a tres factores esenciales de la vida
económica: la caótica situación del sistema monetario y la paralización de la banca; el
sistema fiscal heredado del Porfiriato, que basado en una tributación casi
exclusivamente sostenida en la exportación de productos agropecuarios y mineros103,
que dejó de operar en un momento en el que los mercados internacionales se
encontraban cerrados para el gobierno; y la parálisis de la inversión del capital
nacional ante una situación de incertidumbre política y de desarticulación de los
mercados nacionales (ídem: 84-87).
Las medidas iniciadas desde los primeros años de la década de los 20 para la
creación del Banco de México y reestablecer el sistema bancario, llegar a acuerdos
con la banca internacional, y reformar el sistema tributario mediante la implantación del
impuesto sobre la renta (ídem: 96), permitieron estabilizar el sistema monetario,
restablecer la actividad financiera, iniciando con la apertura de mercados y el flujo de
capitales, y fortalecer las finanzas públicas.
Una tarea que tomó más tiempo fue la de impulsar el desarrollo del capital nacional en
manos de las elites porfiristas. De hecho la planta industrial no estaba particularmente
dañada, sin embargo la inestabilidad política y, al parecer, los términos en los que se
103
Hasta el Porfiriato, a pesar del impulso industrial de las últimas décadas del siglo XIX, el modelo económico había
sido esencialmente Primario Exportador y, por supuesto, lo continuaba siendo a principios de los años veinte. De
hecho, la agricultura continuó siendo la base de la economía hasta entrada la década de los años sesenta, no sólo
representaba una buena parte de las exportaciones sino que además proveía al mercado interno para el consumo y de
materias primas a la industria (Del Castillo, S., J.: 21).
317
habían aprobado dos de los artículos más radicales de la Constitución (27 y 123), hizo
sentirse amenazados a los dueños del capital (Ibíd.).
Desde los primeros gobiernos posrevolucionarios fue clara la apuesta por el modelo de
desarrollo capitalista industrial, y lo fue más a partir de la crisis de 1929 con la recesión
de los años treinta (Del Castillo: 21 y Díaz: 24), es desde entonces que se impone el
modelo de sustitución de importaciones y se encaminan los esfuerzos
gubernamentales al desarrollo de la pequeña y mediana industrias.
Ganar la confianza de la vieja burguesía industrial, e impulsar el desarrollo de nuevos
grupos de capital fue, al parecer, la estrategia de los gobiernos de la posrevolución, los
instrumentos puestos en funcionamiento fueron básicamente cuatro: la promulgación
del marco jurídico que ofreciera un campo de referencia a las relaciones laborales; el
apoyo financiero que canalizara el ahorro social; medidas fiscales proteccionistas para
el desarrollo de las actividades productivas; y la restauración y desarrollo de los
sistemas de enlace entre mercados, centros de producción y de distribución (Ibíd.).
La Ley Federal del Trabajo, como se ha visto, fue el marco de referencia de las
relaciones obrero-patronales y permitió al Estado intervenir en su regulación a través
de los mecanismos de conciliación y arbitraje como un factor decisivo en la lucha de
intereses. Jugaba un doble papel, con ella se reglamentaban los derechos laborales
establecidos en el artículo123, y a la vez se abría la puerta para que el Estado
contuviera “los excesos” de los trabajadores, cuestión que desde los debates del
constituyente estuvieron presentes en los planteamientos de los sectores moderados y
conservadores del constitucionalismo (Roman, R.: 11-134).
El apoyo al desarrollo del capital se enfocó fundamentalmente hacia la industria, y se
dio tanto con medidas fiscales proteccionistas ante la competencia extranjera
318
(exenciones fiscales, permisos de importación, aranceles diferenciados), como a
través de apoyos financieros, primero por medio del propio Banco de México, en su
corta etapa de banca de crédito, y después a través de Nacional Financiera.
Para reestablecer los lazos económicos regionales, la política de inversión pública se
enfocó de manera prioritaria a la restauración del sistema de comunicaciones; junto
con las obras de irrigación, la obra pública en prácticamente todo el Maximato estuvo
dirigida a la construcción de caminos y se llevó a cabo una inversión importante en la
restauración de las redes ferroviarias y la adquisición de equipo (Medina, P. L.: 105-
112).
Adicionalmente a estas medida, y para lograr la confianza de la inversión (tanto del
nuevo como del viejo capital), a través de los mecanismos de conciliación y arbitraje,
se optó por diferir la aplicación de los principios y postulados de la Constitución que
pudieran suponer un impacto negativo en las condiciones de acumulación y que
disminuyera los montos de inversión.
Esta lógica de actuación prevaleció a lo largo de las dos décadas y media del período
de estabilización, incluso la creciente participación directa del Estado en algunos
sectores de la economía apareció no para desplazar al sector privado de ciertas
actividades productivas sino, al igual que lo hizo con la infraestructura, para cubrir
ciertas áreas que, ya fuera por su baja rentabilidad o por el prolongado círculo de
recuperación de la inversión, no resultaban atractivas para la empresa privada, y en
casos excepcionales (como lo fue en el caso de la energía eléctrica y del petróleo),
tuvo por objeto garantizar la conservación de sectores estratégicos para el desarrollo
industrial, que más tarde se convertirían en estratégicos para la propia supervivencia
financiera del gobierno.
319
En este sentido, fuera de la política educativa, y en cierta medida del reparto agrario,
que como hemos visto respondió más a coyunturas de carácter político-militar,
prácticamente todas las iniciativas gubernamentales en este período estuvieron
enfáticamente dirigidas a crear las condiciones del desarrollo capitalista del país, la
estabilización monetaria y financiera, la política fiscal, la creación de instituciones
bancarias de desarrollo, la obra pública, la inversión pública en sectores estratégicos
de la producción, se orientaron esencialmente en ese sentido.
La política habitacional, a pesar de manifestarse ya desde los primeros años de la
revolución como una demanda social que fue creciendo en importancia, permaneció
en suspenso, y sólo abordada en función de las necesidades de desarrollo del capital,
los mismos capitales inmobiliario y de la construcción, en formación durante este
lapso, tardaron en abordar el tema y sólo lo hicieron en la medida que el sector público
proveyó de los recursos financieros para hacerlo, durante años crecieron y se
desarrollaron al cobijo de la obra pública.
La producción habitacional vendría hasta más tarde, y sólo lo haría bajo las
condiciones que se establecieron desde los años de la estabilización, en función de las
necesidades del desarrollo del capital inmobiliario y del relativamente joven capital de
la construcción, y como un medio para alcanza alianzas y acuerdos entre el Estado y
los sectores sociales urbanos, a través de los mecanismos e instituciones creadas
para ello.
320
CAPÍTULO 5
Financiamiento y Producción de Vivienda
Social: los instrumentos corporativos de la
política habitacional
A diez años de haber concluido la guerra civil en México, y aprobarse el marco jurídico
en que se encumbraba el estado posrevolucionario, las causas que habían dado
origen al problema habitacional y a las expresiones sociales de inconformidad que en
torno a él se habían comenzado a dar desde los inicios de la segunda década del siglo
XX permanecían prácticamente intactas.
La concentración de la propiedad urbana, las prácticas especulativas del emergente
capital inmobiliario permanecieron en el trasfondo de una realidad habitacional en la
que las viviendas precarias aglomeradas en patios de vecindad, los barrios creados
para un creciente número de pobres urbanos en las periferias urbanas, carentes de
todo tipo de servicio e infraestructura, contrastaban con los desarrollos inmobiliarios,
construidos en torno a la ciudad central, o en las periferias de mayor valor ambiental,
en donde se asentaban los sectores sociales de mayores ingresos y las nuevas clases
medias que comenzaban a emerger de la burocracia y de técnicos y profesionales
surgidos de la fragua del nuevo Estado.
De hecho la producción de vivienda continuó conservando las condiciones que habían
prevalecido hasta el advenimiento de la Constitución General de la República: a saber
una producción de vivienda en la que predominaba la presencia de agentes
constructores enfocados a la edificación de vecindades o de viviendas colectivas en
alquiler para los sectores empobrecidos de la población citadina, un emergente capital
inmobiliario que, como en los últimos años del siglo XIX, se dedicaba a la promoción
321
inmobiliaria y construcción de vivienda para sectores sociales medios y altos con
solvencia financiera, y que colateralmente operaban como impulsora de desarrollos
“urbanísticos” sin servicios en las periferias urbanas más desfavorables, para una
población que se veía desplazada de las áreas centrales, y que edificaría una vivienda
a través del recurso sempiterno de la autoconstrucción.
La vivienda que se produjo con posterioridad a la promulgación de la Constitución, y
con ella a las disposiciones del artículo 123, salvo algunas excepciones, no superó las
condiciones en las que se venían construyendo las viviendas en alquiler para obreros
en las periferias de las factorías, y en la práctica no fue más allá de una reproducción
de los antiguos conjuntos habitacionales que se habían iniciado desde el porfiriato en
el contexto de la construcción de viviendas en las ciudades industriales y en las
haciendas agro exportadoras.
Los ejemplos de los primeros años de intervención pública directa en la construcción y
financiamiento de vivienda, salvo tres casos notables en lo arquitectónico pero poco
significativos, o francamente irrelevantes en la realidad urbana y habitacional no
modificaron la realidad de la vivienda en México que venía expresándose desde el
siglo anterior, y continuaría en condiciones similares hasta casi finales de la década de
los 40s, cuando se ponen en marcha y se inauguran los primeros conjuntos
multifamiliares de vivienda en alquiler promovidas por el Instituto de Pensiones.
1. La definición del perfil de la política de
financiamiento y construcción de vivienda.
La puesta en operación de una política habitacional es, como hemos visto,
extemporánea, no sólo con respecto a las iniciativas de vivienda de bajo costo puestas
322
en operación desde finales del siglo XIX en Inglaterra y Francia, y a principios del XX
en España, y en comparación con las que se pusieron en marcha en Argentina y Chile,
en la realidad latinoamericana por esos mismos años, sino que lo es también con
respecto a las manifestaciones sociales que habían brotado desde la segunda década
del siglo en gran parte de la realidad urbana en México y que permanecieron latentes,
con explosiones intermitentes hasta, al menos, los años treinta.
Son también una política insuficiente que no se desprende de una percepción clara de
los derechos sociales que se ventilaron en el Congreso Constituyente, ni estuvieron
pensadas como un instrumento redistributivo, que tuviera además un impacto en el
desarrollo de la producción, eliminando o reduciendo el peso del componente
habitacional en el salario.
Incompleta así mismo, porque la misma disposición constitucional, referente a la
obligatoriedad de los patrones a ofrecer vivienda en arrendamiento a los trabajadores
de sus empresas, no derivó en una instrumentación que permitiera operar esta
iniciativa, la cual quedó con un carácter declarativo, que más que reflejar las buenas
intenciones del Estado posrevolucionario, pareció saldar una vieja deuda política con
el sector obrero, contraída en los albores de la guerra civil.
Y cuando, finalmente, se ponen en marcha las primeras iniciativas habitacionales a
pocos años de instaurado el Estado posrevolucionario, tuvieron un carácter marginal y
durante casi 25 años no rebasaron la condición de iniciativas casi anecdóticas o
extraordinarias que no influyeron significativamente en las condiciones de producción
de la vivienda, y menos aún en las que habitaba la mayor parte de la población urbana
del país.
323
A pesar de esta escasa presencia pública en la construcción y el financiamiento
habitacional, lo que, sin embargo, hace relevante este primer momento, es la
orientación que ahí se imprime a la política institucional en materia de vivienda, los
instrumentos que en ese tiempo se perfilan para operarla, las líneas de actuación que
se definen, y la forma en la que las distintas acciones que emprende el Estado desde
estos primeros años se articularon y operaron de manera complementaria y, en cierta
forma, subsidiaria.
En efecto, desde que se pusieron en marcha las primeras dos iniciativas
institucionales para el financiamiento y construcción de vivienda social (Instituto IPCyR
y Dirección de Pensiones Militares [DPM]), se echaron a andar a la par dos líneas de
actuación pública que tendrían un efecto determinante en la política habitacional del
estado mexicano: las iniciativas legales para enfrentar el problema inquilinario, que se
aplicaron en las décadas de los años 20 y 30 en distintos estados del país, y la venta a
bajo precio o cesión de suelo público a grupos sociales de presión por parte de
gobierno federal y algunos gobiernos locales que, en los hechos, reproducían las
iniciativas que se habían puesto en marcha desde finalizaba la etapa armada de la
guerra civil.
Con base en estas tres líneas de actuación (financiamiento y construcción de vivienda,
legislación inquilinaria, y política de cesión de suelo y regularización de la tenencia de
la tierra), se perfilaría la estructura que soportaría la política habitacional en México
desde entonces. Las tres aparecerían casi de manera simultánea, se desarrollarían en
paralelo y operarían complementaria y subsidiariamente desde entonces, en una
especie de juego de relevos en el que al final la política financiera terminó por
convertirse en el eje dominante, la inquilinaria prácticamente desapareció, y la de
regularización de la tenencia de la tierra pasó a ser el principal apoyo subsidiario de la
324
construcción de vivienda y cubrió los espacios sociales que ésta fue incapaz de
abarcar.
De esta manera, en los años posteriores a la creación del IPCyR y de la DPM, la
política habitacional en México se iría conformando por una trilogía de líneas de
actuación que formaron un solo cuerpo, que además permitiría atender de manera
discrecional y selectiva a distintos grupos sociales, de acuerdo con las necesidades de
negociación y concertación política del Estado emergente.
La política habitacional se inscribe así, en el conjunto de instrumentos que conformó y
fue impulsando el Estado mexicano posrevolucionario para construir su hegemonía, y
fue dentro de ellos, uno de los que más claramente reflejó su personalidad y que de
manera más estrecha estuvo vinculada a su propio proceso de conformación,
adquiriendo de él su estructura orgánica y naturaleza corporativa, su orientación y
objetivos clientelares, y su carácter de instrumento de la hegemonía.
Con este rostro y esta osamenta, la política habitacional se convertiría en uno de los
principales medios a través de los cuales se construyó y configuró el espacio urbano
en México, fue a través del cual se edificó la mayor parte de las ciudades del país, y a
través del cual se configuro su perfil urbano arquitectónico, su estructura espacial y
funcional, y su propia imagen.
325
2. El punto de partida de las políticas habitacionales:
las primeras experiencias de programas y proyectos
habitacionales públicos
Cuando en 1949 se inauguró el “Conjunto Urbano Presidente Alemán”, la primer gran
intervención gubernamental en materia de vivienda social en el país (un multifamiliar
integrado por 1,080 viviendas), el panorama habitacional era básicamente el mismo
que a principios de siglo, según datos censales de 1950, los materiales con los que
estaban construidas las viviendas conservaban las características típicas de la
construcción rural. En todo el país, alrededor del 82% de las casas estaban
construidas de materiales perecederos, el 41,65% de adobe, el 19,79% de madera, el
20,11% de embarro, varas y otros materiales frágiles, mientras que sólo el 18,45% del
total estaban edificadas con ladrillo, block, piedra o cemento, una situación que difería
muy poco de la existente veinte años antes (ver Cuadro 15).
La intervención del gobierno en la solución del problema de la vivienda había quedado
relegada a un segundo plano en el orden de prioridades del Estado emergente, y las
tareas de éste se centraron en la conformación de un bagaje legal e institucional que,
como un subproducto fue creando el marco de referencia para lo que vendría a ser
más tarde la política habitacional.
Más allá de éste, como se ha señalado, la intervención gubernamental en materia de
vivienda durante esas casi tres primeras décadas de gobiernos posrevolucionarios no
rebasaron con mucho el carácter testimonial, casi experimental, y acaso simbólico de
la participación estatal en la producción de vivienda para los trabajadores.
326
Cuadro 15: Características Materiales de la Vivienda, 1930-1950
1930 1950
Viv. de mat. Viv. mat. Viv. de mat. Viv. mat.
Entidad Total de Total de
Pétreos (1) Perecederos (2) Pétreos (1) Perecederos (2)
Federativa vivienda vivienda
No. de No. de No. de No. de
s % % s % %
Viv Viv Viv Viv
Aguascalientes 27.081 1.271 4,69 25.810 95,31 38.116 3.244 8,51 34.872 91,49
Baja Calif. Nte. 8.233 154 1,87 8.079 98,13 48.472 3.833 7,91 44.639 92,09
Baja Calif. Sur 8.224 1.325 16,11 6.899 83,89 10.629 2.002 18,84 8.627 81,16
Campeche 17.729 5.824 32,85 11.905 67,15 25.072 7.015 27,98 18.057 72,02
Coahuila 88.622 4.199 4,74 84.423 95,26 141.282 12.567 8,89 128.715 91,11
Colima 13.913 1.001 7,19 12.912 92,81 24.988 4.170 16,69 20.818 83,31
Chiapas 105.821 2.471 2,34 103.350 97,66 182.721 14.824 8,11 167.897 91,89
Chihuahua 90.912 4.577 5,03 86.335 94,97 167.487 4.873 2,91 162.614 97,09
Distrito Fed. 101.094 49.703 49,17 51.391 50,83 626.262 416.955 66,58 209.307 33,42
Durango 81.427 2.176 2,67 79.251 97,33 120.252 4.133 3,44 116.119 96,56
Guanajuato 196.054 19.811 10,10 176.243 89,90 273.510 34.291 12,54 239.219 87,46
Guerrero 130.030 3.722 2,86 126.308 97,14 187.352 5.556 2,97 181.796 97,03
Hidalgo 138.859 25.928 18,67 112.931 81,33 172.339 31.874 18,49 140.465 81,51
Jalisco 267.078 12.813 4,80 254.265 95,20 355.769 31.077 8,74 324.692 91,26
México 199.723 11.963 5,99 187.760 94,01 283.226 15.432 5,45 267.794 94,55
Michoacán 204.026 7.937 3,89 196.089 96,11 288.980 14.117 4,89 274.863 95,11
Morelos 26.531 1.226 4,62 25.305 95,38 58.075 11.413 19,65 46.662 80,35
Nayarit 38.102 4.829 12,67 33.273 87,33 61.833 8.526 13,79 53.307 86,21
Nuevo León 81.954 25.054 30,57 56.900 69,43 146.810 28.838 19,64 117.972 80,36
Oaxaca 231.485 7.811 3,37 223.674 96,63 310.623 17.670 5,69 292.953 94,31
Puebla 221.315 27.266 12,32 194.049 87,68 343.595 69.649 20,27 273.946 79,73
Querétaro 48.823 8.665 17,75 40.158 82,25 60.098 10.661 17,74 49.437 82,26
Quintana Roo 2.141 210 9,81 1.931 90,19 5.542 699 12,61 4.843 87,39
Sn. Luís Potosí 118.611 11.636 9,81 106.975 90,19 170.354 12.216 7,17 158.138 92,83
Sinaloa 75.835 21.394 28,21 54.441 71,79 119.980 33.359 27,80 86.621 72,20
Sonora 60.902 3.538 5,81 57.364 94,19 98.698 13.102 13,27 85.596 86,73
Tabasco 35.854 4.415 12,31 31.439 87,69 65.434 13.545 20,70 51.889 79,30
Tamaulipas 62.351 8.269 13,26 54.082 86,74 148.602 21.830 14,69 126.772 85,31
Tlaxcala 41.228 3.603 8,74 37.625 91,26 58.875 3.766 6,40 55.109 93,60
Veracruz 268.154 36.576 13,64 231.578 86,36 415.506 70.855 17,05 344.651 82,95
Yucatán 85.273 25.838 30,30 59.435 69,70 111.180 38.243 34,40 72.937 65,60
Zacatecas 100.067 5.200 5,20 94.867 94,80 131.322 4.825 3,67 126.497 96,33
Datos Complem. 0 6.224 5.097 81,89 1.127 18,11
Total Nacional 3178.452 350.406 11,02 2.828.046 88,98 5.259.208 970.257 18,45 4288.951 81,55
Fte: , INEGI,1996: 120 y 155.
Notas: (1) Ladrillo, Tabique, Block, Piedra o Cemento,

(2) Adobe, Madera, embarro, varas y otros materiales perecederos y/o de desecho
En particular este carácter simbólico parece haber tenido que ver con el mensaje
político que a través de estos programas habitacionales se enviaba a ciertos sectores
de la población por parte del régimen posrevolucionario. No es casual que a pesar de
que la reivindicación inicial en materia de vivienda surgiera de los acuerdos con el
movimiento obrero, y que las más importantes expresiones de inconformidad en
materia de vivienda provinieran precisamente de los trabajadores urbanos y de
diferentes sectores sociales marginales, no fuera hacia ellos a los que se dirigieron los
primeros programas institucionales de vivienda.
327
Las demandas más patentes en este rubro estaban, como lo reflejó el movimiento
inquilinario, en la cuestión de los alquileres y afectaba fundamentalmente al sector
obrero y a los sectores de más bajos recursos, sin embargo es precisamente hacia los
sectores medios de la burocracia federal y a empleados públicos de la ciudad de
México104, la primera base de apoyo al interior de la estructura gubernamental, hacia
quienes se enfocaron las primeras acciones de la política habitacional.
Esta será una práctica recurrente en adelante, lo será en los programas de vivienda de
finales de los años cuarenta del mismo IPCyR, y lo seguirá siendo con los que
aparecerán en las siguientes décadas que atenderán a demandas sociales
coyunturales que se ubicarán alrededor de las alianzas y acuerdos que construya el
Estado con los diferentes sectores de la sociedad, y a la propia estrategia de
desarrollo económico del capital inmobiliario.
En este escenario se ubican las primeras iniciativas de construcción de vivienda para
trabajadores del Departamento del Distrito Federal (DDF)105, que tienen un carácter
particularmente relevante, tanto por haberse realizado en un momento en el que el
tema de la vivienda social estaba siendo reconocido como un campo de actuación de
los arquitectos del país, hasta entonces tan interesados en la diatriba estética, como
por ser los primeros programas de construcción habitacional específicamente dirigidos
a los trabajadores de bajos ingresos emprendidos por un gobierno local, casi
inmediatamente después de haberse emitido el decreto de 1934, que le facultaba para
emprender programas de esta naturaleza.
El primero de ellos fue promovido inicialmente por la Sociedad de Arquitectos
Mexicanos en 1932, un año antes de que se creara el BNHUOPSA, y siete después de
104
No se hace referencia a los resultados del financiamiento por parte de la Dirección de Pensiones Militares por no
disponer de información para estos años.
105
Éste era entonces el organismo federal encargado del gobierno de la ciudad de México.
328
la creación del IPCyR, cuando éste ya había financiado más de 3.600 viviendas
(INFONAVIT: 67), y se llevaron a cabo a partir de un concurso público, también el
primero en su tipo, apoyado por el gobierno de la ciudad de México. Éste concurso lo
ganó un proyecto, que abordaba el tema habitacional desde una perspectiva novedosa
en el país, en sus aspectos sociales, económicos, funcionales y de diseño, acorde con
los términos de la discusión arquitectónica del momento (INFONAVIT: 58-62, y
González Lobo, C., 1994: 110 y 111).
Sobre la base del proyecto ganador se realizaron los conjuntos habitacionales de
Balbuena y del barrio de San Jacinto, ambos ubicados, en ese entonces, en la
periferia de la ciudad. En ellos participaron tres arquitectos de una nueva generación
de técnicos formada después de la Revolución que, con el tiempo, tendrían un papel
relevante en la historia de la arquitectura Mexicana (Juan Legarreta, Enrique Yáñez y
Enrique del Moral) (INFONAVIT: 60-62). Estos son el primer intento en abordar el tema
de la vivienda obrera en México desde una perspectiva funcional, y junto con la
iniciativa de las 10 viviendas obreras construidas en Irapuato por Enrique del Moral
(Ídem, p. 62), representan un caso aislado pero significativo de la producción de
vivienda en el país desde una óptica novedosa, tanto en lo financiero como en lo
urbanístico y arquitectónico.
Otra iniciativa importante, aunque dirigida más a sectores medios, iniciada a finales ya
del período de la estabilización, fue el conjunto de 200 viviendas financiado por el
BFH, a partir de un proyecto de Carlos Lazo, que consistió en un conjunto de 12
edificios multifamiliares construidos en las nuevas áreas abiertas a la urbanización al
sur de la ciudad de México (la Unidad Esperanza Narvarte) (González Pozo, A., 1994:
202).
329
Además de las cinco experiencias más significativas del período que incluye tanto las
realizadas por el DDF (San Jacinto y Balbuena), como las del IPCyR (Presidente
Alemán y Presidente Juárez) y la del BFH (Unidad Esperanza), hubo en los poco más
de 25 años que duró el período de la estabilización, algunos proyectos adicionales que
podemos ubicar dentro de la coyuntura favorable del cardenismo, y que abordaron el
problema habitacional desde una perspectiva similar a estos.
En el mismo concurso de 1932 del que se derivaron los conjuntos habitacionales de
San Jacinto y Balbuena, Juan O´Gorman presentó un proyecto de vivienda obrera
multifamiliar, sobre la base de la idea lecorbusiana de sistema porticado y plantas
libres; en 1938, Alberto Arai y otros arquitectos vinculados con la Unión de Arquitectos
Socialista (UAS), presentaron a algunos sindicatos un proyecto de ciudad obrera,
integrada sólo por edificios multifamiliares (Ibíd.).
Ese mismo año, en el marco del XVI Congreso Internacional de Planificación y de la
Habitación, se presentó el proyecto de la ciudad obrera en México. (INFONAVIT: 62 y
63), más tarde, en 1942, durante su estancia en México, Hannes Meyer presentó el
proyecto de una colonia obrera para 2 mil familias en Lomas de Becerra, que incluía
bloques de departamentos multifamiliares con escuelas y jardines (Camberos G., J.,
1994: 91, y González Pozo, A., 1994: 202).
Ninguno de estos proyectos fue construido, todos se pensaron para cubrir la demanda
de vivienda obrera en la ciudad de México, que ya se había consolidado para entonces
como el primer centro industrial del país106, y prácticamente todos fueron resultado de
iniciativas de cuadros profesionales politizados, vinculados al movimiento obrero.
Todas ellas son iniciativas que preceden sólo unos años a los primeros conjuntos
106
En 1930, la producción bruta industrial del país se concentraba en un 28.5% en la ciudad de México, para 1950 esta
cifra llegaba al 40% (González Pozo, A., 1994: 200-202).
330
multifamiliares emprendidos por el IPCyR, y parece razonable suponer que ejercieron
una influencia significativa en ellos y en los programas que se emprendieron
posteriormente así como en el papel que los nuevos profesionales vinculados a la
industria de la construcción tuvieron a partir de entonces en la producción habitacional.
3. La Naturaleza de los instrumentos de producción y
financiamiento de vivienda social
Desde la creación del IPCyP, una de las líneas fundamental de la política habitacional
en México fue la creación, con criterios selectivos, de mecanismos de financiamiento
para vivienda dirigidos a los distintos sectores o grupos de trabajadores al servicio del
Estado, tanto incorporados a la burocracia federal como a la administración de las
diferentes entidades federativas, y a los distintos organismos descentralizados y
empresas públicas.
Este proceso fue de la mano de la progresiva participación del Estado en distintos
sectores de la economía y en diferentes áreas de la seguridad social, y parece haber
formado parte de los mecanismos de mediación que construyó en su relación con los
distintos segmentos de los servidores y trabajadores públicos, para disponer de su
apoyo político y promover su integración al aparato político del partido oficial.
Así, en la medida que el Estado fue extendiendo su ámbito de actuación a distintos
sectores de la actividad social (salud y educación), y económica (petróleo, energía
eléctrica, ferrocarriles, producción cañera, banca de desarrollo), paulatinamente se
fueron creando los mecanismos a través de los cuales se impulsó el financiamiento de
vivienda para cada uno de estos sectores que, con este trato privilegiado, fueron
conformando lo que podríamos llamar la “aristocracia” obrera en México.
331
Desde esta misma lógica, el Estado iría creando diversos instrumentos financieros
dirigidos a otros sectores de la sociedad, que le permitieron ofrecer, de manera
discrecional, financiamiento para la vivienda a distintos grupos de la población urbana.
En el transcurso de casi 75 años, que van de la creación del IPCyR, hasta la reforma
del año 2002 que haría desaparecer al FOVI, sustituyéndolo por la SHF, el gobierno
federal y los gobiernos locales terminarían por configurar una compleja y desarticulada
red de instrumentos que, ya fuera de manera permanente (dirigidos exclusivamente a
este fin), o bien de forma extraordinaria (para responder a programas específicos de
desarrollo regional, o a programas emergentes o coyunturales), financiarían o
construirían vivienda.
A principios del presente siglo, esta red llegaba a estar conformada por más de 104
organismos o programas descentralizados (federales y estatales), que de manera más
o menos permanente financian o construyen vivienda, a los que habría que añadir al
menos 8 que operan programas de este tipo de manera extraordinaria, y un número no
determinado de organismos municipales que están en cargados de programas
habitacionales. Ha habido además al menos 17 organismos, actualmente
desaparecidos y que no han sido sustituidos por ningún otro, en su mayoría creados
por el gobierno federal, que en algún momento financiaron vivienda y que casi
exclusivamente fueron diseñados para operar programas extraordinarios (ver Cuadros
AE-11 a AE-15).
Considerando el ámbito gubernamental en el que operan y su objetivo original, para
efectos de este estudio hemos recurrido a una clasificación de todos ellos que permite
agruparlos atendiendo a características similares, y que retoma, en principio la
clasificación que se ha asumido en la CONAVI para agrupar a los principales
organismo de vivienda que operan bajo control del gobierno federal (Organismos
332
Nacionales de Vivienda Social [ONAVIS]), y por el FONHAPO para aquellos a través
de los que los gobiernos estatales operan sus respectivos programas de vivienda
(Organismos Estatales de Vivienda Social [OREVIS]).
A partir de esta clasificación, se han agrupado a los organismos financieros de
vivienda en:
1- Organismos Nacionales de Vivienda Social (ONAVIS)
2- Mecanismos Financieros de Organismos Descentralizados del Gobierno Federal y
Empresas Públicas (ODEPES)
3- Mecanismos Financieros de Vivienda en la Banca de Desarrollo (BDE)
4- Organismos Estatales de Vivienda Social (OREVIS)
5- Mecanismos Financieros de los Organismos Estatales de Seguridad Social para
Trabajadores Públicos (ORESS)
6- Programas de vivienda a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)
7- Organismos Estatales de Desarrollo Urbano y Obras Públicas o Sectorizados a ellos
(OEDUOPS)
8- Organismos Estatales y/o Municipales No Sectorizados en Desarrollo Urbano y
Vivienda ni en Seguridad Social (ONENDUVSS)
9- Organismos Nacionales o Estatales para Programas Emergentes y/o Coyunturales
(ONEPEC)
10- Organismos Nacionales o Estatales para Programas o Proyectos de Desarrollo
Regional (ONEDER)
11- Programas Especiales de Financiamiento (PEF) 107.
107
Faltaría además incluir un grupo que integre a los organismos municipales de vivienda social, de los cuales se han
detectado cuatro en los estados de Guanajuato, México y Yucatán, de los cuales no disponemos de información
estadística, por lo cual no quedan incorporados a este estudio más que a nivel referencial. En este sentido, no se
puede afirmar que este conjunto de agrupaciones de organismos abarquen el total de los existentes, sin embargo, con
base en la información disponible, se considera que sí reflejan un universo suficientemente amplio como para conocer
la forma en que operan, y el peso que cada grupo de organismos tiene en el conjunto de acciones que desarrolla el
sector público en materia de vivienda en México, el carácter que éstas tienen y los efectos que tienen en la realidad
urbana del país
333
Esta clasificación dibuja un perfil complejo del conjunto de los organismos que
financian y/o construyen vivienda en México, que es, tal vez, uno de rasgos más
característicos de la política habitacional en el país, y que explican la dispersión de las
acciones del Estado en la materia. También refleja una manera de intervención
selectiva, es decir excluyente, que responde a la forma en la que se fue construyendo
la estructura instrumental y fue atendiendo sólo a algunos segmentos sociales
privilegiándolos por encima del resto.
En conjunto, todos estos organismos atienden a sectores distintos de la sociedad,
fragmentándola y dejándola subordinada a diferentes formas de relación con el Estado
y con las instancias corporativas con base en los cuales funcionaba el partido oficial.
En este sentido, el sistema de financiamiento de vivienda en el país, adquirió los
mismos rasgos corporativos, clientelares y centralizados que caracterizarían la forma
de actuación del Estado mismo y de su partido, operando como un sistema de
instrumentos de negociación entre las autoridades y distintos grupos sociales,
atendiendo a coyunturas y necesidades de alianzas políticas específicas.
Esta condición clientelar, corporativa y centralizada formaría parte intrínseca de la
política financiera de vivienda social, y a pesar de las sucesivas transformaciones que
sufrieron, en distintos momentos, cada uno de los instrumentos que la integran, ha
conservado de cierta forma su naturaleza original hasta hoy.
334
3.1. La naturaleza clientelar de los instrumentos financieros de
la política habitacional en México
El desarrollo de la política habitacional impulsada en México, ha estado muy
directamente ligada al proceso de conformación del mismo Estado posrevolucionario y
al establecimiento de vínculos y alianzas de éste con diferentes sectores sociales y
laborales que le permitieron, a lo largo del siglo XX, jugar un papel hegemónico en la
vida política, económica y social del país.
Cada uno de estos “sectores” representó a un “cuerpo” social, y con respecto a cada
uno, el Estado asumió compromisos distintos. Con el sector campesino, nacido de las
organizaciones agraristas surgidas desde los primeros años de la posrevolución, la
Reforma Agraria sería el instrumento de negociación política y el medio de garantizar
su fidelidad institucional.
En el caso particular de la CTM, habiendo nacido por impulso del propio gobierno
Cardenista como la principal confederación de trabajadores industriales, sería desde
entonces la cabeza hegemónica del sector obrero en el la estructura del partido, y en
torno a ella se aglutinarían los sindicatos identificados con el Estado en un organismo
cúpula (el Congreso del Trabajo) (De la Garza T., E., 1998: 9-13).
A través de este organismo, al PRI se integraría las principales confederaciones y
sindicatos industriales, la Federación de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE),
y la de los gobiernos estatales y municipales (FSTSGEM), así como los sindicatos de
los trabajadores de las empresas y organismos descentralizados, entre ellos los
petroleros (STPRM), los ferrocarrileros (STFRM), los electricistas (SME), los cañeros
335
(FNC), trabajadores del Seguro Social (SNTSS), y los trabajadores de la educación
(SNTE)108.
La CNOP por su parte, impulsada desde la propia presidencia de la República, buscó
llenar el vacío de los sectores populares urbanos y las clases medias al interior del
partido oficial (Cf. Lastra L., J. M. 2002). Este organismo agrupó en torno a él a los
diferentes sectores de la población urbana no incorporados al sindicalismo oficial ni al
sector campesino, a través de alrededor de diez ramas, basadas en su mayoría en
lazos de afinidad profesional.
El carácter de amplia representatividad de esta organización, permitió incluso que
asociaciones laborales no integradas a la CTM se incorporaran inicialmente a ella, así,
la Federación Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), constituida
en 1941, en la que había una muy alta representatividad del gremio magisterial (casi la
tercera parte de sus integrantes), es el primer grupo organizado que se le incorpora y
a él le siguen cooperativistas, pequeños agricultores, comerciantes e incluso
industriales.
Más tarde, a este sector se le agregarían organizaciones femeninas, de jóvenes,
trabajadores no asalariados, intelectuales, técnicos y, en general, las diferentes
organizaciones sociales que se conformaron en las áreas urbanas, entre las que
estuvieron distintas asociaciones de pobladores de colonias populares (en ese
entonces llamadas colonias proletarias), inicialmente del Distrito Federal, y con el
tiempo de diferentes ciudades del país (Lajous, A., 1982: 128).
108
FSTSE: Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado; FSTSGEM: Federación de Sindicatos de
Trabajadores al Servicio de los Gobiernos de los Estados e instituciones Descentralizadas de Carácter Estatal de la
República Mexicana; STPRM: Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana; STFRM: Sindicato de
Trabajadores Ferrocarrileros de al República Mexicana; Sindicato Mexicano de Electricistas; FNC: Federación Nacional
de Cañeros; SNTSS: Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social; y SNTE: Sindicato Nacional de
Trabajadores de la Educación.
336
A través de su filiación partidista, todos estos organismos jugarían, a lo largo de todo
el siglo XX, un papel fundamental en la consolidación del papel hegemónico del
Estado, y serían el soporte esencial para impulsar el modelo económico en turno, y el
sistema político en su conjunto. La retribución por parte del gobierno, a este papel
“corresponsable” del movimiento obrero y del sector popular en el desarrollo de la
política nacional, sería el impulso de una política social que, en materia de vivienda, se
iría desarrollando de manera sectorizada, atendiendo de manera diferenciada a cada
uno de los grupos sociales urbanos, y desde una perspectiva corporativizada,
priorizando en un principio a los trabajadores de la burocracia federal y a las fuerzas
armadas, para paulatinamente ir incorporando al resto de la clase trabajadora y a los
distintos grupos sociales.
Para finales de los años 40 había quedado perfilada la estructura corporativa del
Estado mexicano a través del partido que era su soporte, y a través de él, la sociedad
en su conjunto, de ahí en adelante la actuación gubernamental se fundamentaría en
ella, y con base en ella misma se impulsarían las diferentes políticas sociales del
régimen, entre las que, de manera destacada, estaría la política habitacional.
Ésta, por encima de las otras dos políticas sociales esenciales del Estado mexicano
(la educación y la salud), sería la que con mayor claridad reflejaría su carácter
corporativo, y la que funcionaría de manera más claramente sectorizada, a diferencia
de aquellas, no se le reconocería un carácter universal sino hasta los años 80, y aún
entonces no perdería su carácter original.
3.2. El carácter tripartito de la política habitacional
Como se ha señalado en el capítulo anterior, es indudable que las condiciones
sociales, políticas y económicas de las que parte el Estado posrevolucionario
337
determinaron, al menos en parte, las prioridades de las políticas públicas del nuevo
régimen, y parece razonable suponer que estas mismas condiciones determinaron el
carácter que irían adquiriendo las características de la política habitacional en el país.
Dos factores en particular parecen haber determinado la forma en la que se estructuró
la política habitacional en México y la forma en la que se fue incorporando en la
agenda de las políticas públicas. Por una parte, el orden de las demandas y
prioridades en cada uno de los diferentes sectores sociales integrados a la naciente
estructura corporativa del Estado, por otra, el peso específico que, en la configuración
de las fuerzas políticas emergentes, tuvo cada uno de los sectores sociales.
También parece que a esto se añadió la falta de recursos financieros por parte del
régimen, y el mismo orden de prioridades económicas, políticas y sociales de los
primeros gobiernos hasta la década de los años cuarenta, que en materia de inversión
pública llevó a priorizar el gasto público en desarrollo agropecuario y en infraestructura
de comunicaciones y transportes, por encima de la inversión en infraestructura
educativa, de salud, y por supuesto vivienda.
En efecto, entre 1924 y1940, período durante el que transcurrieron cinco gobiernos de
la República, el gasto social (que además de vivienda abarcó educación, salud y
servicios públicos), nunca superó el 15% de toda la inversión pública, de hecho sólo
entre 1929 y 1933 superó la décima parte de ésta, el resto del tiempo osciló entre
menos del 6% y el 10%, la gran prioridad del régimen fue, sin duda, las
comunicaciones y el transporte, que estuvieron todos esos años por encima del 75%
de todos los recursos asignados (ver Cuadro 16).
338
Cuadro 16: Destino de la inversión pública federal realizada por sexenio (millones de pesos), 1925-1982
Inversión Pública Fomento Comunicaciones y Administración y Convenios de
Fomento Industrial 2/ Beneficio Social 4/ Comercio y Turismo
Federal Agropecuario 1/ Transportes 3/ Defensa 5/ coordinación
Período
Monto de %/total Monto de %/total Monto de %/total Monto de %/total Monto de %/total Monto de %/total Monto de %/total
Presidencial
Total la de la de la de la de la de la de la de
inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión inversión
Calles (1924-
380 60 15,79 0 0,00 298 78,42 22 5,79 0 0,00 0 0,00 0 0,00
1928)
Portes Gil
201 20 9,95 0 0,00 152 75,62 29 14,43 0 0,00 0 0,00 0 0,00
(1929-1930)
Ortiz Rubio
164 20 12,20 0 0,00 125 76,22 19 11,59 0 0,00 0 0,00 0 0,00
(1931-1932)
A.L. Rodríguez
183 20 10,93 0 0,00 139 75,96 24 13,11 0 0,00 0 0,00 0 0,00
(1932-1933)
Cárdenas
1.218 216 17,73 90 7,39 790 64,86 117 9,61 5 0,41 0 0,00 0 0,00
(1934-1940)
Ávila Camacho
3 873 674 17,40 450 11,62 2.250 58,09 427 11,03 72 1,86 0 0,00 0 0,00
(1940-1946)
M. Alemán
13 593 2.699 19,86 3.144 23,13 5.728 42,14 1.859 13,68 163 1,20 0 0,00 0 0,00
(1946-1952)
Ruiz Cortinez
28.056 3.886 13,85 9.671 34,47 9.662 34,44 4.035 14,38 802 2,86 0 0,00 0 0,00
(1953-1958)
López Mateos
67.360 7.142 10,60 25.253 37,49 16.747 24,86 16.311 24,21 1.907 2,83 0 0,00 0 0,00
(1959-1964)
Díaz Ordaz
128.439 14.075 10,96 51.457 40,06 28.040 21,83 32.366 25,20 2.501 1,95 0 0,00 0 0,00
(1965-1970)
Echeverría
374.730 58.642 15,65 150.086 40,05 81.311 21,70 70.358 18,78 10.138 2,71 4.195 1,12 0 0,00
(1970-1976)
López Portillo
2.931.950 450.582 15,37 1.434 908 48,94 413.482 14,10 397.354 13,55 81.135 2,77 37.585 1,28 48.909 1,67
(1976-1982)
1/ Comprende: agricultura (grande y pequeña irrigación y otras inversiones agrícolas); ganadería, forestal, almacenes, rastros y pesca.
2/ Comprende: energía y combustibles (electricidad, petróleo y gas), siderurgia (hierro, acero, carbón y coque); minería y otras industrias.
3/ Comprende: terrestres (carreteras, ferrocarriles y ductos); marítimas, aéreas y tele comunicaciones.
4/ Comprende: servicios públicos, urbanos y rurales; hospitales y centros asistenciales; educación e investigación y habitación.
5/ Comprende: defensa y edificios públicos.
6/ Incluye 9,596 millones de Coplamar.
7/ Incluye 58,399 millones de Promoción Regional.
8/ Incluye 125,058 millones de Desarrollo Regional y Ecología.
9/ Incluye 258,832 millones de Desarrollo Regional y Ecología.
FUENTES: - 1925-1970: Secretaría de la Presidencia, Dirección de Inversiones Públicas.
- - 1971-1984: Presidencia de la República, II Informe de Gobierno de Miguel de La Madrid
Datos tomados de: Instituto Autónomo de México (2007), Destino de la inversión pública federal realizada, Periodo 1925-1984, en: http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html#vivienda.
339
Incluso en el marco de la baja inversión en política social, ésta se enfocó en un
principio prioritariamente al rubro de salud, y sólo hasta la década de los años
cuarenta la inversión pública en educación comenzó a ser relevante, en tanto que en
vivienda tuvo prácticamente un carácter testimonial, que se basó en el otorgamiento
de créditos a la burocracia, mientras que para el resto de la población se redujo a la
acción de los trabajadores a través de cooperativas de vivienda popular (De Gortari R.,
H., y Ziccardi, A., 1996: 206-210).
En esas condiciones, la política habitacional operaría como un instrumento marginal,
de carácter discrecional, que recurriría a diferentes mecanismos y líneas de actuación
que se apoyaban tanto de las ideas de dotación de vivienda que subyacían a lo
dispuesto en el artículo 123 constitucional, como en los mecanismos que desde la
etapa del movimiento armado se habían ensayado, por la emergente elite político-
militar revolucionaria a través de los decretos, que de manera dispersa y coyuntural,
se emitieron para el control de los precios de los alquileres y para resolver la demanda
de suelo por parte de grupos sociales de presión en algunas ciudades del país.
Ésta estructura, por decirlo de alguna manera, de actuación “tripartita” (financiamiento
y construcción de vivienda, suelo e inquilinato), comenzará a constituirse de manera
institucional poco después de que estallara la etapa más intensa de la insurgencia de
los arrendatarios de principio de los años 20s, iniciando con un mecanismo que evitara
que la contaminación de la efervescencia inquilinaria, que había alcanzado a diversos
sectores de los trabajadores urbanos, en particular los obreros industriales, llegara a
unas fuerzas armadas no profesionalizadas y a la burocracia federal.
A este último sector, en particular se dirigirá el primer organismo público que financió y
construyó vivienda de bajo costo y vivienda en alquiler para trabajadores, el IPCyR,
que, junto con la DPM son, sin duda, los organismos que, con sus sucesivas
340
transformaciones, han dado la mayor continuidad a la iniciativa pública en la
promoción habitacional para trabajadores y servidores públicos.
A partir de ellos, en las siguientes décadas, la política de financiamiento y producción
de vivienda se iría extendiendo, progresivamente, a otros grupos de trabajadores de
las empresas y organismos públicos: el DDF (1934), trabajadores y derechohabientes
del IMSS (1936), maestros rurales, trabajadores petroleros (1958), y trabajadores
electricistas (1966); a los sectores populares urbanos (a través del BANHUOPSA
[1933], y el INV [1954]), y más tarde, mucho más tarde, casi 50 años después de la
creación del Instituto de Pensiones y casi 58 después de la Constitución, a otros
sectores del movimiento obrero (INFONAVIT [1972] [ver Diagrama 1]).
De manera paralela se pondrán en marcha mecanismos que permitían sostener este
carácter corporativo y selectivo del financiamiento y construcción de vivienda, y
encausar las demandas sociales de alojamiento, que ya en el caso de las huelgas
inquilinarias habían dado muestras de su eficiencia como instrumentos
mediatizadores: por una parte leyes sobre arrendamiento o Códigos Civiles que
operarían los gobiernos locales, dejando en manos de ellos este recurso de
negociación, y una “política” de permisividad a la promoción ilegal de
fraccionamientos, primero a los impulsados por los propietarios privados, que habían
conservado las tierras agrícolas de las primeras periferias urbanas, y después, al
agotarse éstas, a los ejidatarios y comuneros, beneficiarios del reparto agrario, que
con el tiempo se convertirían en los principales promotores de la expansión urbana.
La política habitacional en México se irá conformando así como un conjunto de
iniciativas que se articularon en tres ejes de actuación que corrían de manera paralela,
y operaban de forma complementaria. Los cuales, progresivamente, se traducirán en
instituciones que atendieron a diferentes grupos sociales en la medida en que estos
341
fueron teniendo una representatividad social y un peso político específico, lo
suficientemente consistente como para hacer sentir su presencia en las iniciativas de
Los efectos de esta política corporativa y tripartita tendrán una expresión tanto social
como urbanística que delinearon no sólo las condiciones en las que se alojó la
población urbana, sino la misma configuración de prácticamente todas las ciudades
del país. Así, al modelo funcionalista de los polígonos habitacionales, que sería
característico de la mayor parte de las intervenciones públicas desde finales de los
años cuarenta, que supondrán un cambio radical en el patrón de alojamiento que
había prevalecido para los trabajadores hasta entonces, se superpondrá la
generalización de un patrón de alojamiento precario para la mayor parte de la
población, que dibujará una periferia urbana en permanente consolidación, y con
carencias endémicas en materia de servicios, equipamiento e infraestructura.
342
Diagrama 1: Principales Organismos Públicos con funciones de promoción y financiamiento de vivienda en México
1925-2006
Organismo 1925 1926 1928 1933 1934 1937 1938 1940 1942 1943 1946 1947 1949 1954 1955 1956 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1966 1970 1972 1976 1978 1981 1982 1988 1991 1993 1997 2001 2002 2003 2006
IPCyR 1
ISSSTE 1 2
FOVISSSTE 2 3
D.P.M. 4
ISSFAM 4 6
FOVIMI 5 6
DDF 7 8 9 10
BFH 11
BANHUOPSA 12 11 13 14
BANOBRAS 14
IMSS 15 16 17
INV 18
INDECO 18 19
FONHAPO 19
OREVIS 20 21
CAPFCE 22 23
PEMEX 24 25
FOVI-FOGA 26 27
SHF 27
CFE 28 29
INI 30 31 32 33
CNDPI 33
CLFC 34 35 36
INFONAVIT 37 38
Fuente: Elaboración propia con base en información de: INV, Connolly, Garza Gustavo 1978, Barragán 1994, CONAFOVI (OP. CIT), ISSFAM http://www.issfam.gob.mx/, CIDAC: 45; y Diarios y Periódicos Oficiales, CFE
Período de operación de los programas habitacionales Período de existencia del organismo sin operación de programas habitacionales Período en el que se generalizan los programas de vivienda en gobiernos locales
Abreviaturas:
(IPCyR) Instituto de Pensiones Civiles y del Retiro (IMSS) Instituto Mexicano del Seguro Social (FOVI) Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda
(ISSSTE) Instit. de Seguridad y Servicios Soc. de los Trab. del Estado (INI) Instituto Nacional Indigenista (SHF) Sociedad Hipotecaria Federal
(FOVISSSTE) Fondo de Vivienda del ISSSTE (CNDPI) Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CFE) Comisión Federal de Electricidad
(DPM) Dirección de Pensiones Militares (INV) Instituto Nacional de la Vivienda (CLFC) Compañía de Luz y Fuerza del Centro
(ISSFAM) Instituto de Seguridad Social para las Fzas. Arm. de México (INDECO) Instituto Nal. para el Desarrollo de la Comunidad y de la Vivienda Pop (INFONAVIT) Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trab
(FOVIMI) Fondo de la Vivienda Militar (FONHAPO) Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (BNOSPSA o BANOBRAS) Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.A.
(D.D.F) Departamento del Distrito Federal (OREVIS) Organismos Estatales de Vivienda (PFV) Programa Financiero de Vivienda
(BFH) Banco de Fomento de la Habitación (CAPFCE) Comité Administrador del Programa Federal de Construcc. de Escuelas *(CMLFM) Compañía Mexicana de Luz y Fuerza Motriz
(BANHUOPSA) Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas (PEMEX) Petróleos Mexicanos
Notas:
(1) Desaparece el IPCyR y es sustituido por el ISSSTE (14) Se convierte en BNOSPSA, (BANOBRAS) (27 Desaparece FOVI y es sustituido por SHF
(2) Creación del FOVISSSTE absorbe las funciones de vivienda del ISSSTE (15) Se crea el IMSS (28) Se crea CFE
(3) Se Reestructura el FOVISSTE como mecanismo financiero (16) El IMSS Inicia programas habitacionales de vivienda en alquiler para derechohabientes (29) Inicia CFE financiamiento de vivienda
(4) El IPM se transforma en el ISSFAM (17) El IMSS suspende programas de vivienda en alquiler, conserva sólo créditos a sus empleados (30) Se Crea el Instituto Nacional Indigenista
(5).Se crea el Fondo de Vivienda Militar (18) Desaparece el INV y es sustituido por INDECO (31) El INI inicia programas de vivienda para indígenas
(6) Se fusionan FOVIMI e ISSFAM en un solo organismo (19) Desaparece el INDECO y sus funciones las absorbe el FONHAPO (32) Se suspenden los programas de vivienda del INI
(7) Se crea el Departamento del Distrito Federal (D.D.F.) (20) Inicia creación de OREVIS promovidos por INDECO y operados con participación Federal (33) El INI se transforma en la CNDPI
(8) El D.D.F. inicia la construcción de vivienda para sus trabajadores (21) Desaparecen los OREVIS promovidos por INDECO y se generalizan OREVIS locales (34) inicia nacionalización de la industria eléctrica se crea la CMLFM*
(9) El DDF inicia la construcción de casas de interés social (22) Se crea el CAPFCE (35) Se crea la CLFC
(10) Desaparece el DDF como dependencia federal, continua la política local (23) Inicia CAPFCE construcción de vivienda (36) Año probable de inicio en el financiamiento de vivienda en CLFC **
(11) BANHUOPSA absorbe al BFH y multiplica su participación en vivienda (24) Se crea PEMEX (37) Inicia la operación del INFONAVIT
(12) Se crea el BANHUOPSA y desde ese año inicia el financiamiento de viv. (25) Inicia Pemex producción de vivienda (38) Se Reestructura el INFONAVIT, queda sólo como mecanismo financ
(13) Se crea al interior de BANHUOPSA el Fondo de Habitaciones Populares (26) Se crea el PFV coordinado por FOVI y al que se integra BANHUOPSA Nota: ** Información no oficial obtenida a través de un trabajador de CLFC
343
3.3. El carácter centralizado de la política de construcción y
financiamiento de vivienda
La política habitacional ha sido también un mecanismo con altos niveles de centralización
en el manejo de los recursos financieros que permite un control, por parte del gobierno
federal, de los organismos que operan los programas de inversión y de la misma
naturaleza de los proyectos urbanos y arquitectónicos, situación que a pesar del
surgimiento de una gran número de organismos locales desde finales de los años 40, no
se ha perdido, y que se refleja en el manejo de los recursos crediticios y en el alcance
social de los organismos nacionales de vivienda social (ONAVIS), por encima de todos los
demás109.
La participación de estos organismos, en su conjunto, abarca más del 65% de los créditos
otorgados por el sector público desde 1973 a 2005, a los que habría que añadir los
créditos que se dependen de los programas de vivienda manejados de manera directa por
el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) (y de los
organismos que la precedieron), que alcanzan más del 20% de los concedidos para este
rubro en el mismo período (ver Cuadro AE-21).
De esta manera, la participación del sector público federal, considerando además los
créditos otorgados a los trabajadores de los organismos descentralizados y las empresas
públicas (ODEPS), a los de la Banca de Desarrollo (BDE), y al magisterio, a través del
Programa Especial de Financiamiento para la Vivienda (PEF), que tienen un peso
109 1
Estos están integrados por: FOVISSSTE, FOVIMI, FONHAPO, SHF e INFONAVIT (ver cuadros AE-1 )
344
marginal en el volumen total de créditos (3,28% en conjunto)110, alcanza cerca del 90%
del financiamiento público (ver Cuadros AE-21), mientras que los organismos que se
operan desde los gobiernos locales a través de los Organismos de Seguridad Social para
empleados Públicos (ORESS), de los Organismos Estatales de Vivienda Social
(OREVIS), así como los organismos de desarrollo urbano y obras públicas estatales
(OEDUOPS)111, e incluso los no sectorizados en desarrollo urbano y vivienda
(ONENDUVSS)112, apenas llegan a cubrir menos del 10% de los créditos entregados por
entidades públicas.
Este proceso de alta concentración a favor de los organismos públicos federales ha sido
una constante en la política habitacional en el país, no sólo en la etapa en la que el IPCyR
era prácticamente el único organismo financiero de la vivienda, sino que incluso se
mantuvo a pesar de que a finales de la década de los años cuarenta comenzaron a
fundarse los organismos de seguridad social estatales, y de que a mediados de los
sesenta aparecieron los encargados de las políticas de vivienda social de las entidades
federativas (ver Cuadro AE-31).
De hecho, no obstante la aparición de distintos organismo locales en los años
subsecuentes, su papel dominante en cuanto a la inversión pública en vivienda ha
permanecido con pocas variaciones; entre 1973 y 2005 el peso de los ONEVIS en la
disposición de créditos para la vivienda ha oscilado entre máximos del 99% (1975), de los
que se han ejercido a través de mecanismos gubernamentales, llegando a mínimos
cercanos al 30% (1996), aunque conjuntamente con SEDESOL (considerando datos de
110
No se consideran aquí los Organismos Nacionales o Estatales para Programas Emergentes (ONEPC), ni los Organismos
Nacionales o Estatales para Programas o Proyectos de Desarrollo Regional (ONEDER), que representan menos de un
punto porcentual.
111 4
Organismos Estatales de Desarrollo Urbano y Obras Públicas o Sectorizados (ver cuadro AE-1 ).
112 4
Organismos Estatales y/o municipales no sectorizados en desarrollo urbano y vivienda (ver cuadro AE-1 )
345
este organismo desde 1980), nunca ha bajado del 80% de los créditos (ver Cuadro AE-
21).
Incluso en relación con los créditos otorgados por los mecanismos privados el peso de los
organismos públicos federales ha sido cada vez más importante. Según los datos
disponibles, durante las décadas de los cincuenta y sesenta, la participación pública
apenas representaban cerca del 16 y el 26% respectivamente, mientras que para la
década siguiente, una vez puestos en marcha los fondos solidarios para el financiamiento
de vivienda social (FOVISSSTE, FOVIMI e INFONAVIT), el sector público desplazó
definitivamente a la banca privada y a otros organismos secundarios de financiamiento
privado113, superando el 84% de los créditos otorgados, mientras que éstos apenas
llegaban a cerca del 16%.
Esta diferencia ha ido aumentando desde entonces, en gran medida por la aparición de
mecanismos financieros para sectores urbanos de bajos ingresos, un segmento del
mercado que históricamente ha quedado al margen de la inversión privada en vivienda,
con lo que para el quinquenio 2000-2005 la inversión pública llegó a representar más del
94%, por menos del 6% de la privada (ver Cuadro AE-4).
4. El sistema de instrumentos de financiamiento público
para la vivienda social
La intervención pública federal en materia de vivienda se estructura a partir de un
conjunto muy amplio de instrumentos, que abarcan desde organismos abocados de

113
Incluye Fundaciones y Organismos Privados sin Fines de Lucro (FYOP), y Banca y Empresas Privadas (BEM) (ver
5
Cuadro AE-1 )
346
manera exclusiva al financiamiento de vivienda, hasta otros que sólo de manera
coyuntural la financian o incluso la construyen, pasando por mecanismos
complementarios de la política social, otros que son creados para programas de
desarrollo regional y mecanismos especiales de financiamiento para empleados de
empresas públicas o sectores específicos de servidores públicos. Todo este complejo
“sistema” de mecanismos e instrumentos financieros, se articulan u operan, de manera
complementaria a los organismos nacionales de vivienda social (ONAVIS), que son los
que, en realidad, soportan la estructura instrumental en su conjunto (ver Gráfica 6).
Gráfica 6
TOTAL DE CRÉDITOS OTORGADOS POR ORGANISMOS
PÚBLICOS 1973-2005
12,000,000
10,000,000
No. DE CRÉDITOS
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
L
S
IS
ER
VS
S
EN S
EC
L
E
TA
O
I
P
EP
ES
+N
AV
EV
U
ES
ED
EP
TO
D
R
EF
D
U
N
D
O
N
ED
O
O
P
SE
O
E+
N
O
O
BD
ORGANISMOS
4.1. Los organismos nacionales de financiamiento y construcción
de vivienda social (ONAVIS)
Lo que aquí, retomando la clasificación de CONAVI, consideramos como los Organismos
Nacionales de Vivienda Social (ONAVIS), es un conjunto de cinco instituciones públicas
que operan actualmente. Dos de ellas (FOVISSSTE y FOVIMI-ISSFAM) proceden del
347
Instituto de Pensiones Civiles y del Retiro, y de la Dirección de Pensiones Militares
(respectivamente), y son organismos que sólo se dedican al financiamiento de la vivienda
social en todo el país, cubriendo a los empleados públicos federales (FOVISSSTE), y a
los miembros de las fuerzas armadas (FOVIMI-ISSFAM). Los otros tres atienden la
demanda de los trabajadores de las empresas privadas (INFONAVIT), y a los sectores
sociales de bajos y medios ingresos que no son derechohabientes de ninguno de los
anteriores (FONHAPO y SHF respectivamente).
Estos cinco organismos, son el resultado de sucesivas transformaciones de las
instituciones que, desde su fundación, estuvieron dirigidas a ofrecer recursos financieros
para la construcción de vivienda para una población nacional que al parecer se percibía
formada por otros tantos segmentos, en un esquema que desde sus orígenes fue
adquiriendo una estructura socialmente sectorizada (empleados públicos, militares,
trabajadores privados, sectores medios urbanos y sectores populares urbanos [y
marginalmente rurales]).
El origen de esta estructura está, como ya se ha mencionado, en el IPCyR y en la DPM,
creados en 1925 y 1926, respectivamente, que partían de la clara intención de dar
prioridad al financiamiento de vivienda para dos sectores sociales, particularmente
sensibles (y estratégicos para la consolidación institucional del nuevo régimen), en los
primeros años de la instauración del Estado posrevolucionario.
Estos organismos fueron creados en un momento en el que la insurgencia inquilinaria
ponía en la mesa de las reivindicaciones sociales el tema habitacional como una cuestión
central, y en la que un Estado, emergente de una guerra civil, con escasos recursos
fiscales y dispuesto a poner en marcha un modelo económico que impulsaba el desarrollo
extensivo de la acumulación capitalista en el país, parecía no interesado en tocar los
348
cimientos en los que se sostenía el naciente capital inmobiliario, que estaban en la raíz
del problema de la vivienda.
La salida por la que al parecer se optó para enfrentarlo en ese momento, determinó, de
ahí en adelante, los rasgos esenciales de la política habitacional y de la estructura de los
mecanismos institucionales a través de los que se financió y construyó la vivienda social,
una vía a través de la que, de manera coyuntural, atendiendo a las necesidades de
desarrollo capitalista en el país y a las necesidades de respaldo sociopolítico del régimen,
se fueron creando los distintos organismos de vivienda para atender a diferentes grupos
sociales.
4.1.1. El origen corporativo de los ONAVIS
En el intermedio que va desde la creación del IPCyR y de la DPM, hasta el INV en 1954, y
fuera de la breve y poco fructífera iniciativa del Banco de Fomento a la Habitación (BFH)
(1943-1947), el financiamiento público de vivienda se redujo casi de manera exclusiva a
los créditos otorgados por estos dos organismos.
Fue sólo en el marco del proceso de migración rural a los centros urbano-industriales del
país, como resultado de la fase de una industrialización basada en la sustitución de
importaciones (Rivera Ríos 1993: 23-31) (1940-1954 aproximadamente), y en la que el
partido oficial se reestructura corporativamente, con la creación de su sector popular (a
través de la CNOP), que se impulsaron dos nuevas iniciativas para la construcción de
vivienda para los sectores de bajos ingresos a través del Instituto Nacional de la Vivienda
349
(INV [1954])114, y casi una década después de éste, otro para las capas urbanas medias
(el FOVI-FOGA).
Fue sin embargo hasta los años 70, cuando queda consolidado y perfilado de manera
definitiva el carácter de la política de financiamiento habitacional en México. Es una
década en la que se lleva a cabo un proceso de reestructuración económica, en el marco
del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones115, basado en una política de
amplia intervención del Estado en la producción y un incremento notable en el gasto
social, en un momento en el que el sector obrero en el partido oficial retoma un papel
protagónico.
En esa fase no sólo se crea el FONHAPO, como un organismo ampliamente subsidiado
que continuó, como lo habían estado el INV y del INDECO, dirigido a los sectores
populares, sino que se impulsa la creación de los llamados fondos solidarios que darán
lugar a la creación del FOVISSSTE, del FOVIMI y del INFONAVIT, los dos primeros
dentro de una lógica similar a la que había prevalecido con la creación del IPCyR y de la
DPM, dirigidos a la burocracia federal y a los miembros de las fuerzas armadas, y el
tercero, como un instrumento que se basaba en la reforma al, ya casi olvidado, artículo
123 constitucional, y que creaba un fondo (con aportaciones del Estado y las empresas),
para el financiamiento de la vivienda para los trabajadores privados.
En la actualidad estos cinco organismos son la base de la actuación pública federal, sobre
ellos se soportan la mayor parte de las acciones de financiamiento y construcción de
vivienda social en el país, y en ellos se apoya buena parte del capital inmobiliario
114
Que en 1970 daría lugar a la creación del INDECO y casi una década después 1981, a la creación del FONHAPO.
115
En su segunda fase, llamada de desarrollo estabililzador (de 1954 a 1970 aproximadamente) (Rivera Ríos 1993: 32 a
43).
350
dedicado a la construcción habitacional. Es también a través de ellos, que se desarrolla la
actuación centralizada corporativa del Estado Mexicano en este rubro de la política social,
y en torno a los cuales, como columna vertebral, se articulan y operan el resto de los
organismos públicos estatales y municipales.
4.1.2. Los Organismos que integran los ONAVIS
INFONAVIT
A su interior, los ONAVIS tienen un comportamiento claramente diferenciado, y dentro de
ellos el INFONAVIT destaca como el principal instrumento público, de nivel nacional, en el
financiamiento de vivienda social, particularmente de vivienda terminada. Este organismo,
desde los primeros años de su funcionamiento se posicionó como el instrumento
fundamental de la política habitacional, al segundo año de su creación ya proporcionaba
cerca del 47% de los créditos que en su conjunto ofrecían los organismos nacionales (ver
Cuadro AE-5, y Gráfica 7).
Desde entonces a la fecha su participación se ha mantenido cercana al 50% de los
créditos de los ONAVIS, y el número de sus créditos ha crecido de manera constante
llegando a multiplicarse casi en 14 veces los créditos otorgados en el ejercicio 2005 con
respecto a los que se entregaron en los dos primeros ejercicios de este organismo. Entre
1972 y 2005 ha proporcionado alrededor de 3.6 millones de créditos que representan casi
el 53% de los que han otorgado en su conjunto los organismos nacionales de vivienda
social, convirtiendo al sector de los trabajadores privados en el de mayor cobertura en
materia de financiamiento habitacionales (ver Cuadro AE-5).
351
Gráfica 7
INFONAVIT se ha enfocado fundamentalmente al financiamiento de vivienda completa, a
este tipo de programas dirigió su inversión de manera exclusiva los primeros 10 años de
su operación y, a pesar de que a partir de los gobiernos neoliberales iniciados en 1982
comienza a incluir en su campo de actuación los créditos para mejoramiento físico y
financiero, la nueva construcción siempre ha representado más del 97% de sus créditos,
mientras que los destinados a mejoramiento financiero y físico del parque habitacional
existente no han rebasado cada uno, en promedio, un punto porcentual (ver Cuadro AE-
6)116.
116
Para efecto de los distintos programas que llevan a acabo estos organismos se retoma aquí la clasificación empleada
por el CONAVI para homologar las características de cada uno de ellos en las distintas instituciones, en este sentido se
consideran los programas de Vivienda Completa (que incluye los subprogramas de vivienda nueva, en arrendamiento,
disponibilidad de terreno para construcción de vivienda y cofinanciamiento); Vivienda Inicial (incluye pie de casa,
autoconstrucción y disponibilidad de terreno para vivienda inicial); Mejoramiento Físico (considera ampliación y
mejoramiento); Mejoramiento Financiero (abarca pago de pasivos, refinanciamiento hipotecario y pago de enganche o
entrada); e infraestructura (dentro del que esta adquisición de suelo, urbanización, lotes y servicios e insumos para la
vivienda).
352
Al igual que el resto de los organismos nacionales, éste ha desarrollado una política de
asignación que ha tendido a favorecer el modelo de concentración poblacional en las
regiones en las que se presentan las principales aglomeraciones metropolitanas. De esta
manera en los estados en los que se ubican las 4 principales zonas metropolitanas del
país, se ha invertido el 35,9% de los créditos otorgados entre 1973 y 2005 (18,7% entre el
Distrito Federal y Estado de México, entidad que en más de la mitad de sus municipios
está conurbada con la capital del país, Jalisco 6,1%, Nuevo León 7,9%, y Puebla 3,2%),
mientras que los estados con menores niveles de desarrollo urbano y económico
(Chiapas, Guerrero, Oaxaca) apenas alcanzan cifras promedio cercanas al uno por ciento
(ver Cuadro AE-7).
FONHAPO
Un caso similar, aunque de menor importancia que el anterior, tanto por el número, como
por el monto de los créditos otorgados es el FONHAPO, que desde los últimos años de
operación del organismo que lo precedió (INDECO), jugaba un papel relevante en la
política de vivienda social. El mismo año en que dejaba de funcionar INDECO, para dar
paso al nuevo organismo se había otorgado el mayor número de créditos en su,
relativamente corta historia (22,577), que representaban casi una quinta parte del total de
los ONAVIS en 1981, jugando un papel en el financiamiento de vivienda social sólo por
debajo del que tiene el INFONAVIT (ver Cuadro AE-5).
Este organismo, dirigido a los sectores de más bajos ingresos, ha sido, desde entonces,
el principal instrumento financiero de vivienda para esta población y, junto con la
SEDESOL, la punta de lanza de las iniciativas públicas de crédito para este sector, y al
igual que ésta, fue dejando de ofrecer créditos para vivienda completa, destinando sus
353
recursos, hasta los primeros años de este siglo, al financiamiento de programas de
autoconstrucción (vivienda inicial), y mejoramiento físico de la vivienda existente,
normalmente utilizados en procesos de autoconstrucción (ver Capítulo 6).
Este énfasis en los programas de mejoramiento y autoconstrucción, en contraposición con
el financiamiento de vivienda completa fue, de hecho, una constante desde los primeros
años de funcionamiento del FONHAPO, ya desde su segundo año de operación el 100%
de los créditos otorgados los destinó a subprogramas de apoyo a la autoconstrucción
(74,6%), y a lotes con servicios (25,4), (ver Cuadros AE-8 y 17), lo que contrasta con el
papel que se le asignó desde un principio al INFONAVIT, como organismo enfocado a la
producción de construcción de vivienda terminada (ver Cuadro AE-5).
Este papel lo ha conservado FONHAPO desde entonces reduciendo, incluso, el muy
modesto papel que jugó por algunos años en el financiamiento de vivienda nueva y que
llegó a representar cifras de tan sólo 7,61% de los créditos otorgados (ver Cuadro 17). La
presencia de este organismo en el financiamiento habitacional se redujo de manera
importante en la última década del siglo XX, aparentemente como resultado de las
políticas de eliminación de subsidios que por influjo del Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional se aplicaron en los programas habitacionales en México (cf.
Puebla C., Claudia, 2002), lo que llevó a constreñir su participación en cerca de una
quinta parte de lo que había representado en el conjunto de los ONAVIS.
A partir del presente siglo, su papel se reactivó y ha tomado el peso relativo que tuvo en
las primeras dos décadas en que operó, aunque su estrategia de actuación se modificó
sustancialmente, reduciendo el número de los créditos otorgados por subsidio y operando,
esencialmente, a través de programas de ampliación y mejoramiento de vivienda a los
354
cuales se han dirigido más del 50% de los créditos, con lo que, en los hechos, ha dejado
de influir de manera significativa en la reducción del déficit habitacional y se ha convertido
en el principal mecanismo financiero complementario de la política de regularización y
desarrollo de la vivienda por autoconstrucción (ver Cuadro AE-8).
El comportamiento del FONHAPO refleja la pérdida de importancia que tuvieron los
programas financieros de vivienda para los sectores sociales de más bajos ingresos
desde finales de los años 90 del siglo pasado. La política habitacional para ellos, que
inicia en los años 50 con el INV, fue adquiriendo una importancia fundamental en los años
setenta con INDECO, y se consolida como una parte esencial de la política social a
principios de los ochenta, pero pierde importancia con los gobiernos neoliberales a finales
de esa década (ver Cuadro AE-5), y termina siendo manejada fundamentalmente por la
SEDESOL a través de programas aún más centralizados en el gobierno federal y con una
mayor cara clientelar.
Finalmente, es importante señalar que dentro de todos los organismos públicos, el
FONHAPO es el único que opera programas de vivienda rural. En realidad éste ha sido un
programa que ha operado de manera muy errática y sólo se observa la asignación de
créditos para este tipo de vivienda en 2003 y 2005, aunque en cifras relevantes con
respecto al total de créditos aplicados (17,73% y 41,85% respectivamente) (ver Cuadro
19).
355
Cuadro 17: FONAHAPO integrado (Total de Créditos Otorgados), 1982-2005
ENTIDAD 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
FEDERATIVA (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (b) (b) (b) (b) (b) (c) (d) (e)
AGUASCALIENTES 428 1.213 2.835 0 3.699 1.014 2.564 661 163 62 1.360 0 0 1.000 78 245 124 525 1.303 7.868 8.979 7.115 6.900 6.108 54.244
BAJA CALIFORNIA 0 0 3.150 3.638 5.725 5.908 2.710 4.632 12.908 23 848 813 1.451 75 257 274 125 309 548 0 4.389 2.617 706 731 51.837
BAJA CALIF. SUR 0 696 100 504 194 0 417 172 501 50 492 266 400 50 117 332 0 115 700 1.800 783 1.829 3 278 9.799
CAMPECHE 0 605 282 0 180 1.861 1.876 1.070 177 1.450 464 2.425 1.300 110 162 1.148 900 428 756 391 264 915 1.515 2.115 20.394
COAHUILA 0 0 425 248 1.662 3.644 37 1.073 609 3.434 1.477 3.302 936 837 9 0 730 324 1.660 1.039 946 1.800 1.127 794 26.113
COLIMA 0 0 769 2.981 1.522 816 900 100 458 108 253 125 1.073 80 345 256 362 798 910 2.000 6.257 2.306 6.970 1.039 30.428
CHIAPAS 504 400 2.084 0 200 504 676 540 2.082 700 100 1.272 0 833 359 130 1.530 895 1.940 5.913 8.389 17.772 12.884 17.077 76.784
CHIHUAHUA 0 0 844 1.351 2.162 5.107 6.936 4.120 766 2.325 2.601 401 450 1.119 600 103 1.211 1.035 5.000 3.267 12.947 14.991 1.269 5.386 73.991
DISTRITO FED. 0 0 383 599 1.502 1.470 8.585 4.682 3.127 682 3.147 2.188 3.046 4.456 2.585 2.282 1.223 1.158 756 32 0 1.026 322 485 43.736
DURANGO 0 0 480 1.276 409 2.024 2.043 793 537 200 1.587 1.184 115 788 367 386 0 348 1.060 771 3.783 6.390 6.936 4.767 36.244
GUANAJUATO 0 0 0 125 949 7.952 2.473 340 15.103 4.986 700 6.070 805 150 95 105 100 512 341 1.350 541 4.661 2.813 9.580 59.751
GUERRERO 0 0 90 406 2.970 2.304 2.207 0 525 0 385 0 100 5.800 552 452 151 514 135 81 4.534 12.913 3.221 7.794 45.134
HIDALGO 0 0 1.298 405 100 135 476 0 1.608 2.617 6.856 1.564 8.196 878 4.589 484 1.554 344 823 2.719 10.063 11.883 928 3.667 61.187
JALISCO 0 0 260 1.728 999 425 4.521 0 351 570 0 120 540 1.300 912 269 322 1.294 776 0 481 511 1.845 3.102 20.326
MEXICO 0 0 3.677 2.854 9.273 5.555 5.145 5.207 180 2.596 842 1.256 1.882 1.288 807 602 463 1.485 2.865 24 7.343 3.563 3.012 11.978 71.897
MICHOACAN 0 665 1.341 3.641 3.161 3.238 473 5.531 177 2.031 1.706 2.500 1.439 0 119 163 168 799 1.312 725 0 3.402 3.371 5.516 41.478
MORELOS 0 0 0 90 275 2.044 1.271 177 100 127 150 612 252 383 85 229 122 366 263 900 220 1.271 264 3.094 12.295
NAYARIT 0 0 0 442 200 0 831 4.249 60 821 683 900 0 547 837 148 51 455 0 250 13.311 3.608 1.979 1.002 30.374
NUEVO LEON 0 1.141 700 546 2.580 3.791 3.160 384 0 490 6 797 443 214 0 0 0 631 113 365 1.159 358 2.673 2.470 22.021
OAXACA 0 267 638 864 1.205 1.074 2.326 635 1.562 794 380 809 524 257 793 1.028 610 809 2.337 0 0 2.561 160 6.001 25.634
PUEBLA 0 0 0 0 2.568 1.687 1.507 702 1.865 260 484 2.694 286 0 6 433 982 2.093 1.248 0 756 12.810 5.657 11.882 47.920
QUERETARO 0 0 0 818 622 1.773 500 2.560 154 693 304 2.305 3.556 1.051 241 39 206 431 619 15 266 2.691 1.221 3.026 23.091
QUINTANA ROO 0 0 4.390 0 4.209 0 3.257 0 3.546 2.375 2.775 7.389 2.189 706 0 25 0 120 91 768 1.597 2.865 2.809 561 39.672
SAN LUIS POTOSI 0 0 620 880 1.406 635 0 0 1.684 203 1.387 700 1.070 312 0 607 950 366 0 7.816 6.401 6.335 6.620 5.515 43.507
SINALOA 0 150 913 1.293 1.519 0 708 474 2.356 0 1.157 2.350 1.333 1.139 219 304 163 440 1.670 1.141 2.444 2.393 1.381 2.403 25.950
SONORA 0 2.330 0 2.801 2.196 365 1.917 486 482 1.776 546 686 289 187 97 S/D 0 903 200 1.090 1.699 4.729 5.146 3.214 31.139
TABASCO 0 0 0 808 279 0 200 512 316 207 0 2.193 2.738 148 0 150 0 0 0 280 8.571 4.396 3.782 5.286 29.866
TAMAULIPAS 0 0 498 524 1.311 2.389 800 929 5.389 2.853 5.796 0 245 1.510 2.861 3.322 222 685 1.425 11 5.360 16.354 35.234 8.574 96.292
TLAXCALA 0 0 94 278 671 8 6 550 858 0 1.440 100 0 693 45 0 0 147 511 365 1.437 3.280 2.053 2.575 15.111
VERACRUZ 0 0 626 0 804 1.706 1.572 1.980 1.302 222 536 1.336 799 170 822 435 341 2.029 1.697 218 982 9.591 4.104 12.398 43.670
YUCATAN 0 0 0 101 3.207 2.551 0 166 410 750 193 948 1.471 200 207 737 780 0 1 260 4.818 882 1.066 2.895 21.643
ZACATECAS 0 0 505 1.334 1.139 182 410 109 150 150 550 520 842 0 500 138 108 547 1.000 1.364 23.146 12.448 5.958 11.197 62.297
NO DISTRIBUID. NAL 0 0 0 0 0 0 500 0 0 0 0 0 0 0 0 0 70 1.294 0 0 1.864
1.295.68
TOTAL 932 7.467 27.002 30.535 58.898 60.162 61.004 42.834 59.506 33.555 39.205 47.825 37.770 26.281 18.666 14.826 13.498 20.905 32.060 42.823 141.936 181.560 133.929 162.510
9
Fuente: Elaboración propia a partir de CONAVI. Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
Notas:
(a) Incluye sólo FONHAPO Normal
(b) Incluye FONHAPO Normal y FONHAPO Subsidios
(c) incluye FONHAPO Normal. FONHAPO Subsidios y Vivienda Rural
(d) Incluye FONHAPO Normal y FONAEVI
(e) Incluye FONHAPO Normal. FONAEVI y Vivienda Rural
356
Cuadro 18: FONHAPO integrado (Distribución Porcentual de Total de Créditos Otorgados), 1982-2005
ENTIDAD 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
TOTAL
FEDERATIVA (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (b) (b) (b) (b) (b) (c) (d) (e)
AGUASCALIENTES 45,9 16,2 10,5 0,0 6,3 1,7 4,2 1,5 0,3 0,2 3,5 0,0 0,0 3,8 0,4 1,7 0,9 2,5 4,1 18,4 6,3 3,9 5,2 3,8 4,1
BAJA CALIFORNIA 0,0 0,0 11,7 11,9 9,7 9,8 4,4 10,8 21,7 0,1 2,2 1,7 3,8 0,3 1,4 1,8 0,9 1,5 1,7 0,0 3,1 1,4 0,5 0,4 4,0
BAJA CALIF. SUR 0,0 9,3 0,4 1,7 0,3 0,0 0,7 0,4 0,8 0,1 1,3 0,6 1,1 0,2 0,6 2,2 0,0 0,6 2,2 4,2 0,6 1,0 0,0 0,2 0,8
CAMPECHE 0,0 8,1 1,0 0,0 0,3 3,1 3,1 2,5 0,3 4,3 1,2 5,1 3,4 0,4 0,9 7,7 6,7 2,0 2,4 0,9 0,2 0,5 1,1 1,3 1,6
COAHUILA 0,0 0,0 1,6 0,8 2,8 6,1 0,1 2,5 1,0 10,2 3,8 6,9 2,5 3,2 0,0 0,0 5,4 1,5 5,2 2,4 0,7 1,0 0,8 0,5 2,0
COLIMA 0,0 0,0 2,8 9,8 2,6 1,4 1,5 0,2 0,8 0,3 0,6 0,3 2,8 0,3 1,8 1,7 2,7 3,8 2,8 4,7 4,4 1,3 5,2 0,6 2,3
CHIAPAS 54,1 5,4 7,7 0,0 0,3 0,8 1,1 1,3 3,5 2,1 0,3 2,7 0,0 3,2 1,9 0,9 11,3 4,3 6,1 13,8 5,9 9,8 9,6 10,5 5,9
CHIHUAHUA 0,0 0,0 3,1 4,4 3,7 8,5 11,4 9,6 1,3 6,9 6,6 0,8 1,2 4,3 3,2 0,7 9,0 5,0 15,6 7,6 9,1 8,3 0,9 3,3 5,7
DISTRITO FED. 0,0 0,0 1,4 2,0 2,6 2,4 14,1 10,9 5,3 2,0 8,0 4,6 8,1 17,0 13,8 15,4 9,1 5,5 2,4 0,1 0,0 0,6 0,2 0,3 3,4
DURANGO 0,0 0,0 1,8 4,2 0,7 3,4 3,3 1,9 0,9 0,6 4,0 2,5 0,3 3,0 2,0 2,6 0,0 1,7 3,3 1,8 2,7 3,5 5,2 2,9 2,8
GUANAJUATO 0,0 0,0 0,0 0,4 1,6 13,2 4,1 0,8 25,4 14,9 1,8 12,7 2,1 0,6 0,5 0,7 0,7 2,4 1,1 3,2 0,4 2,6 2,1 5,9 4,6
GUERRERO 0,0 0,0 0,3 1,3 5,0 3,8 3,6 0,0 0,9 0,0 1,0 0,0 0,3 22,1 3,0 3,0 1,1 2,5 0,4 0,2 3,2 7,1 2,4 4,8 3,5
HIDALGO 0,0 0,0 4,8 1,3 0,2 0,2 0,8 0,0 2,7 7,8 17,5 3,3 21,7 3,3 24,6 3,3 11,5 1,6 2,6 6,3 7,1 6,5 0,7 2,3 4,7
JALISCO 0,0 0,0 1,0 5,7 1,7 0,7 7,4 0,0 0,6 1,7 0,0 0,3 1,4 4,9 4,9 1,8 2,4 6,2 2,4 0,0 0,3 0,3 1,4 1,9 1,6
MEXICO 0,0 0,0 13,6 9,3 15,7 9,2 8,4 12,2 0,3 7,7 2,1 2,6 5,0 4,9 4,3 4,1 3,4 7,1 8,9 0,1 5,2 2,0 2,2 7,4 5,5
MICHOACAN 0,0 8,9 5,0 11,9 5,4 5,4 0,8 12,9 0,3 6,1 4,4 5,2 3,8 0,0 0,6 1,1 1,2 3,8 4,1 1,7 0,0 1,9 2,5 3,4 3,2
MORELOS 0,0 0,0 0,0 0,3 0,5 3,4 2,1 0,4 0,2 0,4 0,4 1,3 0,7 1,5 0,5 1,5 0,9 1,8 0,8 2,1 0,2 0,7 0,2 1,9 0,9
NAYARIT 0,0 0,0 0,0 1,4 0,3 0,0 1,4 9,9 0,1 2,4 1,7 1,9 0,0 2,1 4,5 1,0 0,4 2,2 0,0 0,6 9,4 2,0 1,5 0,6 2,3
NUEVO LEON 0,0 15,3 2,6 1,8 4,4 6,3 5,2 0,9 0,0 1,5 0,0 1,7 1,2 0,8 0,0 0,0 0,0 3,0 0,4 0,9 0,8 0,2 2,0 1,5 1,7
OAXACA 0,0 3,6 2,4 2,8 2,0 1,8 3,8 1,5 2,6 2,4 1,0 1,7 1,4 1,0 4,2 6,9 4,5 3,9 7,3 0,0 0,0 1,4 0,1 3,7 2,0
PUEBLA 0,0 0,0 0,0 0,0 4,4 2,8 2,5 1,6 3,1 0,8 1,2 5,6 0,8 0,0 0,0 2,9 7,3 10,0 3,9 0,0 0,5 7,1 4,2 7,3 3,7
QUERETARO 0,0 0,0 0,0 2,7 1,1 2,9 0,8 6,0 0,3 2,1 0,8 4,8 9,4 4,0 1,3 0,3 1,5 2,1 1,9 0,0 0,2 1,5 0,9 1,9 1,8
QUINTANA ROO 0,0 0,0 16,3 0,0 7,1 0,0 5,3 0,0 6,0 7,1 7,1 15,5 5,8 2,7 0,0 0,2 0,0 0,6 0,3 1,8 1,1 1,6 2,1 0,3 3,1
SAN LUIS POTOSI 0,0 0,0 2,3 2,9 2,4 1,1 0,0 0,0 2,8 0,6 3,5 1,5 2,8 1,2 0,0 4,1 7,0 1,8 0,0 18,3 4,5 3,5 4,9 3,4 3,4
SINALOA 0,0 2,0 3,4 4,2 2,6 0,0 1,2 1,1 4,0 0,0 3,0 4,9 3,5 4,3 1,2 2,1 1,2 2,1 5,2 2,7 1,7 1,3 1,0 1,5 2,0
SONORA 0,0 31,2 0,0 9,2 3,7 0,6 3,1 1,1 0,8 5,3 1,4 1,4 0,8 0,7 0,5 0,0 0,0 4,3 0,6 2,5 1,2 2,6 3,8 2,0 2,4
TABASCO 0,0 0,0 0,0 2,6 0,5 0,0 0,3 1,2 0,5 0,6 0,0 4,6 7,2 0,6 0,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,7 6,0 2,4 2,8 3,3 2,3
TAMAULIPAS 0,0 0,0 1,8 1,7 2,2 4,0 1,3 2,2 9,1 8,5 14,8 0,0 0,6 5,7 15,3 22,4 1,6 3,3 4,4 0,0 3,8 9,0 26,3 5,3 7,4
TLAXCALA 0,0 0,0 0,3 0,9 1,1 0,0 0,0 1,3 1,4 0,0 3,7 0,2 0,0 2,6 0,2 0,0 0,0 0,7 1,6 0,9 1,0 1,8 1,5 1,6 1,2
VERACRUZ 0,0 0,0 2,3 0,0 1,4 2,8 2,6 4,6 2,2 0,7 1,4 2,8 2,1 0,6 4,4 2,9 2,5 9,7 5,3 0,5 0,7 5,3 3,1 7,6 3,4
YUCATAN 0,0 0,0 0,0 0,3 5,4 4,2 0,0 0,4 0,7 2,2 0,5 2,0 3,9 0,8 1,1 5,0 5,8 0,0 0,0 0,6 3,4 0,5 0,8 1,8 1,7
ZACATECAS 0,0 0,0 1,9 4,4 1,9 0,3 0,7 0,3 0,3 0,4 1,4 1,1 2,2 0,0 2,7 0,9 0,8 2,6 3,1 3,2 16,3 6,9 4,4 6,9 4,8
NO DISTRIBUIDO
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,1
NACIONAL
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaboración propia a partir de: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica,conafovi,gob,mx/historicos/index,php
(a) Incluye sólo FONHAPO Normal (incluye los programas de adquisición, ampliación y construcción de vivienda)
(c) incluye FONHAPO Normal, FONHAPO Subsidios y Vivienda Rural
(e) Incluye FONHAPO Normal Vivienda Rural y FONAEVI
357
Cuadro 19: FONHAPO (Vivienda Rural), número de créditos otorgados por Programa (1)
2004 y 2005
Vivienda Vivienda Mejoramiento TOTAL

Total FONHAPO
Año Completa (2) Inicial Físico Viv. Rural
%/
%/total
No. % No. % No. % No. total No.
FONHAPO
rural
2003 0 0.00 839 100,00 31.343 32,97 32.182 32,12 181.560 17,73
2005 4,284 100,00 0 0.00 63.725 67,03 68.009 67,88 162.510 41,85
TOTAL 4.284 100,00 839 100,00 95.068 100,00 100.191 100,00 344.070 29,12
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda,
http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php,
Notas: (1) No incluye Subprogramas de Mejoramiento Financiero

(2) No incluye Subprograma de Vivienda Usada
FOVI-FOGA (SHF)
Un caso radicalmente distinto al anterior es el del FOVI-FOGA, que se convirtió desde
2001 en un fondo administrado por la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF). Este
organismo ha funcionado desde sus orígenes esencialmente como una instancia
financiera (aunque también llegó a promover desarrollos habitacionales), que incluso ha
operado con importantes márgenes de utilidad (Garza, G. y Schteingart, M., y 1978: 103 y
104 Patiño, L.: 262).
En el conjunto de los OREVIS, éste ha tenido un comportamiento creciente en los últimos
casi treinta años de operación, pasando de un promedio cercano a los 17.500 créditos
anuales en los años setenta, a cerca de 49 mil en la última década considerada en este
estudio. En el conjunto de los OREVIS es el tercero en importancia por el número de
créditos otorgados (después de INFONAVIT y FONHAPO), cubriendo casi el 15% de los
otorgados por todos los organismos nacionales entre 1973 y 2005 (ver Cuadro AE-5).
358
Por el propio perfil socioeconómico hacia el que está enfocado, este organismo se ha
dirigido principalmente al financiamiento de vivienda completa a través de créditos con
garantía hipotecaria, que para 2007 tienen un precio de mercado que oscila entre los
153.808 y 1.708.985 pesos (aproximadamente 10.254 y 113.932 Euros) (Programa
PROFIVI)117 , con una baja asignación de créditos subsidiados que alcanzan montos por
debajo de los 153,808 pesos (Programa PROSAVI)118. A pesar de que entre 1998 y 2003
su importancia fue significativa, su comportamiento general en los últimos años últimos es
apenas cercano a una quinta parte (18,7%), del total de los créditos que ha otorgado el
organismo en los últimos años, que contrastan con los destinados a los programas no
subsidiados, que representan el 81,4% (ver Gráfica 8).
Gráfica 8
FOVI- PARTICIPACIÓN DE LOS PROGRAMAS
PROFIVI Y PROSAVI
400,000
350,000
300,000
No. DE CRÉDITOS
250,000
200,000
FOVI PROFIVI
150,000 FOVI-PROSAVI
100,000
50,000
0
1997 1999 2001 2003 2005
AÑOS
117
Programa de Financiamiento a la Vivienda (el programa normal de operación).
118
Programa de Apoyos y Subsidios a la Vivienda
359
En el caso de FOVI y la SHF, a diferencia de lo ocurrido con el FONHAPO, la
incorporación de este tipo de programas a su cartera crediticia es un hecho reciente, es
sólo a partir de 1999 cuando comienzan a dirigirse hacia ellos recursos en un momento
particularmente crítico en el financiamiento de vivienda para los sectores medios de la
población como resultado de la crisis del sistema financiero de 1994, que llevó a la banca
privada a abandonar por casi una década el crédito hipotecario.
Entre ese año y hasta 2003, la presencia de programas subsidiados fue adquiriendo una
importancia creciente en el funcionamiento de este organismo pasando de tener un
carácter irrelevante en 1997 (0,23%), a llegar a representar entre la tercera y quinta parte
del total de créditos asignados entre 1999 y 2003 (ver Cuadro 20).
Cuadro 20: FOVI Número de créditos y su distribución porcentual

