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EN DEFENSA DEL DNU 70/2023

Pedro M. Lorenti.
Pedro Lorenti
Abogado (City of Buenos Aires, Argentina) - Solicitor in England and 3 articles Following
Wales (N.P.)

January 1, 2024

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Cuánta polvareda ha levantado el DNU 70/2023 -B.O. 35.326 del 20/12/2023, en

adelante el ‘DNU’. No iba a ser de otra manera. Y no sólo ha provocado el rechazo
de aquellos a quienes perjudica, los que hasta aquí obtenían algún beneficio -
legítimo o no- del statu quo que vino a derribar. También de muchos otros que,
estoy seguro, votaron al presidente Milei en alguna de las varias oportunidades en
que fuimos llamados a sufragar. El primer lote, el de quienes perderán con el
cambio de las reglas de juego, objetan precisamente las medidas de fondo del
DNU que tienen esa consecuencia. El otro grupo se conforma con gente que
estaría de acuerdo en mayor o menor medida con las public policies que
implementa -creo-, pero que no está seguro de que existan “necesidad y
urgencia” tales como para recurrir a un instituto jurídico tan recelado y que se ha
prestado a muchas distorsiones del juego de poderes de nuestra Constitución. En
este segundo conjunto se encuentra multitud de colegas, juristas destacados y
eminentes constitucionalistas.

Me parece necesario aportar algunas modestas reflexiones sobre los

fundamentos del DNU -al que considero justificado como se verá-, con la
esperanza de contribuir al debate que ha generado. Quien esto escribe no es
economista sino abogado, pero mi práctica profesional vinculada a la regulación
de servicios públicos me ha llevado a incursionar en aquella ciencia y a aferrar con
mucho esfuerzo algunas de sus nociones básicas. Creo que una mirada desde tal
perspectiva es necesaria e intentaré llevarla a cabo. Someto, por supuesto, mis
conclusiones a la autoridad de quienes de estos temas conocen mucho más.

El considerando 29 del DNU diagnostica “…que nuestro país se encuentra

inmerso en un proceso de estanflación desde hace más de una década”. Creo
que esta es la punta del ovillo puesto que, para la teoría macroeconómica, la
estanflación es un estado de crisis que reúne lo peor de los dos mundos, el
estancamiento de la economía y la inflación. Digo “lo peor de los dos mundos”
porque para la macroeconomía tradicional de inspiración keynesiana, el remedio
para el estancamiento económico en el corto plazo es el estímulo de la economía
con políticas macroeconómicas de déficit público y emisión -vgr., políticas fiscales
y monetarias expansivas- para contrarrestar el ciclo de depresión. Paul Krugman y
Robin Wells así lo explican en el capítulo 12 de su obra “Macroeconomics” -4ª ed.
Worth Publishers, 2015-, donde nos introducen en las elaboraciones keynesianas
sobre equilibrio de la demanda y la oferta agregadas en el corto y en el largo plazo,
explicando que, mientras que en éste dicho equilibrio ocurre automáticamente, en
aquél tal equilibrio se altera -con el corrimiento hacia la izquierda de la curva de
demanda agregada hasta un nuevo cruce con la curva de oferta agregada de largo
plazo, en uno de esos gráficos que tanto nos torturan a los no economistas. El
efecto de la estanflación es demoledor para la sociedad, puesto que causa
simultáneamente, como señalé, inflación y aumento de precios junto con
desempleo y reducción de la actividad económica. Siempre hablamos, claro, del
corto plazo que, nuevamente según Krugman y Wells, puede extenderse hasta por
una década antes de que ocurra el ajuste espontáneo que hemos referido. Como
detalle, encuentro llamativo que el DNU destaque que nuestro proceso de
estanflación lleve ya “más de una década”, tal vez una manifestación del rechazo
de la administración actual al pensamiento de Keynes -vgr., pasó “más de una
década” y no hubo ningún ajuste automático- que el ahora presidente Milei ha
dejado en claro a lo largo de su anterior actividad mediática y en su obra – ver
Milei – Giacomini, “Libertad, Libertad, Libertad”, Galerna, 2019. p.383

