Documento Institucional El Desarrollo Territorial Urbano - Rural

Tabla de contenido
1 Presentación............................................................................................. 2
1.1 Aportes Conceptuales .............................................................................. 4
1.2 La dimensión económico-productiva. ..................................................... 15
1.3 La dimensión socio-cultural .................................................................... 16
1.4 La dimensión político-institucional. ......................................................... 16
1.5 Desarrollo Metodológico ......................................................................... 19
2 Transporte y urbanización. ..................................................................... 33
3 ECONOMÍA Y URBANIZACIÓN. ............................................................ 38
4 LOS NUEVOS ESCENARIOS. ............................................................... 47
5 BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................... 52
1 Presentación
El presente documento contiene los avances en materia del diseño conceptual y

metodológico para la caracterización y estructuración de los perfiles territoriales de
las Áreas de Desarrollo Rural –ADR- priorizadas por el INCODER para el año 2012
y, particularmente, los instrumentos aplicados en los talleres participativos llevados
a cabo en las de Sumapaz, Hoya del Río Suárez, Valle de Tenza y Sur del Cesar.
El documento parte de reconocer la heterogeneidad y la diversidad de las

condiciones geográficas, socioeconómicas y culturales del sector rural y,
particularmente, la persistencia de las brechas urbano-rurales en el ordenamiento
social, productivo e institucional del territorio colombiano. Frente a está realidad, se
destaca la precariedad de las políticas públicas de desarrollo rural caracterizadas
por su énfasis sectorial, la atomización e ineficiente asignación de los recursos de
inversión pública.
Para superar estas limitaciones, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

“Prosperidad para Todos” introdujo el enfoque territorial del desarrollo para reducir
los desequilibrios y superar las inequidades territoriales, y propuso al sector
agropecuario y rural como una de las locomotoras del crecimiento. Este Plan
contiene los lineamientos de una política integral de tierras en materia de restitución
de tierras despojadas, la formalización de la propiedad de la tierra y el desarrollo
rural.
FORMACIÓN DE GESTORES PARA EL DESARROLLO

DIPLOMADO VIRTUAL EN:
RURAL
UNIDAD DIDÁCTICA 2: TERRITORIO URBANO Y RURAL
DOCUMENTO: EL DESARROLLO TERRITORIAL URBANO – RURAL
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El desarrollo rural integral con enfoque territorial busca lograr la articulación de los
mercados, las políticas públicas y la sociedad civil para promover la transformación
productiva, social e institucional de los territorios rurales. El territorio rural como una
construcción social e histórica contiene las dimensiones económica, social,
institucional y ambiental que constituyen las unidades de análisis y caracterización
para lograr una visión integral del desarrollo rural.
El documento propone incorporar los criterios de integralidad, equidad social,

competitividad, sostenibilidad y multidimensionalidad del enfoque territorial del
desarrollo rural en la definición de los perfiles territoriales que permitan lograr la
construcción de una visión de largo plazo del territorio y el diseño de la estrategia
integral de desarrollo territorial con la participación activa de los actores locales y el
apoyo de las agencias públicas, privadas y de la sociedad civil.
Con base en estas consideraciones conceptuales, el documento propone un

esquema metodológico para el diseño y estructuración de la estrategia Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial –DRET- que se desarrolla en seis (6) fases:
alistamiento, caracterización, planeación estratégica, programación, elaboración del
Contrato-Plan y Seguimiento y evaluación.
Finalmente, el documento contiene los instrumentos participativos para el

diseño y estructuración del perfil territorial.