Programas de Subsidios (PROSAVI) y Garantía Hipotecaria (PROSAVI)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Programa No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. %
Fovi integrado 46.688 100,00 55.425 100,00 59.118 100,00 46.704 100,00 47.555 100,00 46.136 100,00 54.229 100,00 65.320 100,00 54.449 100,00
Profivi 46.582 99,77 45.882 82,78 41.791 70,69 34.915 74,76 37.575 79,01 33.955 73,60 40.616 74,90 55.520 85,00 50.093 92,00
Prosavi 106 0,23 9.543 17,22 17.327 29,31 11.789 25,24 9.980 20,99 12.181 26,40 13.613 25,10 9.800 15,00 4.356 8,00
1 2
Fte: Cuadros AE-9, AE-10 - AE-11 y AE-11
En este contexto, es significativo el hecho de que la presencia de FOVI aumenta de
manera notable entre 1994 y 1999 con respecto a todos los ONAVIS, llegando a
representar casi la tercera parte de todos los créditos otorgados por estos organismos, en
una dinámica en la que los créditos subsidiados llegaron a representar casi la mitad del
incremento observado con respecto a 1996, que fue el último año en que FOVI operó sin
360
este tipo de créditos (ver Cuadros AE-5 y 20), esta presencia, sin embargo, fue sólo
temporal y comenzó a mostrar un rápido declive en los siguientes años, precisamente
cuando comienza a repuntar la participación de la banca en el financiamiento hipotecario.
Este mecanismo, a diferencia de los otros cuatro ubicados en los OREVIS (FOVISSSTE,
FOVIMI, FONHAPO e INFONAVIT), parece no tener una carga ideológico-política en la
asignación de los créditos, de hecho desde que operaba el FOVI-FOGA y, más aún,
desde que la SHF se ha hecho cargo del Fondo, este organismo no tiene, al parecer,
compromisos ni con los gobiernos estatales (Patiño, L.: 261), ni con designios sectoriales
(a través de la SEDESOL), del gobierno federal, aunque sí parece haber operado por un
corto período como un mecanismo compensatorio a la falta de créditos por parte de la
banca comercial y como un instrumento de apoyo a la política de subsidios.
Esta “neutralidad” política en el manejo e los créditos, sin embargo, no impidió que la
dinámica en la asignación de sus créditos entre las distintas entidades federativas tuviera
un comportamiento similar al del resto de los ONAVIS. Considerando el total de los
otorgados desde 1973 por los dos programas que opera, este organismo ha concentrado
alrededor de la quinta parte de sus créditos en el Distrito Federal y el Estado de México,
mientras que alrededor de un 15% se concentran en otras dos entidades, cuyas capitales
son las otras dos más importantes aglomeraciones urbanas en el país (Jalisco con 6,9% y
Nuevo León con un 8,2%) (ver Cuadros AE-111 Y AE-112), es decir, que poco más de la
tercera parte de los créditos asignados se concentra en sólo 4 de las 32 entidades
federativas, en las que, por otra parte, se reúne un porcentaje similar de la población total,
y casi 10% más que la urbana nacional (33,17 y 45,95% promedio anual entre 1980 y
2005 respectivamente).
361
En el resto de los estados, sin embargo, no hay una coincidencia entre la asignación de
créditos y el peso relativo de la población, y ésta más bien parece haber respondido a la
forma en la que está distribuida la demanda efectiva (es decir con mayor nivel
adquisitivo), que a las necesidades de vivienda, de esta manera, entidades como Baja
California o Sonora han recibido un apoyo financiero entre cinco y diez veces mayor que
otras como Chiapas y Oaxaca, a pesar de que ésta tienen entre un 23 y un 79% más
población (ver Cuadros AE-121 y AE-122).
FOVIMI-ISSFAM
Los otros dos organismos que conforman el conjunto de los ONAVIS: FOVIMI y
FOVISSSTE, son los herederos de los pioneros en el financiamiento para la vivienda
(DPM y IPCyR respectivamente). Con respecto al primero, los datos disponibles sólo
permiten tener una idea de su operación de 1974 a 2005, en realidad la participación de
éste, en el conjunto de los organismos nacionales, es poco representativa (0,51% del total
entre 73 y 2002), y parece no sólo tener un impacto reducido en la política de vivienda en
su conjunto, sino incluso en las mismas condiciones habitacionales de las fuerzas
armadas que, por otra parte, cuentan además de éste con un mecanismo crediticio
adicional (BANJERCITO), que permite compensar la relativa debilidad de este organismo.
Su peso relativo desde la década de los 70, salvo en tres años, se ha mantenido en cifras
por debajo de un punto porcentual, con un máximo cercano a los 5000 créditos y un
promedio anual constate de poco más de los 1000 financiamientos (ver Cuadro AE-5),
que curiosamente han presentado una tendencia a la concentración en las grandes áreas
metropolitanas similar a las que podemos observar en el caso del resto de los organismos
362
nacionales. Poco más de la tercera parte de los créditos se han asignado al Distrito
Federal (15,7%), el Estado de México (7,5%), y Jalisco (11,2%).
Este comportamiento centralizado en las regiones con grandes conglomerados urbanos y
una baja asignación en las entidades con más población rural, es sensiblemente distinto
del financiamiento que se ha aplicado en otros estados del país, que contrasta por
ejemplo, con el caso de FOVI. Aquí, después de las entidades con las mayores
aglomeraciones urbanas, en donde más créditos se han asignado es en Chiapas,
Guerrero, Oaxaca y Veracruz, estados en donde la presencia militar parece
especialmente importante (ver Cuadros AE-131, AE-132 y AE-14).
En relación con el resto de los ONAVIS, al parecer, éste ha conservado un carácter poco
relevante y más bien simbólico en la dotación de vivienda, de hecho el número de créditos
que ha entregado no sólo es el más bajo dentro del conjunto, sino incluso está muy por
debajo con respecto a otros organismos públicos, sólo como ejemplo, entre 1983 y 2005
Petróleos Mexicanos (PEMEX), otorgó en promedio anual más de tres veces lo que
FOVIMI-ISSFAM (4.650 v.s. 1399), mientras que los trabajadores de la Comisión Federal
de Electricidad (CFE), en ese mismo período recibieron en promedio un 30% más de
créditos que las fuerzas armadas (ver Cuadros 22 y AE-5).
FOVISSSTE
Por su parte, el FOVISSSTE ha sido un organismo que ha mantenido un peso
relativamente importante en el financiamiento habitacional, y sin duda también ha sido un
mecanismo fundamental en las relaciones entre el gobierno federal y sus trabajadores.
Enfocado sólo a los servidores públicos federales (aunque a él continúan adscritos los
363
burócratas de Baja California Sur), ha conservado, en los últimos casi treinta años, un
peso relativo en el conjunto de los ONAVIS por encima del 10% de los créditos otorgados
(ver Cuadro AE-5), sólo cuatro puntos porcentuales por debajo de FOVI, un organismo
cuya población objetivo representa proporcionalmente un nicho que parece ser mucho
más numeroso que el de los trabajadores públicos.
Hasta los años 80, siguiendo el mismo enfoque que había prevalecido en el IPCyR, se
abocó exclusivamente al financiamiento de vivienda completa, y sólo a partir de esa
década otorgó recursos para mejoramiento físico y financiero, en un comportamiento
relativamente errático en el que en los primeros años de la década de los 90 se acercaron
al 50% de los créditos otorgados. A pesar de esto, vistos en el conjunto en las últimas tres
décadas estos dos programas no han rebasado en promedio el 13% de los créditos (ver
Cuadros AE-151, AE-152 y AE-10).
La distribución porcentual de los créditos de este organismo a nivel nacional ha
correspondido con la concentración de los empleados públicos federales en la ciudad de
México, de esta forma, cerca de la tercera parte se han dirigido a solicitantes del Distrito
Federal y del Estado de México (17 y 11,4%), respectivamente (ver Cuadros AE-111 y AE-
112), mientras que en el resto de las entidades federativas el comportamiento es
significativamente más equilibrado, con mínimos del orden del 1,2% en Colima y un
máximo del 3,8 en el estado de Hidalgo y Puebla, en donde los estados con mayores
aglomeraciones urbanas concentran un número de créditos superiores al 3% (Jalisco,
Nuevo León y Puebla con 3,8; 3,1 y 3,0% respectivamente), mientras que estados con
menor nivel de urbanización reciben un número cercano al 2% (Chiapas 2,4%, Guerrero
2,4%, y Oaxaca 2,1%), es, en este sentido, el organismo nacional que distribuye
territorialmente de manera más equilibrada los créditos que asigna.
364
4.1.3. La función integral de los ONAVIS
En su conjunto, los ONAVIS han financiado o construido directamente el 35,03% de toda
la vivienda edificada desde 1971 a 2005, y cerca del 89,57% de toda la vivienda de nueva
construcción financiada por el sector público en ese período, que en un 83,19% estuvo
dirigida a vivienda completa y en un 6,38% a vivienda progresiva (ver Cuadro 161), es
decir que estos cinco organismos son los principales agentes financieros de vivienda, sólo
superados por el sector social, que a través de mecanismos de autofinanciamiento en
este período construyó cerca del 64% del total del parque habitacional.
Estos organismos han desplazado tanto al sector privado como al resto de las
instituciones públicas a un papel muy menor en la producción de vivienda social, en
conjunto ejercieron un presupuesto que permitió cubrir el 76,95% de todos los créditos
otorgados en conjunto entre el Estado y los distintos organismos privados, en tanto que
estos últimos apenas alcanzaron a otorgar el 14,09%, y que el resto de los organismos
públicos apenas cubrieron el 8,95%.
A pesar de las diferencias que existen entre los programas objetivo de los organismos que
lo integran, y debido al peso específico de INFONAVIT, el financiamiento de los ONAVIS
se ha centrado básicamente en nuevas construcciones (84,77% de los créditos
otorgados), a través de créditos para la construcción de vivienda completa (78,73 del total
de los créditos otorgados), y vivienda progresiva o inicial (6,04% del total de los créditos
otorgados), el resto, alrededor del 15,23% de los créditos otorgados por estos
organismos, se han dirigido a subprogramas de mejoramiento físico y/o financiero de las
viviendas que ya existían.
365
Sus recursos financieros se ha centrado en la construcción de vivienda completa, de
hecho sólo el 7,12% de los créditos otorgados para nueva construcción por los
organismos considerados dentro de los ONAVIS, se han dirigido a programas de vivienda
progresiva, frente al 92,88% que se han asignado vivienda completa (ver Cuadro AE-161),
convirtiéndose así en el principal mecanismo financiero para el sector vivienda de la
industria de la construcción.
El peso relativo de los créditos entregados por parte de estos organismos en las últimas
tres décadas y media ha sido prácticamente constante, ha oscilado entre un mínimo de
83,83% en la última década del siglo pasado, y un 93,67% de todos los créditos otorgados
por los organismos públicos entre 2000 a 2005, y en las décadas precedentes este peso
se mantuvo prácticamente constante (92,14% entre 1971 y 1980, y 91,86% entre 1981 y
1990) (ver Cuadros AE-161 - AE-165).
A pesar de estas pequeñas variaciones, se puede considerar también, que la presencia
del gobierno federal en el financiamiento de vivienda social se ha mantenido constante, ya
que considerando los créditos otorgados por SEDESOL, el número total de los créditos
para programas de nuevas construcción se ha ubicado entre un 92,27% (para la década
1971-1980), y un 93,77% en el último quinquenio analizado (2000-2005), con respecto al
total de créditos de origen público (ver Cuadro 21).
Con base en estos organismos, el sector público federal aparece, sin duda, como el
principal agente financiero de vivienda social, con una capacidad de intervención que no
sólo abarca a los principales grupos de la sociedad, (desde burócratas hasta grupos
sociales urbanos, pasando por trabajadores privados y fuerzas armadas), sino
366
prácticamente a todos los niveles de gobierno, constituyéndose en la principal fuente de
recursos de los organismos estatales de vivienda social.
CUADRO 21: Porcentaje de participación de ONAVIS y SEDESOL en el total

de créditos para vivienda otorgados por el Sector Público
1971-2005
% De créditos
ONAVIS SEDESOL públicos/total
PERÍODO
% % público y
privado
1971-1980 92,14 0,13 92,27
1981-1990 91,86 1,67 93,53
1991-2000 83,83 9,41 93,24
2001-2005 93,67 0,10 93,77
1 5
Fte: Elaboración propia con base en Cuadros AE-16 a AE-16
4.2. SEDESOL
Éste es un organismo que tiene su origen en las sucesivas reformas que llevaron en 1976
a la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), y
seis años después, a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, para finalmente
llegar, en 1992, a la creación de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que
integró a las políticas de desarrollo urbano y vivienda de las dos anteriores, la de
desarrollo social, convirtiendo a este organismo en el principal mecanismo de la política
social del Estado y, como tal, en el principal instrumento de mediación con los sectores
sociales de menores ingresos en el país, llegando a quitarle a FONHAPO este papel.
367
La SAHOP supuso en su momento, la incorporación de las políticas habitacionales y de
planeación urbana a la estructura institucional del gobierno federal, en el marco político
social de los gobiernos que intentaron impulsar un nuevo Estado desarrollista con una
ampliación de la participación estatal en la economía, en los años setenta (Rivera Ríos,
M., 2000: 164-167), y que impulsaron una política social que llevó, además, a la creación
de los fondos solidarios para la vivienda social.
La reforma que llevó a la creación de SEDESOL, por su parte, se enmarca en el conjunto
de iniciativas que redujeron la capacidad del Estado para resolver los problemas
socioeconómicos en el país, en un contexto de reformas neoliberales impulsadas desde
mediados de los años 80 en adelante (Ídem: 67-92), que implicaron reducir la acción
social del Estado, concentrando estas funciones en un solo organismo altamente
centralizado que le permitía al gobierno federal compensar los efectos sociales de las
reformas económicas impuestas (Gordon R., S. 1998: 247-49).
Las iniciativas en materia de vivienda que llevó a cabo este organismo, se enmarcan así,
en reforzar, a través de una intervención dirigida a los segmentos más desfavorecidos de
la población (por medio de una gran diversidad de programas [ver Cuadro AE-13]), la
legitimación de las acciones de ajuste económico, ampliando la capacidad de cobertura
de los recursos crediticios, pero sin reproducir un intervencionismo estatal que
“obstaculizara” las reformas económicas dirigidas a impulsar el crecimiento de la inversión
privada.
Desde esta perspectiva, la acción habitacional de SEDESOL parece haber estado dirigida
a jugar un papel más de carácter compensatorio, acorde con las reformas que llevaron a
la eliminación progresiva de los mecanismos de subsidio en el financiamiento público de
368
la vivienda y que, como hemos visto, llevó a un debilitamiento en el campo de actuación
del FONHAPO.
De hecho SEDESOL, desde su creación, no sólo incrementó notoriamente el número de
créditos que venía otorgando el organismo que lo precedió (más del doble, en un solo
año, del total de créditos otorgados entre 1980 y 1990 [ver Cuadro AE-21]), sino que fue
jugado un papel cada vez más complementario a la política crediticia operada por el
gobierno federal a través de los ONAVIS, particularmente a través de FONHAPO, no sólo
porque ha compensado con su participación el número total de los créditos otorgados por
estos organismos para vivienda completa, sino porque, a diferencia de éstos, su
participación se ha ido canalizando fundamentalmente al financiamiento de la
autoconstrucción, y sobre todo a obras de mejoramiento físico de la vivienda existente.
En efecto, del total de créditos otorgados a través de esta Secretaría, de 1971 a 2005, el
gobierno federal ha dirigido el 91,62% de los créditos para nueva construcción a la
vivienda inicial (autoconstrucción), por sólo un 8,38% de los dirigidos a vivienda completa
(ver Cuadro AE-161). Del mismo modo, este organismo se ha abocado a través de
distintos programas (ver Cuadro AE-13), a financiar mejoras materiales en las viviendas o
a mejorar las condiciones financiera de aquellas que han recurrido, con anterioridad, a
algún crédito y se encuentren en dificultades de pago. Del total de los préstamos
otorgados sólo alrededor del 11,63% se ha dedicado a la vivienda de nueva construcción,
y de éste sólo el 0,97% a la vivienda completa, mientras que más del 88% (la diferencia
con respecto al total), se destinó al mejoramiento físico y financiero (ver Cuadro AE-161).
Este papel, como mecanismo financiero para la vivienda autoconstruída, y para acciones
de mejoramiento ha sido cada vez más claro en los últimos gobiernos. Aunque inicia, de
369
hecho, con el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), con el que podemos decir
que dan comienzo las reformas neoliberales, se consolida definitivamente con el gobierno
de Carlos Salinas (1988-1994), y se mantiene con los siguientes dos gobiernos (1994-
2000 y 2000-2006) (ver Gráfica 9).
Gráfica 9
SEDESOL: TOTAL DE CRÉDITOS P/NVA CONSTR. EN
RELACIÓN CON TOTAL DE CRÉDITOS POR SEXENIO
1200000
1000000
No. DE CRÉDITOS
800000
600000
VIV COMPL
VIV INICIAL
400000
TOT DE CRED. P/.
NVA. CONSTR.
200000 TOT. DE CRED.
OTORGADOS
0
1973- 1977- 1983- 1989- 1995- 2000-
1976 1982 1988 1994 2000 2005
PERÍODOS
Este organismo no registra ningún crédito para vivienda progresiva durante la década de
los setenta, cuando el 100% de los escasos financiamientos otorgados fueron para
vivienda de nueva construcción, pero en las dos siguientes el número de los otorgados
para este rubro con respecto al total se redujo significativamente a favor de los créditos
para mejoras. Así, en los años ochenta sólo el 32,81% se asignaron a vivienda completa
por un 5,25% destinados a la autoconstrucción, y cerca del 62% (el resto con respecto al
total), para mejoramiento físico y financiero (ver Cuadro AE-163); para la década siguiente,
los créditos para vivienda completa prácticamente habían desaparecido (sólo el 0,05% de
los créditos para nueva construcción), mientras que la vivienda inicial pasó a 12,54% de
370
los préstamos y más del 87% (el resto sobre el total), a mejoramiento físico y financiero
(ver Cuadro AE164).
Durante los primeros cinco años del siglo XXI, este organismo abandonó totalmente el
financiamiento para vivienda completa, y redujo a un número apenas simbólico los
créditos para autoconstrucción (0,70% del total de créditos), para dedicarse de manera
casi exclusiva al financiamiento de subprogramas de mejora física y crediticia (ver Cuadro
AE-165 y Gráfica 1), que le permitían, con un monto relativamente corto de recursos,
llegar a un importante número de habitantes, principalmente a los sectores de menores
ingresos, para entonces su papel subsidiario de los programas emprendidos por los
ONAVIS quedó confirmado, lo mismo que su carácter de instrumento eminentemente
político y clientelar.
4.3. ODEPES
Un tercer bloque de organismos a través de los cuales opera el gobierno federal
programas habitacionales, son los que aquí hemos denominado Mecanismos Financieros
de Organismos Descentralizados del Gobierno Federal y Empresas Públicas (ODEPES).
Éstos están integrados por un conjunto de instituciones o empresas públicas que, aunque
dentro de sus objetivos fundamentales no está el desarrollo de programas habitacionales,
han creado al interior de su estructura operativa instrumentos dirigidos al financiamiento
de vivienda, tanto para sus propios trabajadores (como es el caso de las empresas
públicas), como para sectores de la población que están relacionados con sus objetivos
sustantivos (ver Cuadro AE-11).
371
4.3.1. IMSS
Dentro de estos es posible que el caso más destacado sea el Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS), Creado casi 20 años después del IPCyR, como otro organismo de
seguridad social (1943), que añade a las funciones de de pensiones para el retiro de
trabajadores de empresas privadas, la oferta de vivienda en arrendamiento para sus
derechohabientes y el financiamiento de vivienda para sus propios trabajadores,
articulando los servicios de salud y pensiones de retiro (objeto central de su creación), a
los de financiamiento y construcción de vivienda, un enfoque que se reproduciría en la
reestructuración del IPCyR y su reconversión en el ISSSTE durante los años setenta.
El IMSS, además del crédito hipotecario a sus trabajadores, reprodujo el esquema de las
viviendas en arrendamiento para sus derechohabientes que, en el marco de la política
institucional dirigida casi de manera exclusiva a los trabajadores públicos, fue inaugurada
por el IPCyR a través de la construcción de los conjuntos habitacionales Miguel Alemán y
Benito Juárez en la ciudad de México hacia finales de la década de los años 40 y
principios de los 50s.
A diez años de su creación, el IMSS, entre 1953 y 1964 impulsó una política similar para
los trabajadores beneficiarios de esa institución, que la llevó a producir un total de 10.600
viviendas en doce Unidades Habitacionales se construyeron en el Distrito Federal y los
estados de Colima, Durango y Sonora (de las cuales siete se realizaron en la capital del
país), que se otorgaron a los trabajadores bajo el régimen de arrendamiento, vinculando
además del espacio residencial servicios de salud, recreativos y culturales, que en
algunos casos, como el de la Unidad Independencia en la ciudad de México, se
372
convirtieron en ejemplos paradigmáticos de la política habitacional dirigida a los
trabajadores.
Después del gobierno de Adolfo López Mateos (1958-1964), en pleno auge del modelo de
sustitución de importaciones en los años sesenta, no se volvieron a producir por el
Instituto más conjuntos con estas características, y éstos junto con los creados por el
IPCyR quedaron prácticamente como las únicas experiencias de vivienda en alquiler que
produjo el sector público, pese a que todos los organismos de pensiones que aparecieron
desde entonces en los distintos estados del país se plantearon, como parte de sus
objetivos, este tipo de iniciativas.
A partir de entonces el IMSS reduciría notablemente su ámbito de acción en la producción
habitacional, y se abocaría fundamentalmente al financiamiento hipotecario a sus
trabajadores, sin participar ya en la producción directa de vivienda, ni menos en el
financiamiento de vivienda en alquiler, permaneciendo como administrador de los
conjuntos habitacionales por casi 30 años, hasta que en 1982, como parte del
“saneamiento” de las finanzas públicas emprendidas en el marco de las reformas
neoliberales, se emitiera el decreto por parte del Gobierno Federal con el que inicia el
proceso de desincorporación de estas unidades habitacionales.
Como resultado de este decreto se creó el Fideicomiso de Unidades Habitacionales para
administrar su venta, incluyendo casas, departamentos y locales comerciales,
transmitiendo la propiedad a los ocupantes legales, a trabajadores y asegurados del
propio organismo, o a trabajadores sindicalizados bajo la figura en régimen de propiedad
en condominio, iniciando ese año con la desincorporación de cinco unidades ubicadas en
los estados de Durango, Sonora y Colima, y continuando en 1987 con la venta de de
373
siete unidades más en el Valle de México que concluyó con la liquidación del fideicomiso
correspondiente en 2001 (DD_ALCM, 1989: s/p).
La escasa información de que se dispone sobre el desarrollo crediticio del IMSS en los
años que sucedieron a la creación de los conjuntos habitacionales, dirigidos a sus propios
empleados (ver Cuadro 22), impiden hacer una valoración sobre su impacto en el
conjunto de las políticas habitacionales, sin embargo, es posible sostener que este
organismo jugó un papel relevante en las primeras etapas de la política habitacional en
México, y que hasta mediados de los años 60 tenía un peso relativo similar al de el
Instituto Nacional de la Vivienda, con programas que beneficiaban a trabajadores
privados, un segmento que ni el IPCyR, ni el propio INV atendían, auque a la postre se
redujo a un mecanismo financiero que abarcó sólo a sus propios empleados.
Cuadro 22: ODEPES. Número de créditos otorgados y su distribución porcentual, 1973-2005

CONAGUA-
CLFC CFE PEMEX IMSS-CAMP INI-CDI TOTAL
Año OAX
No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. %
1983 N/D 0,00 2.277 55,52 1.824 44,48 0 0,00 0 0,00 0 0,00 4.101 100,00
1984 N/D 0,00 2.620 36,16 4.626 63,84 0 0,00 0 0,00 0 0,00 7.246 100,00
1985 N/D 0,00 1.856 28,13 4.742 71,87 0 0,00 0 0,00 0 0,00 6.598 100,00
1986 N/D 0,00 1.507 30,12 3.496 69,88 0 0,00 0 0,00 0 0,00 5.003 100,00
1987 N/D 0,00 1.711 24,75 5.202 75,25 0 0,00 0 0,00 0 0,00 6.913 100,00
1988 N/D 0,00 1.584 33,48 3.147 66,52 0 0,00 0 0,00 0 0,00 4.731 100,00
1989 N/D 0,00 1.912 78,26 531 21,74 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2.443 100,00
1990 N/D 0,00 1.104 44,21 1.393 55,79 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2.497 100,00
1991 N/D 0,00 1.993 80,82 473 19,18 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2.466 100,00
1992 N/D 0,00 2.583 44,75 3.189 55,25 0 0,00 0 0,00 0 0,00 5.772 100,00
1993 N/D 0,00 2.217 43,12 2.925 56,88 0 0,00 0 0,00 0 0,00 5.142 100,00
1994 N/D 0,00 1.440 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1.440 100,00
1995 N/D 0,00 1.375 26,74 3.767 73,26 0 0,00 0 0,00 0 0,00 5.142 100,00
1996 N/D 0,00 2.326 23,80 7.447 76,20 0 0,00 0 0,00 0 0,00 9.773 100,00
1997 N/D 0,00 2.150 16,35 10.912 83,00 0 0,00 85 0,65 0 0,00 13.147 100,00
1998 N/D 0,00 1.378 11,49 10.506 87,64 0 0,00 104 0,87 0 0,00 11.988 100,00
1999 N/D 0,00 1.326 18,72 4.622 65,26 0 0,00 1.134 16,01 0 0,00 7.082 100,00
2000 N/D 0,00 2.694 30,20 6.072 68,06 0 0,00 155 1,74 0 0,00 8.921 100,00
2001 N/D 0,00 1.912 22,95 5.605 67,29 0 0,00 813 9,76 0 0,00 8.330 100,00
2002 N/D 0,00 1.241 12,55 2.840 28,73 2.800 28,33 4 0,04 3.000 30,35 9.885 100,00
2003 N/D 0,00 1.665 16,45 8.457 83,55 0 0,00 0 0,00 0 0,00 10.122 100,00
2004 3.621 33,55 1.368 12,67 5.805 53,78 0 0,00 0 0,00 0 0,00 10.794 100,00
2005 3.197 35,50 1.081 12,00 4.728 52,50 0 0,00 0 0,00 0 0,00 9.006 100,00
TOTAL 6.818 4,30 41.320 26,06 102.309 64,53 2.800 1,77 2.295 1,45 3.000 1,89 158.542 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
374
4.3.2. Programas extraordinarios (CAPFCE, CONAGUA E INI)
Condiciones similares a estas presentarían también otros organismos que, de manera
extraordinaria, financiaron vivienda sin que su objeto de actuación haya sido éste, ni las
iniciativas en la materia tuvieran un peso determinante, ni en la propia actuación
gubernamental en su conjunto ni en la política desplegada por el propio organismo. Según
los registros de la CONAVI, tanto la Comisión Nacional del Agua (CNA), organismo
Federal encargado de administrar los recursos hídricos del país, como el Instituto
Nacional indigenista (INI)119, han ofrecido también financiamiento para la construcción de
vivienda (ver Cuadro 22), en un número que oscila entre los dos y tres mil créditos.
Otro caso no registrado por la CONAVI, es el de la Comisión para la Administración del
Programa de Construcción de Escuelas (CAPFCE), que realizó sólo por dos años (entre
1958 y 1959), un programa de construcción de vivienda para profesores rurales,
denominado “la casa que crece”, en una iniciativa que respaldaba la construcción de
escuelas en comunidades agrarias, integrando la construcción de vivienda al mismo
espacio educativo para alojar a maestros rurales, a través del cual se construyeron del
orden de 2000 casas (Barragán, J. I., 1994 : 150), sin que haya referencia a otros
proyectos por este organismo desde entonces a la fecha.
Entre estas iniciativas, es importante resaltar el caso del Instituto Nacional Indigenista,
organismo creado en 1948, como trasfondo de las iniciativas que sustentaban el modelo
de desarrollo industrial del país en ese entonces, para impulsar una política de apoyo de
carácter paternalista hacia las comunidades indígenas. Este organismo no tiene registros
de créditos o acciones en materia de vivienda a lo largo de casi 50 años, y sólo a partir de
119
Desde 2003 transformado en al Comisión Nacional para el Desarrollo de Pueblos Indígenas (CDI) (DOF, 2003)
375
la insurrección indígena en Chiapas, después de 1994, se dio a la tarea de impulsar
iniciativas en este tema.
Aunque poco significativa en el número de los créditos asignados (cerca de 2300 en seis
años, [ver Cuadro 22]), pese a que la población indígena en el país alcanza cerca del 10%
de la nacional, lo que es relevante de esta iniciativa, es su carácter coyuntural, que tiene
como telón de fondo un conflicto político-militar que involucra a este sector de la
población, y que sólo se sostiene durante el últimos años del gobierno de Ernesto Zedillo
(1994-2000), y los primeros dos de Vicente Fox cuando, al parecer, el tema chiapaneco
deja de ser un asunto prioritario en la agenda política nacional.
4.3.3. Ferrocarriles Nacionales
Un caso muy distinto a los anteriores es el de las empresas estatales que crearon
mecanismos financieros para la construcción de vivienda social que operaron de manera
permanente. La pionera entre éstas parece haber sido Ferrocarriles Nacionales de México
(FERRONALES), que desde su nacionalización hacia finales de los años 30, comienza a
ofrecer vivienda a sus trabajadores, política que se replicaría años más tarde, cuando a
finales de la década de los cincuenta (1958), Petróleos Mexicanos (PEMEX), y mediados
de los sesenta Comisión Federal de Electricidad (CFE), y la Compañía de Luz y Fuerza
del Centro (CLFC), (1966), iniciaron acciones similares, a las que podríamos sumar los
Fondos Especiales, asignados recientemente al magisterio nacional.
La política habitacional del gobierno mexicano con los trabajadores ferrocarrileros de
hecho retoma, en los inicios de FERRONALES como empresa pública, la dinámica que ya
venía observándose en las empresas privadas desde que se introdujo el ferrocarril en
376
México en el último tercio del siglo XIX. Tal vez el ejemplo más claro de los compromisos
adquiridos por estas empresas con los trabajadores, y de los conflictos que se derivaron
de esa relación, quedó de manifiesto en el movimiento inquilinario en Matías Romero,
Oaxaca, que se extendió hasta cerca de los años 50.
El caso de este sector de los trabajadores públicos es tal vez uno de los que muestran
más claramente el manejo corporativo de la política habitacional del Estado mexicano.
Desde la nacionalización de las empresas de este sistema de transporte en1937 (DOF. 23
de junio de 1937), hasta el inicio de su privatización en 1994 y su liquidación definitiva en
2001 (DOF, 4 de junio de 2001), FERRONALES otorgó vivienda a sus trabajadores,
incluyéndola dentro de las prestaciones que se establecían en los contratos de trabajo.
Desde antes de que este organismo surgiera, el suministro de alojamiento a través del
arrendamiento de vivienda o de suelo, fue una práctica que se desarrolló a través de
acuerdos implícitos entre los trabajadores ferrocarrileros y las empresas que conformaban
el sistema ferroviario nacional, sin que esto formara parte de un marco reglamentario, ni
estuviera determinado ni preestablecido por un marco jurídico preciso, y que en los
hechos no hizo sino continuar con usos y costumbres que venían operando desde los
albores de la introducción del sistema ferroviario en México.
Con la estatización de los ferrocarriles, estas prerrogativas fueron incorporadas a los
contratos colectivos de trabajo, convirtiéndose paulatinamente en obligaciones de la
empresa, lo que llevó en 1972, a la creación de un Fideicomiso destinado a satisfacer las
necesidades de vivienda para los trabajadores ferrocarrileros, y de un Fondo para la
construcción de vivienda para estos trabajadores (Fondo del Programa Habitacional
Ferrocarrilero). Estos instrumentos operaban otorgando a los trabajadores, a través de
377
contratos de arrendamiento, terrenos disponibles de la empresa para ser empleados en la
construcción de vivienda, normalmente promovidas por el propio sindicato ferrocarrilero120.
La relación de la empresa con los trabajadores que eran arrendatarios de viviendas y
predios, adquirió con el tiempo un carácter de “prestación”, que en los hechos terminó por
crear derechos de cuasi-propiedad sobre los terrenos y las viviendas, que sólo se
regularizaron con la privatización del sistema ferroviario en 1996 y la liquidación de la
empresa estatal, cuando las viviendas que poseía la empresa, y que eran ocupadas por
trabajadores o pensionados de la empresa, o sus herederos fueron donadas a ellos
mismos (Gaceta del Senado, 11 de Nov. de 2003).
4.3.4. PEMEX, CFE Y CLFC
Al igual que sucedió con los ferrocarrileros, y tal vez al influjo del trato que estos habían
logrado por parte del Estado “patrón”, en los años cincuenta, comienzan a implantarse
mecanismos financieros al interior de otras empresas públicas, así en Petróleos
Mexicanos (PEMEX), una empresa creada en 1938 como resultado de la expropiación y
nacionalización de la industria petrolera, 20 años después (1958), se crea un instrumento
destinado a apoyar financieramente a sus trabajadores para adquirí o construir viviendas,
que ha venido operando desde entonces.
Aunque los datos de los que disponemos sobre el comportamiento crediticio de este
organismo sólo nos permite tener una idea de las condiciones en las que ha operado
desde 1983, es decir sólo por poco menos de la mitad del tiempo que tiene de existencia,
120
Hay diferentes decretos en las décadas de 1960 y 1980 en los que se autoriza a la empresa a enajenar a favor del
sindicato para la construcción de casas habitación para los trabajadores ferrocarrileros en diferentes partes del país (DOF,
29 de octubre de 1986 (b); DOF, 3 de noviembre de 1986 (a)).
378
es posible, a través de ellos, darnos una idea de su lógica de funcionamiento y del
impacto que tiene en la política habitacional, y en particular en el conjunto de las
empresas públicas y de otros organismos descentralizados que han creado instrumentos
financieros similares.
PEMEX es, dentro de los organismos que aquí consideramos parte de los ODEPES, el
que mayor cantidad de créditos ha otorgado entre 1983 y 2005. En ese período otorgó
cerca del 65% del total de los créditos que éstos financiaron, representando casi el 15,5%
de total de los entregados por el FOVISSSTE para toda la burocracia federal en el mismo
período, más del doble de los otorgados por la Comisión Federal de Electricidad, y casi 9
veces más que la Compañía de Luz y Fuerza del Centro (CLFC) (ver Cuadro 22 y Gráfica
10).
Grafica 10
CRÉDITOS OTROGADOS POR ODEPS
160,000
140,000
120,000
No. DE CRÉDITOS
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
EX
PI
AX
C
FE
L
AM
TA
LF
D
M
C
-O
N
TO
C
-C
PE
I- C
UA
SS
IN
G
IM
NA
O
C
ORGANISMOS
379
Esta entidad ha conservado una dinámica muy inestable en el otorgamiento de sus
créditos (ver Gráfica 11), y al parecer estas fluctuaciones han correspondido con
momentos críticos en las relaciones entre la antigua dirigencia del sindicato petrolero con
el gobierno federal. Entre 1983 y 2005, el promedio anual de créditos otorgados por la
empresa a los trabajadores sindicalizados rondó los 3.100; sin embargo, a finales de los
años ochenta este número osciló ostensiblemente entre un máximo de 5000 créditos en
1987, en los momentos en que había una importante confrontación entre el saliente
gobierno de Miguel de la Madrid y la dirigencia sindical (Ramírez, Carlos: 2002), a un
mínimo de 500 créditos en el primer año del gobierno salinista (cuando ese conflicto hizo
crisis con la detención policíaca del principal líder del sindicato), llegando incluso a
eliminarse por completo en 2004 (ver Cuadro 22).
Gráfica 11
PEMEX: Comportamiento Crediticio 1983-2005
12,000
10,000
No. DE CRÉDITOS
8,000
6,000
4,000
2,000
0
1983-
1985-
1987-
1989-
1991-
1993-
1995-
1997-
1999-
2001-
2003-
2005-
Años
En la década siguiente, ya impuesta la nueva dirigencia sindical por el mismo gobierno, el
financiamiento habitacional por parte de la empresa llegó a máximos entre los 7 y los 10
mil créditos (ver Cuadro AE-161), con un incremento notable en los años posteriores a la
380
convulsión económica de 1994, cuando la crisis del sistema financiero llevó a una práctica
cancelación del financiamiento bancario privado para vivienda. El repunte en la
participación de esta empresa pública en el financiamiento para vivienda en 1997 y 1998,
contrasta claramente con la drástica reducción que hubo esos mismos años en el número
de créditos del FOVISSSTE, FONHAPO y, particularmente, del FOVIMI, y coincide con un
en la participación de FOVI, en una dinámica que parece conjugar una política
compensatoria a la baja participación bancaria a través de este organismo, con otra
tendiente a recuperar los vínculos clientelares con el Sindicato Petrolero (ver Cuadro AE-
5).
El perfil de los programas a los que se ha dirigido la inversión de Petróleos Mexicanos en
vivienda es, de manera dominante, la vivienda completa, a la que ha entregado cerca del
52% de los créditos, aunque también ha apoyado de manera importante el financiamiento
para mejoramiento de vivienda (cerca del 48% de los créditos), y sólo marginalmente el
mejoramiento financiero (ver Cuadro AE-171).
En lo que se refiere a la distribución territorial de las asignaciones, ésta ha correspondido
con la centralización burocrática de la empresa en el Distrito Federal (en donde se aplica
el 22,2% de los créditos), y con la ubicación de las principales zonas de extracción en los
estados de Tabasco, Tamaulipas y Veracruz, que concentran el 13%, 11,7% y 26,4% de
los créditos (respectivamente), a pesar de lo cual llega a financiar iniciativas en casi la
mitad de los restantes estados del país, incluso en algunos en los que no parece haber
una presencia importante de instalaciones petroleras (ver Cuadro AE-172).
El caso de las otras dos empresas públicas que otorgan crédito, la CFE y la CLFC, no
sólo es menos relevante en el número de créditos ejercidos, sino incluso en el
381
comportamiento general de la actividad financiera sobre el tema de vivienda en el mismo
lapso analizado. Para el caso de la primera, al igual que PEMEX, sólo disponemos de
datos a partir de 1983, con lo que sólo podemos tener una idea de alrededor de 22 de los
casi 40 años que lleva otorgando financiamiento para la vivienda a sus trabajadores,
mientras que con la segunda los datos son aún más escasos, y sólo se dispone de ellos
para los últimos dos años del período analizado y aún estos sin una distribución territorial
(ver Cuadro 22).
Con estas limitaciones, es posible apreciar que la CFE tiene un comportamiento mucho
menos irregular que el de PEMEX, con máximos cercanos a los 2700, y mínimos
superiores a los mil créditos, que en su asignación y número no parecen haber sido
influidos de manera significativa por coyunturas económicas ni políticas, lo que hace
pensar en que este organismo ha estado menos sujeto a las relaciones clientelares entre
el sindicato y el Estado, algo que puede ser también el caso de la CLFC que, a juzgar por
el comportamiento de los dos años de los que disponemos datos, no muestra variaciones
significativas en el número de créditos ejercidos, que ha rondado en los 3000 (ver Cuadro
22).
En donde sí hay una diferencia significativa entre la CFE y PEMEX, es en la distribución
nacional de los créditos, que parecen responder a una estructura territorial del empleo
más equilibrada de la primera con respecto a la segunda. Entre 1983 y 2005, a pesar de
la endémica concentración de los recursos en la capital del país que, en el caso de la CFE
rondan el 12% de los créditos, y de una inversión extraordinaria en el estado de Veracruz
(con poco más del 10% de los créditos), el financiamiento habitacional alcanzó a todas las
entidades federativas, en las cuales durante todo el período prácticamente no se ha
dejado de ejercer al menos un cierto porcentaje (ver Cuadros AE-171 y AE-172).
382
Para el caso de la CFE es significativo el hecho de que fuera del caso de Jalisco en
donde se concentran el 6.1 de los créditos, el resto de los estados en los que se localizan
las principales zonas metropolitanas del país no tiene un trato particularmente favorable
en el otorgamiento de créditos, así, el estado de México y los estados de Nuevo León y
Puebla reciben montos semejantes e incluso inferiores a otros estados con menos peso
demográfico y urbano (por ejemplo Baja California, Coahuila y Tamulipas), y a pesar de
que en ellos no se aprecia una concentración importante de instalaciones de esta
empresa.
Cabe señalar que en estos tres organismos, en el ejercicio presupuestal del
financiamiento de vivienda, la presencia del sindicato es determinante, de hecho éstos
tienen una influencia decisiva en la asignación de los créditos, y por supuesto en los
destinatarios, con lo que disponen de un mecanismo que refuerza su “representatividad”
con respecto a los trabajadores agremiados.
En términos generales, podemos considerar que a pesar de la escasa relevancia que en
el conjunto total de los créditos otorgados por el Estado, tienen los que ofrecen los
ODEPES, estos ofrecen, posiblemente, uno de los ejemplos más claros del manejo
corporativo, clientelar y de control de las iniciativas habitacionales del Estado en México.
Los mecanismos financieros de vivienda asociados a estos organismos parecen haber
operado de manera similar a como lo hicieron el IPCyR y la DPM en su momento, es
decir, parecen estar destinados a reforzar los lazos del Estado con grupos sociales
particularmente sensibles y con los trabajadores de organismos y empresas que
resultaban estratégicas para las políticas estatales, particularmente en momentos en los
383
que el Estado ampliaba su participación en la actividad económica121, o cuando impulsaba
una reforma estructural de la economía en los años 80, que reducía sensiblemente su
papel en la política social.
En este sentido, a través de los organismos que se han incluido en los ODEPES, el
Estado, en un juego que conjugaba mecanismos subsidiados a la vivienda (como los
ejercidos a través del CAPFCE, los del INI e incluso los dirigidos a los ferrocarrileros), con
otros de control (PEMEX en los ochenta), y/o privilegio (como parecen ser los casos del
mismo PEMEX, así como de CFE y CLFC), construyó un entramado instrumental dirigido
a obtener el apoyo de los trabajadores de estas empresas y de algunos sectores sociales
vulnerables (como los indígenas), y eventualmente presionar a las dirigencias sindicales
para plegarlas a las directrices de política económica y social del momento.
4.4. Mecanismos financieros de vivienda en la Banca de
Desarrollo
Un caso similar al anterior es el que ha venido operando en la Banca de Desarrollo, que
integra a un conjunto de organismos que, en su mayoría, no han estado dirigidos
expresamente al financiamiento habitacional, y que sin embargo ofrece créditos para la
vivienda para distintos segmentos de la población nacional, entre los que están desde sus
propios trabajadores hasta grupos sociales que están relacionados con sus objetivos
financieros.
121
Cuando en los años 50 comenzaron el IMSS, CAPFCE y PEMEX a ofrecer créditos para vivienda
384
Este “sistema” está integrado básicamente por el ya mencionado Banco Nacional de
Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS), fundado en 1933122, Nacional Financiera
(NAFINSA) y el Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT), creados en 1934 y
1937 respectivamente, a los que se añadirían en la década siguiente el Banco Nacional
del Ejército, Fuerza Aérea y Armada (BANJERCITO) (1947), así como otras instituciones
financieras destinadas a impulsar el ahorro del sector social (como el Banco de Ahorro
Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI)123, y a promover el desarrollo de sectores
económicos estratégicos que el Estado tomó en sus manos, como fue el de la industria
azucarera (Financiera Nacional Azucarera [FINA] en 1943 ), a los que se agregó hacia
1975 el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL)124, para impulsar el crédito
agrícola (ver Cuadro AE-11), y finalmente, en los años 80, Fomento Industrial Somex
(FISOMEX), como una institución estatal tenedora de acciones de distintas empresas con
participación estatal.
A pesar de que, como en el caso anterior, el objeto de varios de estos organismos no era
la producción de vivienda, de manera similar a aquellos, en su interior se desarrollaron
programas financieros para ello. En algunos casos (NAFIN, BANCOMEXT e incluso
BANRURAL), desde una lógica que parece responder a criterios muy similares a los que
llevaron a impulsar estos programas en las empresas públicas aunque desde un enfoque
que, según los datos disponibles, que parece haber privilegiado a un número muy
reducido de los empleados (normalmente correspondiente con los funcionarios de alto
nivel).
122
Esta institución bancaria nació con el nombre de Banco Nacional Hipotecario y de Obras Públicas (BANHUOP) (ver
diagrama 1)
123
Que tiene su origen en el Patronato del Ahorro Nacional (PAHNAL), creado en 1949.
124
Este organismo no es el primero en el financiamiento rural en México, de hecho desde 1926 se había creado el Banco
Nacional de Crédito Agrícola al que en 1935 se sumaría el Banco Nacional de Crédito Ejidal, a estos dos se añadiría un
tercer organismo en 1965, el Banco Nacional Agropecuario, los tres operarían en paralelo hasta 1975, cuando se creó el
Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL) (en liquidación desde 2003), que unificó las tres instituciones existentes en
una sola, me refiero aquí a este banco por ser EL ÚNICO del que se tiene información sobre el otorgamiento de
financiamiento habitacional.
385
En otros casos, el crédito habitacional formó parte de los mecanismos financieros con los
que se apoyó al sector de la economía que tenía como objetivo la institución bancaria,
como fue el caso de Financiera Nacional Azucarera (FINA), que otorgó créditos para la
vivienda a trabajadores cañeros; mientras que otros más operaron como banca de crédito,
otorgando, entre otros rubros, financiamiento hipotecario para vivienda social:
BANOBRAS dentro de los programas sociales promovidos por el Estado, BANSEFI de
manera abierta, y BANJERCITO básicamente para integrantes de las fuerzas armadas.
Ente todos estos organismos, sólo BANOBRAS, BANSEFI y BANJERCITO tienen,
explícitamente, dentro de sus funciones el otorgamiento de crédito para el financiamiento
habitacional, el primero en apoyo a programas públicos gubernamentales de los 3 niveles
de gobierno (Federal, Estatal y Municipal), el segundo, entre otros objetivos, para financiar
a los sectores de bajos ingresos en el mejoramiento y construcción de vivienda, y el
tercero, otorgando crédito hipotecario a los miembros del ejército, fuerza aérea y armada
del país. El resto estaban destinados, fundamentalmente, al impulso de diferentes
sectores de la economía sin incluir explícitamente el financiamiento habitacional.
No obstante lo anterior, tanto BANRURAL como BANCOMEXT, en algún momento, han
financiado vivienda, pero solamente a empleados y funcionarios de las mismas
instituciones. En el caso de FINA (en liquidación desde el año 2000), aunque este
organismo fue creado para apoyar el desarrollo productivo de la industria azucarera, ha
invertido parte de sus recursos en el financiamiento habitacional para los trabajadores de
esta rama de la producción al menos desde los años 80125.
125
Hay noticias periodísticas de la creación de un fideicomiso para la construcción de casas de obreros del Sindicato de
Trabajadores de la Industria Azucarera que ya operaba desde 1989 (fte: http://cdi.gob.mx/ini/noticias/19-sep-02.html)
386
El análisis sobre la relevancia de los créditos habitacionales que otorgaron estas
instituciones durante los primeros años de su operación adolece de información
estadística por parte del CONAVI, sin embargo es posible darnos una idea del
comportamiento que tuvieron analizando los datos de la última década su operación. En
ellos queda de manifiesto que todas estas instituciones otorgaron créditos para vivienda
durante estos años, incluso hasta el final de la operación de aquellas que iniciaron un
proceso de liquidación como FINA y BANRURAL.
Las tres instituciones que asignaron el mayor monto de sus recursos a la vivienda, en
relación con el total de su cartera crediticia, fueron las mismas que desde su fundación
consideraban como una parte importante de sus funciones este rubro. Aunque en
términos absolutos poco significativa, BANSEFI es la institución que más se distingue por
la importancia que en los últimos años (exceptuando 2004), ha asignado al financiamiento
habitacional, en términos relativos, entre 2002 y 2005, este organismo ha asignado al
financiamiento habitacional entre el 82.5 y más del 99% de su cartera crediticia, de hecho
en los últimos tiempos esta institución se ha enfocado casi de manera exclusiva a este
rubro (ver Cuadro 23).
Cuadro 23: BANSEFI. Financiamiento habitacional en relación con cartera

de crédito vigente (en miles de pesos), 2002-2005
1 2
2002 2003 2004 2005
Concepto Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total
Cartera vigente 1.308 100 1.454 100 33.016 100 245 100
Créditos otorgados como agente financiero 0 0 0 0 0 0 0 0
Créditos otorgados al sector objetivo 0 0 0 0 0 0 0 0
Consumo 4 0.3 254 17,5 59 0,2 8 3,2
Vivienda 1.303 99,7 1.200 82,5 1.103 3,3 237 96,8
Créditos a entidades gubernamentales 0 0 0 0 0 0 0 0
Créditos a intermediarios financieros 0 0 0 0 31.854 96,5 0 0
Cartera Reestructurada en programas
n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a.
propios
Otros Créditos 0 0 0 0 0 0 0 0
1. Sólo registra los trimestres II, III y IV
2. Sólo registra el primer trimestre
Fte: Comisión Nacional Bancaria y de Valores, estadísticas 2005, http://www.cnbv.gob.mx/estadistica/boletines/BD/200503/excel/200503250.xls
387
Aunque con menor énfasis relativo, pero mucho más en términos absolutos,
BANJERCITO también ha dedicado buena parte de su cartera crediticia al financiamiento
habitacional, llegando a convertirse, entre toda la banca pública registrada aquí, en la
institución que más créditos ha otorgado al financiamiento habitacional, algo que es
particularmente relevante si consideramos que este financiamiento es sólo para los
miembros de las fuerzas armadas del país, y que estas cuentan además, como se ha
visto, con el apoyo financiero del FOVIMI. Desde 1997 hasta el año 2000 este organismo
había dedicado casi una tercera parte de sus recursos a la vivienda, y sólo a partir de
2001 ha venido reduciendo estos montos a cifras que se ubican entre la mitad y un tercio
de los montos asignados con anterioridad (ver Cuadro 24).
Por su parte, BANOBRAS es el que más peso ha tenido, desde su origen como banca de
desarrollo, en el financiamiento de vivienda, aunque éste ha sido muy irregular en el
número de créditos asignados. En efecto, este organismo, que fue una pieza fundamental
para el desarrollo de las primeras iniciativas en materia de vivienda social desde finales
de los años cuarenta y, sobre todo a lo largo de los años cincuenta, y después de una
relativamente activa participación en el otorgamiento de créditos durante la década de los
años setenta, hacia los años ochenta prácticamente desapareció del escenario financiero
de la vivienda, y sólo hasta la última década del siglo XX lo retomó, para de nuevo
abandonarlo desde 1999 (ver Cuadro AE-18 y Gráfica 12).
Esta misma irregularidad en la frecuencia de los créditos se ve reflejada en el perfil de los
programas que financia. Aunque desde los primeros años de su operación se enfocó
fundamentalmente a la vivienda completa, y así continuó hasta los años setenta, en los
años 90 modificó este enfoque, aunque a partir de 2003 parece que ha retomado esa
388
línea de crédito, llegando a abocarse casi exclusivamente al financiamiento de desarrollos
urbanísticos (ver Cuadro AE-19).
Gráfica 12
BANOBRAS: Comportamiento Crediticio 1973-2005
35000
30000
25000
No. DE CRÉDITOS
20000
15000
10000
5000
0
1973-
1975-
1977-
1979-
1981-
1983-
1985-
1987-
1989-
1991-
1993-
1995-
1997-
1999-
2001-
2003-
2005-
AÑOS
En lo que se refiere a los recursos financieros que BANOBRAS ha dedicado al
financiamiento habitacional, el peso relativo de estos ha ido disminuyendo de manera
constante los últimos años, así de 1997 a 2005 su participación en el sector es apenas
significativo con respecto al monto total de la cartera crediticia de la institución (con un
máximo de 1,7% y un mínimo de 0,1%) (ver Cuadro 25), en términos absolutos hasta
1998 fue el que más recursos aportaba al financiamiento habitacional entre todas las
instituciones de banca de desarrollo, pero a partir de 1999 fue desplazado por
BANJERCITO y NAFINSA, que se convirtieron, entre todas las instituciones de banca
pública en las que más recursos dedicaron al financiamiento habitacional.
389
Esta última institución, en particular, a pesar de que su sector objetivo ha sido la pequeña
y mediana empresa (y no la producción de vivienda), comenzó a aportar desde el año
2000 del orden del 0,1% de su cartera de crédito al financiamiento habitacional, que
aunque poco relevante en relación con los créditos totales que ofrece (ver Cuadro 26), le
ha permitido llegar a ser el segundo organismo de banca pública en importancia por el
monto de sus aportaciones a programas habitacionales, ligeramente por encima de
BANOBRAS, y sólo por debajo de BANJERCITO.
Un Caso particularmente relevante en el conjunto de estos organismos es el de
BANCOMEXT, institución financiera creada explícitamente para apoyar las actividades
exportadoras del aparato productivo, que no tiene dentro de sus atribuciones el
financiamiento de vivienda. A pesar de esto, del año 2000 hasta el 2005 ha ido
incrementando su participación en el financiamiento habitacional pasando del 0,1% al
0,2% de su cartera de créditos, proporción incluso superior a las que han otorgado
BANOBRAS y NAFINSA a este rubro (ver Cuadro 27).
Desde entonces, su participación en el sector ha permanecido, de manera constante,
cercana al 50% del monto total de los recursos que BANOBRAS ha dedicado al
financiamiento habitacional. Este hecho es aún más significativo si se toma en
consideración que el financiamiento habitacional que brinda BANCOMEXT no se ofrece
de manera abierta, y al parecer sólo tienen acceso a él funcionarios de la propia
institución.
390
Cuadro 24: BANJERCITO. Financiamiento habitacional en relación con cartera de crédito vigente
(en miles de pesos)
1997-2005
1 2
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Concepto %/ %/ %/ %/ %/ %/ %/ %/ %/
Monto Total Monto Total Monto Total Monto Total Monto Total Monto Total Monto Total Monto Total Monto Total
Cartera
vigente 1.492.674 100 5.995.751 100 5.987.146 100 7.117.324 100 7.333.601 100 8.861.027 100 19.090.563 100 18.526.115 100 3.124.774 100
Créditos
otorgados
como agente
financiero 3.727 0,2 4.466 0,1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Créditos
otorgados al
sector objetivo 875.717 58,7 3.393.076 56,6 3.427.393 57,2 4.662.945 65,5 1.262.510 17,2 1.962 0 102 0 3 0 0 0
Consumo 53.639 3,6 190.568 3,2 132.555 2,2 224.375 3,2 4.026.519 54,9 6.814.995 76,9 8.182.108 42,9 9.276.142 50,1 2.574.311 82,4
Vivienda 559.591 37,5 2.383.344 39,8 2.365.158 39,5 2.170.574 30,5 2.024.287 27,6 2.025.679 22,9 2.065.084 10,8 2.135.113 11,5 548.502 17,6
Créditos a
entidades
gubernamentales 0 0 24.297 0,4 62.040 1 59.430 0,8 20.285 0,3 18.391 0,2 8.843.268 46,3 7.114.857 38,4 1.961 0,1
Créditos a
intermediarios
financieros 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Cartera
Reestructurada
en programas
propios 0 0 0 0 n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a.
Otros Créditos 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1. Sólo registra el cuarto trimestre
Fte: Comisión Nacional Bancaria y de Valores. estadísticas 2005. http://www.cnbv.gob.mx/estadistica/boletines/BD/200503/excel/200503218.xls
391
Cuadro 25: BANOBRAS. Financiamiento habitacional en relación con cartera de crédito vigente (en miles de pesos)
1997-2005
1 2
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Concepto
Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total
Cartera
vigente 80.224.501 100 370.869.879 100 425.891.508 100 469.266.274 100 508.309.788 100 578.480.209 100 614.816.905 100 540.021.920 100 127.643.369 100
Créditos otorgados
como agente financiero 37.710.308 47 178.488.149 48,1 201.409.303 47,3 216.343.880 46,1 233.291.693 45,9 249.462.321 43,1 272.532.879 44,3 273.048.156 50,6 65.618.885 51,4
Créditos otorgados al
sector objetivo 0 0 6.902.038 1,9 3.946.419 0,9 4.140.426 0,9 5.383.766 1,1 8.376.477 1,4 10.891.917 1,8 13.446.175 2,5 3.571.101 2,8
Consumo 0 0 0 0 0 0 80.962 0 91.825 0 104.528 0 84.841 0 67.314 0 15.390 0
Vivienda 1.397.462 1,7 5.938.000 1,6 1.621.998 0,4 345.949 0,1 572.148 0,1 798.338 0,1 820.723 0,1 801.118 0,1 202.351 0,2
Créditos a entidades
gubernamentales 39.299.467 49 176.713.988 47,6 212.848.304 50 242.285.722 51,6 265.281.248 52,2 313.857.970 54,3 320.839.397 52,2 247.154.225 45,8 57.085.392 44,7
Créditos a intermediarios
financieros 58.300 0,1 2.827.704 0,8 6.065.484 1,4 6.069.335 1,3 3.689.108 0,7 5.880.575 1 9.647.149 1,6 5.504.934 1 1.150.250 0,9
Cartera Reestructurada
en programas propios 0 0 0 0 n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a.
Otros Créditos 1.758.964 2,2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
392
Cuadro 26: NAFINSA. Financiamiento habitacional en relación con cartera de crédito vigente (en miles de pesos)
1997-2005
19971 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20052

Concepto
Cartera
vigente 147.098.814 100 665.971.192 100 701.714.993 100 694.488.368 100 689.699.506 100 721.262.615 100 727.187.188 100 622.187.778 100 157.556.225 100
Créditos otorgados
como
agente financiero 86.617.859 58,9 393.666.112 59,1 397.321.559 56,6 397.525.362 57,2 377.401.293 54,7 390.626.284 54,2 408.504.223 56,2 375.182.874 60,3 82.004.785 52
sector objetivo 12.200.526 8,3 30.129.480 4,5 10.275.906 1,5 7.341.497 1,1 5.095.950 0,7 14.077.195 2 35.965.110 4,9 20.976.817 3,4 3.787.419 2,4
Consumo 0 0 0 0 0 0 147.765 0 139.279 0 116.955 0 73.578 0 42.873 0 7.207 0
Vivienda 0 0 0 0 0 0 611.913 0,1 674.094 0,1 734.116 0,1 868.974 0,1 886.975 0,1 215.679 0,1
gubernamentales 37.326.126 25,4 168.458.443 25,3 214.114.544 30,5 221.471.479 31,9 238.631.713 34,6 246.869.820 34,2 213.081.714 29,3 136.896.454 22 48.434.826 30,7
Créditos a
intermediarios
financieros 9.038.457 6,1 67.413.718 10,1 80.002.984 11,4 67.390.352 9,7 67.757.177 9,8 68.838.245 9,5 68.693.590 9,4 88.201.786 14,2 23.106.310 14,7
en programas propios 1.792.143 n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a.
Otros Créditos 123.703 0,1 3.284.104 0,5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

393
Cuadro 27: BANCOMEXT. Financiamiento habitacional en relación con cartera de crédito vigente (en miles de pesos)
1997-2005
1 2
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Concepto
Cartera
Vigente 72.105.496 100 321.765.575 100 279.736.811 100 251.963.184 100 231.857.098 100 274.448.920 100 274.261.776 100 254.920.125 100 59.117.948 100
Créditos otorgados
como agente financiero 20.787.989 28,8 90.379.881 28,1 82.001.514 29,3 70.679.248 29,3 55.733.725 24 46.313.183 16,9 39.092.137 14,3 29.185.647 11,4 5.470.272 9,3
Créditos otorgados
al sector objetivo 14.298.242 19,8 35.476.303 11 52.548.907 18,8 68.415.348 18,8 78.806.455 34 103.896.737 37,9 115.552.696 42,1 106.085.546 41,6 25.615.560 43,3
Consumo 0 0 0 0 0 0 95.860 0 92.881 0 76.858 0 91.008 0 104.973 0 26.154 0
Vivienda 0 0 0 0 0 0 212.916 0 256.099 0,1 264.349 0,1 382.457 0,1 457.798 0,2 110.684 0,2
gubernamentales 5.446.633 7,6 21.346.563 6,6 8.406.859 3 9.366.193 3 25.702.468 11,1 63.669.887 23,2 64.717.870 23,6 77.039.257 30,2 19.001.923 32,1
Créditos a intermediarios
financieros 27.780.938 38,5 171.439.298 53,3 136.779.531 48,9 103.193.619 48,9 71.265.470 30,7 60.227.905 21,9 54.425.608 19,8 42.046.903 16,5 8.893.356 15
en programas propios 3.791.694 5,3 3.123.530 1 n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a.
Otros Créditos 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
394
Dentro de los mecanismos financieros que han ido derivando en la participación en el
financiamiento y la producción de vivienda social, un caso peculiar es también Fomento
Industrial Somex (FISOMEX), un organismo público que participa como accionista, y en
algunos casos en la misma administración, de empresas de participación estatal, entre las
que se encuentran INCOBUSA y Urbanizadora de Tijuana, ambas originalmente privadas,
que se abocan a la urbanización de predios y a la construcción de vivienda de interés
social.
A través de su participación en este tipo de empresas, FISOMEX ha participado de una
manera muy modesta en el financiamiento de vivienda, otorgando alrededor de 4,400
créditos entre 1983 y 1987, concentrados en sólo cuatro entidades de la República, que
parecen responder con el ámbito regional en el que habían actuado normalmente las
empresas en las que participa, entre las que destaca particularmente el estado de México,
entidades en las que INCOBUSA había concentrado buena parte de su inversión y a
donde se ha dirigido el 82% de los créditos otorgados (ver Cuadro 28).
CUADRO 28: FISOMEX. No. de créditos otorgados

1983-1987
Entidad Federativa No. de Créditos %/Total

Aguascalientes 80 1,82
Baja California 238 5,41
Guanajuato 477 10,85
Estado de México 3.601 81,92
Total 4.396 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI, Sistema de
Estadísticas Históricas de Vivienda,
http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
395
Aunque poco significativos tanto en términos absolutos como relativos, los casos de
BANRURAL y FINASA no deja de aportar elementos que permiten comprender el
comportamiento de la banca de desarrollo en torno a la vivienda. Aunque no se dispone
de datos estadísticos desde su fundación en 1943, al parecer FINA ha jugado un papel
relevante en el financiamiento habitacional para los trabajadores cañeros, como parte de
sus acciones en apoyo a la industria azucarera.
Este organismo, diseñado desde su fundación en 1943, para apoyar el desarrollo de esta
rama de la producción, para entonces uno de los considerados como estratégicos para la
economía mexicana, asumió a partir de la nacionalización de las empresas productoras
de azúcar, durante los años 70126, un papel importante en el financiamiento de vivienda
para los trabajadores cañeros.
A través de este organismo se creó al menos un fideicomiso para la producción de la
vivienda (Fideicomiso para la Construcción de Casas de Obreros del Sindicato de
Trabajadores de la Industria Azucarera), que incluso llegó a establecer convenios con
INDECO para adquirir parte de la reserva de suelo de este organismo destinándola a la
producción de vivienda para los trabajadores sindicalizados (DOF 5 de septiembre de
1977). Su participación en este tipo de acciones se mantuvo, incluso hasta después de la
privatización de los ingenios iniciada en 1988 y concluida en 1990 (Cámara de Diputados,
2001: s/p), y aún se observaba en el año 2000, último año de su operación antes de que
diera inicio el proceso para su liquidación (ver Cuadro 29).
126
Para finales de la década de los años 70 el gobierno federal era propietario de 49 de los 66 ingenios del país, proceso
que concluye con la nacionalización de todos los ingenios en 1982. Finalmente se vuelven a privatizar los ingenios entre
1988 y 1991 (Aroche Herrera, David, 2004 s/p).
396
Por su parte BANRURAL, otro organismo de la banca de desarrollo que se encuentra en
liquidación desde 2003, y que desde sus orígenes tampoco estaba destinado al
financiamiento de vivienda sino al apoyo de las actividades agropecuarias, mantuvo,
aunque al parecer de manera errática y en montos poco significativos con respecto al
resto de la banca de desarrollo, la práctica de otorgar créditos destinados a la vivienda
hasta el último año en que estuvo operando su cartera de créditos, aunque no parece
haberse dirigido a financiar vivienda rural, sino que, al igual que BANCOMEXT, da la
impresión que los créditos otorgados fueron asignados a empleados de esta institución
(ver Cuadro 30).
Fuera de BANOBRAS, particularmente en las primeras etapas de su funcionamiento, y en
especial después de que absorbió al BFH, y de PAHNAL (hoy BANSEFI), el
financiamiento de vivienda por parte de todos estos organismos tuvo por lo general un
carácter secundario, coyuntural y, en algunos casos, más bien dirigido a operar como un
instrumento financiero para los funcionarios de alto nivel.
De los primeros organismos, creados antes de 1940 (BANOBRAS, NAFINSA Y
BANCOMEXT), en plena fase de desarrollo extensivo de la acumulación capitalista en
México (Rivera Ríos 1993: 21 y 22), sólo el primero estuvo parcialmente enfocado al
financiamiento habitacional, principalmente a programas específicos de promoción
pública, entre los que estuvieron una buena parte de los primeros conjuntos
habitacionales de finales de los años 40, e incluso de los construidos antes de los
multifamiliares que promovió el IPCyR en la ciudad de México.
397
Cuadro 29: FINASA, financiamiento habitacional en comparación con cartera de crédito
vigente (en miles de pesos)
1997-2005
Concepto 1997
1
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
2
Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto Monto Monto Monto Monto
Cartera
vigente 11.087.528 100 46.608.753 100 43.150.704 100 33.622.141 100 0 0 0 0 0
Créditos otorgados
como agente finan. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
sector objetivo 11.082.383 99,95 46.580.318 99,94 43.111.961 99,91 33.598.128 99,93 0 0 0 0 0
Consumo 666 0,01 4.522 0,01 6.621 0,02 2.500 0,01 0 0 0 0 0
Vivienda 4.479 0,04 23.913 0,05 32.122 0,07 21.513 0,06 0 0 0 0 0
gubernam. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Créditos a
intermediarios
financieros 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Cartera
Reestructurada en
programas propios 0 n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. n. a. 0 0 0 0 0
Otros Créditos 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Fte: Comisión Nacional Bancaria y de Valores, estadísticas 2005, http://www.cnbv.gob.mx/estadistica/boletines/BD/200503/excel/200503232.xls
Cuadro 30: BANRURAL. financiamiento habitacional en comparación con cartera de