Las causas de la estanflación pueden ser diversas, pero la más visible es el

denominado “shock de oferta agregada”, vale decir, cuando ocurre un fenómeno
que afecta a la actividad económica que produce bienes y servicios para la
sociedad. Krugman y Wells -pp. 371/372- sostienen que si la crisis en cambio
afectara a la demanda agregada -simplificándolo mucho, el consumo total de la
sociedad-, el gobierno podría valerse de políticas fiscales y económicas de
estímulo -déficit público y emisión monetaria- para confrontarla, recurriendo a
algún “plan platita” un tanto más refinado. En el caso del shock de oferta
agregada “…es mucho más difícil para los gobiernos cambiar la posición de la
curva…” respetiva, esto es, intervenir para corregir el desequilibrio y sus
consecuencias. Aquí Krugman y Wells se refieren, entiendo, al recurso a las
políticas fiscales y monetarias que sí recomiendan para los shocks de demanda
agregada; o sea, que un “plan platita” no sería idóneo para equilibrar una
economía que padece un shock de oferta agregada. Inferencia que me atrevo a
hacer aun sabiendo que Krugman es un economista que simpatiza con el
keynesianismo...

Y el “shock de oferta agregada” puede deberse, entre otras causas, a un aumento

de los costos de producción. El ejemplo clásico es el de la crisis del petróleo de la
década de 1970, cuando la OPEP aumentó abruptamente los precios del crudo y
dio un golpazo en la mandíbula a la economía del mundo desarrollado -ver
Krugman y Wells, ob. cit., pp. 375/376. Bueno, ese aumento de costos causó un
“shock de oferta agregada” y llevó a Estados Unidos y a Europa a un terrible
período de estanflación, algo que bien se recuerda -para el impacto que tuvo, por
ejemplo, en el Reino Unido, ver Peter A. Hall, “Policy Paradigms, Social Learning
and the State. The Case of Economic Policymaking in Britain”, Comparative
Politics, Vol. 25, Nro. 3, pp. 275-296 .

Es interesante ver cuál fue la respuesta de las public policies de Estados Unidos a
este fenómeno. La principal fue una: desregulación de la economía. En su
obra “Contrived Competition” -Harvard University Press, 1996-, Richard H. K.
Vietor narra la historia del surgimiento de la regulación económica en ese país con
el New Deal de Rooselvet, de su auge y de su declinación en los 70 cuando recibió
el golpe de gracia de la ya referida crisis del petróleo. Luego cuenta en sucesivos
capítulos el proceso desregulatorio de los casos más resonantes: aerolíneas, gas
natural, telecomunicaciones y bancos. ¿Por qué se llevó a cabo esta
desregulación? Sencillamente, para bajar costos en sectores económicos en los
cuales el establecimiento de un sistema regulatorio los había incrementado. Y
contrarrestar así el aumento de los otros costos -el precio del petróleo, por
ejemplo-, sobre los cuales el gobierno no tenía influencia.

Aquí es necesaria una pequeña digresión - invocando la clásica obra de Stephen

Breyer, “Regulation and its Reform”, Harvard University Press, 1982, caps. 1 y 4
especialmente. La regulación económica no siempre encarece los costos del
sector regulado. En el caso de los llamados “monopolios naturales” -redes de
servicios públicos, por ejemplo- la imposibilidad de competencia entre varios
prestadores -cada uno tendería su propia red en una superposición costosa e
ineficiente- lleva a que sea necesario tolerar el monopolio del transportista o
distribuidor y se lo regula, paradójicamente, para recrear los más posible las
condiciones de un mercado competitivo y contrarrestar su poder de monopolista.
Tal es, al menos, el propósito que no siempre se consigue del todo -y que muchos
neoliberales critican acerbamente, como el caso de Buchanan – “The Reason of
Rules”, Liberty Fund, 2000, pp. 129/130-. Están también las regulaciones
mediante estándares de seguridad, medio ambiente o calidad, que aumentan los
costos de la industria pero cuya necesidad es inexorable Y por último, tenemos la
regulación de sectores económicos que podrían desenvolverse en un régimen de
mercado, pero que se ha adoptado por motivos que van desde crisis económicas
como la de 1929 -ver Vietor, ob. cit., cap. I cuando habla del “Brain Trust” de
Roosevelt- hasta, sencillamente, lobby de actores que persiguen una renta
superior a la de mercado con la erección de barreras de entrada a la competencia
y la regulación de mínimos tarifarios que ‘blinden’ sus utilidades -en la línea
expuesta por George Stigler en su seminal obra “The Theory of Economic
Regulation”, The Bell Journal of Economics and Management Science, RAND
Corporation, Vol. 2, No. 1 (Spring, 1971), pp. 3-21.