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1.1 Aportes Conceptuales
Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes

niveles de desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además,
el país presenta grandes brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales
son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la
complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos históricos
estructurales.
En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante

los últimos años, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. En efecto,
mientras la pobreza urbana cayó más rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el
2002 al 36,9% en el 2009. la pobreza rural pasó de 69,2% a 64,3%, con lo cual la
brecha urbano-rural aumentó hasta el punto que la pobreza rural es 1,62 superior a
la urbana. Adicionalmente, por cuenta de los fenómenos de desplazamiento
forzado, 708.910 hogares fueron despojados de sus tierras, durante los años 2007-
2010. Con lo cual la situación de la gran mayoria de los 11,8 millones de habitantes
que viven en las áreas rurales empeoró.
Son múltiples los factores que explican el relativo atraso de nuestras áreas rurales.
En primer término, el desempeño económico de los productores rurales del país ha
presentado índices de crecimiento inferiores al crecimiento del PIB nacional, con lo
cual las brechas productivas entre el campo y la ciudad se han incrementado. Esta
situación tiene que ve con las serias restricciones que tiene los pequeños
productores rurales para acceder a los distintos factores productivos, especialmente

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tierra y tecnología, lo cual los ha confinado a mantener prácticas productivas de bajo
rendimiento y, por consiguiente, bajos niveles de rentabilidad y competitividad.
En segundo lugar, las dificultades que tienen los pobladores rurales para acceder a
los bienes públicos se reflejan a los menores niveles de cobertura y calidad de los
servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico; las deficiencias
en las infraestructuras para la prestación de servicios tales como energía,
telefonía, conectividad, transporte, recreación, cultura y deportes. Lo mismo que
el acceso a las tecnologías de información y comunicaciones (TIC), la innovación y
la asistencia técnica agropecuaria.
En tercer lugar, los conflictos en el acceso y uso de los recursos del suelo, agua,
recursos biológicos y ambientales, y en general, de los recursos naturales generan
una mayor vulnerabilidad de la población rural frente a fenómenos tales como el
cambio climático, los desastres naturales y los riesgos propios de la agricultura.
En cuarto lugar, la carencia y debilidad de instituciones públicas de apoyo al sector

rural capaces de garantizar un marco de regulación y protección de los derechos
fundamentales de los pobladores rurales, ha agudizado la inestabilidad y la
precariedad de los espacios de participación ciudadana y la gobernabilidad local.
En quinto lugar, es bien sabido que nuestras áreas rurales han sido severamente
afectadas por una larga inestabilidad económica, social y política, pues en ellas se
han dado las mayores manifestaciones de violencia por el conflicto interno, además
de haber sido el escenario más frecuente para los problemas derivados de los

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cultivos ilícitos y de la actividad del narcotráfico. Cabe mencionar que como
resultado directo de lo anterior, existen cerca de 3 millones de personas
desplazadas, algunas de las cuales fueron objeto del despojo de tierras o dejaron
abandonadas sus propiedades en muchas regiones del país.
También se debe mencionar, que las políticas sectoriales adoptadas en la última

década han privilegiado el otorgamiento de subsidios a la oferta agropecuaria que
se diseñaban y se asignaban a través de mecanismos neutrales y centralizados
que no consultaban las particularidades y las diferencias de los territorios,
generando grandes inequidades y una preocupante concentración en los sectores
de la agricultura comercial.
En general se destaca la precariedad de las políticas públicas de desarrollo

rural y la atomización y fragmentación en la asignación de los recursos, lo cual ha
generado grandes ineficiencias en la aplicación de los recursos públicos y, sobre
todo, unos bajos impactos en las condiciones de vida de los pobladores del sector
rural.
Las más recientes evaluaciones sobre el resultado de las intervenciones de las

entidades encargadas de ejecutar las acciones encaminadas a promover el
desarrollo rural coinciden en señalar en sus conclusiones aspectos tales como:

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 El carácter centralista y el sesgo agropecuario en la estructuración de los
planes y programas de desarrollo territorial y de las intervenciones de las
entidades nacionales en los territorios.
 Los esfuerzos realizados por estas entidades se caracterizan por estar
notoriamente dispersos, y no existe articulación alguna entre las distintas
intervenciones
 Es muy bajo el nivel de coordinación entre las organizaciones encargadas de
promover el desarrollo rural, tanto al interior del sector agrícola, como entre
los demás sectores que tienen que intervenir con las acciones bajo su
responsabilidad que son indispensables para el desarrollo de las zonas
rurales
 Las características productivas del sector rural son diversas y se diferencian
por región y por productos, pero las políticas del sector agropecuario
tienden a ser cada vez generales, han perdido su capacidad de adaptarse
a las condiciones de los productores y generan una distribución desigual y a
veces inequitativa de los recursos públicos.
 Las intervenciones que actualmente se aplican al sector rural no responden
a las necesidades de ordenamiento productivo ni al objetivo de lograr un uso
más eficiente del suelo, y carecen de un verdadero enfoque de competitividad
en el cual las decisiones productivas respondan a factores vinculados con los
mercados a los cuales se pretende atender