crédito vigente (en miles de pesos)
1997-2005
1 2
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2.004 2005
Concepto
Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto %/Total Monto Monto
Cartera
vigente 10.983.016 100 49.550.691 100 88.754.626 10084.067.771 10040.389.366 10034.427.098 100 13.593.601 100 n. a. n. a.
Créditos otorgados
como agente fin. 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 n. a. n. a.
Sector objetivo 6.428.012 58,53 29.505.682 59,55 35.383.687 39,8736.110.398 42,9535.166.527 87,0727.949.430 81,18 11.316.921 83,25 n. a. n. a.
Consumo 617 0,01 695 0,00 0 0,00 57.901 0,07 72.306 0,18 75.151 0,22 28.482 0,21 n. a. n. a.
Vivienda 173 0,00 165 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 234.835 1,73 n. a. n. a.
gubernamentales 214.257 1,95 396.120 0,80 1.236.381 1,39 1.900.237 2,26 547.389 1,36 604.451 1,76 325.593 2,40 n. a. n. a.
Créditos a
intermediarios financ. 581.755 5,30 13.648.654 27,54 52.134.558 58,7445.999.235 54,72 4.603.144 11,40 5.798.066 16,84 1.687.770 12,42 n. a. n. a.
Cartera
Reestructurada en
programas propios 3.088.688 28,12 4.225.430 8,53 n, a, n, a, n. a. n, a, n. a. n, a, n. a. n, a, n. a. n, a, n. a. n. a.
Otros Créditos 669.514 6,10 1.773.945 3,58 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 n. a. n. a.
398
Los mecanismos financieros de vivienda de los otros dos, sólo parecen haber operado
como instrumentos de carácter clientelar, por parte del Estado, dirigidos a estrechar los
lazos entre éste y los empleados de la banca de desarrollo, la cual habiendo sido
diseñada para promover la industria, resultaría fundamental a partir de los años 40 para
impulsar su desarrollo soportado en la sustitución de importaciones.
Los casos del BANJERCITO y BANRURAL, por su parte, parecen más bien responder a
las necesidades del Estado por reforzar sus vínculos con dos segmentos sociales y
políticos particularmente sensibles. El primero parece ser complementario al papel que
venía desempeñado para entonces la DPM, y aunque no se dispone de datos que permita
conocer su desempeño desde que fue creado hasta finales de siglo, el hecho de que los
créditos hipotecarios que ofrece se asignen casi exclusivamente a miembros de las
fuerzas armadas, refuerza la idea de que operó como un mecanismo que reforzó los lazos
entre el Estado y uno de los componentes institucionales más inestables hasta los años
40.
La creación de los organismos antecedentes del BANRURAL, por su parte, corresponde
con uno de los momentos más fecundos en la política de reforma agraria en el país y de
la configuración corporativa del Estado y su partido, y los mecanismos financieros de
vivienda parecen tener motivaciones similares a las que estuvieron detrás de la creación
de los impulsados al interior de NAFIN y BANCOMEXT, e incluso de los que respaldaron
los de algunas empresas públicas.
El resto de los organismos que componen el sistema de la Banca de Desarrollo, se
conformaron casi en su totalidad a la par que se impulsó el desarrollo industrial del país y
399
se extendió la participación del Estado en diferentes sectores de la economía (FINA,
BANSEFI y SOMEX), y que derivaron en programas financieros que atendieron tanto a los
trabajadores de la industria azucarera (FINA), o a población de bajos recursos
(BANSEFI), e incluso a la recuperación y desarrollo de empresas inmobiliarias
(FISOMEX).
En conjunto, se puede decir que el financiamiento habitacional en todos estos
organismos, incluyendo BANOBRAS (aunque éste en menor grado), ha respondido a
objetivos coyunturales sin que se perciba una definición clara de las metas por alcanzar ni
una intencionalidad de largo plazo relacionada con el problema habitacional.
En casi todos se pueden apreciar que su intervención en materia habitacional ha
respondido a intenciones muy diversas que van desde la voluntad de atender la demanda
de créditos por parte de segmentos muy específicos (y privilegiados), de sus propios
trabajadores (como es el caso de NAFIN y BANCOMEXT por ejemplo), hasta el interés
por alcanzar la rentabilidad de empresas inmobiliarias en las que participa como
accionista el Estado (como el caso de FISOMEX), pasando por la operación de
mecanismos financieros que canalizan el ahorro social a la producción de vivienda social,
desde una visión no muy alejada a la que podía prevalecer en la banca privada (como en
el caso de BANSEFI).
400
4.5. Organismos Estatales de Vivienda Social (OREVIS)
Con la creación de los últimos dos mecanismos de política habitacional en los años
setenta (INFONAVIT y FOVI)127, que redondearían el bagaje instrumental de la política de
vivienda del gobierno federal, sobrevendría además un proceso de descentralización (más
simbólica que efectiva), de la mano de la creación de organismos de vivienda social en las
diferentes entidades federativas.
Éstos, en su mayoría, habían sido impulsados inicialmente por el propio INDECO a través
de convenios con los gobiernos locales, pero al desaparecer éste fueron sustituidos por
otros instrumentos locales que surgieron a la sombra de la creación de FONHAPO (como
organismo heredero del INDECO), como una vía de descentralización de los recursos de
este organismo y para involucrar a los gobiernos estatales en los programas de vivienda
social.
Aparecen así los primeros organismos estatales encargados, específicamente, de la
construcción y la promoción de vivienda para la población de escasos recursos,
principalmente para la que habitaba las llamadas zonas marginales urbanas, e incluso
para las zonas rurales (aunque en este caso no pasó de tener más que un carácter
discursivo). Las tres primeras experiencias fueron iniciativas de gobiernos estatales que
se dieron con antelación a que se creara INDECO, muy probablemente influidas por la
política federal que en 1954 con el INV abrió en la ciudad de México un flanco de
actuación en materia habitacional hacia los sectores populares que no tenían acceso a los
programas de financiamiento habitacional público y privado128.
127
Me refiero a los dos últimos instrumentos creados por el gobierno federal y que no fueron precedidos por ningún otro.
Los surgidos en los años 80 (FONHAPO), y en 2002 (SHF), se consideran en este trabajo como una continuación de éstos.
128
Aunque el INV tenía, en teoría, una cobertura nacional, en realidad prácticamente todos sus estudios y programas
financieros se concentraron en la capital del país.
401
De hecho, hasta finales de la década de los años 60s , pese a haber sido el sector social
que más claramente expresó el problema de la vivienda urbana a través de las
movilizaciones inquilinarias hasta los años 30, los trabajadores urbanos carecían hasta
entonces, casi en todo el país, de algún mecanismo financiero, federal o local, para
acceder a una vivienda de bajo costo, y exceptuando las casi anecdóticas experiencias
del Distrito Federal y de Guanajuato de los años 30, y del INV en la ciudad de México
durante los años cincuenta, hacia ellos prácticamente no se había dirigido la iniciativa
pública en materia de vivienda.
4.5.1. El surgimiento de los organismos estatales de vivienda social
Sólo hasta los años sesenta aparecieron los primeros organismos estatales dirigidos ex-
profeso a la atención de la problemática habitacional de los sectores sociales de bajos
ingresos, curiosamente éstos no aparecen en los estados en los que se presentaba la
problemática habitacional más crítica, ni en donde el proceso de urbanización presentara
condiciones particularmente dinámicas129. El primero de ellos fue la Dirección Estatal de
Colonias Urbanas Populares del Estado de Guerrero (DECPEG), creada en 1964, a la
que siguió un año después el Instituto Promotor de la Vivienda Popular del Estado de
Sonora (IPROVIP), y en 1969 el Patronato Estatal de la Vivienda (PEV), en el estado de
Hidalgo (ver Cuadro AE-31).
A pesar de estas primeras iniciativas, fue en realidad hasta los años setenta cuando la
participación estatal en la producción y financiamiento de vivienda para los sectores
129
Al respecto se puede señalar que para 1980, casi 15 años después de creado el primero, sólo el 23,12% de la población
de Guerrero y el 16,22% de la de Hidalgo era urbana, aunque ya para entonces en Sonora la población urbana era ya tan
3
importante como en Jalisco (cerca del 59%), la segunda entidad más urbanizada el país (ver Cuadro AE-12 )
402
sociales de bajos ingresos dio un giro radical. Al parecer la conflictividad urbana de esos
años, precedida por el movimiento estudiantil y popular de 1968, por el ferrocarrilero y el
del magisterio (1958) (Cf. Anaya Pérez, M. A., 1982, y Loyo Brambila, A, 1992), habían
pesado más que las revueltas inquilinarias que prácticamente habían concluido para los
años treinta, y llevó a que la política social del estado en materia de vivienda volviera los
ojos hacia los pobres urbanos.
El primer antecedente de ésta década fue la Dirección General de Habitaciones populares
del Distrito Federal (DGHP), creada en 1970, que parece haber sido el detonador del
surgimiento de varios organismos locales de vivienda social en el país en los años
siguientes, y que llevaría a que a finales de los años 70s en casi la mitad de los estados
se habría conformado instituciones de este tipo, aunque de ellos sólo la tercera parte eran
organismos estatales realmente autónomos, creados por iniciativa de los propios estados,
mientras que el resto, incluyendo los fundados en el Distrito Federal, fueron iniciativas del
gobierno federal, la mayor parte de ellos a través de convenios entre el INDECO y los
gobiernos estatales (ver Cuadro AE-32).
En esta década se crearon al menos 21 organismos que financiaban o construían
vivienda popular, y que fueron el soporte de la política habitacional de los gobiernos
locales de 17 entidades del país, incluyendo el Distrito Federal. Éstos junto con los tres
fundados la década anterior, representaron una cobertura de dos terceras partes de las
entidades federativas, entre las cuales se encontraban aquellas que habían presentado el
mayor dinamismo urbano y en donde se localizaban los principales centros urbanos del
país.
403
Dentro de estos, al menos 24 organismos, nueve fueron resultado de convenios entre el
INDECO y los gobiernos estatales realizados, en su totalidad, entre 1978 y 1979 (ver
Cuadro AE-32), lo que muestra una clara intención desde el gobierno federal para
impulsar en los gobiernos estatales iniciativas en materia de vivienda popular, estas
dependencias, aunque en su estructura operativa tenían una fuerte presencia del
INDECO, representaron, en todos los casos en los que operaron los convenios, la primera
iniciativa con participación local para enfrentar el problema habitacional de los sectores
sociales de menos recursos.
Todos ellos se conformaron con las mismas estructuras operativas, tuvieron el mismo
propósito, y en todos ellos participó el organismo federal en su organización. Tenían
dentro de sus facultades, y de manera prioritaria, el desarrollo de programas de
construcción de vivienda para cooperativistas y trabajadores no adscritos a un programa
de vivienda social (es decir la mayor parte de la demanda), y funcionaban con base en las
aportaciones de INDECO en dinero y en especie (principalmente suelo), así como con las
de los gobiernos estatales y municipales.
Paralelamente a estos organismos, se crearon otros por la propia iniciativa de los
gobiernos estatales y sin la participación federal en su estructura organizativa, aunque
probablemente bajo el influjo de la propia iniciativa federal. Éstos, aunque estaban
dirigidas a la misma población objetivo que los anteriores, mostraron, en algunos casos,
peculiaridades importantes con respecto a los organismos promovidos desde el gobierno
federal.
Entre ellos estuvieron los que además de la promoción habitacional incluyeron funciones
de promoción inmobiliaria como es el caso de la Inmobiliaria del Estado de Baja California
404
(IEBC), que sustituyó al organismo estatal Bienes Raíces del Estado de Baja California
(creado en 1969) (ver Cuadro AE-31), y que junto a las funciones heredadas, de
administrar el suelo de propiedad estatal y la planeación urbanística de la entidad, asumió
el financiamiento y elaboración de programas de construcción de vivienda, además de la
urbanización y venta de predios en fraccionamientos populares.
Con características similares, pero sin haber sustituido a ningún otro organismo previo,
surgieron Inmobiliaria y Promotora de la Vivienda de Interés Público (IPROVIPE), en
Jalisco, el Instituto de Acción Urbana e Integración Social (AURIS), en el estado de
México y el Instituto de Desarrollo Urbano y Rural (INDEUR), en Sonora (ver Cuadro AE-
32), que además de tener atribuciones para la promoción y construcción de vivienda social
estaban destinados a urbanizar y vender lotes en fraccionamientos para población de
bajos recursos, con lo que la política habitacional se vinculó de manera determinante a la
venta de suelo urbano a bajo precio, en un intento por parte del Estado de intervenir en
este mercado, al parecer en un intento de contrarrestar la oferta de suelo irregular, e
impulsando la vía de la autoconstrucción de vivienda que partiera, al menos, de la
disposición de servicios urbanos básicos.
Con funciones similares a los anteriores, pero dirigido fundamentalmente a la producción
de vivienda económica, ampliando su ámbito de actuación a las zonas urbanas y rurales,
además de participar en la promoción inmobiliaria y la introducción de infraestructura
urbana, aunque sin hacer énfasis en la venta de suelo barato, se crearon en Coahuila el
Instituto Estatal de Vivienda Popular (IEVP), y en Guanajuato el Instituto Revolución (IR)
(ver Cuadro AE-32).
405
A la par de estas, dirigidas esencialmente a la producción de vivienda de bajo costo para
la población de escasos recursos, por primera vez a nivel local aparecen instituciones que
vinculaban a la política habitacional los mecanismos de regularización de la tenencia de la
tierra. Este fue el caso de dos iniciativas del gobierno federal para enfrentar la
problemática de crecimiento urbano y de vivienda en dos de las zonas metropolitanas
más importantes del país: el Distrito Federal y el estado de Nuevo León, en donde se
crearon dos organismos con el objetivo de atender los problemas de precarismo y la falta
de vivienda, conjuntando acciones de regularización de la tenencia de la tierra urbana y la
producción de vivienda de bajo costo para la población de bajos ingresos, con acciones
de ordenamiento urbano.
En el caso específico de la capital neolonesa, en 1973 se creó el Fideicomiso Fomento
Metropolitano de Monterrey (FOMERREY) (ver Cuadro AE-32), originalmente para atender
la conurbación que conformaban esa ciudad y los municipios limítrofes, pero que
posteriormente extendió su campo de acción al resto del estado. Este organismo, que en
un principio operaba con recursos de los gobiernos federal y estatal, estuvo dirigido a la
atención de los problemas de precarismo y la falta de vivienda, mediante la regularización
de la tenencia de la tierra y la oferta de suelo a bajo precio.
A diferencia de las inmobiliarias creadas en otros estados, su función primordial no se
orientaba a la realización de nuevas urbanizaciones, sino a regular la asignación de lotes
en fraccionamientos de urbanización progresiva, en los cuales se introducirían los
servicios urbanos con la participación de la población, mientras que en materia
406
habitacional se enfocó, principalmente, al mejoramiento de la vivienda y al apoyo de la
autoconstrucción y en menor medida a la construcción de nueva vivienda130.
En 1984, once años después de su creación, se modificó el decreto que le dio origen y
FOMERREY quedó desde entonces bajo la responsabilidad exclusiva del gobierno
estatal, y se incorporaron a su ámbito de actuación todos los municipios del estado de
Nuevo León. Esta reforma supuso un cambio sustancial en el enfoque de FOMERREY,
que a partir de entonces se enfocaría de manera importante a la realización de
infraestructura y equipamiento urbanos, y a la construcción de vivienda social.
Otro caso relevante entre los organismos creados en la década de los años 70s a nivel
local fue el del Distrito Federal (cuyo gobierno, por aquel entonces, dependía del gobierno
federal y se ejercía a través del Departamento del Distrito Federal [DDF]). Ahí se creó uno
de los primeros organismos públicos dirigido a la población urbana de bajos recursos con
alcance exclusivamente loca131. Éste fue la Dirección General de Habitaciones Populares
(DGHP), que aunque de corta existencia (1970-1977) (ver Cuadro AE-32), representó la
primera iniciativa institucional para la ciudad de México para enfrentar el problema
habitacional y de precarismo urbano.
Éste, fue concebido como un programa que incluía la construcción de nuevos tipos de
vivienda orientados a los segmentos de la población con menos recursos, que se
combinaban con acciones dirigidas al traslado y realojamiento de personas afectadas por
130
En los cuatro años para los que se dispone de información en las estadísticas históricas del CONAVI, (1989, 1991 y
1993), sólo en el último se ejercieron créditos para vivienda nueva (915), que en comparación con todos los registrados
para este organismo (7488), apenas representaron el 12,23%, mientras que el apoyo a la autoconstrucción esos años
alcanzó el 59,7% y lotes con servicios el 28,06%.
131
Aparte de las experiencias de los desarrollos habitacionales de los años 30s, ya desde los años 50 se habían
desarrollado iniciativas en el Distrito Federal en materia de vivienda, tanto a través de la regularización de la tenencia de la
tierra como por medio de la construcción de vivienda de bajo costo, pero éstas acciones se habían desarrollado a través de
un organismo federal, el Instituto Nacional de la Vivienda, que aunque se abocó fundamentalmente a acciones en la capital
del país, tenía un alcance, al menos en teoría, nacional.
407
obras de urbanización, así como también al desarrollo de programas de erradicación de
ciudades perdidas132 en el área urbana de la ciudad de México.
Tres años más tarde de su creación, en 1973, a sólo un mes de que se creara
FOMERREY, y al igual que aquél, con la participación del gobierno federal, se crea el
Fideicomiso de Interés Social para el Desarrollo de la Ciudad de México (FIDEURBE).
Este organismo fue creado prácticamente bajo la misma idea que respaldó la creación de
FOMERREY, y estuvo orientado para atender, principalmente, a los habitantes de los
asentamientos humanos no controlados que habían aparecido en la periferia urbana de la
ciudad, además de planear el desarrollo urbano de las áreas ejidales susceptibles de
integración urbana, atender las áreas urbanas decadentes, e impulsar programas de
regularización de la tenencia de la tierra.
Más allá de la novedad que en materia de producción masiva de vivienda popular significó
la creación de la DGHP, y que el surgimiento de FIDEURBE representaba, al menos en
parte, una duplicidad en las funciones asignadas a la primera (ver Cuadro AE-32), estos
dos organismos supusieron las primera experiencia en la que el Estado, particularmente a
nivel de una entidad federativa, vinculó la política habitacional a la regularización de la
tenencia de la tierra, en una iniciativa que después secundarían varios organismos
estatales, y que llevaría al gobierno mexicano en dos de sus niveles (estatal y federal), a
alternar, de manera definitiva, la regularización de la propiedad urbana con la
construcción de vivienda de bajo costo, como dos de los brazos fundamentales de la
132
Este es un término al parecer acuñado en una investigación realizada para el Instituto Nacional de la Vivienda (INV), por
la UNAM, la ENAH y el INAH en 1965 para la colonia Buenos Aires, en la ciudad de México, y cuyos resultados fueron
publicados en 1968 por el propio INV (Cf. INV, 1968), Una Ciudad Perdida, Instituto Nacional de la Vivienda, México, D.F,
México)
408
En este sentido los casos de la DGHP y de FIDEURBE en la ciudad de México, y
FOMERREY en la capital neolonesa, son un caso particularmente revelador del vínculo,
en un solo organismo, de los distintos mecanismos disponibles en ese momento para
articular la política de suelo con la política de producción de vivienda. FIDEURBE en
particular, desde su creación se articuló de manera estrecha con tres de los organismos
federales que en ese momento atendían los dos ejes de la problemática habitacional en el
país: el financiamiento para la realización de obra pública y, por supuesto, vivienda (con
BANOBRAS), la producción de vivienda popular (con INDECO), y la regularización de las
condiciones de tenencia en los terrenos comunales y ejidales urbanizados (con el
Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización de la Secretaría de la Reforma Agraria
[DAAC-SRA]).
Tanto FOMERREY como la DGHP y FIDEURBE (y a pesar de la corta existencia de éstos
dos últimos), fueron los organismos que institucionalizaron , por primera vez, una política
habitacional que combinó la construcción de vivienda con la regularización de los
asentamientos irregulares, que reconocieron implícitamente que la política habitacional
para los sectores mayoritarios de bajos ingresos, pasaba por el reconocimiento de la
autoconstrucción o el autofinanciamiento de la vivienda por parte de los pobladores de los
asentamientos irregulares, como la vía para enfrentar el problema habitacional en el país.
Rápidamente esta perspectiva se extendería a la actuación en otras entidades
federativas, en 1979 a Sonora con el INDEUR (que sustituía al antiguo PROVIP), y en los
años subsiguientes a otras realidades estatales (ver Cuadro AE-32).
Esta visión sobre el problema habitacional, vinculado a la regularización de la tenencia de
la tierra, se refrendaría en 1977 con la creación de la Comisión de Desarrollo Urbano de la
Ciudad de México (CODEUR), que fue fundado ya como un organismo desconcentrado
409
del gobierno del DF y que asumió las funciones de la DGHP y de FIDEURBE, además de
las que tenía a su cargo la Procuraduría de Colonias Populares (PCP) (Massolo, A., 1983:
160). Este organismo, además de las funciones de planeación, desarrollo urbano y
promoción habitacional asumió las de regularización de la tenencia de la tierra, creando a
su interior una Dirección abocada exclusivamente a ese tema: la Dirección de
Regularización de la Tenencia de la Tierra (DRTT).
La fiebre institucional de los años setenta llevó en todo el país a la creación de 19
organismos de vivienda133 (ver Cuadro AE-32), dirigidos a la población de bajos recursos
que, unidos a los tres que se habían fundado en la década anterior (ver Cuadro AE-31),
conformaron un universo de casi el 60% de las entidades del país que habían
desarrollado instrumentos de política habitacional dirigidos a la creciente población urbana
que vivía en condiciones de precarismo, y que durante casi 50 años (desde las huelgas
inquilinarias de 1922), no habían sido objeto de programas de financiamiento y producción
de vivienda de bajo costo, y habían tenido como prácticamente única alternativa para
resolver el problema de alojamiento (además del endémico recurso del inquilinato en
vecindades), la autoconstrucción y el autofinanciamiento de vivienda en desarrollos
inmobiliarios irregulares, con casi total falta de servicios e infraestructura.
A más de medio siglo de que habían iniciado las huelgas inquilinarias en diferentes
estados del país, en protesta por las condiciones de vivienda, por fin el Estado mexicano
impulsaba, en casi las dos terceras partes de las entidades la creación de organismos
para financiar y producir vivienda para los pobladores urbanos pobres, en una estrategia
que vinculaba de manera estrecha y casi inseparable, y definitivamente complementaria,
133
De estos 19, tres habían sido creados en el Distrito Federal y para finales de la década sólo permanecía CODEUR que
en 1977 había asumido las funciones de los dos organismos precedentes, mientras que en Nuevo León operaban
simultáneamente dos organismos con funciones similares: FOMERREY y el INDECO-Nuevo León.
410
la acción del gobierno federal a través de INDECO, y la de los gobiernos estatales. La
política habitacional de los estados quedó así atada de manera definitiva al control
centralizado del gobierno federal, primero a través de este organismo y, después de su
liquidación través del que lo sustituiría en la década siguiente: el FONHAPO.
Hacia los años 80, el espectro de organismos locales encargados de la vivienda social se
completa prácticamente en los términos que existe hasta la actualidad134 (ver Cuadros
AE-33 y AE-34), sufriendo desde entonces sólo algunas reformas, pero sin que éstas
alteren sustancialmente el universo de los mecanismos de actuación de los gobiernos
estatales en esta materia. Para esa década los 13 estados que no habían conformado
organismos destinados a la promoción de vivienda fundaron sus propias Instituciones, en
gran medida como resultado de la liquidación de INDECO (y su sustitución por
FONHAPO), que derivó en la transferencia a los estados de los recursos financieros y la
reserva territorial que venía operando ese organismo en cada entidad. A partir de
entonces FONHAPO se convertiría en el principal agente financiero de la política
habitacional de los distintos estados del país.
En esa década, los organismos que se habían creado a través de convenios con el
INDECO fueron sustituidos en su totalidad por organismos descentralizados de los
propios gobiernos estatales, y de manera complementaria se crearon, en algunas
entidades, otros que extendieron la cobertura de financiamiento público en vivienda social.
Desde ese momento, el 100% de los estados asumieron, con el apoyo financiero del
gobierno federal (a través de FONHAPO), las funciones de impulsar la promoción de
134
Excepto por el caso del estado de Tlaxcala que a finales de los años 90 liquidó al IVET como organismo público
descentralizado para que la Secretaría de De Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología, ahora reformada como
Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Vivienda, asumiera las funciones de promoción habitacional.
411
vivienda social dirigida esencialmente a la población urbana más pobre (ver Cuadros AE-
33, AE-34 y AE-35).
4.5.2. La proliferación de organismos estatales
La política excesivamente sectorizada de vivienda que se había llevado a nivel federal
(Burócratas por un lado, por otro empleados petroleros, electricistas, ferrocarrileros,
cañeros, trabajadores del IMSS, etc.), y que sería la causa de una intervención pública en
materia de vivienda fuertemente fragmentada, se reprodujo en varios de los estados a
partir de estos años. De esta manera, algunos de los organismos estatales que se crearon
a partir de los años ochenta en cierta mediada duplican y hasta triplican las funciones de
organismos que ya se habían creado en la década anterior tanto en el ámbito de la
cobertura de financiamiento habitacional para la burocracia, como para los sectores
sociales de bajos ingresos, tanto urbanos como rurales.
Casos emblemáticos de esta duplicidad de funciones fue la creación del Instituto de
Vivienda de Baja California (sustituto del organismo de breve existencia INDECO-Baja
California), que coexistió varios años con la Inmobiliaria del Estado (IEBC), y con otro
organismo creado también el los 80s, para atender los problemas de precarismo urbano y
de marginalidad rural, la Promotora Estatal para el Desarrollo de las Comunidades
Rurales y Populares (PEDCRP) (ver Cuadros AE-33 y AE-34), los tres dirigidas
básicamente a los mismos sectores de la población, sólo con diferencias en el énfasis de
las áreas de intervención (infraestructura o vivienda).
En este mismo estado, hacia los años 90, se crean otros dos organismos (ver Cuadro AE-
35) que se desprendieron de Ia IEBC, para atender a regiones específicas del estado,
412
pero básicamente con las mismas funciones que desde los 70s se habían asignado a la
Inmobiliaria del estado. De esta manera, junto con la ya existente Promotora estatal
(PEDCRP), creada para impulsar el desarrollo de infraestructura y equipamiento y,
marginalmente, vivienda, en los Municipios de Tecate, Playas de Rosarito, Ensenada y
Tijuana (es decir cuatro de los cinco municipios del estado, exceptuando el de Mexicali en
donde se ubica la capital estatal), se fundaron entre mayo y junio de 1993 las inmobiliarias
estatales de Ensenada (INEE), y de Tijuana-Tecate (INETT).
En el caso del Distrito Federal y del Estado de Nuevo León, una fiebre similar a la que en
los años 80 había llevado a la creación de varios organismos en Baja California, condujo a
la creación de nuevos organismos que empalmaron sus acciones a las de los ya
existentes. En el primer caso, en 1995, un año después de que se decretara el Estatuto
de Gobierno del Distrito Federa135 (ver Cuadro AE-35), se creó el Instituto de la Vivienda,
que hasta hoy es el responsable e la política habitacional del Gobierno del Distrito
Federal, y que desarrolló sus funciones paralelamente a las que venía realizando el
FIBIDESU desde principios de los años 80, y continuó haciéndolo hasta 2003, cuando
éste fideicomiso fue liquidado.
Por su parte, en el estado de Nuevo León, en 2003, se resucita al Instituto de Vivienda del
Estado de Nuevo León (Ibíd.), que después de una muy breve existencia había
desaparecido casi siete años antes, cuando sus funciones fueron asumidas por
FOMERREY. Desde entonces hasta la fecha los dos organismos continúan operando de
manera paralela, atendiendo ambos a los grupos sociales de bajos ingresos del estado.
135
Desde 1928 y hasta 1994 el gobierno del Distrito Federal quedó a cargo de un Regente (a cargo del gobierno del DF) y
de delegados (a cargo del gobierno de las delegaciones en que se dividía administrativamente el DF), nombrados
directamente por el presidente de la República y que operaba a través del Departamento del Distrito Federal. El estatuto
que permite la elección del gobierno de la ciudad de México se publica en julio de 2004 y el primer gobierno electo desde
1928 toma posesión en 1997.
413
Hay además, otros casos en los que se crearon dependencias estatales que asumieron
las funciones de planeación urbana, y que a pesar de no tener asignadas facultades para
promover la construcción de vivienda social, y de que incluso en el mismo estado en
donde surgieron existía ya un organismo creado esos mismos años para ello, financiaron
de manera marginal la construcción habitacional. Es el caso de la Secretaría de
Desarrollo Urbano e Infraestructura del estado de Sonora creada en 1982 (SIDUR), que
operó paralelamente al INDEUR, a su vez fundado desde la década de los años 70, y que
funcionó hasta 1992 (ver Cuadros AE-32 y AE-34).
La diversidad sectorial de organismos que tenían que ver con el financiamiento
habitacional se amplió, emergiendo a nivel local organismos que no tenían que ver
directamente con la política de vivienda pero que participaron en el financiamiento
habitacional, así en 1983 se creó en Chiapas la Subsecretaría de Asuntos Indígenas
(SUBSAI), que fue sustituida en 1988 por la Coordinación de Asuntos Indígenas (CAI), la
cual tenía entre sus funciones la de participar con las instancias de gobierno
correspondientes, en actividades de fomento para la producción de vivienda para los
pueblos indios del estado (ver Cuadro AE-33).
Este organismo público es tal vez una de las instancias que más claramente dejan ver el
manejo político de los programas habitacionales en los estados, era una dependencia de
la Secretaría de Gobierno del estado (equivalente a ministerio del interior), lo que hacía
que las iniciativas de política social para la población indígena, entre las que estaba la
vivienda, estuvieran atadas a la política de seguridad del estado, en una entidad en la que
pocos años después, con el levantamiento neo-zapatista el 1 de enero de 1994, se haría
evidente la importancia que tenía para ese fin el control de las comunidades.
414
Otro caso similar al anterior es el de la Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras
Públicas (SEDUVOP), en el estado de San Luís Potosí, que operó de manera paralela al
instituto Estatal de Vivienda (INESVI), y del organismo que sustituyó a éste, Promotora del
Estado (PESLP), ambos antecedentes del actual Instituto de Vivienda del Estado
(INVIESP). Esta dependencia tiene dentro de sus atribuciones la elaboración de
programas habitacionales y promover mecanismos para la construcción de vivienda, en
teoría la producción habitacional para los sectores populares debería recaer en el
organismo responsable de ejecutar la política habitacional en esta entidad, sin embargo
CONAVI registra que produjo vivienda en 2001 y 2002 y que operó paralelamente a él.
Con respecto al comportamiento de los OREVIS, en el conjunto de los organismos que
financian o construyen vivienda en el país, la información estadística disponible, abarca al
76,5 del total de las instituciones estatales detectadas (ver Cuadro AE-12), y aunque
abarcan a prácticamente todas las entidades federativas (con excepción de Puebla), no
se dispone de información para todos los años en los que los respectivos organismos han
operado, sin embargo con base en ella podemos hacernos una idea del peso específico
que estos tienen en el conjunto de los “sistemas” que financian y construyen en el país, y
la importancia que tienen en las respectivas entidades federativas en la producción y el
financiamiento de vivienda.
En términos generales, se puede apreciar que el peso de los créditos otorgados por los
ONAVIS desde 1971 hasta 2005, representó casi el 10% de los que ejercieron, en
conjunto, todos los programas que opera de manera directa el gobierno federal,
alcanzando el 8,62% de todos los créditos otorgados por el sector público en ese mismo
período (ver Cuadro AE-21). Aunque esta participación les otorga una posición de relativa
415
importancia en el conjunto de los organismos públicos sólo por debajo de los organismos
federales (ONAVIS y SEDESOL), no deja de ser significativo que los 26 organismos
estatales de los que se tiene información estadística tengan una capacidad de cobertura
diez veces menor que las seis instituciones que están centralizadas.
Además de esta posición secundaria con respecto a los ONAVIS y SEDESOL, estos
organismos también han tenido un comportamiento errático. Característica que se ha
mantenido desde que eran auspiciados y, en cierta medida, controlados por el INDECO,
continuando en condiciones muy similares a partir de que se crearon los primeros
organismos estatales a raíz de la aparición del FONHAPO en los años ochenta.
De hecho, en los primeros años de operación, y a pesar de que presentaban una fuerte
influencia en su funcionamiento por parte del gobierno federal a través del INDECO, y del
discurso populista de los gobiernos de la década de los setenta, estos organismos apenas
tuvieron un carácter testimonial, condición que sólo se superó hasta finales de los años
ochenta, cuando en los primeros años del gobierno neoliberal de Carlos Salinas (1988-
|1994), llegaron a cubrir casi una tercera parte de todos los créditos otorgados por el
sector público (ver Cuadro AE-21), en un momento en el que la política social, como
soporte de las reformas estructurales emprendidas por el régimen, se enfocó
prioritariamente a los sectores de menores ingresos, y se incrementó significativamente el
número de créditos otorgados por el FONHAPO (ver Cuadros 17 y 18).
Una situación muy similar a ésta la vivieron de nuevo a finales de la década de los
noventa y en los primeros años del presente siglo, cuando sin alcanzar la relevancia del
período salinista, los OREVIS llegaron a cubrir entre un 13% y un 20% del total de los
créditos provenientes de fuentes financieras del sector público, para reducirse
416
gradualmente hasta llegar a cubrir para el año 2005 sólo cerca del 3,5% de los créditos
públicos (ver Cuadro AE-21).
La irregularidad en su comportamiento crediticio y el centralismo en el financiamiento de
vivienda es aún más en evidente si se observa la distribución nacional de los créditos
otorgados. Del total asignado entre 1973 y 2005, más del 40% se concentraron en las
entidades que conforman la mayor área metropolitana del país (Distrito Federal con el
36,36% y estado de México con 5,35%), mientras que cuatro estados más reúnen cerca
del 24% (Aguascalientes, Campeche, Oaxaca y Tabasco). El restante 34,3% de los
créditos otorgados se distribuye en 25 entidades del país136, que presentan máximos
cercanos al 4% (Chihuahua), y mínimos del orden del 0,04% (Morelos) (ver Cuadros 31 y
32).
El ejercicio de estos organismos, y por lo tanto el apoyo financiero que reciben de
FONHAPO, parecen responder a dos inercias que se encuentran fuera de una lógica
deliberada de asignación presupuestal dirigida a una política de desarrollo regional
premeditada: por una parte un ejercicio centralizado de los recursos que asigna
FONHAPO en la principal aglomeración urbana del país, y por otra la propia capacidad (e
interés), de los gobiernos locales de impulsar programas de vivienda social con apoyos
federales provenientes principalmente de este organismo y recursos propios que, por otra
parte, dependen de su capacidad de “gestión” (traducida a “presencia política”), con las
instancias federales de gobierno y financiamiento.
En este sentido, parece que la política habitacional de los gobiernos locales no responde
a las prioridades nacionales ni es comparable con la que aplican los organismos federales
136
No se considera Puebla para el que no se dispone de información estadística.
417
en la materia, ni la vivienda aparece en todos ellos con el mismo nivel de prioridad. Al
parecer sólo emerge coyunturalmente como un tema central de la política social,
respondiendo a circunstancias propias de cada entidad federativa.
En lo que sí parece haber correspondencia con la política habitacional de los organismos
federales, particularmente con los programas emprendidos por SEDESOL y por
FONHAPO, es la creciente tendencia a otorgar créditos de bajos montos dirigidos al
mejoramiento físico y financiero de la vivienda, con un abandono progresivo de la
construcción y financiamiento de vivienda completa o de vivienda progresiva, que llevó a
que entre 1973 y 2005 apenas se hayan aplicado el 24,41% del total de los créditos
otorgados a este rubro (ver Cuadro AE-161).
De manera similar a lo que se pudo observar en los casos de SEDESOL y FONHAPO,
este proceso dio inicio en los años 80, cuando a diferencia de lo ocurrido la década
precedente, en la que el total de créditos se asignó a la construcción de vivienda completa
(ver Cuadro AE-162), en ésta sólo el 15,61% tuvo este destino (ver Cuadro AE-163), y
aunque en la década siguiente y en los primeros años de este siglo hubo un incremento
significativo de los créditos destinados a ese rubro (ver Cuadros AE-164 y AE-165), al
parecer el objetivo de estos organismos está siendo más el de abarcar un mayor volumen
de población con créditos de muy bajos montos financieros dirigidos a mejoras o vivienda
progresiva, que incidir de manera determinante en el déficit habitacional.
418
Cuadro 31: OREVIS. Total de créditos otorgados por Entidad Federativa 1973 - 2005
ENTIDAD
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
FEDERATIVA
AGUASCALIENTES 0 6.799 1.749 688 4.154 3.100 1.932 5.055 6.592 4.393 4.284 4.337 3.203 4.339 50.625
BAJA CALIFORNIA 697 14.875 2.099 6.072 22 51 413 59 64 3 3.063 27.418
BAJA CALIF. SUR 101 173 85 221 21 409 23 306 1.339
CAMPECHE 930 190 20 601 1.075 8.430 3.024 22.588 7.871 8.793 6 53.528
COAHUILA 200 0 251 700 1.151
COLIMA 525 1.148 2.035 392 616 272 186 544 5.049 1.612 12.379
CHIAPAS 0 299 631 12.789 13.719
CHIHUAHUA 0 150 369 285 7.693 9.755 8.320 8.220 34.792
DISTRITO FED. 8.093 2.568 495 6.610 0 1.904 110 2.166 1.140 0 15 2.385 3.862 904 1.551 3.199 38.623 58.323 5.335 4.515 6.323 1.145 3.526 6.393 2.384 2.506 3.978 1.941 23.396 57.039 18.015 36.052 18.933 323.429
DURANGO 0 28 2.169 1.065 5.450 939 7.876 4.181 6.563 28.271
GUANAJUATO 60 236 232 3.568 3.500 5.461 3.098 2.780 2.901 1.763 23.599
GUERRERO 4.921 2.795 2.661 10.377
HIDALGO 15 200 223 132 1.493 12.286 235 344 14.928
JALISCO 0 1.707 10.252 3.881 15.840
MEXICO 3.691 4.966 2.087 1.250 405 405 23.561 633 10.635 47.633
MICHOACAN 0 3.856 2.855 3.684 1.245 252 11.892
MORELOS 0 300 36 27 363
NAYARIT 262 1.337 179 120 200 2.098
NUEVO LEON 4.472 2.451 915 7.838
OAXACA 3.553 2.539 5.103 3.470 7.428 12.687 9.998 44.778
PUEBLA 0 0
QUERETARO 666 653 48 3.332 3.222 7.921
QUINTANA ROO 6.423 2.292 1.524 2.560 120 285 13.204
SAN LUIS POTOSI 1.852 807 482 983 4.124
SINALOA 52 46 1.841 1.939
SONORA 332 61 8 3.699 173 3.124 7.397
TABASCO 6.260 175 80 25 2.079 1.500 4.890 4.239 13.508 24.122 7.582 64.460
TAMAULIPAS 2.183 57 2.662 2.642 8.672 6.023 22.239
TLAXCALA 225 576 2.304 3.105
VERACRUZ 651 120 50 147 3.330 3.330 117 5.392 13.137
YUCATAN 420 2.000 40 2.460
ZACATECAS 1.473 1.518 15.114 1.083 1.978 1.166 1.213 23.545
NO DISTRIBUIDO
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
NACIONAL
TOTAL 8.093 2.568 495 6.610 0 1.904 110 2.166 1.140 0 3.706 7.351 3.862 904 1.551 5.286 72.840 97.918 43.707 22.434 15.258 10.466 17.030 18.006 51.687 68.955 61.628 94.827 59.089 99.793 36.154 48.755 25.235 889.528
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
419
Cuadro 32: OREVIS. Distribución porcentual de total de créditos otorgados por Entidad Federativa 1973 - 2005
ENTIDAD
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
FEDERATIVA
AGUASCALIENT
0,00 6,94 4,00 3,07 0,00 39,69 0,00 17,22 3,74 7,33 10,70 4,63 0,00 4,29 12,00 6,57 17,19 5,69
ES
BAJA
0,96 15,19 4,80 27,07 0,00 0,00 0,00 0,12 0,00 0,07 0,67 0,06 0,11 0,00 0,00 6,28 0,00 3,08
CALIFORNIA
BAJA CALIF. S. 0,14 0,18 0,00 0,38 1,45 0,20 0,00 0,00 0,00 0,59 0,04 0,32 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,15
CAMPECHE 1,28 0,19 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 3,34 2,08 12,23 4,91 23,82 13,32 8,81 0,02 0,00 0,00 6,02
COAHUILA 0,27 0,00 0,00 1,12 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,02 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,13
COLIMA 0,72 1,17 4,66 1,75 4,04 2,60 1,09 3,02 9,77 2,34 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,39
CHIAPAS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2,86 0,00 0,00 1,22 0,00 20,75 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,54
CHIHUAHUA 0,00 0,15 0,00 1,64 1,87 0,00 0,00 0,00 14,88 14,15 13,50 8,67 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 3,91
DISTRITO FED. 100 100 100 100 0 100 100 100 100 0 0,40 32,44 100 100 100 60,52 53,02 59,56 12,21 20,13 41,44 10,94 20,70 35,50 4,61 3,63 6,45 2,05 39,59 57,16 49,83 73,95 75,03 36,36
DURANGO 0,00 0,00 0,00 0,12 0,00 0,00 12,74 0,00 2,06 7,90 1,52 8,31 7,08 0,00 18,15 0,00 0,00 3,18
GUANAJUATO 0,08 0,24 0,53 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6,90 5,08 8,86 3,27 4,70 2,91 0,00 0,00 6,99 2,65
GUERRERO 6,76 2,85 6,09 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,17
HIDALGO 0,02 0,20 0,00 0,99 0,87 14,27 0,00 0,00 23,77 0,34 0,00 0,36 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,68
JALISCO 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2,77 10,81 0,00 0,00 0,00 7,96 0,00 1,78
MEXICO 99,60 67,56 39,48 1,72 0,41 0,93 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 34,17 1,03 0,00 0,00 10,66 0,00 0,00 0,00 5,35
MICHOACAN 0,00 3,94 6,53 0,00 24,14 0,00 0,00 0,00 0,00 1,81 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,52 0,00 1,34
MORELOS 0,00 0,00 0,00 0,00 1,97 0,00 0,00 0,20 0,05 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,04
NAYARIT 0,36 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,43 0,00 0,26 0,19 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,79 0,24
NUEVO LEON 6,14 0,00 5,61 0,00 6,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,88
OAXACA 4,88 2,59 11,68 15,47 0,00 0,00 43,62 0,00 24,55 0,00 0,00 0,00 0,00 10,02 0,00 0,00 0,00 5,03
PUEBLA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
QUERETARO 0,91 0,00 1,49 0,00 0,00 0,00 0,28 0,00 0,00 0,00 5,41 3,40 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,89
QUINTANA ROO 8,82 2,34 3,49 11,41 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,19 0,30 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 1,48
Sn LUIS POTOSI 2,54 0,00 1,85 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,78 1,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,46
SINALOA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,34 0,00 0,00 0,00 0,09 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 5,09 0,00 0,00 0,22
SONORA 0,46 0,06 0,02 16,49 0,00 0,00 1,02 0,00 6,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,83
TABASCO 8,59 0,18 0,18 0,11 13,63 0,00 8,81 27,16 0,00 6,15 21,92 25,44 12,83 0,00 0,00 0,00 0,00 7,25
TAMAULIPAS 0,00 2,23 0,00 0,25 0,00 25,43 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2,79 14,68 6,04 0,00 0,00 0,00 2,50
TLAXCALA 0,31 0,00 1,32 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,73 0,00 0,35
VERACRUZ 0,00 0,00 0,00 0,00 4,27 0,00 0,00 0,00 0,23 0,07 0,24 3,51 5,64 0,12 14,91 0,00 0,00 1,48
YUCATAN 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 4,01 11,74 0,00 0,00 0,00 0,06 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,28
ZACATECAS 2,02 1,55 34,58 0,00 0,00 0,00 0,00 6,01 0,00 2,87 0,00 1,23 2,05 0,00 0,00 0,00 0,00 2,65
NO DISTRIBUIDO
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
NACIONAL
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
420
4.6. Mecanismos Financieros de los Organismos Estatales de
Seguridad Social para Trabajadores Públicos (ORESS)
La atención al financiamiento habitacional de la burocracia estatal reprodujo, a nivel de las
entidades federativas, el mismo orden de prioridades que supuso la creación del IPCyR y
de los mecanismos financieros para los trabajadores del Estado, tanto de las empresas y
organismos descentralizados como de la banca de desarrollo.
4.6.1. Proceso de conformación de los ORESS
En los años cuarenta, a poco menos de 20 años de la promulgación de la ley de
pensiones federal, y casi 20 años antes de que aparecieran los primeros organismos
estatales de vivienda social, comenzó la creación de los institutos de pensiones estatales.
Para los años sesenta, estas iniciativas abarcaban al menos la mitad de las entidades
federativas en donde se habían creado organismos que en su mayor parte subsisten
hasta hoy (ver Cuadro AE-31).
En este período (1942-1969), aparecen al menos 20 organismos que reprodujeron el
esquema de las pensiones como fuente de financiamiento para la vivienda de los
empleados estatales, tal y como lo había hecho el IPCyR para los federales, y comienzan
a darse los primeros casos de fusión de los servicios de pensiones con los de salud en
nuevos organismos estatales (ver Cuadro AE-31).
Hasta principios de la década de los sesenta todos los mecanismos financieros de
vivienda existentes en las distintas entidades federativas se abocan exclusivamente a la
burocracia, comenzando con el organismo de pensiones de la Policía Preventiva del DF
(creado en 1942), el Fondo de Protección Burocrática y el que lo suplió, la Dirección de
421
Pensiones (ambos en el estado de Sonora), y once organismos creados en la siguiente
década, con lo que en cerca de 15 años en al menos doce estados del país se crearon
organismos administradores de los fondos de retiro de la burocracia que, entre otras
cosas, se abocan al financiamiento de vivienda social (ver Cuadro AE-31). Se sigue así, la
lógica del IPCyR con base en la cual por más de 40 años los mecanismos institucionales
de vivienda se dirigirían sólo a empleados gubernamentales de los tres niveles de
gobierno (Federal, Estatal y Municipal), y de los tres poderes de de la federación
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial).
Se repiten también las funciones y el tipo de créditos, y el destino de éstos, sólo se tienen
variantes en lo referente al tiempo de antigüedad que requieren los beneficiarios para
acceder a los distintos créditos. De esta manera, en prácticamente todos se ofrece la
posibilidad de dotar de vivienda en arrendamiento a los trabajadores y el otorgamiento de
créditos hipotecarios para la adquisición de vivienda.
Excepto por el caso de dos organismos estatales que en los años sesenta, de manera
innovadora en la realidad mexicana, integran los servicios de salud a las prestaciones de
retiro (y con éstas las de crédito hipotecario), en los estados de Sonora (ISSSTESON, en
1962; e ISSEMYM, en 1969), los organismos de pensiones, como órganos financieros de
vivienda, parecen surgir como un efecto de réplica del Instituto de Pensiones Federal, en
un momento particularmente relevante en la vida de éste organismo, es decir después de
que se han desarrollado las primeras iniciativas significativas de éste en materia de
vivienda.
En efecto, exceptuando el Fondo de Protección Burocrática (FPB) creado en el estado de
Sonora para los trabajadores públicos estatales en 1948, y el antecedente de la Caja de
422
Prevención de la Policía del Distrito Federal (CPPP), (antecedente inmediato de la actual
Caja de Prevención de la Policía Preventiva del Distrito Federal), creado en 1942, el resto
de los Fondos, Institutos o Direcciones de Pensiones estatales se crearon después de la
construcción de los primeros conjuntos de viviendas en alquiler para burócratas en la
ciudad de México.
Estas acciones ofrecieron la pauta para conformar fondos de retiro para los trabajadores
públicos estatales y emplearlos en programas habitacionales, y emprender con ello una
política de construcción de vivienda que tuviera un doble efecto, por una parte apoyar el
desarrollo de la industria de la construcción137, y por otra, disponer de mecanismos de
negociación por parte de los gobiernos estatales con la emergente burocracia provincial,
tal y como se había desarrollado en el gobierno federal.
Así, casi dos décadas después de haberse creado el Instituto de Pensiones Civiles y del
Retiro, y poco después de las primeras indicativas de producción habitacional de
promoción pública en la ciudad de México, la acción gubernamental se vuelca hacia la
burocracia estatal, como el sector por atender, prioritariamente, en materia de vivienda.
Éste no era ciertamente el más desfavorecido en términos de seguridad laboral, ni había
sido el que más claramente había mostrado una actitud beligerante en torno a la cuestión
inquilinaria en las tres décadas precedentes, lo que hace suponer que no era
precisamente el sector más fuertemente afectado por las condiciones habitacionales
prevalecientes, sin embargo fue sin duda el sector al que de manera prioritaria se enfocó
la política habitacional pública hasta mediados del siglo XX, y sobre el que se centraría
137
Que se traduce en la aparición de la primera empresa constructora importante en el país: Ingenieros Civiles Asociados
(ICA), que surge, precisamente, de la mano de la primera iniciativa de construcción del conjunto habitacional promovida por
el IPCyR, el conjunto Multifamiliar Presidente Miguel Alemán.
423
ésta casi cuatro décadas desde la creación del IPCyR, hasta la aparición de los primeros
organismos estatales de vivienda social en los años sesenta.
Para finales de esa década, al menos 16 de las 32 entidades federativas habían creado
organismos de pensiones (ver Cuadro AE-31), que a través de los fondos de retiro
financiaban vivienda de los trabajadores gubernamentales, la mayoría de los cuales
subsisten con algunas reformas hasta hoy. A ellos se sumarían en las décadas siguientes
algunos pocos casos (como los de Michoacán, San Luís Potosí, Tabasco y Tamaulipas),
en donde de manera tardía, se crearon otros similares a los anteriores (a diferencia de los
Institutos de Seguridad Social, por entonces en boga), con lo que a finales de los años
setenta cerca de dos terceras partes de las entidades federativas dispusieron de
mecanismos financieros de esta naturaleza (ver Cuadros AE-31 y AE-32).
En casi todos los casos los créditos otorgados se dirigen a la adquisición, construcción o
mejora de vivienda y a la redención de gravámenes que estuvieran afectando su
propiedad, y también en la mayoría de ellos se otorgaban para la adquisición de predios
destinados a la construcción de vivienda. Salvo algunas excepciones, estos créditos
fueron entregados a los trabajadores públicos, haciendo excepción de los funcionarios de
alto rango, con lo que al parecer se pretendía evitar el tráfico de influencias que
favoreciera a éste estamento.
En los años 70, la mayor parte de los organismos creados para financiar vivienda para los
burócratas de los estados y municipios a partir de los fondos de retiro, se transformaron
en nuevos organismos que añadieron a sus funciones originales los servicios de salud,
creando en casi todos los casos institutos de seguridad social, siguiendo con ello una
línea de acción que había nacido en Sonora, y en el estado de México, y que, para
424
entonces, llevó también a la transformación del IPCyR, convirtiéndolo en el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
En esa misma década los estados en los que hasta ese momento no se habían
conformado organismos de pensiones (Guerrero, San Luís Potosí, Sinaloa, Tabasco,
Tamaulipas y Yucatán), se suman a la creación de los organismos de retiro, que en su
mayoría ofrecían, junto con los servicios de salud, créditos hipotecarios, con lo que, para
entonces, en más del 78% de las entidades (al menos 25 de las 32, incluyendo el Distrito
Federal), se habían creado mecanismos financieros de vivienda para los trabajadores
públicos, que de esta manera, en materia de vivienda, se convertían en el sector social
privilegiado.
Todavía en los años 80 se crearían nuevos organismos de seguridad social en los
estados de Morelos, Puebla, Quintana Roo, y Zacatecas con lo que se llega a 28 de las
32 entidades federativas cubiertas (cerca del 88% del total). A partir de entonces sólo
hubo sustitución de los organismos preexistentes que fueron incluyendo dentro de la
seguridad social de los servidores públicos los préstamos hipotecarios para la
construcción y arrendamiento de vivienda (ver Cuadros AE-33, AE-34 y AE-35).
4.6.2. Duplicidad de organismos
De manera parecida a lo que sucedió con los OREVIS, en la creación de los ORESS, en
algunas entidades del país se presentó también duplicidad de organismos de pensiones y
de seguridad social, y con ellos en los mecanismos financieros de vivienda. Un caso
singular es el de Coahuila en donde en los años 60 se crean dos organismos de
pensiones para trabajadores públicos, el primero creado en 1961 fue la Dirección de
425
Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los Trabajadores de la Educación
(DPOBSPTE), que operó independientemente con respecto a otro organismo creado años
más tarde (1966), para los trabajadores de la administración pública estatal: la Dirección
de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los Trabajadores al Servicio del Estado de
Coahuila (DPOBSTSE) (ver Cuadro AE-31).
Más tarde, en esta misma entidad federativa, en los años 80 se fundaron tres organismos
más de pensiones para trabajadores públicos que se sumaron a los anteriores, uno para
los trabajadores de la educación al servicio del estado ( Fondo de la Vivienda para los
Trabajadores de la Educación al Servicio del Estado de Coahuila [FVTESE]), y otros dos,
también de carácter estatal, para los trabajadores al servicio del municipio de Torreón
(DPOBSTSMT), y para los trabajadores públicos al servicio del municipio de la capital
estatal, Saltillo (DPOBSPTSMS) (ver Cuadros AE-33 y AE-34).
Con estos organismos, que en la práctica seguían las pautas que habían ido
construyéndose a nivel federal138, da inicio en los estados el trato selectivo entre los
distintos grupos de trabajadores gubernamentales, que se reproduciría más tarde en
otros. Así, al igual que en Coahuila, en Chihuahua se crearon en los años 80 dos
organismos de pensiones que financiaban vivienda, uno para trabajadores municipales
(Instituto Municipal de Pensiones [IMPE]), y otro para estatales (Dirección de Pensiones
del Estado DPECH); y en el Distrito Federal, al organismo de pensiones para la policía
preventiva que venía operando desde 1942 (Caja de Previsión de la Policía Preventiva
[CPPP]), se sumó la Caja de Previsión para los Trabajadores de Lista de Raya del Distrito
Federal (CPTLR) (ver Cuadros AE-33 y AE-34).
138
En el caso del gobierno federal este fue el caso de los trabajadores empleados en las empresas estatales estratégicas
como fueron los ferrocarrileros, los petroleros y electricistas, e incluso recientemente el caso del magisterio con el Fondo
especial para la vivienda del Magisterio impulsado por el gobierno foxista
426
Hay además otro estado en el que a los financiamientos del organismo de pensiones se
sumaron nuevos fondos para la vivienda de los trabajadores públicos, éste es el caso de
Nuevo León, en donde al ISSSTELEON, que en 1983 sustituyó a la Dirección de
Pensiones (que, a su vez, funcionaba desde 1957), se sumaron dos fideicomisos más que
otorgan financiamiento para la vivienda de trabajadores públicos, el FOVILEON-
Burócratas (para los trabajadores al servicio del estado), y el FOVILEON-Educación (para
los trabajadores estatales de la educación).
Al igual que sucede con los datos estadísticos disponibles acerca de los OREVIS, sobre
los ORESS se dispone de muy escasos datos, incluso menos que en el caso de aquellos.
Con los disponibles sólo podemos tener una idea aproximada de su comportamiento en
1990 y 1992 además de los últimos siete años analizados (1999 a 2005), que aún siendo
muy limitados (sólo la quinta parte del tiempo que han operado), permiten aproximarnos a
la forma en la que vienen funcionando.
Estos organismos absorben sólo una muy pequeña porción de los créditos otorgados por
todo el sector público, en un promedio que para los años de los que se tiene registro, se
ubica en torno al 0,46% del total de los créditos concedidos, con una presencia máxima
cercana al 2,5% y mínimos que rondan el 0,02% de los créditos de todos los organismos
gubernamentales. Esta moderada presencia en el escenario crediticio de la vivienda
social es, sin embargo, muy regular, en los pocos años de los que se dispone información,
salvo por un comportamiento inusual en 2003, el resto de los años han estado muy cerca
del promedio total, situación que contrasta con la mayor parte de los sistemas crediticios
analizados (ver Cuadro AE-21).
427
Este comportamiento, sin embargo no presenta la misma uniformidad analizando el
funcionamiento de los organismos en cada entidad federativa. De hecho sólo aparecen
registros de 18 entidades (de las 32 existentes), en las que estos organismos otorgan
créditos. En la mitad de ellas los ejercidos en las últimas tres décadas no rebasan las 300
unidades, es decir, menos de uno diario, mientras que del resto sólo en seis entidades se
rebasan los mil créditos, con un máximo en el estado de Coahuila, con 9000 otorgados,
seguido por los poco más de 7000 en el estado de Guanajuato (ver Cuadro AE-22).
En conjunto, los organismos de seguridad social de estas dos entidades cubren más del
50% del total de los créditos concedidos por todos los ORESS (30,31% Coahuila y
24,12% Guanajuato), que aunados con los que se asignan en Jalisco (12,39%), llegan a
superar las dos terceras partes del total. De los restantes sólo Colima, Estado de México y
Veracruz, otorgan créditos que representan cifras entre el 5 y el 9%, muy por encima de
los demás que se ubican por debajo de un punto porcentual (ver Cuadro 33).
El comportamiento en cada uno de los estados es, igualmente, errático, más allá de los
escasos datos disponibles, no parece haber una asignación presupuestal constante para
el otorgamiento de créditos, a pesar de que en todos los organismos existe una cuota de
contribución fija y permanente para el fondo de pensiones, el cual es el soporte del
mecanismo de crédito. En este sentido hay casos extremos como el de Coahuila en
donde en un solo año se asignaron 9000 créditos (2003), pero no se asignó ninguno ni en
los años anteriores ni en los posteriores.
Excepto en Guanajuato y Jalisco, en donde, en los pocos años de los que se dispone de
datos, la frecuencia de los créditos es bastante homogénea (en el primero con un número
muy cercano a los 1.000 créditos en promedio en seis años consecutivos, y el segundo
428
con un número que ronda los 1.800 en promedio durante, el resto muestran un
comportamiento excesivamente errático, en el que de un año a otro se llega a duplicar,
triplicar y hasta decuplicar el número de créditos otorgados (ver Cuadro 33).
En cuanto al destino del financiamiento brindado por estos organismos, parece haber
seguido el mismo que se observa en general en los créditos del sector público (fuera del
INFONAVIT y de la SHF), particularmente en los casos de la SEDESOL, el FOHAPO y los
OREVIS, así, de una estrategia que parece haber priorizado los créditos para nueva
vivienda hacia los años 80, se tendió a ir apoyando, cada vez más, el mejoramiento físico
y financiero, hacia donde se dirigió cerca del 30% de los créditos en la década siguiente y
alrededor del 50% en los últimos años considerados en este estudio.
En términos generales, se puede considerar que este tipo de organismos, más allá de
pretender reproducir en el nivel estatal la experiencia del IPCyR, y más adelante del
ISSSTE y, por lo tanto, la del FOVISSSTE, no sólo no han avanzado en su desarrollo
institucional ni en el de los mecanismos crediticios para el financiamiento de vivienda
social, sino que da la impresión que en su gran mayoría operan como mecanismos
discrecionales de crédito, sin contar con una política clara de asignación de recursos, ni
mecanismos precisos para asignarlos.
Su escasa cobertura y su errático comportamiento en el número de créditos otorgados, no
parecen responder a las necesidades reales de financiamiento de la burocracia estatal,
convirtiéndola en uno de los segmentos de la población que, pese a haber sido uno de los
primeros beneficiarios de este tipo de créditos, terminó por ser uno de los que menos
opciones tiene en materia de financiamiento habitacional.
429
Cuadro 33: ORESS. Total de créditos otorgados por Entidad Federativa y su distribución porcentual
1973 - 2005
1989 1991 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
ENTIDAD FEDERATIVA
No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. %
AGUASCALIENTES ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 463 2,64 144 2,95 150 11,24 757 2,55
BAJA CALIFORNIA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 88 6,59 88 0,30
BAJA CALIF. SUR ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
CAMPECHE ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
COAHUILA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 9.000 51,23 ND ND ND ND 9.000 30,31
COLIMA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 2.580 14,69 ND ND ND ND 2.580 8,69
CHIAPAS ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 151 3,10 133 9,96 284 0,96
CHIHUAHUA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
DISTRITO FEDERAL ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 816 4,65 7 0,14 0,00 823 2,77
DURANGO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
GUANAJUATO ND ND ND ND 976 100 980 100 986 100 1.209 100 996 5,67 1.049 21,50 964 72,21 7.160 24,12
GUERRERO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
HIDALGO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
JALISCO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 1.687 9,60 1.989 40,77 ND ND 3.676 12,38
MÉXICO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 620 3,53 1.199 24,58 ND ND 1.819 6,13
MICHOACÁN ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
MORELOS ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 90 0,51 ND ND ND ND 90 0,30
NAYARIT ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
NUEVO LEÓN ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 77 0,44 177 3,63 ND ND 254 0,86
OAXACA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
PUEBLA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
QUERÉTARO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
QUINTANA ROO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
SAN LUÍS POTOSÍ ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 172 0,98 ND ND ND ND 172 0,58
SINALOA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
SONORA 40 100 150 8,73 ND ND ND ND ND ND ND ND 800 4,55 ND ND ND ND 990 3,33
TABASCO ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 83 0,47 ND ND ND ND 83 0,28
TAMAULIPAS ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 0 0,00
TLAXCALA ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 76 0,43 ND ND ND ND 76 0,26
VERACRUZ ND ND 1,569 91,27 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 1.569 5,28
YUCATÁN ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 45 0,26 100 2,05 ND ND 145 0,49
ZACATECAS ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND 62 0,35 62 1,27 ND ND 124 0,42
NO DISTRIBUIDO NAL. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,00
TOTAL 40 100 1.719 100 976 100 980 100 986 100 1.209 100 17.567 100 4.878 100 1.335 100 29.690 100,00
430
4.7. Organismos Municipales de Vivienda Social (OMVS)
Hasta finales de los años ochenta y, en cierta manera, relacionados con los
organismos que los gobiernos estatales han creado para impulsar políticas
habitacionales para sectores populares, o incluso de promoción de suelo urbanizado o
semi-urbanizado a bajo precio en sus respectivos ámbitos territoriales, se ha ido
conformando un conjunto de instituciones impulsadas por los propios gobiernos
municipales para desarrollar programas de vivienda social.
Éstas son distintas a las que se han creado en municipios de algunos estados del país
para atender a los empleados públicos de este nivel de gobierno139, y parecen
responden a la intención de algunos gobiernos locales por participar en la realización
de programas habitacionales y, a través de ellos, ampliar el campo de su participación
en la política social de sus respectivos territorios a pesar de las limitaciones
presupuestales que, de manera endémica tienen las administraciones de este nivel de
gobierno para operar programas sociales y de desarrollo urbano.
Dentro de todos los organismos considerados en este trabajo, este conjunto es de los
que menos información se dispone, en realidad sólo se tiene registro de seis de ellas
en cinco estados del país (ver Cuadro AE-14), que se sabe que operan programas de
vivienda social, aunque no se dispone de estadísticas que permitan hacer una
evaluación de los programas que han operado, ni de registros que permitan conocer el
número real organismos municipales que se han creado en el país.
139
Como es el caso del Instituto Municipal de Pensiones de Chihuahua o de los creados para atender a los
trabajadores de la educación de los municipios de Torreón y Saltillo en el estado de Coahuila, registrados, para efectos
de este estudio, en los ORESS, o como de los creados por el gobierno estatal de Baja California para impulsar
programas de suelo barato y vivienda social en los municipios de Ensenada, Tecate y Tijuana registrados en las
OREVIS
431
Lo que resalta es la superposición de funciones que, en materia de políticas y
programas de vivienda social, supone su existencia a nivel de los estados en los que
han aparecido, y que se hayan puesto en marcha instrumentos de esta naturaleza a
pesar de la escasez de recursos financieros característica de los gobiernos
municipales en México, y de que los gobiernos locales han presentado importantes
dificultades para operar programas de desarrollo urbano y social, lo que hace pensar
que su origen responde más a una intencionalidad política, que a una política clara
tendiente a avanzar en la cuestión habitacional.
4.8. Otros organismos involucrados en el financiamiento de vivienda social.
Adicionalmente a todos estos organismos que a nivel nacional, estatal y municipal se
han creado desde una perspectiva claramente sectorizada y corporativizada de la
actuación gubernamental en materia de vivienda, se han conformado un conjunto
amplio de otros instrumentos institucionales que realizan actividades en materia
habitacional, como promotores inmobiliarios, agentes financieros o constructores de
vivienda, ya sea como parte de las funciones sustantivas de los gobiernos estatales,
como organismos destinados a promover o apoyar el desarrollo de regiones o
ciudades económicamente estratégicas, como mecanismos de apoyo a programas
complementarios a otras políticas sociales (de salud o desarrollo integral de la familia,
por ejemplo), o bien para responder a circunstancias de emergencia social derivadas
(directa o indirectamente), de un cataclismo o desastre de origen natural, todos ellos
impulsados tanto por los gobiernos estatales como por el propio gobierno federal.
Esto ha dado lugar a la existencia de una gran diversidad de organismos, que con
diferentes objetivos han ido participando en el desarrollo de programas habitacionales
de vivienda social. Este es el caso de áreas administrativas, dentro de los propios
432
gobiernos locales, destinadas a desarrollar programas de vivienda de forma paralela a
los propios organismos financieros de vivienda estatal (OREVIS), a través de
programas de obras públicas y planeación de desarrollo urbano, y en algunos casos
de regularización de la tenencia de la tierra.
También lo es el de otros organismos, dirigidos originalmente al desarrollo de
programas dentro de la política social de los propios gobiernos estatales, que sin estar
vinculados de manera directa con los programas habitacionales, recurren a ellos como
subsidiarios de sus funciones sustantivas, como es el caso de programas de salud y
de desarrollo de sectores vulnerables de la población, entre otros.
Del mismo modo, se han creado otro conjunto de organismos enfocados a atender a
situaciones de emergencia, derivadas de algún desastre de origen natural, o que han
respondido a demandas puntuales de la población consideradas coyunturalmente
prioritarias por los gobiernos estatales o por el mismo gobierno federal, con una
permanencia relativamente breve hasta cumplir con los objetivos para los que fueron
creados.
De manera similar a los anteriores, por su carácter coyuntural, pero que han tenido,
por lo general, una mayor permanencia tanto institucional como en la operación de
programas habitacionales, están distintos organismos públicos, fundados tanto por el
gobierno federal o de manera asociada con éste por los gobiernos estatales, para el
impulso de programas de desarrollo económico y urbano de determinadas regiones
que, en su momento, se consideraron importantes para el cumplimiento de las metas
de desarrollo del modelo económico vigente.
Por último se ha identificado otro conjunto de programas (que en realidad se
desprenden de un solo programa federal), dirigidos a atender a un sector de los
433
empleados públicos que ha jugado un papel particularmente activo en la vida política y
laboral del país en los últimos años, el magisterio, que pese a quedar cubiertos, en
materia habitacional, por el FOVISSSTE, han recibido (de manera similar a otros
trabajadores de empresas públicas), un tratamiento privilegiado a través de la puesta
en marcha de un programa especial de financiamiento habitacional.
4.8.1. Organismos Estatales de Desarrollo Urbano y Obras Públicas
(OEDUOP)
A partir de la reforma constitucional que en los años setenta llevó a la creación de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) (precedente de la
actual SEDESOL140), desde finales de la década de los años 70, en todas las
entidades federativas del país se conformaron organismos similares que operaron la
respectiva política estatal en materia de ordenamiento de los asentamientos humanos
y coordinaron, o ellos mismos realizaron, los programas habitacionales.
Éstos han ido reestructurándose casi de manera paralela a como lo han venido
haciendo las distintas secretarías que a nivel federal han precedido a la SEDESOL, y
han incorporado en su campo de actuación además de las funciones de desarrollo
urbano y vivienda otras que frecuentemente involucran la realización de obras
públicas, los programas de protección ecológica y en algunos otros casos, a imagen y
semejanza de la propia secretaría federal, los programas de desarrollo social.
Al igual de lo sucedido con la SEDESOL (como coordinador sectorial del FONHAPO),
por lo general, estos organismos fueron los responsables de coordinar los programas
de vivienda a través de los distintos organismos estatales de vivienda social
140
Fue el primer organismo federal enfocado, como una de sus tareas fundamentales, a la planeación del desarrollo
urbano en el país, y que dentro de sus funciones incorporó la coordinación de la política habitacional del gobierno
federal
434
(OREVIS), a pesar de lo cual algunos de ellos conservaron, en su propia estructura
administrativa, instrumentos operativos dirigidos al desarrollo de programas
habitacionales, duplicando con ello las funciones en materia de financiamiento y
gestión de programas de vivienda social, además de que, como veremos en el
siguiente capítulo, en algunos casos operan también los programas de regularización
de la tenencia de la tierra en sus respectivos ámbitos estatales.
La información disponible sobre la intervención de estos organismos, como
mecanismos financieros o promotores de vivienda social, es muy escasa, y en el caso
del sistema de estadísticas históricas de la CONAVI se remiten sólo a tres secretarías
estatales que vienen interviniendo de manera más o menos permanente en programas
habitacionales, y aún de estos sólo se disponen de datos para cuatro años de la última
década (ver Cuadro 35). Se han detectado, además, otras dos dependencias estatales
de este tipo que operan programas habitacionales de manera relativamente regular, de
las cuales no se dispone de información estadística (Secretaría de Planeación y
Desarrollo Regional del Estado de Aguascalientes y la Secretaría de Desarrollo
Urbano Obras Públicas y Vivienda del Estado de Yucatán).
Cuadro 34: OEDUOP, Total de créditos otorgados y su distribución

porcentual, 1989-2004
SDUCOP SIDUR SOPV

TOTAL
Año (AGS.) (1) (SON.) (2) (CHIS.) (3)
No. % No. % No. % No. %
1989 0 0,00 786 100,00 0 0,00 786 100,00
2001 6.505 100,00 0 0,00 0 0,00 6.505 100,00
2002 2.144 100,00 0 0,00 0 0,00 2.144 100,00
2004 0 0,00 0 0,00 26.867 100,00 26.867 100,00
TOTAL 8.649 23.83 786 2,17 26.867 74,01 36.302 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAFOVI, Sistema de
Estadísticas Históricas de Vivienda,
Notas:
(1) Estado de Aguascalientes: Sólo Subprogramas de Ampliación y Rehabilitación
(2) Estado de Sonora: Sólo Subprogramas de Mejoramiento e Infraestructura
(3) Estado de Chiapas: 96% Subprogramas de Ampliación y Rehabilitación
435
A partir de los escasos datos disponibles, durante los años en los que se tienen
registro, estos organismos han tenido una participación marginal en la promoción y
financiamiento de vivienda social, similar a la que han presentado los ORESS. A
diferencia de lo que se pudo observar en el caso de la SEDESOL con respecto a
FONHAPO, éstos no parecen haber jugado un papel compensatorio cuando se ha
inhibido la participación de los OREVIS en el otorgamiento de créditos para vivienda, y
han disminuido o aumentado su participación sin que ello correspondiera con la del
resto de los organismos (ver Cuadro AE-21), lo que hace pensar que la fluctuación en
el número de créditos otorgados más bien ha respondido a políticas de carácter
coyuntural, determinadas por factores de carácter local e incluso de alcance nacional.
En este sentido resalta el papel que en Chiapas (una entidad particularmente
conflictiva, desde el punto de vista político, desde mediados de los años 90), ha tenido
la Secretaría de Obras Públicas y Vivienda estatal en la promoción de vivienda social,
la cual ha ejercido cerca de las tres cuartas partes de los créditos que en conjunto han
otorgado las tres entidades estudiadas (ver Cuadro 35), y que representa por sí sola, y
en un solo año (2004), casi la mitad de los créditos otorgados por todos los
organismos estatales de vivienda social en el país y casi el doble de los que el propio
organismo estatal de vivienda social ha ejercido (ver Cuadros AE-21, AE- 22 y AE-23).
Este caso contrasta notoriamente con el de Aguascalientes, una entidad en la que la
Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional (SPDR), ha jugado un papel
relativamente significativo (aunque es casi la mitad a la que ejerció el del estado de
Chiapas), en el financiamiento de vivienda social, en la cual no existen condiciones
particularmente sensibles, políticamente hablando, que puedan haber determinado el
comportamiento de la política de vivienda por parte de este organismo. Aquí,
claramente el financiamiento para vivienda social ha sido operado fundamentalmente
436
por el Instituto de Vivienda del Estado, cuya participación en la asignación de créditos
es casi seis veces mayor a la que ha ejercido la Secretaría de Planeación y Desarrollo
Regional estatal (ver Cuadro AE-22).
Una característica que estos organismos comparten con el conjunto de instituciones
de vivienda analizadas hasta aquí, particularmente con los programas que viene
operando la SEDESOL, es el hecho de que sus créditos se dirigen casi
exclusivamente a programas de mejoramiento físico y financiero de vivienda, con
créditos de bajo monto que permiten cubrir a una población objetivo relativamente
numerosa con muy escasos recursos financieros.
Entre los tres casos analizados, sólo en el caso de Chiapas se observa la entrega de
créditos para vivienda nueva (tanto para construcción completa como para la de tipo
progresivo), aunque el número de créditos para este rubro apenas se acerca al 10%
del total, mientras que en las otras dos entidades federativas prácticamente el total de
los créditos se han dirigido a los programas de mejoramiento (ver Cuadro 34).
4.8.2. Organismos Estatales o Programas Federales no Sectorizados
en Desarrollo Urbano y Vivienda ni en Seguridad Social
(ONENDUVSS)
Hay otro tipo de organismos dentro de la estructura administrativa de los gobiernos
estatales, que aunque están encargados de algún programa de política social y no
incluyen explícitamente dentro de ellos a la vivienda, llegan a desarrollar iniciativas de
financiamiento en este rubro. Tal es el caso de organismos locales que atienden a
grupos de población considerados como vulnerables, y programas impulsados por
437
secretarías del gobierno federal que se operan de manera complementaria a sus
objetivos fundamentales, programas de financiamiento para vivienda social.
Dentro de este tipo se encuentra la Secretaría de Pueblos Indígenas del estado de
Chiapas (SEPI), creada en el año 2000, en sustitución de la Secretaría de Atención a
los Pueblos Indígenas (SAPI) (que desde 1996 venía ya operando esta clase de
acciones)141, y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA), del gobierno federal, que ha realizado iniciativas en materia
de vivienda que se han desprendido de los Proyectos Integrales de Desarrollo (PI),
programas de apoyo económico para la población rural en condiciones de alta
marginalidad.
Son también los casos del Instituto de Servicios Descentralizados de Salud Pública en
el estado de Campeche (INDESALUD), y los sistemas de Desarrollo Integral de la
Familia (DIF), en los estados de Puebla y Veracruz, que otorgaron, al parecer, de
manera excepcional créditos para vivienda.
Con base en la información disponible, sólo en el caso de la SEPI (y de su
antecedente la SAPI), y de los PI, las acciones de financiamiento habitacional han
tenido alguna regularidad. En primer caso durante 1996, 2000 y 2004, se llevaron a
cabo programas en este rubro y los operaron dos organismos consecutivos, mientras
que en el caso de los segundos, particularmente en el estado de Yucatán, se llevaron
a cabo, de manera ininterrumpida durante seis años (desde 1998 hasta 2003) (ver
Cuadro 36).
141
Este último organismo se creó en 1994, el año en el que inició la insurrección indígena en ese estado, sustituyendo
a la Secretaría de Participación Ciudadana, que a su vez había derivado de otros dos organismos que en esa entidad
se habían formado para atender la cuestión indígena (la Subsecretaría de Asuntos Indígenas (SUBSAI), y la
3 4 5
Coordinación de Asuntos Indígenas (CAI) (ver Cuadros AE-3 AE-3 y AE-3 )
438
En el resto de los organismos y las entidades federativas, los programas de
financiamiento habitacional sólo se pusieron en operación por una sola ocasión,
aunque el número de créditos entregados fue significativamente superior que en
aquellas experiencias que mostraron mayor continuidad. Los casos mas relevantes, en
este sentido, son los que operan los sistemas de desarrollo integral de la familia
estatales (DIF), que consisten en un conjunto de programas de apoyo social, para
grupos vulnerables de la población, no adscritos a ningún otro mecanismo de
seguridad social, y que funcionan bajo un control muy directo de los gobernadores
estatales.
Un rasgo distintivo del financiamiento habitacional ofrecido por estos organismos, es el
giro que presentó en cuanto a la orientación de los créditos. En la década de los años
noventa sólo alrededor del 7,8% se destinaron a vivienda nueva y el restante 92,2%,
en su mayoría, a mejoramiento financiero y físico de la vivienda (ver Cuadro AE-164),
mientras que en los primeros años de este siglo, los asignados a nueva vivienda, tanto
en los subprogramas de vivienda completa como de vivienda inicial, alcanzaron cerca
del 47% (36,13% y 10,79% respectivamente) (ver Cuadro AE-165). Este es un caso
atípico en el comportamiento reciente de los organismos financieros dirigidos a los
grupos de la población de menos recursos, sobre todo porque los créditos se han
dirigido a vivienda completa, cuando en la mayor parte de los programas para este
segmento poblacional, se ha tendido a abandonar esta línea de financiamiento.
439
Cuadro 35: ONENDUVSS. Total de créditos otorgados y su distribución porcentual
1991-2004
INDESALUD SEPI SAPI

DIF-Pue. DIF-Ver. PI-Sin. PI-Yuc.
(Camp.) (Chis.) (Chis.) TOTAL
Año (1) (1) (2) (2)
(1) (3) (3)(4)
No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. %
1991 0 0,00 18.896 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 18.896 100,00
1996 9.007 88,40 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1.182 11,60 10.189 100,00
1998 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 300 100,00 0 0,00 0 0,00 300 100,00
1999 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 120 100,00 0 0,00 0 0,00 120 100,00
2000 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 604 79,79 0 0,00 153 20,21 757 100,00
2001 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 424 100,00 0 0,00 0 0,00 424 100,00
2002 0 0,00 0 0,00 2.864 93,99 0 0,00 183 6,01 0 0,00 0 0,00 3.047 100,00
2003 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1.214 90,46 128 9,54 0 0,00 0 0,00 1.342 100,00
2004 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 582 0,00 0 0,00 582 100,00
TOTAL 9.007 25,26 18.896 52,99 2.864 8,03 1.214 3,40 1.759 4,93 582 0,00 1.335 3,74 35.657 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAFOVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda,
Notas:
(1) Sólo realiza Subprogramas de Ampliación y Rehabilitación
(2) Sólo realiza Subrograma de Vivienda Nueva
(3) Sólo realiza Subprograma de Pie de Casa
(4) Se incluye este organismo en sustitución de la SUBSAI (que es el que aparece en las estadísticas de CONAVI), porque para 1996 era el
organismo que lo había sustituido.
4.8.3. Organismos Nacionales o Estatales para Programas
Emergentes y/o Coyunturales (ONEPEC).
Otro tipo de organismos, que se distinguen de los anteriores por su carácter
emergente y coyuntural, y porque han funcionado sólo para responder a situaciones
críticas derivadas, normalmente, de un desastre de origen natural, son aquellos que en
este trabajo hemos llamado Organismos Nacionales o Estatales para Programas
Emergentes y/o Coyunturales (ONEPEC).
Aunque aquí sólo se hace mención de los que se dispone de datos estadísticos, y que
se refieren a programas puestos en marcha en el Distrito Federal (ver Cuadro 37), en
realidad este conjunto de mecanismos operan, al parecer, de manera muy frecuente,
440
como resultado de iniciativas públicas provenientes del gobierno federal aunque,
normalmente, en coordinación con los gobiernos estatales, y se originan como
respuesta a situaciones de emergencia que ocurren en cualquier parte del país, pero
particularmente en las zonas o regiones más propensas a ser afectadas por un
cataclismo, como son las áreas costeras o aquellas que se ubican en regiones
sísmicas142.
La información disponible, se refiere a los organismos creados como resultado de los
sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, que destruyeron un número importante de
viviendas en el Distrito Federal, especialmente en las antiguas vecindades del área
central de la ciudad de México y en los conjuntos habitacionales construidos entre
finales de los años cuarenta y principios de la década de los sesenta por el IPCyR y
BANOBRAS143 (respectivamente).
Tres de estos organismos se crearon inmediatamente después del siniestro y operaron
por un tiempo predefinido para atender a los damnificados en la ciudad de México:
Programa de Reconstrucción de la Unidad Habitacional Adolfo López Mateos–
Nonoalco Tlatelolco (PRALM), el Programa Renovación Habitacional Popular (RHP) y
el Fideicomiso Programa Emergente de Vivienda Fase II (FASE II), y el cuarto el
Fideicomiso Programa Casa Propia (FICAPRO), se derivó de las iniciativas de
reconstrucción, y tendió a promover la adquisición de las viviendas que habitaban los
damnificados.
142
Se han detectado diferentes programas de este tipo en distintos estados del país, que en su momento se crearon de
manera conjunta por el gobierno federal y los gobiernos estatales para atender a situaciones de emergencia, como es
el caso del programa emergente impulsado en Oaxaca derivado de los sismos de 1999, o el creado en los estados de
Quintana Roo en 2005 y en el de Tamaulipas en septiembre de 2006
http://zedillo.presidencia.gob.mx/pages/disc/oct99/05oct99.html,
http://www.reynosa.gob.mx/prensa/septiembre/270906_1/prensa.html,
http://www.unidaddelvocero.com/2005/Julio/noticias/tblnoticias/jul25.htm
143
Aunque BANOBRAS fue el principal agente financiero, en la realización de la Unidad Habitacional Nonoalco
Tlatelolco, más tarde llamada Presidente Adolfo López Mateos, participaron además el ISSSTE (sucesor del IPCyR
desde 1959), y algunas empresas aseguradoras privadas (Barragán, J. I.: 78)
441
Todos estos organismos tuvieron un objeto determinado, y operaron sólo hasta que
éste se cumplió, RHP funcionó hasta 1987, Fase II, que integró a los damnificados que
habían quedado excluidos inicialmente del decreto que dio lugar a la creación de RHP,
se extendió hasta 1988 y el PRALM hasta 1995, los tres realizaron sus tareas de
manera paralela al organismo local de vivienda social, el Fideicomiso para Promover y
Realizar Programas de Vivienda y Desarrollo Social Urbano (FIVIDESU), creado en
1984. Estos tres mecanismos fueron, tal vez, las experiencias en las que de manera
más directa y organizada participó la sociedad civil en la ciudad de México
(Casanueva, Cristina, 1991: 54-60), los intentos iniciales que hubo por parte de los
primeros responsables de RHP por capitalizar políticamente los trabajos del organismo
a favor del partido oficial, fueron rápidamente contrarrestados por una activa y directa
participación social, que no permitió el ejercicio discrecional ni privilegiado de los
recursos del programa.
Hacia finales de los años 80, y en parte como derivación de los programas
emergentes, se creó además, en la ciudad de México, el FICAPRO. Éste tuvo como
objetivo financiar a los antiguos inquilinos de las viviendas y locales comerciales de la
ciudad de México que se encontraban en condiciones precarias, preferentemente
aquellos que habían estado sujetos al régimen de rentas congeladas según los
decretos de 1946, 1947 y 1948.
Este organismo continuó en funciones durante los años 90, como un mecanismo de
conciliación entre los inquilinos y arrendadores, ofreciendo una opción para la
adquisición de viviendas (y de locales comerciales sujetos al régimen de
congelamiento aunque no hubieran sido afectados por los sismos), actuando en la
práctica como un mecanismo de apoyo al decreto que llevó a la eliminación total del
congelamiento de alquileres, y perduraría hasta que fue fusionado al Instituto de
Vivienda del Distrito Federal en 2003.
442
El alcance que tuvieron estos en la realización de sus respectivos programas de
financiamiento habitacional no es posible compararlo con el resto de los grupos
analizados, incluso ni siquiera entre ellos mismos, principalmente debido a que
respondieron a una demanda reducida a los damnificados de los sismos de 1985, y a
los inquilinos de viviendas y locales con “rentas congeladas”, en este sentido, su
actividad se remite sólo a los años en los que cumplieron los objetivos señalados en
los decretos que les dieron origen.
Lo que cabe señalar, es que la operación de estos programas, particularmente en los
primeros tres años (1986 a 1988), que es cuando se ejecutan la mayor parte de los
créditos otorgados por RHP, FASE II y PRALM, coincide con una reducción drástica
de los créditos otorgados por los organismos estatales de vivienda social y por los
programas que operaba SEDESOL en esos mismos años (ver Cuadros AE-21 a AE-
23), lo que hace suponer que los recursos federales dirigidos a éstos se pudieron
haber recanalizado a los programas emergentes de la ciudad de México, dejando a los
programas que venían operando (y a su población objetivo), en un segundo plano de
importancia.
En lo que se refiere a las características de estos programas, precisamente por su
propia naturaleza, los créditos otorgados se dirigieron, fundamentalmente, a sub-
programas de ampliación y mejoramiento físico de las viviendas existentes, que en
realidad, en muchos casos, supuso la construcción de vivienda nueva, en especial
cuando éstas habían quedado totalmente derruidas. El caso de FICAPRO, por su
parte, se abocó fundamentalmente a la adquisición de vivienda nueva, que en la
mayor parte de los casos se refiere a la vivienda que se había edificado a partir de los
programas de reconstrucción (ver Cuadro 36).
443
Cuadro 36: ONEPEC. Total de créditos otorgados y su distribución
porcentual, 1986 2000
FASE II FICAPRO PRALM RHP

(D.F) (D.F.) (D.F.) (D.F.) TOTAL
Año
(1) (2) (3) (3)
1986 0 0,00 0 0,00 4.142 17,42 19.629 82,58 23.771 100,00
1987 2.870 9,81 0 0,00 862 2,95 25.521 87,24 29.253 100,00
1988 6.172 61,97 0 0,00 3.788 38,03 0 0,00 9.960 100,00
1989 3.081 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 3.081 100,00
1990 86 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 86 100,00
1991 0 0,00 1.080 100,00 0 0,00 0 0,00 1.080 100,00
1992 0 0,00 2.142 95,71 96 4,29 0 0,00 2.238 100,00
1993 0 0,00 1.316 66,36 667 33,64 0 0,00 1.983 100,00
1994 0 0,00 789 100,00 0 0,00 0 0,00 789 100,00
1995 0 0,00 3.202 100,00 0 0,00 0 0,00 3.202 100,00
1996 0 0,00 4.017 100,00 0 0,00 0 0,00 4.017 100,00
1997 0 0,00 2.878 100,00 0 0,00 0 0,00 2.878 100,00
1998 0 0,00 145 100,00 0 0,00 0 0,00 145 100,00
1999 0 0,00 2.097 100,00 0 0,00 0 0,00 2.097 100,00
2000 0 0,00 2.232 100,00 0 0,00 0 0,00 2.232 100,00
TOTAL 12.209 14,06 19.898 22,92 9.555 11,01 45.150 52,01 86.812 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas
Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
Notas:
(1) Sólo Subprogramas de Ampliación y Mejoramiento
(2) Sólo 1755 créditos para Programa de Mejoramiento Físico. el resto para Programa de
Vivienda Completa
(3) Sólo Subprogramas de Ampliación y Rehabilitación
4.8.4. Organismos Nacionales o Estatales para Programas o
Proyectos de Desarrollo Regional (ONEDER)
Dentro de la lógica que llevó a crear organismos que, entre otras funciones, realizaron
financiamiento de vivienda (como sucede con algunas instituciones de la banca de
desarrollo y otros organismos de política social no sectorizados en desarrollo urbano),
desde la década de los años cincuenta, y más tarde en las de los 70s y 80s se
mantuvo la práctica de crear organismos fiduciarios o empresas descentralizadas para
impulsar la conformación o consolidación de polos de desarrollo, los que intervinieron
de manera importante en la producción de vivienda social, muchos de los cuales han
444
desaparecido una vez alcanzados los objetivos para los que fueron creados (ver
Cuadro AE-14).
Una de las primeras experiencias en este sentido fue la creación de una empresa
desarrolladora, inmobiliaria y constructora denominada IROLO, que operó un proyecto
del gobierno federal para la industrialización de una región agrícola del estado de
Hidalgo, que se encontraba en condiciones de profunda crisis económica a principios
de los años cincuenta.
Ésta fue una empresa pública que operó un plan de industrialización de la región de
los valles de Apan e Irolo, al suroeste del estado de Hidalgo y noreste de la ciudad de
México, dirigido expresamente a la construcción de carros de ferrocarril y al impulso de
empresas automotrices, inicialmente gubernamentales, a las que se fueron agregando
otras de propiedad privada, dentro de la política de sustitución de importaciones que
venían desplegando los gobiernos en turno.
IROLO, con el apoyo financiero de NAFINSA, fue la encargada de promover el
desarrollo del nuevo centro de población de Ciudad Sahagún, en donde se
establecieron varias empresas estatales: Diesel Nacional (DINA), Constructora
Nacional de Carros de ferrocarril (CNCF), y más adelante Siderúrgica Nacional, a las
que se sumó posteriormente la empresa automotriz TOYOTA. Además de su función
como promotor inmobiliario y desarrollador urbano, IROLO desplegó una labor
importante en la construcción y financiamiento de vivienda social, principalmente de
vivienda dirigida a los trabajadores de las empresas que se establecerían en esa
región.
En los años 70s se crean además, también por iniciativa federal, fideicomisos para
atender la problemática urbana y de vivienda de localidades específicas que jugaban
445
un papel estratégico en el comportamiento económico de algunas entidades
federativas, en particular con el objetivo de impulsar el desarrollo de un sector de la
actividad productiva, creando o consolidando polos de desarrollo, que pretendían
además (al menos en los motivos que les dieron origen), atender la problemática
urbana y habitacional en su conjunto.
Tal es el caso del Fideicomiso para el Desarrollo Económico y Social de Acapulco
(FIDACA), creado en 1976, que se diseñó para atender la problemática urbana, y
planear el desarrollo de ese puerto turístico, en el estado de Guerrero, que en materia
de vivienda operó en sus inicios de manera paralela a la Dirección de Colonias
Populares del estado (DECPEG), por ese entonces el organismo responsable de la
política habitacional en esa entidad federativa, y más adelante con los organismos de
vivienda que lo sustituyeron (ver Cuadros AE-31 y AE-32).
Otros dos casos similares fueron el del Fideicomiso Puerto Vallarta (FPV), con
funciones similares al anterior, para atender el desarrollo urbano de ese también
puerto turístico ubicado en Bahía de Banderas, estado de Jalisco, que en este caso
operaba los programas urbanos y de vivienda de manera paralela a la Inmobiliaria y
promotora de la vivienda estatal (IPROVIPE) (ver Cuadro AE-32); y, por último, el
Fideicomiso Lázaro Cárdenas (FIDELAC), destinado a promover el desarrollo urbano
(y atender la problemática habitacional), de este puerto en el estado de Michoacán,
con el fin de impulsar la consolidación del enclave siderúrgico que se creó ahí por
iniciativa del gobierno federal y que de 1982 a 1994 realizó programas de vivienda en
paralelo con Promotora Michoacana de Vivienda (PROMIVI) (ver Cuadros AE-32 y AE-
34).
Aunque estos organismos estuvieron, fundamentalmente, dirigidos a crear las
condiciones urbanas para el desarrollo económico de esos dos centros turísticos y del
446
polo siderúrgico más importante del país, realizaron junto con las de ordenamiento
urbano y de urbanización, funciones de promoción, producción y financiamiento de
vivienda. En el caso de los centros turísticos, sobre todo, para los sectores de la
población local que fueron afectados o reubicados, y que no tenían acceso a
mecanismos alternativos de financiamiento habitacional, mientras que en el de
FIDELAC, su intervención en la producción habitacional se dirigió a los trabajadores de
la siderúrgica para apoyar la consolidación de este polo de desarrollo.
En la década de los ochenta se crearon, bajo una perspectiva similar a la que justificó
los anteriores, el Fideicomiso Manzanillo-las Garzas (FIMAGA), con el objeto de
administrar la reserva territorial de propiedad pública del puerto turístico de Manzanillo,
en el estado de Colima, utilizándola para realizar fraccionamientos habitacionales y
construir en ellos vivienda de interés social; y también se fundaron las empresas
públicas descentralizadas Desarrollo Urbano del Puerto Industrial de Altamira, en
Tamaulipas (DUPORT-Altamira), y Desarrollo Urbano del Puerto Industrial de Ostión
(DUPORT -Ostión), en el estado de Veracruz, para promover el desarrollo de esos dos
puertos industriales.
En esa misma década, se creó, por parte del gobierno estatal, la Comisión de
Desarrollo Urbano encargada de favorecer la expansión urbana de la capital del
estado de Tabasco, Villahermosa, a través de una promoción urbanística denominada
Tabasco 2000, en donde se buscó reubicar las instalaciones gubernamentales
además de que se construirían las nuevas áreas recreativas y comerciales, y el futuro
equipamiento de la ciudad. Éste además de su papel como promotor y desarrollador
inmobiliario, asumió el de entidad financiera de vivienda social.
Todos estos organismos, aunque sin operar de manera tan restringida como los
anteriores, han funcionado respondiendo también a objetivos claramente acotados por
447
los decretos que los crearon. En consecuencia, su participación en el financiamiento
habitacional se sujetó a objetivos fijados de manera premeditada y tuvo un carácter
subsidiario en relación con sus principales funciones. En consecuencia, su
comportamiento es similar al de los organismos a los que se ha hecho referencia en el
inciso anterior, debido a que la población beneficiaria de la vivienda producida
(existente o prevista), ha sido sólo la de ciudades en las que han funcionado, y sus
programas han respondido a las prioridades de desarrollo de las actividades
económicas que se buscaba impulsar en cada una.
En particular, tomando como ejemplo aquellos casos para los que se dispone de
información estadística, el financiamiento de vivienda social no ha observado un
comportamiento regular al interior de los distintos organismos, ni tampoco entre ellos
ha habido una correspondencia cronológica significativa (ver Cuadro 37), lo cual pone
en evidencia que funcionan con un alto grado de autonomía. Lo que es notable, sin
embargo, es el distinto papel que las iniciativas en materia de vivienda tuvieron en
cada caso, destacando el caso del FIDELAC, que es el que, al parecer, ha operado de
manera más continua y el que, después de FIDACA, ha desplegado la labor más
activa de financiamiento de vivienda social, lo que podría explicarse por el hecho de
que este centro siderúrgico se desenvolvió a partir de una localidad escasamente
poblada, que requirió una importante inversión en vivienda para soportar a la población
que era necesario albergar para el nuevo enclave industrial.
Otro caso que se distingue es el del FIDACA, no sólo porque ha otorgado cerca del
40% de los créditos otorgados por estos organismos, sino porque a pesar de que su
objetivo fundamental era apoyar el desarrollo económico de ese centro turístico, tuvo
un comportamiento también relativamente regular en el financiamiento para vivienda
social, al parecer por la importancia que tuvieron las acciones de reubicación de
pobladores asentados en áreas de riesgo, que además tenían un importante valor
448
paisajístico, con la clara intención de revalorar las zonas costeras y desplazar a la
población de bajos ingresos a otras de bajo atractivo para las actividades turísticas.
Los programas habitacionales, en este caso, resultaron esenciales para cumplir los
objetivos de desarrollo de este importante destino turístico, al convertirse en un
instrumento de negociación con la población a reubicar.
Cuadro 37: ONEDER. Total de créditos otorgados y su distribución porcentual

1983-1995
DUPORT DUPORT
CODEUR ALTAMIRA OSTION FIDACA FIDELAC FIMAGA FPV
(Tabasco) (Tams.) (Ver.) (Gro.) (Mich.) (Col.) (Jal.) TOTAL
Año (1) (2) (2) (3) (4) (5) (6)
No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. %
1983 0 00,0 0 00,0 172 20,57 0 00,0 664 79,43 0 00,0 0 00,0 836 100,00
1984 0 00,0 0 00,0 245 85,66 0 00,0 41 14,34 0 00,0 0 00,0 286 100,00
1985 0 00,0 895 89,23 98 9,77 0 00,0 10 1,00 0 00,0 0 00,0 1.003 100,00
1986 0 00,0 0 00,0 100 55,56 0 00,0 0 00,0 0 00,0 80 44,44 180 100,00
1987 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0
1988 0 00,0 0 00,0 0 00,0 1.620 81,82 0 00,0 0 00,0 360 18,18 1.980 100,00
1989 400 100,00 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 400 100,00
1990 0 00,0 0 00,0 0 00,0 592 79,78 150 20,22 0 00,0 0 00,0 742 100,00
1991 0 00,0 0 00,0 0 00,0 71 28,74 176 71,26 0 00,0 0 00,0 247 100,00
1992 0 00,0 0 00,0 0 00,0 93 46,73 106 53,27 0 00,0 0 00,0 199 100,00
1993 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 63 100,00 0 00,0 0 00,0 63 100,00
1994 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0
1995 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 0 00,0 218 100.00 0 00,0 218 100,00
TOTAL 400 6,50 895 14,54 615 9,99 2376 38,61 1.210 19,66 218 3,54 440 7,15 6.154 100,00
Notas:
(1) Sólo para Subprograma de Ampliación y Rehabilitación
(2) Sólo Subprograma de Lotes con Servicios
(3) Subprogramas Vivienda Nueva (164), Lotes con Servicios (1968), Ampliación (24) y Autoconstrucción (220)
(4) Subprogramas Apoyo a la Autoconstrucción (389), Lotes con Servicios (495), Vivienda Nueva (163) y Ampliación (163)
(5) Sólo Subprograma de Vivienda Nueva
(6) Subprogramas Autoconstrucción (80) y Lotes Con Servicios (360)
Los ejemplos anteriores se distinguen de los casos de DUPORT-Altamira y DUPORT-
Ostión, que se abocaron principalmente a la administración de la reserva territorial
destinada al desarrollo urbano de dos importantes puertos marítimos del Golfo de
México (Altamira en el estado de Tamaulipas y Coatzacoalcos en el de Veracruz), y en
donde la participación de estos dos organismos, en el financiamiento habitacional, fue
449
poco relevante (14,54% y 9,99% del total de todos los organismos considerados en los
ONEDER) (ver Cuadro 37).
Algo parecido a lo que se aprecia en estas empresas parece haber ocurrido en los
casos de los Fideicomisos para el desarrollo de los puertos de Manzanillo y Puerto
Vallarta (FIMAGA Y FPV), y de la CODEUR, que parecen haberse enfocado,
preferentemente, a la administración de reservas territoriales, con una baja presencia
en el financiamiento de vivienda social, que en conjunto es incluso menor al papel
ejercido sólo por el FIDELAC, y representa menos de la mitad del desarrollado por el
FIDACA.
En todos estos casos, los créditos para vivienda se dirigieron fundamentalmente a la
población de bajos ingresos, pero particularmente a través de programas de
mejoramiento de las viviendas con una baja asignación crediticia a la construcción de
vivienda nueva (sólo alrededor del 20% de los créditos), de los cuales más de la mitad
se canalizaron al financiamiento de vivienda progresiva (11,2%) (ver Cuadro AE-161),
con lo que parece evidente que la participación de estos organismos en el
financiamiento habitacional tuvo sólo un carácter paliativo, y no pretendió incidir de
manera determinante en el mejoramiento de las condiciones de la vivienda en las
ciudades en las que operaron.
4.8.5. Programas Especiales de Financiamiento (PEF)
Tal vez una de las iniciativas que, actualmente, muestran con mayor claridad la
permanencia del carácter clientelar de gran número de los programas de vivienda
social, y que permite escudriñar en los motivos que hay detrás de la enorme
fragmentación institucional de la política habitacional, es la creación, en 1989, de un
450
programa especial de financiamiento para uno de los sectores laborales que más
activamente han jugado, en los últimos años, un papel protagónico en la vida política
nacional: los trabajadores de la educación al servicio del Estado, adscritos a la
educación básica y media.
Éste es uno de los gremios que sin duda tuvo a lo largo del siglo XX un papel
destacado en la política social del Estado mexicano, y que a través de su sindicato
tuvo una amplia presencia en el contexto nacional desde que se impulsó, en los años
treinta del siglo pasado, la política educativa del nuevo Estado posrevolucionario. En
efecto, a partir de que se impulsa en 1921 uno de los principales proyectos sociales
del nuevo Estado con la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) (DOF.
30 de septiembre de 1921), comienza la creación de diversas organizaciones
magisteriales que dieron lugar, en 1936, a la creación del Sindicato de Trabajadores
de la Enseñanza de la República Mexicana (STERM)144, con una presencia nacional
de amplia cobertura y que nace afiliado a la CTM, y con ello a la política de articulación
y alianzas con el partido oficial, y a través de él con los gobiernos en turno.
Desde la creación del Instituto de Pensiones, los trabajadores de la educación
estuvieron afiliados a este organismo y, al igual que el resto de los trabajadores al
servicio del gobierno federal, dispusieron del financiamiento habitacional y tuvieron
acceso a las viviendas en alquiler que produjo el IPCyR y a los programas de vivienda
que impulsó el ISSSTE a través del Fondo para la Vivienda de esa institución.
La representatividad social y el peso relativo que este sector de los trabajadores ha
tenido en la vida laboral e incluso política del país, con respecto al conjunto de los
144
Desde la creación de la SEP, el gremio magisterial se expandió por el país de la mano de la política de educación
pública del gobierno posrevolucionario, una de las principales, si no la única hasta ese momento, política social del
régimen. A partir de 1932 surgieron al menos dos iniciativas de organización sindical de los trabajadores de la
educación que derivarían en la conformación del STERM: la Confederación Mexicana de Maestros (o Magisterial de
México) (1932), y la Liga de Trabajadores de la Enseñanza (1934), que coexistirán con otras asociaciones hasta que
en 1943 todo el magisterio quedó reunido en un solo organismo, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(SNTE).
451
distintos sectores de los trabajadores públicos, ha hecho, sin embargo, que de manera
coyuntural reciban, además de los beneficios del sistema de pensiones y de
seguridad social, un trato diferenciado y privilegiado con respecto a la mayor parte del
resto de los trabajadores al servicio del Estado.
Este fue, por ejemplo, el caso de los mecanismo financieros de vivienda para
trabajadores del magisterio que aparecieron en algunos estados del país, en algunos
casos dentro de sistemas de pensiones estatales (como el caso de la Dirección de
Pensiones de los Trabajadores de la Educación del estado de Coahuila [creado en
1961 y refundado en 1999]), el Departamento de Previsión Social y Pensiones para los
Funcionarios, Trabajadores de Base al Servicio del Estado y personal Federalizado de
la Educación en Tamaulipas (1977); y en otros casos a través de organismos creados
ex profeso para el financiamiento de la vivienda para este sector, como el Fondo de la
Vivienda para los Trabajadores de la Educación al Servicio del Estado de Coahuila
(1986), y el FOVILEON-Educación en el estado de Nuevo León (1988) (ver Cuadros
AE-32, AE-33 y AE-34).
Además de éstos, en 1994 fue creado un Programa Especial de Financiamiento a la
Vivienda del Magisterio, que se soporta con recursos federales a través de un
fideicomiso para la vivienda de este gremio, denominado Fondo Maestro (FOMA), o
Fideicomiso para el Programa Especial de Financiamiento a la Vivienda para el
Magisterio, al que el gobierno federal, a través de la Secretaría de Educación Pública y
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público aportaron recursos del erario (cf. DOF,
2006).
Con base en este programa, y para la administración de los recursos provenientes del
FOMA, se estableció además un acuerdo entre el gobierno federal y los gobiernos
estatales, por medio del cual existe la obligación por parte de éstos de crear sus
452
respectivos fideicomisos (31 estatales más uno para el Distrito Federal), para poder
acceder a estos recursos, de los cuales, entre 1994 y 2002 se habían creado al menos
nueve (ver Cuadro 38).
CUADRO 38: Fideicomisos estatales complementarios del

Programa Especial de Financiamiento a la Vivienda para el Magisterio
Entidad Federativa Nombre del Organismo

Fondo de Vivienda para el Magisterio de Baja California
Baja California 1
(FOVIMBC)
Fideicomiso Irrevocable de Inversión y Administración para
Chiapas 2 el Programa Especial de Financiamiento a la Vivienda para
el Magisterio de Chiapas (FOVIMCHIS)
Guanajuato 3 Fondo de Vivienda Magisterial (FOVIMMGTO)
Fondo de Apoyo al Programa Especial de Financiamiento a
Jalisco 4
la Vivienda para el Magisterio (FOVIMJAL)
Fondo de Apoyo al Programa de Vivienda Magisterial del
Nayarit5
Estado de Nayarit (FOVIMNAY)
Programa Especial de Financiamiento a la Vivienda para el
Querétaro 6
Magisterio (FOVIMQRO)
Fondo de Apoyo al Programa Especial de Financiamiento a
Quintana Roo 7
al Vivienda para el Magisterio (FOVIMQROO)
Vivienda para los Trabajadores de la Educación del Estado
Sonora 8
de Sonora, (VITEES)
Fideicomiso para el Programa Especial de Financiamiento a
Veracruz 9 la Vivienda para el Magisterio del Estado de Veracruz
(FOVIMVER)
Fte: Elaboración propia con base en información estatal disponible en internet
1. http://www.educacionbc.edu.mx/servicios/
2.http://www.finanzaschiapas.gob.mx/Contenido/Marco_Juridico/Informacion/Estatal/Relacion%20de%20Entidades%
20Paraestatales/PDF/49%20FOVIMCHIS/Contenido.pdf
3. http://www.guanajuato.gob.mx/iveg/pdf/fovim.pdf
4. http://periodicooficial.jalisco.gob.mx/2001/decreto3.html
5. http://www.transparencianayarit.gob.mx
6. http://www.queretaro.gob.mx/evaluacionentidades/entidades.html
7. http://web.qroo.gob.mx/SIWQROO/Transparencia/Documentos/9_2032_6.pdf
8. http://www.sec-sonora.gob.mx/portal/modules/icontent/index.php?page=59
9.http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/VERACRUZ/DIFUSION/SEGUNDO_INFORME/ANEXO_ESTA
DISTICO/FIDEICOMISOS.PDF
Los objetivos del programa son distintos a los que se propone el fondo para la vivienda
al que tienen acceso los trabajadores del magisterio (FOVISSSTE), y no sustituye a
éste como mecanismo financiero para la construcción o adquisición de vivienda para el
magisterio, sino que, según el decreto de su creación, se enfoca exclusivamente a
otorgar créditos, a bajas tasas de interés, para el pago del enganche y gastos de
453
escrituración en la adquisición de vivienda, a pesar de lo cual parte de los créditos
otorgados (aunque en muy pequeña proporción), se han dirigido a programas de
vivienda nueva (ver Cuadro 39).
Cuadro 39: PEF Total de créditos otorgados y su

distribución porcentual
1998-2005
Año PEFVM (a) SNTE-SECC TOTAL

(1) 44
(b)
1998 0 0,00 53 100,00 53 100,00

1999 0 0,00 898 100,00 898 100,00
2000 0 0,00 876 100,00 876 100,00
2001 0 0,00 640 100,00 640 100,00
2002 3.975 87,19 584 12,81 4.559 100,00
2003 4.195 87,71 588 12,29 4.783 100,00
2004 5.089 89,44 601 10,56 5.690 100,00
2005 3.770 100,00 0 0,00 3.770 100,00
TOTAL 17.029 80,06 4.240 19,94 21.269 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de:
CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda,
Notas:
(a) Integra los datos de CONAVI del programa Especial para la
Vivienda del Magisterio (PEFVM) y del Fondo para la Vivienda
del Magisterio (FOVIM), por referirse al mismo Programa
Especial. Incluye Subprogramas de Vivienda nueva (año 2002),
y Pago de Enganche (años 2003, 2004 y 2005).
(b) Subprogramas: Ampliación y Rehabilitación (4161), y
Vivienda Nueva (79)
(1) Abarca 16 Entidades Federativas, pero los créditos se
concentran en sólo 5 (Aguascalientes, Jalisco, Querétaro,
Quintana Roo, y Sonora) 81,5% en 2002, 79,09% en 2003 y
86,31 en 2005
A pesar de la aún corta existencia de este programa, de que cubre sólo a un gremio de
los trabajadores públicos y de que los datos disponibles no ofrecen información de
todos los organismos subsidiarios creados en distintas entidades federativas, ha
alcanzado a otorgar un numero de créditos que en los años que ha operado, llegan a
representar casi el 72% de los que en conjunto han ejercido los Organismos Estatales
de Seguridad Social (ORESS), cerca del 8% de los créditos entregados por el
FOVISSSTE entre 1998 y 2005, y casi la quinta parte de todos los créditos del
454
organismo de vivienda de PEMEX en casi 23 años de operación (ver Cuadros 39, AE-
21 a 33, AE-161 y AE-201).
La relevancia que tiene este programa como un instrumento corporativo, selectivo y
clientelar, resalta todavía más por el hecho de ser un mecanismo en el que, a pesar de
funcionar con base en recursos públicos (incluso parte de ellos provienen del propio
FOVISSSTE), y de que el fondo se administra a través de un fideicomiso manejado
por BANOBRAS, en el manejo de los recursos hay una participación directa del propio
sindicato del magisterio145, y porque éste tiene ingerencia determinante en la
asignación de créditos, sin que al parecer haya un control gubernamental de su
actuación, a pesar de que parece haber evidencias de que los recursos asignados se
han manejado con discrecionalidad, y de manera poco transparente e irregular por
parte de la dirigencia sindical (ver Diario La Jornada, 16 de abril de 2007, y Diario
Transición, 1 de marzo de 2006).
145
La dirigencia sindical nombro directamente al Vocal Ejecutivo del Fondo para la Vivienda del Magisterio (Diario
Transición, 2006)
455
456
CAPÍTULO 6
Los brazos compensatorios de la política
habitacional: el inquilinato y la política de
suelo
Como se ha mostrado, la conformación de la estructura instrumental de la política
pública dirigida al financiamiento y construcción de vivienda en México, tuvo lugar a
través de un largo proceso que fue integrando, poco a poco, a los distintos sectores de
la población urbana a los programas habitacionales emprendidos por el Estado. Fue
casi medio siglo el tiempo que se necesitó para crear los mecanismos financiero que
serían el soporte de la política pública de vivienda en el país (los ONAVIS), y, a través
de ellos, que la participación del Estado en la construcción de vivienda social pasara
de ser casi simbólica, a convertirse en la clave sobre la que se soporta esta política
social.
Entre 1925, año de la creación del IPCyR y 1946, los escasos programas operados
apenas alcanzaron a construir cerca de 10,000 viviendas (ver Cuadro 41), mientras
que en el país entre 1931 y finales de la década de los años cincuenta se habían
edificado más de dos millones de casas (ver Cuadro AE-21). En los primeros poco
más de 20 años de política de vivienda en México, el Estado apenas financió menos
de medio punto porcentual del parque habitacional edificado, es decir menos de una
vivienda por cada doscientas construidas en el país.
Esta situación comenzaría a cambiar cuando a finales de los años cuarenta se inicia la
construcción masiva de vivienda con los conjuntos habitacionales de casas en alquiler
por el IPCyR, y poco más tarde por el IMSS, y las primeras unidades residenciales en
venta por BANOBRAS (en ese momento BANHUOPSA), en la década de los
457
cincuenta, en la ciudad de México, pero sería sólo hasta que se fundan los primeros
fondos solidarios para el financiamiento de vivienda social de los años 70, con el
INFONAVIT a la cabeza, que se modifica definitivamente.
Cuadro 40: Número de viviendas realizadas por el Sector Público