En estos últimos casos es donde se generan costos excesivos e ineficiencias para

la economía, que un proceso de desregulación puede eliminar para contribuir, así,
a superar el primer miembro de la estanflación -vgr., el estancamiento económico-
mediante el abaratamiento de los costos de producción. Y esto es lo que, nos
parece, persigue nuestro DNU: combatir la estanflación que denuncia en sus
considerandos mediante medidas que cuentan ya con pedigree económico en tal
sentido. A ellas se sumarán las políticas fiscales y monetarias también anunciadas
-reducción del gasto público y de la emisión- para completar la batería de public
policies destinadas a la tarea.

De acuerdo, se me dirá, pero ¿era necesario hacerlo por DNU? ¿No podría haberse
enviado proyectos de ley al Congreso para que fueran sancionadas normalmente?
Después de todo, el proceso desregulatorio de Estados Unidos se tomó sus
tiempos con audiencias públicas -el caso de las aerolíneas, Vietor, ob. cit., cap. II-,
debates parlamentarios y cambios en las agencias reguladoras.

Encuentro la respuesta en el otro flagelo económico citado en los fundamentos del

DNU: la inminencia de la hiperinflación -considerandos 14 y 17. No cabe duda de
que se tratará de un agravamiento brutal del proceso inflacionario ínsito en el
segundo miembro del concepto de estanflación que antes analizamos. Y a este
respecto, creo que las preguntas son dos: ¿Qué tan inminente es el escalamiento
de la inflación actual a una hiperinflación? Y también ¿la desregulación servirá
como arma contra ella?

Ambas preguntas pueden responderse recurriendo al working paper -WP- 18/266

del Fondo Monetario Internacional (José Luis Saboin – García, 2018).

Para la primera, debemos atender al concepto de Philip Cagan que este trabajo
invoca, según el cual la hiperinflación comienza cuando su valor mensual excede
el umbral del cincuenta por ciento (50%) -ob. cit., p.4. Pues bien, la inflación
argentina de diciembre de 2023 habría alcanzado casi el treinta por ciento (30%)
- https://www.bloomberglinea.com/2024/01/01/inflacion-diciembre-2023-de-
cuanto-fue-y-que-esperar-en-enero/ - y se encuentra en un ciclo claramente
ascendente. De modo que nos hallamos peligrosamente cerca del umbral de
Cagan. Siempre según Saboin - García, estaríamos en la primera sub-fase del
ciclo hiperinflacionario “…que ha sido llamado fase de aceleración extraordinaria o
el camino hacia la hiperinflación…” -ob. cit. cap. III, p. 4, la traducción me
pertenece.

En cuanto a la segunda, el cap. IV punto ‘D.’ de este working paper -considerando

datos de 20 países que han experimentado ciclos de hiperinflación en diferentes
momentos de la posguerra, el nuestro entre ellos- concluye que las “…
hiperinflaciones son un fenómeno que ocurre en contextos en que las libertades
económicas están sustancialmente reducidas. – ob. cit., p. 27, la traducción me
pertenece. Del mismo modo, se afirma además que “(l)os resultados también
sugieren que los ciclos de hiperinflación terminan cuando hay mejoras en tres
frentes esenciales: … (c) los factores estructurales: las libertades económicas
aumentan y hay un mejoramiento de la estabilidad y calidad del gobierno” – ob.
cit., p. 4, la traducción me pertenece.

Si aceptamos estas conclusiones -mi caso- podemos concluir que la “necesidad

y urgencia” indispensables para el DNU se encuentran suficientemente
acreditadas: la aguerrida desregulación económica que dispone resulta un medio
idóneo, no ya para combatir el estancamiento de la economía, sino también para
conjurar -junto con medidas fiscales y monetarias- la escalada de la inflación
actual hacia una hiperinflación de la que Dios nos libre… El working paper que
invocamos, hablando de Venezuela en 2017 y su 488,865 % de inflación anual, no
se priva de recordar que “(e)ste incremento exponencial de precios ha estado
acompañado por una masiva contracción de la actividad económica, aunque esta
caída ha comenzado antes de que se iniciara el proceso de hiperinflación. Las
implicancias sociales de este colapso económico no han sido diferentes: los
índices de pobreza han aumentado, han proliferado enfermedades erradicadas y,
para los años 2017 y 2018, la emigración ha sido la más alta registrada en el
mundo…” -ob. cit., p. 4, la traducción me pertenece. Dudo que alguien se atreva a
decir que este acechante escenario no cumple con los requerimientos
constitucionales de “necesidad y urgencia” del art. 99.3 Const. Nac.