1925-1946
NOMBRE DEL No. DE PROMEDIO

ORGANISMO VIV
% ANUAL
IPCyR-FOVISSSTE (1) 9.600 96,75 457,14

Pensiones Militares-FOVIMI (*1926) ND ND ND
D.D.F. (2)(**) 313 3,15 14,90
Gobierno de Guanajuato (Irapuato) (3) 10 0,10 0,48
BANHUOPSA-BANOBRAS (*1933) ND ND ND
Total Financiamiento Público 9.913 100,00 472,05
Fuente: (1) Connolly, P. et alt., 1977, Cuadros 10 y 12:. 89 y 116; (2) Barragán, J. I., 1994,: 72 y 167;
(3) INFONAVIT, 1992,: 62
Nota: (*) Año en el que inician los programas de financiamiento o construcción de vivienda
(**) Se refiere a dos conjuntos habitacionales realizados entre 1932 y 1935 (108 viviendas para
trabajadores del DDF en Balbuena y 205 para maestros en San Jacinto)
En efecto, en las dos décadas anteriores a la creación de esta institución, aunque la
vivienda de financiamiento público creció casi 24 veces más que la edificada durante
los primeros veinte años de programas públicos, su peso con respecto al total
construido llegó a un máximo de 9,32% representando apenas la tercera parte de una
participación privada que, por otro lado, resultaba insuficiente para atender una
demanda creciente de alojamiento (participó apenas con poco más de una cuarta
parte de la demanda surgida entre 1951 y 1970) (ver Cuadros 42 y AE-4).
Los mecanismos a través de los cuales se construyó la mayor parte de la vivienda en
el país, en esas poco más de cuatro décadas, no parecen haber variado
significativamente con respecto a los que habían prevalecido hasta antes de la
Revolución Mexicana, ni tampoco, por supuesto, parecen haberlo hecho con respecto
a los que habían sido la base de la producción habitacional a finales del siglo XIX.
458
La construcción del nuevo alojamiento se había basado, así, en la edificación de
vivienda en alquiler de nuevas vecindades, a las que se añadieron nuevas formas de
alojamiento colectivo para las clases medias, que emergían de la fragua de la nueva
burocracia y de los técnicos y profesionales surgidos de las instituciones de educación
pública, mientas que la mayor parte de la población urbana, particularmente en las
pocas grandes ciudades, recurrió al mismo mecanismo que ya venía empleando
desde que en el siglo anterior surgieron los primeros promotores inmobiliarios: la
autoconstrucción en desarrollos “urbanos” que carecían, por lo general, de los
servicios básicos de infraestructura y equipamiento.
La vivienda en alquiler y el suelo a bajo costo, promovido muy frecuentemente a través
de desarrollos inmobiliarios ilegales, como materia prima de una practica generalizada
de autoconstrucción, fueron así, los mecanismos a través de los cuales la mayor parte
de la población urbana del país consiguió resolver sus necesidades de alojamiento.
Viejos y nuevos constructores de vivienda, y antiguos y recientes promotores
inmobiliarios fueron, en este contexto, los principales agentes en la solución del
problema habitacional.
Entre los primeros estuvieron los desarrolladores de fraccionamientos, y de
vecindades y conjuntos de vivienda obrera que venían operando durante el antiguo
régimen, que sobrevivieron a la guerra civil; entre los segundos los promotores que,
frecuentemente, aliados a la nueva elite política, iniciaron una activa participación en la
creación de nuevas urbanizaciones, a los que, a partir de los años sesenta,
comenzaron a sumarse los ejidatarios, beneficiados del reparto de tierras, y que al
amparo de la legislación agraria se convertirían, con el tiempo, en los principales
agentes inmobiliarios del país.
459
La respuesta del Estado a estos procesos fue “dejar hacer”, tanto en materia de
construcción y arrendamiento de vivienda como en las iniciativas inmobiliarias, actitud
que llevó, por un lado, a la aparición de nuevas vecindades en las áreas recién
incorporadas al espacio urbano y, por otro a la conformación de las llamadas,
inicialmente, colonias proletarias y, más tarde, ciudades perdidas o asentamientos
irregulares.
Estas prácticas, pronto, como ya lo habían hecho en el período liberal, mostraron ser,
más que una solución, el origen de un complejo problema social que si bien se
manifestaba en las condiciones generales de precariedad en el alojamiento, tenía unas
raíces profundas en el régimen de propiedad del suelo y en las formas en las que se
producía y se especulaba con la vivienda en arrendamiento.
Los mecanismos a través de los cuales el Estado las enfrentó fueron básicamente
cuatro: por un lado, leyes inquilinarias y decretos de “congelamiento” de alquileres, con
un ámbito de aplicación local, erigidos como mecanismos de regulación de las
relaciones entre arrendatarios y arrendadores, que respondieron a las condiciones
socio-políticas en los distintos estados en los que se pusieron en marcha; por otro,
acciones de dotación de suelo, primero a través de una intervención coyuntural y
selectiva en el mercado inmobiliario, y más tarde por medio de la conformación de
reservas territoriales, a la que se añadió una política de regularización del régimen de
propiedad del suelo. Todos ellos utilizados como instrumentos institucionales que, a
manera de válvula de descompresión social, dieron una salida a la incapacidad del
capital inmobiliario para enfrentar la demanda masiva de vivienda, y a la insuficiencia
de los mecanismos públicos de financiamiento y construcción de vivienda social.
460
1. Permanencia del arrendamiento como mecanismo de
acceso a la vivienda
Aunque no disponemos de información estadística sobre el peso del inquilinato como
forma de acceso a la vivienda durante los primeros treinta años de la posrevolución,
hay indicios que permiten considerar que éste fue una vía fundamental de alojamiento
en la realidad urbana del país, y que a partir de la instauración de los gobiernos
posrevolucionarios tendió a ser cada vez menos importante, en un principio,
probablemente, desplazado por las promociones inmobiliarias dirigidas a los sectores
sociales de bajos ingresos en las periferias urbanas, y a partir de los años setenta
como resultado de los programas de vivienda social del Estado.
Más allá de la presencia del movimiento inquilinario en buena parte de la realidad
urbana, y que por sí sola parece revelar que ésta era una situación común en las
condiciones de alojamiento en el país, y de que hay datos que muestran que en 1900,
en la ciudad de México, al menos el 81% de las viviendas existentes eran de alquiler
(Barragán, J. I.: 39), y que para 1920 cerca del 96% de la población de Guadalajara
vivía en habitaciones de las cuales no era propietaria (cf. López Moreno, 1996), lo que
parece reforzar este supuesto es el hecho de que aun entre 1950 y 1960 la vivienda
en arrendamiento presentó un incremento con respecto al total del parque habitacional
en cerca del 10%, y porque en ese último año, en un país aún dominantemente
agrícola, cerca del 46% de la vivienda en prácticamente todas las entidades (excepto
Oaxaca y Guerrero), más del 30% continuaba bajo este régimen de tenencia (ver
Cuadros 41 y 42).
A partir de los años sesenta, y particularmente desde los setenta, sin embargo, esta
condición comenzó a presentar un claro declive, en un proceso en el que la vivienda
propia tendió a desplazar (al parecer definitivamente), a la vivienda en arrendamiento.
461
Así, en los siguientes cuarenta años, el peso porcentual de la vivienda en renta se
redujo a la mitad de lo que representaba en los años sesenta, llevando a que
realidades en donde históricamente el inquilinato había sido la pauta de alojamiento
hasta mediados del siglo XX, o en donde el peso de éste conservaba una gran
importancia (como es el caso de la capital del país y del estado de Nuevo León), se
redujera hacia finales del siglo a casi una tercera parte de lo que representaba hacía
cuatro décadas, llegando en este último estado a quedar por debajo de la media
nacional (ver cuadros 41 y 42).
Este proceso sin embargo fue muy diferenciado entre los distintos estados del país, lo
fue hasta entre aquellos que presentaban similitudes hacia los años cincuenta y
sesenta, o que entonces se ubicaban por encima de la media nacional, que en algunos
casos continuaron conservando a finales del siglo XX un, relativamente, alto
porcentaje en cuanto a este tipo de alojamiento, mientas que en otros disminuyó
drásticamente.
Hay, incluso, casos en los que la importancia del inquilinato se invierte de manera
pronunciada, situación que contrasta con otros en los que se conserva con muy pocas
variaciones, como son los de Yucatán, que vio reducir la presencia de vivienda en
alquiler de un 41% en 1960, a menos del 16% en el 2000, mientras que en el estado
vecino, Quintana Roo, el peso de la vivienda en arrendamiento se mantuvo entre 34%
y 32% respectivamente.
Este último estado es un ejemplo particularmente representativo de aquellas entidades
en las cuales los flujos migratorios se convirtieron a partir de los años setenta en el
soporte de sus elevadas tasas de crecimiento demográfico, (en este caso por la
fundación y desarrollo del centro turístico de Can Cun), que es similar al de Baja
California Sur (por los desarrollos turísticos de Loreto y Los Cabos), o de entidades
462
fronterizas con los Estados Unidos como Baja California y Tamaulipas (en particular
por los casos de Mexicali y Tijuana en la primera, y Matamoros y Reynosa en la
segunda), que aunque mostraron una reducción de cerca de la mitad en el peso
porcentual de la vivienda en alquiler, conservaron todavía un comportamiento superior
al promedio del país (ver Cuadros 41 y 42).
Es también el caso de otras dos entidades federativas (Jalisco y Puebla), en las que
se ubican actualmente la segunda y cuarta concentraciones metropolitanas más
grandes del país, demográficamente hablando (Guadalajara y Puebla
respectivamente), en donde el peso del arrendamiento se redujo en proporciones
significativamente menores a las observadas en otros estados con conglomerados
urbanos importantes (como la ciudad de México y Monterrey). En ellas, la relevancia
de la vivienda en renta se redujo en menos de la mitad con respecto a la situación de
los años sesenta y para el año 2000 aún se conservaba en más del 30% de las
viviendas en la capital tapatía y en cerca de la quinta parte de las viviendas en la
capital poblana.
Prácticamente en el resto de las entidades la importancia de la vivienda en alquiler se
ha ubicado por debajo de la media nacional, con menos de la quinta parte de la
vivienda sujeta a este régimen de tenencia. Los únicos tres casos que resaltan entre
ellas son los de Colima, Morelos y el estado de México en donde el peso relativo de
este tipo de alojamiento se ha reducido en un 40 y un 55% entre 1960 y el año 2000,
conservando un peso relativo casi igual o superior a la media nacional (Colima
28,78%, Morelos 23,25% y estado de México 21,46%).
463
Cuadro 41: Total de vivienda propia y no propia por Entidad Federativa, 1950-2000
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Entidad total de total de
total de total de no no
federativa total de no total de no no propias no propias viviendas viviendas
propias propias viviendas propias viviendas propias propias propias propias propias
viviendas propias viviendas propias (1a) (1b) particulares particulares
particulares particulares (1b) (1c)
(3) Habitadas (3)
AGUASCALIENTES 38.116 20.777 17.339 42.152 21.263 20.889 52.722 30.995 21.727 83.791 51.914 31.877 129.853 95.503 34.350 199.398 150.204 49.194
BAJA CALIFORNIA 48.472 25.241 23.231 98.889 44.910 53.979 155.859 90.942 64.917 238.603 140.231 98.372 362.727 252.426 110.301 559.402 402.325 157.077
BAJA CALIF. SUR 10.629 6.723 3.906 14.429 8.131 6.298 21.246 15.172 6.074 39.671 28.704 10.967 67.304 51.935 15.369 104.341 78.187 26.154
CAMPECHE 25.072 16.469 8.603 30.648 17.432 13.216 42.296 31.526 10.770 75.879 58.889 16.990 107.894 89.015 18.879 156.125 129.673 26.452
COAHUILA 141.282 71.916 69.366 165.130 76.355 88.775 186.001 109.880 76.121 282.705 184.433 98.272 404.691 307.495 97.196 539.169 420.206 118.963
COLIMA 24.988 14.743 10.245 30.949 15.674 15.275 41.840 25.089 16.751 64.270 40.704 23.566 88.627 64.065 24.562 124.714 88.825 35.889
CHIAPAS 182.721 138.785 43.936 226.075 154.296 71.779 275.437 213.643 61.794 370.319 277.193 93.126 594.025 495.990 98.035 778.845 644.457 134.388
CHIHUAHUA 167.487 91.664 75.823 226.885 109.168 117.717 287.499 169.985 117.514 391.464 263.653 127.811 529.799 411.935 117.864 733.379 568.660 164.719
DISTRITO FED. 626.262 159.313 466.949 902.083 188.106 713.977 1.219.419 457.687 761.732 1.747.102 838.804 908.298 1.789.171 1.166.385 622.786 2103.752 1.489.494 614.258
DURANGO 120.252 79.425 40.827 135.404 82.620 52.784 149.582 107.987 41.595 198.378 149.074 49.304 262.164 218.108 44.056 322.288 266.700 55.588
GUANAJUATO 273.510 167.926 105.584 311.981 177.576 134.405 358.587 251.622 106.965 474.800 340.584 134.216 687.136 551.958 135.178 918.822 742.084 176.738
GUERRERO 187.352 154.066 33.286 222.234 162.807 59.427 275.954 226.821 49.133 377.847 296.062 81.785 501.725 426.159 75.566 651.149 542.720 108.429
HIDALGO 172.339 137.789 34.550 183.750 126.671 57.079 210.744 171.171 39.573 272.162 213.925 58.237 362.933 305.238 57.695 491.482 415.495 75.987
JALISCO 355.769 201.790 153.979 433.157 214.658 218.499 536.134 312.041 224.093 776.809 464.642 312.167 1.029.178 726.244 302.934 1.378.666 950.217 428.449
MÉXICO 283.226 217.949 65.277 342.997 216.241 126.756 624.250 453.109 171.141 1.281.270 900.940 380.330 1.876.545 1.467.827 408.718 2743.144 2.154.432 588.712
MICHOÁCAN 288.980 221.189 67.791 340.067 227.133 112.934 391.009 298.519 92.490 494.638 373.188 121.450 663.496 541.945 121.551 846.333 677.308 169.025
MORELOS 58.075 35.150 22.925 73.552 35.988 37.564 108.903 65.885 43.018 175.397 116.526 58.871 244.958 188.419 56.539 354.035 271.735 82.300
NAYARIT 61.833 45.355 16.478 71.598 48.164 23.434 96.444 72.296 24.148 132.440 100.736 31.704 168.451 139.240 29.211 219.181 175.494 43.687
NUEVO LEÓN 146.810 77.013 69.797 194.641 82.078 112.563 292.153 162.012 130.141 461.105 316.067 145.038 642.298 525.638 116.660 878.600 706.321 172.279
OAXACA 310.623 259.706 50.917 339.576 239.412 100.164 375.394 318.786 56.608 448.665 369.370 79.295 587.131 518.542 68.589 738.087 640.607 97.480
PUEBLA 343.595 251.014 92.581 368.785 225.916 142.869 443.321 321.824 121.497 589.485 412.605 176.880 772.461 604.115 168.346 1028.692 809.190 219.502
QUERÉTARO 60.098 40.681 19.417 68.190 40.908 27.282 80.870 61.562 19.308 120.503 93.045 27.458 193.434 161.344 32.090 295.143 242.962 52.181
QUINTANA ROO 5.542 4.074 1.468 9.836 6.411 3.425 15.316 11.672 3.644 44.440 32.513 11.927 102.859 75.925 26.934 210.482 143.119 67.363
SAN LUÍS POTOSÍ 170.354 121.571 48.783 192.553 121.541 71.012 216.461 163.143 53.318 283.031 212.422 70.609 379.336 307.483 71.853 489.828 399.915 89.913
SINALOA 119.980 81.667 38.313 132.095 76.635 55.460 206.750 155.814 50.936 319.834 254.638 65.196 422.242 357.414 64.828 572.816 474.949 97.867
SONORA 98.698 60.752 37.946 137.862 71.147 66.715 185.607 124.341 61.266 276.848 196.035 80.813 378.587 303.715 74.872 527.427 429.713 97.714
TABASCO 65.434 50.254 15.180 77.368 46.794 30.574 126.706 95.992 30.714 180.929 129.763 51.166 285.319 225.938 59.381 410.388 328.462 81.926
TAMAULIPAS 148.602 87.866 60.736 197.115 100.411 96.704 266.032 166.139 99.893 379.476 244.094 135.382 488.508 358.428 130.080 677.489 505.865 171.624
TLAXCALA 58.875 45.544 13.331 65.245 45.457 19.788 72.470 59.476 12.994 92.327 73.922 18.405 137.135 115.049 22.086 193.288 162.412 30.876
VERACRUZ 415.506 316.341 99.165 507.912 319.270 188.642 688.798 507.556 181.242 1.015.323 733.133 282.190 1.262.509 1.001.504 261.005 1597.311 1.272.046 325.265
YUCATÁN 111.180 76.720 34.460 117.475 69.241 48.234 129.642 101.651 27.991 200.966 161.174 39.792 273.958 236.685 37.273 371.242 313.418 57.824
ZACATECAS 131.322 90.314 41.008 148.463 96.067 52.396 152.923 117.074 35.849 184.132 144.925 39.207 238.779 195.231 43.548 298.217 239.182 59.035
Datos Complem 6.224 203 6.021 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Total Nacional 5.259.208 3.369.990 1.889.218 6.409.096 3.468.481 2.940.615 8.286.369 5.471.412 2.814.957 12.074.609 8.213.908 3.860.701 16.035.233 12486898 3.548.335 21.513.235 16.836.377 4.676.858
(1a) incluye viviendas rentadas y en otra situación
(1b) incluye viviendas rentadas. prestada o en otra situación y no propia no especificada
(1c) Incluye viviendas rentadas. prestada o en otra situación. no propia no especificada y tenencia no especificada
(2) No incluye los refugios. debido a que no se captaron características en esta clase de vivienda. Se excluyen además 136.341 "Viviendas sin información de ocupantes").
(3) Excluye. del total de viviendas existentes (a). los refugios (d) (debido a que no se captaron características en esta clase de vivienda. además de 425.724 viviendas sin información de ocupantes y del servicio exterior mexicano (e). y las viviendas colectivas (f)
Fte: 1950 y 1960: DGE; VII y VIII Censo General de Población;1970-2000: INEGI: IX. X. XI y XII Censo General de Población y Vivienda Tomado de: INEGI (1996). Tomado de Cien Años de Censos de Población. INEGI. Aguascalientes. México. México.
464
Cuadro 42: Distribución porcentual de vivienda propia y no propia por Entidad Federativa, 1950-2000
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Entidad federativa
total de % % no total de % % no total de % % no total de % % no total de % % no total de % % no
viviendas prop./total prop./total viviendas prop./total prop./total viviendas prop./total prop./total viviendas prop./total prop./total viviendas prop./total prop./total viviendas prop./total prop./total
AGUASCALIENTES 38.116 54,51 45,49 42.152 50,44 49,56 52.722 58,79 41,21 84.353 61,96 38,04 130.709 73,55 26,45 199398 75,33 24,67
BAJA CALIFORNIA 48.472 52,07 47,93 98.889 45,41 54,59 155.859 58,35 41,65 240.825 58,77 41,23 373.898 69,59 30,41 559402 71,92 28,08
BAJA CALIF. SUR 10.629 63,25 36,75 14.429 56,35 43,65 21.246 71,41 28,59 40.014 72,36 27,64 68.694 77,16 22,84 104341 74,93 25,07
CAMPECHE 25.072 65,69 34,31 30.648 56,88 43,12 42.296 74,54 25,46 76.309 77,61 22,39 110.366 82,50 17,50 156125 83,06 16,94
COAHUILA 141.282 50,90 49,10 165.130 46,24 53,76 186.001 59,07 40,93 284.170 65,24 34,76 408.495 75,98 24,02 539169 77,94 22,06
COLIMA 24.988 59,00 41,00 30.949 50,64 49,36 41.840 59,96 40,04 64.848 63,33 36,67 90.263 72,29 27,71 124714 71,22 28,78
CHIAPAS 182.721 75,95 24,05 226.075 68,25 31,75 275.437 77,57 22,43 373.543 74,85 25,15 597.724 83,50 16,50 778845 82,75 17,25
CHIHUAHUA 167.487 54,73 45,27 226.885 48,12 51,88 287.499 59,13 40,87 393.394 67,35 32,65 540.922 77,75 22,25 733379 77,54 22,46
DISTRITO FED. 626.262 25,44 74,56 902.083 20,85 79,15 1.219.419 37,53 62,47 1.754.727 48,01 51,99 1.799.410 65,19 34,81 2103752 70,80 29,20
DURANGO 120.252 66,05 33,95 135.404 61,02 38,98 149.582 72,19 27,81 199.397 75,15 24,85 263.191 83,20 16,80 322288 82,75 17,25
GUANAJUATO 273.510 61,40 38,60 311.981 56,92 43,08 358.587 70,17 29,83 477.826 71,73 28,27 701.247 80,33 19,67 918822 80,76 19,24
GUERRERO 187.352 82,23 17,77 222.234 73,26 26,74 275.954 82,2 17,8 381.657 78,35 21,65 512.445 84,94 15,06 651149 83,35 16,65
HIDALGO 172.339 79,95 20,05 183.750 68,94 31,06 210.744 81,22 18,78 274.018 78,60 21,40 367.400 84,10 15,90 491482 84,54 15,46
JALISCO 355.769 56,72 43,28 433.157 49,56 50,44 536.134 58,2 41,8 780.596 59,81 40,19 1.044.185 70,57 29,43 1.378.666 68,92 31,08
MÉXICO 283.226 76,95 23,05 342.997 63,04 36,96 624.250 72,58 27,42 1.289.093 70,32 29,68 1.883.098 78,22 21,78 2743144 78,54 21,46
MICHOACÁN 288.980 76,54 23,46 340.067 66,79 33,21 391.009 76,35 23,65 497.364 75,45 24,55 677.141 81,68 18,32 846333 80,03 19,97
MORELOS 58.075 60,53 39,47 73.552 48,93 51,07 108.903 60,5 39,5 177.014 66,44 33,56 246.373 76,92 23,08 354035 76,75 23,25
NAYARIT 61.833 73,35 26,65 71.598 67,27 32,73 96.444 74,96 25,04 133.080 76,06 23,94 171.855 82,66 17,34 219181 80,07 19,93
NUEVO LEÓN 146.810 52,46 47,54 194.641 42,17 57,83 292.153 55,45 44,55 462.774 68,55 31,45 647.367 81,84 18,16 878600 80,39 19,61
OAXACA 310.623 83,61 16,39 339.576 70,5 29,5 375.394 84,92 15,08 451.577 82,33 17,67 589.295 88,32 11,68 738087 86,79 13,21
PUEBLA 343.595 73,06 26,94 368.785 61,26 38,74 443.321 72,59 27,41 592.156 69,99 30,01 775.525 78,21 21,79 1028692 78,66 21,34
QUERÉTARO 60.098 67,69 32,31 68.190 59,99 40,01 80.870 76,12 23,88 121.025 77,21 22,79 195.569 83,41 16,59 295143 82,32 17,68
QUINTANA ROO 5.542 73,51 26,49 9.836 65,18 34,82 15.316 76,21 23,79 44.977 73,16 26,84 106.094 73,81 26,19 210482 68,00 32,00
SAN LUÍS POTOSÍ 170.354 71,36 28,64 192.553 63,12 36,88 216.461 75,37 24,63 284.343 75,05 24,95 382.035 81,06 18,94 489828 81,64 18,36
SINALOA 119.980 68,07 31,93 132.095 58,02 41,98 206.750 75,36 24,64 321.844 79,62 20,38 426.257 84,65 15,35 572816 82,91 17,09
SONORA 98.698 61,55 38,45 137.862 51,61 48,39 185.607 66,99 33,01 278.409 70,81 29,19 383.290 80,22 19,78 527427 81,47 18,53
TABASCO 65.434 76,80 23,20 77.368 60,48 39,52 126.706 75,76 24,24 182.219 71,72 28,28 286.693 79,19 20,81 410388 80,04 19,96
TAMAULIPAS 148.602 59,13 40,87 197.115 50,94 49,06 266.032 62,45 37,55 381.385 64,32 35,68 494.454 73,37 26,63 677489 74,67 25,33
TLAXCALA 58.875 77,36 22,64 65.245 69,67 30,33 72.470 82,07 17,93 92.955 80,07 19,93 137.412 83,89 16,11 193288 84,03 15,97
VERACRUZ 415.506 76,13 23,87 507.912 62,86 37,14 688.798 73,69 26,31 1.020.276 72,21 27,79 1.271.457 79,33 20,67 1597311 79,64 20,36
YUCATÁN 111.180 69,01 30,99 117.475 58,94 41,06 129.642 78,41 21,59 201.746 80,20 19,80 275.231 86,39 13,61 371242 84,42 15,58
ZACATECAS 131.322 68,77 31,23 148.463 64,71 35,29 152.923 76,56 23,44 184.641 78,71 21,29 239.707 81,76 18,24 298217 80,20 19,80
Datos
6.224 3,26 96,74 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Complementarios
Total Nacional 5.259.208 64,08 35,92 6.409.096 54,12 45,88 8.286.369 66,03 33,97 12.142.555 68,03 31,97 16.197.802 77,87 22,13 21.513.235 78,26 21,74
Fte: Elaboración propia con base en: 1950 y 1960: DGE; VII y VIII Censo General de Población;1970-2000: INEGI: IX. X. XI y XII Censo General de Población y Vivienda Tomado de: INEGI (1996). Tomado de Cien Años de Censos de Población. INEGI. Aguascalientes. México. México
465
Da la impresión, de que a pesar de que la vivienda en renta presenta una franca
disminución en el conjunto de la realidad nacional, con una reducción constante de su
peso relativo en los últimos cuarenta años del siglo XX, y de que en entidades en donde
se ubican grandes regiones metropolitanas como la ciudad de México y Monterrey ha
visto disminuir su importancia muy debajo de lo que se ha visto en el resto del país, este
régimen de tenencia tiene aún una presencia notable en aquellas regiones en las que los
flujos migratorios resultan particularmente importantes para su crecimiento demográfico y
urbano (zonas fronterizas y turísticas por ejemplo).
Esto es particularmente relevante si consideramos, como lo sugiere René Coulomb (2006:
123 y 124), que un incremento de la movilidad en los flujos migratorios o un aumento en el
número de entidades que capten nuevos flujos provenientes de regiones metropolitanas
en proceso estabilización (como parece ser el de la ciudad de México), o por el desarrollo
de enclaves económicos (turísticos o industriales), puedan impulsar la reaparición de este
tipo de alojamiento en regiones y ciudades en las que su importancia ha visto reducirse en
las últimas décadas.
Como sea que se dibuje el futuro, lo que sin duda es relevante para este trabajo, es el
hecho de que la vivienda en alquiler, si bien tendió a disminuir su presencia en la segunda
mitad del siglo XX, muy probablemente llegó a representar, en las primeras tres décadas
de la posrevolución, más de la mitad de la vivienda en el país, y después de los años
sesenta entre un 45% y la quinta parte de los alojamientos existentes conservando aún
hoy en el país una importancia significativa, particularmente en los últimos años.
En efecto, aunque su producción ha disminuido en términos relativos en poco más del
50% entre los años sesenta y el año 2000, observó una recuperación significativa en la
466
última década del siglo XX, cuando, exceptuando el Distrito Federal, todos los estados del
país mostraron un crecimiento en términos absolutos de las viviendas en renta (ver
Cuadro 41)146, que en conjunto representó más de un millón que se añadieron a las ya
existentes. Este aumento fue particularmente importante en la mitad de las entidades
federativas en donde este parque habitacional creció en 40% con respecto al que ya
había en la década anterior, y en cerca de dos tercios de ellas fue superior a la media
nacional (ver Cuadro 42).
Cuadro 43: Evolución de la presencia de la vivienda en

alquiler, 1990-2000
Incremento
Entidad 1990 2000
1990-2000
Federativa No de viviendas No de viviendas en
%
en alquiler alquiler
AGUASCALIENTES 34.350 49.194 43,21
BAJA CALIFORNIA 110.301 157.077 42,41
BAJA CALIF. SUR 15.369 26.154 70,17
CAMPECHE 18.879 26.452 40,11
COAHUILA 97.196 118.963 22,39
COLIMA 24.562 35.889 46,12
CHIAPAS 98.035 134.388 37,08
CHIHUAHUA 117.864 164.719 39,75
DISTRITO FED. 622.786 614.258 -1,37
DURANGO 44.056 55.588 26,18
GUANAJUATO 135.178 176.738 30,74
GUERRERO 75.566 108.429 43,49
HIDALGO 57.695 75.987 31,70
JALISCO 302.934 428.449 41,43
MÉXICO 408.718 588.712 44,04
MICHOACÁN 121.551 169.025 39,06
MORELOS 56.539 82.300 45,56
NAYARIT 29.211 43.687 49,56
NUEVO LEÓN 116.660 172.279 47,68
OAXACA 68.589 97.480 42,12
PUEBLA 168.346 219.502 30,39
QUERÉTARO 32.090 52.181 62,61
QUINTANA ROO 26.934 67.363 150,10
SAN LUÍS POTOSÍ 71.853 89.913 25,13
SINALOA 64.828 97.867 50,96
SONORA 74.872 97.714 30,51
TABASCO 59.381 81.926 37,97
TAMAULIPAS 130.080 171.624 31,94
TLAXCALA 22.086 30.876 39,80
VERACRUZ 261.005 325.265 24,62
YUCATÁN 37.273 57.824 55,14
ZACATECAS 43.548 59.035 35,56
Total Nacional 3.548.335 4.676.858 31,80
Fte: Cuadro 41
146
Particularmente significativo es el caso de los estados de Quintana Roo, Querétaro y Baja California Sur, en donde este
crecimiento fue de más del doble que el comportamiento promedio del país con 70,12%, 62,61% y 150,1% respectivamente.
467
A este régimen de alojamiento, en las últimas cuatro décadas del siglo XX aún acudieron
entre un tercio y una quinta parte de los habitantes del país, aunque con un claro
descenso de su importancia con respecto a otras opciones para acceder a una vivienda,
particularmente de las que se abren a través de los programas públicos de financiamiento
de vivienda social, y por medio de los llamados asentamientos irregulares.
A pesar de esto, es significativo que en la última década censal, la presencia de vivienda
en arrendamiento apenas disminuyó en un punto porcentual, casi una décima parte de lo
que venía observando en las décadas anteriores, ubicándose en los últimos veinte años
en torno al 22% del parque habitacional, es decir que hay indicios de que en los próximos
años a este régimen de tenencia aún pueden acuden cerca de uno de cada cinco
habitantes del país.
1.1. El carácter homogéneo de la Política Inquilinaria
No obstante la importancia relativa que el alojamiento en alquiler aún tiene en la realidad
urbana en México, la política institucional dirigida a regular las condiciones en las que se
ofrece ha sido, entre las tres líneas de actuación de las políticas públicas en materia de
vivienda, la que menos soporte institucional ha tenido, y la que, en la actualidad, un mayor
vacío encuentra en la actuación gubernamental. Esto es así a pesar de que fue la primera
en ser atendida por los gobiernos provisionales durante la guerra civil y los primeros
gobiernos locales de la posrevolución, y aunque prácticamente fue la única que dispuso
de un marco legal que operó durante las primeras tres décadas de vigencia de la
Constitución General de 1917.
468
La regulación de las relaciones entre arrendatarios y arrendadores fue, sin duda, la
primera iniciativa gubernamental que se impulsó en México como paliativo para enfrentar
el problema habitacional de los la población urbana. Se desprende directamente de las
primeras manifestaciones de los arrendatarios en oposición a los incrementos en los
alquileres que se desataron apenas iniciada la Revolución Mexicana, y tiene sus primeras
manifestaciones institucionales en los ensayos de reglamentación, que se dieron en
diferentes partes del país, y se impulsaron por distintos grupos políticos durante la guerra
civil, pasando por los planes y programas que lo incluyeron dentro de sus postulados.
Sin embargo, a pesar de los distintos ensayos realizados en medio de la conflagración
revolucionaria, es sólo hasta 1917, el mismo año en el que se aprueba la Constitución
política vigente, cuando se impulsan en el país las primeras leyes inquilinarias que
regularían las relaciones entre casatenientes y arrendatarios.
A partir de entonces, ésta será una política de carácter predominantemente local, que se
impulsó sólo en algunas entidades del país, y que, salvo por los decretos de
“congelamiento de rentas” en el Distrito Federal, serán siempre iniciativas de los
gobiernos locales, y responderán a las coyunturas políticas y sociales que en cada
entidad se fueron manifestando, y muchas veces se pondrán en operación, incluso en
oposición a los grupos de interés locales y al apoyo que estos llegaron a tener de los
gobiernos centrales.
En este sentido, la política inquilinaria parece ser el instrumento de política social más
claramente empleado en la construcción de la representatividad de los gobiernos locales
ante la población urbana, tanto en oposición a un centralismo omnipresente, como en las
469
batallas que en los propios ámbitos regionales se desataron entre distintos grupos
políticos por alcanzar una representatividad política, e incluso entre éstos y las viejas
oligarquías locales.
Es, también, y tal vez por estas mismas razones, la política habitacional más errática y de
menor alcance nacional, y la única que con el tiempo fue perdiendo casi totalmente
vigencia, hasta quedar casi como un referente testimonial de las luchas inquilinarias,
remitida a unas cuantas leyes que aún perviven, y a algunas disposiciones en los Códigos
Civiles estatales que regulan las relaciones de arrendamiento de inmuebles,
desapareciendo, de manera casi total, de los grandes debates de la problemática
habitacional que se han dado en México desde los años 70, y al margen de las principales
iniciativas gubernamentales que se impulsaron desde entonces.
No obstante esta condición errática, y su paulatina pérdida de importancia (aunque no de
vigencia), la política inquilinaria fue, junto con la permisividad a la ocupación ilegal de
suelo, prácticamente el único mecanismo al que pudieron recurrir los sectores populares
urbanos durante más de 30 años para acceder, en condiciones más o menos razonables,
a una vivienda, es decir, hasta que se impulsaron en México las primeras políticas
institucionales de producción y financiamiento de vivienda social para los sectores
urbanos de bajos ingresos con la creación del Instituto Nacional de la Vivienda, y que
podríamos incluso extender hasta los años setenta cuando se creó INDECO, el
antecedente inmediato del FOHAPO actual.
Fue, en este sentido, durante casi medio siglo, uno de los tres pilares esenciales de la
política habitacional de los gobiernos posrevolucionarios, y es posible que inclusive haya
sido durante los años 20 y 30 la de mayor impacto social, y tal vez la que más claramente
470
(al menos en sus inicios), se empleó como un mecanismo de alianza entre los gobiernos
locales y la población urbana.
1.2. El desarrollo de la política inquilinaria en México
Más allá de los decretos promulgados de manera coyuntural entre 1910 y 1917 en
diferentes partes del país por las distintas fuerzas que se confrontaron durante la guerra
civil, es una iniciativa, impulsada por un gobierno estatal, la que marca el inicio la política
inquilinaria en México: la promulgación del decreto 634 por parte del General Salvador
Alvarado, cuando fue gobernador provisional del estado de Yucatán (apenas unos 20 días
antes de que se promulgara la Constitución General de la República de 1917), en el que
se decretaba la Ley de Inquilinato de Predios Urbanos del estado, reformada y ratificada
el 28 de julio de ese mismo año (Ruz Hernández, E. 2006: s/p).
Ésta es, se podría decir, la primera ley inquilinaria en el país, y es, también, la primera
iniciativa jurídica que rebasa el carácter provisional de los decretos que se impulsaron en
otras entidades a partir del decreto de control de alquileres emitido por Venustiano
Carranza en 1914, como jefe máximo del constitucionalismo. Sin embargo, parece
ubicarse en el mismo contexto de las iniciativas dirigidas a lograr el consenso y apoyo de
los pobladores urbanos, por un gobierno, como el de Alvarado, que se instaura por
nombramiento de Carranza a finales de la guerra civil, y que tiene como principal objetivo
lograr el apoyo local al ejército constitucionalista, en la lucha de facciones que lo
enfrentaba en contra del ejército y el gobierno de la Convención de Aguascalientes.
471
De hecho, tanto el decreto inquilinario de enero como el de julio de 1917, se ubican en un
conjunto amplio de iniciativas legales del gobierno yucateco, que en el transcurso de casi
3 años de administración (marzo de 1915 a septiembre de 1918), expide alrededor de 800
disposiciones, varias de ellas dirigidos a la reforma administrativa estatal, y otras más a la
educación y al trabajo (Ley del Trabajo del 15 de enero de 1915 y Código del Trabajo del
9 de agosto de 1917) (Ibid.).
Dentro de todas ellas, al igual que sucedió en el país entero, no se impulsa una reforma
urbana dirigida a modificar las condiciones de concentración de la propiedad raíz en las
ciudades del estado, y aunque se expide, además de la ley inquilinaria, la de expropiación
(19 de mayo de 1917), no hay indicios de que la aplicación de ninguna de las dos haya
afectado las condiciones que imperaban en la propiedad inmobiliaria urbana en el estado.
A estas iniciativas de Alvarado, siguiría otra ley (Ley de Inquilinato), que se promulgó más
de tres años después (noviembre de 1920), en el mismo estado de Yucatán, por el
gobernador Hircano Ayuso, en pleno apogeo del Partido Socialista del Sureste como
partido hegemónico en esta entidad, y en el marco de las luchas por el control de ese
organismo político entre el gobernador y Carrillo Puerto.
Al igual que lo ocurrido en 1917 en Yucatán, a finales de ese mismo año, otros dos
gobernadores, nombrados también por Carranza, como jefe de la facción armada
triunfante en la guerra civil, lanzan sendas iniciativas con objetivos similares aunque con
distintos resultados: en Veracruz, el General Cándido Aguilar, también gobernador
provisional constitucionalista, decreta una reforma al Código Civil, vigente desde el
régimen anterior, mientras en la ciudad de México, el también General César López de
Lara presenta, ante el Congreso local, un proyecto de Ley Inquilinaria (Méndez, R.: 27-
472
30), que es rechazada por el órgano legislativo, que representa aún los intereses
económicos dominantes del porfiriato147.
No hay indicios de que estas iniciativas tuvieran un efecto significativo en las condiciones
de los arrendatarios en estas dos entidades, pero los movimientos inquilinarios que se
desarrollaron cinco años después en el Distrito Federal y en el estado de Veracruz, y
sobre todo la posición de Carranza, siendo ya presidente constitucional, ordenando la
restitución de las propiedades urbanas incautadas durante el movimiento armado a sus
antiguos dueños (Berra, E., 1987: 388), dan elementos para pensar que la intención de
estas iniciativas no era promover un cambio de fondo en la cuestión inquilinaria, sino que
continuaban respondiendo a las condiciones coyunturales, en momentos en que era
importante un apoyo social de la población urbana para consolidar políticamente el triunfo
militar del constitucionalismo, sobre todo estando en puerta las elecciones que llevarían a
Carranza a la presidencia de la República.
De hecho, durante el gobierno constitucional de Venustiano Carranza la única iniciativa en
materia de arrendamiento fue precisamente la derogación del decreto de 1917 de
Cándido Aguilar en Veracruz, por considerar, el efímero gobernador provisional Antonio
Nava, “que habían desaparecido las causas que lo habían originado” (García M., O.,
1976: 46), con lo que, la cuestión inquilinaria, que había venido siendo abordado por los
distintos grupos en pugna, quedó marginada y más bien se emprendió de inmediato una
política de restitución de los derechos de propiedad.
147
En el proyecto de decreto del Distrito Federal se proponía que los alquileres se fijaran sobre la base del ½ porcentual
sobre el valor catastral, y se establecían condiciones mínimas de habitabilidad, esta iniciativa fue apoyada por la Liga de
Inquilinos y no prosperó ante el rechazo de los diputados locales.
473
Después de las iniciativas de Alvarado y de la emitida por Ayuso en Yucatán, los
siguientes pasos en la construcción de un marco jurídico sobre el tema, se llevaron a cabo
entre 1921 y 1922, en plena efervescencia inquilinaria que se extendía ya a tres de las
más importantes ciudades del país (Ciudad de México, Guadalajara y Veracruz). En el
transcurso de esos dos años, además del reglamento a la Ley de inquilinato promovida el
20 de enero de 1921 en Yucatán, se presentó ese mismo mes, pero ahora en Veracruz, la
propuesta, a la que ya nos hemos referido, de Ley inquilinaria por el gobernador Adalberto
Tejeda (Ortega A., M., 1986: 68), que a pesar de no ser aprobada por el Congreso local,
introduce en este estado la discusión sobre este asunto, que llevaría, al año siguiente, a la
aprobación de otra propuesta similar (Gill, M. 2003: 181 y 182).
En la inercia de estas iniciativas, también en 1921 se promulga en Campeche una ley del
Inquilinato (Méndez, R., A., 2001: 31), además de un decreto en el estado de Veracruz
sobre exención de impuestos a nuevas construcciones, destinado al impulso de la
edificación de vivienda para “clases medias y menesterosas” (Cf. Cruz Rodríguez, M. S.,
1994), y se discute, en Guadalajara, al interior del Congreso local la posibilidad de exigir a
los propietarios limitar el monto de los arrendamientos a no más del 10% anual sobre el
valor catastral de las fincas (periódico El Informador, 1 de diciembre de 1921, tomado de
Durand, J., 1989: 67 y 68), iniciativa que al parecer no trasciende.
Al año siguiente, además de la publicación del reglamento de la ley del Inquilinato del
estado de Yucatán, en este mismo estado se publica, en abril de 1922, una nueva ley
inquilinaria que sustituye a la promulgada por Ayuso dos años antes y al reglamento que
se derivó de ella el año anterior (Méndez R., A.: 31), mientras que, con el trasfondo de la
insurgencia de arrendatarios en el puerto jarocho, se aprueba finalmente la primera ley de
474
inquilinato del estado de Veracruz, mientras se propone al Congreso federal una ley
inquilinaria para la ciudad de México (Taibo II, 1983: 96).
Todas estas medidas, tanto las que prosperaron, como las que se quedan en el nivel de
iniciativas, se impulsan durante el gobierno de Álvaro Obregón como presidente de la
República, y hay indicios de que responden a las pugnas internas en todos esos estados
entre las elites políticas locales que se estaban conformando y que buscaban afianzar su
representatividad y, en cierta medida, su independencia con respecto del gobierno central.
Parecen ubicarse así, en la dinámica de consolidación de las fuerzas políticas locales,
que en el caso de Yucatán, Campeche y Veracruz se daban en torno a los grupos
reformistas que integraban los “gobiernos socialistas” del Golfo de México.
El movimiento inquilinario y la lucha hegemónica entre las elites políticas parecen así,
convertirse en estos años, en los factores fundamentales que determinaron la política
habitacional, respondiendo ésta a las necesidades de legitimación de los gobiernos
locales y a la construcción de alianzas con el gobierno central en las luchas por el poder
nacional, y convirtiéndose en un medio para contener la efervescencia social local, a la
que se reprimía o se apoyaba atendiendo a las coyunturas políticas locales o a los
requerimientos de las alianzas entre los distintos grupos políticos estatales y nacionales.
En estas condiciones, tanto las luchas inquilinarias, como la misma respuesta que los
gobiernos de los estados dieron a sus demandas, se movieron al ritmo de los
acontecimientos políticos del momento, postergando demandas y soluciones hasta que
las pugnas por el poder político nacional se solucionaran, y ya despejado el panorama los
tiempos fueran más propicios. Así, superadas la revuelta delahuertista y la sucesión
presidencial, que llevaron a un alineamiento de los grupos políticos regionales con el
475
gobierno central, y a que las pugnas locales se pospusieran en aras de la estabilidad
política nacional, en 1925 resurgen las movilizaciones inquilinarias en varios estados del
país, presentando condiciones similares a las que envolvieron los sucesos y las iniciativas
inquilinarias de tres años antes.
En ese año y el siguiente se impulsan, y se aprueban por los congresos locales de cuatro
estados, leyes inquilinarias; tres en 1925, en San Luís Potosí (29 de mayo),
Aguascalientes (30 de mayo) y Zacatecas (22 de diciembre), y una más en 1926 en el
estado de Nayarit (20 de junio). Excepto la primera, de la que hay claros indicios de
responder al enfrentamiento entre el gobernador Aureliano Manrique y el General
Saturnino Cedillo, por el control político del estado, las otras tres se ubican tanto en el
contexto territorial como en el de la crisis política que precedió la Guerra Cristera, que se
desarrolló ente 1926 y 1929148.
En el caso potosino, la ley inquilinaria de 1925, es sólo una de las reformas sociales a
través de las cuales se estableció la alianza entre gobierno y los grupos sociales urbanos
pero no fue la única, mientras que en los otros tres casos (Aguascalientes, Zacatecas y
Nayarit), en los que se promulgó una ley inquilinaria en estos años, el trasfondo del
conflicto político-religioso y la inestabilidad de los gobiernos locales parecen haber jugado
un papel importante en las iniciativas decretadas. En el caso de Aguascalientes hay
indicios de que la ley inquilinaria se da en el marco de la lucha por el poder entre la elite
revolucionaria emergente y la oligarquía local, opuesta a las iniciativas de reforma social
en el estado.
148
Ésta consistió en un conflicto armado, entre los gobiernos de Plutarco Elías Calles y su sucesor Emilio Portes Gil, y
milicias católicas que resintieron la aplicación de la llamada Ley Calles que, entre otras disposiciones, estableció la clausura
de escuelas religiosas y la expulsión de sacerdotes extranjeros, limitaba el número de sacerdotes y se les obligaba a éstos
a registrarse ante las autoridades municipales, para que éstas les otorgaran licencia para ejercer, limitando además la
enseñanza religiosa. Fue también una rebelión que fue aprovechada por la banca internacional y por las empresas
petroleras para presionar al gobierno callista a ceder a las condiciones que se pretendían en materia de la deuda externa, la
primera, y a la no retroactividad del artículo 27 constitucional en beneficio de las segundas (Meyer, Jean, 1973: 143 a 166).
476
El caso de Zacatecas parece similar al anterior, aquí la legislación inquilinaria se
impulsaría por un decreto publicado el 30 de diciembre de 1925, con la abierta oposición
de la oligarquía local que, por otra parte no parecía contar con el respaldo del gobierno de
la República (Flores Olague, J. s/p).
La ley inquilinaria zacatecana, se ubica precisamente en el enfrentamiento entre los
grupos cromistas ligados al gobierno de Calles, con los de poder económico locales. En
realidad, su contenido es bastante modesto en comparación, por ejemplo, con la ley
inquilinaria de Veracruz impulsada por Tejeda unos años antes, más que modificar
radicalmente las condiciones del inquilinato y limitar el margen especulativo de los
casatenientes, o incluso golpear a los propietarios locales en represalia por su oposición a
las políticas del gobierno federal, parece estar dirigida a enviar señales a los
arrendatarios, en un momento en el que la construcción de alianzas resultaba
fundamental para enfrentar a los sectores conservadores locales y el, al parecer,
inevitable estallido del conflicto cristero.
En el caso de Nayarit, por su parte, la promulgación de la ley inquilinaria el 30 de junio de
1926 (Méndez R., A.: 31), se inscribe en una crisis política incluso más aguda de las que
podían haberse observado en los años anteriores en Aguascalientes y Zacatecas, que
venía desarrollándose desde el primer gobierno constitucional del estado en 1918 y que
se extendería hasta 1926. En ese lapso se suceden 18 gobernadores en un escenario en
el que no dejan de observarse enfrentamientos entre los grupos políticos locales y
nacionales que buscan hacerse del papel hegemónico local.
477
A diferencia de lo que había sucedido en Yucatán, la ciudad de México y Veracruz, en
donde las primeras iniciativas de política inquilinarias parecen haber tenido su origen en
las pugnas entre los diferentes grupos emergidos de la guerra civil, en donde la vieja elite
política habían sido, si no eliminada, si desplazada de su papel político dominante; en el
centro occidente del país éstas iniciativas más bien parecen haber respondido al
enfrentamiento entre las viejas clases dominantes que habían pervivido y los nuevos
grupos políticos reformistas que buscaban consolidar su papel hegemónico,
enfrentamiento que se vio agudizado por el inicio de la guerra cristera y que llevó a que,
como en el caso de Nayarit, algunas de estas iniciativas fueran derogadas rápidamente149.
De hecho, durante el período de la guerra cristera (1926-1929), e incluso durante el resto
de los gobiernos del llamado Maximato150 (1928-1934), la política inquilinaria entró en una
aparente hibernación, que fue de la mano de la pérdida de representatividad de la CROM,
que limitó considerablemente los lazos de articulación entre el aparato estatal y las masas
obreras. De este aletargamiento, la política en materia de arrendamiento no resurgiría
sino al calor de las movilizaciones obreras y sociales que se desencadenarían durante el
gobierno de Lázaro Cárdenas, a la par de la reestructuración del movimiento obrero
organizado en torno al partido oficial, pero ahora de la mano de la CTM.
En este contexto, entre 1937 y 1939 se impulsa una nueva serie de iniciativas en materia
inquilinaria. En septiembre de 1937 se emite una nueva ley en el estado de Veracruz (que
como se ha señalado continúa vigente), que sustituyó a la que había impulsado el
gobierno de Adalberto Tejeda, en octubre de ese mismo año se emite la Ley del
149
Diez días antes de cumplir un año de vigencia, la ley inquilinaria del estado de Nayarit es derogada y la reglamentación
inquilinaria quedaría reducida a algunas disposiciones establecidas en el nuevo Código Civil del Estado (Méndez, R.: 31)
150
Período en el que, ya muerto Obregón, Plutarco Elías Calles se convertiría en la cabeza dominante de la vida política
nacional, con una enorme influencia en la toma de decisiones políticas y económicas del país, etapa que concluye
formalmente con la llegada de Lázaro Cárdenas al gobierno en 1934, aunque su completa exclusión del escenario político
nacional sólo se concretará con su extradición, en abril de 1936.
478
Inquilinato del estado de Tamaulipas, en 1938 se vuelve a promulgar una ley inquilinaria
en Nayarit, y en enero de 1939 otra en el estado de Sinaloa (ver Cuadro 44), la mayoría
de ellas enmarcadas en una nueva ola de protestas de arrendatarios en algunos de estos
estados (Méndez R., A.: 35 a 50), que llevarían a que, además de estas leyes, se
incorporaran en la década siguiente medidas de regulación en las relaciones de
arrendamiento en los Códigos Civiles en otros más.
A pesar de todas estas iniciativas, es significativo que en la política de masas del
cardenismo, que se basó en alianzas con el movimiento obrero y con el movimiento
campesino, y en general con las fuerzas políticas reformistas (Adame Cerón, M. A., 2001:
20-22), la cuestión habitacional no apareció como una línea fundamental en la política
social y, como veremos, más bien se canalizaría a través de una política de suelo que
impulsó la conformación de las llamadas colonias proletarias.
Las alianzas fundamentales del gobierno federal fueron, en este período, con obreros y
campesinos, que en la estructura corporativa del partido oficial, el PRM (sustituto del
PNR), conformaban la columna vertebral de la organización partidista y la base del
respaldo social del gobierno cardenista. El sector popular, y dentro del él los arrendatarios
urbanos, no aparece como uno de los componentes fundamentales de la sociedad civil
sobre la que el régimen buscaba construir su hegemonía.
En este contexto, la política inquilinaria durante el cardenismo más bien parece haber sido
una respuesta, que de manera coyuntural, se dio en algunos estados del país a las
demandas de los arrendatarios151, y que se impulsó, como de hecho lo venía haciendo
151
Sólo como ejemplo baste citar las huelgas en el pago de alquileres que se dieron en el puerto de Mazatlán, Sinaloa en
1935, y el que estalló en Tepic, Nayarit en 1938 que influirían en sendas iniciativas inquilinarias (Perló C., M., 1979: 791 y
792)
479
desde los años veinte, a través de los gobiernos estatales. La diferencia fue que ahora no
fueron resultado de las pugnas entre las elites políticas locales, sino más bien parece que
surgieron como una réplica de la línea de masas que se venía aplicando desde el
gobierno central.
Al final del gobierno de Lázaro Cárdenas, las diferentes coyunturas nacionales y locales
habían permitido que se pusiera en marcha, con más o menos continuidad, nueve leyes
inquilinarias en un igual número de estados, que representaban el 28% de todas las
entidades del país (ver Cuadro 44).
Cuadro 44: Estados con leyes inquilinarias

1917-1940
Estado Fecha de Promulgación

1ª 16 de enero de 1917
2ª 28 de julio de 1917
Yucatán 3ª 8 de enero de 1921
4ª 12 de abril de 1922
Campeche 24 de abril de 1921
1ª 1923
Veracruz 2ª 10 de septiembre de 1937
San Luís Potosí 29 de mayo de 1925
Aguascalientes 30 de mayo de 1925
Zacatecas 22 de diciembre de 1925
Nayarit 1ª 30 de junio de 1926
Tamaulipas 27 de octubre de 1937
Sinaloa 12 de enero de 1939
Fte: Méndez R., A.: 27-31 y 50, Ruz Hernández, s/p, y Grant W., G. 2005: s/p
Todavía, hacia los años 40, habría un último impulso a la política inquilinaria en el país
que partiría también de una coyuntura nacional y se resolvería igualmente a nivel local.
Teniendo como telón de fondo algunas de protestas por aumentos injustificados en los
alquileres en la ciudad de México, la Confederación Inquilinaria del Distrito Federal
promoviera la suspensión de alquileres en un 50% (Méndez, R., A.: 46).
480
Aparentemente, como respuesta, y contando con la justificación legal de la suspensión de
garantías constitucionales por la entrada de México a la 2ª guerra mundial, en esos años
se impulsaron varias medidas regulatorias, por una parte, la incorporación del tema del
inquilinato en los Códigos Civiles locales, varios de los cuales había sobrevivido desde el
porfiriato, y por otra los decretos de “congelamiento” de los alquileres.
1.2.1. La cuestión inquilinaria y los Códigos Civiles.
En realidad, a partir de la década de los años cuarenta, los Códigos Civiles serían el
mecanismo jurídico a través del cual se regularía el arrendamiento de fincas urbanas en la
mayor parte de los estados del país. Desde entonces, y en varios casos, como el de
Aguascalientes, Campeche, Nayarit, San Luís Potosí, Sinaloa, Tamaulipas, Yucatán y
Zacatecas, vendrían a sustituir a las leyes inquilinarias promulgadas durante las dos
décadas anteriores152.
Esta práctica fue inaugurada desde 1928, a finales del gobierno callista, con la
promulgación del Código Civil para el Distrito Federal (aplicable también a los territorios
de Baja California Sur y Quintana Roo), que incluía una serie de disposiciones
regulatorias para el alquiler de todo tipo de bienes, estableciendo el marco de derechos y
obligaciones de arrendadores y arrendatarios, y algunas disposiciones básicas para el
alquiler de fincas urbanas que, en general, correspondían con algunas de las demandas
de los movimientos inquilinarios de esos años (como eran las relativas a las condiciones
sanitarias de las viviendas, la obligatoriedad por parte de los propietarios de dar
mantenimiento los edificios, entre otras), aunque sin incorporar medidas que regularan el
monto de los alquileres.

152
De hecho, la única de entre ellas que perviviría sería la del estado de Veracruz (ver Cuadro 45)
481
Cuadro 45: Relación de Códigos Civiles y legislación inquilinaria en las distintas entidades
federativas 1917 a 2005
Códigos Civiles
Precedente de Códigos Civiles Entidades con Decreto
publicados después Disposiciones en
Entidad Códigos Civiles (CC) o Leyes de “congelamiento de
de la Constitución de materia de control de
Federativa (CC) o Leyes Inquilinarias (LI) alquileres”
1917 (fecha de alquileres
inquilinarias vigentes (año de promulgación)
publicación)
Ley de inquilinato de
Aguascalientes 1925
7 de diciembre de 1947 C.C. de 1947 1943
Baja California ND 22 julio de 1959 C.C. de 1972 1954
Cód Civ. del D:F del 26 de Incrementos máximos del
Baja Calif. Sur mayo de 1928
C.C- de 1996
10% sobre renta vigente
Campeche 1921
13 de octubre de 1942 C.C. de 1942
Coahuila ND 6 de octubre de 1941 C.C. de 1999 1942
C.C. de 1954 y LI
Colima ND 25 de septiembre de 1954 de 2004 para casos
de desastre
Chiapas ND 2 de febrero de 1938 C.C. de 1938 1942
Chihuahua ND 11 de julio de 1942 C.C. de 1974
Incrementos máximos del
Distrito Federal ND 26 de mayo de 1928 C.C. de 1928
10% sobre renta vigente
1942
Durango ND 22 de enero de 1948 C.C. de 1948 1942
Guanajuato ND 14 de mayo de 1967 C.C- de 1967 1944
Incremento máximo igual al
Guerrero ND 15 de septiembre de 1937 C.C. de 1993
80% del aumento al SM
1944
1/12 y 2% mensual sobre
CC. de 29 de abril de
Hidalgo 1892
8 de octubre de 1940 C.C. de 1940 valor catastral de la
propiedad
12% anual sobre valor
Jalisco ND 6 de junio de 1933 C.C. de 1995 catastral de la propiedad o 1953
10% sobre el comercial
México ND 29 de diciembre de 1956 C.C. de 2002 1942
CC. de 14 de julio de L.I. del 24 de Incremento máximo igual al
Michoacán 1895
30 de julio de 1936
diciembre de 1984 70% del aumento al SM
Morelos ND 24 de febrero de 1946 C.C. de 1993
Nayarit 1926
1 de julio de 1938 C.C. de 1993
CC. del 1 de mayo de
Nuevo León 1909
6 de julio de 1935 C.C. de 1935 1944
CC. de 18 de julio de 12% anual sobre valor
Oaxaca 1888
25 de noviembre de 1944 C.C. de 1944
catastral de la propiedad
Puebla 1 de enero de 1902 1 de junio de 1985 C.C- de 1985
Querétaro ND 29 de diciembre de 1950 C.C. de 1990
CC. del D:F del 26 de
Quintana Roo mayo de 1928
C.C. de 1980
Incremento o reducción
Ley de inquilinato de máximos del 25% sobre
San Luís Potosí 1925 18 de abril de 1946 C.C- de 1946
renta vigente y con
autorización judicial
CC. de 27 de septiembre
Sinaloa de 1904 y ley de 18 de junio de 1940 C.C. de 1940
inquilinato de 1939
Sonora 1959
L.I. de 1959
C.C. del 9 de abril
Tabasco ND 24 de agosto de 1951
de 1997
Ley de inquilinato de C.C. del 10 de Incremento máximo igual al
Tamaulipas 1937
4 de octubre de 1961
enero de 1987 65% del aumento al SM
Tlaxcala ND 20 de octubre de 1976 C.C. de 1976
Veracruz 1937
L.I. de 1937 1942
Ley de inquilinato del Incremento máximo igual al
Yucatán 1922
18 de diciembre de 1941 C.C. de 1993
Ley de inquilinato de Incremento máximo igual al
Zacatecas 1925
15 de febrero de 1965 C.C. de 1986
Nota: LI= Ley Inquiliniaria; CC= Código Civil; SM: Salario Mínimo
Fte: Para el Distrito Federal: Diario Oficial de la Federación; para Entidades Federativas: Diarios y Boletines Oficiales de cada entidad federativa
482
En la década de los años treinta, con el telón de fondo de las otras leyes inquilinarias
promulgadas en ese período, y con características muy similares al del Distrito Federal, se
promulgaron, en cuatro estados más, sendos Códigos Civiles que incluían disposiciones
sobre el arrendamiento de bienes y fincas urbanas, la mayor parte de ellos durante el
tiempo que Lázaro Cárdenas fue presidente de la República: el del estado de Jalisco de
1933, el de Nuevo león de 1935153, en Michoacán en 1936 y Nayarit en 1938.
En dos de ellos (Jalisco y Nuevo León), se ubicaban las dos aglomeraciones urbanas más
importantes del país, después del Distrito Federal, y también en dos (Jalisco y Nayarit), el
movimiento inquilinario había emergido en la última década como una fuerza social con
una presencia política significativa.
No sería, sin embargo, sino hasta la década de los cuarenta cuando este mecanismo
comenzaría a generalizarse en el resto del país. En ese periodo en al menos nueve de los
estados se publican Códigos Civiles que, siguiendo la pauta del decretado para la ciudad
de México (y en términos generales en las otras cuatro entidades), establecerían una
reglamentación para el alquiler de viviendas urbanas (ver Cuadro 45).
Para 1950, más de la mitad de las entidades federativas disponían de alguna
reglamentación en materia inquilinaria (incluyendo los territorios de Baja California Sur y
Quintana Roo), ya fuera a través de una ley dirigida ex profeso a regular ese tema, o
Códigos Civiles que incluían disposiciones al respecto. En las décadas posteriores se
introducirían en prácticamente todos los estados del país reglamentaciones similares en
sus respectivos Códigos Civiles, ya fuera como nuevas iniciativas o en sustitución de las
leyes inquilinarias precedentes: Tabasco (1951), Colima (1954), estado de México (1956),
153
En el estado de Nuevo León éste venía a sustituir el promulgado a finales del porfiriato en 1909
483
Baja California (1959), Tamaulipas (1961), Zacatecas (1965) y Puebla (hasta 1985) (ver
Cuadro 45).
Prácticamente en todas ellas, se reprodujeron, de una u otra forma, las disposiciones del
Código Civil para el Distrito Federal de 1928, estableciendo, además de las obligaciones
para arrendatarios y arrendadores, normas generales para el alquiler de de fincas
urbanas, los términos y las garantías para el pago de alquileres, la conservación de las
edificaciones, la regulación del derecho de tanto (o de preferencia por parte del inquilino
para adquirir la vivienda alquilada cuando ésta se vendiera), y en muy pocos casos
criterios para el establecimiento del monto de los alquileres o de sus incrementos.
En algunos casos, estas últimas disposiciones, que significaban, tal vez, la medida más
radical de control sobre prácticas especulativas, tendieron a restringir el precio de las
rentas de las viviendas a un cierto porcentaje con respecto al valor fiscal de las fincas, en
cierta medida respondiendo a las demandas inquilinarias de los años veinte (por ejemplo
en los Códigos de Hidalgo, Jalisco y Oaxaca); en otros sujetaron los aumentos de los
alquileres a un porcentaje del incremento de los salarios mínimos (como en los casos de
Tamaulipas y Zacatecas, y de la ley inquilinaria de Michoacán de 1984).
Sin embargo, en términos generales, las disposiciones reglamentarias no modificaron
sustancialmente las prácticas de los arrendadores y sólo ponían freno a las de corte
especulativo que fueron más agudamente cuestionadas por el movimiento inquilinario un
par de décadas antes (particularmente las referidas a la inversión en el mantenimiento de
las viviendas), incluso medidas que se presentaban como dirigidas al control de los
alquileres dejaban abiertos márgenes de beneficio que, como en el caso de Hidalgo,
permitían rendimientos anuales cercanos al 24% del valor de las fincas (ver Cuadro 45).
484
Ni siquiera iniciativas tardías, como es el caso de la ley de Michoacán de 1984, tendieron
a influir más allá de lo que los Códigos Civiles venían haciendo, y las medidas de control
de los incrementos fueron incluso menores a las que otras reglamentaciones
establecieron en la misma época (como, por ejemplo, el Código Civil de Tamaulipas de
1987).
1.2.2. El congelamiento de alquileres
En torno a los mismos años en los que se comienza a generalizar la reglamentación
inquilinaria a partir de los Códigos Civiles, se emite un conjunto de decretos que, en
distintos estados del país, establecían la prohibición de aumento de alquileres, éstos
fueron los llamados decretos de “congelamiento de rentas”.
A pocos días de haberse declarado el estado de guerra por la participación de México en
la segunda Guerra Mundial (22 de mayo de 1942), se inicia una intensa labor legislativa,
que llevó a que entre el 1º de junio de 1942 y el 24 de diciembre de 1944 se promovieran
decretos de congelamiento de alquileres en al menos 10 entidades del país, incluyendo
uno que expidió el gobierno de la República para el Distrito Federal, a los que casi una
década después se añadirían otros dos, para el estado de Jalisco (en 1953), y para el de
Baja California (en 1954) (ver Cuadro 46).
Junto con las leyes inquilinarias, los Códigos Civiles y los decretos de Congelamiento de
alquileres expedidas hasta ese momento, por lo menos 19 entidades del país disponían,
para finales de la década de los cuarenta, de algún instrumento jurídico que regulara el
485
inquilinato en México, en algunos casos operando simultáneamente una ley inquilinaria o
un Código Civil junto a un decreto de congelamiento de alquileres154.
Este es el momento que podríamos considerar culminante de la política inquilinaria en
México, y parece que responde no sólo a la coyuntura política y económica de la guerra
sino, sobre todo, a la importancia que adquirió el sector popular dentro del partido oficial
durante el gobierno de Ávila Camacho, personificado en la CNOP. Como se verá más
adelante, éste sector fue impulsado de manera importante, particularmente en el Distrito
Federal, por el propio gobierno local (que en ese tiempo era nombrado por el presidente
de la República), a través de una intensa política de organización de asociaciones de
pobladores de colonias proletarias, política a la que no parecen haber sido ajenos los
decretos de congelamiento de alquileres y los Códigos Civiles.
Cuadro 46: Entidades con decretos de

“congelamiento de rentas”
(en orden cronológico)
Estado Fecha de Promulgación
Estado de México 1º de junio de 1942
Veracruz 30 de junio de 1942
Distrito Federal 24 de julio de 1942
Coahuila 5 de agosto de 1942
Durango 13 de agosto de 1942
Chiapas 10 de diciembre de 1942
Aguascalientes 19 de diciembre de 1943
Guerrero 23 de junio de 1944
Nuevo León 8 de julio de 1944
Guanajuato 24 de diciembre de 1944
Jalisco 1953
Baja California 31 de mayo de 1954
Fte: Baja California: Boletín Oficial del Gobierno del Estado; Jalisco
http://pensiones.jalisco.gob.mx/hi_04.html; el resto de las entidades
federativas: Méndez R., A.: 46
154
Este fue el caso de los estados de Aguascalientes, Coahuila, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Nuevo León
y Veracruz (ver Cuadro 46)
486
En efecto, aunque desde el Congreso económico de la CTM realizado en 1941, se había
reconocido a la vivienda como uno de los problemas más urgentes y se plantearon varias
iniciativas que no prosperaron155, fue la CNOP quien jugó, sin duda, un papel primordial
en la incorporación del tema inquilinario en la agenda del partido oficial, como uno de los
principales asuntos a tomar en cuenta para incorporar a este partido a los sectores
populares urbanos.
Desde su creación, en el Consejo General de esta confederación, el problema inquilinario
se planteó como uno de los más importantes por atender en la agenda del naciente
organismo (Méndez, R., A.: 48), y aunque es cierto que la mayor parte de los decretos de
congelamiento, se promulgaron meses antes de su creación, es muy probable que este
organismo estuviera detrás de las iniciativas de la mayor parte de los Códigos Civiles
emitidos por esos años, así como de los distintos decretos de congelamiento y de las
sucesivas prórrogas que se aprobaron para el Distrito Federal en 1946 y 1948, incluso
después de que en septiembre de 1945 quedó levantada la suspensión de garantías
constitucionales (y con ello la justificación que había dado pie a los decretos impulsados
desde 1942).
El congelamiento de alquileres permaneció, de hecho, al menos en el Distrito Federal, por
muchos años después, hasta que en 1992 fue derogado por el, entonces presidente,
Salinas de Gortari, es decir, operó por cerca de 50 años, siendo una bandera casi
permanente del sector popular del PRI, y nunca puesta en cuestionamiento hasta que
arribaron los gobiernos neoliberales a principios de los años 80. De aparecer como una
medida emergente, que enfrentó un problema real de especulación inmobiliaria y dirigida
155
Entre otras iniciativas propone la elaboración de un plan de construcción de vivienda popular y la necesidad de
establecer un régimen inquilinario “equitativo y humano” (Méndez R. A.: 44 y 45)
487
a beneficiar a inquilinos que pagaban bajos alquileres (menos de 300 pesos en el D.F.), el
congelamiento de rentas terminó por ser una bandera política en manos del partido oficial,
que no ofreció una alternativa viable, a largo plazo, al problema inquilinario.
Su pérdida paulatina de vigencia fue de la mano de la progresiva derogación de las leyes
inquilinarias, y de la sustitución de éstas por los apartados referidos al inquilinato que se
introdujeron en los Códigos Civiles, así como de un abandono, dentro de la política
institucional, de la cuestión inquilinaria, de hecho, desde que en 1947 se promulga la Ley
de Arrendamiento de Fincas Urbanas en el estado de Tabasco, pasando por una terna de
propuestas frustradas de ley inquilinaria para el Distrito Federal (1ª en 1945, 2ª en 1947 y
3ª en 1981) (Méndez R., A.: 50-72), y por un tardío decreto de congelamiento de
alquileres en Jalisco durante el gobierno de Agustín Yánez (1953), sólo se aprobaron la
Ley de Inquilinato de 1959 en Sonora, la de Michoacán en 1984 y una ley inquilinaria para
caso de desastres en Colima en 2004 (ver Cuadro 45).
El tema del inquilinato quedó, por último, prácticamente fuera de la agenda política
nacional con la creación de los fondos para la vivienda de los años setenta, es decir,
desde que el Estado participa masivamente en el financiamiento y producción
habitacional. A partir de entonces, fuera del estado de Puebla, en donde hasta 1985 se
decreta un nuevo Código Civil que incorpora el tema del arrendamiento (y que sustituía al
que había permanecido vigente desde 1902), de la Ley Inquilinaria del estado de
Michoacán (que en realidad no aporta prácticamente nada distinto a lo que ya incluían la
mayor parte de los Códigos Civiles vigentes en otras entidades), y de la excepcional (por
su aplicación más que por su carácter), Ley Inquilinaria para casos de desastre del estado
de Colima, todas las iniciativas emitidas significaron una actualización de los Códigos
488
Civiles decretados previamente, y con ellas se tendió a homogeneizar la reglamentación
inquilinaria en el país.
Este desplazamiento de la cuestión inquilinaria a una condición marginal de la política
pública, quedó prácticamente saldado con la derogación del decreto de congelamiento de
alquileres para la ciudad de México en 1992, iniciativa, al parecer, influida por el
argumento, muy difundido en el ambiente empresarial inmobiliario, de su carácter
disuasorio de la inversión privada en vivienda para arrendamiento (ver Barragán, J. I.: 67),
que como lo señala Coulomb parece tener poca sustentación científica (Coulomb, R.,
2006: 136).
Esta misma percepción parece estar detrás de una inercia que llevó a que, en todo el
país, casi una quinta parte de la población nacional haya quedado sujeta a las “libres”
fuerzas del mercado para acceder a una vivienda en alquiler, con una pobre
reglamentación sobre los derechos y obligaciones de arrendatarios y arrendadores, y
prácticamente sin inversión pública para la producción de este tipo de alojamiento.
2. La política de suelo como mecanismo de acceso a la
vivienda
Una segunda válvula de escape a la demanda de vivienda urbana en México, ante la
insuficiente participación pública y privada en su producción y financiamiento y ante una
progresiva reducción del parque disponible en arrendamiento, fue el mercado de suelo
informal, a través del cual se desarrolló la forma más común de producción habitacional
489
en prácticamente todas las ciudades del país: la llamada autoconstrucción o, tal vez más
preciso, el autofinanciamiento de vivienda, sujeta a un proceso de producción progresivo.
Reproduciendo un mecanismo de connivencia que ya existía entre los gobiernos liberales
y el capital inmobiliario, que se había venido practicando desde mediados del siglo XIX, y
que fue la vía a través de la cual la población de bajos ingresos había podido hacerse de
un predio para auto-financiar y auto-edificar su vivienda en las grandes ciudades del país,
desde los primeros años de la posrevolución se fue desarrollando una práctica
generalizada de fraccionamiento de predios rústicos en las periferias urbanas con bajos o
nulos servicios urbanos, hacia donde se fue dirigiendo la nueva (y creciente), población
rural que migró a las ciudades y no encontró cabida en las viviendas en alquiler de las
áreas centrales.
Esta práctica del capital inmobiliario fue acompañada por algunas iniciativas de los
primeros gobiernos de la posrevolución que durante la década de los años veinte, y
particularmente en las dos siguientes, comenzaron a tolerar, e incluso a promover, la
aparición de colonias populares como una vía de desfogue de la presión social, surgida
ante la escasa construcción de vivienda, por la falta de vivienda a bajo costo y por las
bajas condiciones de habitabilidad en las que se ofrecía el alojamiento en renta.
2.1. La política de suelo como brazo de la política habitacional
Dentro de las tres líneas a través de las cuales se ha llevado a cabo la política
habitacional del Estado mexicano desde la segunda década del siglo XX, tal vez la que ha
jugado un papel más determinante en la solución del problema habitacional y en la
490
conformación del espacio urbano en México, es la política de suelo urbano. Aunque
podemos decir que ésta inicia de la mano de las incipientes reformas sociales impulsadas
durante los primeros gobiernos de la posrevolución, en realidad tiene sus orígenes en una
inercia histórica que se había presentado desde antes de la aparición de un mercado
capitalista del suelo urbano en el país a mediados del siglo XIX, y que, como lo muestra
François Tomás, pudo haber tenido sus antecedentes en el mismo período colonial con la
tolerancia que hubo a la conformación de asentamientos de indios y mestizos en el
entorno de las áreas urbanas consolidadas, particularmente en la ciudad de México
(Tomas, F., 1997: 234).
Sin embargo, como lo señala este mismo autor (Ibíd.), lo que hoy llamamos
asentamientos irregulares son más bien resultado del proceso de urbanización capitalista,
que hoy se presenta en prácticamente todas las ciudades del país como resultado de un
largo proceso iniciado a través de las promociones inmobiliarias que, saltándose la exigua
reglamentación decimonónica, se desarrollaron intensamente, primero en la ciudad de
México y, después, a lo largo de un siglo se extendería a toda la realidad nacional,
llegando no sólo a las capitales estatales sino a prácticamente a todas las ciudades del
país, incluso a centros petroleros, siderúrgicos y a ciudades fronterizas, que se
conformaron y crecieron a lo largo del siglo XX (Nolasco, 1979).
Este proceso se desarrolló de la mano del emergente capital inmobiliario que encontró
una veta altamente redituable en el fraccionamiento de predios rústicos tanto a través de
urbanizaciones que incorporaban todos los servicios urbanos de la época para la
burguesía urbana que se desplazó a las periferias, como a través de la incorporación de
suelo a las áreas urbanas con nulos o muy escasos servicios, dirigidos a los segmentos
de la población media y de bajos ingresos que vieron en esta práctica la única vía para
491
hacerse de la propiedad de un alojamiento ante una vivienda en arrendamiento que se
ofrecía en las áreas centrales no sólo en condiciones materiales deplorables, sino en un
contexto carente de regulación y a muy alto precio.
La comercialización ilegal o irregular de suelo fue, así, la manera en la que, en parte, se
resolvió la demanda de vivienda durante la primera parte del capitalismo en México, y fue
el medio a través del que, en gran medida, se resolvería la falta, o insuficiencia, de los
instrumentos institucionales de financiamiento habitacional para los trabajadores y los
pobres urbanos después de la Revolución, llegando a convertirse, a partir de la segunda
mitad del siglo XX, en el principal mecanismo para acceder a un alojamiento propio y, con
el tiempo, en el subsidiario más importante de una insuficiente política financiera y de
producción de vivienda social.
Este carácter subsidiario lo adquirió desde los primeros años de la posrevolución en los
que se ensayó como una medida emergente para resolver el conflicto inquilinario, y se
consolidó como tal por más de treinta años sustituyendo casi por completo a los
mecanismo de producción de vivienda social, pasando más tarde a jugar un rol de tipo
complementario de las políticas financieras de vivienda que operaron a partir de los años
setenta. Así, habiendo emergido como una salida coyuntural al problema de los
arrendatarios, terminó por convertirse en la principal vía complementaria de la política
financiera de vivienda a través de la que se produjo la mayor parte de la vivienda en el
país.
Este mecanismo adquiriría, a lo largo de prácticamente tres cuartas partes del siglo XX un
doble rostro: por una parte se mostraría como una política corporativo-permisiva (muchas
veces con un carácter propiciatorio), sustentado en el fraccionamiento y venta ilegal de
492
suelo para los sectores pobres de la población urbana; por otra (y complementaria a la
anterior), se presentaría como un mecanismo institucional de regularización de esas
promociones por parte del gobierno federal, práctica a la que se sumaron más tarde los
gobiernos de las diferentes entidades federativas, a través de múltiples instrumentos de
regularización que se fundaron tanto en el seno de los propios gobiernos estatales como,
en menor medida, en los municipales.
2.1.1. Los antecedentes de la política de suelo
Hay varios ejemplos que ilustran el origen y el uso clientelar de la política de suelo en
México, y todos ellos tienen su origen precisamente al concluir la fase armada de la
guerra civil, en los momentos en los que las elites emergentes inician la construcción de
su legitimidad política y social. Estas iniciativas fueron, de hecho, el camino que siguieron
los primeros gobiernos que surgieron de la Constitución de 1917, y que ante la falta de
una política institucional de producción de vivienda para los pobres urbanos, impulsaron, a
través de la cesión gratuita o venta a bajo precio de suelo público la formación de lo que
más tarde se llamarían colonias proletarias, ciudades perdidas o asentamientos
irregulares.
Al igual que sucedió con la legislación inquilinaria, el primer ejemplo de una política de
suelo dirigida a la población urbana de bajos recursos provino de una iniciativa impulsada
en el estado de Yucatán, promovida por el primer gobierno proveniente del Partido
Socialista del Sureste, encabezado por Carlos Castro Morales (1918-1920), un dirigente
de este partido, de origen ferrocarrilero, que apenas iniciado su gobierno emite un decreto
(Decreto No. 82, del 22 de marzo de 1918), en el que se declara de utilidad pública la
fundación de la Colonia Obrera.
493
En la ciudad de México, cuatro ejemplos más ilustran esta práctica, pero ahí con
iniciativas impulsadas por el gobierno federal: las colonias Atlampa, Ex hipódromo de
Peralvillo, Postal y Federal. La primera de ellas se realizó a través de una cesión gratuita
de terrenos por Venustiano Carranza, durante su gobierno constitucional (1917-1920),
para la creación de una colonia al nor-poniente de la ciudad de México, ocupando
terrenos federales en torno a las espuelas de ferrocarril que daban acceso a las industrias
de esa zona (Collado H. Ma. del C, 1999: 202), la segunda fue la donación de terrenos
federales que realizó Álvaro Obregón en 1922, para fundar una colonia popular, en parte
de los terrenos que ocupaba el antiguo hipódromo (Jiménez M. J. H.: 208 a 215), casi al
mismo tiempo que reprimía los movimientos inquilinarios del puerto de Veracruz y de la
ciudad de México.
Las otras dos fueron las colonias Postal y Federal, fundadas en los siguientes dos
gobiernos posrevolucionarios. Una, aunque gestionada a finales del gobierno de Álvaro
Obregón en 1924, se desarrolló sólo hasta el primer año de gobierno de Plutarco E.
Calles, fue promovida por empleados públicos, particularmente de la Secretaría de
Gobernación (equivalente al ministerio del interior), a los que les fue vendido un predio
federal a bajo precio; la segunda promoción, realizada también en 1925, durante este
mismo gobierno, fue la Colonia Postal, creada para empleados del servicio de correos,
que al igual que la anterior ocupó terrenos públicos donados por el gobierno federal
(Jiménez M., J. H.: 209, 214 y 215; Berra, Stoppa: 127-134; y Collado H. Ma del C.: 15).
Junto con estas iniciativas, se desarrollaban otras, promovidas por los viejos
urbanizadores porfiristas, ahora asociados con personajes que aprovechaban las
relaciones que habían establecido con la nueva elite gobernante “revolucionaria”, en
494
sociedades que vinculaban recursos financieros con tráfico de influencias, tal y como lo
habían hecho esos mismos promotores inmobiliarios durante el antiguo régimen. Un claro
ejemplo de esto es el que describe Collado sobre la colonia Moctezuma, desarrollo
inmobiliario impulsado también en la capital del país (op. cit.: 13 y 14).
Ésta, dirigida a trabajadores de bajos ingresos, se construyó en terrenos que
originalmente pertenecían al ejército, ubicados precisamente en colindancia con la
Colonia Federal, y que fueron adquiridos por un promotor inmobiliario (Federico A. Luna),
a través de un préstamo otorgado por el mismo gobierno, y desarrollados en sociedad con
un miembro de una de las familias más notables de empresarios y desarrolladores
inmobiliarios del porfiriato, por cierto de origen norteamericano (Arturo Braniff).
Estos ejemplos devendrían en paradigmáticos de la política habitacional del Estado
mexicano, que a partir de entonces impulsaría una doble práctica, consistente, por una
parte, en la cesión o venta de suelo a bajo costo preferentemente a empleados públicos,
que se combinó, e incluso fue rápidamente desplazada, con una amplia tolerancia al
fraccionamiento de predios por parte de promotores privados y, décadas después, por
ejidatarios y comuneros, que no cubrían los requisitos establecidos por los nuevos
reglamentos de construcciones que comenzaron a aprobarse por esos años156 (Collado,
1999: 201 y 202).
La tolerancia al fraccionamiento irregular de predios abrió, así, una salida colateral a la
demanda social de vivienda, además de que favorecía a importantes sectores del capital
inmobiliario, a los que pronto se habían incorporado las nuevas elites gobernantes que no
156
Este es el caso por ejemplo de los decretados en la ciudad de México en 1920 y 1924, que sustituyeron al reglamento de
1903 y que, aunque en su momento significaron una innovación importante en la reglamentación urbana en México,
tampoco lograrían imponerse al uso habitual de la urbanización irregular.
495
parecían estar interesadas en afectar ni los intereses de un sector del capital en el que se
habían refugiado buena parte de los capitales durante la guerra civil, ni, por supuesto, los
suyos propios, pero por encima de esto, lo que parece haber privado detrás de esta
práctica gubernamental, fue la rentabilidad política que se podía obtener de esta válvula
de escape a la presión social en materia de vivienda,
Sobre la base de estas experiencias, la política habitacional tomaría un rumbo que,
perfilado desde los años 20, tendería a consolidarse y terminaría institucionalizándose en
las siguientes dos década, cuando durante el gobierno cardenista se consolida la venta
ilegal de suelo rústico de las periferias urbanas como la forma dominante para resolver las
necesidades de vivienda de los pobres urbanos, y durante el de Ávila Camacho se
instauran los primeros mecanismos institucionales que llevarían a la legalización
disfrazada de esta práctica.
2.1.2. Los primeros pasos de la política de suelo
Una vez superado el período del Maximato157, durante la década de los años 30 a los 40,
en un contexto de cierto resurgimiento del movimiento inquilinario, se impulsaría de
manera mucho más activa y generalizada que con los gobiernos anteriores la creación de
colonias proletarias158. A través de un reparto de predios urbanos que en el transcurso de
los gobiernos de Lázaro Cárdenas (1934-1940), y Ávila Camacho (1940-1946), permitió
157
Etapa que va del término del período presidencial de Calles (1928), al inicio del gobierno de Lázaro Cárdenas (1934),
caracterizada por el dominio y control político del primero sobre la política nacional, y su influencia determinante en los
presidentes en turno, que llevarían a que en un período de 6 años se sucedieran 3 presidentes: Emilio Portes Gil (1928-
1930), Pascual Ortiz Rubio (1930-1932) y Abelardo L. Rodríguez (1932-1934).
158
Según Perló (op. cit., 1979: 795), este término se refiere a un tipo de asentamiento reconocido (de manera implícita), por
las autoridades del Departamento del Distrito Federal, que no cumplían con los requisitos impuestos por la reglamentación
de 1924, como la introducción de servicios antes de la construcción y venta de casas, entre otros. Aunque esta
denominación comienza a utilizarse de manera generalizada desde los años 30, a partir de los 50 comenzarán a
denominarse de diversas formas. Para efectos de este trabajo se emplearán de manera indistinta los términos empleados
para referirse a este tipo de asentamientos en México: colonias proletarias, ciudades perdidas, asentamientos irregulares.
496
entregar, sólo en la ciudad de México, más de 50,000 lotes urbanos (Perló, 1979: 794),
cinco veces más que todas las viviendas producidas por el Instituto de Pensiones desde
su creación en 1925 hasta 1949.
La conformación de este tipo de asentamientos y su creación al margen de los
mecanismos reglamentarios, como hemos visto, no es un rasgo característico de este
período, lo que en cambio si parece serlo es la aparición de dos mecanismos de
actuación en los cuales queda de manifiesta la naturaleza propiciatoria de la intervención
gubernamental: uno que, en cierta forma, pone en evidencia la participación ex-ante del
Estado mediante la creación de las condiciones para que se desarrollen este tipo de
asentamientos; y otro que consiste en la instauración de mecanismos ex-post, que
llevarían a regularizar su estatus jurídico con una intervención directa por parte del
Estado.
El primero de estos, según Perló, se originó en una política deliberadamente favorable a
la aparición masiva de las llamadas colonias proletarias, con el apoyo, o al menos
tolerancia de acciones de invasión de las propiedades rústicas privadas, y el segundo se
desarrolló, en un primer momento, mediante la expropiación de tierras agrícolas159,
también privadas, su distribución a bajo precio o de manera gratuita a los colonos y su
posterior urbanización a través de la oficina de cooperación (Perló C., M., 1979: 799, y
1981: 275; y Azuela de la C., A. y Cruz R.: 114-130).
Ambas acciones estuvieron dirigidas a auspiciar la formación de este tipo de
asentamientos, en un proceso que aparecía, de manera implícita, como la contraparte
159
La Ley de Expropiación que permitió el desarrollo de esta política se publicó precisamente durante este mismo período
(DOF. 25 de Noviembre de 1936)
497
urbana de la reforma agraria, que además de dar una respuesta a las demandas
habitacionales de importantes segmentos de la población citadina, permitía incorporar a
los pobladores de estas colonias a las filas del emergente sector popular del naciente
PRM160.
En particular en el período cardenista, tal vez influido por una fuerte reactivación del
movimiento obrero, hubo fuertes presiones de pobladores urbanos en el Distrito Federal
que solicitaban suelo para la edificación de su vivienda, la salida gubernamental a éstas
consistió en una tolerancia a la invasión y fraccionamiento de terrenos, y la creación de un
organismo público (la oficina de Cooperación), encargado de introducir los servicios
urbanos e impulsar la conciliación de conflictos entre propietarios y colonos y, en algunos
casos, apoyar la formación de nuevas colonias a través de la expropiación de terrenos
privados y el reparto de lotes a los solicitantes (Ídem: 113).
A través de estos mecanismos fue posible establecer un mecanismo de control y
negociación clientelar entre los colonos y el gobierno de la ciudad de México, que
paulatinamente se extendería a todos los estados del país como una práctica
generalizada, convirtiéndose en una de las principales formas de enfrentar la incapacidad
estructural del Estado y del capital inmobiliario, para ofrecer vivienda barata a las grandes
masas de población urbana de bajos recursos, y en un instrumento que fortalecía las
relaciones políticas entre el gobierno y los pobladores de estas colonias. A partir de ella y
de la mano de la política inquilinaria se promocionó la formación de un sector popular en
el partido oficial, que unido a la organización campesina y obrera reforzaba el papel
político del Estado.
160
Como lo cita Perló (op. cit, 1979: 800), en 1939, a finales del gobierno cardenista ya existía al interiro de PRM un consejo
de colonos que agrupaba a un numero importante de colonias proletarias, entre ellas a varias de las reconocidas durante el
ese período.
498
2.1.3. La institucionalización de los asentamientos irregulares
Al concluir el gobierno de Cárdenas, y como contraparte a la ocupación ilegal del suelo, el
Estado creó otro mecanismo dirigido a resolver los problemas que surgieron en torno al
régimen de propiedad en los asentamientos irregulares, de esta manera, apareció la
regularización de la tenencia del suelo urbano, que de tener, como lo señala Azuela, una
carácter excepcional en este período, y en principio secundario con respecto a la dotación
de suelo, “se convirtió en uno de los ejes permanentes de la gestión urbana del Estado
Mexicano” (Azuela de la C., A. y Cruz R..: 221), y en una de las principales vías de
solución al problema de la vivienda.
Su origen parece haber estado en las acciones de expropiación que se dieron durante el
gobierno cardenista como un mecanismo de apoyo a la consolidación de la política de
colonias proletarias (Perló, 1979: 800), pero su consolidación institucional, y su manejo
político quedó definido sólo hasta la década de los años 40 durante el gobierno de Ávila
Camacho (Ídem: 221-225).
Durante éste (1940-1946), se continuó con la estrategia de fortalecer las relaciones
hegemónicas con los sectores campesino y obrero que se habían impuesto en el gobierno
cardenista a las que se añadió el sector popular, y se impulsaron iniciativas que llevaron a
un fortalecimiento del papel hegemónico del gobierno con respecto a ellos: a través de los
bancos Nacional de Crédito Agrícola y Nacional de Crédito Ejidal se aumentaron créditos
y al infraestructura rural en apoyo al sector campesino en respuesta a demandas del
sector obrero, se fundaron el IMSS, la Secretaría del Trabajo y la Procuraduría de la
Defensa del Trabajo (Azuela y Cruz: 114 y 115), y se dieron los primeros pasos en el
499
reconocimiento institucional de los asentamientos irregulares, como un medio para
integrar a los habitantes de éstos al recién creado sector popular del partido oficial.
En este tema, en particular, desde inicios de la década de los 40, en el Distrito Federal se
llevo a cabo un número importante de expropiaciones que estaban destinadas a
regularizar el régimen de propiedad de diversas colonias proletarias que se habían
conformado durante los primeros gobiernos posrevolucionarios, e incluso desde antes. En
los seis años de gobierno avilacamachista, se llegaron a expropiar en la ciudad de México
casi 500 hectáreas para la regularización de la propiedad en este tipo de colonias, la
mayor parte de ellas en propiedad privada, y sólo excepcionalmente en terrenos ejidales
(Azuela de la C., A., 1997: 222 y Azuela de la C. A. y Cruz R., M. S.: 117)161.
Durante ese período además se impulsó un mecanismo jurídico ideado por el regente de
la ciudad (Javier Rojo Gómez), a través del cual se permitió dar cierta legitimidad a las
colonias proletarias que habían resultado de una invasión de tierras, que además
permitiría incorporar a los pobladores a la CNOP, y con ello disminuir la fuerza relativa
que en el partido del gobierno tenían los sectores obrero y campesino, sobre los que el
expresidente Lázaro Cárdenas había tenido, y muy probablemente conservaba, gran
influencia.
Este instrumento fue el Reglamento de las Asociaciones Pro-Mejoramiento de Colonias
del Distrito Federal (DOF, 28 de marzo de 1941), a través del cual se facultaba al
gobierno de la ciudad, a través de la Dirección General de Gobernación (responsable de
161
En el caso de México existen dos modalidades de la propiedad de la tierra: la propiedad individual regida por el derecho
civil, y la propiedad de los núcleos agrarios (ejidos y comunidades), formada a partir de la reforma agraria, que tiene
connotaciones jurídicas y políticas muy distinta de la primera. En ese entonces casi todos los asentamientos irregulares de
las periferias urbanas se crearon en tierras de propiedad privada, que habían permanecido en manos de los antiguos y
nuevos terratenientes, pero a partir de los años 50 éstos comenzaron a surgir en ejidos y terrenos comunales (Azuela,
1997: 221, 222 y 224)
500
la política interna del Distrito Federal), para reconocer a un grupo de colonos por cada
colonia proletaria, a través del que se canalizaban las demandas de infraestructura y
servicios de los pobladores al gobierno capitalino, y se garantizaba de cierta forma el
reconocimiento gubernamental a la ocupación del suelo. Las autoridades, en
contrapartida, normalmente exigían la incorporación de la asociación de colonos, a la que
se le otorgaba el reconocimiento, a las filas del partido oficial (Azuela de la C., A., 1997:
223, y Azuela de la C. A. y Cruz R., M. S.: 119 y 120).
Las Asociaciones Pro-Mejoramiento fueron el mecanismo a través del cual el gobierno de
la ciudad otorgaba un reconocimiento implícito a las colonias proletarias, y constituía el
primer paso para obtener la introducción de servicios públicos, la posibilidad de gestionar
la expropiación de los terrenos que ocupaban y lograr la regularización jurídica de la
propiedad. Desde 1941, cuando fueron creadas las primeras asociaciones, este fue
prácticamente el único instrumento que otorgó ciertas garantías de “inafectabilidad” a los
pobladores de los asentamientos irregulares en la ciudad de México, hasta que fueron
sustituidos en 1972 por una nueva forma de representación de los habitantes del Distrito
Federal (DF), las juntas de vecinos (Azuela de la C. A. y Cruz R., M. S.: 126).
Desde que concluye el gobierno de Ávila Camacho, hasta finales de los años sesenta, la
práctica de la expropiación, como mecanismo para dotar de predios a los pobladores
pobres de la ciudad de México prácticamente desapareció (Azuela de la C., A., 1997: 223
y 224), lo cual no impidió que hubiera, tanto a nivel federal como local, una clara
tolerancia al desarrollo de fraccionamientos irregulares, tanto en terrenos de propiedad
privada, como, y de manera creciente, en los de propiedad ejidal y comunal.
501
Durante todo ese tiempo, y con el reglamento de Asociaciones Pro-Mejoras, como única
vía de reconocimiento “legal” (limitada a la capital del país), la cuestión de la ocupación
irregular del suelo en la ciudad de México, y la conformación de colonias populares,
adquirió en definitiva un cariz eminentemente político, y los medios para su atención
tuvieron un carácter de instrumentos de control e integración de los pobladores de
asentamientos irregulares al aparato político del Estado. A partir de entonces, y ante la
inexistencia de una política habitacional institucional para los sectores populares urbanos,
el fenómeno de irregularidad se extendería por toda la realidad urbana del país en
magnitudes y con un nivel de generalización162, que hacen suponer que el manejo político
y clientelar que se hizo de la fundación y regularización de las colonias proletarias en la
ciudad de México se reprodujo, junto con la irregularidad, hacia otras entidades del país,
convirtiéndola en una práctica generalizada por parte de los gobiernos locales.
Cuando en los años setenta inicia, por fin, una política tendiente a solucionar el problema
de irregularidad de la tenencia de la tierra y de aparición de asentamientos ilegales, el
fenómeno había alcanzado ya, sin duda, niveles nacionales. Un reflejo de esto es el
hecho de que a la creación del organismo de regularización de la tenencia de la tierra en
ejidos y terrenos comunales, por parte del gobierno federal, siguieron casi de inmediato la
creación de organismos locales, que se dieron a la tarea de regularizar la tenencia de la
tierra en predios de propiedad privada. A partir de entonces será éste un eje fundamental
de la política urbana en México y, en buena medida, de la política habitacional.
162
Aunque no disponemos de datos estadísticos que permitan dimensionar este problema a nivel nacional, las magnitudes y
ritmos de expansión urbana que buena parte de las capitales del país experimentaron a partir de entonces, parecen ilustrar
el nivel de generalización de este fenómeno y el grado al que había llegado en los años setenta.
502
2.2. La instrumentación de la política de suelo
Casi en paralelo con la creación de los instrumentos financieros que serían la base de la
intervención federal en la construcción de vivienda social, se instauran los mecanismos
que perfilarán la política pública en materia de asentamientos irregulares, y que
corresponderían con las dos direcciones que, en los hechos, habían venido teniendo las
iniciativas públicas desde los años treinta: la intervención en el mercado inmobiliario a
través de reservas suelo público, y la regularización de la propiedad del suelo urbano.
Aunque la primera iniciativa en estas dos direcciones fue la creación del Instituto Nacional
para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular (INDECO) en 1971,
que fue el organismo que además de encargarse de la política habitacional para la
población de bajos ingresos, fue responsable del primer programa público de
administración de una bolsa de suelo para la producción de vivienda social, no fue sino
hasta la creación de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
(CORETT), que estas dos líneas de actuación quedan claramente articuladas
conformando parte de una sola política de intervención del Estado mexicano.
Hasta la creación del INDECO, la política de suelo había tenido un carácter reactivo, se
había limitado a una intervención puntual del Estado en la atención de asentamientos
irregulares relativamente consolidados, por lo general, a través de negociaciones entre los
propietarios originarios de suelo y los ocupantes ilegales, ya fueran invasores o
copartícipes de las ventas ilegal de suelo, estableciendo, para cada caso, mecanismos de
conciliación que permitiera resolver las condiciones de propiedad de los predios en
cuestión, sin que esto hubiera implicado, necesariamente, la asignación de suelo público
ni la expropiación de estos terrenos.
503
Las ventas a bajo precio o donación que se habían realizado hasta entonces, como fue el
caso de las promociones de las colonias Federal y Postal en la ciudad de México, o la
Colonia Obrera en Guadalajara, se habían realizado sobre suelo de propiedad pública,
mientras que la expropiación sólo se había empleado como un recurso extremo para
resolver aquellos casos en los que la conciliación había resultado insuficiente, sin que se
hubieran emprendido iniciativas para conformar una reserva de suelo que “compitiera” con
el mercado inmobiliario.
INDECO, en este sentido fue una iniciativa novedosa, que buscaba ser preventiva, y que
integró la producción de vivienda con la regularización de la propiedad y la administración
de suelo público, sin embargo el verdadero desarrollo de esta línea de actuación vendría
con la reforma que llevó a la creación de la Comisión para la Regularización de la
Tenencia de la Tierra, que progresivamente tendió a desplazar a INDECO, primero, y a
FONHAPO, después, como principal administrador de suelo público para el desarrollo de
vivienda social.
Los orígenes de esta iniciativa estuvieron en 1970 con la creación del Programa Nacional
de Regularización de Zonas Urbanas (PRONARZUE), destinado a regularizar la tenencia
de la tierra ejidal y comunal ocupada por asentamientos humanos irregulares, el cual
estaría coordinado por el organismo responsable de la política agraria, el Departamento
de Asuntos Agrarios y Colonización (DAAC) y por el Fondo Nacional de Fomento Ejidal
(FONAFE), un fideicomiso administrador de los fondos comunes ejidales163.
163
Éstos son unos fondos establecido en el Código Agrario de 1942, que se formaban a partir de los recursos financieros
comunes, de las comunidades ejidales, provenientes de la explotación de terrenos colectivos y de la indemnización por
expropiación de tierras (arts. 157 y 142)
504
Este programa, sin embargo tuvo una corta duración y fue sustituido en 1973 por el
Comité (un año después convertido en Comisión), para la Regularización de la Tenencia
de la Tierra (CORETT), que estaría integrado a la estructura organizativa del DAAC y
articularía, como en anterior programa, con el FONAFE, pero ahora incorporando,
además, a INDECO, como organismo encargado de la política habitacional para los
sectores populares, que en un principio fue el beneficiario de las expropiaciones de tierra
ejidal y comunal (DOF, 1971; 1973, y 1974).
La creación de la CORETT era, en realidad, el segundo paso eslabonado en el intento del
gobierno federal por intervenir en la regularización de los asentamientos humanos que,
desde los años 50, se venían desarrollando en buena parte de las áreas ejidales y
comunales que envolvían, ya para entonces, a buena parte de las áreas urbanas
consolidadas del país.
Dos años antes, se había publicado la Ley Federal de Reforma Agraria (DOF, 1971), que
venía a sustituir el Código Agrario de 1942, en la que se estableció que los poblados
ejidales deberían tener un Fundo Legal y una zona de urbanización (Cap. III, Arts 90 y
92), que se asignaba a través de un certificado de derecho a solar urbano firmado por el
propio presidente de la República (Azuela de la C., A., 1997: 225). Esta disposición,
llenaba un vacío, que había llevado a cerrar los ojos al proceso de formación de áreas
urbanas en terrenos ejidales desde hacía más de 20 años, pero también abría paso a la
urbanización progresiva de los ejidos y terrenos comunales que colindaban con las áreas
urbanas, a través de su comercialización ilegal.
Y este proceso no tardaría, sólo como ejemplo baste citar que para 1979, a sólo 8 años
de que se había promulgado la Ley Federal de Reforma Agraria y a 6 de que se hubiera
505
creado CORETT, el 91% de los ejidos que rodeaban la ciudad de México habían iniciado
el trámite ante la Nueva Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), para la constitución de
una zona urbana. Pronto las zonas de urbanización en ejidos y comunidades, y los
certificados de derecho a solar urbano fueron utilizados como una forma oculta de
regularización de la tenencia de la tierra para fraccionamientos surgidos de promociones
inmobiliarias ilegales (Azuela de la C., A., 1997: 224 y 225), y también pronto éste sería
un mecanismo empleado de manera frecuente para incorporar enormes cantidades de
suelo ejidal y comunal al proceso de urbanización.
La legislación agraria, y los instrumentos para operarla fueron, así, los mecanismos de los
que se valdría el Estado mexicano para enfrentar no sólo la regularización de la propiedad
de las nuevas áreas que se incorporaron a las ciudades sino para intervenir en el
mercado de suelo, y a través de él construir una alternativa a la insuficiencia de la política
financiera de vivienda social.
2.2.1. El origen agrario de la irregularidad urbana
Aquí cabría una pregunta, cuya respuesta permite aclarar uno de los rasgos
fundamentales de la política de suelo en México ¿Por qué las políticas de regularización y
de conformación de reservas de suelo se fincaron en la legislación agraria, y por qué era
necesario un organismo vinculado con la autoridad agraria para enfrentar el problema de
la regularización de la tenencia de la tierra ejidal y comunal en las áreas urbanas?. La
respuesta a esta interrogante está en el origen mismo del ejido y en las condiciones
históricas en las que se creó esta peculiar figura de propiedad de la tierra rural en México.
506
La formación de ejidos o comunidades, a partir del reparto agrario consagrado en la
Constitución de 1917, consistió en una entrega en usufructo de terrenos que permanecían
como propiedad de la nación y se entregaban, por concesión, a una corporación civil: el
ejido o la comunidad, que son entidades dotadas de personalidad jurídica, asamblea de
socios y autoridades representativas (asamblea generales, y comisariado ejidal o de
bienes comunales164, y consejo de vigilancia [LFRA, Art. 22]), que son también la
autoridad pública encargada de vigilar el cumplimiento de la concesión165.
La necesaria presencia de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), en las asambleas y
deliberaciones ejidales, e incluso la obligatoriedad de que la convocatoria a la asamblea
ejidal la realizaran las dependencias agrarias del gobierno, y ésta se validara por la
presencia de funcionarios públicos, creó una subordinación formal y jurídica del ejido al
presidente de la República, lo que llevó en los hechos a que éste concediera poderes
extraordinarios a los ejidos ante la imposibilidad de vigilar y controlar a los millones de
ejidatarios que habían aparecido en el país166.
Esto derivó en una política de tolerancia al arrendamiento y venta de parcelas entre
ejidatarios y sus descendientes, así como la herencia fragmentada de parcelas ejidales, lo
que agudizó el fenómeno minifundista (Warman, A., 2003: 87), todo lo cual tendría una
repercusión determinante en la fragmentación de ejidos ubicados en las periferias
urbanas y en su paulatina e irregular urbanización.
164
Es la entidad de representación ejecutiva del ejido integrado por un presidente, un secretario y un tesorero (LFRA, Art.
37)
165
Esta concesión implicaba condiciones restrictivas: la explotación de la tierra por el titular, obligatoriedad de mantenerla
productiva, no podía venderse, alquilarse ni usarse como garantía, era inalienable, pero podía ser heredada ,el
incumplimiento de estas condiciones anulaban la concesión y la pertenencia al ejido sin compensación (LFRA, Arts: 75, 76,
77, 78 y 85).
166
Se estima que a lo largo de todo el proceso de dotación agraria se formaron cerca de 30.000 ejidos que concentraban
más de 100.000.000 ha., más de la mitad del territorio nacional, del mismo modo que el reparto agrario, el número de
ejidatarios y comuneros creció a lo largo de este período, para 1940 se estimaba que llegaban a 1.5 millones de
campesinos, y para 1991 a los 3.5 millones (Warman, A.: 85 y 87)
507
A este proceso de fragmentación de la propiedad colectiva proveniente del reparto
agrario, y a las condiciones de control gubernamental con que se dio, se sumó la
integración de las organizaciones campesinas al aparato corporativo del Estado mexicano
a través de la Confederación Nacional Campesina (CNC), que como la representante del
sector agrario en el partido oficial fue uno de los principales soportes de la política
gubernamental, llegando incluso, a través de milicias armadas, a someter a corrientes
entre el campesinado que se oponían a la política gubernamental (Warman, A.: 88).
A cambio de este apoyo el sector agrario recibió un trato político preferencial durante
muchos años, no sólo plasmado en las dotaciones de tierras y en la introducción de
servicios a los fundos legales (áreas urbanas ejidales), sino en una abierta tolerancia a
prácticas que violaban las condiciones en las que se había establecido el reparto ejidal y
comunal, entre ellas, por supuesto, la venta irregular de parcelas dentro de los fundos
ejidales y la ampliación de estos sin el aval de las autoridades agrarias, a través de las
cuales los campesinos llegaron a convertirse en los más importantes promotores
inmobiliarios de asentamientos irregulares, y además en destacados demandantes de
servicios urbanos.
En estas condiciones, la solución del problema de la irregularidad en la tenencia de la
tierra ejidal y comunal, tenía que pasar irremediablemente por el marco jurídico e
institucional agrario, en particular por el que regulaba las zonas de urbanización ejidal. La
promulgación de la Ley Federal de la Reforma Agraria representó así el primer
mecanismo institucional que se creaba para poder regularizar, a través de las zonas
urbanas ejidales y los certificados de derecho a solar urbano, la venta ilegal que se hacía
de los terrenos ejidales, más tarde la CORETT, retomando la práctica de la expropiación,
que se había ejercitado entre mediados de los años 30 y 40, pero ahora sobre propiedad
508
ejidal y comunal, se convertiría en el organismo público que terminaría por consolidar
definitivamente esta política.
2.2.2. CORETT
La creación de la CORETT como un mecanismo operativo del DAAC, más tarde de la
SRA y hoy de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), significó, en realidad, la
creación de un organismo agrario para resolver un problema urbano, que de ser una
entidad gestora de la regularización de la tenencia de la tierra, pasó a convertirse en un
organismo concentrador de grandes extensiones de reserva territorial pública (que
provenía de los remanentes de la expropiación de ejidos y regularización de parcelas
urbanas), y a desplazar al INDECO como principal agente inmobiliario, convirtiéndose,
con la liquidación de éste, en el principal dotador de suelo para los programas de vivienda
de los OREVIS, y en uno de los principales instrumentos de la política urbana y social del
gobierno federal.
Este organismo, conjuntó desde un principio los medios tanto para enfrentar los efectos
de la venta ilegal de los ejidos como para resolver el problema político que ésta implicaba,
que se basaron en el reconocimiento explícito del hecho pero sin aceptar su carácter
ilegal (y por lo tanto encubriendo a los ejidatarios, que de otro modo perderían sus
derechos agrarios), y en la protección de los compradores, ofreciéndoles implícitamente la
garantía de que la posesión de los predios irregulares podría convertirse en propiedad.
Como lo señala Azuela (Azuela de la C., A., 1977: 229), el éxito de CORETT como
principal administrador de suelo urbano estribó, precisamente, en ser el encubridor de
compradores y vendedores, exonerando de antemano a los primeros y garantizándole a
509
los segundos una vía institucional para resolver el problema de propiedad que derivaba de
la comercialización ilegal de ejidos y parcelas comunales.
Pero su gran limitación se fincó, precisamente, en que sus acciones sólo se presentan a
posteriori, cuando el fenómeno de la irregularidad ya apareció y existen conflictos entre
los distintos agentes inmobiliarios, y en particular cuando ya se ha interpuesto una
demanda de los ocupantes de suelo para regularizar la posesión de la tierra y darle un
reconocimiento legal a esta ocupación.
En estas condiciones, a la sombra de CORETT, tanto compradores como vendedores
operan impunemente, al amparo de organizaciones políticas que por años ofrecieron el
cobijo del partido oficial, mientras que el Estado funcionó, en realidad, como un gran
gestor de la venta ilegal y de la expansión incontrolada de las áreas urbanas.
Durante los años que siguieron a su creación, e incluso hasta hoy, este organismo,
transformado en una entidad descentralizada, se consolidó como la principal instancia de
regularización de la tenencia de la tierra y como el mayor tenedor y administrador de
suelo público, así como el instrumento más importante, en manos del gobierno federal,
para dar una salida alterna a la insuficiente producción de vivienda social de bajo costo en
el país.
Su desarrollo se dio a la par de los emergentes organismos federales y estatales dirigidos
al financiamiento y producción de vivienda para los pobres urbanos, formando parte
inseparable de la política social, adquiriendo cada vez más un papel de instrumento
urbano, y terminando por desprenderse de los órganos de la política agraria y ser
510
incorporado en 1999 (DOF, 1999), al área de actuación del gobierno federal responsable
de la política social y de la planeación urbana, la SEDESOL.
En los últimos años, y a contrapelo del discurso “modernizador” de los gobiernos
neoliberales, el papel de la CORETT incluso se ha fortalecido, asumiendo con las
reformas legales promovidas desde finales de los años ochenta, cuando, se impulsaron
por parte del gobierno federal, una serie de iniciativas que modificarían sensiblemente el
marco jurídico que hasta ese momento regulaba la propiedad rural, y que continuaba
obedeciendo a los términos que desde 1971 se habían establecido en la Ley Federal de la
Reforma Agraria (Ronda Varona, A. 2005: 11-14).
De esta forma, desde el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), se creó el Sistema
Nacional de Suelo para la Vivienda y el Desarrollo Urbano (SNSVDU) (Olivera, G., 2001:
69), a cargo de la SAHOP (y después de la SEDUE cuando la sustituyó), como un
instrumento que pretendía superar el círculo vicioso que suponía la creación de reservas
territoriales a partir de la regularización de asentamientos ilegales, lo que implicaba,
asociar la política e suelo a la irregularidad.
Con base en ese instrumento, en ese sexenio (1982-1988), se expropiaron 22 mil ha para
formar una bolsa de suelo que cubriera la demanda que normalmente se dirigía a los
terrenos ejidales y comunales (Ídem: 61)167. La existencia de este mecanismo sin
embargo, no permitió corregir las dinámicas prevalecientes, basado en la expropiación
concertada (entre gobierno federal, gobiernos locales y ejidatarios o comuneros), y atado
a los largos procesos expropiatorios, a los intereses políticos y económicos así como a las
167
Según Garcés y Márquez, fueron 14 mil, que sumadas a las existentes permitían disponer de una bolsa de suelo de 17
mil ha. a las que se adicionaron las 19 mil regularizadas por la CORETT (Garcés, C. y Márquez, B.: 12)
511
dinámicas especulativas prevalecientes, derivó en nuevos procesos de ocupación ilegal
de los predios en el transcurso del proceso de expropiación (Ídem: 69 y 71).
Con el siguiente gobierno (1988-1994), se abandonó la vía “preventiva” de la política de
reservas territoriales y, como una más de las medidas compensatorias de las políticas
neoliberales impuestas entonces, se reforzó el mecanismo de regularización como fuente
principal de las reservas territoriales a través de la CORETT, y la regularización de la
tenencia de la tierra pasó a ser la acción fundamental para enfrentar la ilegalidad de los
asentamientos humanos, y con ello la principal vía para la construcción de viviendas a
través del autofinanciamiento.
Según Jones y Ward, en ese período, llegó a expropiarse prácticamente la misma
superficie, y se expidieron cuatro veces más títulos de propiedad, que entre 1970 y 1988
(citados por Oliveira, G.: 61), llegando en 1994 a más de un millón de escrituras en todo el
país, de las que más del 27% se concentraron en la ciudad de México y el Estado de
México, entidades que conforman la principal zona metropolitana del país (ver Cuadro
47).
Como una más de las “reformas estructurales” impulsadas por el siguiente gobierno
(1988-1994), en 1992 se reformó el artículo 27 de la Constitución en materia agraria, y se
promulgó una nueva ley sobre este tema que modificó (refuncionalizando), la relación de
la Presidencia de la República con las comunidades ejidales y comunales, que limitaban
las facultades que ésta tenía con respecto al reparto de tierras y al otorgamiento de
certificados de derechos agrarios y de los certificados de derechos a solar urbano.
512
Cuadro 47: CORETT. Escrituras entregadas por Entidad Federativa, 1974-2006
ENTIDAD- 1974-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL
FED. No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. %
Ags. 5.854 0,54 57 0,07 825 0,83 740 0,53 559 0,54 470 0,52 587 0,52 211 0,20 552 0,88 697 1,10 1.014 1,82 331 0,62 782 1,70 12.679 0,60
B. C. 18.927 1,74 1.745 2,00 3.986 4,01 2.448 1,76 2.404 2,31 2.293 2,55 2.449 2,16 1.908 1,78 1.523 2,43 1.394 2,19 792 1,42 704 1,32 754 1,64 41.327 1,96
B. C. S. 5.230 0,48 16 0,02 225 0,23 716 0,52 471 0,45 429 0,48 296 0,26 225 0,21 342 0,55 216 0,34 192 0,34 117 0,22 176 0,38 8.651 0,41
Camp 8.729 0,80 304 0,35 30 0,03 565 0,41 659 0,63 1.076 1,20 2.420 2,13 1.091 1,02 665 1,06 1.008 1,59 610 1,09 1.043 1,96 1.016 2,21 19.216 0,91
Coah. 6.434 0,59 540 0,62 1.381 1,39 1.635 1,18 4.072 3,91 600 0,67 4.840 4,27 2.811 2,62 284 0,45 669 1,05 1.055 1,89 868 1,63 328 0,71 25.517 1,21
Col. 13.024 1,20 2.040 2,34 1.365 1,37 1.255 0,90 2.274 2,19 1.389 1,55 1.694 1,49 2.427 2,27 957 1,53 1.636 2,57 1.222 2,19 925 1,74 771 1,68 30.979 1,47
Chis 6.735 0,62 508 0,58 477 0,48 529 0,38 432 0,42 3.386 3,77 1.477 1,30 1.024 0,96 519 0,83 4.131 6,50 901 1,62 2.376 4,47 1.477 3,21 23.972 1,14
Chih. 32.545 3,00 1.297 1,49 3.158 3,17 6.302 4,54 4.206 4,04 2.295 2,55 3.491 3,08 1.693 1,58 1.022 1,63 403 0,63 293 0,53 396 0,74 459 1,00 57.560 2,73
D. F. 141.294 13,01 10.770 12,34 8.262 8,30 9.539 6,87 7.235 6,96 1.786 1,99 2.369 2,09 2.238 2,09 1.069 1,71 1.083 1,70 608 1,09 413 0,78 1.471 3,20 188.137 8,93
Dgo. 29.742 2,74 2.726 3,12 4.214 4,24 4.874 3,51 4.250 4,09 5.606 6,24 4.208 3,71 4.724 4,41 890 1,42 1.557 2,45 629 1,13 1.400 2,63 845 1,84 65.665 3,12
Gto. 87.543 8,06 6.880 7,89 9.011 9,06 8.074 5,81 3.974 3,82 5.748 6,39 4.333 3,82 4.449 4,15 3.070 4,90 2.542 4,00 1.977 3,55 1.646 3,10 942 2,05 140.189 6,65
Gro. 15.779 1,45 1.299 1,49 4.209 4,23 3.349 2,41 2.032 1,95 3.439 3,83 2.732 2,41 2.995 2,80 2.051 3,28 2.847 4,48 1.519 2,73 1.897 3,57 907 1,97 45.055 2,14
Hgo. 7.424 0,68 1.545 1,77 1.887 1,90 2.529 1,82 2.097 2,02 2.739 3,05 3.249 2,87 2.693 2,51 2.467 3,94 2.512 3,95 1.866 3,35 1.528 2,87 925 2,01 33.461 1,59
Jal. 100.938 9,29 10.173 11,66 14.924 15,00 13.919 10,02 15.254 14,66 7.816 8,69 8.501 7,50 3.904 3,64 3.499 5,59 3.959 6,23 8.799 15,79 6.683 12,57 5.068 11,02 203.437 9,65
Méx. 153.422 14,12 8.929 10,23 10.547 10,60 10.802 7,78 10.110 9,72 9.249 10,29 8.681 7,66 17.176 16,03 3.704 5,91 6.976 10,98 8.637 15,50 6.404 12,05 9.295 20,22 263.932 12,52
Mich. 21.616 1,99 7.974 9,14 6.472 6,51 4.915 3,54 2.862 2,75 5.277 5,87 6.549 5,78 5.678 5,30 6.120 9,77 4.605 7,25 3.757 6,74 4.518 8,50 2.765 6,01 83.108 3,94
Mor. 22.320 2,05 951 1,09 1.042 1,05 3.029 2,18 2.167 2,08 2.307 2,57 3.021 2,66 4.904 4,58 2.280 3,64 2.486 3,91 1.949 3,50 2.092 3,94 2.038 4,43 50.586 2,40
Nay. 15.955 1,47 2.184 2,50 2.365 2,38 3.108 2,24 1.806 1,74 1.977 2,20 3.786 3,34 2.449 2,29 1.313 2,10 1.536 2,42 1.504 2,70 1.861 3,50 1.983 4,31 41.827 1,98
N. L. 12.964 1,19 85 0,10 813 0,82 1.266 0,91 537 0,52 343 0,38 421 0,37 611 0,57 233 0,37 79 0,12 167 0,30 68 0,13 457 0,99 18.044 0,86
Oax. 13.955 1,28 1.326 1,52 1.323 1,33 692 0,50 2.074 1,99 1.259 1,40 2.194 1,94 2.347 2,19 3.577 5,71 2.406 3,79 1.809 3,25 1.994 3,75 259 0,56 35.215 1,67
Pue. 26.109 2,40 1.411 1,62 2.864 2,88 8.912 6,42 5.366 5,16 4.921 5,47 3.634 3,21 5.200 4,85 2.129 3,40 2.569 4,04 2.845 5,10 1.487 2,80 1.934 4,21 69.381 3,29
Qro. 19.166 1,76 3.201 3,67 2.054 2,06 1.371 0,99 1.613 1,55 1.313 1,46 3.174 2,80 1.951 1,82 962 1,54 1.556 2,45 1.511 2,71 577 1,09 489 1,06 38.938 1,85
Q. Roo 6.566 0,60 576 0,66 342 0,34 1.557 1,12 627 0,60 389 0,43 864 0,76 848 0,79 555 0,89 504 0,79 602 1,08 642 1,21 454 0,99 14.526 0,69
S. L. P. 6.860 0,63 1.908 2,19 502 0,50 1.451 1,04 1.461 1,40 1.726 1,92 1.557 1,37 1.290 1,20 645 1,03 879 1,38 433 0,78 515 0,97 557 1,21 19.784 0,94
Sin. 67.042 6,17 3.603 4,13 1.480 1,49 5.172 3,72 3.596 3,46 2.403 2,67 7.709 6,80 5.784 5,40 4.744 7,58 2.340 3,68 2.526 4,53 2.195 4,13 2.565 5,58 111.159 5,27
Son. 46.065 4,24 1.686 1,93 2.943 2,96 2.694 1,94 3.144 3,02 1.643 1,83 3.546 3,13 3.227 3,01 2.597 4,15 759 1,19 802 1,44 910 1,71 665 1,45 70.681 3,35
Tab. 9.675 0,89 1.218 1,40 1.632 1,64 2.254 1,62 201 0,19 2.923 3,25 1.897 1,67 1.411 1,32 643 1,03 460 0,72 557 1,00 779 1,47 897 1,95 24.547 1,16
Tams. 65.324 6,01 1.505 1,72 2.937 2,95 6.157 4,43 4.267 4,10 7.794 8,67 11.390 10,05 7.249 6,77 3.211 5,13 3.408 5,36 1.582 2,84 3.473 6,53 901 1,96 119.198 5,66
Tlax. 1.350 0,12 5 0,01 276 0,28 198 0,14 1.395 1,34 557 0,62 703 0,62 680 0,63 142 0,23 107 0,17 55 0,10 485 0,91 320 0,70 6.273 0,30
Ver. 78.765 7,25 7.699 8,82 5.772 5,80 22.821 16,43 10.613 10,20 3.116 3,47 8.145 7,19 10.558 9,85 7.698 12,29 3.848 6,06 2.673 4,80 2.307 4,34 2.450 5,33 166.465 7,90
Yuc. 25.882 2,38 1.688 1,93 1.620 1,63 3.869 2,79 1.207 1,16 2.342 2,61 1.927 1,70 1.971 1,84 1.502 2,40 3.082 4,85 1.577 2,83 1.389 2,61 1.273 2,77 49.329 2,34
Zac. 12.948 1,19 1.402 1,61 554 0,56 2.173 1,56 1.055 1,01 1.281 1,43 1.517 1,34 1.416 1,32 1.657 2,65 1.284 2,02 1.267 2,27 1.134 2,13 756 1,64 28.444 1,35
TOTAL 1.086.182 100 87.251 100 99.492 100 138.915 100 104.020 100 89.892 100 113.361 100 107.143 100 62.622 100 63.538 100 55.730 100 53.157 100 45.979 100 2.107.282 100,00
Fte: CORETT, Dirección de Planeación y Sistemas
513
A partir de esa reforma, los terrenos concedidos a los ejidos y comunidades dejaban
de ser propiedad de la nación, y pasaban a ser propiedad de los ejidatarios y
comuneros, que ahora son sociedades de propietarios de estas tierras, sin que sus
órganos de representación queden sujetos a la autoridad gubernamental,
transfiriéndose los derechos del Estado sobre las tierras a los núcleos ejidales y
comunales y permitiendo, mediante un procedimiento controlado, la privatización del
suelo (Warman, A.: 91 y 92).
Con esta reforma, entre otros objetivos, en materia urbana se pretendía, al parecer,
superar las condiciones que habían dado pié a la venta oculta e ilegal de la propiedad
agraria, creando las condiciones para que ésta se decidiera, en principio, desde los
propios núcleos agrarios, y para que la titulación, al no tener que pasar por el
engorroso trámite de la autorización presidencial, se redujera en tiempo, eliminando
intermediación en el proceso y simplificarlo administrativamente (Tomas, F.: 235 y
238)168.
En los dos gobiernos siguientes, estas reformas tendieron a reforzarse a través de
instrumentos complementarios como el Programa de Incorporación de Suelo Social al
Desarrollo Urbano (PISO)169, creado en 1996, y que, a partir de las reformas de 1992
buscaba, dentro de los linimientos de los planes de desarrollo urbano, establecer de
manera concertada entre sector público y núcleos agrarios, un oferta legal de suelo a
bajo precio al alcance de instituciones públicas, privadas y sociales de vivienda
(Olivera, L., G.: 76).
168
Según este autor, el tiempo que duraban los trámites de titulación disminuyó de casi 10 años a cerca de 18 meses
(Ibíd.)
169
Este programa fue una de las líneas fundamentales de la política urbana, establecida en el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano 1995-2000, y tenía como objetivo fundamental crear, con la participación de ejidatarios y comuneros,
una bolsa de suelo para satisfacer los requerimientos de vivienda y equipamiento derivado de la expansión de los
principales centros urbanos del país de finidos a su vez en el Programa Cien Ciudades (Olivera G., L. 2005: s/p).
514
Aunque estas reformas, en efecto modificaron los mecanismos de control
excesivamente centralizados por la presidencia de la República, y permitieron que se
abrieran y diversificaran los canales para agilizar la incorporación de suelo ejidal y
comunal a las áreas urbanas, a través de promociones legales en las que pudieran
participar los ejidatarios o comuneros como promotores inmobiliarios (de manera
autónoma o asociados con empresas privadas), y se abrieron vías para una mayor
participación de los gobiernos locales (estatales y municipales), en el control de
asentamientos ilegales y la gestión de los procesos de regularización; como lo
muestran Jones y Ward (citados por Olivera, G.: 72), la capacidad de decisión de
ejidos y comunidades quedó sujeta a nuevas formas de regulación por parte del
gobierno federal, y la regularización continuó siendo el mecanismo dominante para la
conformación de reservas territoriales.
Esto se puede apreciar en los tres primeros años de operación del programa PISO,
durante los cuales más del 80% de las reservas territoriales se conformaron
recurriendo a la expropiación concertada con núcleos agrarios, o a través de la
regularización, mientras que sólo poco más del 18% se desincorporó de los ejidos a
través de las inmobiliarias ejidales que presentaron muchas limitaciones en su
operación (Olivera, G., L: 79) (ver Cuadro 48).
Cuadro 48: Programa PISO: conformación de reservas de suelo en propiedad ejidal y

comunal, 1996-1999 (1)
1996 1997 1998 1999 Total
Mecanismo
ha % ha % ha % ha % ha %
Expropiación
6.705.05 56,27 1.542.28 13,83 1.374.44 19,34 2.339.1 47,69 11.960.87 34,09
Concertada (2)
Regularización (2) 5.210.24 43,73 5.770.1 51,74 4.892.15 68,82 767.58 15,65 16.640.07 47,43
Inmobiliaria Ejidal 0 0,00 3.840.61 34,44 841.52 11,84 1.798.26 36,66 6.480.39 18,47
Total 11.915.29 100,00 11.152.99 100,00 7.108.11 100,00 4.904.94 100,00 35.081.33 100,00
Fte: Olivera G., L., Cuadro 2. p. 77
Notas: (1) No incluye el Programa de certificación de derechos ejidales (PROCEDE). porque este procedimiento no implica su incorporación inmediata al
mercado formal de suelo. en este mismo período a través de este programa se certificaron 27.970.81 ha. (1996: 3.080.42 ha.. 1997: 7.189.82 ha..
1998: 13.030.57 ha. y 1999: 4.670 ha.
(2) Superficie incorporada vía expropiación a favor de gobiernos estatales y municipales. son reservas propiamente dichas
(3) Datos al 30 de junio
515
Como lo señala Olivera, la creación de reserva territorial, como medida preventiva, no
alcanzó a desplazar a la regularización (a través del proceso expropiación e
indemnización), como la vía más socorrida para la conformación de reservas
territoriales, como se puede observar en el mismo Cuadro 64, casi la mitad de las que
se conformaron entre 1996 y 1999 lo hicieron a través de este recurso, permaneciendo
subordinadas a los procesos de legalización de los asentamientos consolidados o en
proceso de consolidación, sin servir para los objetivos que se propuso el programa
PISO (Olivera, G.:77 y 78).
N estas condiciones, aunque este programa facilitó, hasta cierto punto, la
incorporación de suelo ejidal y comunal al proceso de urbanización, no ha logrado
revertir la oferta de suelo irregular, baste señalar que se estima que cada año se
requieren en el país cerca de 30 mil ha. para satisfacer la demanda de suelo en las
principales ciudades del país, de la que entre el 60 y 65% se dirige a suelo ejidal y
comunal (Garcés, C. y Márquez, B., 2007: 15), es decir entre 18.000 y 19.500 ha., no
obstante, el promedio anual de reservas territoriales conformadas a través del
programa SUELO, entre 1996 y 2000, fue apenas de 8.770,33 ha, menos de la mitad
de las previstas.
Esta diferencia es aún mayor si tomamos en cuenta, como lo señala Olivera (op. cit.:
79 y 80), que las inmobiliarias ejidales se han abocado preferentemente a la
promoción de desarrollos inmobiliarios para población de ingresos medios y altos, a
través de fraccionamientos residenciales de lujo, clubes hípicos y de golf, centros
turísticos y parques industriales, apartándose de la promoción de vivienda social.
En realidad la “nueva” política de reservas territoriales no ha modificado
sustancialmente los mecanismos ilegales de incorporación de suelo al desarrollo
urbano, en gran parte debido a que no ha roto con los lazos clientelares con los que
516
nació, ni se ha propuesto contrarrestar los beneficios que, a través de los
procedimientos de regularización, han obtenido los ejidatarios y comuneros, y más
bien ha derivado en la aparición de problemas inéditos en el régimen de propiedad. De
esta forma, la venta ilegal por parte de los ejidatarios y comuneros, que ahora se
encuentran en proceso de ser propietarios, ha implicado una nueva forma de
irregularidad, la de un suelo que, por decirlo de alguna manera, está en el limbo, a
caballo entre la propiedad ejidal y la propiedad privada.
La incorporación de suelo al desarrollo urbano y, en particular, para la promoción
habitacional a través de los nuevos mecanismos ha conservado, así, las mismas
inercias que ha tenido la actuación de la CORETT desde antes de las reformas a la
propiedad ejidal y comunal, éstas en realidad no fueron acompañadas de mecanismos
que permitieran contener la comercialización ilegal y el uso político de la regularización
del suelo, con lo que no se han modificado las formas clientelares del manejo de la
irregularidad, sino que sólo se flexibilizaron los mecanismos del comercio irregular del
suelo ejidal y comunal; por decirlo de otra manera, se volvieron menos tensas las
relaciones entre de ejidatarios y comuneros con el gobierno federal, pero la relación
perversa entre venta ilegal y expropiación-indemnización sigue representando
enormes ventajas a los ejidatarios y a los comercializadores ilegales de suelo.
En correspondencia con esta dinámica, la escrituración, a través de la CORETT,
continúa siendo el mecanismo esencial de la política de suelo y, bajo las nuevas
condiciones de comercialización, incluso adquiere mayor importancia, esto se observa
en la evolución de la entrega de títulos de propiedad en los últimos años que se ha
incrementado de manera constante hasta finales del siglo XX, con cifras que
superaban las 100 mil escrituras anuales entre 1996 y 2000, casi el doble del
promedio anual entre 1974 y 1995, concentrándose además en más de una tercera
parte en las cinco entidades en las que se localizan las mayores áreas metropolitanas
517
del país (Distrito Federal, Estado de México, Jalisco, Nuevo León y Puebla) (ver
Cuadro 47).
De esta manera, ni la reforma constitucional referida a la propiedad del ejido y los
terrenos comunales, ni los programas que se han impulsado a partir de ellas han
revertido las condiciones de irregularidad prevalecientes en la realidad urbana del
país. Se estima que, en la actualidad, alrededor de tres millones de predios en todo el
territorio nacional se encuentran en condiciones de irregularidad en la tenencia de la
tierra, y que alrededor de 120 mil viviendas se incorporan anualmente a la
irregularidad (Garcés, C. y Márquez, B.: 25), es decir que el ritmo de escrituración que
mantuvo CORETT en promedio los últimos cinco años del siglo XX, que ya había
mostrado un incremento sustancial con respecto a los años anteriores (ver Cuadro 47),
apenas alcanzan para cubrir 88% de la irregularidad que surge anualmente.
Esta situación, incluso se ha agravado en los primeros años del siglo XXI, cuando
descendió drásticamente la dinámica de escrituración, llegando a entregarse entre
2004 y 2006 títulos de propiedad para entre 46.000 y 50.000 predios (ver Cuadro 47),
apenas el equivalente a un 47% de los predios que se incorporan a la irregularidad
cada año, con lo que no sólo queda intacto el parque habitacional en condiciones de
irregularidad, sino que incluso se incrementa anualmente en más de 60 mil nuevos
predios.
2.2.3. Los organismos estatales de regularización de la tenencia de
la tierra
Paralelamente a la creación de la CORETT, y en un proceso similar al ocurrido con la
aparición de los organismos estatales de vivienda social, en los años setenta, se
518
desarrollaron, en diferentes estados del país, iniciativas para enfrentar el problema de
los asentamientos irregulares. La primera experiencia notable fue la del instituto
AURIS, en el estado de México, creado en 1970, que además de encargarse de la
política habitacional para los sectores populares de esa entidad, se planteó emprender
la regularización de terrenos, sobre todo en los municipios conurbados con la ciudad
de México, empleando una estrategia similar a la que CORETT desarrollaría en el
futuro, esto es, mediante la expropiación de tierra a los núcleos agrarios y su venta a
los posesionarios, lo que suponía el desconocimiento de la venta que habían realizado
los propios ejidatarios, “una ficción jurídica”, en palabras de Azuela, que sería la base
de la regularización de la tenencia de la tierra en adelante (op. cit., 1997: 226).
Con este organismo además, se estrenaría el instrumento de la expropiación, de
terrenos ejidales y comunales como el medio más socorrido para la regularización de
la tierra, un recurso que con la legislación agraria de 1971, quedaría sólo en manos del
ejecutivo federal y se revertirá a favor de la CORETT, quién quedaría, desde entonces,
como único agente encargado de la regularización de la tenencia de la tierra en ejidos
y comunidades y como responsable de administrar la reserva de suelo que resultara
de este procedimiento.
Desde la experiencia de AURIS, durante los años setenta, se comenzaron a impulsar
iniciativas en diferentes entidades del país en la misma dirección sólo que, a diferencia
de la etapa inicial de aquella, desde sus orígenes, éstas estarían enfocadas sólo a la
regularización de la tenencia de la tierra en predios de propiedad privada y de
propiedad estatal o municipal, que hubieran sido fraccionados sin autorización o
invadidos por los posesionarios, quedando, de esta manera, sin poder intervenir en las
dinámicas más agudas de urbanización ilegal que ocurrían en los núcleos ejidales y
comunales.
519
Siguiendo con la lógica de integrar la política de producción y financiamiento de
vivienda social a la regularización de colonias populares, en 1973, tres años después
de AURIS, se crearon FOMERREY, en el estado de Nuevo León, y FIBIDESU, en el
Distrito Federal, con los que se impulsarían sendas iniciativas destinadas a la
regularización de asentamientos humanos en dos de las zonas metropolitanas más
complejas del país. Estas dos, a diferencia de la anterior, fueron promovidas por el
gobierno federal en una clara intención de impulsar la participación de los gobiernos
locales en las tareas de regularización que no tenía a su cargo la CORETT,
comenzando por las principales áreas metropolitanas.
A partir de los años 80, la participación de los gobiernos estatales en materia de
regularización de la tenencia de la tierra se multiplicó, hasta que actualmente todas las
entidades del país tienen, al menos, un organismo encargado de estas funciones (ver
Cuadro 49), reproduciendo en el ámbito local el mismo procedimiento empleado por la
CORETT (expropiación-regularización) como vía de legalización de los asentamientos
humanos y la conformación de reservas de suelo público. A pesar de este rasgo
común, la manera en que se ha abordado el problema de la irregularidad en la
tenencia del suelo urbano y la orientación que éste debe tener en el marco de la
política social ha presentado rasgos distintos entre los distintos estados que ilustran el
papel que este mecanismo ha tenido tanto en la política urbana como en la política
social en cada uno de ellos.
En 14 de las entidades políticas del país (cerca del 44% del total), siguiendo la
orientación que tuvieron originalmente AURIS, FOMERREY y FIBIDESU, la política de
regularización del suelo en las colonias populares ha estado directamente vinculada
con la promoción de la vivienda social, formando parte de las funciones que realizan
los organismos estatales correspondientes, quedado vinculadas ambas funciones de
manera indisoluble.
520
Desde una óptica similar, aunque no de manera tan claramente asociada a la política
habitacional, en la mitad del resto de las entidades federativas (nueve de ellas), la
regularización de la tenencia de la tierra ha quedado subordinada a las funciones de
planeación urbana y, a partir de los años noventa, a la política social (ver Cuadro 49),
siguiendo, en la práctica, una dirección similar a la que ha imperado en el criterio del
gobierno federal, que terminó por re-sectorizar a la CORETT en la SEDESOL.
En siete de estas entidades (las dos Baja Californias, Coahuila, Jalisco, Nayarit,
Oaxaca y San Luís Potosí), estas funciones se concentraron en un solo organismo
que, aunque sectorizado a la respectiva entidad pública responsable del ordenamiento
urbano, se dedica exclusivamente a la legalización de la propiedad y a la
administración del suelo, en una especie de réplicas estatales de la CORETT,
haciendo coincidir sus acciones con la política urbana y/o a la social utilizando también
el mecanismo dual expropiación-regulación como la vía para conformar la reserva de
suelo público.
Hay otros casos en los que esta función ha quedado también subordinada a la política
urbana y social, sólo que sin estar asignada a un organismo autónomo. Estos son los
casos de los estados de Chihuahua y Michoacán en donde se redujo a funciones
secundarias dentro de las dependencias estatales responsables de la planeación
urbana y obras públicas, mientras que en el de Veracruz se ha asumido como una
función propia de la planeación económica (ver Cuadro 49).
Dentro del conjunto de todos estos organismos, los casos más relevantes, para este
trabajo, son ocho entidades en las que, al igual que ya sucedía en el Distrito Federal
desde los años 40, la política de regularización de suelo en los asentamientos
populares, ha quedado en manos las respectivas secretarías de gobierno, que son las
521
responsables de la política interna y la seguridad en cada entidad (además de la
capital del país los estados de Aguascalientes, Guanajuato, Morelos, Puebla,
Querétaro, Tabasco y Tlaxcala), favoreciendo su utilización como instrumento de
control y captación política.
Cuadro 49: Organismos Estatales de Regularización

de la Tenencia de la Tierra, 2007
Entidad Fed. Organismo Nombre del organismo Carácter del organismo
Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional, Dirección de
AGUASCALIENTES SEPLADE
Desarrollo Urbano
Secretaría de gobierno estatal
Organismo descentralizado, sectorizado a la Secretaría de

BAJA CALIFORNIA CORETTE Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
Planeación Urbana, Infraestructura y Ecología
BAJA CALIFORNIA Dirección de Patrimonio Inmobiliario y Regularización de la Organismo descentralizado, sectorizado a la secretaría de
DIPIRTT Tenencia de la Tierra Promoción y Desarrollo Económico
SUR
Organismo de vivienda descentralizado, sectorizado a la
CAMPECHE INVICAM Instituto de la Vivienda del Estado de Campeche
Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones
Comisión Estatal para la Regularización de la Tenencia de la Organismo descentralizado, sectorizado a la Secretaría de
COAHUILA CERTTURC
Tierra Urbana y Rústica de Coahuila Desarrollo Social
Organismo de vivienda descentralizado sectorizado a la
COLIMA IVECOL Instituto de Vivienda del Estado de Colima
Secretaría de Desarrollo Urbano
Organismo de vivienda descentralizado sectorizado a la
CHIAPAS INVI Instituto de la Vivienda del Estado de Chiapas
Secretaría de Obras Públicas y Vivienda
CHIHUAHUA DGDUE Departamento de Regularización del suelo Urbano Dependencia de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
DISTRITO FED. DGRT Dirección General de Regularización Territorial Dependencia de la Secretaría de Gobierno
DURANGO IVED Instituto de la Vivienda del Estado de Durango
Secretaría de Desarrollo Social
GUANAJUATO DGSTT Dirección General de Seguridad en la Tenencia de la Tierra Dependencia de al Secretaría de Gobierno
Organismo de vivienda descentralizado, sectorizado a al
GUERRERO INVISUR Instituto de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero
Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas
Instituto de la Vivienda, Desarrollo Urbano y Asentamientos
HIDALGO INVIDAH Humanos
Secretaría de Obras Públicas, Comunicaciones, Transportes y
Asentamientos
Organismo descentralizado, sectorizado a la Secretaría de
JALISCO PRODEUR Procuraduría de Desarrollo Urbano
Desarrollo Urbano
MÉXICO IMEVIS Instituto Mexiquense de la Vivienda Social
Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
MICHOACAN DAH Dirección de Asentamientos Humanos Dependencia de la Secretaría de Urbanismo y Medio Ambiente
Organismo descentralizado sectorizado a la Secretaría de
MORELOS CERT Comisión Estatal de Reservas Territoriales
Gobierno
Dependencia del Instituto de la Vivienda (organismo
NAYARIT DRRT Dirección de Regularización de Reservas Territoriales descentralizado), sectorizado a la Secretaría de Obras
Públicas
Dependencia de FOMERREY (organismo descentralizado)
NUEVO LEON DIRTT Dirección de Regularización de la Tenencia de la Tierra
sectorizado a la Secretaría de Obras Públicas
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Organismo descentralizado sectorizado a la Secretaría de
OAXACA CORETTURO
Urbana en el Estado de Oaxaca Obras Públicas
PUEBLA DITT Dirección de Tenencia de al Tierra Dependencia de la Secretaría de Gobernación
QUERETARO SEDUOP Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas Secretaría de gobierno estatal
Instituto de Fomento a al Vivienda y Regularización de la Organismo de vivienda descentralizado, sectorizado a la
QUINTANA ROO INVIQROO
Propiedad del Estado Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente
Organismo descentralizado sectorizado a la Secretaría de
SAN LUIS POTOSI PESLP Promotora del Estado de San Luís Potosí
Desarrollo Urbano, Vivienda y Obras Públicas
SINALOA INVIES Instituto de Vivienda del Estado de Sinaloa
secretaría de desarrollo social
Organismo de vivienda descentralizado, sectorizado en la
SONORA INVIES Instituto de Vivienda del Estado de Sonora
Secretaría de Economía
Organismo Descentralizado, Sectorizado a la Sria. de
TABASCO CERTT Coord..Estatal para la Reg. de la Tenencia de la Tierra
Gobierno
TAMAULIPAS ITAVU Instituto Tamaulipeco de la Vivienda y Urbanización
Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología
TLAXCALA DATT Dirección de Asuntos de la Tenencia de la Tierra Dependencia de la Secretaría de Gobierno
VERACRUZ DGPE Dirección General del Patrimonio del Estado Dependencia de la Secretaría de Finanzas y Planeación

YUCATAN COUSEY Comisión Ordenadora del Uso del Suelo en el estado de Yucatán
Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Vivienda
ZACATECAS COPROVI Consejo Promotor de la Vivienda
Secretaría de Obras Públicas
Fte: Elaboración propia con base en Directorio de Integrantes de la Asociación Mexicana de Organismos para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (AMORTT).
522
Esta condición de subordinación a los lineamientos de la política interna, queda más
de manifiesto en el hecho de que, entre estas ocho entidades, sólo en dos los
organismos responsables de la regularización de la tenencia de la tierra son
instituciones descentralizadas, con recursos y patrimonio propios (Morelos y Tabasco),
aunque en su estructura organizativa participe el encargado de la política interna del
estado. En el resto, las funciones de regularización de los asentamientos humanos
están a cargo de una dependencia de la propia Secretaría de Gobierno
(Aguascalientes, Distrito Federal, Guanajuato, Puebla y Tlaxcala).
Entre todos ellos, el caso más singular es el del Distrito Federal que, como hemos
señalado, inició las tareas de regularización de la tenencia de la tierra a través de un
organismo que vinculaba las funciones de promoción de vivienda social con las de
regularización de los asentamientos populares (FIBIDESU), desde una visión de
política social que más tarde se generalizaría a la mayor parte las entidades del país.
Sin embargo, estas funciones terminaron siendo asignadas a la Dirección General de
Regularización Territorial, una oficina de la Secretaría de Gobierno de la Ciudad de
México.
Como lo muestra la proliferación de este tipo de organismos, y más recientemente la
aparición de una asociación que integra a los distintos organismos estatales170, la
regularización de la propiedad inmobiliaria en los asentamientos humanos, se ha
convertido en una tarea fundamental de las políticas urbana y social de los distintos
estados, no sólo por su vertiente relativa al ordenamiento de las ciudades, o por su
impacto en la producción de vivienda a través de mecanismos de autoconstrucción en
la que en realidad tienen muy poca incidencia sino, fundamentalmente, por el carácter
político y de negociación que subyace aún en la política de suelo del gobierno
170
Aquí se hace referencia a la Asociación Mexicana de Organismos para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
(AMORTT), fundada en 2005.
523
mexicano, no sólo a nivel del gobierno federal sino, incluso aún más, en los gobiernos
locales.
Esto ha llevado a que, al igual que se puede observar en la política de financiamiento y
construcción de vivienda popular y para los trabajadores públicos, las tareas de
regularización de la tenencia de la tierra urbana las han atraído hacia su ámbito de
competencia los gobiernos estatales reproduciendo casi de manera fotográfica la
forma de actuación de la CORETT, e incluso los gobiernos municipales que, a pesar
de su endémica falta de recursos, han creado instrumentos de este tipo duplicando, en
los hechos, las funciones que se realizan a nivel de las entidades federativas171.
La multiplicación de estos organismos lleva a situaciones como las que se pueden
observar en el Estado de Baja California, en donde sólo en la ciudad de Tijuana
existen cuatro dependencias estatales que realizan tareas de regularización de los
asentamientos humanos, de las cuales tres son del gobierno del estado: la Comisión
para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETTE), que es el organismo
estatal que oficialmente tiene asignada esta tarea, y dos organismos más, que además
de la promoción de vivienda y la promoción inmobiliaria, integran funciones de
regularización: Promotora para el Desarrollo Urbano de Tijuana (PRODUTSA), e
Inmobiliaria Estatal Tijuana Tecate (INETT), y una más del gobierno municipal, el
Fideicomiso Inmobiliaria Municipal de Tijuana (FIMT)172, que además administra las
reservas territoriales municipales.
171
Este es el caso, por ejemplo, de varios fideicomisos que se han conformado para apoyar financieramente las tareas
de legalización de los asentamientos irregulares en varias ciudades del país como:
-. El Fideicomiso para cooperar en la solución de los problemas de las colonias proletarias de Tijuana, Baja California;
.- El Fideicomiso para cooperar en la solución de los problemas de las colonias propietarias de Ciudad Madero,
Tamaulipas.;
.- El Fideicomiso para cooperar en la solución de los problemas de las colonias proletarias de Tampico, Tamaulipas
(SHCP: s/p).
172
Este fideicomiso es el resultado de la fusión de dos organismos precedentes que tuvieron funciones similares: el
Fideicomiso para la Administración de las Reservas Territoriales del Estado de Baja California (FIADERT), que tenía
originalmente la tarea de administrar las reservas expropiadas por SEDUE (hoy SEDESOL), y destinarlas a la
regularización de colonias populares y a la construcción de vivienda, y el Fideicomiso para el Desarrollo Urbano de la
zona Este de Tijuana (FIDUZET), creado en 1998 cuando el anterior cede sus reservas al gobierno municipal, que es
sustituido por el FIMAT en 2005, con el que se extendió su campo de acción al resto de la ciudad de Tijuana (H. XVIII
Ayuntamiento de Tijuana, 2007, s/p)
524
De manera similar, en el estado de Jalisco, además de la Procuraduría de Desarrollo
Urbano (PRODEUR), que tiene dentro de sus objetivos la regularización de la tenencia
de la tierra, existe la Dirección de Patrimonio Inmobiliario de Jalisco, dependencia de
la Secretaría General de Gobierno que realiza las tareas de regularización de predios
propiedad del estado; mientras que en, el caso del estado de Chiapas, además de las
funciones que el organismo estatal de vivienda realiza en materia de regularización de
los asentamientos humanos, en el municipio en donde se ubica la capital estatal,
Tuxtla Gutiérrez, es la Dirección de la Tenencia de la Tierra municipal la encargada de
estas funciones (H. Ayuntamiento de Tuxtla Gutiérrez: s/p).
Aunque no se dispone de una relación detallada de otros municipios del país en donde
se hayan desarrollado iniciativas de esta naturaleza, ni de más ejemplos a nivel estatal
en donde se dupliquen funciones en esta materia, los mostrados permiten observar la
forma en la que, al igual que sucede en los organismos de vivienda locales, las tareas
de regularización de los asentamientos populares en México, se han ido dispersando
en una red muy compleja de mecanismos locales que no parecen tener un impacto
efectivo en la solución del problema de la irregularidad del suelo urbano.
Esta limitación no sólo se desprende del impedimento que tienen para intervenir en las
áreas más conflictivas que se ubican en ejidos y comunidades sino,
fundamentalmente, por los escasos recursos que las administraciones locales, en
particular las municipales, pueden asignar a los procesos expropiatorios, con lo que en
los hechos, los organismos responsables de la política estatal de suelo se han
convertido en una agencia operativa de la propia CORETT, o de las iniciativas de la
SEDESOL en política inmobiliaria.
525
526
Conclusiones
Cuando se contempla una realidad urbana, como la de México, en la que perviven
vecindades en donde las condiciones de alojamiento no distan mucho de las que
existían hace doscientos años, o en la que cerca de dos tercios de la vivienda
existente se ha construido al margen de cualquier mecanismo público o privado de
financiamiento o en apego a alguna reglamentación oficial, y se estima que alrededor
de 600 mil habitantes (es decir casi el equivalente a la población de toda la provincia
de Navarra [INE, 2006]), se instalan anualmente en asentamientos irregulares, no
podemos, más que preguntarnos ¿qué es lo que ha hecho posible, que después de
poco más de ochenta años de políticas institucionales de vivienda social permanezca,
y aún se extienda, esta situación?
Dos factores parecen estar presentes en el surgimiento del problema de la vivienda en
México. Por una parte, la concentración de la propiedad inmobiliaria que de manera
endémica permaneció en el país a lo largo del proceso de transformación capitalista
del siglo XIX, y que comenzaría a superarse sólo hasta los años 30 del siglo XX, a raíz
de una reforma agraria que, paradójicamente, impactaría de manera decisiva en la
transformación de la propiedad inmobiliaria urbana y en las formas en las que se
construyó la mayor parte del parque habitacional; por otra, la falta de instrumentos que
permitieran movilizar los recursos públicos y el capital privado en la producción
habitacional, e hicieran posible regular las condiciones en las que se produjo, y sobre
todo en las que se comercializó la vivienda.
La política habitacional en México abordo tarde esta problemática, pero sobre todo no
lo hizo para resolver el problema social que implicaba, ni desde una perspectiva que
abarcara a la sociedad en su conjunto, no hizo suyas las necesidades sociales, sino
527
que sólo entendió éstas en función de los intereses de los distintos grupos políticos
que fueron responsables de ponerla en marcha.
La realidad institucional de la política habitacional en el país, en la actualidad, es
resultado de esto. Hoy existen cerca de cien organismos en el país que de alguna
manera financian vivienda, en cada entidad federativa hay al menos dos organismos
públicos que financian y/o construyen de manera directa vivienda y al menos uno que
administra reservas de suelo para el desarrollo de promociones habitacionales.
A través de este enjambre institucional se impulsan programas financieros de los más
variados tipos, que parecen dibujar el proceso constructivo de la vivienda, desde
paquetes de materiales de construcción, pasando por lotes con servicios, la
construcción de módulos mínimos habitables (“pies de casa”), mejoramiento de la
vivienda, y hasta casas completas.
Y todo esto a través de una red de instrumentos que abordan las necesidades de
vivienda social segmentando a la población en grupos de interés: por un lado
burócratas federales, por otro los estatales, más allá los obreros y trabajadores de la
empresa privada, los miembros de las fuerzas armadas, grupos sociales urbanos
organizados, empleados de empresas públicas, funcionarios de la banca de desarrollo,
damnificados de algún desastre, indígenas, y un largo etcétera, en un escenario en el
que, además participan instituciones públicas federales, estatales y municipales.
Una red, que por otra parte resulta incomprensible cuando observamos que en los
últimos treinta años de política habitacional, sólo seis organismos de esa multitud,
todos bajo control del gobierno federal, han financiado cerca del 90% de todos los
créditos otorgados tanto por el sector público como por el privado.
528
Y aún así, o tal vez por eso mismo, en los primeros cinco años del siglo XXI, cuando
se han otorgado por el Estado créditos habitacionales en cifras sin precedente,
llegando a poco más de medio millón anuales (ver Cuadro AE-4), se continúan
incorporando a las estadísticas de la irregularidad alrededor de 120,000 viviendas
anualmente, que representan poco más del 20% de todos los financiamientos
otorgados por el sector público en los últimos años, en una realidad urbana en la que
el parque habitacional en la irregularidad alcanza a más de de la mitad del alojamiento
existente.
Es un hecho que en México, ni la intervención pública y ni la del sistema financiero
privado, han revertido una realidad, en la que el esfuerzo social, a través de la
inversión de trabajo físico y recursos financieros individuales, ha sido, hasta finales del
siglo veinte, la base a través de la cual se ha construido la mayor parte de la vivienda
disponible en el país.
La de la intervención pública en el tema habitacional en México es la historia de una
política que no logró extenderse a toda la realidad social del país y en la que ha habido
claramente ganadores y perdedores, en la que han proliferado los mecanismos de
financiamiento público, fragmentando su intervención hasta extremos caricaturescos, y
en la que la intervención pública se ha caracterizado por ir a la zaga de las acciones
que realiza la sociedad civil. Estas limitaciones de la política habitacional están es sus
mismos orígenes, en aquellos que determinaron su actual perfil, en él se pueden
encontrar los rasgos que hasta hoy la caracterizan, y que la definen como una política
pública selectiva, corporativa y clientelar.
Selectiva en la medida que se dirigió a atender a grupos sociales específicos de la
sociedad, favoreciendo a quienes eran funcionales al Estado y excluyendo a los que
no lo eran, fue corporativa en la medida que este tratamiento se dirigió a grupos
529
sociales organizados con intereses comunes que se articularon en torno a las
estructuras políticas del propio Estado, y fue clientelar en tanto que se empleó con el
objetivo de obtener respaldo político por parte de la elite gobernante.
Estos tres rasgos se soportaron en una estructura que operó a través de tres líneas
fundamentales de actuación, que además tuvieron entre sí un vínculo de carácter
complementario que ha terminado por ser de tipo subsidiario de dos de ellas en torno
a la que ha llegado a convertirse en la columna vertebral de la política habitacional.
Estas tres líneas son: el financiamiento público de vivienda social en torno a la cual
han actuado subsidiariamente las de inquilinato y la de suelo, que en distintos
momentos han ofrecido al Estado una válvula de escape a la presión social que surgió,
a lo largo del siglo veinte, en torno al problema del alojamiento en el país.
1. La política de financiamiento y producción de
vivienda social
En México, aunque por lo común, al hablar de la política habitacional del Estado, nos
referimos a los programas de vivienda social que desarrollan los distintos Organismos
Nacionales de Vivienda Social (ONAVIS), y a los distintos programas que lleva a cabo
la SEDESOL (que involucran a la mayor parte de las instituciones a través de las
cuales el gobierno federal opera los programas habitacionales), en realidad la
participación pública en la promoción, financiamiento y construcción de vivienda social
ha involucrado, desde los albores del nuevo Estado mexicano, a un gran número de
organismos, que a pesar de cumplir objetivos distintos a los propiamente vinculados al
financiamiento de vivienda, han participado activamente en esta política social.
530
Más allá de que los ONAVIS y SEDESOL, en conjunto, cubren más del 86% del total
crediticio del sector público (ver Cuadro AE-21), y que son los organismos que asumen
el mayor peso de la participación pública en la materia a nivel nacional, la existencia
de un universo muy diverso de instituciones que participan en el financiamiento de
vivienda social, revela el carácter que la política habitacional ha tenido en la realidad
política y social del país, y en cierta manera la segregación socio-espacial que muestra
el alojamiento en la realidad urbana del país.
Tal parece que el origen corporativo que tuvo el financiamiento de vivienda para los
trabajadores públicos, con la creación del IPCyR, fue determinante en el camino que
seguiría en los siguientes casi ochenta años la actuación gubernamental en esta
materia, y dejaría una huella indeleble que se repetiría no sólo en la creación de
sucesivos organismos federales encargados de la producción de vivienda para
distintos segmentos de la población nacional, sino que marcaría la manera en la que
los distintos niveles de gobierno irían participando en el financiamiento de la vivienda,
tanto para la burocracia local, como para la población en general.
De esta manera, como ya lo señaló Arnaldo Córdoba, del mismo modo que la creación
del IPCyR respondió a la finalidad de “asegurarse la fidelidad de uno de los sectores
más inquietos y peligrosos de la escena política nacional, los burócratas, la única
fuerza organizada, además del ejército, con la que directamente podía contar el
gobierno” (op. cit.: 358), la Dirección de Pensiones Militares (y los sucesivos
organismos financieros dirigidos a las fuerzas armadas), y los organismos dirigidos a
los distintos grupos de la sociedad mexicana (INDECO y sus sucesores, FOVI con los
suyos e INFONAVIT), parecen haber respondido, en su momento, a la necesidad de ir
construyendo redes de alianza entre el Estado y los distintos actores sociales,
atendiendo a la par a las necesidades de desarrollo del capital inmobiliario y de la
construcción.
531
Esta práctica, de emplear la política habitacional como un instrumento hegemónico,
iniciada con los primeros gobiernos de la posrevolución, y refrendado por los que les
sucedieron hasta finales de los años 90, no se fue patrimonio exclusivo de aquellos
que hasta principios de los años ochenta ostensiblemente emplearon la política social
como un mecanismo clientelar, sino que continuó con los gobiernos neoliberales de los
años 90 y de principios de este siglo, quienes impulsaron también mecanismos
financieros que privilegiaron a uno de los gremios de mayor peso en la vida política y
social del país, no sólo por el número de sus agremiados sino por su misma presencia
nacional, refuncionalizando, así, viejos mecanismos clientelares, pero ahora al servicio
de las reformas neoliberales.
La participación de los gobiernos locales no modificó, prácticamente en nada, esta
dinámica. En su involucramiento, relativamente tardío, en la política habitacional, los
organismos estatales de vivienda social reprodujeron no sólo el mismo tipo de
instrumentos y los mismos mecanismos a través de los que aquellos operaron, sino el
mismo criterio clientelar y el orden de atención social que había construido el gobierno
central, no obstante que para cuando se crearon los primeros organismos locales, las
condiciones que pudieron haber justificado en los años veinte la creación del IPCyR y
la DPM ya habían sido superadas (la necesidad urgente del estado posrevolucionario
de contar con el respaldo de la burocracia y las fuerzas armadas).
Ahí, como en un esquema fractal, se crearon, casi dos décadas después del
organismo de pensiones para la burocracia federal, entidades públicas
administradoras de los fondos de retiro para la burocracia estatal y municipal, y con
ellas los primeros mecanismos financieros de vivienda para los trabajadores de
estados y municipios, y sólo más de veinte años después de éstos, los primeros
organismos estatales encargados de impulsar la construcción de vivienda social.
532
Del mismo modo, casi a la par de la creación de las instituciones que precedieron a la
SEDESOL, la aparición de los organismos estatales de desarrollo urbano reprodujo el
funcionamiento de la secretaría federal, como un mecanismo, discrecional, que
interviene en el financiamiento de vivienda, duplicando en muchos casos las funciones
de los propios organismos de vivienda social. Al igual que la SEDESOL (y sus
antecedentes), gran parte de estos organismos financiaron vivienda a través de
programas que se asociaron a la política social del gobierno en turno, con un fuerte
contenido clientelar y con un marcado énfasis en circunstancias coyunturales.
El hecho de que ni los organismos de seguridad social, ni los de vivienda social, así
como tampoco los programas promovidos por las distintas secretarías encargadas del
desarrollo urbano en los distintos estados, hayan logrado tener un impacto decisivo en
la política pública de vivienda social, está sin duda asociado a la centralización, que en
materia de recursos fiscales, existe en México, y a la gran dependencia que los
gobiernos estatales tienen de las transferencias que se realizan desde el gobierno
federal para la realización de su política social.
Esto mismo, sin embargo, es lo que explica la naturaleza testimonial, casi simbólica,
de la participación de los gobiernos estatales en materia de vivienda. En la medida que
ésta no fue acompañada de una descentralización real de los mecanismos financieros
de vivienda social, ni por una revalorización de su papel en ese tema, después de más
de 30 años no han logrado desarrollar una estructura operativa y financiera que les
permita tener una incidencia significativa en las condiciones de la vivienda de sus
respectivos ámbitos político-administrativos.
Su intervención en este campo de la política social más que estar motivada en una
voluntad expresa de incidir en el problema de la vivienda, parece sólo explicarse
533
porque permite a los gobiernos locales tener un margen de negociación tanto con
algunos segmentos de la burocracia estatal, como del resto de la sociedad civil. La
política habitacional en el marco de la política estatal aparece así más que como un
mecanismo de redistribución del ingreso, o como un mecanismo de equidad social (e
incluso más que como un mecanismo de desarrollo económico), como uno de
negociación por parte de los gobiernos estatales en circunstancias políticamente
convenientes, y con grupos sociales que, en la balanza de las alianzas locales, juegan
un papel determinante.
Condiciones similares a las que originalmente jugaron los mecanismos financieros
dirigidos a la burocracia (federal y estatal), han cumplido los distintos organismos que
se han dirigido a financiar a grupos específicos de los empleados públicos a través de
la Banca de Desarrollo, de empresas estatales y organismos descentralizados, así
como del programa especial de financiamiento para vivienda del magisterio. Todos
ellos parecen responder a la intención de atender de manera privilegiada a empleados
de empresas y organismos públicos que jugaron y juegan un papel determinante en la
política económica y social del Estado, llegando incluso a duplicar los mecanismos
financieros para alguno de ellos.
El empleado público en general, y el magisterio en particular, aparecieron así, por
muchos años, como un sector social privilegiado en el financiamiento de vivienda,
como una especie de aristocracia obrera, y sólo pasaron a un segundo plano cuando
el INFONAVIT emerge como el principal mecanismo financiero de vivienda en el país,
seguido por el FONHAPO, en un momento en el que los gobiernos de corte populista,
de los años setenta, buscaron el respaldo político de los obreros y los sectores
urbanos de menores ingresos.
534
Desde una óptica distinta, aunque sin perder del todo el carácter clientelar que ha
caracterizado a la política habitacional en su conjunto, los programas de vivienda
asociados a políticas de desarrollo social o regional han presentado rasgos singulares
que es importante resaltar. Aunque por su mismo carácter complementario han
respondido a objetivos específicos y han contado con los recursos financieros que les
permitieron alcanzar (en términos generales), a su población objetivo, no dejan de
conservar el rasgo selectivo y por tanto discriminatorio del resto de los programas e
instrumentos de política habitacional.
Los beneficiarios de estos programas, en realidad no se distinguen sustancialmente de
otros que por razones diferentes se ubican en la esfera de las prioridades del Estado,
y al igual que a aquellos se les atiende en relación con la importancia funcional que
tienen para el logro de los objetivos preestablecidos por el programa en curso,
recibiendo en ese contexto y por un tiempo predeterminado, un trato privilegiado que
no se aleja mucho del que reciben otros sectores de la población políticamente
funcionales al Estado.
Un caso similar, pero que parece haber operado de manera más apegada a las
necesidades sociales que les dieron origen, es el de los organismos que tuvieron a su
cargo programas emergentes en el Distrito Federal, y que gracias a la activa
participación de la sociedad civil no fueron convertidos en instrumentos clientelares y,
en términos generales, cumplieron con los objetivos para los que fueron creados.
La personalidad clientelar de las políticas habitacionales desarrolladas por los
Organismos Nacionales e Vivienda y, a partir de ellos el reto de los organismos
públicos, pareció haber iniciado un proceso de cambio con las reformas que a
principios de los años 90 refuncionalizaron al INFONAVT, retirándole su papel en la
promoción y construcción de vivienda, y cortando los vínculos que tuvo en su
535
operación, durante casi dos décadas, con el sindicalismo oficial. Con estas reformas,
este organismo y poco más tarde el FOVISSSTE, operaron de manera más
transparente y flexible, y podríamos decir que eliminaron, en gran medida las prácticas
clientelares que había conservado desde su origen.
Estas iniciativas, sin embargo, contrastan con la operación del Programa Especial de
Financiamiento a la Vivienda del Magisterio, cuya creación aparece como el corolario
de una alianza construida por el gobierno federal con una dirigencia sindical promovida
(si no es que impuesta), por él mismo en 1989173, y que a partir de 1994 ha sido uno
de los principales instrumentos hegemónicos de esta dirigencia hacia sus agremiados,
contando con el apoyo de los sucesivos gobiernos neoliberales desde entonces sin
importar el partido del que provengan.
Estos dos ejemplos, la reforma de los fondos habitacionales y el programa especial
para la vivienda del magisterio son, tal vez, los que mejor dibujan la situación actual de
la política habitacional en México, que por una parte buscó una reestructuración de los
principales mecanismos nacionales de financiamiento habitacional, sobre todo de los
que se operan desde las instancias centralizadas del gobierno federal (en particular
INFONAVIT, FOVISSSTE y FOVI), que estuvo dirigida a sanear y eficientar los
mecanismos de crédito para la vivienda social, dándoles una viabilidad financiera que,
sin embargo, contrastó con una reducción del impacto social de los programas de
crédito, que cada vez fueron menos asequibles a los sectores de la población con
menores ingresos.
El Programa Especial para el Magisterio, por su parte (y en general el resto de los
organismos estatales y de los programas operados por SESESOL), continúan, en
173
Ese año, el gobierno federal retira su apoyo (y al parecer exige la renuncia), del viejo líder magisterial Carlos
Jonjitud, y apoya de manera decisiva el ascenso de una nueva dirigencia encabezada por Elba Esther Gordillo, que en
los primeros años del siglo XXI habría de jugar un papel fundamental en el apoyo del primer gobierno de la oposición
desde 2002, y en el proceso electoral de 2006, cuando dio un apoyo decisivo al candidato oficial.
536
términos generales, operando con las mismas características que los han
caracterizado desde sus orígenes. Aunque en la mayor parte de ellos, fuera de los
programas explícitamente subsidiados del FONHAPO y de SEDESOL, se ha buscado
impulsar mecanismo de recuperación crediticia que les de viabilidad a largo plazo, su
condición coyuntural, su empleo clientelar y el ejercicio discontinuo de los programas
parecen haber permanecido como una condición permanente.
Las reformas neoliberales parecen haberse abocado así a eficientar los mecanismos
crediticios que tienen un mayor peso en el desarrollo del capital inmobiliario y de la
industria de la construcción, pero dan la impresión de no haberse resignado a
prescindir de los instrumentos hegemónicos de la política habitacional, que les
permiten disponer de una válvula de escape ante una eventual crispación de una
sociedad, que ha visto, desde el impulso de las reformas “estructurales” de los años
ochenta, agudizar las condiciones de pobreza en el país.
Tampoco parecen haber reconocido a la política de vivienda como un derecho social
de carácter universal de la que no sólo han quedado al margen los sectores sociales
de bajos ingresos ubicados fuera de la economía formal sino, incluso, grupos de
trabajadores como los empleados públicos municipales y estatales que paulatinamente
han visto reducirse a la nada los mecanismos financieros de que disponen.
2. La política Inquilinaria
La política inquilinaria en México, tal vez más que la política de financiamiento y de
producción de vivienda, ha funcionado esencialmente como un instrumento clientelar
dirigido a construir y reforzar los lazos hegemónicos del Estado con la población
urbana. En prácticamente ningún momento ha respondido a la realidad de la vivienda
537
en arrendamiento, ni durante las primeras iniciativas en 1917 cuando es muy probable
que la vivienda en alquiler representara más de la mitad del parque habitacional, y aún
menos en los últimos años, en los que, a pesar de disminuir en su importancia relativa,
una de cada cinco viviendas en el país continúa bajo este régimen de tenencia, a
pesar de lo cual se puede apreciar en todo el país un vacío profundo en los
instrumentos dirigidos a promover la producción de vivienda en alquiler y establecer
mecanismos que regulen prácticas especulativas.
Durante las primeras décadas de la posrevolución, la vivienda en arrendamiento fue,
como hemos visto, casi con toda seguridad la forma de alojamiento dominante para la
mayor parte de la población urbana, a ella aún estaban sujetas, para los años sesenta,
más del 45% de las viviendas existentes a nivel nacional, llegando a representar para
entonces, en las tres entidades con mayor nivel de urbanización en el país, más del
50% del parque habitacional (Distrito Federal 79,15%, Jalisco 50,44% y Nuevo León
57,83%), y más del 30% en prácticamente todas las entidades federativas (con
excepción de Guerrero y Oaxaca) (ver Cuadros 41 y 42).
Desde entonces y hasta finales del siglo XX, su importancia como medio de acceso a
un alojamiento fue perdiendo cada vez más importancia, particularmente a partir de
que en los años setenta se pusieron en operación los programas de vivienda social
apoyados por los principales organismos financieros, y se institucionalizaron los
mecanismos de regularización de la tenencia de la tierra. En 30 años su peso relativo
disminuyó en más de un cincuenta por ciento abarcando apenas poco más del 22% de
la vivienda disponible, y este comportamiento prácticamente se presentó en todos los
estados del país.
Este proceso, sin embargo parece haber tocado fondo, a diferencia de lo ocurrido
entre 1960 y 1990 cuando en promedio la vivienda en alquiler en el país vio reducir su
538
peso en aproximadamente 8 puntos porcentuales, en la última década censal éste
apenas disminuyó en menos de medio punto porcentual. La relevancia que aún hoy
conserva el inquilinato en México, queda aún más de manifiesto cuando se constata
que en este período, fuera del Distrito Federal, en todas las entidades federativas el
número total de viviendas sujetas a este régimen de tenencia se incrementó en más
del 20% con respecto a la década precedente, (casi el doble del crecimiento de la
población nacional), y en la mitad de ellos en más de un 40% (ver Cuadro 42).
A pesar de esta tendencia a estabilizarse en el contexto nacional, la situación del
arrendamiento de vivienda presenta, sin embargo, notables diferencias entre las
distintas regiones del país, no sólo, como se ha señalado, porque el inquilinato es un
fenómeno esencialmente urbano que afecta principalmente a los estados con
procesos de urbanización más dinámicos, sino porque responde de manera distinta a
cada realidad urbana, atendiendo a las condiciones sociales y económicas de cada
una.
Dos casos son particularmente reveladores de esto que, por otra parte, muestran la
desvinculación entre las condiciones de la vivienda en alquiler y el marco
reglamentario vigente: el del Distrito Federal, que es la única entidad en México en
donde, a pesar de la derogación del decreto de congelamiento de alquileres y de la
debilidad reglamentaria sobre el tema, el número de viviendas en renta decreció en
términos absolutos; y el estado de Quintana Roo, que presenta el mayor crecimiento
porcentual de población en el país, en donde la vivienda en alquiler creció en poco
más del 150% (ver Gráfica 13).
A pesar de esta radical diferencia entre estas entidades, en ambos casos este tipo de
tenencia se presenta aún en cerca de la tercera parte de las viviendas (29,2% en el
Distrito Federal y 32% en Quintana Roo), aunque en la capital del país ésta se da
539
como resultado de una tendencia decreciente, mientras que en el estado caribeño
muestra un comportamiento creciente, particularmente a partir de que en los años
setenta se impulsó su desarrollo económico a partir de las actividades turísticas con la
creación del polo urbano de Can Cun.
Gráfica 13
EVOLUCIÓN DE LA VIVIENDA EN ALQUILER (Distrito Federal y
Quintana Roo) 1950-2000
90.00%
Porcentaje /total de viviendas
80.00%
70.00%
60.00%
50.00% D.F-
40.00% Q.R.
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Años
Con un comportamiento similar a estos dos extremos, el arrendamiento de la vivienda
ha permanecido como una importante opción de alojamiento en estados en los que
este tipo de alojamiento supera la media nacional llegando a representar cerca de la
tercera parte del parque habitacional disponible (como en Jalisco, Baja California y
Colima), en tanto que otros, tal y como sucedió con la capital del país, desde los años
setenta han mostrado de manera constante una disminución de la vivienda en renta,
hasta llegar a representar cerca de la quinta parte de la vivienda disponible (como en
Coahuila, Chihuahua, Morelos y Nuevo León) (ver Cuadro 42).
Se pueden observar también entidades que habiendo presentado una tendencia
decreciente desde los años sesenta hasta los noventa del siglo pasado, en la última
década tendieron a recuperar el parque de vivienda en alquiler (en diez de ellas),
mientras que unas más, aunque con una tendencia global a disminuir, han presentado
540
un comportamiento muy irregular en su peso relativo (once del total de los estados del
país [ver Cuadros 41 y 42]).
La presencia de la vivienda en renta ha estado, además, caracterizada por la
existencia de un conjunto variopinto de alternativas de alojamiento, en el que aún
permanecen formas precarias que había desde el siglo XIX (como la vivienda en
vecindad), a las que se han ido agregando nuevas modalidades, que en muchos casos
representan nuevas caras de la precariedad, que de cierta manera han reemplazado a
las existentes desde principios del siglo XX, como es el caso de los cuartos de
azotea174, locales improvisados no construidos para habitación, vivienda móvil o
diversos tipos de refugios, que aunque tienen una representación marginal con
respecto a al total de la vivienda particular (a nivel nacional en torno al 1,2% para el
año 2005), y una tendencia decreciente en el último quinquenio censal, en algunas
entidades aún presentaron crecimiento en su peso relativo (particularmente de las
viviendas en vecindad) (ver Cuadros 51 y 52).
Los casos más significativos en este sentido son los del Distrito Federal, el estado de
México y Tlaxcala, en donde pese a la tendencia decreciente en algunas de las formas
precarias de alojamiento, la vivienda en vecindad aún presentó un crecimiento relativo,
y en términos absolutos se incrementó en los dos primeros en alrededor de un 30%,
mientras que en Tlaxcala casi se duplicó. Igualmente destacable es el caso de
Quintana Roo, que aunque presenta una discreta reducción porcentual en este tipo de
vivienda, su presencia aún alcanza a cerca del 10% del parque habitacional.
A partir de estos ejemplos, se puede apreciar que las condiciones tanto de tenencia
como de la tipología de la vivienda en alquiler en el país presenta una enorme
174
Estos son alojamientos construidos en las azoteas o terrados de los edificios de departamentos, originalmente
destinados al personal de servicio doméstico, o empleados como trasteros, que han sido habilitados como
apartamentos mínimos que comparten con otros del mismo tipo los servicios sanitarios.
541
diversidad, y que está asociada tanto a los comportamientos demográficos como a los
propios patrones de desarrollo socioeconómico de cada entidad federativa (ver
Cuadros 51 y 52).
Esta diversidad de la vivienda en general, y de la vivienda en alquiler en particular, no
se ve reflejada, sin embargo, en la política de vivienda emprendida por el estado en
México. No obstante que su reglamentación está incluida en disposiciones jurídicas de
carácter local, ésta no corresponde ni con la diversidad de comportamientos históricos
de la vivienda en renta entre las distintas entidades federativas, ni tampoco con las
características y diversidad que está presentando este tipo de alojamiento en las
distintas regiones del país.
De esta manera, a pesar de que el del alquiler es un fenómeno que afecta
principalmente a las entidades en donde se localizan las grandes áreas urbanas del
país, o a las regiones en las que se ubican polos emergentes de desarrollo como
ciudades fronterizas o centros turísticos, y de que es un fenómeno que presenta muy
diversas dinámicas de comportamiento y está siendo resuelto a través de formas de
alojamiento ineficientes y de mecanismos no regulados ni legales (Coulomb, R.: 139-
142), el marco jurídico se caracteriza por tener un carácter homogéneo, dirigido
esencialmente a regular las relaciones entre arrendatarios y arrendadores, sin hacer
referencia a las condiciones diversas en las que se está ofreciendo este tipo de
vivienda, ni mucho menos estableciendo mecanismos financieros que permitan su
impulso y la sustitución de las formas precarias de alojamiento.
542
Cuadro 50: Variaciones en la tipología habitacional de la vivienda particular, 2000-2005
Entidad Total de vivienda particular Casa independiente Departamento en edificio Vivienda en vecindad Cuarto de azotea No especificado (1)
Federativa % de % de % de % de % de % de
2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 (1) 2005
incremento incremento incremento incremento incremento incremento
AGUASCALIENTES 200.529 245.625 22,49 178.373 224.569 25,90 11.641 12.863 10,50 2.265 2.039 -9,98 125 114 -8,80 8.125 6.040 -25,66
BAJA CALIFORNIA 609.667 738.338 21,11 460.159 542.378 17,87 37.644 92.550 145,86 31.238 36.040 15,37 387 546 41,09 80.239 66.824 -16,72
BAJA CALIF SUR 105.064 135.912 29,36 92.355 113.437 22,83 4.224 7.950 88,21 4.031 6.017 49,27 135 73 -45,93 4.319 8.435 95,30
CAMPECHE 157.054 184.090 17,21 150.817 162.691 7,87 782 13.825 1667,90 1.335 2.653 98,73 26 94 261,54 4.094 4.827 17,90
COAHUILA 544.322 625.231 14,86 506.833 594.041 17,21 4.048 8.081 99,63 7.696 5.972 -22,40 346 266 -23,12 25.399 16.871 -33,58
COLIMA 132.201 149.189 12,85 116.605 137.138 17,61 2.558 2.355 -7,94 2.524 2.651 5,03 141 159 12,77 10.373 6.886 -33,62
CHIAPAS 806.131 916.302 13,67 732.572 858.399 17,18 5.795 7.699 32,86 15.941 15.940 -0,01 406 489 20,44 51.417 33.775 -34,31
CHIHUAHUA 755.379 852.596 12,87 668.237 756.763 13,25 8.840 25.421 187,57 23.149 17.126 -26,02 391 416 6,39 54.762 52.870 -3,45
DISTRITO FED, 2.131.410 2.287.189 7,31 1.243.468 1.188.549 -4,42 572.862 705.518 23,16 210.463 276.637 31,44 12.843 8.994 -29,97 91.774 107.491 17,13
DURANGO 325.124 358.302 10,20 307.569 345.510 12,34 1.485 1.413 -4,85 1.657 1.272 -23,23 60 91 51,67 14.353 10.016 -30,22
GUANAJUATO 925.865 1.048.543 13,25 847.849 976.416 15,16 29.728 37.294 25,45 9.795 10.973 12,03 318 290 -8,81 38.175 23.570 -38,26
GUERRERO 657.577 701.656 6,70 595.662 639.729 7,40 21.823 24.400 11,81 15.506 15.531 0,16 909 910 0,11 23.677 21.086 -10,94
HIDALGO 494.183 558.448 13,00 455.611 517.894 13,67 10.227 11.397 11,44 12.365 14.638 18,38 271 336 23,99 15.709 14.183 -9,71
JALISCO 1.392.775 1.582.089 13,59 1.206.615 1.357.211 12,48 100.121 125.423 25,27 28.550 28.788 0,83 1.770 2.017 13,95 55.719 68.650 23,21
MÉXICO 2.892.815 3.243.566 12,12 2.265.800 2.485.021 9,68 187.883 311.460 65,77 196.137 257.430 31,25 3.704 2.963 -20,01 239.291 186.692 -21,98
MICHOACÁN 854.788 913.390 6,86 793.508 851.087 7,26 14.237 27.885 95,86 9.473 7.484 -21,00 390 344 -11,79 37.180 26.590 -28,48
MORELOS 367.230 403.054 9,76 316.135 345.287 9,22 14.924 19.690 31,94 13.853 16.132 16,45 582 594 2,06 21.736 21.351 -1,77
NAYARIT 219.819 244.445 11,20 207.781 231.289 11,31 3.321 4.321 30,11 2.469 2.921 18,31 89 163 83,15 6.159 5.751 -6,62
NUEVO LEÓN 888.087 1.014.042 14,18 811.207 934.016 15,14 22.817 26.616 16,65 14.366 16.767 16,71 916 1.297 41,59 38.781 35.346 -8,86
OAXACA 740.551 802.854 8,41 694.556 758.083 9,15 5.863 6.776 15,57 17.018 18.887 10,98 351 420 19,66 22.763 18.688 -17,90
PUEBLA 1.065.379 1.207.470 13,34 877.459 1.008.155 14,89 73.765 87.863 19,11 55.004 69.548 26,44 853 868 1,76 58.298 41.036 -29,61
QUERÉTARO 298.175 359.953 20,72 269.847 328.815 21,85 7.353 9.200 25,12 6.925 7.791 12,51 118 124 5,08 13.932 14.023 0,65
QUINTANA ROO 213.327 285.742 33,95 164.286 178.936 8,92 16.978 35.571 109,51 22.447 31.153 38,78 458 451 -1,53 9.158 39.631 332,75
SAN LUÍS POTOSÍ 492.650 557.534 13,17 455.040 522.015 14,72 17.143 19.388 13,10 4.900 4.803 -1,98 145 220 51,72 15.422 11.108 -27,97
SINALOA 574.931 642.114 11,69 533.834 589.167 10,37 9.818 17.065 73,81 14.806 9.310 -37,12 191 289 51,31 16.282 26.283 61,42
SONORA 529.937 614.595 15,98 498.692 560.730 12,44 6.160 24.305 294,56 3.190 3.423 7,30 129 184 42,64 21.766 25.953 19,24
TABASCO 412.452 473.121 14,71 374.123 433.899 15,98 11.340 12.635 11,42 13.494 14.892 10,36 868 1.073 23,62 12.627 10.622 -15,88
TAMAULIPAS 682.651 789.118 15,60 596.318 642.386 7,73 23.149 82.774 257,57 31.473 28.823 -8,42 688 670 -2,62 31.023 34.465 11,09
TLAXCALA 194.472 233.881 20,26 176.558 208.644 18,17 6.916 10.883 57,36 4.676 8.655 85,09 70 78 11,43 6.252 5.621 -10,09
VERACRUZ 1.605.497 1.777.972 10,74 1.468.839 1.589.001 8,18 31.058 78.862 153,92 60.416 71.294 18,01 1.675 1.949 16,36 43.509 36.866 -15,27
YUCATÁN 373.244 435.381 16,65 361.819 365.164 0,92 1.198 53.604 4374,46 517 970 87,62 50 81 62,00 9.660 15.562 61,10
ZACATECAS 299.249 325.214 8,68 280.042 311.336 11,17 4.905 5.608 14,33 1.996 1.749 -12,37 90 85 -5,56 12.216 6.436 -47,31
ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS 21.942.535 24.706.956 12,60 18.708.569 20.757.756 10,95 1.270.606 1.910.695 50,38 839.675 1.008.309 20,08 29.495 26.648 -9,65 1.094.190 1.003.548 -8,28
(1) incluye local no construido para habitación, vivienda móvil, refugio y no especificado
Fte: 2000: INEGI: XII censo general de población y vivienda, 2005: e INEGI: II Conteo de población y vivienda
543
Cuadro 51: Peso relativo en la tipología habitacional de la vivienda particular 2000-2005
Total de vivienda Departamento en
particular Casa independiente edificio Vivienda en vecindad Cuarto de azotea No especificado (1)
Entidad Federativa 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005 2000 2005
2000 2005 %/total de %/total de %/total de %/total de %/total de %/total de %/total de %/total de %/total de %/total de
viv. Part, viv. Part, viv. Part, viv. Part, viv. Part, viv. Part, viv. Part, viv. Part, viv. Part, viv. Part,
AGUASCALIENTES 200.529 245.625 88,95 91,43 5,81 5,24 1,13 0,83 0,06 0,05 4,05 2,46
BAJA CALIFORNIA 609.667 738.338 75,48 73,46 6,17 12,53 5,12 4,88 0,06 0,07 13,16 9,05
BAJA CALIF SUR 105.064 135.912 87,90 83,46 4,02 5,85 3,84 4,43 0,13 0,05 4,11 6,21
CAMPECHE 157.054 184.090 96,03 88,38 0,50 7,51 0,85 1,44 0,02 0,05 2,61 2,62
COAHUILA 544.322 625.231 93,11 95,01 0,74 1,29 1,41 0,96 0,06 0,04 4,67 2,70
COLIMA 132.201 149.189 88,20 91,92 1,93 1,58 1,91 1,78 0,11 0,11 7,85 4,62
CHIAPAS 806.131 916.302 90,88 93,68 0,72 0,84 1,98 1,74 0,05 0,05 6,38 3,69
CHIHUAHUA 755.379 852.596 88,46 88,76 1,17 2,98 3,06 2,01 0,05 0,05 7,25 6,20
DISTRITO FED, 2.131.410 2.287.189 58,34 51,97 26,88 30,85 9,87 12,10 0,60 0,39 4,31 4,70
DURANGO 325.124 358.302 94,60 96,43 0,46 0,39 0,51 0,36 0,02 0,03 4,41 2,80
GUANAJUATO 925.865 1.048.543 91,57 93,12 3,21 3,56 1,06 1,05 0,03 0,03 4,12 2,25
GUERRERO 657.577 701.656 90,58 91,17 3,32 3,48 2,36 2,21 0,14 0,13 3,60 3,01
HIDALGO 494.183 558.448 92,19 92,74 2,07 2,04 2,50 2,62 0,05 0,06 3,18 2,54
JALISCO 1.392.775 1.582.089 86,63 85,79 7,19 7,93 2,05 1,82 0,13 0,13 4,00 4,34
MÉXICO 2.892.815 3.243.566 78,33 76,61 6,49 9,60 6,78 7,94 0,13 0,09 8,27 5,76
MICHOACÁN 854.788 913.390 92,83 93,18 1,67 3,05 1,11 0,82 0,05 0,04 4,35 2,91
MORELOS 367.230 403.054 86,09 85,67 4,06 4,89 3,77 4,00 0,16 0,15 5,92 5,30
NAYARIT 219.819 244.445 94,52 94,62 1,51 1,77 1,12 1,19 0,04 0,07 2,80 2,35
NUEVO LEÓN 888.087 1.014.042 91,34 92,11 2,57 2,62 1,62 1,65 0,10 0,13 4,37 3,49
OAXACA 740.551 802.854 93,79 94,42 0,79 0,84 2,30 2,35 0,05 0,05 3,07 2,33
PUEBLA 1.065.379 1.207.470 82,36 83,49 6,92 7,28 5,16 5,76 0,08 0,07 5,47 3,40
QUERÉTARO 298.175 359.953 90,50 91,35 2,47 2,56 2,32 2,16 0,04 0,03 4,67 3,90
QUINTANA ROO 213.327 285.742 77,01 62,62 7,96 12,45 10,52 10,90 0,21 0,16 4,29 13,87
SAN LUÍS POTOSÍ 492.650 557.534 92,37 93,63 3,48 3,48 0,99 0,86 0,03 0,04 3,13 1,99
SINALOA 574.931 642.114 92,85 91,75 1,71 2,66 2,58 1,45 0,03 0,05 2,83 4,09
SONORA 529.937 614.595 94,10 91,24 1,16 3,95 0,60 0,56 0,02 0,03 4,11 4,22
TABASCO 412.452 473.121 90,71 91,71 2,75 2,67 3,27 3,15 0,21 0,23 3,06 2,25
TAMAULIPAS 682.651 789.118 87,35 81,41 3,39 10,49 4,61 3,65 0,10 0,08 4,54 4,37
TLAXCALA 194.472 233.881 90,79 89,21 3,56 4,65 2,40 3,70 0,04 0,03 3,21 2,40
VERACRUZ 1.605.497 1.777.972 91,49 89,37 1,93 4,44 3,76 4,01 0,10 0,11 2,71 2,07
YUCATÁN 373.244 435.381 96,94 83,87 0,32 12,31 0,14 0,22 0,01 0,02 2,59 3,57
ZACATECAS 299.249 325.214 93,58 95,73 1,64 1,72 0,67 0,54 0,03 0,03 4,08 1,98
ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS 21.942.535 24.706.956 85,26 84,02 5,79 7,73 3,83 4,08 0,13 0,11 4,99 4,06
(1) incluye local no construido para habitación, vivienda móvil, refugio y no especificado
Fte: 2000: INEGI: XII censo general de población y vivienda, 2005: INEGI: II Conteo de población y vivienda
544
3. La política de suelo
La política de suelo en México ha encontrado en la irregularidad en la tenencia de la
tierra no sólo su justificación y razón de ser, sino una condición indispensable para su
propia existencia y, por lo que se alcanza a percibir, lo continuará siendo aún por
mucho tiempo. Ésta continúa siendo hoy una vía fundamental para resolver el
problema de alojamiento al menos para más de la quinta parte de la población del país
después de haber permanecido casi siempre como una segunda alternativa para
acceder a una vivienda, primero detrás del alquiler mientras éste constituía la forma
más común de alojamiento y, después, de la vivienda social, cuando la construcción y
financiamiento desplazó al inquilinato como la forma más común para acceder a una
vivienda.
Desde las primeras iniciativas coyunturales de dotación de suelo en el marco del
conflicto inquilinario, pasando por el apoyo a la conformación de colonias proletarias
en los años treinta, hasta la institucionalización de la política de suelo en los años
setenta, la política de suelo ha sido un instrumento compensatorio de las principales
líneas de política habitacional que el gobierno utilizó para enfrentar el problema de la
vivienda, subsanando a través de élla los efectos que las iniciativas de ajuste
estructural, en diferentes momentos, han tenido en las condiciones de vida de la
población.
En este sentido, más que ser un instrumento de planeación dirigido a resolver el
problema habitacional, a superar las condiciones de irregularidad en la propiedad
inmobiliaria o a prever la demanda de suelo para el desarrollo urbano, parece haber
respondido por largo tiempo al interés del régimen en apoyar medidas de contrapeso a
políticas económicas que redujeron la inversión pública en programas sociales.
545
Esto parece haber sido así desde los primeros gobiernos de la posrevolución, que
impulsaron medidas emergentes de dotación de suelo que permitieron contrarrestar la
falta de recursos públicos para construir vivienda social, hasta los últimos gobiernos
neoliberales que han utilizado a la CORETT como uno de los programas sociales
fundamentales del régimen en turno para mitigar los efectos empobrecedores de los
programas de ajuste económico puestos en marcha desde los años ochenta.
Hay sin embargo en el proceso de su desarrollo, desde los primeros instrumentos de
intervención institucional y control político de los asentamientos irregulares en los años
cuarenta, hasta hoy, una dinámica de transformación que explica no sólo la
permanencia de esta línea de actuación sino la importancia que ha adquirido en los
últimos veinte años como uno de los principales mecanismos de política social en el
país.
En efecto, a diferencia de su utilización eminentemente política durante prácticamente
cincuenta años, permaneciendo así incluso durante los primeros años de operación de
la CORETT, en las últimas dos décadas, la política de suelo se ha refuncionalizado
haciéndola jugar un doble papel político y económico a partir del cual parece ahora
tener una doble finalidad: por una parte parece estar destinada a reforzar los lazos
entre el Estado y los sectores sociales que en menor medida venían apoyando las
políticas del partido en el poder y, por otra, parece funcionar como un medio para
normalizar la recaudación fiscal inmobiliaria (Mathieu, D., 1997: 246-248), castigada
por una realidad en que la irregularidad llega a representar, según reconoce el propio
Estado, entre el 51 y casi el 62% del parque habitacional edificado (CIDOC-SHF,
2005: 22).175
175
Este es un dato que reconoce la misma SEDESOL y que comparten organismos internacionales, que estiman que la
irregularidad en la tenencia de la vivienda alcanza en México al 60% del parque construido (OIT: 19), y que podemos
constatar con los patrones de producción de vivienda en los últimos 50 años (ver cuadro AE-4).
546
La regularización de la tenencia de la tierra continúa siendo, así, utilizada como
instrumento de control y negociación política, operando como una medida
compensatoria a la insuficiencia de la política de producción y financiamiento
habitacional público y privado, pero ahora, además, se refuncionaliza como un medio
idóneo para crear el marco para la integración económica de la población marginada.
Bajo estas nuevas premisas, la política de suelo se “modernizó”, es decir, se
reinstrumentó, convirtiéndose, en una herramienta dual, conserva su condición de
instrumento de la hegemonía, pero ahora se ha “enriquecido” como un instrumento de
integración económico-social, a través de la agilización de los mecanismos de venta
de la propiedad ejidal y de los de regularización, que permiten la incorporación de los
pobres urbanos al mercado inmobiliario, y a los mecanismos de recaudación fiscal, y
de pago de servicios públicos.
De la manos de este proceso de “renovación” de la política de suelo, la CORETT,
como principal instrumento operador de ella, se ha erigido como una pieza
fundamental del andamiaje de la política habitacional y urbana en México: en materia
de regularización es una pieza fundamental para incorporar a numerosos sectores de
la población a los circuitos formales del mercado inmobiliario, en poco más de 30
años, a través de este organismo se regularizaron más de 2 millones de predios en
asentamientos humanos irregulares (ver Cuadro 47), lo que representó casi una
tercera parte de todos los créditos otorgados por los ONAVIS en el mismo período (ver
Cuadros 47 y AE-21), y llevó a que casi el 10% de las familias del país tuvieran una
escritura otorgada a través de este organismo.
547
Su importancia como mecanismo administrador de suelo público para el desarrollo
urbano y la realización de programas habitacional es igualmente relevante, desde su
creación hasta 2005, en todo el país se habían expropiado un promedio anual de 5 mil
hectáreas, que en conjunto habían permitido conformar una bolsa de suelo, destinada
a la regularización de la tenencia de la tierra, de más de 150,000 hectáreas (CIDOC-
SHF: 66), es decir, cerca de la tercera parte terrenos ejidales o comunales que, se
estima, fueron necesarios para absorber la demanda de suelo en el país (cf. Garcés,
C. y Márquez, B., I.: 15).
Este papel protagónico, sin embargo no parece haber modificando sensiblemente la
dinámica de los asentamientos irregulares como vía de escape al empobrecimiento
que ha conllevado el modelo económico neoliberal implantado desde finales de los
años 70 (Guillén R., H., 1997: 149-174), y que mantuvo prácticamente inalteradas las
limitaciones que encontraba la mayor parte de la población urbana para acceder a una
vivienda por los mecanismos institucionales de financiamiento, y a su sombra la
irregularidad parece consolidarse como una condición endémica de la realidad urbana,
que parece encontrar en la CORETT más bien un mecanismo de respaldo que una vía
de solución.
Esto parece demostrarse en el hecho de que la irregularidad urbana acumulada en el
país para 2005, después de casi treinta años de política de suelo y de regularización
de la tenencia de la tierra, continuaba siendo casi de las mismas dimensiones de las
que CORETT había logrado legalizar a través de expropiaciones y titulación en toda su
historia (CIDOC-SHF: 66).
Esta situación, incluso no parece estarse revirtiendo significativamente con la aparición
de los organismos locales de regularización de la tenencia de la tierra. Aunque no se
dispone de información estadística sobre los procesos de regularización por parte de
548
ellos, el papel monopólico que tiene CORETT como agente regularizador de la
propiedad y administrador de las reservas territoriales provenientes de la expropiación
de terrenos ejidales y comunales, por sí mismo, les otorga un papel secundario en la
legalización y en la dotación de suelo para el desarrollo de programas habitacionales.
Aunque es difícil englobar a todos estos organismos en una sola condición, y a pesar
que, como por ejemplo en el estado de Baja California, hay entidades que tienen a su
cargo la administración de un volumen importante de reservas territoriales que le
permiten incidir de manera determinante en el desarrollo de los centros de población y,
potencialmente en la política habitacional, en términos generales, estos organismos
parecen operar como agencias gestoras para la regularización del suelo ante
CORETT, con una presencia casi simbólica en la regularización de suelo privado.
En realidad, al igual que sucede con los organismos estatales que financian vivienda,
su impacto en el manejo de reservas territoriales y en la regularización parece ser
sumamente marginal y adquiere un carácter casi testimonial, de manejo político,
aparentemente más bien vinculado a la necesidad de los gobiernos locales por
aparecer como un agente activo en la problemática de suelo y del alojamiento, que
con la posibilidad real de incidir de manera determinante en estos temas.
Este carácter “simbólico” y de instrumento de la política interna del gobierno estatal,
queda particularmente de manifiesto en el caso de las entidades federativas (una
cuarta parte de todas ellas), en las que las dependencias responsables de la
regularización de la tenencia de la tierra, y por lo tanto de la administración de las
reservas territoriales que eventualmente se obtienen de los procesos expropiatorios,
están incorporadas a las secretarías de gobierno, que son las entidades responsables
de la seguridad y de la política de gobierno en cada estado, y no del problema
habitacional o de las funciones de desarrollo urbano. Desde ellas, la política de suelo
549
queda subordinada a los mecanismos de negociación y control político empleados por
el gobierno estatal en su relación con la sociedad civil, y sólo en función de ella queda
asociada a la política habitacional.
Estos ejemplos no sólo ilustran la cara más evidente del manejo clientelar de la política
de suelo, sino que son un reflejo de sus rasgos dominantes en todo el país. Desde sus
orígenes, pasando por la creación de CORETT y concluyendo con los organismos
estatales responsables de la regularización de la tenencia de la tierra, la política
pública de suelo ha tenido un origen clientelar, muy similar al de la política inquilinaria,
pero a diferencia de ésta, la de suelo se ha desarrollado en todo el país bajo control
del gobierno federal, llegando a convertirse, sin duda, en el brazo complementario más
importante de la acción habitacional del Estado mexicano, influyendo de manera
decisiva no sólo en las características de la vivienda en el país, sino en las mismas
formas de expansión, conformación y morfología del espacio urbano.
Ya desde antes de haber iniciado la política financiera y de producción habitacional del
Estado mexicano, y ante la escasa construcción de vivienda por parte de la iniciativa
privada y el gobierno, la política de suelo tuvo un papel determinante en la política
habitacional, que a lo largo de casi un siglo fue consolidándose, hasta alcanzar a ser
decisiva en la forma en la que la mayoría de los mexicanos se han hecho de una
vivienda.
Fue siempre, sin embargo, una política reactiva, que se desarrolló rezagada con
respecto a una práctica social que ha encontrado en la autoconstrucción la principal
forma de hacerse de una vivienda y que llegó a edificar a través de ella entre la mitad
y dos tercios del parque habitacional existente (ver Gráfica 14). En estas condiciones,
a pesar de haber logrado conformar importantes bolsas de suelo y de incidir de
manera significativa en la regularización de la propiedad inmobiliaria, la política de
550
suelo nunca fue capaz de intervenir de manera efectiva en los procesos de
transformación urbana, ni tampoco ha jugado un papel determinante en la solución del
problema del alojamiento.
Gráfica 14
P ro d u c c ió n d e v iv ie n d a 1 9 8 3 -2 0 0 0
800
700
600
miles de viviendas
500
A u t o c o n s t ru c c ió n
400
D e s a rro lla d o re s
300
200
100
0
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
a ños 1999
Fte: Gómez Fonseca Miguel Ángel, 2004: 134
Su carácter reactivo ha sido, de esta manera, determinante, y la ha ubicado siempre
detrás de las expresiones de los problemas urbanos y de la vivienda sin poder
anticiparse a ellos, llegó tarde con respecto al fenómeno de la irregularidad, y una vez
ubicada frente a él sólo atendió sus efectos y nunca sus causas, y en consecuencia ha
permanecido como un instrumento de intervención pública que enfrenta sólo hechos
consumados.
El desarrollo de la irregularidad ha ido de la mano del proceso de urbanización en
México, fue una condición que estuvo presente en los de expansión urbana iniciados
desde inicios del siglo XX, y que a lo largo de él se fueron repitiendo en las diferentes
ciudades del país, prácticamente bajo las mismas dinámicas de ocupación ilegal:
primero en predios privados y más tarde en propiedades ejidal y comunales,
551
convirtiéndose en el principal mecanismo de incorporación de suelo a las áreas
urbanas del país.
En las raíces de este fenómeno han estado presentes dos condiciones fundamentales
que no fueron abordadas por la política de suelo en sus orígenes y, más adelante, sólo
de manera secundaria: la concentración de la propiedad inmobiliaria y la carencia de
mecanismos institucionales que permitieran regular la incorporación anticipada de
suelo ejidal y comunal a las dinámicas de expansión urbana en correspondencia con
las necesidades de suelo para vivienda.
En estas circunstancias, la irregularidad se ha mantenido, a pesar de más de 30 años
de una política de legalización de asentamientos humanos, y la autoconstrucción se
conserva como un importante mecanismo de acceso a la vivienda pese a décadas de
una política de vivienda social, haciéndose evidente la insuficiencia de éstas para
ofrecer a la mayor parte de la población nacional un alojamiento a través de los
mecanismos institucionales de financiamiento.
4. Los límites de la política habitacional en México, un
vistazo hacia el futuro
Hay, en el contexto general de las tres líneas de actuación a través de las que opera la
política habitacional en México, cuatro factores que parecen estar detrás de las
limitaciones que ésta tiene como instrumento idóneo para convertirse en una política
social de alcance universal:
1. El carácter subsidiario que entre sí han tenido, históricamente, la política financiera
de vivienda, la de suelo y la inquilinaria, que ha impedido que se articulen
552
eficientemente y actúen de manera complementaria como un solo instrumento de
planeación de la política habitacional.
2. La estructura corporativa de los mecanismos financieros de vivienda social, que
parte de la idea de una sociedad compartimentada y de empleados, que excluye a
diversos sectores de la población que no corresponden con esta premisa.
3. El carácter reactivo de la política de suelo, que impide que ésta sea un instrumento
de la planeación urbana y que, al depender de la vía de regularización, esté
condenada a desaparecer.
4. El carácter reglamentario y homogéneo de la política de vivienda, que impide
responder a las condiciones específicas del inquilinato en cada una de las regiones y
realidades urbanas del país, y la aleja de la política financiera de vivienda social.
Estos cuatro factores, considero, están en el centro de las limitaciones de la política
habitacional, implican no sólo la pervivencia de un esquema de exclusión de
campesinos, subempleados y sectores de bajos recursos en general, sino que ésta se
encuentre desvinculada de una realidad económica en la que alrededor del 60% de la
PEA se ubica en un mercado informal de trabajo, y que por lo tanto queda al margen
de los programas financieros de vivienda terminada (ver Cuadro AE-23),
permaneciendo destinados a resolver su problema de alojamiento a través del
endémico, oneroso e ineficiente mecanismo de la autoconstrucción.
Implica también el desperdicio de un enorme caudal de recursos públicos, dirigidos a
una política de suelo que no incide de manera decisiva en el desarrollo de los
programas de vivienda social, y que no tiene una perspectiva clara de futuro.
553
Y, por último, implica la exclusión de todos los sectores sociales (cerca de una quinta
parte de la población nacional), que recurren a la vivienda en alquiler como opción de
alojamiento, sin encontrar en la política financiera de vivienda social una vía que le
permita evitar las condiciones de precariedad y especulación que derivan de un
mercado que queda sujeto a las relaciones más adversas de la oferta y la demanda.
La superación de estas limitaciones parecen encontrarse, en principio, en la
estructuración de una política habitacional que integre de manera complementaria las
políticas de suelo y vivienda en arrendamiento con la política financiera, superando, en
principio, el carácter subsidiario, y por lo tanto emergente y desarticulado que
presentan en la actualidad, y procurando la conformación de un sistema financiero que
rompa con las limitaciones que derivan de una estructura de financiamiento
corporativa ay clientelar.
Unos de los resultados de la política social que con mayor énfasis se han difundido en
los últimos años en México, son los que a través de los mecanismos que opera el
gobierno federal se han alcanzado en materia de financiamiento de vivienda social. Y
en efecto, en los primeros cinco años de este siglo, el financiamiento de vivienda
alcanzó en el país cifras inéditas que llegaron en 2005 a duplicar el máximo histórico
de créditos que hasta 1999 se había alcanzado con cerca de 300 mil otorgados en un
año, y a multiplicar por casi 3,5 veces el número de créditos otorgados antes de las
reformas a los Fondos de Vivienda en 1992, para llegar a poco más de los 646.000
(ver Cuadro AE-21).
En este comportamiento, los Organismos Nacionales de Vivienda Social, y en
particular dos de ellos, tuvieron un papel determinante. En conjunto pasaron de otorgar
casi el 65% del total los créditos públicos y privados en todo el país, a cubrir casi el
90% de ellos (ver Cuadro AE-21), absorbiendo por sí solos prácticamente todo este
554
crecimiento, del cual, además, casi el 92% se concentró en el INFONAVIT (50,97%), y
el FONHAPO (40,66%).
Estos datos sobre el comportamiento crediticio, sin embargo, no responden de manera
directa con el abatimiento del déficit de vivienda, particularmente en lo que se refiere a
éste último organismo, que en los últimos años ha abandonado el financiamiento de
vivienda terminada, a la que sólo asignó un máximo de 0,6% de sus créditos,
dirigiendo prácticamente toda su cartera financiera a programas de mejoramiento y
autoconstrucción de vivienda (ver Cuadro AE-8).
En estas condiciones, el impacto que la política de vivienda pública de los últimos años
ha tenido en el abatimiento del déficit habitacional ha sido en realidad mucho menor, y
se ha remitido casi exclusivamente al desarrollo de la capacidad financiera del
INFONAVIT, el cual ha sido el principal soporte de las casi 400,000 viviendas nuevas
que en promedio se construyeron por el sector público cada año (ver Cuadros AE-4 y
AE-6), y que apenas han representado cerca del 57% de las que el Plan Nacional de
Vivienda 2001-2006 estimó como necesarias anualmente (700.000 en promedio).
Es, en este sentido, altamente significativo el papel desempeñado por INFONAVIT en
el contexto general de los organismos financieros de vivienda social en el país, no sólo
porque es el principal agente financiero de vivienda, ni porque su expansión como
organismo crediticio en los últimos años se ha dado sin el respaldo de la política de
suelo, o porque se puede considerar que está alcanzando a cubrir la demanda de
vivienda para sus beneficiarios176, sino, fundamentalmente, porque su relativo éxito
pone en evidencia, paradójicamente, la gran debilidad de una política habitacional
176
Si consideramos como índice de cobertura el 1,62%, que sería el resultado de cubrir con 700.000 viviendas
(retomando la meta del Plan Nacional de Vivienda), la demanda surgida del total de la PEA nacional (43.181.700
habitantes), este organismo habría llegado para el 2005 a superar este índice (igual a 2,46% de los empleados
privados asegurados en el IMSS [14.915.786], con respecto al total de créditos asignados para vivienda terminada en
2005 [371.706]).
555
basada en un sistema corporativizado de mecanismos financieros, del cual quedan al
margen importantes, cuantitativamente hablando, sectores de la población.
En efecto, la condición de este organismo como soporte esencial de la política
habitacional, así como el hecho mismo de que la ampliación de la cobertura en materia
de financiamiento de vivienda, a través de él, abarque a menos del 35% de la
población económicamente activa (PEA), hace resaltar aún más las limitaciones de
una política que, a través de los mecanismo formales de financiamiento, apenas
alcanza a cubrir la demanda de vivienda terminada para alrededor del 42% de la
fuerza laboral (ver Cuadro AE-23).
Del resto de ella sólo la adscrita al FOVISSSTE, aunque con menor peso relativo en el
conjunto, disfruta de condiciones similares177, mientras que casi el 60% queda sujeta a
créditos que en su mayor parte no permiten adquirir una vivienda completa, que se
desprenden de programas con diferentes niveles de subsidio a la autoconstrucción a
través del FONHAPO, la SEDESOL y los Organismos Estatales de Vivienda Social, a
programas financieros de muy bajo presupuesto que no hacen posible adquirir una
vivienda en el mercado (como es el caso de los organismos estatales de seguridad
social), o a los créditos para la compra de vivienda de la SHF, la banca privada o de
cualquiera de los múltiples instrumentos financieros dirigidos a segmentos específicos
de la población que hay en el país, que en conjunto apenas cubrieron en promedio, en
el último quinquenio censal, poco más del 37% de la vivienda completa que se financió
(ver Cuadro 52), y apenas alcanza una cobertura del 0,67%178 de la demanda anual
estimada, es decir cerca de dos y media veces menos que lo requerido a nivel
177
De forma similar a lo que sucede con el INFONAVIT, el FOVISSSTE para el año 2005 tenía una cobertura de la
demanda superior a la nacional (2.09%), que resulta del ejercicio de 50.047 créditos (Cuadro AE-5), para atender a una
demanda potencial total de 2.398.000 beneficiarios (Cuadro AE-23).
178
Índice que resulta de dividir el total de la vivienda completa financiada en promedio por el sector público y privado
entre 2001 y 2005 (ver Cuadro AE-4), menos la financiada por INFONAVIT y FOVISSSTE (Cuadros AE-5 y AE-6)
(439.592-275.854=163.737), entre la PEA total promedio (2001-2005) (Cuadro AE-22) menos la adscrita al INFONAVIT
y FOVISSSTE (Cuadro AE-23) (41.831.020-17.313.786=25.867.914).
556
nacional, y casi una cuarta parte de lo que alcanzan a cubrir el INFONAVIT y el
FOVISSSTE en sus respectivas esferas de intervención.
De esta manera, en realidad el impacto que tuvieron las reformas de 1992 (en
INFONAVIT y FOVISSSTE), se redujo sólo a un segmento relativamente privilegiado
de la población (trabajadores privados y burócratas federales), pero prácticamente no
tuvo ningún efecto en la mayor parte de ella, que continúa o teniendo acceso a
mecanismos financieros absolutamente insuficientes para resolver la demanda de
alojamiento, o quedando francamente fuera del ámbito de cobertura de éstos.
Cuadro 52: Financiamiento de vivienda completa por