Las críticas que observé del mundo jurídico, en realidad, no suelen discrepar con
la gravedad de la crisis. Sí lo hacen con el instrumento normativo al que observan
con gran desconfianza - y no sin motivos. Tuve oportunidad de leer las
publicaciones de Alberto Bianchi - https://www.lanacion.com.ar/opinion/el-
megadecreto-de-milei-frente-al-espejo-de-la-constitucion-nid23122023/ - y
Ricardo Ramírez Calvo - https://endisidencia.com/2023/12/tropezar-siempre-
con-las-mismas-piedras/ -, prestigiosos constitucionalistas y dueños de plumas
eximias que me hicieron muy grata su lectura. En el caso de Alberto Bianchi,
además, guardo un afectuoso recuerdo de mis inicios profesionales y académicos
bajo su magnífica guía. Ambos juristas manifiestan discrepancias con la figura del
decreto de necesidad y urgencia debido a su deficiente regulación, a la tensión
que genera con los frenos y contrapesos fundacionales de nuestro sistema y,
sobre todo, al abuso de que han sido objeto. No puedo menos que compartir esos
cuestionamientos, pero a la luz de la situación de emergencia que he analizado me
tomo el atrevimiento de añadir algunas reflexiones.

Tal vez debamos diferenciar, por una parte, las críticas generales a este instituto
jurídico - por su avasallamiento de la división de poderes, etc.-, del
cuestionamiento a específicos DNU dictados en ejercicio de competencias que,
mal o bien, confiere la Constitución. Con todos sus defectos, los decretos de
necesidad y urgencia integran el derecho vigente y el bloc legal -al decir de
Hauriou- que confiere atribuciones normativas al Poder Ejecutivo. Sin duda que
una futura Constituyente o bien el Congreso -respecto de la ley 26.122- harán
muy bien en acoger tales críticas. Pero mientras tanto, entiendo que la validez del
DNU deberá medirse contra el derecho tal y como existe, sin que el linaje del cual
proviene pueda servir como argumento para su descalificación. Creo, al respecto,
interpretar también el pensamiento de Alberto Bianchi en la nota que he citado.

Los abusos de los decretos de necesidad y urgencia me sugieren similares

reflexiones. Es cierto que muchas de las situaciones invocadas no existieron
verdaderamente, tal vez en la mayoría de los precedentes y que un Congreso
devenido en “escribanía” o la falta de control judicial permitieron la degeneración
del instituto. Pero de ello no se sigue que alguna vez no pueda efectivamente
configurarse una real “necesidad y urgencia”, como creo que es el caso actual en
función de lo que he expuesto hasta aquí. Si así fuera, ignorar la misma porque
antes se nos mintió nos llevaría a una funesta reedición del cuento de “Pedro y el
lobo”, pues cuando la alerta fuera verdadera ya no la creeríamos. Otro tanto diría
respecto de la vasta cantidad de decretos de necesidad de urgencia que se han
dictado desde 1994 a la fecha: claramente hubo abusos de anteriores
administraciones, pero la del presidente MIlei comenzó apenas el 10 de diciembre
pasado y este es su primer DNU; aún si fuera su propósito -que no lo creo-, no ha
tenido tiempo material para volverse un “abusador serial” de este instituto y no
resulta justo que se lo fustigue por algo que todavía no ocurrió.

Creo, entonces, que el DNU cumple con los requisitos para su validez
constitucional. Espero también que el desafío desregulatorio que lanza al Estado
corporativo en cuyo seno hemos vivido tanto tiempo, resulte exitoso y vuelva a
colocar a nuestro país en la senda del crecimiento y el bienestar que extraviamos
en algún momento de nuestra historia.

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Pedro Lorenti
Abogado (City of Buenos Aires, Argentina) - Solicitor in England and Wal… 3 articles Following
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Adrian Blanco • 2nd 1d

Headhunter - Partner en Suárez Battán & Asociados

Excelente análisis, Pedro...!

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Pedro Lorenti Author 1d

Abogado (City of Buenos Aires, Argentina) - Solicitor in England and Wales (N.P.)

Adrian Blanco gracias y abrazo!

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Narciso Vivot • 2nd 1d

Agrobusiness and Supply Chain Executive

Excelente Peter - como siempre

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Pedro Lorenti Author 1d

Abogado (City of Buenos Aires, Argentina) - Solicitor in England and Wales (N.P.)

Narciso Vivot mil gracias y gran abrazo!

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