organismos públicos y privados (sin FOVISSSTE e
INFONAVIT) promedio anual 2001-2005
No. De
Organismo %
Viviendas
INFONAVIT (a) 232.478 52,88
FOVISSSTE (b) 43.376 9,87
Resto de Público y Privado (c) 163.738 37,25
Total (d) 439.592 100,00
Fuente: (a) Cuadro AE-6
(b) Cuadro AE-5
(c) d-(a+b)
(d) Cuadro AE-4
En el centro de esta situación está precisamente el carácter corporativo de la política
habitacional en México, que desde sus orígenes, y por definición, es selectivo y por lo
tanto excluyente; la multiplicación de instrumentos financieros que resulta de ella es un
callejón sin salida, que implica siempre la existencia de segmentos sociales relegados,
y más que una muestra para ir incorporando a un número cada vez mayor de sectores
de la población a esta política social, es más bien una demostración de su incapacidad
para constituir un sistema universal de atención.
En un escenario prospectivo, parece que la opción a este callejón sin salida pasa
precisamente por la superación del carácter corporativo de la política de
557
financiamiento de la vivienda social, a través de la construcción progresiva de un
sistema universal de atención al conjunto de la sociedad. En esta alternativa, sin duda,
es determinante una reconsideración del papel que los fondos solidarios, en particular
el INFONAVIT y el FOVISSSTE, tienen como la base fundamental de financiamiento
de vivienda social, y de la vinculación que hay entre la política de vivienda con la
condición laboral de los beneficiarios.
Los fondos solidarios son, con toda claridad, los mecanismos que mejor han operado y
que mayor cobertura relativa (con respecto a su esfera de actuación), y absoluta (con
respecto al total de la demanda), alcanzan, sin embargo la naturaleza de su propia
estructura financiera, que a la vez ha sido su fortaleza, es precisamente la dificultad de
emplear este mecanismo como alternativa de alcance universal.
El INFONAVIT, en particular, se sustenta en una fuente de recursos que proviene de
aportaciones públicas y privadas, que en realidad encubren la existencia de una
especie de impuesto a la vivienda aplicado a las empresas (la aportación patronal al
fondo de vivienda), por lo que la ampliación de su cobertura implicaría la aplicación de
esta especie de gravamen a todo aquél que se incorporara a este sistema financiero.
El funcionamiento del FOVISSSTE, por su parte, es aún más restrictivo porque
depende sólo de las aportaciones del gobierno federal al fondo de vivienda, por lo que
la extensión de su cobertura a la burocracia de los estados y municipios implicaría al
menos un incremento de alrededor de una tercera parte más de las aportaciones que
se hacen a partir del erario público, y que, al parecer, los gobiernos estatales no se
encuentran en condiciones de cubrir.
En este sentido las vías de solución, implicarían repensar mecanismos para que los
fondos solidarios de la vivienda aumentaran en una proporción de casi el doble de los
558
recursos que actualmente manejan, y sin que perdieran la viabilidad financiera, se
requeriría repensar mecanismos de subsidio cruzado que hicieran posible atender a
los sectores de menores ingresos, y que actualmente son atendidos, principalmente, a
través de programas subvencionados de muy bajos montos por FONHAPO y
SEDESOL.
En esta vía de subsidio cruzado, la política de suelo podría jugar una papel
determinante, para lo cual debería superar su carácter reactivo, para convertirse en un
instrumento de planeación de la política habitacional, interviniendo en el desarrollo de
los programas habitacionales como un factor de presión a la baja en el precio de la
vivienda, particularmente de la dirigida a los sectores de bajos ingresos.
Finalmente, habría que repensar la política de vivienda en alquiler, superando su
carácter reglamentario y homogéneo, que permita convertirla en un instrumento para
enfrentar los efectos que en la demanda de este tipo de alojamiento en función de los
procesos de transformación económica en las diferentes entidades de país.
Las líneas de investigación que se abren en este sentido, deberían hacer énfasis en
algunos de los siguientes temas:
El análisis y diseño de mecanismos financieros y crediticios que permitan integrar al
conjunto social, hoy fragmentado, en una sola línea de política habitacional que tuviera
cobertura universal.
El estudio de mecanismos de incorporación de suelo al desarrollo urbano, en particular
del destinado a la promoción de vivienda social, sobre la base de la revisión crítica de
los objetivos y resultados de programas como SUELO, a fin de convertir la política
inmobiliaria en un instrumento de apoyo a la de financiamiento de vivienda social.
559
El estudio de las peculiaridades de los mecanismos y procesos a través de los que
opera el sistema de vivienda en arrendamiento en el país, en relación con los procesos
socioeconómicos de las diferentes regiones, tendiente a articular la política de
financiamiento de vivienda social a las necesidades de vivienda en alquiler que se
desprenden de los procesos de transformación urbana.
Estas líneas de investigación permitirían ampliar la perspectiva de algunos trabajos
que recién en los últimos años (ver Coulomb, R. y Schteingart, M., 2006), retoman el
estudio de la política de la vivienda en México considerando los tres temas centrales
que en este trabajo hemos tratado, avanzando en una óptica que integre los agentes,
actores y procesos que les son comunes, y sólo desde la cual, consideramos, podrán
percibirse sus limitaciones y considerar alternativas de solución al futuro.
560
ANEXO ESTADÍSTICO Y
CUADROS SÍNTESIS
561
Cuadro AE-11: Organismos y/o programas de vivienda existentes y liquidados de los que
se dispone de información estadística, 1973-2005
(ONAVIS – ODEPES – BDE)
ORGANISMOS LIQUIDADOS,
ORGANISMOS EXISTENTES QUE OPERAN PROGRAMAS
O EXISTENTES QUE OPERAN
TIPO DE ORGANISMO DE FINANCIAMIENTO PARA VIVIENDA DE MANERA
DE MANERA COYUNTURAL
PERMANENTE
PROGRAMAS DE VIVIENDA
SECTOR PÚBLICO
1- FOVISSSTE (A) (C) (P)
2- FOVIMI (B) ISSFAM (A) (C) (P)
1- FONHAPO NORMAL (A) (C)
1- ONAVIS 2- FONAEVI (A) (C) 1- INDECO (A) (D)
ORGANISMOS 3- FONHAPO (P) 3- FONHAPO SUBSID. (A) (C)
NACIONALES DE 4.-VIVRURAL (A) (C)
2- FOANVIR (FONDO NACIONAL
VIVIENDA SOCIAL DE LA VIVIENDA RURAL (DN) (F)
1- PROFIVI (A) (C) 1- FOVI-FOGA (A) (D)
4- SHF (P)
2- PROSVI (A) (C)
5- INFONAVIT (A) (C) (P)
1- IMSS (B) (C) (P) 1- IMSS-CAMP. (CAM) (A) (C)

2- ODEPES 2- CLFC (A) (C) (P)
ORGANISMOS 3- CFE (A) (C) (P)
4- PEMEX (A) (C) (P)
DESCENTRALIZADOS
1-CAPFCE (B) (C) (X)
Y EMPRESAS 2-INI (A) (D) CNDPI (B) (C) (X)
ESTATALES 3- CONAGUA (OAX) (A) (C) (X)
(FEDERALES) 4- CONAGUA (VER) (C) (F)
5-FERRONALES) (DN)
1- BANOBRAS (A) (C) (P)

2- NAFIN (B) (C) (P)
3- BANCOMEXT (B) (C) (P)
3- BDE
4- BANJERCITO (B) (C) (P)
BANCA DE
5- BANSEFI (B) (C) (P)
DESARROLLO 6- BANRURAL (B) (C en liquidación)
7- FINA (B) (C en liquidación)
1- FISOMEX (1) (A) (DN)
(1) Se refiere a las acciones de Financiera Industrial SOMEX a partir de que se convirtió en Institución Nacional de Crédito (INC), y operó como Banca de Desarrollo.
A ORGANISMOS REGISTRADOS POR CONAVI CON DATOS ESTADÍSTICOS

B ORGANISMOS NO REGISTRADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI (Fte: Periódicos y Boletines oficiales de cada uno de los estados de la
República)C ORGANISMOS AÚN EXISTENTES EN 2006
D ORGANISMOS DESAPARECIDOS SUSTITUIDOS POR OTRO
DN ORGANISMOS DESAPARECIDOS NO SUSTITUIDOS
E ORGANISMO DEL QUE NO SE DIPONE DE INFORMACIÓN AUNQUE SÍ SE SABE DE SU EXISTENCIA A TRAVÉS DE LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE
CONAVI
F ORGANISMOS CONSIGNADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI QUE NO DISPONEN DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA
P ORGANISMOS O PROGRAMAS QUE FINANCIAN Y/O CONSTRUYEN VIVIENDA DE MANERA PERMANENTE
X ORGANISMOS O PROGRAMAS QUE FINANCIAN Y/O CONSTRUYEN VIVIENDA DE MANERA EXTRAORDINARIA
562
Cuadro AE-12: Organismos y/o programas de vivienda existentes y liquidados de los que
se dispone de información estadística, 1973-2005
(OREVIS)
ORGANISMOS EXISTENTES QUE

ORGANISMOS LIQUIDADOS, O EXISTENTES
OPERAN PROGRAMAS DE
TIPO DE ORGANISMO QUE OPERAN DE MANERA COYUNTURAL
FINANCIAMIENTO PARA VIVIENDA
PROGRAMAS DE VIVIENDA
DE MANERA PERMANENTE
1- IVEA (Ags) (A) (C) (P)
2- IEBC (INMOBILIARIA DE B.C.) (A) (C) (P) 40- IVEBC (BC) (A) (D)
3- PEDCRP (B.C.) (A) (C) (P)
4- INEE (B.C.) (B) (C) (P)
5- INETT (BC) (B) (C) (P)
6- INVIBCS (BCS) (A) (C) (P)
7- INVICAM (CAM) (A) (C) (P) 41- CHAC (CAM) (D) (F)
8- IEVP (COAH) (A) (C) (P)
9- FVTESE (COAH) (B) (C) (P)
10- IVECOL (COL) (A) (C) (P)
11- INVI (CHIS) (B) (C) (P) 42- INPROVICH (CHIS) (A) (D)
12- IVIECH (CHIH) (A) (C) (P)
43- CODEUR (DDF) (A) (D)
13- INVI (DF) (A) (C) (P)
44- FIVIDESU (DDF) (A) (D)
14- IVED (DGO) (A) (C) (P)
15- IVEG (GTO) (A) (C) (P)
16- INVISUR (GRO) (A) (C) (P)
45- PEV (HGO) (A) (D)
17- INVIDAH (HGO) (A) (C) (P)
46- INVIDUH-(HGO) (A) (D) (2)
4- OREVIS 18- IPROVIPE (JAL) (A) (C) (P)
ORGANISMOS 19- IMEVIS (MEX) (B) (C) (P) 47- AURIS-(MEX) (A) (D)
ESTATALES DE 20- IVEM (MICH) (A) (C) (P) 48- PROMIVI-(MICH) (A) (D)
VIVIENDA SOCIAL 21- INVIMOR (MOR) (A) (C) (P)
22- INPROVINAY (NAY) (A) (C) (P)
23- FOMERREY (NL) (A) (C) (P)
24- IVNL (NL) (B) (C) (P) 49- PROVILEON (NL) (A) (D)
25- FOVILEON EDUCAC (NL) (B) (C) (P)
26- FOVILEON BUROCR (NL) (B) (C) (P)
27- IVO (OAX) (A) (C) (P)
28- IPVP (PUE) (C) (F) (P)
29- IVEQRO (QRO) (B) (C) (P) 50- COMEVI-(QRO) (A) (D)
30- INVIQROO (QROO) (A) (C) (P)
31- INVIESP (SLP) (B) (C) (P) 51- INESVI (SLP) (A) (D)
32- INVIES (SIN) (A) (C) (P)
52- INDEUR-SON (SON) (A) (D)
33- INVES (SON) (B) (C) (P)
53- COPROVI (SON) (A) (D)
34- INVI ó INVITAB (TAB) (B) (C) (P) (3) 54- INDUVITAB (A) (D)
35- ITAVU (TAM) (A) (C) (P)
36- SECODUVI (TLAX) (A) (C) (P) (4) 55- IVET (TALX) (A) (D)
37- IDERE (VER) (A) (C) (P)
38- COUSEY (YUC) (A) (C) (P)
39- COPROVI (ZAC) (A) (C) (P) 56- IZVS-(ZAC) (A) (D)
(2) En el CUADRO DE OREVIS Se incorporan a este organismo los datos que CONAVI asigna a INDECO (HGO) debido a que los años para
los que ofrece datos (1997, 1998 y 1999), el organismo que operaba en esta Entidad era el INVIDUH, antecedente del INVIDAH
(3) En el INVI de Tabasco se incorporan los datos que CONAVI asigna a CODEUR, debido a que éste era el organismo de vivienda estatal
para 1989 y no se encontraron antecedentes de alguno con el nombre de CODEUR para esta Entidad.
(4) Se incluyen los datos que en CONAVI se asignan a un organismo del que no se tiene referencias de su existencia (SOP), para los años
en los que ya existía SECODUVI

B ORGANISMOS NO REGISTRADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI (Fte: Periódicos y Boletines oficiales de cada
uno de los estados de la República)
C ORGANISMOS AÚN EXISTENTES EN 2006
E ORGANISMO DEL QUE NO SE DIPONE DE INFORMACIÓN AUNQUE SÍ SE SABE DE SU EXISTENCIA A TRAVÉS DE LAS
ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI
F ORGANISMOS CONSIGNADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI QUE NO DISPONEN DE INFORMACIÓN
ESTADÍSTICA
563
Cuadro AE-13: Organismos y/o programas de vivienda existentes y liquidados de los que se
dispone de información estadística, 1973-2005
(ORESS – SEDESOL)
ORGANISMOS EXISTENTES QUE OPERAN ORGANISMOS LIQUIDADOS, O EXISTENTES QUE

TIPO DE ORGANISMO PROGRAMAS DE FINANCIAMIENTO PARA OPERAN DE MANERA COYUNTURAL PROGRAMAS
VIVIENDA DE MANERA PERMANENTE DE VIVIENDA
1- ISSSSPEA (AGS) (A) (C) (P)
2- ISSSTECALI (BC) (A) (C) (P)
3- ISSSTECAM (CAM) (B) (C) (P)
4- IPTSE (COAH) (A) (C) (P)
5- DPTEE (COAH) (B) (C) (P)
6- DPOBSTSMT (COAH) (B) (C) (P)
7- DPOBSTSMS (COAH) (B) (C) (P)
8- DPCEC (COL) (A) (C) (P)
9- ISSTECH (CHIS) (A) (C) (P)
10- DPECH (CHIH) (B) (C) (P)
11- IMPE (CHIH) (B) (C) (P)
12- CPPP (DF) (A) (C) (P)
13- CPTLR (DF) (A) (C) (P)
14- DPED (DGO) (B) (C) (P)
15- ISSEG (GTO) (A) (C) (P)
5- ORESS 16- ISSSPEG (GRO) (B) (C) (P)
17- IPCR (HGO) (B) (C) (P)
ORGANISMOS
18- DPCE-JAL (JAL) (A) (C) (P)
ESTATALES DE 19- ISSEMYM (MEX) (A) (C) (P)
SEGURIDAD SOCIAL 20- DPEM (MICH) (B) (C) (P)
21- ICTSGEM (MOR) (A) (C) (P)
22- DPSSSEN (NAY) (B) (C) (P)
23- ISSSTELEON (NL) (A) (C)
24- FPO (OAX) (B) (C) (P)
25- ISSSTEP (PUE) (B) (C) (P)
26- ISSSEQROO (QROO) (B) (C) (P)
27- DPESLP (SLP) (A) (C) (P)
28- ISSSTESIN (SIN) (B) (C) (P)
29- ISSSTESON (SON) (A) (C) (P)
30- ISSET (TAB) (A) (C) (P)
31- UPSSET (TAM) (B) (C) (P)
32- DPCET (TALX) (A) (C) (P)
33- IPEVER (VER) (A) (C) (P)
34- ISSTEY (YUC) (A) (C) (P)
35- ISSSTEZAC (ZAC) (A) (C) (P)
1- PAJA (PROGRAMA DE APOYO A JORNALEROS

AGRÍCOLAS) (A) (C) (P) (5)
2- PET (PROGRAMA DE EMPLEO TEMPORAL) (A)
(C) (P)
1- COPLADE (GTO) (A) (C)
3- COPLADE 2- COPLADE (PUE) (A) (C)
3- COPLADE (TAMS) (A) (C)
1- CONS. MPLES (CHIS) (A) (C)
2- CONS. MPLES (DGO) (A) (C)
4- CONSEJOS MUNICIPALES
3- CONS. MPLES (MEX) (A) (C)
6- SEDESOL
4- CONS. MPLES (SLP) (A) (C)
SECRETARÍA DE
5- INCOBUSA (en liquidación) (A) (C)
DESARROLLO SOCIAL 1- SEDESOL (A) (C)
2- SEDESOL CAMPECHE (A) (C)
3- PROG. RUR SEDUE (A) (DN)
4- PROGR. EMERGENTE DE VIVIENDA (GRO, MICH,
OAX, CHIS y PUE) (A) (DN)
6- OTROS PROG. SEDESOL
5- PRONASOL (A) (DN)
6- AUTOCONSTRUCC. (A) (DN)
7- FONDO DE DESARROLLO MUNICIPAL (TLAX) (A)
(C)
8- ORG. SECTORIZADOS EN SAHOP (A) (DN) (6)
(5) Incorpora los dos programas de Jornaleros Agrícolas de las Estadísticas Históricas de CONAVI
(6)SAHOP: Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas pasó a ser SEDUE y hoy SEDESOL

B ORGANISMOS NO REGISTRADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI (Fte: Periódicos y Boletines oficiales de cada uno de los estados de la
República)
E ORGANISMO DEL QUE NO SE DIPONE DE INFORMACIÓN AUNQUE SÍ SE SABE DE SU EXISTENCIA A TRAVÉS DE LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE
CONAVI
564
Cuadro AE-14: Organismos y/o programas de vivienda existentes y liquidados de los que se
dispone de información estadística, 1973-2005
OEDUOPS, ONENDUVS, ONEPEC, ONEDER, OMVS Y PEF
ORGANISMOS EXISTENTES QUE OPERAN ORGANISMOS LIQUIDADOS, O EXISTENTES QUE
TIPO DE ORGANISMO PROGRAMAS DE FINANCIAMIENTO PARA VIVIENDA OPERAN DE MANERA COYUNTURAL PROGRAMAS
DE MANERA PERMANENTE DE VIVIENDA
1- SPDR (SRIA DE PLANEACIÓN Y DESARROLLO
7- OEDUOPS REGIONAL) (AGS) (C) (F) (P)
2- SOP (CHIS) (SOPV EN CONAVI) (A) (C) (P)
ORGANISMOS
3- SEDUVOP (SLP) (SDUCOP EN CONAVI) (A) (C) (P)
ESTATALES DE
4- SIDUR (SON) (A) (C) (P)
DESARROLLO URBANO Y 5- DIR. DE DESARROLLO URBANO (YUC) (C) (F) (P)
OBRAS PÚBLICAS O 6- SRIA DE COM. Y OBRAS PUB (VER) (D) (F)
SECTORIZADOS 7- SRIA DE DESARROLLO URBANO (VER) (D) (F)
8- IVE PROG. VIVAMOS MEJOR (TAM) (C) (F) (X)
8- ONENDUVSS 1- SEPI (CHIS) (B) (C) (P) (7) 4- SUBSAI (CHIS) (A) (D)
ORGANISMOS 2- PI (SIN) (6) (A) (C) (P)
ESTATALES y/o 3- PI -YUC (YUC) (A) (C) (P) (8)
MUNICIPALES NO 5- INDESALUD (CAM) (A) (C) (X)
6- SEPI (CHIS) (A) (C) (X)
SECTORIZADOS EN
7- DIF (PUE) (A) (C) (X)
DESARROLLO URBANO Y
VIVIENDA NI EN 8- DIF (VER) (A) (C) (X)
SEGURIDAD SOCIAL
9- ONEPEC 1- FASE II (DF) (A) (DN)

ORGANISMOS 2- PRALM (DF) (A) (DN)
NACIONALES O 3- PRENT (DF) (DN) (F)
4- RHP (DF) (A) (DN)
ESTATALES PARA
5- FICAPRO (DF) (A) (DN)
PROGRAMAS 6- FOPE (FONDO DE PROM, EMPLEO Y EDUCAC.)
EMERGENTES Y/O (TLAX) (A) (DN) (E)
COYUNTURALES 7- ZONA SUR (JAL Y GRO) (A) (DN) (E)
10- ONEDER 1- DUPORT ALTAMIRA (TAM) (A) (C) (P)

ORGANISMOS 2- FIDACA (GRO) (A) (C) (P)
NACIONALES O 3- FPV (JAL) (A) (C) (P)
4- FIMAGA (COL) (A) (C) (P)
ESTATALES PARA
5- DUPORT OSTION (A) (DN)
PROGRAMAS O
6- FIDELAC (MICH) (A) (DN)
PROYECTOS DE 7- IROLO (B) (DN)
DESARROLLO REGIONAL 8- CODEUR (TAB) COMISIÓN DE DESARROLLO
URBANO, TABASCO 2000 (A) (DN)
11- OMVS 1- MUNICIPIO DE CHIHUAHUA (CHIH) (C) (F) (P)

ORGANISMOS MUNICIP. 2- MUNICIPIO DE PROGRESO (YUC) (C) (F) (P)
3.- Instituto Municipal de Vivienda de Jaral (GTO) (B)
4.- Instituto Municipal de Vivienda de León (GTO) (B)
5.- Instituto de Vivienda de Cd. del Carmen (CAM) (B)
6.- Urbanismo y Vivienda de Toluca (MEX) (B)
12- PEF 1- PEFVM PROGRAMA ESPECIAL DE

FINANCIAMIENTO A LA VIVIENDA PARA EL
PROGRAMAS MAGISTERIO (A) (C) (P)
ESPECIALES DE 2- FOVIM (FONDO DE VIVIENDA MAGISTERIAL) (A) (C)
FINANCIAMIENTO 3- SNTE SECC 44 (A) (C)
1- PIV (QRO) (E) (X)

2- ORGANISMOS FEDERALES NO SECTORIZADOS
EN SAHOP (A) (D)
3- DGSUV (Méx) (E) (F)
13- NE 4- JALISCO (E) (F)
NO ESPECIFICADO (9) 5- PATRIMONIO ESTATAL DE VIVIENDA (E) (F)
6- PROMOTORES MICH (E) (F)
7- SOP (TLA) (E) (F)
8- DIR. DE PENSIONES DEL GOB. DEL ESTADO (E) (F)
9- IDIPE (JAL) (E) (F)
(7) Proyectos Integrales de Desarrollo: forman parte del Subprograma de Desarrollo de Capacidades del Programa de Desarrollo Rural de SAGARPA
(8) Incorpora los datos de la SUBSAI, Organismo desaparecido al que sustituyó SEPI
(9) Sin información sobre el tipo de programa de vivienda al que se refiere

B ORGANISMOS NO REGISTRADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI
E ORGANISMO DEL QUE NO SE DISPONE DE INFORMACIÓN AUNQUE SÍ SE SABE DE SU EXISTENCIA A TRAVÉS DE LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI
565
Cuadro AE-15: CUADRO DE ORGANISMOS Y/O PROGRAMAS DE VIVIENDA EXISTENTES
Y LIQUIDADOS DE LOS QUE SE DISPONE DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA (1973-2005)
(SECTOR PRIVADO)
ORGANISMOS LIQUIDADOS, O
ORGANISMOS EXISTENTES QUE OPERAN
EXISTENTES QUE OPERAN DE MANERA
TIPO DE ORGANISMO PROGRAMAS DE FINANCIAMIENTO PARA
COYUNTURAL PROGRAMAS DE
VIVIENDA DE MANERA PERMANENTE
VIVIENDA
SECTOR PRIVADO
14- FYOP 1- HABITAT MÉXICO (A) (C)
FUNDACIONES Y
2- PROVIVAH (FIDEICOMISO PRIVADO) (A)
ORGANISMOS PRIVADOS
(C)
SIN FINES DE LUCRO
1- BANCA PRIVADA (A) (C)

2- SOFOLES (A) (C)
3- INTEGRADORA DE VIVIENDA POPULAR
15- BEM S.A. (A) (C)
BANCA Y EMPRESAS 4- ADI (Asociación de Desarrolladores
Inmobiliarios) (A) (C)
5- IVI CONSTRUCTORES (A) (C)
6- PROMOTORES INDEPENDIENTES (A) (C)
B ORGANISMOS NO REGISTRADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI (Fte: Periódicos y Boletines oficiales
de cada uno de los estados de la República)
E ORGANISMO DEL QUE NO SE DIPONE DE INFORMACIÓN AUNQUE SÍ SE SABE DE SU EXISTENCIA A TRAVÉS DE LAS
ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI
F ORGANISMOS CONSIGNADOS EN LAS ESTADÍSTICAS HISTÓRICAS DE CONAVI QUE NO DISPONEN DE
INFORMACIÓN ESTADÍSTICA
566
Cuadro AE-21: Participación de los sectores público y privado en la producción habitacional 1973-2005
(número de créditos totales por año, organismo y sector)
BDE Total de
Total Anual Total de Créditos % Particip. % Participación
Privados Créditos
ONAVIS ODEPS PEF OREVIS ORESS SEDESOL OEDUOPS ONENDUVS ONEPEC ONEDER de Créditos Pública/tot. Privada/total
(Incluye FYOP Y Públicos y
Públicos Publ. + Priv. Publ. + Priv.
Años NE BEM) Privados
%/
No de %/ No de %/ No de %/ No de %/ No de %/ No de No de %/ No de %/ No de %/ No de %/ No de %/Total Anual %/Total Anual
Tot. No de No de
Créd. Tot. Créd. Tot. Créd. Tot. Créd. Tot. Créd. Tot. Créd. Créd. Tot. Créd. Tot. Créd. Tot. Créd. Tot. Créd. Público y Público y
Anual Créd. (*) Créd. Privado Privado
Anual Anual Anual Anual Anual Anual Anual Anual Anual
1971 0 0 0 0 1.640 100,00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.640 11.854,33 13.494 12,15 87,85
1972 0 0 0 0 18.565 100,00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 18.565 11.854,33 30.419 61,03 38,97
1973 38.556 75,78 0 0 4.232 8,32 8.093 15,91 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 50.881 11.854,33 62.735 81,10 18,90
1974 47.376 80,03 0 0 9.256 15,64 2.568 4,34 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 59.200 11.854,33 71.054 83,32 16,68
1975 63.557 98,98 0 0 157 0,24 495 0,77 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 64.209 11.854,33 76.063 84,42 15,58
1976 70.143 88,96 0 0 2.096 2,66 6.610 8,38 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 78.849 11.854,33 90.703 86,93 13,07
1977 50.968 97,73 0 0 1.184 2,27 0 0,00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 52.152 11.854,33 64.006 81,48 18,52
1978 87.028 97,16 0 0 641 0,72 1.904 2,13 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 89.573 11.854,33 101.427 88,31 11,69
1979 85.096 96,64 0 0 2.850 3,24 110 0,12 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 88.056 11.854,33 99.910 88,14 11,86
1980 85.304 94,42 0 0 2.149 2,38 2.166 2,40 0 0 725 0,80 0 0 0 0 0 0 0 0 90.344 0 90.344 100,00 0,00
1981 107.118 90,11 0 0 4.583 3,86 1.140 0,96 0 0 6.031 5,07 0 0 0 0 0 0 0 0 118.872 0 118.872 100,00 0,00
1982 79.299 88,17 0 0 5.583 6,21 0 0,00 0 0 5.060 5,63 0 0 0 0 0 0 0 0 89.942 0 89.942 100,00 0,00
1983 87.405 84,12 4.101 3,95 733 0,71 3.706 3,57 0 0 7.124 6,86 0 0 0 0 0 0 836 0,80 103.905 43.085 146.990 70,69 29,31
1984 119.794 82,35 7.246 4,98 1.119 0,77 7.351 5,05 0 0 9.681 6,65 0 0 0 0 0 0 286 0,20 145.477 52.712 198.189 73,40 26,60
1985 149.443 86,02 6.598 3,80 1.386 0,80 3.862 2,22 0 0 11.438 6,58 0 0 0 0 0 0 1.003 0,58 173.730 67.200 240.930 72,11 27,89
1986 182.924 83,43 5.003 2,28 1.885 0,86 904 0,41 0 0 4.587 2,09 0 0 0 0 23.771 10,84 180 0,08 219.260 37.242 256.502 85,48 14,52
1987 180.500 80,28 6.913 3,07 2.454 1,09 1551 0,69 0 0 4.165 1,85 0 0 0 0 29.253 13,01 0 0,00 224.836 63.300 288.136 78,03 21,97
1988 159.513 86,48 4.731 2,56 0 0,00 5.286 2,87 0 0 2.979 1,62 0 0 0 0 9.960 5,40 1.980 1,07 184.449 80.000 264.449 69,75 30,25
1989 152.179 63,97 2.443 1,03 0 0,00 72.840 30,62 40 0,02 6.106 2,57 786 0,33 0 0 3.081 1,30 400 0,17 237.875 35.883 273.758 86,89 13,11
1990 205.266 66,20 2.497 0,81 2.820 0,91 97.918 31,58 0 0 740 0,24 0 0 0 0 86 0,03 742 0,24 310.069 41.557 351.626 88,18 11,82
1991 170.510 45,51 2.466 0,66 13 0,00 43.707 11,67 1.719 0,46 136.000 36,30 0 0 18.896 5,04 1.080 0,29 247 0,07 374.638 35.056 409.694 91,44 8,56
1992 191.982 63,89 5.772 1,92 11.748 3,91 22.434 7,47 0 0 66.133 22,01 0 0 0 0 2.238 0,74 199 0,07 300.506 129.362 429.868 69,91 30,09
1993 219.165 51,83 5.142 1,22 7.436 1,76 15.258 3,61 0 0 173.807 41,10 0 0 0 0 1.983 0,47 63 0,01 422.854 102.416 525.270 80,50 19,50
1994 240.794 50,58 1.440 0,30 22.773 4,78 10.466 2,20 0 0 199.810 41,97 0 0 0 0 789 0,17 0 0,00 476.072 85.198 561.270 84,82 15,18
1995 191.157 36,25 5.142 0,98 30.527 5,79 17.030 3,23 0 0 280.011 53,10 0 0 0 0 3.202 0,61 218 0,04 527.287 17.503 544.790 96,79 3,21
1996 176.256 29,96 9.773 1,66 2.175 0,37 18.006 3,06 0 0 367.981 62,54 0 0 10.189 1,73 4.017 0,68 0 0 588.397 3.169 591.566 99,46 0,54
1997 184.397 32,80 13.147 2,34 14.244 2,53 51.687 9,19 0 0 295.844 52,62 0 0 0 0 2.878 0,51 0 0 562.197 4.588 566.785 99,19 0,81
1998 192.536 45,09 11.988 2,81 15.247 3,57 68.955 16,15 0 0 137.859 32,28 0 0 300 0,07 145 0,03 0 0 427.030 3.269 430.299 99,24 0,76
1999 298.001 64,43 7.082 1,53 898 0,19 61.628 13,32 976 0,21 91.752 19,84 0 0 120 0,03 2.097 0,45 0 0 462.554 1.090 463.644 99,76 0,24
2000 354.608 75,92 8.921 1,91 876 0,19 94.827 20,30 980 0,21 3.892 0,83 0 0 757 0,16 2.232 0,48 0 0 467.093 5.992 473.085 98,73 1,27
2001 323.598 71,18 8.330 1,83 10.754 2,37 59.089 13,00 986 0,22 44.939 9,88 6.505 1,43 424 0,09 0 0 0 0 454.625 3.707 458.332 99,19 0,81
2002 474.368 68,68 9.885 1,43 4.559 0,66 99.793 14,45 1.209 0,18 95.719 13,86 2.144 0,31 3.047 0,44 0 0 0 0 690.724 9.735 700.459 98,61 1,39
2003 606.119 86,81 10.122 1,45 7.842 1,12 36.154 5,18 17.567 2,52 19.051 2,73 0 0 1.342 0,19 0 0 0 0 698.197 33.568 731.765 95,41 4,59
2004 568.865 73,62 10.794 1,40 5.690 0,74 48.755 6,31 4.878 0,63 106.230 13,75 26.867 3,48 582 0,08 0 0 0 0 772.661 42.362 815.023 94,80 5,20
2005 646.256 89,93 9.006 1,25 3.770 0,52 25.235 3,51 1.335 0,19 33.030 4,60 0 0 0 0 0 0 0 0 718.632 49.900 768.532 93,51 6,49
TOTAL 6.790.081 65,76 158.542 1,54 201.885 1,95 889.528 8,62 29.690 0,29 2.110.694 20,44 36.302 0,35 35.657 0,35 86.812 0,84 6154 0,06 10.345.351 1.054.583 11.399.934 90,75 9,25
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php. Para acciones públicas en 1971 y 1972 Connolly. P. et alt. ; para inversión privada 1971-1979: ITAM. tomado de:
http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html#
Nota (*): para la inversión privada anual de 1971 a 1979 se considera el promedio anual a partir del dato proporcionado por el ITAM (ibid)
567
Cuadro AE-22: Participación de los sectores público y privado en la producción habitacional, 1973-2005
(número de créditos totales y su distribución porcentural por entidad federativa)
BDE Total de
ONAVIS ODEPES OREVIS ORESS SEDESOL OEDUOPSONENDUVS ONEPEC ONEDER Total Créditos Total de
Años PEF Estatal de Privados Créditos Participación Participación
NE Créditos (Incluye Públicos y Pública Privada
Públicos FYOP Y Privados
(*) BEM (**)
%/Total %/Total
%/ %/ %/ %/ %/ %/ %/ %/ %/ %/ Anual Anual
No de No de No de No de No de No de No de No de No de No de No de No de No de
Tot. Tot. Tot. Tot. Tot. Tot. Tot. Tot. Tot. Tot. Público y Público y
Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd. Créd.
Estat. Estat. Estat. Estat. Estat. Estat. Estat. Estat. Estat. Estat. Privado por Privado por
Entidad Entidad
AGUASCALIENTES 157.788 60,06 380 0,14 10.062 3,83 50.625 19,27 757 0,29 34.438 13,11 8.649 3,29 0 0,00 0 0,00 0 0,00 262.699 1.317 264.016 99,50 0,50
BAJA CALIF. 330.499 90,11 2.206 0,60 1.720 0,47 27.418 7,48 88 0,02 4.848 1,32 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 366.779 8.201 374.980 97,81 2,19
BAJA CALIF. SUR 59.544 87,42 466 0,68 352 0,52 1.339 1,97 0,00 6.412 9,41 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 68.113 897 69.010 98,70 1,30
CAMPECHE 52.674 33,23 7.231 4,56 12.960 8,18 53.528 33,77 0,00 29.249 18,45 0 0,00 2.864 1,81 0 0,00 0 0,00 158.506 560 159.066 99,65 0,35
COAHUILA 264.909 71,22 1.803 0,48 2.046 0,55 1.151 0,31 9.000 2,42 93.051 25,02 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 371.960 3.513 375.473 99,06 0,94
COLIMA 83.946 70,72 938 0,79 793 0,67 12.379 10,43 2.580 2,17 17.843 15,03 0 0,00 0 0,00 0 0,00 218 0,18 118.697 1.240 119.937 98,97 1,03
CHIAPAS 147.901 30,62 2.857 0,59 12.054 2,50 13.719 2,84 284 0,06 277.354 57,43 26.867 5,56 1.917 0,40 0 0,00 0 0,00 482.953 1.430 484.383 99,70 0,30
CHIHUAHUA 370.243 82,28 2.045 0,45 7.851 1,74 34.792 7,73 0,00 35.038 7,79 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 449.969 5.239 455.208 98,85 1,15
DISTRITO FED. 659.699 58,10 27.624 2,43 20.509 1,81 323.429 28,48 823 0,07 16.617 1,46 0 0,00 0 0,00 86.812 7,65 0 0,00 1.135.513 21.007 1.156.520 98,18 1,82
DURANGO 130.737 65,60 1.323 0,66 5.811 2,92 28.271 14,19 0,00 33.143 16,63 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 199.285 825 200.110 99,59 0,41
GUANAJUATO 288.005 84,18 7.117 2,08 2.699 0,79 23.599 6,90 7.160 2,09 13.546 3,96 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 342.126 5.178 347.304 98,51 1,49
GUERRERO 119.248 45,33 1.358 0,52 590 0,22 10.377 3,94 0,00 129.116 49,08 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2.376 0,90 263.065 1.747 264.812 99,34 0,66
HIDALGO 162.726 51,05 3.938 1,24 1.882 0,59 14.928 4,68 0,00 135.256 42,44 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 318.730 1.809 320.539 99,44 0,56
JALISCO 340.857 87,47 2.818 0,72 6340 1,63 15.840 4,06 3.676 0,94 19.707 5,06 0 0,00 0 0,00 0 0,00 440 0,11 389.678 13.423 403.101 96,67 3,33
MEXICO 570.366 59,90 2.625 0,28 4.181 0,44 47.633 5,00 1.819 0,19 325.638 34,20 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 952.262 7.503 959.765 99,22 0,78
MICHOACAN 175.758 81,78 2.090 0,97 1.127 0,52 11.892 5,53 0,00 22.829 10,62 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1.210 0,56 214.906 7.088 221.994 96,81 3,19
MORELOS 87.018 81,34 1.574 1,47 864 0,81 363 0,34 90 0,08 17.069 15,96 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 106.978 1.704 108.682 98,43 1,57
NAYARIT 75.045 71,40 677 0,64 901 0,86 2.098 2,00 0,00 26.381 25,10 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 105.102 717 105.819 99,32 0,68
NUEVO LEON 414.710 80,89 3.863 0,75 7.279 1,42 7.838 1,53 254 0,05 78.722 15,36 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 512.666 9.296 521.962 98,22 1,78
OAXACA 86.662 31,49 5.946 2,16 1.193 0,43 44.778 16,27 0,00 136.627 49,65 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 275.206 906 276.112 99,67 0,33
PUEBLA 225.329 77,01 2.955 1,01 446 0,15 0,00 0,00 54.860 18,75 0 0,00 9.007 3,08 0 0,00 0 0,00 292.597 5.810 298.407 98,05 1,95
QUERETARO 137.564 67,41 657 0,32 13.958 6,84 7.921 3,88 0,00 43.979 21,55 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 204.079 4.270 208.349 97,95 2,05
QUINTANA ROO 139.287 67,52 101 0,05 37.259 18,06 13.204 6,40 0,00 16.452 7,97 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 206.303 823 207.126 99,60 0,40
SAN LUIS POTOSI 211.859 75,73 1.902 0,68 412 0,15 4.124 1,47 172 0,06 61.289 21,91 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 279.758 2.216 281.974 99,21 0,79
SINALOA 212.203 83,59 1.068 0,42 1.386 0,55 1.939 0,76 0,00 36.040 14,20 0 0,00 1.214 0,48 0 0,00 0 0,00 253.850 2.421 256.271 99,06 0,94
SONORA 256.678 89,00 1.290 0,45 2.850 0,99 7.397 2,56 990 0,34 18.426 6,39 786 0,27 0 0,00 0 0,00 0 0,00 288.417 4.361 292.778 98,51 1,49
TABASCO 79.509 30,19 14.936 5,67 10.222 3,88 64.460 24,48 83 0,03 93.716 35,59 0 0,00 0 0,00 0 0,00 400 0,15 263.326 2.252 265.578 99,15 0,85
TAMAULIPAS 335.001 70,43 13.817 2,90 1.891 0,40 22.239 4,68 0,00 101.810 21,40 0 0,00 0 0,00 0 0,00 895 0,19 475.653 3.277 478.930 99,32 0,68
TLAXCALA 54.448 73,54 123 0,17 2252 3,04 3.105 4,19 76 0,10 14.039 18,96 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 74.043 292 74.335 99,61 0,39
VERACRUZ 252.204 68,71 31.282 8,52 6.674 1,82 13.137 3,58 1.569 0,43 42.699 11,63 0 0,00 18.896 5,15 0 0,00 615 0,17 367.076 4.545 371.621 98,78 1,22
YUCATAN 144.991 63,66 1.050 0,46 785 0,34 2.460 1,08 145 0,06 76.584 33,62 0 0,00 1.759 0,77 0 0,00 0 0,00 227.774 3.707 231.481 98,40 1,60
ZACATECAS 106.210 55,73 240 0,13 2.292 1,20 23.545 12,35 124 0,07 58.182 30,53 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 190.593 1.181 191.774 99,38 0,62
NO DISTRIBUIDO 56.463 44,57 10.242 8,08 20.250 15,98 0,00 0.00 39.734 31,36 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 126.689 925.828 1.052.517 12,04 87,96
TOTAL NACIONAL 6.790.081 65,63 158.542 1,53 201.891 1,95 889.528 8,60 29.690 0.29 2.110.694 20,40 36.302 0,35 35.657 0,34 86.812 0,84 6.154 0,06 10.345.351 1.054.583 11.399.934 90,75 9,25
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php.
Notas: (*) Se agregan a los datos No Distribuidos por entidad federativa los proporcionados por El Sistema de Estadísticas Históricas de CONAVI (45 créditos). a los que se suman los datos de 1971 y 1972 citados por Connolly. P. et alt. (ibid) (20.205 créditos).
(**) Se agregan a los datos No Distribuidos por entidad federativa los proporcionados por El Sistema de Estadísticas Históricas de CONAVI (819.139 créditos) a los que se suman los datos de 1971 y 1979 citados por ITAM (ibid) para (106. 689 viviendas)
568
Cuadro AE-31: Organismos estatales de vivienda, 1940s-1960s
ONAVIS-ORESS
Organismo
estatal al
Entidad Organismo Nombre del Organismo 1940s 1950s 1960s que da
continuidad
Dirección de Pensiones Civiles del Estado
DPCEBC 1958-1970 s/d
Baja de Baja California
California Bienes Raíces del Estado de Baja
BREBC 1969-1978 no hay
California
Dirección de Pensiones y Otros Beneficios
DPOBSTSE Sociales a Favor de los Trabajadores al 1966-1993 no hay
Servicio del Estado de Coahuila
Coahuila
Dirección de Pensiones de los
DPTE 1ª Trabajadores de la Educación del Estado 1961-1975 no hay
de Coahuila
Colima DPCEC 1963-2006 no hay
de Colima
Chihuahua DPCECH 1957-1981 no hay
de Chihuahua
Distrito Caja de Prevención de la Policía
CPPP 1942-2006 no hay
Federal preventiva del Distrito Federal
Dirección de Pensiones del Estado de
Durango DPED 1968-2006 no hay
Durango
Guanajua Dirección de Pensiones del Estado de
DPEG 1955-1977 no hay
to Guanajuato
Dirección Estatal de Colonias Urbanas
Guerrero DECPEG 1964-1979 no hay
Populares del Estado de Guerrero
Instituto de Préstamo y Compensaciones
IPCR 1956-2006 no hay
Hidalgo de Retiro del estado de Hidalgo
PEV Patronato Estatal de la Vivienda 1969-1988
Jalisco DPCE-JAL 1953-2006 no hay
de Jalisco
Dirección de Pensiones para Empleados
DPEM 1951-1969 no hay
del Estado de México y Municipios
México
Instituto de Seguridad Social del Estado de
ISSEMYM 1969-2006 DPEM
México y Municipios
Nayarit DPCEN 1955-1975 no hay
de Nayarit
Nuevo Dirección de Pensiones del Estado de
DPENL 1957-1983 no hay
León Nuevo León
Fondo de Pensiones para los Empleados
Oaxaca FPO 1958-2006 no hay
del Gobierno de Oaxaca
FPB Fondo de Protección Burocrática 1948-1949 no hay
Dirección de Pensiones del Estado de
DPES 1949-1962 FPB
Sonora
Sonora Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
ISSSTESON 1962-2006 DPES
de los Trabajadores del Estado de Sonora
Instituto Promotor de la Vivienda Popular
IPROVIP 1965-1979
del Estado de Sonora
Tlaxcala DPCET 1958-2006 no hay
de Tlaxcala
ICR Instituto de Compensaciones de Retiro 1951-1958 no hay
IPR Instituto de Pensiones de Retiro 1958-1967 ICR
Veracruz
Instituto de Pensiones del Estado de
IPEVER 1967-2006 IPR
Veracruz
Fte: Periódicos, Boletines de los distintos estados y de varias fechas y para el Distrito Federal el Diario Oficial de la Federación de
varias fechas
569
Cuadro AE-32: Organismos estatales de seguridad social y de vivienda
de los años 1970s
ONAVIS-ORESS
Organismo
estatal al
Entidad Organismo Nombre del organismo 1970s
que da
continuidad
1
IEBC Inmobiliaria del Estado de Baja California 1978-2006 BREBC
Baja
California Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores
ISSSTECALI 1970-2006 DPCEBC
del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California
Baja Cal.
INDECO-BCS INDECO-Baja California Sur 1978-1982 No hay
Sur
IEVP Instituto Estatal de Vivienda Popular 1975-2006 No hay
Coahuila Dirección de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los
DPOBSTE 1975-1999 DPTE 1a
Trabajadores de la Educación Pública del Estado de Coahuila
DGHP Dirección General de Habitaciones Populares 1970-1977 No hay
Fideicomiso de Interés Social para el Desarrollo de la Ciudad de
FIDEURBE 1973-1977 No hay
Distrito México
Federal 2
PCP ,
CODEUR Comisión de Desarrollo Urbano del Distrito Federal 1977-1982 DGHP,
FIDEURBE
Durango INDECO-DGO INDECO-Durango 1978-1983 No hay
IR Instituto Revolución 1974-1985 No hay
Guanajuato
ISSEG Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato 1977-2006 DPEG
FIDACA Fideicomiso para el Desarrollo Económico y Social de Acapulco 1976-2006 No hay
Guerrero Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de
ISSSTEG 1979-1988 s/d
Guerrero
FPV Fideicomiso Puerto Vallarta 1973-2006 No hay
Jalisco Inmobiliaria y Promotora de la Vivienda de Interés Público del
IPROVIPE 1978-2006 No hay
Estado de Jalisco
México AURIS Instituto de Acción Urbana e Integración Social 1970-2003 No hay
FIDELAC Fideicomiso Lázaro Cárdenas 1973-1994 No hay
Michoacán
DPEM Dirección de Pensiones del Estado de Michoacán 1970-2006 s/d
Dirección de Pensiones y Servicios de Seguridad Social del Estado
Nayarit DPSSSEN 1975-2006 DPCEN
de Nayarit
3
FOMERREY Fomento Metropolitano de Monterrey 1973-2006 No hay
Nuevo León
INDECO-NL INDECO Nuevo León ¿1979?-1983 No hay
Oaxaca INDECO-OAX INDECO Oaxaca 1978-1982 No hay
Querétaro INDECO-QRO INDECO Querétaro 1978-1982 No hay
San Luís
Potosí DPESLP Dirección de Pensiones del Estado de San Luís Potosí ¿1974?-2006 s/d
INDECO-SIN INDECO Sinaloa 1979-1983 No hay
Sinaloa Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores de
ISSSTESIN 1978-2006 No hay
la Educación del Estado de Sinaloa
INDEUR-SON Instituto de Desarrollo Urbano y Rural del Estado de Sonora 1979-1992 IPROVIP
Sonora 4
SDUR Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural 1979-1985 DOP
DPET Dirección de Pensiones del Estado de Tabasco 1974-1980 s/d
Tabasco
INDECO-TAB INDECO Tabasco ¿1979?-1982 No hay
Departamento de Previsión Social y Pensiones para los
5
DPSPET Funcionarios, Trabajadores de Base al Servicio del Estado y 1977-1987 OPSPTE
Tamaulipas
Personal Federalizado de Educación
INDECO-TAM INDECO Tamaulipas 1978-1982 No hay
Veracruz INDECO-VER INDECO Veracruz 1978-1987 No hay
Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de
Yucatán ISSTEY 1976-2006 No hay
Yucatán
1. Bienes Raíces del Estado de Baja California: éste organismo fue sustituido por IEBC, tenía a su cargo la administración del suelo propiedad del estado y el estudio de la
planeación urbanística, pero no tenía a su cargo la producción el financiamiento de vivienda
2. Procuraduría de Colonias Populares; este era un organismo encargado de canalizar las gestiones de servicios públicos de los pobladores de bajos ingresos que habitaban las
colonias populares del Distrito Federal
3. en 1984 queda como único fideicomitente el estado de NL. y su acción se extiende a todo el estado de Nuevo León. En 1996 absorbe las funciones del IVNL creado un año
antes,
4. El origen de esta Secretaría es la Dirección de Obras Públicas del Estado creada en 1972, a la que sustituyó en 1977 la Dirección de Obras Públicas y Asentamientos Humanos,
convertida en Secretaría de Desarrollo Urbano y Rural en 1979, en 1984 se le añaden funciones en materia de promoción de vivienda, que se le retiran un año después creándose
la Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano SIDUR
5.
Hasta 1977 existía la Oficina de Previsión Social y Pensiones para los Trabajadores del Gobierno del Estado creada en 1959, aunque ésta no ofrecía créditos hipotecarios ni
financiamiento para vivienda.
Fte: Periódicos, Boletines de los distintos estados y de varias fechas y para el Distrito Federal el Diario Oficial de la Federación de varias fechas
570
Cuadro AE-33: Organismos estatales 1980 (a)
ONAVIS-ORESS
Organismo
Entidad Organismo Nombre del organismo 1980s estatal al que
da continuidad
Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales para los
ISSSSPEA ¿1989?-2006 s/d
Aguascalientes Servidores Públicos del Estado de Aguascalientes
IVEA Instituto de Vivienda del Estado de Aguascalientes 1989-2006 SOPVP1
INDECO-BC INDECO Estado de Baja California 1980-1982 No hay
IVEBC Instituto de Vivienda del Estado de Baja California 1982-1990 INDECO-BC
Baja California
Promotora Estatal para el Desarrollo de las Comunidades Rurales y
PEDCRP2 ¿1981?-2006 s/d
Populares del Gobierno de Baja California
Baja Cal. Sur INVIBCS Instituto de Vivienda del Estado de Baja California Sur 1982-2006 INDECO-BCS
CHAC Comisión Habitación de Campeche 1982-1986 No hay
INVICAM Instituto de Vivienda del Estado de Campeche 1986-2006 CHAC
Campeche
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
ISSSTECAM 1987-2006 DPEC3
Estado de Campeche
4 Fondo de la Vivienda para los Trabajadores de la Educación al
FVTESE 1986-2006 No hay
Servicio del Estado de Coahuila
Dirección de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los
Coahuila DPOBSTSMT 1984-2006 No hay
Trabajadores al Servicio del municipio de Torreón
Dirección de Pensiones y Otros Beneficios Sociales para los
DPOBSTSMS 1983-2006 No hay
Trabajadores al Servicio del municipio de Saltillo
FIMAGA Fideicomiso Manzanillo-Las Garzas 1984-2006 No hay
Colima
IEC Inmobiliaria del Estado de Colima 1982-1992 No hay
INPROVICH Instituto de Desarrollo Urbano y Promoción de Vivienda de Chiapas 1982-1993 No hay
Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de
ISSTECH 1981-2006 No hay
Chiapas Chiapas
SUBSAI Subsecretaría de Asuntos Indígenas 1983-1988 No hay
CAI Coordinación de Asuntos Indígenas 1988-1991 SUBSAI
DGDUV5 Dirección General de Desarrollo Urbano y Vivienda 1986-1987 No hay
IVIECH Instituto de Vivienda del Estado de Chihuahua 1987-2006 DGDUV6
Chihuahua
IMPE7 Instituto Municipal de Pensiones 1983-2006 FJP8
DPECH Dirección de Pensiones del Estado de Chihuahua 1981-2006 DPCECH
Caja de Previsión para los Trabajadores a Lista de Raya del Distrito
CPTLR 1982-2006 No hay
Federal
RHP9 Renovación Habitacional Popular 1985-1987 No hay
FaseII Fideicomiso Programa Emergente de Vivienda Fase II 1985-1988 RHP10
Distrito
Federal FICAPRO Fideicomiso Programa Casa Propia 1987-2003 No hay11
Fideicomiso para Promover y Realizar Programas de Vivienda y
FIVIDESU 1984-2003 No hay 12
Desarrollo Social y Urbano
Programa de Reconstrucción de la Unidad Habitacional Adolfo
PRALM13 1986-1995 No hay
López Mateos-Nonoalco Tlatelolco
Durango IVED Instituto de Vivienda del Estado de Durango 1983-2006 INDECO-DGO
COPLADE-GTO14 Comité de Planeación para el desarrollo del Estado de Guanajuato 1981-2006 No hay
Guanajuato
IVEG Instituto de Vivienda del Estado de Guanajuato 1986-2006 IR
INDESUR Instituto de Desarrollo Urbano de Guerrero 1982-1984 INDECO-GRO
IVGRO Instituto de Vivienda de Guerrero 1984-1987 INDESUR
INVISUR Instituto de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero 1987-2006 IVGRO
Guerrero Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de
ISSTEG 1979-1988 s/d
Guerrero
Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado
ISSSPEG 1988-2006 ISSTEG
de Guerrero
Hidalgo INVIDUH Instituto de Vivienda y Desarrollo Urbano del Estado de Hidalgo 1988-1999 PEV
1.
El antecedente de este organismo son las funciones que en materia de vivienda tenían las Secretaría de Obras Públicas y Vivienda Popular (SOPVP), en particular la
Subdirección de Ingresos y Programas de Vivienda, la Dirección General de Vivienda Popular, Departamento de Parques de Materiales y Procuraduría de Colonias Populares
2. Tiene competencia en cuatro de los cinco municipios del Estado (Tecate, Playas de Rosarito, Ensenada y Tijuana), exceptuando el que corresponde con la capital estatal.
3. No se tiene información de la fecha en que se creó este organismo
4. Otorga créditos para adquisición, mejora y alquiler de vivienda, y para redención de hipotecas a los trabajadores de la Sección 38 del Sindicato Nacional de Trabajadores de
la Educación (SNTE).
5. Esta Dirección formaba parte de la Secretaría de Gobierno, y dentro de otras funciones tenía a su cargo diseñar, establecer, conducir y vigilar el programa estatal de vivienda
popular promover la vivienda progresiva y la autoconstrucción, además de regularizar y urbanizar los asentamientos humanos.
6. Con la Creación del IVIECH se modificó la Ley Orgánica del Estado de Chihuahua, retirándole a la DGDUV las funciones relativas a la promoción pública de vivienda,
quedando sólo con funciones de desarrollo urbano.
7. Ofrece servicios de préstamo hipotecario entre otros sólo a los trabajadores públicos del municipio de Chihuahua
8. Fondo de Jubilados y Pensionados, este organismo no registra antecedentes de prestamos hipotecarios, y fue creado el 1 de enero de 1982
9. Fue un organismo emergente creado para atender a los damnificados de los sismo de 1985 en la Ciudad de México
10 Fue creado para atender a los damnificados de los sismos de 1985 que no fueron incluidos en el decreto de expropiación en que se basó el PRH.
11. Creado para la adquisición por parte de sus ocupantes, de las viviendas y locales comerciales integrados a éstas, preferentemente aquéllas que quedaron sujetas al
régimen de rentas congeladas derivado de los Decretos de “congelación de Rentas” de 1946, 1947 y 1948. El 26 de febrero de 2003 se fusionó al Instituto de Vivienda del
Distrito Federal.
12. Destinado a satisfacer las necesidades de la población de ingresos mínimos de la Ciudad de México, sus objetivos, entre otros, consistieron originalmente en: la promoción
de programas de construcción y mejoramiento o restauración de vivienda; la construcción de unidades y conjuntos de vivienda vertical terminada o conjuntos habitacionales; el
otorgamiento de créditos para la construcción, mejoramiento y adquisición de vivienda relacionada con el Fideicomiso y la adquisición de materiales de construcción o pago de
mano de obra. En 2003, junto con FICAPRO se fusiona al Instituto de Vivienda del Distrito Federal
13. Forma parte de los programas destinados a la reconstrucción de la ciudad de México, específicamente para la reconstrucción de la unidad habitacional de mayores
dimensiones que fue afectada por los sismos de 1985.
14. Es el organismo de coordinación entre el gobierno estatal y el gobierno federal que con la participación social, es el encargado de la preparación, el seguimiento de la
ejecución y la evaluación de resultados de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público, aunque dentro de sus funciones no está la de promover ni
producir vivienda de interés social, en los registros de CONAFOVI aparece que en 1998 se produjeron viviendas por la iniciativa de este organismo.
571
Cuadro AE-34: Organismos estatales 1980 (b)
ONAVIS-ORESS
Organismo
estatal al que
Entidad Organismo Nombre del organismo 1980s
da
continuidad
Michoacán PROMIVI Promotora Michoacana de la Vivienda 1982-1996 No hay
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
ISSSTEM 1980-1984 No hay
Trabajadores del Estado de Morelos
Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del
ICTSGEM 1984-2006 ISSSTEM
Gobierno del Estado de Morelos
Morelos
Instituto para la Promoción y Desarrollo Urbano del Estado
IPDUEM 1980-1982 No hay
de Morelos
CAPROMOR Instituto Casa Propia de los Morelenses 1982-1988 IPDUEM
INVIMOR Instituto de Vivienda del Estado de Morelos 1988-2006 CAPROMOR
INDECO-NAY INDECO Nayarit 1980-1982 No hay
Nayarit
INVIEN Instituto de Vivienda del Estado de Nayarit 1982-1995 INDECO-NAY
ISSSTELEON 1983-2006 DPENL
Trabajadores del Estado de Nuevo León
PROVILEON Promotora de al Vivienda de Nuevo León 1983-1995 INDECO-NL
Nuevo León Fideicomiso Fondo para la Vivienda de los Trabajadores al
FOVILEON-Burócratas 1988.2006 No hay
Servicio del Estado
Fideicomiso Fondo para la Vivienda de los Trabajadores de
FOVILEON-Educación 1988-2006 No hay
la Educación
Oaxaca IVO Instituto de Vivienda del Estado de Oaxaca 1982-2006 INDECO-OAX
Comité de Planeación para el desarrollo del Estado de
COPLADE-PUE15 1981-2006 No hay
Puebla
Puebla IEP Inmobiliaria del Estado de Puebla 1981-1991 No hay
ISSSTEP 1981-2006 ¿?
Trabajadores al Servicio del Estado de Puebla
Querétaro COMEVI Comisión Estatal de Vivienda del Estado de Querétaro 1982-2004 INDECO-QRO
IVQROO Instituto de Vivienda de Quintana Roo 1982-2002 No hay
Quintana
Roo Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del
ISSSEQROO 1989-2006 No hay
Estado de Quintana Roo
San Luís
INESVI Instituto Estatal de la Vivienda ¿1982?-2002 s/d
Potosí
Sinaloa INVIES Instituto de Vivienda del Estado de Sinaloa 1983-2006 INDECO-SIN
Sonora SIDUR16 Secretaría de Infraestructura y Desarrollo Urbano 1985-2006 SDUR
INVI (1º) Instituto de Vivienda de Tabasco17 1982-1993 INDECO-TAB
Tabasco
ISSET Instituto de Seguridad Social del Estado de Tabasco 1980-2006 DPET
Comité de Planeación para el desarrollo del Estado de
COPLADE-TAM18 1981-2006 No hay
Tamaulipas
19 Desarrollo Urbano del Puerto Industrial de Altamira,
DUPORT-ALTAMIRA 1981?-2006 No hay
Tamaulipas S.A.I.
ITAVU Instituto Tamaulipeco de Vivienda y Urbanismo 1982-2006 INDECO-TAM
Unidad de Previsión y Seguridad Social del Estado
UPSSET 1987-2006 DPSPET
de Tamaulipas
¿1982?-
Talxcala IVET instituto de vivienda del Estado de Tlaxcala ¿?
¿2001?
INVERVI Instituto Veracruzano de Vivienda 1987-1999 INDECO-VER
Veracruz Desarrollo Urbano del Puerto Industrial de Ostión,
DUPORT-OSTIÖN 1981-1999 No hay
S.A.
Comisión Ordenadora del Desarrollo Urbano y de Vivienda
CODUVY 1986-1987 No hay
del Estado de Yucatán
Yucatán
Comisión Ordenadora del Uso del Suelo del Estado de
COUSEY 1987-2006 CODUVY
Yucatán
ISSSTEZAC 1986-2006 SE20
Zacatecas Trabajadores del Estado de Zacatecas
IZVS Instituto Zacatecano de la Vivienda Social ¿1982?-1997 s/d
15. Idem al caso de Guanajuato, en los registros de CONAFOVI aparece que produjo vivienda en 1996
16. Aunque esta Secretaría surge con la desaparición de la SDUR y en teoría se le retiran las facultades de promoción de la producción de vivienda, hay registros de
CONAFOVI de que produjo vivienda social en el estado en 1989 y 1991.
17. Este es el primer organismo con esta denominación, en 2003 apareció nuevamente otro con el mismo nombre y con funciones similares.
18. Idem al caso de Guanajuato, en los registros de CONAFOVI aparece que produjo vivienda en 1996
19. Empresa estatal sectorizada en la Secretaría de Desarrollo Económico y del Empleo del Estado de Tamaulipas, según la ley orgánica de la adm. Publica del
estado de 1999, su objeto es el desarrollo urbano del puerto industrial de Altamira.
20. Seguro del Empleado A.C., era un organismo de pensiones que no otorgaba créditos hipotecarios ni financiaba la producción de vivienda.
572
Cuadro AE-35: Organismos estatales de vivienda
creados a partir de 1990 hasta 2006
ONAVIS-ORESS
Organismo
Entidad Organismo Nombre del organismo 1990s 2000s estatal al que
sustituye
Baja INEE Inmobiliaria Estatal de Ensenada 1993-2006 IEBC1
California INETT Inmobiliaria Estatal de Tijuana-Tecate 1993-2006 IEBC1
Instituto de Pensiones para los
IPTSE Trabajadores al Servicio del Estado de 1993-2006 DPOBSTSE
Coahuila
Coahuila
Dirección de Pensiones de los
DPTEE Trabajadores de la Educación del Estado 1999-2006 DPOBSTE
de Coahuila
Colima IVECOL Instituto de Vivienda del Estado de Colima 1992-2006 IEC
Consejos Consejos Municipales del Estado de
1994-2006 No hay
Municipales2 Chiapas
Instituto de la Vivienda del Estado de
INVI 1993-2006 INPROVICH
Chiapas
Chiapas
SPC Secretaría de Participación Comunitaria 1991-1994 CAI
Secretaría de Atención a los Pueblos
SAPI 1994-2000 SPC
Indígenas
SEPI Secretaría de los Pueblos Indios 2000-2006 SAPI
Distrito
INVI Instituto de Vivienda del Distrito Federal 1995-2006 No hay
Federal
Consejos Consejos Municipales del Estado de
Durango 1994-2006 No hay
Municipales Durango3
Instituto de Vivienda, Desarrollo Urbano y
Hidalgo INVIDAH Asentamientos Humanos del Estado de 1999-2006 INVIDUH
Hidalgo
IMEVIS Instituto Mexiquense de Vivienda Social 2003-2006 AURIS
México Consejos Consejos Municipales del Estado de
1994-2006 No hay
Municipales México4
Michoacá Instituto de Vivienda del Estado de
IVEM 1996-2006 PROMIVI
n Michoacán
Instituto Promotor de Vivienda, Desarrollo
Nayarit INPROVINAY 1995-2006 INVIEN
Urbano y Ecología de Nayarit
Nuevo IVNL 1º Instituto de la Vivienda de Nuevo León 1995-19965 PROVILEON
León IVNL 2º Instituto de Vivienda de Nuevo León 2003-2006 no hay6
Puebla IPVP Instituto Poblano de la Vivienda Popular 1991-2006 IEP
Instituto de la Vivienda del Estado de
Querétaro IVEQRO 2004-2006 COMEVI
Querétaro
Instituto de Fomento a la Vivienda y
Quintana
INVIQROO Regularización de la Propiedad del Estado 2002-2006 IVQROO
Roo
de Quintana Roo
Consejos
Consejos Municipales de San Luís Potosí7 1994-2006 No hay
Municipales
San Luís PESLP Promotora del Estado de San Luís Potosí 2002-2004 INESVI
Potosí Instituto de Vivienda del Estado de San
INVIESP 2004-2006 PESLP8
Luís Potosí
Secretaría de Desarrollo Urbano, Vivienda
SEDUVOP9 1993-2006 s/d
y Obras Públicas del Estado de SLP
COPROVI Coordinación para Promoción de Vivienda 1992-2005 INDEUR-SON10
Sonora
INVES Instituto de Vivienda del Estado de Sonora 2005-2006 COPROVI
Instituto de Desarrollo Urbano y Vivienda
INDUVITAB 1993-2003 INVI-CDUT11
Tabasco de Tabasco
INVITAB Instituto de Vivienda de Tabasco 2003-2006 INDUVITAB
Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo
Tlaxcala SECODUVI 2001-2006 SOPDUE12
Urbano y Vivienda del Estado de Tlaxcala
INVERVI y
Instituto Veracruzano de Fomento al
Veracruz IDERE 1999-2006 DUPORT-
Desarrollo Regional
OSTION
Zacatecas COPROVI Consejo Promotor de la Vivienda Popular 1997-2006 IZVS
1. Estos organismos absorben las funciones de al Gerencia IEBC para Ensenada, (en el caso de INEE ) y de Tijuana y Tecate (en el caso de INTT), sin que la IEBC
desaparezca como organismo para los otros dos municipios del estado.
2. Es un instrumento mediante el cual la autoridad municipal promueve la planeación y participación social en la gestión gubernamental, abarcan distintos rubros, aunque
están considerados en el art. 115 constitucional, se desarrollaron mucho a través del programa solidaridad en el gobierno de Salinas de Gortari, CONAFOVI registra que a
través de ellos se realizaron acciones de vivienda en 1996 y 1997.
3. Idem al caso de Chiapas, CONAFOVI registra que a través de ellos se realizaron acciones de vivienda en 1996.
4. Idem al caso de Chiapas, CONAFOVI registra que a través de ellos se realizaron acciones de vivienda en 1997, 1998, 1999 y 2000..
5. Las funciones de este organismo pasan en 1996 a FOMERREY.
6. En 2003 vuelve a formarse el IVNL, que aunque en los hechos retoma las facultades del que desapareció en 1996 y cuyas funciones fueron absorbidas por FOMERREY,
no implicó la sustitución de ningún otro organismo y parece duplicar las funciones en materia de vivienda con FOMERREY
7. Idem al caso de Chiapas, CONAFOVI registra que a través de ellos se realizaron acciones de vivienda en 1999, 2000 y 2002.
8. Aunque actualmente aún opera PESLP, en el decreto de creación del INVIESP en 2004 se facultó al gobernador del estado para que “cuando procediera” estableciera su
liquidación. Actualmente aún sigue operando y tiene a su cargo labores de regularización de la tenencia de la tierra en el estado.
9. Según la ley orgánica de la administración pública del estado publicada en PO el 24 de octubre de 1997 no tiene dentro de sus atribuciones la realización ni el
financiamiento de vivienda pero si la elaboración de programas de vivienda, y promover mecanismos para la construcción de vivienda, además de la regularización de los
asentamientos irregulares. CONAFOVI registra que produjo vivienda en 2001 y 2002.
10. Aunque en el decreto de creación de COPROVI no se establece de manera explícita que sustituye al INDEUR-SON, éste desaparece el mismo año de su creación, y en
materia de vivienda asume facultades que anteriormente estaban asignadas al INDEUR.
11. El INDUVITAB es resultado de la fusión del primer instituto de Vivienda de Tabasco y de la Comisión para el Desarrollo Urbano de Tabasco, asumiendo funciones en
materia de promoción de vivienda y planeación urbana.
12. El antecedente de SECODUVI es la Secretaría de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología (SOPDUE), cuyo decreto de surgimiento fue abrogado con la creación de
aquella. La SOPDUE no tenía responsabilidades en materia de vivienda, sin embargo CONAFOVI tiene registros de viviendas promovidas por este organismo desde el año
2000, un año antes de su desaparición.
573
CUADRO AE-4: Producción de vivienda por sector (público, privado y social)
(*)
1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2005

SECTOR
TOTAL. % TOTAL. % TOTAL. % TOTAL. % TOTAL. % TOTAL. %
Público (a) 62.000 5,39 175.000 9,32 573.053 14,86 1.160.145 28,61 1.948.478 33,84 2.058.688 74,47
Privado (b) 331.000 28,79 503.000 26,79 106.689 (**) 2,77 420.979(***) 10,38 387.418 6,73 139.272 5,04
1.199.27
Popular 756.888 65,82
3
63,88 3.176.444 82,37 2.474.123 61,01 3.421.035 59,43 566.356 20,49
TOTAL (c) 1.149.888 100,00 1.877.273 100,00 3.856.186 100,00 4.055.247 100,00 5.756.931 100.00 2.764.296 100,00
Ftes:
(a)1973-2005: Cuadro 59, tomado de CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda,
http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php, Para 1971 y 1972: Connolly, P. et alt. (1977) Las Políticas Habitacionales
del Estado Mexicano, Centro Operacional de Vivienda y Poblamiento (COPEVI), México, D.F., México. (Cuadros 10 y 12, pp. 89 y
116); 1951-1960 y 1961-1970: Hugh Evans, Towards a Policy for Housing Low Income families in México, Department of
Architecture, Cambridge University, Inglaterra, 1974 (Disertación Doctoral, tomado de Garza G. y Schteingart, M., 1978, La Acción
Habitacional del Estado en México, El Colegio de México, México (cuadro 22, p. 65).
(b) Para 1951-1960 y 1961-1970: Hugh Evans, Towards a Policy for Housing Low Income familias in México, Department of
Architecture, Cambridge University, Inglaterra, 1974 (Disertación Doctoral, tomado de Garza G. y Schteingart, M., 1978, La Acción
Habitacional del Estado en México, El Colegio de México, México (cuadro 22, p. 65). Para 1971-1979 INEGI, DGE. Información
sobre aspectos geográficos, sociales y económicos, México,1983, y Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos tomado
de : http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html#vivienda; Para 1983-1990, 1991-2000 y 2001-2005: Cuadro 59, datos tomados de
CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php,
(c) Dirección General de Estadística, Censos Generales de Población y Vivienda: VII (1950), y VIII (1960); INEGI, Censos
Generales de Población y Vivienda: IX (1970), X (1980), XI (1990); XII (2000); e INEGI, II Conteo de Población y Vivienda (2005).
Tomado de http://www.inegi.gob.mx/est/.
Nota: (*) Para la estimación de acciones del sector público se Incluye sólo Programas de Vivienda Completa (se excluye el
subprograma de Vivienda Usada, y el Programa de Vivienda Inicial).
(**) Sólo incluye datos de 1971 a 1979
(***) Sólo incluye datos de 1983 a 1990
574
Cuadro AE-5: ONAVIS: Total de Créditos Otorgados y su Participación Porcentual 1973-2005
INDECO-
FOVI-SHF
FONHAPO
Año FOVISSTE ISSFAM (Integrado) INFONAVIT TOTAL
(Integrado)
(2)
(1)
No. % No. % No. % No. % No. % No. %
1973 4.003 10,38 0 0 243 0,63 29.226 75,8 5.084 13,19 38.556 100
1974 4.432 9,35 250 0,53 2.911 6,14 17.671 37,30 22.112 46,67 47.376 100
1975 7.014 11,04 410 0,65 4.571 7,19 15.782 24,83 35.780 56,30 63.557 100
1976 8.956 12,77 911 1,30 8.932 12,73 12.877 18,36 38.467 54,84 70.143 100
1977 9.263 18,17 271 0,53 9.914 19,45 11.135 21,85 20.385 40,00 50.968 100
1978 11.905 13,68 403 0,46 24.018 27,60 20.239 23,26 30.463 35,00 87.028 100
1979 6.135 7,21 521 0,61 22.137 26,01 15.312 17,99 40.991 48,17 85.096 100
1980 12.137 14,23 348 0,41 20.252 23,74 14.830 17,38 37.737 44,24 85.304 100
1981 13.455 12,56 500 0,47 22.577 21,08 18.282 17,07 52.304 48,83 107.118 100
1982 752 0,95 426 0,54 932 1,18 28.122 35,46 49.067 61,88 79.299 100
1983 11.561 13,23 0 0,00 7.467 8,54 13.131 15,02 55.246 63,21 87.405 100
1984 6.374 5,32 85 0,07 27.002 22,54 19.182 16,01 67.151 56,06 119.794 100
1985 22.256 14,89 262 0,18 30.535 20,43 21.613 14,46 74.777 50,04 149.443 100
1986 23.045 12,60 712 0,39 58.898 32,20 20.988 11,47 79.281 43,34 182.924 100
1987 14.499 8,03 311 0,17 60.162 33,33 25.281 14,01 80.247 44,46 180.500 100
1988 14.923 9,36 1.179 0,74 61.004 38,24 24.903 15,61 57.504 36,05 159.513 100
1989 19.848 13,04 451 0,30 42.834 28,15 17.121 11,25 71.925 47,26 152.179 100
1990 24.986 12,17 518 0,25 59.506 28,99 30.720 14,97 89.536 43,62 205.266 100
1991 48.178 28,26 667 0,39 33.555 19,68 30.772 18,05 57.338 33,63 170.510 100
1992 34.977 18,22 4.129 2,15 39.205 20,42 24.638 12,83 89.033 46,38 191.982 100
1993 35.231 16,08 4.832 2,20 47.825 21,82 20.942 9,56 110.335 50,34 219.165 100
1994 47.314 19,65 4.904 2,04 37.770 15,69 40.109 16,66 110.697 45,97 240.794 101
1995 32.469 16,99 0 0,00 26.281 13,75 35.662 18,66 96.745 50,61 191.157 100
1996 28.731 16,30 357 0,20 18.666 10,59 25.318 14,36 103.184 58,54 176.256 100
1997 23.241 12,60 411 0,22 14.826 8,04 46.688 25,32 99.231 53,81 184.397 100
1998 15.323 7,96 255 0,13 13.498 7,01 55.425 28,79 108.035 56,11 192.536 100
1999 17.862 5,99 1.166 0,39 20905 7,02 59.118 19,84 198.950 66,76 298.001 100
2000 24.301 6,85 1.433 0,40 32060 9,04 46.704 13,17 250.110 70,53 354.608 100
2001 26.641 8,23 1.233 0,38 42823 13,23 47.555 14,70 205.346 63,46 323.598 100
2002 11.068 2,33 228 0,05 141936 29,92 46.136 9,73 275.000 57,97 474.368 100
2003 68.168 11,25 2.162 0,36 181.560 29,95 54.229 8,95 300.000 49,50 606.119 100
2004 60.954 10,72 2.687 0,47 133.929 23,54 65.320 11,48 305.975 53,79 568.865 100
2005 50.047 7,74 2.806 0,43 162.510 25,15 54.449 8,43 376.444 58,25 646.256 100
TOTAL 740.049 10,90 34.828 0,51 1.411.244 20,78 1.009.480 14,87 3.594.480 52,94 6.790.081 100
Notas:
(1) incluye FONHAPO Normal, FONHAPO Subsidios, FONAEVI y Vivienda Rural
(2) Incluye PROFIVI y PROSAVI
575
Cuadro AE-6: INFONAVIT,Número de céditos oorgados por pograma
1973-2005
Vivienda Mejoramiento Mejoramiento

TOTAL
Completa (1) Físico Financiero
Año
No. % No. % No. % No. %
1973 5.084 100,00 0 0,00 0 0,00 5.084 100,00
1974 22.112 100,00 0 0,00 0 0,00 22.112 100,00
1975 35.780 100,00 0 0,00 0 0,00 35.780 100,00
1976 38.467 100,00 0 0,00 0 0,00 38.467 100,00
1977 20.385 100,00 0 0,00 0 0,00 20.385 100,00
1978 30.463 100,00 0 0,00 0 0,00 30.463 100,00
1979 40.991 100,00 0 0,00 0 0,00 40.991 100,00
1980 37.737 100,00 0 0,00 0 0,00 37.737 100,00
1981 52.304 100,00 0 0,00 0 0,00 52.304 100,00
1982 49.067 100,00 0 0,00 0 0,00 49.067 100,00
1983 53.917 97,59 746 1,35 583 1,06 55.246 100,00
1984 65.959 98,22 792 1,18 400 0,60 67.151 100,00
1985 73.900 98,83 557 0,74 320 0,43 74.777 100,00
1986 78.743 99,32 407 0,51 131 0,17 79.281 100,00
1987 79.608 99,20 421 0,52 218 0,27 80.247 100,00
1988 56.797 98,77 581 1,01 126 0,22 57.504 100,00
1989 70.838 98,49 928 1,29 159 0,22 71.925 100,00
1990 88.855 99,24 584 0,65 97 0,11 89.536 100,00
1991 56.431 98,42 812 1,42 95 0,17 57.338 100,00
1992 88.220 99,09 658 0,74 155 0,17 89.033 100,00
1993 108.318 98,17 1.220 1,11 797 0,72 110.335 100,00
1994 107.546 97,15 2.144 1,94 1.007 0,91 110.697 100,00
1995 95.082 98,28 1.044 1,08 619 0,64 96.745 100,00
1996 101.215 98,09 1.230 1,19 739 0,72 103.184 100,00
1997 96.974 97,73 1.488 1,50 769 0,77 99.231 100,00
1998 104.456 96,69 2.438 2,26 1.141 1,06 108.035 100,00
1999 191.653 96,33 3.593 1,81 3.704 1,86 198.950 100,00
2000 242.696 97,04 3.792 1,52 3.622 1,45 250.110 100,00
2001 200.458 97,62 2.468 1,20 2.420 1,18 205.346 100,00
2002 268.703 97,71 2.667 0,97 3.630 1,32 275.000 100,00
2003 291.444 97,15 2.105 0,70 6.451 2,15 300.000 100,00
2004 300.820 98,32 921 0,30 4.234 1,38 305.975 100,00
2005 371.706 98,74 971 0,26 3.767 1,00 376.444 100,00
TOTAL 3.526.729 98,12 32.567 0,91 35.184 0,98 3.594.480 100,00
http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php,
Notas: (1) No incluye Subprograma de Vivienda Usada
576
Cuadro AE-7: INFONAVIT, Distribución porcentual de total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1973-2005
Entidad Federativa 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
AGUASCALIENTES 0,0 0,8 1,7 2,1 1,4 1,4 1,3 0,3 1,4 1,5 1,1 1,1 1,3 1,1 1,9 1,5 1,8 1,3 0,3 1,8 1,7 2,3 2,9 2,3 2,5 1,7 1,6 1,5 1,6 2,0 2,1 2,2 1,9 1,8
BAJA CALIFORNIA 13,8 5,6 0,6 2,1 1,3 3,3 4,2 1,8 3,6 4,1 4,0 2,9 5,7 3,0 3,2 2,8 3,8 2,6 4,8 3,1 3,5 4,1 4,2 4,2 3,4 3,8 3,7 4,3 5,1 5,3 6,2 6,6 5,6 4,5
BAJA CALIF. SUR 0,8 0,6 0,3 0,3 0,0 0,7 0,4 0,5 0,4 1,3 0,7 0,1 0,6 0,8 1,1 2,1 0,9 1,0 0,5 0,6 0,6 0,5 0,9 0,8 0,7 1,0 0,8 0,7 0,7 0,8 0,7 0,8 0,6 0,7
CAMPECHE 0,0 1,3 0,0 0,5 0,0 0,3 0,9 0,8 0,4 0,4 0,4 0,8 0,6 0,9 0,7 0,6 1,0 0,3 0,1 1,3 0,6 0,8 0,6 0,6 1,0 0,6 0,5 0,4 0,6 0,5 0,3 0,5 0,3 0,6
COAHUILA 3,2 1,4 3,7 5,6 3,4 3,9 4,2 3,3 2,4 4,1 2,8 4,5 3,9 3,6 3,7 4,7 2,0 4,0 5,9 5,2 4,6 7,4 5,2 3,9 7,0 5,7 4,4 4,7 4,5 4,9 5,1 5,5 5,9 4,8
COLIMA 0,0 1,1 0,0 0,6 4,6 0,8 0,2 0,5 0,6 0,9 0,5 0,6 0,6 0,5 0,7 0,7 0,4 1,2 1,0 0,7 0,2 0,6 0,7 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,1 1,0 0,9 0,9
CHIAPAS 0,0 0,4 0,7 0,0 0,7 1,2 0,5 2,0 0,5 2,4 1,4 1,6 1,6 0,7 0,7 1,7 3,2 1,0 0,5 0,9 0,6 1,2 2,2 0,7 1,7 0,9 1,4 1,1 0,9 0,8 0,8 0,7 0,7 1,0
CHIHUAHUA 9,4 5,0 4,0 3,4 6,7 3,8 5,7 6,7 5,7 5,2 3,9 3,9 5,4 3,0 3,7 4,8 2,8 8,4 6,6 5,0 5,2 6,2 5,0 6,7 5,9 6,5 5,0 5,8 5,8 6,9 8,4 7,6 7,5 6,1
DISTRITO FED. 8,1 25,8 38,3 17,4 15,4 26,3 17,2 12,6 16,8 13,1 14,8 9,8 5,0 10,0 10,4 12,0 14,7 14,3 11,0 10,5 13,0 7,4 10,2 5,1 11,0 15,4 10,7 12,3 11,8 10,9 8,7 9,1 7,2 11,1
DURANGO 0,0 1,6 1,0 1,2 2,2 1,4 2,9 2,5 2,0 3,9 1,0 2,0 3,7 1,0 1,3 2,5 2,0 0,6 2,2 2,2 1,2 2,2 3,3 1,9 1,8 1,5 1,6 1,4 1,5 1,5 1,4 1,2 1,4 1,7
GUANAJUATO 0,5 4,3 1,1 3,1 1,4 3,9 5,4 4,1 6,3 3,3 4,2 5,8 5,4 4,0 4,1 3,3 4,0 4,2 6,0 3,5 4,0 3,1 3,9 4,3 5,1 3,5 4,3 4,2 4,0 5,0 5,3 5,4 4,3 4,4
GUERRERO 0,0 0,0 0,0 0,7 3,7 0,9 1,0 1,8 1,3 2,8 1,4 2,4 1,4 0,6 1,6 1,5 0,7 1,9 3,8 3,0 2,9 1,9 2,3 2,3 1,6 1,5 1,1 0,5 0,7 0,7 0,6 0,6 0,7 1,2
HIDALGO 3,1 0,7 1,0 0,0 2,6 0,7 1,1 0,8 1,1 0,1 1,1 1,3 0,5 0,7 1,8 2,1 1,4 1,9 1,7 1,4 1,6 2,7 1,6 1,9 1,9 1,6 2,7 1,9 2,4 2,2 1,9 1,8 1,8 1,8
JALISCO 22,6 13,7 6,1 4,3 4,0 5,7 3,8 8,5 7,3 7,9 4,5 3,5 3,9 5,4 4,7 6,1 6,3 6,4 7,9 6,0 5,6 5,2 5,4 5,3 5,6 6,3 6,2 5,4 6,0 5,4 5,9 6,5 7,9 6,1
MEXICO 4,7 4,8 11,8 19,4 14,7 6,2 7,6 8,7 9,8 7,3 6,7 6,5 9,9 10,8 8,2 4,5 8,7 6,5 7,1 9,3 9,2 5,3 3,4 11,9 5,1 5,9 6,9 7,1 8,2 8,0 7,1 7,3 7,2 7,6
MICHOACAN 0,0 0,2 3,1 4,3 6,6 1,6 3,1 4,0 4,0 3,7 2,5 2,2 1,9 1,3 3,5 2,3 2,2 1,6 2,0 2,0 3,0 2,9 2,2 2,2 2,7 2,3 2,2 2,2 2,7 2,4 2,4 1,8 2,2 2,4
MORELOS 0,1 0,9 0,1 1,4 3,0 1,2 0,6 1,6 0,9 1,0 0,1 1,1 0,9 0,9 1,6 2,1 1,6 1,4 0,9 1,4 1,7 1,2 1,2 1,2 1,3 1,2 1,7 1,2 1,7 1,5 1,3 1,0 1,0 1,3
NAYARIT 0,0 0,4 0,2 1,0 0,0 0,4 0,3 1,0 0,5 0,7 0,4 0,3 0,2 1,1 0,0 1,1 0,6 1,3 0,3 0,5 0,5 0,7 0,6 0,6 0,8 1,1 0,9 0,9 1,0 0,9 1,0 0,7 0,7 0,8
NUEVO LEON 13,2 8,0 10,2 7,3 1,9 7,5 9,0 9,6 8,2 6,7 8,0 6,1 7,6 9,5 4,9 9,2 7,2 7,1 7,3 8,1 9,0 9,1 9,1 6,3 6,9 6,5 6,9 6,6 7,0 7,4 7,5 8,8 10,3 7,9
OAXACA 3,0 0,8 0,4 0,1 1,1 1,3 2,3 1,0 0,7 0,8 0,8 0,3 1,2 1,1 0,4 0,3 2,6 0,7 1,6 1,4 0,5 1,3 0,9 1,4 1,1 0,9 0,9 0,8 1,0 0,7 0,6 0,4 0,5 0,8
PUEBLA 5,7 3,7 3,5 4,4 4,2 3,0 5,2 3,9 3,7 2,6 2,8 3,7 2,8 5,2 5,8 7,3 6,1 3,8 5,4 4,0 3,1 4,1 2,2 2,6 2,1 2,5 2,2 2,1 2,4 2,4 3,0 3,2 3,0 3,2
QUERETARO 3,9 0,0 0,7 1,1 2,9 0,7 1,5 1,2 1,0 2,6 1,5 2,2 3,6 2,7 2,7 1,2 2,5 2,0 0,2 1,9 2,7 2,2 1,6 3,3 2,4 2,6 2,6 2,1 2,2 2,2 2,1 1,8 1,6 2,1
QUINTANA ROO 0,3 0,0 0,0 0,5 1,0 0,6 1,2 0,0 0,2 0,2 0,9 0,5 1,0 1,2 1,0 0,7 0,1 1,4 1,8 1,6 1,1 1,2 0,9 1,8 1,3 1,2 0,8 1,7 1,9 1,4 2,1 2,3 3,2 1,5
SAN LUIS POTOSI 2,7 2,4 0,8 1,6 1,1 1,8 2,2 2,6 3,0 4,1 3,4 3,9 4,3 3,5 4,1 3,8 3,2 3,0 2,2 4,8 3,6 3,3 4,1 3,5 3,7 2,1 2,5 2,8 2,4 2,6 2,4 2,4 2,3 2,9
SINALOA 0,1 3,0 1,5 1,9 2,2 2,3 3,4 3,1 3,8 5,1 0,8 1,0 1,0 3,4 2,5 3,6 1,4 3,0 2,6 2,6 2,4 1,5 3,4 4,3 4,5 3,1 5,6 6,0 4,2 4,0 3,9 3,6 3,1 3,5
SONORA 1,2 3,5 1,4 4,6 4,1 2,5 2,7 3,8 1,8 1,2 3,9 3,8 2,4 3,4 2,6 3,1 3,4 3,6 5,2 4,2 4,1 4,1 5,7 4,9 4,1 4,7 5,7 6,7 4,6 4,2 4,4 4,0 4,1 4,3
TABASCO 2,2 0,2 0,4 0,5 0,0 0,2 0,9 0,8 0,3 0,8 0,1 0,4 0,0 0,2 0,6 2,8 0,2 0,9 0,7 0,4 0,4 1,5 0,9 1,0 1,2 1,2 1,0 0,8 1,1 1,0 1,1 0,8 0,8 0,8
TAMAULIPAS 0,0 3,1 3,0 1,4 2,7 6,8 4,0 3,8 5,2 5,0 1,1 2,4 2,8 3,0 2,7 2,8 2,7 5,5 3,2 4,4 4,3 6,2 6,2 5,2 5,9 5,1 6,5 6,2 4,6 5,6 5,6 5,9 7,0 5,1
TLAXCALA 0,6 0,2 0,0 0,0 0,4 0,0 0,4 0,2 0,3 0,3 0,2 0,6 0,7 1,0 1,1 1,8 0,8 0,9 1,1 0,2 0,7 0,5 0,6 0,7 0,7 1,0 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,7
VERACRUZ 0,8 5,6 3,1 5,7 4,9 6,1 4,6 6,3 4,6 4,7 6,2 7,3 2,6 4,5 7,1 4,5 8,3 5,6 3,9 5,1 4,9 5,0 5,1 5,4 3,4 3,9 3,6 3,2 3,7 3,6 3,2 3,3 2,8 4,1
YUCATAN 0,0 1,0 0,4 2,4 0,8 2,1 1,3 1,6 1,2 1,5 1,9 1,8 1,3 1,9 1,9 1,1 2,2 2,3 1,5 2,2 2,5 3,1 3,0 2,2 2,1 2,8 3,0 2,9 3,0 2,5 2,6 1,9 2,3 2,3
ZACATECAS 0,0 0,2 0,8 1,0 1,0 1,2 0,7 0,6 1,3 0,8 0,4 0,5 0,7 1,2 0,6 1,4 1,0 0,4 0,7 0,6 1,1 1,2 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,6 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,7
NO DISTRIBUIDO
NACIONAL 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 16,6 15,2 15,4 8,9 9,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,3
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
577
Cuadro AE-8: FONAHAPO INTEGRADO: Total de créditos otorgados por programa
1982-2005
Apoyo a la Ampliación y Lotes con Disponibilidad En
Programa Vivienda Nueva Pie de casa
Autoconstrucción rehabilitación servicios de terreno arrendamiento Total
No. % No. % No. % No. % No. % No. % No. % No.
1982 (a) 932 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 932
1983 (a) 0 0,00 5.569 74,58 0 0,00 1.898 25,42 0 0,00 0 0,00 0 0,00 7.467
1984 (a) 673 2,49 9.298 34,43 8.713 32,27 8.318 30,81 0 0,00 0 0,00 0 0,00 27.002
1985 (a) 648 2,12 14.539 47,61 3.024 9,90 11.824 38,72 0 0,00 0 0,00 500 1,64 30.535
1986 (a) 1.233 2,09 31.875 54,12 6.342 10,77 18.994 32,25 0 0,00 0 0,00 454 0,77 58.898
1987 (a) 270 0,45 26.809 44,56 14.482 24,07 18.601 30,92 0 0,00 0 0,00 0 0,00 60.162
1988 (a) 1.446 2,37 20.756 34,02 25.950 42,54 12.852 21,07 0 0,00 0 0,00 0 0,00 61.004
1989 (a) 3.259 7,61 23.822 55,61 7.822 18,26 7.931 18,52 0 0,00 0 0,00 0 0,00 42.834
1990 (a) 2.726 4,58 11.408 19,17 26.393 44,35 18.979 31,89 0 0,00 0 0,00 0 0,00 59.506
1991 (a) 219 0,65 10.327 30,78 19.374 57,74 3.635 10,83 0 0,00 0 0,00 0 0,00 33.555
1992 (a) 41 0,10 0 0,00 24.986 63,73 3.038 7,75 11.140 28,41 0 0,00 0 0,00 39.205
1993 (a) 0 0,00 0 0,00 22.854 47,79 5.902 12,34 19.069 39,87 0 0,00 0 0,00 47.825
1994 (a) 107 0,28 0 0,00 16.933 44,83 4.080 10,80 16.650 44,08 0 0,00 0 0,00 37.770
1995 (a) 148 0,56 0 0,00 6.381 24,28 7.017 26,70 12.735 48,46 0 0,00 0 0,00 26.281
1996 (a) 101 0,54 75 0,40 9.794 52,47 2.157 11,56 6.539 35,03 0 0,00 0 0,00 18.666
1997 (a) 0 0,00 400 2,70 9.580 64,62 74 0,50 4.772 32,19 0 0,00 0 0,00 14.826
1998 (b) 89 0,66 0 0,00 3.417 25,31 4 0,03 9.988 74,00 0 0,00 0 0,00 13.498
1999 (b) 24 0,11 0 0,00 2.737 13,09 254 1,22 17.890 85,58 0 0,00 0 0,00 20.905
2000 (b) 128 0,40 0 0,00 3.900 12,16 0 0,00 28.032 87,44 0 0,00 0 0,00 32.060
2001 (b) 10 0,02 0 0,00 25.109 58,63 0 0,00 17.704 41,34 0 0,00 0 0,00 42.823
2002 (b) 85 0,06 0 0,00 117.792 82,99 0 0,00 24.059 16,95 0 0,00 0 0,00 141.936
2003 (c) 388 0,21 839 0,46 157.574 86,79 0 0,00 22.759 12,54 0 0,00 0 0,00 181.560
2004 (d) 828 0,62 0 0,00 102.909 76,84 0 0,00 30.192 22,54 0 0,00 0 0,00 133.929
2005 (e) 98 0,06 0 0,00 125.192 77,04 0 0,00 32.803 20,19 4.417 2,72 0 0,00 162.510
TOTAL 13.453 1,04 155.717 12,02 741.258 57,21 125.558 9,69 254.332 19,63 4.417 0,34 954 0,07 1.295.689
Fuente: Elaboración propia a partir de cuadros 7, 8, 9 y 10, con datos tomados de: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
Notas: (a) Incluye sólo FONHAPO Normal
(c) incluye FONHAPO Normal, FONHAPO Subsidios y Vivienda Rural
(e) Incluye FONHAPO Normal, FONAEVI y Vivienda Rural
578
Cuadro AE-9: FOVI-SHF (Incluye PROFIVI desde 2001*), total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1973-2005
ENTID.
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOT.
FED.
AGS 71 18 550 225 7 222 45 269 80 77 26 618 104 0 5 522 627 2.338 3.081 1.717 240 766 0 379 493 1.139 672 465 395 408 485 893 583 17.520
B. C.. 82 151 172 190 56 182 224 264 851 2.123 625 2.082 4.164 978 1.455 1.318 1.038 1.208 624 739 631 2.213 3.669 2.751 4.459 5.494 5.667 6.006 5.858 5.513 7.401 7.697 5.722 81.607
B. C. S. 0 0 0 0 0 0 0 0 4 192 0 42 0 199 0 214 100 138 183 354 127 21 0 0 290 209 398 383 669 987 1.221 2.311 1.132 9.174
CAM. 2 14 15 4 17 19 0 0 0 0 0 0 0 250 87 0 0 13 40 0 0 16 0 0 84 0 0 133 125 62 167 185 125 1.358
COAH. 522 717 1.202 1.032 488 1.431 647 671 1.286 1.773 591 861 1.025 1.618 1.069 1.011 166 1.395 1.929 1.268 384 2.155 1.300 1.508 1.780 1.152 1.543 623 860 727 793 1.217 973 35.717
COL. 45 15 21 57 97 107 78 6 30 8 0 0 455 24 0 292 220 368 923 529 324 1.373 722 290 661 526 363 199 222 115 58 179 238 8.545
CHIS 22 34 55 39 28 90 12 0 1 0 0 188 307 48 134 142 485 1.002 360 489 860 1.009 335 282 0 45 160 119 454 299 425 392 7.816
CHIH. 1.321 666 554 873 423 618 317 388 356 616 127 317 306 199 1.239 749 114 1.081 1.338 735 409 2.685 1.127 1.546 1.723 2.888 3.710 2.748 2.723 2.054 2.764 4.140 1.880 42.734
D.F.. 8.624 6.521 1.046 2.158 2.151 203 1.014 1.502 1.341 1.383 327 677 8 400 247 521 545 808 2.392 1.411 1.520 1.495 6.018 3.978 6.012 3.531 3.610 3.812 4.749 2.645 2.114 1.772 1.843 76.378
DGO. 151 81 180 100 71 71 40 126 88 440 0 150 444 404 901 155 160 591 244 272 294 1.062 901 0 398 504 121 167 124 57 163 217 159 8.836
GTO. 127 201 896 623 875 1.768 878 863 1.328 1.812 75 428 236 778 1.218 180 592 536 2.008 1.266 1.314 1.426 2.495 1.851 1.869 2.397 1.877 1.696 1.693 1.273 1.256 2.028 2.206 40.069
GRO. 125 16 6 2 1 15 8 4 10 3 128 770 504 134 1.488 428 174 174 56 79 0 371 0 461 1.104 676 206 72 71 36 285 374 209 7.990
HGO. 53 35 39 25 21 39 52 43 532 259 1.400 2.366 100 451 51 569 0 256 449 531 19 553 646 834 0 459 344 240 184 87 108 284 269 11.298
JAL. 2.633 1.391 1.566 1.626 1.045 3.249 2.381 781 1.036 1.361 899 1.615 2.487 2.878 2.688 2.056 2.045 1.558 1.261 1.305 844 1.602 0 0 2.843 4.092 2.481 1.974 2.167 2.058 3.697 5.446 5.508 68.573
MEX. 6.019 3.974 2.895 51 127 2.331 2.465 4.306 498 464 5.269 3.224 2.754 4.388 5.104 5.474 1.723 4.357 3.303 1.863 3.840 4.146 2.856 1.744 7.501 7.192 7.445 5.333 4.959 5.366 4.965 5.286 5.598 126.820
MICH. 1.090 119 169 479 432 410 517 385 759 333 0 0 0 144 304 1.084 1.644 1.373 338 520 586 386 824 374 1.237 735 415 355 367 291 300 880 550 17.400
MOR. 486 100 170 69 237 119 161 358 284 1.892 53 60 2.010 20 546 190 0 0 36 80 0 73 249 439 703 1.083 591 104 293 108 140 220 277 11.151
NAY. 43 42 55 126 93 112 109 107 120 133 0 0 0 0 148 0 100 51 95 190 149 368 201 296 176 430 215 154 159 157 170 409 305 4.713
N. L. 3.313 1.549 2.154 2.377 2.792 3.915 3.739 2.726 2.801 2.648 901 1.316 488 1.783 1.000 1.978 924 2.271 1.791 845 274 2.261 2.762 1.659 3.475 2.282 1.989 1.739 2.116 2.562 3.356 4.701 6.998 77.485
OAX. S/D 9 17 7 3 18 4 2 16 0 0 0 0 200 0 522 200 258 36 0 0 578 0 352 544 628 269 34 137 129 40 280 339 4.622
PUE. 1.047 518 402 249 401 1.159 451 358 859 684 70 448 444 920 654 391 946 1.493 615 889 427 267 910 198 1.515 1.144 1.475 880 1.657 1.821 1.476 1.231 1.445 27.444
QRO 401 250 474 267 215 526 342 483 301 856 160 373 84 0 630 818 1.137 1.097 641 171 189 1.168 291 372 2.129 1.975 1.184 1.283 1.090 1.013 979 1.265 1.284 23.448
Q.ROO 10 86 445 19 176 170 6 0 0 216 569 1.318 1.635 1.341 988 999 864 1.859 112 186 32 396 26 56 480 343 642 1.309 1.356 1.621 2.095 3.342 3.208 25.905
S.L.P.. 645 305 837 202 163 292 221 599 650 521 88 120 299 842 2.287 1.543 692 1.520 2.071 2.555 2.377 4.539 802 772 1.238 885 1.094 442 426 396 528 755 564 31.270
SIN. 274 252 309 165 50 255 111 95 169 1.034 0 254 252 596 265 1.000 1.026 675 875 1.477 751 2.979 2.726 1.115 1.258 1.816 1.556 1.273 884 419 785 2.025 2.059 28.780
SON. 1.250 178 507 1.128 343 1.159 601 205 499 2.186 1.363 1.210 2.400 286 998 1.326 555 1.332 2.132 1.005 1.419 2.489 2.928 1.277 1.364 1.339 1.314 1.361 1.773 1.508 1.951 2.693 2.518 44.597
TAB. 44 44 78 60 25 113 174 38 137 114 400 121 229 S/D 17 0 0 2 0 66 96 43 44 117 69 73 39 201 112 45 366 475 335 3.677
TAMS. 114 115 553 193 250 419 214 63 134 261 0 0 0 0 43 347 21 570 565 713 182 292 151 827 1.291 1.298 950 1.028 1.331 1.176 1.663 2.902 1.856 19.522
TLAX. 0 S/D 4 3 0 13 0 0 0 0 0 0 0 62 42 124 56 303 87 72 0 0 743 233 270 78 89 6 25 49 34 25 23 2.341
VER. 257 140 275 224 386 815 178 94 89 173 60 295 32 465 622 549 246 670 846 1.089 1.054 1.728 1.147 1.227 999 1.129 1.191 513 464 325 497 1.375 1.084 20.238
YUC. 204 71 88 36 82 205 83 30 338 1.232 0 517 965 1.181 1.137 276 644 1.810 1.435 1.927 2.479 1.363 564 98 111 209 104 160 361 436 418 350 276 19.190
ZAC. 251 59 48 268 80 194 240 64 111 93 0 0 0 140 0 133 420 130 264 424 492 435 551 229 224 176 192 62 106 57 42 138 135 5.758
NO
DIST. 0 0 0 0 0 0 0 0 3.575 5.234 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8.809
NAL.
TOTAL 29.226 17.671 15.782 12.877 11.135 20.239 15.312 14.830 18.282 28.122 13.131 19.182 21.613 20.988 25.281 24.903 17.121 30.720 30.772 24.638 20.942 40.109 35.662 25.318 46.582 45.882 41.791 34.915 37.575 33.955 40.616 55.520 50.093 920.785
Nota: *PROFIVI: Vivienda en el rango de 45,001-500,000 UDIS ($153,808-$1,708,985 pesos de 2007)
579
Cuadro AE-10: FOVI-SHF (Incluye PROFIVI desde 2001*), Distribución porcentual de total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1973-2005
ENTID. FED. 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total
AGUASCALIENTES 0,2 0,1 3,5 1,7 0,1 1,1 0,3 1,8 0,4 0,3 0,2 3,2 0,5 0,0 0,0 2,1 3,7 7,6 10,0 7,0 1,1 1,9 0,0 1,5 1,1 2,5 1,6 1,3 1,1 1,2 1,2 1,6 1,2 1,9
BAJA CALIFORNIA 0,3 0,9 1,1 1,5 0,5 0,9 1,5 1,8 4,7 7,5 4,8 10,9 19,3 4,7 5,8 5,3 6,1 3,9 2,0 3,0 3,0 5,5 10,3 10,9 9,6 12,0 13,6 17,2 15,6 16,2 18,2 13,9 11,4 8,9
BAJA CALIF. SUR 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,2 0,0 0,9 0,0 0,9 0,6 0,4 0,6 1,4 0,6 0,1 0,0 0,0 0,6 0,5 1,0 1,1 1,8 2,9 3,0 4,2 2,3 1,0
CAMPECHE 0,0 0,1 0,1 0,0 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,4 0,3 0,2 0,4 0,3 0,2 0,1
COAHUILA 1,8 4,1 7,6 8,0 4,4 7,1 4,2 4,5 7,0 6,3 4,5 4,5 4,7 7,7 4,2 4,1 1,0 4,5 6,3 5,1 1,8 5,4 3,6 6,0 3,8 2,5 3,7 1,8 2,3 2,1 2,0 2,2 1,9 3,9
COLIMA 0,2 0,1 0,1 0,4 0,9 0,5 0,5 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 2,1 0,1 0,0 1,2 1,3 1,2 3,0 2,1 1,5 3,4 2,0 1,1 1,4 1,1 0,9 0,6 0,6 0,3 0,1 0,3 0,5 0,9
CHIAPAS 0,1 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,9 1,5 0,2 0,5 0,8 1,6 3,3 1,5 2,3 2,1 2,8 1,3 0,6 0,0 0,1 0,5 0,3 1,3 0,7 0,8 0,8 0,8
CHIHUAHUA 4,5 3,8 3,5 6,8 3,8 3,1 2,1 2,6 1,9 2,2 1,0 1,7 1,4 0,9 4,9 3,0 0,7 3,5 4,3 3,0 2,0 6,7 3,2 6,1 3,7 6,3 8,9 7,9 7,2 6,0 6,8 7,5 3,8 4,6
DISTRITO FED. 29,5 36,9 6,6 16,8 19,3 1,0 6,6 10,1 7,3 4,9 2,5 3,5 0,0 1,9 1,0 2,1 3,2 2,6 7,8 5,7 7,3 3,7 16,9 15,7 12,9 7,7 8,6 10,9 12,6 7,8 5,2 3,2 3,7 8,3
DURANGO 0,5 0,5 1,1 0,8 0,6 0,4 0,3 0,8 0,5 1,6 0,0 0,8 2,1 1,9 3,6 0,6 0,9 1,9 0,8 1,1 1,4 2,6 2,5 0,0 0,9 1,1 0,3 0,5 0,3 0,2 0,4 0,4 0,3 1,0
GUANAJUATO 0,4 1,1 5,7 4,8 7,9 8,7 5,7 5,8 7,3 6,4 0,6 2,2 1,1 3,7 4,8 0,7 3,5 1,7 6,5 5,1 6,3 3,6 7,0 7,3 4,0 5,2 4,5 4,9 4,5 3,7 3,1 3,7 4,4 4,4
GUERRERO 0,4 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 1,0 4,0 2,3 0,6 5,9 1,7 1,0 0,6 0,2 0,3 0,0 0,9 0,0 1,8 2,4 1,5 0,5 0,2 0,2 0,1 0,7 0,7 0,4 0,9
HIDALGO 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 2,9 0,9 10,7 12,3 0,5 2,1 0,2 2,3 0,0 0,8 1,5 2,2 0,1 1,4 1,8 3,3 0,0 1,0 0,8 0,7 0,5 0,3 0,3 0,5 0,5 1,2
JALISCO 9,0 7,9 9,9 12,6 9,4 16,1 15,5 5,3 5,7 4,8 6,8 8,4 11,5 13,7 10,6 8,3 11,9 5,1 4,1 5,3 4,0 4,0 0,0 0,0 6,1 8,9 5,9 5,7 5,8 6,1 9,1 9,8 11,0 7,4
MEXICO 20,6 22,5 18,3 0,4 1,1 11,5 16,1 29,0 2,7 1,6 40,1 16,8 12,7 20,9 20,2 22,0 10,1 14,2 10,7 7,6 18,3 10,3 8,0 6,9 16,1 15,7 17,8 15,3 13,2 15,8 12,2 9,5 11,2 13,8
MICHOACAN 3,7 0,7 1,1 3,7 3,9 2,0 3,4 2,6 4,2 1,2 0,0 0,0 0,0 0,7 1,2 4,4 9,6 4,5 1,1 2,1 2,8 1,0 2,3 1,5 2,7 1,6 1,0 1,0 1,0 0,9 0,7 1,6 1,1 1,9
MORELOS 1,7 0,6 1,1 0,5 2,1 0,6 1,1 2,4 1,6 6,7 0,4 0,3 9,3 0,1 2,2 0,8 0,0 0,0 0,1 0,3 0,0 0,2 0,7 1,7 1,5 2,4 1,4 0,3 0,8 0,3 0,3 0,4 0,6 1,2
NAYARIT 0,1 0,2 0,3 1,0 0,8 0,6 0,7 0,7 0,7 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,6 0,2 0,3 0,8 0,7 0,9 0,6 1,2 0,4 0,9 0,5 0,4 0,4 0,5 0,4 0,7 0,6 0,5
NUEVO LEON 11,3 8,8 13,6 18,5 25,1 19,3 24,4 18,4 15,3 9,4 6,9 6,9 2,3 8,5 4,0 7,9 5,4 7,4 5,8 3,4 1,3 5,6 7,7 6,6 7,5 5,0 4,8 5,0 5,6 7,5 8,3 8,5 14,0 8,4
OAXACA 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 0,0 2,1 1,2 0,8 0,1 0,0 0,0 1,4 0,0 1,4 1,2 1,4 0,6 0,1 0,4 0,4 0,1 0,5 0,7 0,5
PUEBLA 3,6 2,9 2,5 1,9 3,6 5,7 2,9 2,4 4,7 2,4 0,5 2,3 2,1 4,4 2,6 1,6 5,5 4,9 2,0 3,6 2,0 0,7 2,6 0,8 3,3 2,5 3,5 2,5 4,4 5,4 3,6 2,2 2,9 3,0
QUERETARO 1,4 1,4 3,0 2,1 1,9 2,6 2,2 3,3 1,6 3,0 1,2 1,9 0,4 0,0 2,5 3,3 6,6 3,6 2,1 0,7 0,9 2,9 0,8 1,5 4,6 4,3 2,8 3,7 2,9 3,0 2,4 2,3 2,6 2,5
QUINTANA ROO 0,0 0,5 2,8 0,1 1,6 0,8 0,0 0,0 0,0 0,8 4,3 6,9 7,6 6,4 3,9 4,0 5,0 6,1 0,4 0,8 0,2 1,0 0,1 0,2 1,0 0,7 1,5 3,7 3,6 4,8 5,2 6,0 6,4 2,8
SAN LUIS POTOSI 2,2 1,7 5,3 1,6 1,5 1,4 1,4 4,0 3,6 1,9 0,7 0,6 1,4 4,0 9,0 6,2 4,0 4,9 6,7 10,4 11,4 11,3 2,2 3,0 2,7 1,9 2,6 1,3 1,1 1,2 1,3 1,4 1,1 3,4
SINALOA 0,9 1,4 2,0 1,3 0,4 1,3 0,7 0,6 0,9 3,7 0,0 1,3 1,2 2,8 1,0 4,0 6,0 2,2 2,8 6,0 3,6 7,4 7,6 4,4 2,7 4,0 3,7 3,6 2,4 1,2 1,9 3,6 4,1 3,1
SONORA 4,3 1,0 3,2 8,8 3,1 5,7 3,9 1,4 2,7 7,8 10,4 6,3 11,1 1,4 3,9 5,3 3,2 4,3 6,9 4,1 6,8 6,2 8,2 5,0 2,9 2,9 3,1 3,9 4,7 4,4 4,8 4,9 5,0 4,8
TABASCO 0,2 0,2 0,5 0,5 0,2 0,6 1,1 0,3 0,7 0,4 3,0 0,6 1,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,5 0,1 0,1 0,5 0,1 0,2 0,1 0,6 0,3 0,1 0,9 0,9 0,7 0,4
TAMAULIPAS 0,4 0,7 3,5 1,5 2,2 2,1 1,4 0,4 0,7 0,9 0,0 0,0 0,1 0,0 0,2 1,4 0,1 1,9 1,8 2,9 0,9 0,7 0,4 3,3 2,8 2,8 2,3 2,9 3,5 3,5 4,1 5,2 3,7 2,1
TLAXCALA 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,5 0,3 0,2 0,5 0,3 1,0 0,3 0,3 0,0 0,0 2,1 0,9 0,6 0,2 0,2 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,4
VERACRUZ 0,9 0,8 1,7 1,7 3,5 4,0 1,2 0,6 0,5 0,6 0,5 1,5 0,1 2,2 2,5 2,2 1,4 2,2 2,7 4,4 5,0 4,3 3,2 4,8 2,1 2,5 2,8 1,5 1,2 1,0 1,2 2,5 2,2 2,2
YUCATAN 0,7 0,4 0,6 0,3 0,7 1,0 0,5 0,2 1,8 4,4 0,0 2,7 4,5 5,6 4,5 1,1 3,8 5,9 4,7 7,8 11,8 3,4 1,6 0,4 0,2 0,5 0,2 0,5 1,0 1,3 1,0 0,6 0,6 2,1
ZACATECAS 0,9 0,3 0,3 2,1 0,7 1,0 1,6 0,4 0,6 0,3 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,5 2,5 0,4 0,9 1,7 2,3 1,1 1,5 0,9 0,5 0,4 0,5 0,2 0,3 0,2 0,1 0,2 0,3 0,6
NO DISTRIB NAL. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 19,6 18,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Nota: *PROFIVI (Programa de Financiamiento a la Vivienda [programa normal]) Otorga crédito para la adquisición de vivienda en el rango de 45,001-500,000 UDIS (153,808-1,708,985 pesos de 2007)
580
Cuadro AE-111: FOVI-SHF- integrado(*), Total de créditos otorgados
1973-2005
ENTIDAD 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 TOTAL
FED. (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a)
AGS 71 18 550 225 7 222 45 269 80 77 26 618 104 0 5 522 627 2.338 3.081 1.717 240 766 0 379 493 1.139 672 465 395 958 1.177 1.195 682 19.163
B. C.. 82 151 172 190 56 182 224 264 851 2.123 625 2.082 4.164 978 1.455 1.318 1.038 1.208 624 739 631 2.213 3.669 2.751 4.459 5.494 5.783 6.181 5.918 5.620 7.401 7.697 5.722 82.065
B. C. S. 0 0 0 0 0 0 0 0 4 192 0 42 0 199 0 214 100 138 183 354 127 21 0 0 290 209 398 383 1.030 1.493 1.633 2.314 1.176 10.500
CAM. 2 14 15 4 17 19 0 0 0 0 0 0 0 250 87 0 0 13 40 0 0 16 0 0 84 0 0 208 377 596 195 208 125 2.270
COAH. 522 717 1.202 1.032 488 1.431 647 671 1.286 1.773 591 861 1.025 1.618 1.069 1.011 166 1.395 1.929 1.268 384 2.155 1.300 1.508 1.780 1.262 1.700 627 860 945 1.739 2.042 1.435 38.439
COL. 45 15 21 57 97 107 78 6 30 8 0 0 455 24 0 292 220 368 923 529 324 1.373 722 290 661 751 653 373 234 299 531 596 259 10.341
CHIS 22 34 55 39 28 90 12 0 1 0 0 188 307 48 134 142 485 1.002 360 489 860 1.009 335 282 35 199 612 770 1.324 715 1.001 493 11.071
CHIH. 1.321 666 554 873 423 618 317 388 356 616 127 317 306 199 1.239 749 114 1.081 1.338 735 409 2.685 1.127 1.546 1.723 3.121 3.966 2.748 2.782 2.054 2.764 4.140 1.883 43.285
D.F.. 8.624 6.521 1.046 2.158 2.151 203 1.014 1.502 1.341 1.383 327 677 8 400 247 521 545 808 2.392 1.411 1.520 1.495 6.018 3.978 6.012 3.531 5.179 4.268 4.934 2.695 2.136 1.844 1.843 78.732
DGO. 151 81 180 100 71 71 40 126 88 440 0 150 444 404 901 155 160 591 244 272 294 1.062 901 0 398 674 438 484 493 657 1.065 900 537 12.572
GTO. 127 201 896 623 875 1.768 878 863 1.328 1.812 75 428 236 778 1.218 180 592 536 2.008 1.266 1.314 1.426 2.495 1.851 1.869 2.397 1.877 1.696 1.700 1.273 1.468 2.037 2.228 40.319
GRO. 125 16 6 2 1 15 8 4 10 3 128 770 504 134 1.488 428 174 174 56 79 0 371 0 461 1.104 676 206 72 71 350 345 383 210 8.374
HGO. 53 35 39 25 21 39 52 43 532 259 1.400 2.366 100 451 51 569 0 256 449 531 19 553 646 834 0 459 344 240 184 168 108 284 269 11.379
JAL. 2.633 1.391 1.566 1.626 1.045 3.249 2.381 781 1.036 1.361 899 1.615 2.487 2.878 2.688 2.056 2.045 1.558 1.261 1.305 844 1.602 0 0 2.843 4.092 2.481 1.974 2.295 2.058 4.068 6.080 5.745 69.943
MEX. 6.019 3.974 2.895 51 127 2.331 2.465 4.306 498 464 5.269 3.224 2.754 4.388 5.104 5.474 1.723 4.357 3.303 1.863 3.840 4.146 2.856 1.744 7.501 7.934 9.188 7.215 6.458 6.678 5.294 5.287 5.598 134.328
MICH. 1.090 119 169 479 432 410 517 385 759 333 0 0 0 144 304 1.084 1.644 1.373 338 520 586 386 824 374 1.237 735 415 461 883 660 573 957 562 18.753
MOR. 486 100 170 69 237 119 161 358 284 1.892 53 60 2.010 20 546 190 0 0 36 80 0 73 249 439 703 1.083 591 104 293 108 140 220 277 11.151
NAY. 43 42 55 126 93 112 109 107 120 133 0 0 0 0 148 0 100 51 95 190 149 368 201 296 176 651 721 156 554 656 1.129 693 321 7.595
N. L. 3.313 1.549 2.154 2.377 2.792 3.915 3.739 2.726 2.801 2.648 901 1.316 488 1.783 1.000 1.978 924 2.271 1.791 845 274 2.261 2.762 1.659 3.553 2.810 3.384 2.918 2.627 3.213 3.650 4.789 7.657 82.868
OAX. 0 9 17 7 3 18 4 2 16 0 0 0 0 200 0 522 200 258 36 0 0 578 0 352 544 628 706 1.279 743 301 770 448 349 7.990
PUE. 1.047 518 402 249 401 1.159 451 358 859 684 70 448 444 920 654 391 946 1.493 615 889 427 267 910 198 1.515 1.728 2.904 1.893 2.662 3.102 2.333 1.495 1.463 33.895
QRO 401 250 474 267 215 526 342 483 301 856 160 373 84 0 630 818 1.137 1.097 641 171 189 1.168 291 372 2.129 1.975 1.184 1.409 1.262 1.014 1.697 1.270 1.284 24.470
Q. ROO 10 86 445 19 176 170 6 0 0 216 569 1.318 1.635 1.341 988 999 864 1.859 112 186 32 396 26 56 480 1.218 1.887 1.315 1.581 2.403 3.243 3.956 3.739 31.331
S. L. P.. 645 305 837 202 163 292 221 599 650 521 88 120 299 842 2.287 1.543 692 1.520 2.071 2.555 2.377 4.539 802 772 1.238 1.447 2.053 1.490 1.107 1.196 2.037 2.425 985 38.920
SIN. 274 252 309 165 50 255 111 95 169 1.034 0 254 252 596 265 1.000 1.026 675 875 1.477 751 2.979 2.726 1.115 1.286 4.095 4.161 2.585 1.484 909 1.392 2579 2.207 37.403
SON. 1.250 178 507 1.128 343 1.159 601 205 499 2.186 1.363 1.210 2.400 286 998 1.326 555 1.332 2.132 1.005 1.419 2.489 2.928 1.277 1.364 3.221 3.416 2.234 2.074 1.977 2.503 2.901 2.540 51.006
TAB. 44 44 78 60 25 113 174 38 137 114 400 121 229 0 17 0 0 2 0 66 96 43 44 117 69 73 39 201 112 214 391 602 335 3.998
TAMS. 114 115 553 193 250 419 214 63 134 261 0 0 32 0 43 347 21 570 565 713 182 292 151 827 1.291 1.572 1.420 1.231 1.653 1.357 1.779 3.849 2.176 22.387
TLAX. 257 0 4 3 0 13 0 0 0 0 0 0 965 62 42 124 56 303 87 72 0 0 743 233 270 78 414 44 82 263 554 413 490 5.572
VER. 257 140 275 224 386 815 178 94 89 173 60 295 32 465 622 549 246 670 846 1.089 1.054 1.728 1.147 1.227 999 1.656 1.495 1.070 1.182 758 775 2.063 1.419 24.078
YUC. 204 71 88 36 82 205 83 30 338 1.232 0 517 965 1.181 1.137 276 644 1.810 1.435 1.927 2.479 1.363 564 98 111 470 837 648 607 647 487 436 298 21.306
ZAC. 251 59 48 268 80 194 240 64 111 93 0 0 0 140 0 133 420 130 264 424 492 435 551 229 224 211 407 120 148 190 137 216 142 6.421
NO DIST. 3.575 5.234 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8.809
NAL.
TOTAL 29.226 17.671 15.782 12.877 11.135 20.239 15.312 14.830 18.282 28.122 13.131 19.182 21.613 20.988 25.281 24.903 17.121 30.720 30.772 24.638 20.942 40.109 35.662 25.318 46.688 55.425 59.118 46.704 47.555 46.136 54.229 65.320 54.449 1.009.480
Fuente: Elaboración propia a partir de cuadros 15. 16. 17 y 18. con datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
Nota: (*) Incluye PROFIVI y PROSAVI
581
Cuadro AE-112: FOVI-SHF-integrado, Distribución porcentual de total de créditos otorgados
1973-2005
ENTIDAD 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 TOT,
FEDERATIVA (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a) (a)
AGUASCALIENTES 0,2 0,1 3,5 1,7 0,1 1,1 0,3 1,8 0,4 0,3 0,2 3,2 0,5 0,0 0,0 2,1 3,7 7,6 10,0 7,0 1,1 1,9 0,0 1,5 1,1 2,1 1,1 1,0 0,8 2,1 2,2 1,8 1,3 1,9
BAJA CALIF. 0,3 0,9 1,1 1,5 0,5 0,9 1,5 1,8 4,7 7,5 4,8 10,9 19,3 4,7 5,8 5,3 6,1 3,9 2,0 3,0 3,0 5,5 10,3 10,9 9,6 9,9 9,8 13,2 12,4 12,2 13,6 11,8 10,5 8,1
BAJA CALIF. SUR 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,2 0,0 0,9 0,0 0,9 0,6 0,4 0,6 1,4 0,6 0,1 0,0 0,0 0,6 0,4 0,7 0,8 2,2 3,2 3,0 3,5 2,2 1,0
CAMPECHE 0,0 0,1 0,1 0,0 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 0,3 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,4 0,8 1,3 0,4 0,3 0,2 0,2
COAHUILA 1,8 4,1 7,6 8,0 4,4 7,1 4,2 4,5 7,0 6,3 4,5 4,5 4,7 7,7 4,2 4,1 1,0 4,5 6,3 5,1 1,8 5,4 3,6 6,0 3,8 2,3 2,9 1,3 1,8 2,0 3,2 3,1 2,6 3,8
COLIMA 0,2 0,1 0,1 0,4 0,9 0,5 0,5 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 2,1 0,1 0,0 1,2 1,3 1,2 3,0 2,1 1,5 3,4 2,0 1,1 1,4 1,4 1,1 0,8 0,5 0,6 1,0 0,9 0,5 1,0
CHIAPAS 0,1 0,2 0,3 0,3 0,3 0,4 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,9 1,5 0,2 0,5 0,8 1,6 3,3 1,5 2,3 2,1 2,8 1,3 0,6 0,1 0,3 1,3 1,6 2,9 1,3 1,5 0,9 1,1
CHIHUAHUA 4,5 3,8 3,5 6,8 3,8 3,1 2,1 2,6 1,9 2,2 1,0 1,7 1,4 0,9 4,9 3,0 0,7 3,5 4,3 3,0 2,0 6,7 3,2 6,1 3,7 5,6 6,7 5,9 5,9 4,5 5,1 6,3 3,5 4,3
DISTRITO FED. 29,5 36,9 6,6 16,8 19,3 1,0 6,6 10,1 7,3 4,9 2,5 3,5 0,0 1,9 1,0 2,1 3,2 2,6 7,8 5,7 7,3 3,7 16,9 15,7 12,9 6,4 8,8 9,1 10,4 5,8 3,9 2,8 3,4 7,8
DURANGO 0,5 0,5 1,1 0,8 0,6 0,4 0,3 0,8 0,5 1,6 0,0 0,8 2,1 1,9 3,6 0,6 0,9 1,9 0,8 1,1 1,4 2,6 2,5 0,0 0,9 1,2 0,7 1,0 1,0 1,4 2,0 1,4 1,0 1,2
GUANAJUATO 0,4 1,1 5,7 4,8 7,9 8,7 5,7 5,8 7,3 6,4 0,6 2,2 1,1 3,7 4,8 0,7 3,5 1,7 6,5 5,1 6,3 3,6 7,0 7,3 4,0 4,3 3,2 3,6 3,6 2,8 2,7 3,1 4,1 4,0
GUERRERO 0,4 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 1,0 4,0 2,3 0,6 5,9 1,7 1,0 0,6 0,2 0,3 0,0 0,9 0,0 1,8 2,4 1,2 0,3 0,2 0,1 0,8 0,6 0,6 0,4 0,8
HIDALGO 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 2,9 0,9 10,7 12,3 0,5 2,1 0,2 2,3 0,0 0,8 1,5 2,2 0,1 1,4 1,8 3,3 0,0 0,8 0,6 0,5 0,4 0,4 0,2 0,4 0,5 1,1
JALISCO 9,0 7,9 9,9 12,6 9,4 16,1 15,5 5,3 5,7 4,8 6,8 8,4 11,5 13,7 10,6 8,3 11,9 5,1 4,1 5,3 4,0 4,0 0,0 0,0 6,1 7,4 4,2 4,2 4,8 4,5 7,5 9,3 10,6 6,9
MEXICO 20,6 22,5 18,3 0,4 1,1 11,5 16,1 29,0 2,7 1,6 40,1 16,8 12,7 20,9 20,2 22,0 10,1 14,2 10,7 7,6 18,3 10,3 8,0 6,9 16,1 14,3 15,5 15,4 13,6 14,5 9,8 8,1 10,3 13,3
MICHOACAN 3,7 0,7 1,1 3,7 3,9 2,0 3,4 2,6 4,2 1,2 0,0 0,0 0,0 0,7 1,2 4,4 9,6 4,5 1,1 2,1 2,8 1,0 2,3 1,5 2,6 1,3 0,7 1,0 1,9 1,4 1,1 1,5 1,0 1,9
MORELOS 1,7 0,6 1,1 0,5 2,1 0,6 1,1 2,4 1,6 6,7 0,4 0,3 9,3 0,1 2,2 0,8 0,0 0,0 0,1 0,3 0,0 0,2 0,7 1,7 1,5 2,0 1,0 0,2 0,6 0,2 0,3 0,3 0,5 1,1
NAYARIT 0,1 0,2 0,3 1,0 0,8 0,6 0,7 0,7 0,7 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,6 0,2 0,3 0,8 0,7 0,9 0,6 1,2 0,4 1,2 1,2 0,3 1,2 1,4 2,1 1,1 0,6 0,8
NUEVO LEON 11,3 8,8 13,6 18,5 25,1 19,3 24,4 18,4 15,3 9,4 6,9 6,9 2,3 8,5 4,0 7,9 5,4 7,4 5,8 3,4 1,3 5,6 7,7 6,6 7,6 5,1 5,7 6,2 5,5 7,0 6,7 7,3 14,1 8,2
OAXACA 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 0,0 2,1 1,2 0,8 0,1 0,0 0,0 1,4 0,0 1,4 1,2 1,1 1,2 2,7 1,6 0,7 1,4 0,7 0,6 0,8
PUEBLA 3,6 2,9 2,5 1,9 3,6 5,7 2,9 2,4 4,7 2,4 0,5 2,3 2,1 4,4 2,6 1,6 5,5 4,9 2,0 3,6 2,0 0,7 2,6 0,8 3,2 3,1 4,9 4,1 5,6 6,7 4,3 2,3 2,7 3,4
QUERETARO 1,4 1,4 3,0 2,1 1,9 2,6 2,2 3,3 1,6 3,0 1,2 1,9 0,4 0,0 2,5 3,3 6,6 3,6 2,1 0,7 0,9 2,9 0,8 1,5 4,6 3,6 2,0 3,0 2,7 2,2 3,1 1,9 2,4 2,4
QUINTANA ROO 0,0 0,5 2,8 0,1 1,6 0,8 0,0 0,0 0,0 0,8 4,3 6,9 7,6 6,4 3,9 4,0 5,0 6,1 0,4 0,8 0,2 1,0 0,1 0,2 1,0 2,2 3,2 2,8 3,3 5,2 6,0 6,1 6,9 3,1
SAN LUIS POTOSI 2,2 1,7 5,3 1,6 1,5 1,4 1,4 4,0 3,6 1,9 0,7 0,6 1,4 4,0 9,0 6,2 4,0 4,9 6,7 10,4 11,4 11,3 2,2 3,0 2,7 2,6 3,5 3,2 2,3 2,6 3,8 3,7 1,8 3,9
SINALOA 0,9 1,4 2,0 1,3 0,4 1,3 0,7 0,6 0,9 3,7 0,0 1,3 1,2 2,8 1,0 4,0 6,0 2,2 2,8 6,0 3,6 7,4 7,6 4,4 2,8 7,4 7,0 5,5 3,1 2,0 2,6 3,9 4,1 3,7
SONORA 4,3 1,0 3,2 8,8 3,1 5,7 3,9 1,4 2,7 7,8 10,4 6,3 11,1 1,4 3,9 5,3 3,2 4,3 6,9 4,1 6,8 6,2 8,2 5,0 2,9 5,8 5,8 4,8 4,4 4,3 4,6 4,4 4,7 5,1
TABASCO 0,2 0,2 0,5 0,5 0,2 0,6 1,1 0,3 0,7 0,4 3,0 0,6 1,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,5 0,1 0,1 0,5 0,1 0,1 0,1 0,4 0,2 0,5 0,7 0,9 0,6 0,4
TAMAULIPAS 0,4 0,7 3,5 1,5 2,2 2,1 1,4 0,4 0,7 0,9 0,0 0,0 0,1 0,0 0,2 1,4 0,1 1,9 1,8 2,9 0,9 0,7 0,4 3,3 2,8 2,8 2,4 2,6 3,5 2,9 3,3 5,9 4,0 2,2
TLAXCALA 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4,5 0,3 0,2 0,5 0,3 1,0 0,3 0,3 0,0 0,0 2,1 0,9 0,6 0,1 0,7 0,1 0,2 0,6 1,0 0,6 0,9 0,6
VERACRUZ 0,9 0,8 1,7 1,7 3,5 4,0 1,2 0,6 0,5 0,6 0,5 1,5 0,1 2,2 2,5 2,2 1,4 2,2 2,7 4,4 5,0 4,3 3,2 4,8 2,1 3,0 2,5 2,3 2,5 1,6 1,4 3,2 2,6 2,4
YUCATAN 0,7 0,4 0,6 0,3 0,7 1,0 0,5 0,2 1,8 4,4 0,0 2,7 4,5 5,6 4,5 1,1 3,8 5,9 4,7 7,8 11,8 3,4 1,6 0,4 0,2 0,8 1,4 1,4 1,3 1,4 0,9 0,7 0,5 2,1
ZACATECAS 0,9 0,3 0,3 2,1 0,7 1,0 1,6 0,4 0,6 0,3 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,5 2,5 0,4 0,9 1,7 2,3 1,1 1,5 0,9 0,5 0,4 0,7 0,3 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 0,6
NO DISTRIBUIDO
0,9
NACIONAL 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 19,6 18,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/inde.php
582
Cuadro AE-121: Evolución de la población total en México por Entidad Federativa
1910-2005
ENTIDADES 1910 1921 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005
AGUASCALIENTES 120.511 107.581 132.900 161.693 188.075 243.363 338.142 519.439 719.659 944.285 1.065.416
BAJA CALIFORNIA NORTE 52.272 39.294 48.327 78.907 226.965 520.165 870.421 1.177.886 1.660.855 2.487.367 2.844.469
BAJA CALIFORNIA SUR 0 23.537 47.089 51.471 60.864 81.594 128.019 215.139 317.764 424.041 512.170
CAMPECHE 86.661 76.419 84.630 90.460 122.098 168.219 251.556 420.553 535.185 690.689 754.730
COAHUILA 362.092 393.480 436.425 550.717 720.619 907.734 1.114.956 1.557.265 1.972.340 2.298.070 2.495.200
COLIMA 77.704 91.749 61.923 78.806 1 12.321 164.450 241.153 346.293 428.510 542.627 567.996
CHIAPAS 438.843 421.744 529.983 679.885 907.026 1.210.870 1.569.053 2.084.717 3.210.496 3.920.892 4.293.459
CHIHUAHUA 405.707 401.622 491.792 623.944 846.414 1.226.793 1.612.525 2.005.477 2.441.873 3.052.907 3.241.444
DISTRITO FEDERAL 720.753 906.063 1.229.576 1.757.530 3.050.442 4.870.876 6.874.165 8.831.079 8.235.744 8.605.239 8.720.916
DURANGO 483.175 336.766 404.364 483.829 629.874 760.836 939.208 1.182.320 1.349.378 1.448.661 1.509.117
GUANAJUATO 1.081.651 860.364 987.801 1.046.490 1.328.712 1.735.490 2.270.370 3.006.110 3.982.593 4.663.032 4.893.812
GUERRERO 594.278 566.836 641.690 732.910 919.386 1.186.716 1.597.360 2.109.513 2.620.637 3.079.649 3.115.202
HIDALGO 646.551 622.241 677.772 771.818 850.394 994.598 1.193.845 1.547.493 1.888.366 2.235.591 2.345.514
JALISCO 1.208.855 1.191.957 1.255.346 1.418.310 1.746.777 2.443.261 3.296.586 4.371.998 5.302.689 6.322.002 6.752.113
MÉXICO 989.510 884.617 990.112 1.146.034 1.392.623 1.897.851 3.833.185 7.564.335 9.815.795 13.096.686 14.007.495
MICHOACAN 991.880 939.849 1.048.381 1.182.003 1.422.717 1.851.876 2.324.226 2.868.824 3.548.199 3.985.667 3.966.073
MORELOS 179.594 103.440 132.068 182.711 272.842 386.264 616.119 947.089 1.195.059 1.555.296 1.612.899
NAYARIT 171.173 163.183 167.724 216.698 290.124 389.929 544.031 726.120 824.643 920.185 949.684
NUEVO LEÓN 365.150 336.412 417.491 541.147 740.191 1.078.848 1.694.689 2.513.044 3.098.736 3.834.141 4.199.292
OAXACA 1.040.398 976.005 1.084.549 1.192.794 1.421.313 1.727.266 2.015.424 2.369.076 3.019.560 3.438.765 3.506.821
PUEBLA 1.101.600 1.024.955 1.150.425 1.294.620 1.625.830 1.973.837 2.508.226 3.347.685 4.126.101 5.076.686 5.383.133
QUERETARO 244.663 220.231 234.058 244.737 286.238 355.045 485.523 739.605 1.051.235 1.404.306 1.598.139
QUINTANA ROO 9.109 10.966 10.620 18.752 26.967 50.169 88.150 225.985 493.277 874.963 1.135.309
SAN LUIS POTOSÍ 627.800 445.681 579.831 678.779 856.066 1.048.297 1.281.996 1.673.893 2.003.187 2.299.360 2.410.414
SINALOA 323.642 341.265 395.618 492.821 635.681 838.404 1.266.528 1.849.879 2.204.054 2.536.844 2.608.442
SONORA 265.383 275.127 316.271 364.176 510.607 783.378 1.098.720 1.513.731 1.823.606 2.216.969 2.394.861
TABASCO 187.574 210.437 224.023 285.630 362.716 496.340 768.327 1.062.961 1.501.744 1.891.829 1.989.969
TAMAULIPAS 249.641 286.904 344.039 458.832 718.167 1.024.182 1.456.858 1.924.484 2.249.581 2.753.222 3.024.238
TLAXCALA 184.171 178.570 205.458 224.063 284.551 346.699 420.638 556.597 761.277 962.646 1.068.207
VERACRUZ 1.132.859 1.159.935 1.377.293 1.619.338 2.040.231 2.727.899 3.815.422 5.387.680 6.228.239 6.908.975 7.110.214
YUCATÁN 339.613 358.221 386.096 418.210 516.899 614.049 758.355 1.063.733 1.362.940 1.658.210 1.818.948
ZACATECAS 477.556 379.329 459.047 565.437 665.524 817.831 951.462 1.136.830 1.276.323 1.353.610 1.367.692
DATOS COMPLEMENTARIOS 11.763
Total Nacional 15.160.369 14.334.780 16.552.722 19.653.552 25.791.017 34.923.129 48.225.238 66.846.833 81.249.645 97.483.412 103.263.388
Fuentes: Elaboración propia con base en:
- Total de Población 1910-1990: INEGI. Censos Generales de Población y Vivienda de 1910 a 1990; Tomado de INEGI (1996). Estados Unidos Mexicanos, Cien Años de Censos de Población, INEGI, Aguascalientes, México.
- 2000: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda. 2000
583
Cuadro AE-122: Evolución de la población total en México,
participación porcentual por Entidad Federativa, 1910-2005
ENTIDADES 1910 1921 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005
AGUASCALIENTES 0,79 0,75 0,80 0,82 0,73 0,70 0,70 0,78 0,89 0,97 1,03
BAJA CALIFORNIA 0,34 0,27 0,29 0,40 0,88 1,49 1,80 1,76 2,04 2,55 2,75
BAJA CALIFORNIA SUR 0,00 0,16 0,28 0,26 0,24 0,23 0,27 0,32 0,39 0,43 0,50
CAMPECHE 0,57 0,53 0,51 0,46 0,47 0,48 0,52 0,63 0,66 0,71 0,73
COAHUILA 2,39 2,74 2,64 2,80 2,79 2,60 2,31 2,33 2,43 2,36 2,42
COLIMA 0,51 0,64 0,37 0,40 0,44 0,47 0,50 0,52 0,53 0,56 0,55
CHIAPAS 2,89 2,94 3,20 3,46 3,52 3,47 3,25 3,12 3,95 4,02 4,16
CHIHUAHUA 2,68 2,80 2,97 3,17 3,28 3,51 3,34 3,00 3,01 3,13 3,14
DISTRITO FEDERAL 4,75 6,32 7,43 8,94 11,83 13,95 14,25 13,21 10,14 8,83 8,45
DURANGO 3,19 2,35 2,44 2,46 2,44 2,18 1,95 1,77 1,66 1,49 1,46
GUANAJUATO 7,13 6,00 5,97 5,32 5,15 4,97 4,71 4,50 4,90 4,78 4,74
GUERRERO 3,92 3,95 3,88 3,73 3,56 3,40 3,31 3,16 3,23 3,16 3,02
HIDALGO 4,26 4,34 4,09 3,93 3,30 2,85 2,48 2,31 2,32 2,29 2,27
JALISCO 7,97 8,32 7,58 7,22 6,77 7,00 6,84 6,54 6,53 6,49 6,54
MÉXICO 6,53 6,17 5,98 5,83 5,40 5,43 7,95 11,32 12,08 13,43 13,56
MICHOACAN 6,54 6,56 6,33 6,01 5,52 5,30 4,82 4,29 4,37 4,09 3,84
MORELOS 1,18 0,72 0,80 0,93 1,06 1,11 1,28 1,42 1,47 1,60 1,56
NAYARIT 1,13 1,14 1,01 1,10 1,12 1,12 1,13 1,09 1,01 0,94 0,92
NUEVO LEÓN 2,41 2,35 2,52 2,75 2,87 3,09 3,51 3,76 3,81 3,93 4,07
OAXACA 6,86 6,81 6,55 6,07 5,51 4,95 4,18 3,54 3,72 3,53 3,40
PUEBLA 7,27 7,15 6,95 6,59 6,30 5,65 5,20 5,01 5,08 5,21 5,21
QUERETARO 1,61 1,54 1,41 1,25 1,11 1,02 1,01 1,11 1,29 1,44 1,55
QUINTANA ROO 0,06 0,08 0,06 0,10 0,10 0,14 0,18 0,34 0,61 0,90 1,10
SAN LUIS POTOSÍ 4,14 3,11 3,50 3,45 3,32 3,00 2,66 2,50 2,47 2,36 2,33
SINALOA 2,13 2,38 2,39 2,51 2,46 2,40 2,63 2,77 2,71 2,60 2,53
SONORA 1,75 1,92 1,91 1,85 1,98 2,24 2,28 2,26 2,24 2,27 2,32
TABASCO 1,24 1,47 1,35 1,45 1,41 1,42 1,59 1,59 1,85 1,94 1,93
TAMAULIPAS 1,65 2,00 2,08 2,33 2,78 2,93 3,02 2,88 2,77 2,82 2,93
TLAXCALA 1,21 1,25 1,24 1,14 1,10 0,99 0,87 0,83 0,94 0,99 1,03
VERACRUZ 7,47 8,09 8,32 8,24 7,91 7,81 7,91 8,06 7,67 7,09 6,89
YUCATÁN 2,24 2,50 2,33 2,13 2,00 1,76 1,57 1,59 1,68 1,70 1,76
ZACATECAS 3,15 2,65 2,77 2,88 2,58 2,34 1,97 1,70 1,57 1,39 1,32
DATOS COMPLEMENTARIOS 0,05
Total Nacional 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
- Total de Población 1910-1990: INEGI, Censos Generales de Población y Vivienda de 1910 a 1990; Tomado de INEGI (1996), Estados Unidos Mexicanos, Cien Años de Censos de Población, INEGI, Aguascalientes, México-
- 2000: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda, 2000
584
Cuadro AE-123: Evolución de la población urbana por entidad federativa
1980-2005 (*)
ENTIDADES 1980 1990 2000 2005
%/ Tot. de pobl %/Tot. de Pobl. %/Tot. de %/Tot. de
Pobl. Total Pobl. Urb. Pobl. Total Pobl. Urb. Pobl. Urb. Pobl. Total Pobl. Urb.
estatal pobl estatal Total pobl estatal pobl estatal
AGUASCALIENTES 519.439 293.152 56,44 719659 492.378 68,42 944.285 687.987 72,86 1.065.416 773.185 72,57
BAJA CALIFORNIA 1.177.886 915.451 77,72 1660855 1.369.862 82,48 2.487.367 2.088.680 83,97 2.844.469 2.419.662 85,07
BAJA CALIFORNIA SUR 215.139 115.010 53,46 317764 188.392 59,29 424.041 267.629 63,11 512.170 358.783 70,05
CAMPECHE 420.553 200.923 47,78 535185 273.161 51,04 690.689 365.783 52,96 754.730 420.317 55,69
COAHUILA 1.557.265 1.053.992 67,68 1972340 1.571.801 79,69 2.298.070 1.936.816 84,28 2.495.200 2.126.608 85,23
COLIMA 346.293 188.951 54,56 428510 286.583 66,88 542.627 380.701 70,16 567.996 408.192 71,87
CHIAPAS 2.084.717 365.014 17,51 3210496 753.290 23,46 3.920.892 1.121.689 28,61 4.293.459 1.375.869 32,05
CHIHUAHUA 2.005.477 1.214.634 60,57 2441873 1.692.226 69,30 3.052.907 2.302.408 75,42 3.241.444 2.552.843 78,76
DISTRITO FEDERAL 8.831.079 8.831.079 100,00 8235744 8.092.449 98,26 8.605.239 8.504.748 98,83 8.720.916 8.599.534 98,61
DURANGO 1.182.320 408.352 34,54 1349378 589.839 43,71 1.448.661 737.891 50,94 1.509.117 835.548 55,37
GUANAJUATO 3.006.110 1.431.307 47,61 3982593 2.136.806 53,65 4.663.032 2.721.891 58,37 4.893.812 2.979.227 60,88
GUERRERO 2.109.513 487.721 23,12 2620637 934.028 35,64 3.079.649 1.201.022 39,00 3.115.202 1.258.712 40,41
HIDALGO 1.547.493 250.982 16,22 1888366 485.566 25,71 2.235.591 684.010 30,60 2.345.514 724.807 30,90
JALISCO 4.371.998 2.609.395 59,68 5302689 3.574.731 67,41 6.322.002 4.511.083 71,36 6.752.113 4.986.379 73,85
MÉXICO 7.564.335 4.448.453 58,81 9815795 6.997.723 71,29 13.096.686 9.551.961 72,93 14.007.495 10.222.262 72,98
MICHOACAN 2.868.824 962.745 33,56 3548199 1.439.243 40,56 3.985.667 1.750.438 43,92 3.966.073 1.867.150 47,08
MORELOS 947.089 306.940 32,41 1195059 662.297 55,42 1.555.296 923.712 59,39 1.612.899 981.602 60,86
NAYARIT 726.120 219.258 30,20 824643 317.257 38,47 920.185 384.830 41,82 949.684 417.994 44,01
NUEVO LEÓN 2.513.044 2.016.643 80,25 3098736 2.700.590 87,15 3.834.141 3.403.649 88,77 4.199.292 3.806.350 90,64
OAXACA 2.369.076 357.033 15,07 3019560 601.978 19,94 3.438.765 772.576 22,47 3.506.821 852.754 24,32
PUEBLA 3.347.685 1.066.206 31,85 4126101 1.663.404 40,31 5.076.686 2.255.707 44,43 5.383.133 2.599.842 48,30
QUERETARO 739.605 259.099 35,03 1051235 489.408 46,56 1.404.306 715.843 50,98 1.598.139 821.654 51,41
QUINTANA ROO 225.985 109.026 48,24 493277 295.772 59,96 874.963 640.176 73,17 1.135.309 856.840 75,47
SAN LUIS POTOSÍ 1.673.893 582.935 34,83 2003187 865.814 43,22 2.299.360 1.085.298 47,20 2.410.414 1.210.796 50,23
SINALOA 1.849.879 774.042 41,84 2204054 1.052.975 47,77 2.536.844 1.335.626 52,65 2.608.442 1.483.425 56,87
SONORA 1.513.731 893.772 59,04 1823606 1.226.035 67,23 2.216.969 1.592.580 71,84 2.394.861 1.797.886 75,07
TABASCO 1.062.961 249.035 23,43 1501744 475.753 31,68 1.891.829 647.469 34,22 1.989.969 667.279 33,53
TAMAULIPAS 1.924.484 1.279.580 66,49 2249581 1.650.722 73,38 2.753.222 2.164.550 78,62 3.024.238 2.446.943 80,91
TLAXCALA 556.597 133.795 24,04 761277 267.947 35,20 962.646 371.511 38,59 1.068.207 363.649 34,04
VERACRUZ 5.387.680 1.845.487 34,25 6228239 2.438.671 39,16 6.908.975 2.880.847 41,70 7.110.214 3.040.648 42,76
YUCATÁN 1.063.733 528.211 49,66 1362940 759.407 55,72 1.658.210 975.816 58,85 1.818.948 1.092.781 60,08
ZACATECAS 1.136.830 206.464 18,16 1276323 329.302 25,80 1.353.610 454.281 33,56 1.367.692 506.612 37,04
Total Urbana Nacional 66.846.833 34.604.687 51,77 81249645 46.675.410 57,45 97.483.412 59.419.208 60,95 103.263.388 64.856.133 62,81
- Total de Población 1910-1990: INEGI, Censos Generales de Población y Vivienda de 1910 a 1990; Tomado de INEGI (1996), Estados Unidos Mexicanos, Cien Años de Censos de Población, INEGI, Aguascalientes, México-
- 2000: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda, 2000
-2005: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, 2005
* Incluye localidades con más de 15,000 habitantes.
585
Cuadro AE-131: ISSFAM, Total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1973-2005)
ENTIDAD
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
FEDERATIVA
AGUASCALIENTES 0 0 30 10 0 0 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 18 0 30 30 48 0 0 0 0 18 0 0 0 8 11 13 220
BAJA CALIFORNIA 0 0 20 15 0 4 1 2 2 2 0 0 0 110 0 0 0 0 0 57 40 160 0 9 63 0 60 0 0 0 19 24 65 653
BAJA CALIF. SUR 0 0 7 7 3 2 5 0 5 2 0 0 0 80 40 40 80 20 0 0 0 20 0 0 0 0 36 0 0 0 17 63 63 490
CAMPECHE 0 0 0 10 5 0 0 0 0 60 0 0 40 0 0 0 12 0 60 51 12 12 0 0 0 0 50 52 0 0 6 13 55 438
COAHUILA 0 0 10 1 0 2 0 1 1 3 0 0 0 0 0 41 0 13 0 46 69 100 0 0 0 36 0 0 0 0 10 19 8 360
COLIMA 0 0 2 0 0 3 0 2 5 1 0 0 0 0 0 0 0 31 58 58 89 58 0 0 0 0 89 0 0 0 40 49 48 533
CHIAPAS 0 0 0 8 5 1 1 0 1 1 0 0 0 60 0 0 1 50 0 286 276 199 0 12 200 31 0 145 39 0 61 126 135 1.638
CHIHUAHUA 0 0 14 1 0 4 2 3 7 5 0 0 0 0 0 0 0 0 44 224 207 114 0 1 81 0 7 48 15 25 16 30 18 866
DISTRITO FED. 0 98 0 398 140 106 100 105 71 120 0 0 100 30 0 244 0 0 16 442 1.184 1.216 0 0 0 0 98 390 340 0 107 101 65 5.471
DURANGO 0 0 12 0 2 0 2 1 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 50 138 162 0 0 0 0 0 0 0 0 15 19 23 426
GUANAJUATO 0 0 8 25 14 3 8 7 7 1 0 0 0 0 0 0 0 0 22 108 108 108 0 0 1 24 0 0 108 0 124 119 115 910
GUERRERO 0 0 0 50 3 3 2 2 7 2 0 0 0 0 0 0 165 0 0 164 126 126 0 37 0 0 71 0 42 0 119 164 161 1.244
HIDALGO 0 0 20 0 2 0 1 2 1 4 0 0 0 0 0 0 0 0 44 206 111 44 0 0 0 0 61 34 0 0 159 300 219 1.208
JALISCO 0 40 80 30 25 76 72 35 113 66 0 0 0 0 60 316 0 0 0 582 374 444 0 0 0 12 0 0 0 0 84 118 70 2.597
MEXICO 0 0 90 60 15 137 221 139 4 2 0 0 0 54 0 0 0 0 116 560 626 495 0 0 0 0 0 116 0 0 530 445 289 3.899
MICHOACAN 0 27 0 75 0 1 1 1 4 2 0 0 0 0 0 41 27 0 52 52 52 79 0 0 0 36 72 58 0 36 86 42 29 773
MORELOS 0 0 18 30 4 13 16 4 9 6 0 0 0 62 40 40 0 0 40 120 108 127 0 0 0 24 0 108 81 0 27 51 33 961
NAYARIT 0 0 0 6 5 1 1 2 0 1 0 0 0 0 0 40 0 40 0 0 65 0 0 0 0 0 0 0 40 0 28 42 43 314
NUEVO LEON 0 0 0 1 0 2 4 3 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 14 12 38
OAXACA 0 0 0 15 1 4 0 2 2 1 0 0 0 0 0 0 45 45 0 50 452 364 0 0 42 0 145 27 0 0 24 75 138 1.432
PUEBLA 0 0 30 60 8 6 18 7 10 3 0 0 0 100 0 41 0 0 0 159 0 0 0 0 0 0 128 131 0 41 117 161 205 1.225
QUERETARO 0 0 0 5 10 6 3 0 1 2 0 0 0 0 0 0 0 40 72 89 72 72 0 0 0 0 17 0 0 0 35 33 16 473
QUINTANA ROO 0 0 0 0 3 0 2 0 0 1 0 0 60 0 0 40 0 51 48 48 48 132 0 0 0 0 48 0 68 0 0 21 13 583
SAN LUIS POTOSI 0 0 10 1 0 2 1 1 1 5 0 0 32 0 0 0 0 0 42 42 42 67 0 0 0 0 0 25 32 0 56 43 28 430
SINALOA 0 10 10 15 0 1 2 3 48 88 0 0 0 0 0 0 28 0 0 213 151 221 0 0 0 0 47 24 0 0 8 48 50 967
SONORA 0 14 10 20 0 0 0 0 2 1 0 0 0 116 0 126 16 0 0 24 46 146 0 85 0 0 40 24 46 0 15 23 30 784
TABASCO 0 0 8 18 2 0 0 0 0 0 0 0 30 0 0 0 30 0 0 92 32 46 0 0 0 80 0 44 0 0 40 30 21 473
TAMAULIPAS 0 0 0 0 8 2 3 2 4 3 0 0 0 100 69 68 12 0 0 15 37 0 0 13 0 0 63 49 0 0 37 71 115 671
TLAXCALA 0 0 0 0 7 0 2 0 2 0 0 0 0 0 78 78 0 25 0 0 0 0 0 0 24 0 0 73 0 0 53 58 98 498
VERACRUZ 0 38 20 50 3 20 41 14 10 38 0 0 0 0 24 64 0 132 53 217 108 156 0 200 0 12 99 0 278 126 264 288 510 2.765
YUCATAN 0 23 0 0 5 4 12 8 4 2 0 85 0 0 0 0 35 36 0 100 185 100 0 0 0 0 0 85 100 0 55 74 111 1.024
ZACATECAS 0 0 11 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 44 44 88 0 0 0 0 17 0 44 0 2 11 7 287
NO DISTRIBUIDO
0 0 0 0 0 0 0 0 176 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 177
NACIONAL
TOTAL 0 250 410 911 271 403 521 348 500 426 0 85 262 712 311 1.179 451 518 667 4,129 4.832 4.904 0 357 411 255 1.166 1.433 1.233 228 2.162 2.687 2.806 34.828
586
Cuadro AE-132: ISSFAM, Distribución porcentual de total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1973-2003)
ENTIDAD
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
FEDERATIVA
AGUASCALIENTES 0 0,0 7,3 1,1 0,0 0,0 0,0 0,6 0,4 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,5 0,0 0,7 0,6 1,0 0 0,0 0,0 0,0 1,5 0,0 0,0 0,0 0,4 0,4 0,5 0,6
BAJA CALIFORNIA 0 0,0 4,9 1,6 0,0 1,0 0,2 0,6 0,4 0,5 0 0,0 0,0 15,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,4 0,8 3,3 0 2,5 15,3 0,0 5,1 0,0 0,0 0,0 0,9 0,9 2,3 1,9
BAJA CALIF, SUR 0 0,0 1,7 0,8 1,1 0,5 1,0 0,0 1,0 0,5 0 0,0 0,0 11,2 12,9 3,4 17,7 3,9 0,0 0,0 0,0 0,4 0 0,0 0,0 0,0 3,1 0,0 0,0 0,0 0,8 2,3 2,2 1,4
CAMPECHE 0 0,0 0,0 1,1 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0 14,1 0 0,0 15,3 0,0 0,0 0,0 2,7 0,0 9,0 1,2 0,2 0,2 0 0,0 0,0 0,0 4,3 3,6 0,0 0,0 0,3 0,5 2,0 1,3
COAHUILA 0 0,0 2,4 0,1 0,0 0,5 0,0 0,3 0,2 0,7 0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,5 0,0 2,5 0,0 1,1 1,4 2,0 0 0,0 0,0 14,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,7 0,3 1,0
COLIMA 0 0,0 0,5 0,0 0,0 0,7 0,0 0,6 1,0 0,2 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,0 8,7 1,4 1,8 1,2 0 0,0 0,0 0,0 7,6 0,0 0,0 0,0 1,9 1,8 1,7 1,5
CHIAPAS 0 0,0 0,0 0,9 1,8 0,2 0,2 0,0 0,2 0,2 0 0,0 0,0 8,4 0,0 0,0 0,2 9,7 0,0 6,9 5,7 4,1 0 3,4 48,7 12,2 0,0 10,1 3,2 0,0 2,8 4,7 4,8 4,7
CHIHUAHUA 0 0,0 3,4 0,1 0,0 1,0 0,4 0,9 1,4 1,2 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,6 5,4 4,3 2,3 0 0,3 19,7 0,0 0,6 3,3 1,2 11,0 0,7 1,1 0,6 2,5
D, FEDERAL 0 39,2 0,0 43,7 51,7 26,3 19,2 30,2 14,2 28,2 0 0,0 38,2 4,2 0,0 20,7 0,0 0,0 2,4 10,7 24,5 24,8 0 0,0 0,0 0,0 8,4 27,2 27,6 0,0 4,9 3,8 2,3 15,7
DURANGO 0 0,0 2,9 0,0 0,7 0,0 0,4 0,3 0,0 0,5 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 2,9 3,3 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,7 0,8 1,2
GUANAJUATO 0 0,0 2,0 2,7 5,2 0,7 1,5 2,0 1,4 0,2 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 2,6 2,2 2,2 0 0,0 0,2 9,4 0,0 0,0 8,8 0,0 5,7 4,4 4,1 2,6
GUERRERO 0 0,0 0,0 5,5 1,1 0,7 0,4 0,6 1,4 0,5 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 36,6 0,0 0,0 4,0 2,6 2,6 0 10,4 0,0 0,0 6,1 0,0 3,4 0,0 5,5 6,1 5,7 3,6
HIDALGO 0 0,0 4,9 0,0 0,7 0,0 0,2 0,6 0,2 0,9 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,6 5,0 2,3 0,9 0 0,0 0,0 0,0 5,2 2,4 0,0 0,0 7,4 11,2 7,8 3,5
JALISCO 0 16,0 19,5 3,3 9,2 18,9 13,8 10,1 22,6 15,5 0 0,0 0,0 0,0 19,3 26,8 0,0 0,0 0,0 14,1 7,7 9,1 0 0,0 0,0 4,7 0,0 0,0 0,0 0,0 3,9 4,4 2,5 7,5
MEXICO 0 0,0 22,0 6,6 5,5 34,0 42,4 39,9 0,8 0,5 0 0,0 0,0 7,6 0,0 0,0 0,0 0,0 17,4 13,6 13,0 10,1 0 0,0 0,0 0,0 0,0 8,1 0,0 0,0 24,5 16,6 10,3 11,2
MICHOACAN 0 10,8 0,0 8,2 0,0 0,2 0,2 0,3 0,8 0,5 0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,5 6,0 0,0 7,8 1,3 1,1 1,6 0 0,0 0,0 14,1 6,2 4,0 0,0 15,8 4,0 1,6 1,0 2,2
MORELOS 0 0,0 4,4 3,3 1,5 3,2 3,1 1,1 1,8 1,4 0 0,0 0,0 8,7 12,9 3,4 0,0 0,0 6,0 2,9 2,2 2,6 0 0,0 0,0 9,4 0,0 7,5 6,6 0,0 1,2 1,9 1,2 2,8
NAYARIT 0 0,0 0,0 0,7 1,8 0,2 0,2 0,6 0,0 0,2 0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,4 0,0 7,7 0,0 0,0 1,3 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,2 0,0 1,3 1,6 1,5 0,9
NUEVO LEON 0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,5 0,8 0,9 0,0 0,5 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,4 0,1
OAXACA 0 0,0 0,0 1,6 0,4 1,0 0,0 0,6 0,4 0,2 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,0 8,7 0,0 1,2 9,4 7,4 0 0,0 10,2 0,0 12,4 1,9 0,0 0,0 1,1 2,8 4,9 4,1
PUEBLA 0 0,0 7,3 6,6 3,0 1,5 3,5 2,0 2,0 0,7 0 0,0 0,0 14,0 0,0 3,5 0,0 0,0 0,0 3,9 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 11,0 9,1 0,0 18,0 5,4 6,0 7,3 3,5
QUERETARO 0 0,0 0,0 0,5 3,7 1,5 0,6 0,0 0,2 0,5 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,7 10,8 2,2 1,5 1,5 0 0,0 0,0 0,0 1,5 0,0 0,0 0,0 1,6 1,2 0,6 1,4
QUINTANA ROO 0 0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 0,4 0,0 0,0 0,2 0 0,0 22,9 0,0 0,0 3,4 0,0 9,8 7,2 1,2 1,0 2,7 0 0,0 0,0 0,0 4,1 0,0 5,5 0,0 0,0 0,8 0,5 1,7
SAN LUIS POTOSI 0 0,0 2,4 0,1 0,0 0,5 0,2 0,3 0,2 1,2 0 0,0 12,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,3 1,0 0,9 1,4 0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,7 2,6 0,0 2,6 1,6 1,0 1,2
SINALOA 0 4,0 2,4 1,6 0,0 0,2 0,4 0,9 9,6 20,7 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6,2 0,0 0,0 5,2 3,1 4,5 0 0,0 0,0 0,0 4,0 1,7 0,0 0,0 0,4 1,8 1,8 2,8
SONORA 0 5,6 2,4 2,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 0,2 0 0,0 0,0 16,3 0,0 10,7 3,5 0,0 0,0 0,6 1,0 3,0 0 23,8 0,0 0,0 3,4 1,7 3,7 0,0 0,7 0,9 1,1 2,3
TABASCO 0 0,0 2,0 2,0 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 11,5 0,0 0,0 0,0 6,7 0,0 0,0 2,2 0,7 0,9 0 0,0 0,0 31,4 0,0 3,1 0,0 0,0 1,9 1,1 0,7 1,4
TAMAULIPAS 0 0,0 0,0 0,0 3,0 0,5 0,6 0,6 0,8 0,7 0 0,0 0,0 14,0 22,2 5,8 2,7 0,0 0,0 0,4 0,8 0,0 0 3,6 0,0 0,0 5,4 3,4 0,0 0,0 1,7 2,6 4,1 1,9
TLAXCALA 0 0,0 0,0 0,0 2,6 0,0 0,4 0,0 0,4 0,0 0 0,0 0,0 0,0 25,1 6,6 0,0 4,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 5,8 0,0 0,0 5,1 0,0 0,0 2,5 2,2 3,5 1,4
VERACRUZ 0 15,2 4,9 5,5 1,1 5,0 7,9 4,0 2,0 8,9 0 0,0 0,0 0,0 7,7 5,4 0,0 25,5 7,9 5,3 2,2 3,2 0 56,0 0,0 4,7 8,5 0,0 22,5 55,3 12,2 10,7 18,2 7,9
YUCATAN 0 9,2 0,0 0,0 1,8 1,0 2,3 2,3 0,8 0,5 0 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,8 6,9 0,0 2,4 3,8 2,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,9 8,1 0,0 2,5 2,8 4,0 2,9
ZACATECAS 0 0,0 2,7 0,0 0,4 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 0,0 1,1 0,9 1,8 0 0,0 0,0 0,0 1,5 0,0 3,6 0,0 0,1 0,4 0,2 0,8
NO DISTRIBUIDO
0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 35,2 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5
NACIONAL
TOTAL 0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
587
Cuadro AE-14: Evolución de la población urbana por entidad federativa
1980-2005 (*)
ENTIDADES 1980 1990 2000 2005
%/ %/ %/ %/
Pobl. Total Pobl. Urb. Tot. de pobl. Pobl. Total Pobl. Urb. Tot. de pobl. Pobl. Total Pobl. Urb. Tot. de pobl. Pobl. Total Pobl. Urb. Tot. de pobl.
Urb. Nal. Urb. Nal. Urb. Nal. Urb. Nal.
AGUASCALIENTES 519.439 293.152 0,85 719.659 492.378 1,05 944.285 687.987 1,16 1065416 773.185 1,19
BAJA CALIFORNIA 1.177.886 915.451 2,65 1.660.855 1.369.862 2,93 2.487.367 2.088.680 3,52 2844469 2.419.662 3,73
BAJA CALIFORNIA SUR 215.139 115.010 0,33 317.764 188.392 0,40 424.041 267.629 0,45 512170 358.783 0,55
CAMPECHE 420.553 200.923 0,58 535.185 273.161 0,59 690.689 365.783 0,62 754730 420.317 0,65
COAHUILA 1.557.265 1.053.992 3,05 1.972.340 1.571.801 3,37 2.298.070 1.936.816 3,26 2495200 2.126.608 3,28
COLIMA 346.293 188.951 0,55 428.510 286.583 0,61 542.627 380.701 0,64 567996 408.192 0,63
CHIAPAS 2.084.717 365.014 1,05 3.210.496 753.290 1,61 3.920.892 1.121.689 1,89 4293459 1.375.869 2,12
CHIHUAHUA 2.005.477 1.214.634 3,51 2.441.873 1.692.226 3,63 3.052.907 2.302.408 3,87 3241444 2.552.843 3,94
DISTRITO FEDERAL 8.831.079 8.831.079 25,52 8.235.744 8.092.449 17,34 8.605.239 8.504.748 14,31 8720916 8.599.534 13,26
DURANGO 1.182.320 408.352 1,18 1.349.378 589.839 1,26 1.448.661 737.891 1,24 1509117 835.548 1,29
GUANAJUATO 3.006.110 1.431.307 4,14 3.982.593 2.136.806 4,58 4.663.032 2.721.891 4,58 4893812 2.979.227 4,59
GUERRERO 2.109.513 487.721 1,41 2.620.637 934.028 2,00 3.079.649 1.201.022 2,02 3115202 1.258.712 1,94
HIDALGO 1.547.493 250.982 0,73 1.888.366 485.566 1,04 2.235.591 684.010 1,15 2345514 724.807 1,12
JALISCO 4.371.998 2.609.395 7,54 5.302.689 3.574.731 7,66 6.322.002 4.511.083 7,59 6752113 4.986.379 7,69
MÉXICO 7.564.335 4.448.453 12,86 9.815.795 6.997.723 14,99 13.096.686 9.551.961 16,08 14007495 10.222.262 15,76
MICHOACAN 2.868.824 962.745 2,78 3.548.199 1.439.243 3,08 3.985.667 1.750.438 2,95 3966073 1.867.150 2,88
MORELOS 947.089 306.940 0,89 1.195.059 662.297 1,42 1.555.296 923.712 1,55 1612899 981.602 1,51
NAYARIT 726.120 219.258 0,63 824.643 317.257 0,68 920.185 384.830 0,65 949684 417.994 0,64
NUEVO LEÓN 2.513.044 2.016.643 5,83 3.098.736 2.700.590 5,79 3.834.141 3.403.649 5,73 4199292 3.806.350 5,87
OAXACA 2.369.076 357.033 1,03 3.019.560 601.978 1,29 3.438.765 772.576 1,30 3506821 852.754 1,31
PUEBLA 3.347.685 1.066.206 3,08 4.126.101 1.663.404 3,56 5.076.686 2.255.707 3,80 5383133 2.599.842 4,01
QUERETARO 739.605 259.099 0,75 1.051.235 489.408 1,05 1.404.306 715.843 1,20 1598139 821.654 1,27
QUINTANA ROO 225.985 109.026 0,32 493.277 295.772 0,63 874.963 640.176 1,08 1135309 856.840 1,32
SAN LUIS POTOSÍ 1.673.893 582.935 1,68 2.003.187 865.814 1,85 2.299.360 1.085.298 1,83 2410414 1.210.796 1,87
SINALOA 1.849.879 774.042 2,24 2.204.054 1.052.975 2,26 2.536.844 1.335.626 2,25 2608442 1.483.425 2,29
SONORA 1.513.731 893.772 2,58 1.823.606 1.226.035 2,63 2.216.969 1.592.580 2,68 2394861 1.797.886 2,77
TABASCO 1.062.961 249.035 0,72 1.501.744 475.753 1,02 1.891.829 647.469 1,09 1989969 667.279 1,03
TAMAULIPAS 1.924.484 1.279.580 3,70 2.249.581 1.650.722 3,54 2.753.222 2.164.550 3,64 3024238 2.446.943 3,77
TLAXCALA 556.597 133.795 0,39 761.277 267.947 0,57 962.646 371.511 0,63 1068207 363.649 0,56
VERACRUZ 5.387.680 1.845.487 5,33 6.228.239 2.438.671 5,22 6.908.975 2.880.847 4,85 7110214 3.040.648 4,69
YUCATÁN 1.063.733 528.211 1,53 1.362.940 759.407 1,63 1.658.210 975.816 1,64 1818948 1.092.781 1,68
ZACATECAS 1.136.830 206.464 0,60 1.276.323 329.302 0,71 1.353.610 454.281 0,76 1367692 506.612 0,78
Total Urbana Nacional 66.846.833 34.604.687 100,00 81.249.645 46.675.410 100,00 97.483.412 59.419.208 100.00 103263388 64.856.133 100,00
- Total de Población 1910-1990: INEGI. Censos Generales de Población y Vivienda de 1910 a 1990; Tomado de INEGI (1996). Estados Unidos Mexicanos. Cien Años de Censos de Población. INEGI. Aguascalientes. México-
- 2000: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda. 2000
-2005: INEGI. II Conteo de Población y Vivienda. 2005
* Incluye localidades con más de 15.000 habitantes.
588
Cuadro AE-151: FOVISSSTE, Número de créditos otorgados por
programa, 1973-2005

TOTAL
Año
No. % No. % No. % No. %
1973 4.003 100,00 0 0,00 0 0,00 4.003 100,00
1974 4.432 100,00 0 0,00 0 0,00 4.432 100,00
1975 7.014 100,00 0 0,00 0 0,00 7.014 100,00
1976 8.956 100,00 0 0,00 0 0,00 8.956 100,00
1977 9.263 100,00 0 0,00 0 0,00 9.263 100,00
1978 11.905 100,00 0 0,00 0 0,00 11.905 100,00
1979 6.135 100,00 0 0,00 0 0,00 6.135 100,00
1980 12.137 100,00 0 0,00 0 0,00 12.137 100,00
1981 13.455 100,00 0 0,00 0 0,00 13.455 100,00
1982 752 100,00 0 0,00 0 0,00 752 100,00
1983 11.126 96,24 120 1,04 315 2,72 11.561 100,00
1984 4.669 73,25 1.481 23,24 224 3,51 6.374 100,00
1985 20.364 91,50 1.621 7,28 271 1,22 22.256 100,00
1986 21.858 94,85 661 2,87 526 2,28 23.045 100,00
1987 14.243 98,23 59 0,41 197 1,36 14.499 100,00
1988 14.386 96,40 315 2,11 222 1,49 14.923 100,00
1989 18.638 93,90 815 4,11 395 1,99 19.848 100,00
1990 17.769 71,12 6.957 27,84 260 1,04 24.986 100,00
1991 25.842 53,64 22.140 45,95 196 0,41 48.178 100,00
1992 20.242 57,87 14.659 41,91 76 0,22 34.977 100,00
1993 25.576 72,60 9.539 27,08 116 0,33 35.231 100,00
1994 39.590 83,68 7.605 16,07 119 0,25 47.314 100,00
1995 26.689 82,20 5.708 17,58 72 0,22 32.469 100,00
1996 23.733 82,60 4.876 16,97 122 0,42 28.731 100,00
1997 19.050 81,97 4.080 17,56 111 0,48 23.241 100,00
1998 14.955 97,60 368 2,40 0 0,00 15.323 100,00
1999 16.158 90,46 1.704 9,54 0 0,00 17.862 100,00
2000 23.267 95,75 384 1,58 650 2,67 24.301 100,00
2001 26.377 99,01 86 0,32 178 0,67 26.641 100,00
2002 11.067 99,99 0 0,00 1 0,01 11.068 100,00
2003 66.439 97,46 1 0,00 1.728 2,53 68.168 100,00
2004 59.441 97,52 175 0,29 1.338 2,20 60.954 100,00
2005 48.749 97,41 56 0,11 1.242 2,48 50.047 100,00
TOTAL 648.280 87,60 83.410 11,27 8.359 1,13 740.049 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas
Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php.
589
Cuadro AE-152: FOVISSSTE, Distribución porcentual de total de créditos otorgados por Entidad Federativa, 1973-2005
ENTIDAD
FEDERATIVA
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
AGUASCALIENTES 0,0 1,1 1,6 0,1 1,6 0,2 0,4 3,2 0,1 0,0 0,2 0,8 0,2 10,0 5,1 2,4 2,2 2,8 2,5 1,4 4,0 4,0 4,2 1,0 1,0 1,1 1,6 0,5 1,5 1,3 2,0 1,7 2,0 2,3
BAJA CALIFORNIA 0,0 0,2 1,4 2,2 7,6 4,4 1,8 1,8 3,7 0,0 12,8 5,0 3,6 1,8 2,6 3,4 4,6 2,5 4,1 0,8 1,0 1,6 3,0 1,5 1,0 2,1 1,1 1,9 1,9 7,7 2,0 1,9 2,8 2,6
BAJA CALIF, SUR 0,0 0,2 0,3 0,3 0,0 3,0 5,2 0,3 1,0 0,0 0,5 1,7 2,0 0,7 1,1 1,4 1,3 1,7 2,4 1,8 1,7 1,6 0,5 2,1 0,7 1,5 1,9 2,0 1,4 0,9 1,1 1,7 1,7 1,5
CAMPECHE 0,0 0,7 0,0 1,1 0,1 2,0 0,3 0,1 1,5 0,0 0,2 0,5 0,1 1,0 1,4 0,7 2,1 1,4 1,7 1,6 1,0 1,4 0,7 1,2 1,6 1,0 0,0 2,1 1,2 1,3 1,0 0,7 1,1 1,1
COAHUILA 0,0 0,2 7,1 0,3 2,7 2,0 1,8 2,3 5,7 0,0 4,2 1,5 1,4 2,9 1,0 3,6 4,7 2,4 3,4 1,7 4,8 8,0 3,4 4,0 4,5 2,4 4,7 2,6 2,6 2,5 2,8 2,3 2,0 3,3
COLIMA 0,0 0,7 0,6 0,1 1,6 1,8 2,0 0,2 0,1 0,0 0,2 1,0 0,1 0,4 1,7 0,7 0,4 1,6 1,0 1,6 0,2 2,4 1,6 1,4 0,9 1,5 1,5 2,3 1,9 1,1 1,2 1,2 1,3 1,2
CHIAPAS 0,0 1,5 0,9 0,0 0,6 1,6 2,3 1,8 3,4 0,0 4,3 1,3 1,0 1,5 0,9 1,2 2,6 2,6 3,6 2,3 6,1 0,7 3,5 2,3 3,8 3,1 0,9 6,2 1,6 1,2 1,7 2,4 2,1 2,4
CHIHUAHUA 0,0 0,3 7,8 0,2 2,2 4,1 0,8 5,9 7,9 14,6 2,6 3,3 2,1 1,2 4,8 3,6 2,5 4,1 3,2 1,3 3,3 4,9 5,4 2,0 3,7 4,0 6,7 6,6 6,3 2,1 3,3 3,7 3,4 3,7
DISTRITO FED, 91,6 41,6 47,5 79,4 27,1 22,5 38,8 44,6 23,4 18,6 13,0 21,5 16,8 26,0 27,5 32,4 18,9 16,7 26,3 17,7 19,0 11,3 8,4 13,6 9,6 7,5 8,8 10,3 9,4 7,1 11,1 8,2 6,4 17,0
DURANGO 0,0 0,2 2,1 0,1 0,9 2,5 3,0 0,3 1,3 0,0 0,2 4,4 0,6 0,5 0,9 1,6 1,8 1,5 2,2 3,8 6,8 6,2 2,2 1,4 7,0 1,2 1,5 0,7 1,5 1,4 2,2 2,1 2,6 2,5
GUANAJUATO 0,6 4,5 1,2 0,2 0,6 5,4 2,4 6,0 5,7 0,0 2,3 3,6 2,0 1,3 1,5 1,1 3,4 3,2 2,7 2,9 2,3 2,3 5,7 2,9 1,6 3,0 4,4 4,9 5,3 2,1 3,2 3,9 3,9 3,2
GUERRERO 0,0 0,0 2,1 0,2 6,6 4,2 0,6 0,8 1,4 0,0 0,6 1,1 2,0 3,7 1,1 4,6 3,0 4,1 1,9 3,2 2,3 2,0 2,0 3,6 2,9 1,9 1,3 2,7 1,9 0,9 1,5 3,2 2,0 2,4
HIDALGO 0,0 0,6 0,2 0,0 0,8 3,8 0,2 0,1 0,7 0,0 0,5 1,5 1,7 3,3 1,5 3,8 2,8 2,6 2,1 2,7 0,9 4,3 4,2 1,3 4,4 7,7 9,1 1,9 6,9 2,7 3,8 3,1 3,4 3,1
JALISCO 1,2 13,5 3,6 0,2 3,0 2,0 1,6 12,1 4,1 44,8 3,7 5,6 1,3 4,3 3,0 1,3 2,7 2,0 0,9 2,6 2,4 0,7 7,7 7,9 2,7 5,6 4,7 9,4 3,9 5,6 3,9 4,9 3,4 3,8
MEXICO 0,0 2,3 1,0 0,5 8,0 7,2 13,4 0,9 5,7 0,0 7,1 5,3 33,9 9,9 3,6 10,2 11,1 6,8 5,8 15,5 6,7 3,9 4,4 7,9 7,2 8,4 8,9 9,0 10,5 28,9 20,6 17,6 20,7 11,4
MICHOACAN 0,0 4,0 5,0 0,3 3,8 7,7 1,3 1,7 6,2 6,6 5,4 4,4 1,1 2,7 4,7 3,4 3,2 5,8 3,2 4,3 3,8 3,2 4,6 6,7 5,6 2,3 2,1 3,1 3,1 0,9 3,1 3,6 3,8 3,7
MORELOS 0,0 0,5 0,0 0,3 3,8 0,2 0,5 0,4 3,1 0,0 3,2 2,7 4,0 1,5 1,7 1,5 0,7 1,4 1,1 1,6 0,7 1,9 0,8 0,6 1,3 0,4 0,4 1,0 1,6 0,6 2,0 3,4 2,9 1,7
NAYARIT 0,0 0,1 0,1 0,8 0,0 1,9 0,2 0,1 0,2 0,0 0,2 0,2 0,3 0,4 0,3 0,4 0,6 1,9 2,2 0,9 0,5 1,8 1,5 0,6 1,7 0,1 2,0 2,1 3,0 1,2 1,0 1,4 1,8 1,2
NUEVO LEON 0,0 6,8 2,9 2,8 4,2 0,1 0,4 0,6 0,4 0,0 6,0 1,8 0,8 4,7 3,2 1,0 0,4 2,3 2,7 2,9 5,0 2,3 5,7 7,2 5,8 7,3 1,3 0,5 1,2 3,9 2,8 3,0 3,2 3,1
OAXACA 0,0 2,5 2,9 0,0 4,1 1,2 0,2 0,5 1,2 0,0 1,2 2,0 1,1 1,3 0,9 1,4 3,6 2,7 1,6 3,0 2,1 1,6 2,7 3,3 6,9 2,8 3,3 1,7 1,4 0,5 1,5 2,5 2,1 2,1
PUEBLA 0,0 1,1 0,4 0,3 2,2 0,6 1,0 0,6 5,6 0,0 0,6 1,8 1,6 4,8 3,3 3,5 4,1 4,6 3,0 3,0 4,2 4,4 1,5 4,2 2,4 2,8 5,6 3,0 1,7 1,6 3,2 2,7 3,4 3,0
QUERETARO 0,0 2,3 0,1 0,1 0,9 0,2 0,4 0,3 0,3 0,0 4,6 0,2 0,5 0,6 5,8 2,6 0,5 1,2 1,2 2,1 2,1 1,8 0,9 2,5 1,5 4,5 3,3 2,4 2,5 2,1 2,3 2,3 2,4 1,9
QUINTANA ROO 0,0 0,0 0,0 0,1 0,6 0,1 2,1 0,2 0,1 0,0 2,6 2,3 1,3 0,8 0,7 0,5 0,3 2,0 1,9 1,0 0,9 0,6 0,4 0,2 2,7 2,6 0,8 1,2 0,8 1,4 2,1 1,8 1,8 1,3
SAN LUIS POTOSI 6,5 3,4 0,9 0,1 0,5 4,4 0,7 0,4 3,6 0,0 0,5 2,6 1,7 1,9 3,0 3,4 3,2 2,4 3,0 2,6 3,4 9,6 5,7 3,1 1,4 6,3 4,4 4,3 4,0 6,8 2,1 1,9 2,0 3,3
SINALOA 0,0 0,2 1,8 1,7 1,7 4,5 0,4 3,2 0,4 0,0 0,5 2,1 5,3 1,3 2,4 1,1 2,8 3,4 1,5 2,4 2,1 2,7 2,8 2,5 2,9 1,7 1,0 2,5 2,7 1,9 2,5 3,1 3,0 2,4
SONORA 0,0 0,2 1,8 3,3 2,7 2,9 0,9 6,9 2,5 0,0 7,5 4,5 1,0 1,6 1,0 1,6 2,7 3,7 2,5 1,7 2,0 1,3 2,0 1,6 3,4 1,6 4,1 4,0 1,7 4,9 1,7 2,3 2,4 2,4
TABASCO 0,0 0,5 0,5 0,9 1,9 0,2 0,4 0,3 0,2 0,0 2,2 1,6 3,4 0,7 2,1 0,5 1,0 1,7 1,5 2,0 0,8 0,7 1,3 0,8 1,2 2,1 2,8 1,3 2,1 0,5 1,8 1,5 0,8 1,3
TAMAULIPAS 0,0 2,8 1,0 0,9 6,5 2,3 10,4 2,9 7,0 0,0 4,9 5,4 1,4 1,9 4,9 1,4 4,4 2,5 2,6 1,9 2,9 4,0 4,4 2,4 3,5 4,1 3,4 3,3 8,1 3,0 4,0 3,8 3,8 3,6
TLAXCALA 0,0 1,7 0,0 0,0 0,4 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,3 0,1 0,7 1,3 1,4 0,8 1,2 0,9 0,8 0,6 2,4 1,4 2,5 0,8 0,7 0,4 1,0 0,5 0,3 0,8 0,9 0,9 0,9
VERACRUZ 0,0 1,7 1,4 3,3 1,9 6,0 1,3 1,1 1,8 0,0 5,2 8,1 1,7 4,5 5,2 2,5 3,4 3,7 2,6 4,9 3,5 3,1 2,8 3,6 0,8 5,1 6,7 2,8 3,7 2,4 3,8 4,2 3,2 3,4
YUCATAN 0,0 4,5 2,7 0,1 0,9 0,7 5,0 0,3 0,3 0,0 1,0 1,1 4,5 1,7 1,7 0,9 1,3 1,6 3,3 2,6 1,3 2,3 4,0 1,5 3,8 2,8 0,7 1,1 1,7 1,0 1,6 1,4 2,3 2,0
ZACATECAS 0,0 0,2 1,1 0,0 0,6 0,1 0,1 0,1 1,3 15,3 1,7 0,7 1,3 0,5 0,2 0,9 3,2 1,9 1,4 1,2 1,6 0,9 0,7 2,7 1,4 0,7 0,9 1,6 2,6 0,3 1,5 1,7 1,5 1,3
NO DISTRIBUIDO
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0
NACIONAL
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
590
Cuadro AE-161: Total de viviendas producidas por los sectores público y privado, por tipo de programa
1971-2005
% de Nva.
% de Nueva % de Nueva
% Viv. Completa e % de Nueva Constr. por
No. De Construcción Construcción
inicial /Tot de Constr./Total Org./Total de
PROGRAMAS Viviendas
Nueva Constr. de Créditos Nueva
por Org. /Total por Org. /Total
TIPO DE ORGANISMO (*) Producidas de Viv. de Vivienda
por Org. por Org. Constr.por
Publ+Priv. Edific.
SECTOR
VIV COMPL 5.346.027 92,88 78,73 83,19 71,47 32,53
VIV INICIAL 410.049 7,12 6,04 6,38 5,48 2,50
1- ONAVIS TOTAL NVA, CONSTR, 5.756.076 100,00 84,77 89,57 76,95 35,03
TOT DE CRED, 6.790.081 x 100,00 x x x
VIV COMPL 96.775 100,00 61,04 1,51 1,29 0,59
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
2- ODEPA TOTAL NVA, CONSTR, 96.775 100,00 61,04 1,51 1,29 0,59
TOT DE CRED, 158.542 x 100,00 x x x
VIV COMPL 22.281 98,02 16,80 0,35 0,30 0,14
VIV INICIAL 450 1,98 0,34 0,01 0,01 0,00
3- BDE TOTAL NVA, CONSTR, 22.731 100,00 17,14 0,35 0,30 0,14
TOT DE CRED, 132.626 x 100,00 x x x
VIV COMPL 170.862 78,70 19,21 2,66 2,28 1,04
VIV INICIAL 46.230 21,30 5,20 0,72 0,62 0,28
4- OREVIS TOTAL NVA, CONSTR, 217.092 100,00 24,41 3,38 2,90 1,32
TOT DE CRED, 889.528 x 100,00 x x x
VIV COMPL 14.843 94,89 49,99 0,23 0,20 0,09
VIV INICIAL 800 5,11 2,69 0,01 0,01 0,00
5- ORESS
TOTAL NVA, CONSTR, 15.643 100,00 52,69 0,24 0,21 0,10
TOT DE CRED, 29.690 x 100,00 x x x
VIV COMPL 20.577 8,38 0,97 0,32 0,28 0,13
VIV INICIAL 224.935 91,62 10,66 3,50 3,01 1,37
6- SEDESOL TOTAL NVA, CONSTR, 245.512 100,00 11,63 3,82 3,28 1,49
TOT DE CRED, 2.110.694 x 100,00 x x x
VIV COMPL 635 66,15 1,75 0,01 0,01 0,00
VIV INICIAL 325 33,85 0,90 0,01 0,00 0,00
7- OEDOUP TOTAL NVA, CONSTR, 960 100,00 2,64 0,01 0,01 0,01
TOT DE CRED, 36.302 x 100,00 x x x
VIV. COMPL. 2.973 60,80 8,34 0,05 0,04 0,02
VIV INICIAL 1.917 39,20 5,38 0,03 0,03 0,01
8- ONENDUVSS TOTAL NVA, CONSTR, 4.890 100,00 13,72 0,08 0,07 0,03
TOT DE CRED, 35.657 x 100,0 x x x
VIV COMPL 18.138 100,00 20,89 0,28 0,24 0,11
VIV INICIAL 0 0 100,0 0,01 0,01 0,00
9- ONEPEC TOTAL NVA, CONSTR, 18.460 100,00 20,89 0,29 0,25 0,11
TOT DE CRED, 86.818 x 100,00 x x x
VIV COMPL 545 44,17 8,85 0,01 0,01 0,00
VIV INICIAL 689 55,83 11,20 0,01 0,01 0,00
10- ONEDER TOTAL NVA, CONSTR, 1.234 100,00 20,05 0,02 0,02 0,01
TOT DE CRED, 6.154 x 100,00 x x x
VIV COMPL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
11- OM (S/D) TOTAL NVA, CONSTR, 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED, 0 x 0,0 x x x
VIV COMPL 4.054 100,00 19,06 0,06 0,05 0,02
VIV INICIAL 0 0,00 0,0 0,00 0,00 0,00
12- PEF TOTAL NVA, CONSTR, 4.054 100,00 19,06 0,06 0,05 0,02
TOT DE CRED, 21.269 x 100,00 x x x
VIV COMPL 42.634 99,25 88,84 0,66 0,57 0,26
VIV INICIAL 322 0,75 0,67 0,01 0,01 0,00
13- NE (**) TOTAL NVA, CONSTR, 42.956 100,00 89,51 0,67 0,57 0,26
TOT DE CRED, 47,.990 x 100,00 x x x
TOT VIV COMPL 5.740.344 89,33 55,49 89,33 76,74 34,93
TOT VIV INICIAL 685.717 10,67 6,63 10,67 9,17 4,17
TOTAL SECT, PUB, TOTAL NVA, CONSTR, 6.426.061 100,00 62,12 100,00 85,91 39,11
TOT DE CRED, 10.345.351 x 100,00 x x x
SECTOR PRIVADO
VIV COMPL 4.020 97,69 97,69 0,05 0,05 0,02
VIV INICIAL 95 2,31 2,31 0,00 0,00 0,00
14- FYOP TOTAL NVA, CONSTR, 4.115 100,00 100,00 0,06 0,06 0,03
TOT DE CRED, 4.115 x 100,00 x x x
VIV COMPL 1.048.487 99,83 99,81 14,02 14,02 6,38
VIV INICIAL 1.756 0,17 0,17 0,02 0,02 0,01
15- BEM TOTAL NVA, CONSTR, 1.050.243 100,00 99,98 14,04 14,04 6,39
TOT DE CRED, 1.050.468 x 100,00 x x x
VIV COMPL 1.052.507 99,82 99,80 14,07 14,07 6,40
VIV INICIAL 1.851 0,18 0,18 0,02 0,02 0,01
TOTAL SECT, PRIV TOTAL NVA, CONSTR, 1.054.358 100,00 99,98 14,09 14,09 6,42
TOT DE CRED, 1.054.583 x 100,00 x x x
VIV COMPL 6.792.851 x 59,59 90,81 90,81 41,34
VIV INICIAL 687.568 x 6,03 9,19 9,19 4,18
TOTAL PUBL Y PRIV, TOTAL NVA, CONSTR, 7.480.419 x 65,62 100,00 100,00 45,52
TOT DE CRED, 11.399.934 x 100,00 x x x
TOTAL VIV Edificada
Total de vivienda
por Sectores Público, 16.432.660 x x x x 100
producida en la década Privado y Social
- Total de Vivienda1970-1990: INEGI, Censos Generales de Población y Vivienda No, IX (1970), X (1980), XI (1990); Tomado de INEGI (1996), Estados Unidos Mexicanos, Cien Años de Censos de Población, INEGI,
Aguascalientes, México: 201, 230 y 262, (ver cuadro 34)
- 2000 y 2005: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda, 2000; e INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, 2005, Tomado de http://www,inegi,gob,mx/est/;
- Vivienda por Sector y Organismo: 1973-2005: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica,conafovi,gob,mx/historicos/index,php; 1971 y 1972: Connolly, P, et alt., (1977) Las
Políticas Habitacionales del Estado Mexicano, Centro Operacional de Vivienda y Doblamiento: Cuadros 10 y 12, pp, 89 y 116
Nota (*)Comprende los Programas de Vivienda Completa (no incluye vivienda usada), y Vivienda Inicial, que se consideran como el total de Nueva Construcción; Total de Créditos comprende los Programas de
Vivienda Completa (incluyendo vivienda usada), Vivienda Inicial, Mejoramiento Físico, Mejoramiento Financiero e Infraestructura
(**) Incluye los datos de Organismos citados en el Sistema de Estadísticas de CONAVI que no se logró identificar ni ubicar en la administración pública federal o estatal
591
1971-1980
% de Nva. % de Nueva
% Viv.Completa e % de Nueva % de Nueva
No. De Constr. por Construcción
PROGRAMAS inicial /Tot de Constr./Total Construcción por
TIPO DE ORGANISMO Viviendas
Nueva Constr. de Créditos
Org./Total de por Org. /Total
Org. /Total de
(*) Producidas Nueva Constr. de Viv.
por Org. por Org. Vivienda Edific
por SECTOR Publ+Priv.
SECTOR PÚBLICO (**)
VIV COMPL 528.028 100 100 92,14 77,68 13,69
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
1- ONAVIS TOTAL NVA. CONSTR. 528.028 100 100 92,14 77,68 13,69
TOT DE CRED. 528.028 x 100 x x X
VIV COMPL 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
2- ODEPA TOTAL NVA. CONSTR, 0 0 0 0 0,00 0,00
TOT DE CRED. 0 x 0 x x X
VIV COMPL 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
3- BDE TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV COMPL 21.946 100 100 3,83 3,23 0,57
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
4- OREVIS TOTAL NVA. CONSTR. 21.946 100 100 3,83 3,23 0,57
VIV COMPL 0 0 0 0.00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
5- ORESS
TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 725 100 100 0,13 0,11 0,02
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
6- SEDESOL TOTAL NVA. CONSTR. 725 100 100 0,13 0,11 0,02
VIV COMPL 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
7- OEDOUP TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV. COMPL. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
8- ONENDUVSS TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
9- ONEPEC TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
10- ONEDER TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
11- OM (S/D) TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0 0,00 0,00
12- PEF TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0 0,00 0,00
VIV COMPL 22.354 100 100 3,90 3.29 0,58
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
13- NE (**) TOTAL NVA. CONSTR. 22.354 100 100 3,90 3,29 0,58
TOT VIV COMPL 573.053 100 100 100,00 84,30 14,86
TOT VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
TOTAL SECT. PUB. TOTAL NVA. CONSTR. 573.053 100 100 100,00 84,30 14,86
TOT DE CRED. 593.469 x 100 x x x
SECTOR PRIVADO (***)
VIV COMPL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
14- FYOP TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 106.689 100 100 100,00 15,70 2,77
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
15- BEM (***) TOTAL NVA. CONSTR. 106.689 100 100 100,00 15,70 2,77
VIV COMPL 106.689 100 100 100,00 15,70 2,77
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
TOTAL SECT. PRIV TOTAL NVA. CONSTR. 106.689 100 100 100,00 15,70 2,77
VIV COMPL 679.742 100 100 100,00 100,00 17,63
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
TOTAL PUBL Y PRIV. TOTAL NVA. CONSTR. 679.742 100 100 100,00 100,00 17,63
TOT DE CRED. 700.158 x 100 x x x
Total de Vivienda TOTAL VIV Edificada por
3.856.186 x x x x 100
Edificada en la Década Sectores Público, Priv. y Soc.
- Total de Vivienda1970-1990: INEGI, Censos Generales de Población y Vivienda No. IX (1970), X (1980), XI (1990); Tomado de INEGI (1996), Estados Unidos Mexicanos, Cien Años de Censos de Población, INEGI, Aguascalientes,
México: 201, 230 y 262. (ver cuadro 34)
- 2000 y 2005: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda, 2000; e INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, 2005. Tomado de http://www.inegi.gob.mx/est/;
- Vivienda por Sector y Organismo: 1973-2005: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php; 1971 y 1972: Connolly, P. et alt. (1977) Las Políticas Habitacionales del
Estado Mexicano, Centro Operacional de Vivienda y Doblamiento: Cuadros 10 y 12, pp. 89 y 116. Participación Privada de 1971 y 1979: ITAM en: http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html#
Notas (*)Comprende los Programas de Vivienda Completa (no incluye vivienda usada), y Vivienda Inicial, que se consideran como el total de Nueva Construcción; Total de Créditos comprende los Programas de Vivienda Completa
(incluyendo vivienda usada), Vivienda Inicial, Mejoramiento Físico, Mejoramiento Financiero e Infraestructura. Sector Privado 1971-1979
(**) Para esta década Incluye los datos de Organismos Públicos citados en el Sistema de Estadísticas de CONAVI que no se logró identificar ni ubicar en la administración pública federal o estatal (2149
viviendas) (ver Cuadros 57 y 59), y los datos de Participación Pública de 1971 y 1972 citados en: Connolly, P. et alt., (ibid) (20,205 viviendas) (ver cuadro 32), los cuales se suman al Subprograma de Vivienda
Completa, al total de Nueva Construcción y al Total de Créditos.
(***) Los datos disponibles de inversión privada en el Sistema de Estadísticas de CONAVI parten de 1983 (ver cuadro 59), Para la década 1971-1980 aquí se incluyen sólo los datos de Participación
)
Privada de 1971 y 1979 (106, 689 viviendas citados por el ITAM en: http://biblioteca.itam.mx/recursos/ehm.html# (ver cuadro ITAM 1), los cuales se incorporan a la Banca Privada y se suman al Subprograma de Vivienda
Completa, al Total de Nueva Construcción y al Total de Créditos del Sector Privado.
592
1981-1990
inicial /Tot de Constr./Total Construcción por
PROGRAMAS Viviendas
Org. /Total de
TIPO DE ORGANISMO (*) Producidas Nueva Constr. de Viv.
VIV COMPL 1.064.894 88,08 74,81 80,91 61,30 26,26
VIV INICIAL 1.44,.076 11,92 10,12 10,95 8,29 3,55
1- ONAVIS TOTAL NVA. CONSTR. 1.208.970 100,00 84,93 91,86 69,60 29,81
TOT DE CRED. 1.423.441 x 100,00 x x x
VIV COMPL 39.312 100,00 99,44 2,99 2,26 0,97
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
2- ODEPA TOTAL NVA. CONSTR. 39.312 100,00 99,44 2,99 2,26 0,97
TOT DE CRED. 39.532 x 100,00 x x x
VIV COMPL 4.396 100,00 60,92 0,33 0,25 0,11
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
3- BDE TOTAL NVA. CONSTR. 4.396 100,00 60,92 0,33 0,25 0,11
TOT DE CRED. 7.216 x 100,00 x x x
VIV COMPL 22.173 73,03 11,40 1,68 1,28 0,55
VIV INICIAL 8.189 26,97 4,21 0,62 0,47 0,20
4- OREVIS TOTAL NVA. CONSTR. 30.362 100,00 15,61 2,31 1,75 0,75
TOT DE CRED. 194.558 x 100,00 x x x
VIV COMPL 40 100,00 100,00 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
5- ORESS
TOTAL NVA. CONSTR. 40 100,00 100,00 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 40 x 100,00 x x x
VIV COMPL 19.001 86,20 32,81 1,44 1,09 0,47
VIV INICIAL 3.041 13,80 5,25 0,23 0,18 0,07
6- SEDESOL TOTAL NVA. CONSTR. 22.042 100,00 38,06 1,67 1,27 0,54
TOT DE CRED. 57.911 x 100,00 x x x
VIV COMPL 0 0,0 0,00 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,0 0,00 0,00 0,00 0,00
7- OEDOUP TOTAL NVA. CONSTR. 0 0,0 0,00 0,00 0,00 0,00
VIV. COMPL. 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
8- ONENDUVSS TOTAL NVA. CONSTR. 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
9- ONEPEC TOTAL NVA. CONSTR. 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 66.157 x 100,0 x x x
VIV COMPL 163 19,13 3,00 0,01 0,01 0,00
VIV INICIAL 689 80,87 12,70 0,05 0,04 0,02
10- ONEDER TOTAL NVA. CONSTR. 852 100,00 15,70 0,06 0,05 0,02
TOT DE CRED. 5.427 x 100,00 x x x
VIV COMPL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
11- OM (S/D) TOTAL NVA. CONSTR. 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
12- PEF TOTAL NVA. CONSTR. 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 10.166 100,00 76,17 0,77 0,59 0,25
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
13- NE (**) TOTAL NVA. CONSTR. 10.166 100,00 76,17 0,77 0,59 0,25
TOT DE CRED. 13.347 x 100,00 x x x
TOT VIV COMPL 1.160.145 88,15 64,15 88,15 66,79 28,61
TOT VIV INICIAL 155.995 11,85 8,63 11,85 8,98 3,85
TOTAL SECT. PUB. TOTAL NVA. CONSTR. 1.316.140 100,00 72,78 100,00 75,77 32,46
TOT DE CRED. 1.808.415 x 100,00 x x x
SECTOR PRIVADO (***)
VIV COMPL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
14- FYOP TOTAL NVA. CONSTR. 0 0,0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 420.979 100,0 100,00 24,23 24,23 10,38
VIV INICIAL 0 0,0 0,00 0,00 0,00 0,00
15- BEM (***) TOTAL NVA. CONSTR. 420.979 100,0 100,00 24,23 24,23 10,38
TOT DE CRED. 420.979 x 100,00 x x x
VIV COMPL 420.979 100,0 100,00 24,23 24,23 10,38
VIV INICIAL 0 0,0 0,00 0,00 0,00 0,00
TOTAL SECT. PRIV TOTAL NVA. CONSTR. 420.979 100,0 100,00 24,23 24,23 10,38
TOT DE CRED. 420.979 x 100,00 x x x
VIV COMPL 1.581.124 x 70,92 91,02 91,02 38,99
VIV INICIAL 155.995 x 7,00 8,98 8,98 3,85
TOTAL PUBL Y PRIV. TOTAL NVA. CONSTR. 1.737.119 x 77,92 100,00 100,00 42,84
TOT DE CRED. 2.229.394 x 100,00 x x x
TOTAL VIV Edificada
Total de vivienda
por Sectores Público, 4.055.247 x x x x 100,00
- Total de Vivienda1970-1990: INEGI, Censos Generales de Población y Vivienda No. IX (1970), X (1980), XI (1990); Tomado de INEGI (1996), Estados Unidos Mexicanos, Cien Años de Censos de Población, INEGI,
Aguascalientes, México: 201, 230 y 262. (ver cuadro 34)
- Vivienda por Sector y Organismo: 1973-2005: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php; 1971 y 1972: Connolly, P. et alt. (1977) Las Políticas
Habitacionales del Estado Mexicano, Centro Operacional de Vivienda y Doblamiento: Cuadros 10 y 12, pp. 89 y 116
Nota (*)Comprende los Programas de Vivienda Completa (no incluye vivienda usada), y Vivienda Inicial, que se consideran como el total de Nueva Construcción; Total de Créditos comprende los Programas de Vivienda
Completa (incluyendo vivienda usada), Vivienda Inicial, Mejoramiento Físico, Mejoramiento Financiero e Infraestructura
(***) Para esta década se incluyen sólo los datos disponibles de inversión privada en el Sistema de Estadísticas de CONAVI que parten de 1983 (ver cuadro 59).
593
Cuadro AE-164: Total de viviendas producidas por los sectores público y privado por tipo de programa
1991-2000
inicial /Tot de Constr./Total Construcción por
PROGRAMAS Viviendas
Org. /Total de
TIPO DE ORGANISMO (*) Producidas Nueva Constr. de Viv.
VIV COMPL 1.827.171 93,00 82,33 77,96 66,90 31,74
VIV INICIAL 137.617 7,00 6,20 5,87 5,04 2,39
TOT DE CRED. 2.219.406 x 100,00 x x x
VIV COMPL 32.073 100,00 45,25 1,37 1,17 0,56
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 70.873 x 100,00 x x x
VIV COMPL 14.826 97,05 14,54 0,63 0,54 0,26
VIV INICIAL 450 2,95 0,44 0,02 0,02 0,01
TOT DE CRED. 101.935 x 100,00 x x x
VIV COMPL 52.244 59,99 12,93 2,23 1,91 0,91
VIV INICIAL 34.847 40,01 8,63 1,49 1,28 0,61
4- OREVIS TOTAL NVA. CONSTR. 87,091 100,00 21,56 3,72 3,19 1,51
TOT DE CRED. 403,998 x 100,00 x x x
VIV COMPL 1.769 68,86 48,14 0,08 0,06 0,03
VIV INICIAL 800 31,14 21,77 0,03 0,03 0,01
5- ORESS
TOTAL NVA. CONSTR. 2.569 100,00 69,90 0,11 0,09 0,04
TOT DE CRED. 3.675 x 100,00 x x x
VIV COMPL 851 0,39 0,05 0,04 0,03 0,01
VIV INICIAL 219.796 99,61 12,54 9,38 8,05 3,82
TOT DE CRED. 1.753.089 x 100,00 x x x
VIV COMPL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
7- OEDOUP TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 0 x 0 x x x
VIV. COMPL. 1.024 43,41 3,39 0,04 0,04 0,02
VIV INICIAL 1.335 56,59 4,41 0,06 0,05 0,02
8- ONENDUVSS TOTAL NVA. CONSTR. 2.359 100,00 7,80 0,10 0,09 0,04
TOT DE CRED. 30.262 x 100,00 x x x
VIV COMPL 18.138 100,00 89,35 0,77 0,66 0,32
VIV INICIAL 0 0 0,0 0,01 0,01 0,01
9- ONEPEC TOTAL NVA. CONSTR. 18.460 100,00 89,35 0,79 0,68 0,32
TOT DE CRED. 20,661 x 100,0 x x x
VIV COMPL 382 100,00 52,54 0,02 0,01 0,01
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
10- ONEDER TOTAL NVA. CONSTR. 382 100,00 52,54 0,02 0,01 0,01
VIV COMPL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
11- OM (S/D) TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
12- PEF TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 1.827 x 100,0 x x x
VIV COMPL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 322 100,00 14,81 0,01 0,01 0,01
13- NE (**) TOTAL NVA. CONSTR. 322 100,00 14,81 0,01 0,01 0,01
TOT DE CRED. 2,175 x 100,00 x x x
TOT VIV COMPL 1.948.478 83,14 42,28 83,14 71,35 33,85
TOT VIV INICIAL 395.167 16,86 8,57 16,86 14,47 6,86
TOT DE CRED. 4.608.628 x 100,00 x x x
SECTOR PRIVADO
VIV COMPL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
14- FYOP TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 387.418 100,00 99,94 14,19 14,19 6,73
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
15- BEM TOTAL NVA. CONSTR. 387.418 100,00 99.94 14.19 14.19 6.73
TOT DE CRED. 387.643 x 100.00 x x x
VIV COMPL 387.418 100,00 99,94 14,19 14,19 6,73
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 387.643 x 100,00 x x x
VIV COMPL 2.335.896 x 46,75 85,53 85,53 40,58
VIV INICIAL 395.167 x 7,91 14,47 14,47 6,86
TOT DE CRED. 4.996.271 x 100,00 x x x
TOTAL VIV Edificada
Total de vivienda
por Sectores Público, 5756931
producida en la década Privado y Social x x x x 100
- Vivienda por Sector y Organismo: 1973-2005: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php; 1971 y 1972: Connolly, P. et alt. (1977) Las Políticas
Habitacionales del Estado Mexicano, Centro Operacional de Vivienda y Doblamiento: Cuadros 10 y 12, pp. 89 y 116
Nota (*)Comprende los Programas de Vivienda Completa (no incluye vivienda usada), y Vivienda Inicial, que se consideran como el total de Nueva Construcción; Total de Créditos comprende los Programas de Vivienda
Completa (incluyendo vivienda usada), Vivienda Inicial, Mejoramiento Físico, Mejoramiento Financiero e Infraestructura
594
Cuadro AE-165: Total de viviendas producidas por los sectores público y privado por tipo de programa
2001-2005
% de Nva. % de Nueva % de Nueva
% Viv.Completa e % de Nueva
No. De Constr. por Construcción Construcción
inicial /Tot de Constr./Total
PROGRAMAS Viviendas
Org./Total de por Org. /Total por Org. /Total
TIPO DE ORGANISMO (*) Producidas Nueva Constr. de Viv. de Vivienda
por Org. por Org.
por SECTOR Publ+Priv. Edific
VIV COMPL 1.925.934 93,75 73,53 87,81 82,57 69,67
VIV INICIAL 128.356 6,25 4,90 5,85 5,50 4,64
TOT DE CRED. 2.619.206 X 100,00 x x x
VIV COMPL 25.390 100,00 52,75 1,16 1,09 0,92
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 48.137 x 100,00 x x x
VIV COMPL 3.059 100,00 100,00 0,14 0,13 0,11
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 3.059 x 100,00 x x x
VIV COMPL 74.499 95,89 27,69 3,40 3,19 2,70
VIV INICIAL 3.194 4,11 1,19 0,15 0,14 0,12
4- OREVIS TOTAL NVA. CONSTR. 77.693 100,00 28,88 3,54 3,33 2,81
TOT DE CRED. 269.026 x 100,00 x x x
VIV COMPL 13.034 100,00 50,18 0,59 0,56 0,47
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
5- ORESS
TOTAL NVA. CONSTR. 13.034 100,00 50,18 0,59 0,56 0,47
TOT DE CRED. 25.975 x 100,00 x x x
VIV COMPL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 2.098 100,00 0,70 0,10 0,09 0,08
TOT DE CRED. 298.969 x 100,00 x x x
VIV COMPL 635 66,15 1,79 0,03 0,03 0,02
VIV INICIAL 325 33,85 0,92 0,01 0,01 0,01
7- OEDOUP TOTAL NVA. CONSTR. 960 100,00 2,70 0,04 0,04 0,03
TOT DE CRED. 35.516 x 100,00 x x x
VIV. COMPL. 1.949 77,01 36,13 0,09 0,08 0,07
VIV INICIAL 582 22,99 10.79 0,03 0,02 0,02
8- ONENDUVSS TOTAL NVA. CONSTR. 2.531 100,00 46,91 0,12 0,11 0,09
VIV COMPL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
9- ONEPEC TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
10- ONEDER TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0 0,00 0,00 0,00
TOT DE CRED. 0 x 0 x x x
VIV COMPL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
VIV INICIAL 0 0 0 0,00 0,00 0,00
11- OM (S/D) TOTAL NVA. CONSTR. 0 0 0,0 0,00 0,00 0,00
VIV COMPL 4.054 100,00 20,85 0,18 0,17 0,15
VIV INICIAL 0 0,00 0,0 0,00 0,00 0,00
12- PEF TOTAL NVA. CONSTR. 4.054 100,00 20,85 0,18 0,17 0,15
TOT DE CRED. 19.442 x 100,0 x x x
VIV COMPL 10.114 100,00 100,00 0,46 0,43 0,37
VIV INICIAL 0 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
13- NE (**) TOTAL NVA. CONSTR. 10.114 100,00 100,00 0,46 0,43 0,37
TOT DE CRED. 10.114 x 100,00 x x x
TOT VIV COMPL 2.058.668 93,86 61,73 93,86 88,26 74,47
TOT VIV INICIAL 134.555 6,14 4,03 6,14 5,77 4,87
TOT DE CRED. 3.334.839 x 100,00 x x x
SECTOR PRIVADO
VIV COMPL 4.020 97,69 97,68 0,17 0,17 0,15
VIV INICIAL 95 2,31 2,32 0,00 0,00 0,00
14- FYOP TOTAL NVA. CONSTR. 4.115 100,00 0,0 0,18 0,18 0,15
VIV COMPL 133.401 98,70 98,70 5,72 5,72 4,83
VIV INICIAL 1.756 1,30 1,30 0,08 0,08 0,06
15- BEM TOTAL NVA. CONSTR. 135.157 100,00 100,00 5,79 5,79 4,89
TOT DE CRED. 135.157 x 100,00 x x x
VIV COMPL 137.421 98,67 98,67 5,89 5,89 4,97
VIV INICIAL 1.851 1,33 1,33 0,08 0,08 0,07
TOT DE CRED. 139.272 x 100,00 x x x
VIV COMPL 2.196.089 x 63,21 94,15 94,15 79,44
VIV INICIAL 136.406 x 3,93 5,85 5,85 4,93
TOT DE CRED. 3.474.111 x 100,00 x x x
TOTAL VIV Edificada
Total de vivienda
por Sectores Público, 2.764.296 x x x x 100
- Vivienda por Sector y Organismo: 1973-2005: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda, http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php; 1971 y 1972: Connolly, P. et alt. (1977) Las
Políticas Habitacionales del Estado Mexicano, Centro Operacional de Vivienda y Doblamiento: Cuadros 10 y 12, pp. 89 y 116
Nota (*)Comprende los Programas de Vivienda Completa (no incluye vivienda usada), y Vivienda Inicial, que se consideran como el total de Nueva Construcción; Total de Créditos comprende los Programas de
Vivienda Completa (incluyendo vivienda usada), Vivienda Inicial, Mejoramiento Físico, Mejoramiento Financiero e Infraestructura
595
Cuadro AE-171: CFE, Total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1983-2005
ENTIDAD
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
FEDERATIVA
AGUASCALIENTES 31 18 25 14 15 14 23 10 8 7 4 7 8 3 19 6 7 41 27 12 19 14 2 334
BAJA CALIFORNIA 53 35 44 152 49 18 36 16 56 118 106 58 51 98 43 28 31 142 258 183 193 77 132 1.977
BAJA CALIF. SUR 23 31 19 10 12 7 17 0 4 8 23 10 10 72 113 17 8 17 18 5 23 8 8 463
CAMPECHE 14 127 11 6 4 20 14 1 7 9 8 6 11 6 4 3 2 17 6 4 3 5 0 288
COAHUILA 106 95 87 96 41 45 63 90 157 139 74 56 52 65 69 35 24 85 57 12 49 41 16 1.554
COLIMA 14 143 11 6 4 21 12 4 10 13 24 23 32 76 17 19 44 84 85 168 73 25 12 920
CHIAPAS 32 168 26 14 54 53 34 35 54 95 77 45 44 91 35 25 18 77 32 25 34 33 19 1.120
CHIHUAHUA 80 78 65 36 30 31 48 18 92 106 59 55 44 128 79 33 98 112 79 24 34 120 122 1.571
DISTRITO FED. 846 471 693 383 297 97 322 103 153 114 253 159 133 163 124 61 55 145 92 56 85 47 44 4.896
DURANGO 80 92 65 36 28 41 49 18 120 115 59 49 26 88 54 29 33 120 45 36 58 39 31 1.311
GUANAJUATO 52 133 38 121 24 33 27 36 60 91 117 60 59 112 93 51 54 143 100 61 77 75 61 1.678
GUERRERO 54 121 44 67 37 10 35 11 90 162 105 76 160 40 29 21 37 41 66 63 33 18 18 1.338
HIDALGO 7 10 6 3 4 25 14 12 123 91 86 45 18 43 26 17 9 42 17 10 13 17 32 670
JALISCO 77 113 63 38 24 52 77 37 100 162 64 77 82 248 263 176 115 188 173 70 142 81 89 2.511
MEXICO 54 0 44 24 22 70 38 21 26 42 46 73 43 92 88 68 166 187 98 46 47 49 46 1.390
MICHOACAN 54 103 44 24 20 40 39 30 37 72 87 78 68 120 88 238 182 214 105 60 190 130 36 2.059
MORELOS 109 37 89 49 90 77 100 2 52 69 35 37 29 11 21 13 10 29 29 17 21 17 5 948
NAYARIT 19 9 16 9 6 17 15 3 128 122 47 10 12 24 20 9 8 35 19 15 19 13 94 669
NUEVO LEON 76 191 62 134 24 154 42 19 26 37 53 18 34 61 44 44 37 111 114 35 69 57 38 1.480
OAXACA 43 23 35 19 34 25 27 32 27 36 41 29 26 53 222 73 21 44 24 7 13 3 6 863
PUEBLA 56 143 45 25 361 212 117 28 51 15 65 16 22 35 33 28 14 48 42 22 42 38 17 1.475
QUERETARO 23 24 19 10 5 10 93 120 45 36 28 20 14 16 20 15 17 26 16 8 15 11 30 621
QUINTANA ROO 9 0 7 4 21 5 13 0 0 7 3 2 1 0 29 0 0 0 0 0 0 0 0 101
SAN LUIS POTOSI 31 31 25 14 34 14 27 10 24 49 41 24 14 63 26 23 27 51 51 81 26 20 5 711
SINALOA 36 18 29 16 21 10 24 23 12 51 45 33 79 173 123 25 19 49 39 23 22 51 20 941
SONORA 54 35 44 24 19 13 34 32 37 139 156 36 66 88 76 40 31 104 62 35 53 34 34 1.246
TABASCO 32 13 26 14 110 18 115 21 22 66 37 53 17 55 34 19 14 33 21 9 4 5 2 740
TAMAULIPAS 33 166 27 78 51 72 172 256 195 99 92 52 38 88 63 29 48 102 53 27 40 46 18 1.845
TLAXCALA 7 15 6 3 3 5 21 13 1 2 13 4 4 1 4 4 1 3 2 6 3 1 0 122
VERACRUZ 114 107 94 52 235 320 227 70 139 341 281 176 120 175 234 199 166 320 141 101 224 260 133 4.229
YUCATAN 35 58 28 16 25 50 20 28 126 166 75 39 51 35 48 25 28 63 32 16 35 28 7 1.034
ZACATECAS 23 12 19 10 7 5 17 5 11 4 13 14 7 3 9 5 2 21 9 4 6 5 4 215
TOTAL 2.277 2.620 1.856 1.507 1.711 1.584 1.912 1.104 1.993 2.583 2.217 1.440 1.375 2.326 2.150 1.378 1.326 2.694 1.912 1.241 1.665 1.368 1.081 41.320
596
2
Cuadro AE-17 : CFE, Distribución porcentual de total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1983-2005
ENTIDAD
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
FEDERATIVA
AGUASCALIENTES 1,4 0,7 1,3 0,9 0,9 0,9 1,2 0,9 0,4 0,3 0,2 0,5 0,6 0,1 0,9 0,4 0,5 1,5 1,4 1,0 1,1 1,0 0,2 0,8
BAJA CALIFORNIA 2,3 1,3 2,4 10,1 2,9 1,1 1,9 1,4 2,8 4,6 4,8 4,0 3,7 4,2 2,0 2,0 2,3 5,3 13,5 14,7 11,6 5,6 12,2 4,8
BAJA CALIF. SUR 1,0 1,2 1,0 0,7 0,7 0,4 0,9 0,0 0,2 0,3 1,0 0,7 0,7 3,1 5,3 1,2 0,6 0,6 0,9 0,4 1,4 0,6 0,7 1,1
CAMPECHE 0,6 4,8 0,6 0,4 0,2 1,3 0,7 0,1 0,4 0,3 0,4 0,4 0,8 0,3 0,2 0,2 0,2 0,6 0,3 0,3 0,2 0,4 0,0 0,7
COAHUILA 4,7 3,6 4,7 6,4 2,4 2,8 3,3 8,2 7,9 5,4 3,3 3,9 3,8 2,8 3,2 2,5 1,8 3,2 3,0 1,0 2,9 3,0 1,5 3,8
COLIMA 0,6 5,5 0,6 0,4 0,2 1,3 0,6 0,4 0,5 0,5 1,1 1,6 2,3 3,3 0,8 1,4 3,3 3,1 4,4 13,5 4,4 1,8 1,1 2,2
CHIAPAS 1,4 6,4 1,4 0,9 3,2 3,3 1,8 3,2 2,7 3,7 3,5 3,1 3,2 3,9 1,6 1,8 1,4 2,9 1,7 2,0 2,0 2,4 1,8 2,7
CHIHUAHUA 3,5 3,0 3,5 2,4 1,8 2,0 2,5 1,6 4,6 4,1 2,7 3,8 3,2 5,5 3,7 2,4 7,4 4,2 4,1 1,9 2,0 8,8 11,3 3,8
DISTRITO FED. 37,2 18,0 37,3 25,4 17,4 6,1 16,8 9,3 7,7 4,4 11,4 11,0 9,7 7,0 5,8 4,4 4,1 5,4 4,8 4,5 5,1 3,4 4,1 11,8
DURANGO 3,5 3,5 3,5 2,4 1,6 2,6 2,6 1,6 6,0 4,5 2,7 3,4 1,9 3,8 2,5 2,1 2,5 4,5 2,4 2,9 3,5 2,9 2,9 3,2
GUANAJUATO 2,3 5,1 2,0 8,0 1,4 2,1 1,4 3,3 3,0 3,5 5,3 4,2 4,3 4,8 4,3 3,7 4,1 5,3 5,2 4,9 4,6 5,5 5,6 4,1
GUERRERO 2,4 4,6 2,4 4,4 2,2 0,6 1,8 1,0 4,5 6,3 4,7 5,3 11,6 1,7 1,3 1,5 2,8 1,5 3,5 5,1 2,0 1,3 1,7 3,2
HIDALGO 0,3 0,4 0,3 0,2 0,2 1,6 0,7 1,1 6,2 3,5 3,9 3,1 1,3 1,8 1,2 1,2 0,7 1,6 0,9 0,8 0,8 1,2 3,0 1,6
JALISCO 3,4 4,3 3,4 2,5 1,4 3,3 4,0 3,4 5,0 6,3 2,9 5,3 6,0 10,7 12,2 12,8 8,7 7,0 9,0 5,6 8,5 5,9 8,2 6,1
MEXICO 2,4 0,0 2,4 1,6 1,3 4,4 2,0 1,9 1,3 1,6 2,1 5,1 3,1 4,0 4,1 4,9 12,5 6,9 5,1 3,7 2,8 3,6 4,3 3,4
MICHOACAN 2,4 3,9 2,4 1,6 1,2 2,5 2,0 2,7 1,9 2,8 3,9 5,4 4,9 5,2 4,1 17,3 13,7 7,9 5,5 4,8 11,4 9,5 3,3 5,0
MORELOS 4,8 1,4 4,8 3,3 5,3 4,9 5,2 0,2 2,6 2,7 1,6 2,6 2,1 0,5 1,0 0,9 0,8 1,1 1,5 1,4 1,3 1,2 0,5 2,3
NAYARIT 0,8 0,3 0,9 0,6 0,4 1,1 0,8 0,3 6,4 4,7 2,1 0,7 0,9 1,0 0,9 0,7 0,6 1,3 1,0 1,2 1,1 1,0 8,7 1,6
NUEVO LEON 3,3 7,3 3,3 8,9 1,4 9,7 2,2 1,7 1,3 1,4 2,4 1,3 2,5 2,6 2,0 3,2 2,8 4,1 6,0 2,8 4,1 4,2 3,5 3,6
OAXACA 1,9 0,9 1,9 1,3 2,0 1,6 1,4 2,9 1,4 1,4 1,8 2,0 1,9 2,3 10,3 5,3 1,6 1,6 1,3 0,6 0,8 0,2 0,6 2,1
PUEBLA 2,5 5,5 2,4 1,7 21,1 13,4 6,1 2,5 2,6 0,6 2,9 1,1 1,6 1,5 1,5 2,0 1,1 1,8 2,2 1,8 2,5 2,8 1,6 3,6
QUERETARO 1,0 0,9 1,0 0,7 0,3 0,6 4,9 10,9 2,3 1,4 1,3 1,4 1,0 0,7 0,9 1,1 1,3 1,0 0,8 0,6 0,9 0,8 2,8 1,5
QUINTANA ROO 0,4 0,0 0,4 0,3 1,2 0,3 0,7 0,0 0,0 0,3 0,1 0,1 0,1 0,0 1,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2
SAN LUIS POTOSI 1,4 1,2 1,3 0,9 2,0 0,9 1,4 0,9 1,2 1,9 1,8 1,7 1,0 2,7 1,2 1,7 2,0 1,9 2,7 6,5 1,6 1,5 0,5 1,7
SINALOA 1,6 0,7 1,6 1,1 1,2 0,6 1,3 2,1 0,6 2,0 2,0 2,3 5,7 7,4 5,7 1,8 1,4 1,8 2,0 1,9 1,3 3,7 1,9 2,3
SONORA 2,4 1,3 2,4 1,6 1,1 0,8 1,8 2,9 1,9 5,4 7,0 2,5 4,8 3,8 3,5 2,9 2,3 3,9 3,2 2,8 3,2 2,5 3,1 3,0
TABASCO 1,4 0,5 1,4 0,9 6,4 1,1 6,0 1,9 1,1 2,6 1,7 3,7 1,2 2,4 1,6 1,4 1,1 1,2 1,1 0,7 0,2 0,4 0,2 1,8
TAMAULIPAS 1,4 6,3 1,5 5,2 3,0 4,5 9,0 23,2 9,8 3,8 4,1 3,6 2,8 3,8 2,9 2,1 3,6 3,8 2,8 2,2 2,4 3,4 1,7 4,5
TLAXCALA 0,3 0,6 0,3 0,2 0,2 0,3 1,1 1,2 0,1 0,1 0,6 0,3 0,3 0,0 0,2 0,3 0,1 0,1 0,1 0,5 0,2 0,1 0,0 0,3
VERACRUZ 5,0 4,1 5,1 3,5 13,7 20,2 11,9 6,3 7,0 13,2 12,7 12,2 8,7 7,5 10,9 14,4 12,5 11,9 7,4 8,1 13,5 19,0 12,3 10,2
YUCATAN 1,5 2,2 1,5 1,1 1,5 3,2 1,0 2,5 6,3 6,4 3,4 2,7 3,7 1,5 2,2 1,8 2,1 2,3 1,7 1,3 2,1 2,0 0,6 2,5
ZACATECAS 1,0 0,5 1,0 0,7 0,4 0,3 0,9 0,5 0,6 0,2 0,6 1,0 0,5 0,1 0,4 0,4 0,2 0,8 0,5 0,3 0,4 0,4 0,4 0,5
NO DISTRIBUIDO NAL. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI, Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php
597
Cuadro AE-18: BDE, Créditos otorgados y su
distribución porcentual 1973-2005
Año BANOBRAS FISOMEX TOTAL
No. % No. % No. %

1973 4.232 100,00 0 0,00 4.232 100,00
1974 9.256 100,00 0 0,00 9.256 100,00
1975 157 100,00 0 0,00 157 100,00
1976 2.096 100,00 0 0,00 2.096 100,00
1977 1.184 100,00 0 0,00 1.184 100,00
1978 641 100,00 0 0,00 641 100,00
1979 2.850 100,00 0 0,00 2.850 100,00
1980 0 0,00 0 0,00 0 0,00
1981 0 0,00 0 0,00 0 0,00
1982 0 0,00 0 0,00 0 0,00
1983 0 0,00 733 100,00 733 100,00
1984 0 0,00 1119 100,00 1.119 100,00
1985 0 0,00 1.386 100,00 1.386 100,00
1986 0 0,00 705 100,00 705 100,00
1987 0 0,00 453 100,00 453 100,00
1988 0 0,00 0 0,00 0 0,00
1989 0 0,00 0 0,00 0 0,00
1990 2.820 100,00 0 0,00 2.820 100,00
1991 13 100,00 0 0,00 13 100,00
1992 11.748 100,00 0 0,00 11.748 100,00
1993 7.436 100,00 0 0,00 7.436 100,00
1994 22.773 100,00 0 0,00 22.773 100,00
1995 30.527 100,00 0 0,00 30.527 100,00
1996 0 0,00 0 0,00 0 0,00
1997 14.244 100,00 0 0,00 14.244 100,00
1998 15.194 100,00 0 0,00 15.194 100,00
1999 0 0,00 0 0,00 0 0,00
2000 0 0,00 0 0,00 0 0,00
2001 0 0,00 0 0,00 0 0,00
2002 0 0,00 0 0,00 0 0,00
2003 3.059 100,00 0 0,00 3.059 100,00
2004 0 0,00 0 0,00 0 0,00
2005 0 0,00 0 0,00 0 0,00
TOTAL 128.230 96,69 4.396 3,31 132.626 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI,
Sistema de Estadísticas Históricas de Vivienda,
598
Cuadro AE-19: BANOBRAS, Número de créditos otorgados por programa
1973-2003
Vivienda Vivienda Mejoramiento

Infraestructura TOTAL
Completa (1) Inicial Físico
Año
No. % No. % No. % No. % No. %
1973 4.232 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 4.232 100,00
1974 9.256 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 9.256 100,00
1975 157 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 157 100,00
1976 2.096 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2.096 100,00
1977 1.184 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 1.184 100,00
1978 641 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 641 100,00
1979 2.850 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2.850 100,00
1990 0 0,00 0 0,00 0 0,00 2.820 100,00 2.820 100,00
1991 0 0,00 0 0,00 0 0,00 13 100,00 13 100,00
1992 10.748 91,49 0 0,00 1.000 8,51 0 0,00 11.748 100,00
1993 1.862 25,04 0 0,00 4.263 57,33 1.311 17,63 7.436 100,00
1994 554 2,43 450 1,98 8.297 36,43 13.472 59,16 22.773 100,00
1995 1.662 5,44 0 0,00 17.721 58,05 11.144 36,51 30.527 100,00
1996 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1997 0 0,00 0 0,00 0 0,00 14.244 100,00 14.244 100,00
1998 0 0,00 0 0,00 0 0,00 15.194 100,00 15.194 100,00
2003 3.059 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 3.059 100,00
TOTAL 38.301 29,87 450 0,35 31.281 24,39 58.198 45,39 128.230 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de: CONAVI. Sistema de Estadísticas Históricas de
Vivienda. http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php.
599
Cuadro AE-201: PEMEX, Número de créditos otorgados por programa
1983-2005

TOTAL
Año
No. % No. % No. % No. %
1983 1.824 100,00 0 0,00 0 0,00 1.824 100,00
1984 4.626 100,00 0 0,00 0 0,00 4.626 100,00
1985 4.742 100,00 0 0,00 0 0,00 4.742 100,00
1986 3.496 100,00 0 0,00 0 0,00 3.496 100,00
1987 5.202 100,00 0 0,00 0 0,00 5.202 100,00
1988 3.147 100,00 0 0,00 0 0,00 3.147 100,00
1989 499 93,97 29 5,46 3 0,56 531 100,00
1990 1.205 86,50 162 11,63 26 1,87 1.393 100,00
1991 473 100,00 0 0,00 0 0,00 473 100,00
1992 3.189 100,00 0 0,00 0 0,00 3.189 100,00
1993 59 2,02 2.866 97,98 0 0,00 2.925 100,00
1994 0 0 0 0 0 0 0 0
1995 219 5,81 3.548 94,19 0 0,00 3.767 100,00
1996 423 5,68 7.024 94,32 0 0,00 7.447 100,00
1997 821 7,52 10.091 92,48 0 0,00 10.912 100,00
1998 2.094 19,93 8.412 80,07 0 0,00 10.506 100,00
1999 2.207 47,75 2.415 52,25 0 0,00 4.622 100,00
2000 3.106 51,15 2.966 48,85 0 0,00 6.072 100,00
2001 2.978 53,13 2.627 46,87 0 0,00 5.605 100,00
2002 2.840 100,00 0 0,00 0 0,00 2.840 100,00
2003 3.407 40,29 5.050 59,71 0 0,00 8.457 100,00
2004 3.352 57,74 2.453 42,26 0 0,00 5.805 100,00
2005 3.490 73,82 1.238 26,18 0 0,00 4.728 100,00
TOTAL 53.399 52,19 48.881 47,78 29 0,03 102.309 100,00
http://estadistica.conafovi.gob.mx/historicos/index.php.
600
Cuadro AE-202: PEMEX, Total de créditos otorgados por Entidad Federativa
1983-2005
ENTIDAD
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOT.
FEDERATIVA
AGUASCALIENTES 0 0 43 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 46
BAJA CALIFORNIA 0 0 0 0 0 0 0 220 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 6 0 0 0 0 229
BAJA CALIF. SUR 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 3
CAMPECHE 0 0 0 0 60 0 120 124 0 555 97 0 125 334 372 143 95 138 222 71 821 577 289 4.143
COAHUILA 0 231 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 1 0 0 0 7 8 0 0 0 0 249
COLIMA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6 12 0 0 0 0 18
CHIAPAS 8 200 216 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 33 54 0 168 179 95 953
CHIHUAHUA 0 0 40 40 95 20 0 2 0 0 10 0 3 68 43 29 0 42 15 2 29 20 16 474
DISTRITO FED. 286 898 397 100 633 974 185 528 0 0 255 0 553 1.058 1.851 2.667 1.826 2.670 501 1.890 2.050 1.550 1.856 22.728
DURANGO 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 9 0 0 0 0 12
GUANAJUATO 0 94 365 365 220 100 3 8 230 470 52 0 183 362 340 226 331 221 319 188 587 572 203 5.439
GUERRERO 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 8 10 0 0 0 0 20
HIDALGO 0 190 110 90 350 286 2 15 0 0 188 0 150 289 197 152 164 176 358 214 146 108 83 3.268
JALISCO 0 0 0 0 0 0 0 7 0 0 0 0 0 4 3 22 9 7 52 4 57 136 6 307
MÉXICO 63 71 118 100 0 0 28 136 0 0 59 0 35 85 63 108 70 87 10 22 51 80 49 1.235
MICHOACÁN 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 21 8 0 0 0 0 31
MORELOS 0 0 0 0 0 0 2 6 0 0 0 0 0 1 0 0 0 4 5 0 0 0 0 18
NAYARIT 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 5 0 0 0 0 8
NUEVO LEÓN 139 314 0 74 87 200 11 22 0 156 14 0 73 116 62 112 53 118 235 98 191 220 88 2.383
OAXACA 0 12 13 0 9 0 1 13 0 0 77 0 156 262 400 336 110 134 81 4 223 201 51 2.083
PUEBLA 0 146 45 0 0 0 2 10 0 0 44 0 58 214 322 334 34 43 31 18 62 65 52 1.480
QUERÉTARO 0 0 0 0 20 0 1 10 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 1 0 0 0 0 36
QUINTANA ROO 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
SAN LUÍS POTOSÍ 0 0 0 40 0 0 0 0 0 0 161 0 87 138 222 224 180 34 17 26 25 29 8 1.191
SINALOA 0 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9 18 0 0 0 0 127
SONORA 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 19 24 0 0 0 0 44
TABASCO 830 549 409 490 228 762 4 48 0 0 656 0 694 1.419 2.122 2.088 249 396 298 113 1.155 582 201 13.293
TAMAULIPAS 382 705 1.350 1.068 2.066 361 3 39 0 103 239 0 557 953 1.308 904 78 282 141 47 528 320 538 11.972
TLAXCALA 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1
VERACRUZ 103 1.037 1.174 835 457 444 157 193 243 1.905 1.073 0 1.093 2.140 3.607 3.138 1.421 1.595 1.585 138 2.364 1.163 1.188 27.053
YUCATÁN 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 1 0 0 0 5 6 0 0 0 0 16
ZACATECAS 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 23 0 1 1 0 0 0 0 25
NO DISTRIBUIDO
13 79 462 294 977 0 11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 1.573 5 3 5 3.424
NACIONAL
TOTAL 1.824 4.626 4.742 3.496 5.202 3.147 531 1.393 473 3.189 2.925 0 3.767 7.447 10.912 10.506 4.622 6.072 5.605 2.840 8.457 5.805 4.728 102.309
601
Cuadro AE-203: PEMEX, Distribución porcentual de total de los créditos otorgados por Entidad Federativa
1983-2005
Entidad Federativa 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 TOT,
AGUASCALIENTES 0,0 0,0 0,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
BAJA CALIFORNIA 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 15,8 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2
BAJA CALIF. S. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
CAMPECHE 0,0 0,0 0,0 0,0 1,2 0,0 22,6 8,9 0,0 17,4 3,3 0 3,3 4,5 3,4 1,4 2,1 2,3 4,0 2,5 9,7 9,9 6,1 4,0
COAHUILA 0,0 5,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2
COLIMA 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
CHIAPAS 0,4 4,3 4,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 1,0 0,0 2,0 3,1 2,0 0,9
CHIHUAHUA 0,0 0,0 0,8 1,1 1,8 0,6 0,0 0,1 0,0 0,0 0,3 0 0,1 0,9 0,4 0,3 0,0 0,7 0,3 0,1 0,3 0,3 0,3 0,5
DISTRITO FED. 15,7 19,4 8,4 2,9 12,2 31,0 34,8 37,9 0,0 0,0 8,7 0 14,7 14,2 17,0 25,4 39,5 44,0 8,9 66,5 24,2 26,7 39,3 22,2
DURANGO 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
GUANAJUATO 0,0 2,0 7,7 10,4 4,2 3,2 0,6 0,6 48,6 14,7 1,8 0 4,9 4,9 3,1 2,2 7,2 3,6 5,7 6,6 6,9 9,9 4,3 5,3
GUERRERO 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
HIDALGO 0,0 4,1 2,3 2,6 6,7 9,1 0,4 1,1 0,0 0,0 6,4 0 4,0 3,9 1,8 1,4 3,5 2,9 6,4 7,5 1,7 1,9 1,8 3,2
JALISCO 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,1 0,0 0,2 0,2 0,1 0,9 0,1 0,7 2,3 0,1 0,3
MEXICO 3,5 1,5 2,5 2,9 0,0 0,0 5,3 9,8 0,0 0,0 2,0 0 0,9 1,1 0,6 1,0 1,5 1,4 0,2 0,8 0,6 1,4 1,0 1,2
MICHOACAN 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
MORELOS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 0,4 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
NAYARIT 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
NUEVO LEON 7,6 6,8 0,0 2,1 1,7 6,4 2,1 1,6 0,0 4,9 0,5 0 1,9 1,6 0,6 1,1 1,1 1,9 4,2 3,5 2,3 3,8 1,9 2,3
OAXACA 0,0 0,3 0,3 0,0 0,2 0,0 0,2 0,9 0,0 0,0 2,6 0 4,1 3,5 3,7 3,2 2,4 2,2 1,4 0,1 2,6 3,5 1,1 2,0
PUEBLA 0,0 3,2 0,9 0,0 0,0 0,0 0,4 0,7 0,0 0,0 1,5 0 1,5 2,9 3,0 3,2 0,7 0,7 0,6 0,6 0,7 1,1 1,1 1,4
QUERETARO 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 0,0 0,2 0,7 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
QUINTANA ROO 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
SAN LUIS POTOSI 0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,5 0 2,3 1,9 2,0 2,1 3,9 0,6 0,3 0,9 0,3 0,5 0,2 1,2
SINALOA 0,0 2,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1
SONORA 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
TABASCO 45,5 11,9 8,6 14,0 4,4 24,2 0,8 3,4 0,0 0,0 22,4 0 18,4 19,1 19,4 19,9 5,4 6,5 5,3 4,0 13,7 10,0 4,3 13,0
TAMAULIPAS 20,9 15,2 28,5 30,5 39,7 11,5 0,6 2,8 0,0 3,2 8,2 0 14,8 12,8 12,0 8,6 1,7 4,6 2,5 1,7 6,2 5,5 11,4 11,7
TLAXCALA 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
VERACRUZ 5,6 22,4 24,8 23,9 8,8 14,1 29,6 13,9 51,4 59,7 36,7 0 29,0 28,7 33,1 29,9 30,7 26,3 28,3 4,9 28,0 20,0 25,1 26,4
YUCATAN 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
ZACATECAS 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
NO DISTRIBUIDO
0,7 1,7 9,7 8,4 18,8 0,0 2,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 28,1 0,2 0,0 0,1 0,1 3,3
NACIONAL
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
602
Cuadro AE-21: Evolución en el Incremento total de la vivienda por Entidad Federativa
1910-2005
ENTIDAD Increm. Increm. Increm. Increm. Increm. Increm. Increm. Increm.
1910 1930 1911-1930 1950 1931-1950 1960 1951-1960 1970 1961-1970 1980 1971-1980 1990 1981-1990 2000 1991-2000 2005 2001-2005
FEDERATIVA
Aguascalientes 26.636 27.081 445 38.116 11.035 42.152 4.036 52.722 10.570 84.353 31.631 130.709 46.356 200.673 69.964 245.785 45.112
Baja California 8.874 8.233 -641 48.472 40.239 98.889 50.417 155.859 56.970 240.825 84.966 373.898 133.073 610.057 236.159 738.857 128.800
Baja Calif. Sur 0 (1) 8.224 8.224 10.629 2.405 14.429 3.800 21.246 6.817 40.014 18.768 68.694 28.680 105.229 36.535 136.055 30.826
Campeche 20.498 17.729 -2.769 25.072 7.343 30.648 5.576 42.296 11.648 76.309 34.013 110.366 34.057 157.172 46.806 184.206 27.034
Coahuila 78.292 88.622 10.330 141.282 52.660 165.130 23.848 186.001 20.871 284.170 98.169 408.495 124.325 544.660 136.165 625.452 80.792
Colima 15.131 13.913 -1.218 24.988 11.075 30.949 5.961 41.840 10.891 64.848 23.008 90.263 25.415 132.330 42.067 149.355 17.025
Chiapas 85.588 105.821 20.233 182.721 76.900 226.075 43.354 275.437 49.362 373.543 98.106 597.724 224.181 806.551 208.827 916.832 110.281
Chihuahua 77.727 90.912 13.185 167.487 76.575 226.885 59.398 287.499 60.614 393.394 105.895 540.922 147.528 755.959 215.037 853.155 97.196
Distrito Federal 59.933 101.094 41.161 626.262 525.168 902.083 275.821 1.219.419 317.336 1.754.727 535.308 1.799.410 44.683 2.132.413 333.003 2.288.397 155.984
Durango 93.934 81.427 -12.507 120.252 38.825 135.404 15.152 149.582 14.178 199.397 49.815 263.191 63.794 325.309 62.118 358.450 33.141
Guanajuato 235.014 196.054 -38.960 273.510 77.456 311.981 38.471 358.587 46.606 477.826 119.239 701.247 223.421 926.284 225.037 1.049.193 122.909
Guerrero 116.522 130.030 13.508 187.352 57.322 222.234 34.882 275.954 53.720 381.657 105.703 512.445 130.788 657.989 145.544 702.078 44.089
Hidalgo 135.843 138.859 3.016 172.339 33.480 183.750 11.411 210.744 26.994 274.018 63.274 367.400 93.382 494.317 126.917 558.670 64.353
Jalisco 276.177 267.078 -9.099 355.769 88.691 433.157 77.388 536.134 102.977 780.596 244.462 1.044.185 263.589 1.394.026 349.841 1.583.222 189.196
México 195.185 199.723 4.538 283.226 83.503 342.997 59.771 624.250 281.253 1.289.093 664.843 1.883.098 594.005 2.893.357 1.010.259 3.244.378 351.021
Michoacán 194.836 204.026 9.190 288.980 84.954 340.067 51.087 391.009 50.942 497.364 106.355 677.141 179.777 855.512 178.371 914.005 58.493
Morelos 39.602 26.531 -13.071 58.075 31.544 73.552 15.477 108.903 35.351 177.014 68.111 246.373 69.359 367.399 121.026 403.273 35.874
Nayarit 36.302 38.102 1.800 61.833 23.731 71.598 9.765 96.444 24.846 133.080 36.636 171.855 38.775 220.118 48.263 244.676 24.558
Nuevo León 73.980 81.954 7.974 146.810 64.856 194.641 47.831 292.153 97.512 462.774 170.621 647.367 184.593 888.552 241.185 1.014.414 125.862
Oaxaca 255.592 231.485 -24.107 310.623 79.138 339.576 28.953 375.394 35.818 451.577 76.183 589.295 137.718 741.005 151.710 803.320 62.315
Puebla 271.232 221.315 -49.917 343.595 122.280 368.785 25.190 443.321 74.536 592.156 148.835 775.525 183.369 1.065.882 290.357 1.207.882 142.000
Querétaro 55.575 48.823 -6.752 60.098 11.275 68.190 8.092 80.870 12.680 121.025 40.155 195.569 74.544 298.372 102.803 360.212 61.840
Quintana Roo 901 2.141 1.240 5.542 3.401 9.836 4.294 15.316 5.480 44.977 29.661 106.094 61.117 213.566 107.472 286.012 72.446
San luis Potosí 166.751 118.611 -48.140 170.354 51.743 192.553 22.199 216.461 23.908 284.343 67.882 382.035 97.692 492.914 110.879 557.839 64.925
Sinaloa 66.675 76.835 10.160 119.980 43.145 132.095 12.115 206.750 74.655 321.844 115.094 426.257 104.413 575.292 149.035 642.299 67.007
Sonora 48.400 60.902 12.502 98.698 37.796 137.862 39.164 185.607 47.745 278.409 92.802 383.290 104.881 530.435 147.145 614.957 84.522
Tabasco 33.270 35.854 2.584 65.434 29.580 77.368 11.934 126.706 49.338 182.219 55.513 286.693 104.474 412.634 125.941 473.272 60.638
Tamaulipas 61.592 62.351 .759 148.602 86.251 197.115 48.513 266.032 68.917 381.385 115.353 494.454 113.069 683.068 188.614 789.420 106.352
Tlaxcala 36.668 41.228 4.560 58.875 17.647 65.245 6.370 72.470 7.225 92.955 20.485 137.412 44.457 194.549 57.137 233.962 39.413
Veracruz 206..582 268.154 61.572 415.506 147.352 507.912 92.406 688.798 180.886 1.020.276 331.478 1.271.457 251.181 1.606.194 334.737 1.778.442 172.248
Yucatán 79.463 85.273 5.810 111.180 25.907 117.475 6.295 129.642 12.167 201.746 72.104 275.231 73.485 373.432 98.201 435.555 62.123
Zacatecas 98.951 100.067 1.116 131.322 31.255 148.463 17.141 152.923 4.460 184.641 31.718 239.707 55.066 299.483 59.776 325.404 25.921
No especificado 6.224 6.224 -6.224
Total nacional 3.151.726 3.178.452 26.726 5.259.208 2.080.756 6.409.096 1.149.888 8.286.369 1.877.273 12.142.555 3.856.186 16.197.802 4.055.247 21.954.733 5.756.931 24.719.029 2.764.296
Fuentes: 1910-1990: Dirección General de Estadística, Censos Generales de Población No. III (1910), V (1930), VII (1950), VIII (1960); INEGI, Censos Generales de Población y Vivienda No. IX (1970), X (1980), XI (1990); Tomado de INEGI (1996), Estados Unidos Mexicanos, Cien
Años de Censos de Población, INEGI, Aguascalientes, México: 100, 120, 155, 176, 201, 230 y 262.
2000 y 2005: INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda, 2000; e INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, 2005. Tomado de http://www.inegi.gob.mx/est/
Notas: 1) En 1910, el estado de Baja California Sur formaba parte del territorio de Baja California, por lo que los datos de la población censada en éste último incluye la de la primera.
603
Cuadro AE-22: Empleados privados del sector terciario y empleados públicos
federales y estatales, 2004-2005
empleo Trabajadores privados

PEA
formal en empleados en el sector Empleados
PEA total Comercio y
Año Comercio y ISSSTE (d) Comercio y Servicios públicos estatales
(a)** servicios afiliados al
Servicios y municipales (f)
(b)** IMSS* (e)
38% (c)
2004 43.176.958 25.326.462 9.475.546 2.379.000 6.509.189 735.867
2005 45.894.638 26.252.756 9.976.047 2.398.000 6.782.488 795.559
Fte:
(a) 2004: Encuesta Nacional de Empleo; 2005: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo
(b) 2004: Encuesta Nacional de Empleo, inclye PEA en sector terciario ocupada y desocupada; 2005: Encuesta
Nacional de Ocupación y Empleo, incluye PEA en sector terciario ocupada y subocupada
(c) Estimado a partir de consideraciones de la OIT sobre el empleo informal en México=38%/Total del sector (Rosales,
Lucía, 2003: s/p)
(d) INEGI: Población afiliada al ISSSTE según tipo de derechohabiencia, se incluyen sólo asegurados permanentes y
eventuales (http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=msoc03&c=8948)
(e) INEGI: Encuesta Nacional de Empleo: http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/cgi-win/bdieintsi.exe/Consultar
(f) Estimado sobre la base de f=c-(d+e)
Nota: * Promedio anual
** Datos de último trimestre anual
Cuadro AE-23: Cobertura de organismos financieros por tipo de trabajador

(2005)
Organismo financiero de
Tipo de trabajador No. % vivienda
que atiende a este segmento
Privados (a) 14.915.786 32,50 INFONAVIT
Públicos federales (b) 2.398.000 5,23 FOVISSSTE
Públicos Estatales (c) 795.559 1,73 ORESS
Total PEA adscrita a un mecanismo
18.109.345 39,46
financiero de tipo laboral (d)=(a+b+c)
Total PEA no adscrita a un
SHF, FONHAPO y SEDESOL u
mecanismo financiero de tipo laboral 27.785.293 60,54
otros
(e)=(f-d)
Total PEA (f) 45.894.638 100,00
Fte:
(a) INEGI: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo
(b) INEGI: Población afiliada al ISSSTE según tipo de derechohabiencia, se incluyen sólo asegurados
permanentes y eventuales (http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=msoc03&c=8948)
(c) Cuadro AE-22
(f) INEGI: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo
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Politicas de Vivienda 1917 A La Globalización

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UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID

ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE ARQUITECTURA

POLÍTICAS DE VIVIENDA EN MÉXICO:

ALBERTO JAVIER VILLAR CALVO

MADRID, NOVIEMBRE DE 2007

Políticas de Vivienda en México:

ALBERTO JAVIER VILLAR CALVO

Dr. Fernando Roch PEÑA

Tribunal nombrado por el Mgfco. Y Excmo. Sr. Rector de la Universidad Politécnica

Realizado el acto de defensa y lectura de Tesis el día_________________________

EL PRESIDENTE LOS VOCALES

A Mayra y Xavier, por su luz de siempre

Madrid, noviembre de 2007

construida se realiza a través del endémico, oneroso e ineficiente mecanismo de la

Sobre la base de un análisis histórico, desde la aparición del primer organismo

la creación de los más recientes instrumentos de crédito para la construcción de

mecanismos a través de los cuales se ha llevado a cabo una política de vivienda

incapaz de atender a cerca de una tercera parte de la población nacional, y sus

limitaciones para resolver las necesidades de alojamiento en México en el futuro

atender la demanda de vivienda, se ubican en la forma en la que se ha construido el

andamiaje de los mecanismos financieros y de los instrumentos auxiliares de la

política de vivienda social en el país, y que ha respondido a la propia formación del

Estado mexicano, y a la forma en la que éste ha establecido los mecanismos de su

relación con la sociedad civil.

Intento demostrar que la política de vivienda en México se fundamenta en tres líneas

de actuación que operan de manera complementaria y subsidiaria: la política de

financiamiento y construcción de vivienda social, la política de suelo y regularización

de la tenencia de la tierra, y la política inquilinaria.

instrumentos para la producción de vivienda social que han respondido a las

relaciones corporativas del Estado mexicano con distintos sectores de la población

nacional, configurando un entramado de organismos que sólo atienden las demandas

de vivienda de grupos sociales a relativamente privilegiados.

La segunda, constituida en sus orígenes como una línea de actuación extraordinaria

para resolver demandas de vivienda que rebasaban las posibilidades de intervención

de los mecanismos de crédito, se ha convertido en el principal mecanismo subsidiario

o compensatorio de la política financiera de vivienda social, y en la vía a través de la

cual se han institucionalizado los procesos de autoconstrucción de vivienda y de

institucional de vivienda en México (1925-1950), y que en su momento fue el principal

mecanismo de intervención pública para regular las formas de producción y

comercialización (alquiler), de vivienda, fue empleada como un mecanismo de

conciliación social que ha quedado reducida a un conjunto de disposiciones

que se han consolidado las políticas de financiamiento y de suelo, y en los últimos

años ha dejado de responder a las condiciones actuales de la vivienda en

El resultado ha sido la configuración de una política de vivienda corporativa y

excluyente, que se basa en un sistema de instrumentos financieros, inmobiliarios y

se haya realizado fuera de los mecanismos formales de producción de vivienda social;

que la política de suelo, subsidiaria de la de financiamiento habitacional, haya quedado

posibilidad de operar como un instrumento regulador del mercado inmobiliario, para

convertirse en una vía de institucionalización del mercado informal de suelo y vivienda;

y finalmente, que alrededor de un 20% del mercado habitacional en el país, dirigido a

la vivienda en alquiler, se esté desarrollando a partir de un conjunto amplio de

modalidades de vivienda precaria que han quedado al margen de los mecanismos

reglamentarios y de producción de vivienda social.

Nowadays in Mexico, social housing is financed by almost a hundred agencies, in one

inefficient mechanism of self-construction.

relationship with civil society.

production of social housing which was created as an answer to the corporativist

by which the processes of self-construction and irregular urbanisation have been

respond to the present conditions of Mexican house renting.

housing construction, thereby losing any chance of operating as a regulatory

being developed on the basis of a wide range of precarious means of constructing

1.3. Ubicación de las políticas habitacionales en la construcción del bloque

2.3. De cómo la necesidad individual de vivienda aparece en el campo de la