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Por estas razones, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad Para
Todos”, parte de reconocer el desarrollo desigual de sus regiones, el cual es
producto de profundas brechas, de la complejidad de las relaciones territoriales y
de la falta de políticas diferenciadas que den cuenta de la diversidad de los
territorios. Desde el punto de vista de la diversidad regional, natural y medio
ambiental, las particularidades geográficas, geológicas y los variados climas
determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida
humana, el funcionamiento de la economía y el desarrollo regional.
Este enfoque regional busca reducir los desequilibrios económicos y sociales,

mejorando la calidad de vida de la población, y movilizar las capacidades
endógenas de desarrollo, aprovechando los efectos de vecindad y sus
externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional.
Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades
productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera
sostenible los recursos naturales.
Así mismo, el enfoque regional facilita la articulación de éste y de futuros planes

nacionales de desarrollo con los planes y procesos de planificación y gestión
territorial, lo cual a su vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nación‐
territorio y al logro conjunto de los objetivos de crecimiento económico,
ampliación de oportunidades sociales y buen gobierno.

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Adicionalmente en el enfoque de política del sector agropecuario y desarrollo rural,
el PND definió al sector como una de las locomotoras de crecimiento,
comprometiéndolo a la aceleración del desarrollo sostenible del País. Reconociendo
que en el campo colombiano confluyen buena parte de los desequilibrios regionales,
los cuales se expresan en niveles de pobreza más agudos en algunas regiones y
una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que les
impide aprovechar su potencial productivo y vincularse más eficientemente a los
mercados, es necesario crear instrumentos para guiar el ordenamiento y la
planificación sostenible del territorio y complementarlos con la creación de
capacidades locales para que las regiones identifiquen sus potencialidades y se
articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del Gobierno Central.
En resumen el sector agropecuario y rural le corresponde asumir el papel de

“locomotora del crecimiento”, para lo cual deberá lograr un aumento sostenido de la
producción por encima del promedio nacional, de forma tal que se generen riqueza,
empleos de calidad y beneficios para la economía en materia de encadenamientos
productivos con otros sectores, profundización de los mercados y reducción de la
pobreza rural.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que este objetivo

solo se podrá alcanzar en la medida en la cual se adopte una política nacional de
desarrollo rural orientada a reactivar la economía de las zonas rurales, procurar un
mejor aprovechamiento de los recursos y capacidades regionales para mejorar la
competitividad de su producción, y elevar los ingresos y los niveles de vida de la
población rural.

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Para lograr los objetivos referidos se requiere diseñar una estrategia que permita
entregar a los pobladores de las zonas rurales un paquete de servicios adecuados
a sus condiciones, a sus necesidades y a los requerimientos de sus actividades
productivas, y definir los mecanismos institucionales para que dichos servicios
lleguen eficientemente a su destino final.
Esta estrategia se implementará por medio de los Programas Integrales de

Desarrollo Rural con Enfoque Territorial-DRET, en las regiones geográficas que
se definan, estructuren y caracterizen como áreas de desarrollo rural –ADR-.
Estas áreas se priorizarán atendiendo los planes y programas estratégicos del
Gobierno Nacional, así como a los procesos de planeación estratégica participativa
que promueven la expresión autónoma y concertada desde el territorio, por parte de
los actores locales, tales como: las autoridades territoriales, las organizaciones de
productores, las entidades públicas y privadas, el sector empresarial, etc. Las ADR
deberan compartir características socioeconómicas, ambientales, geo-físicas y
funcionales que le otorgen una relativa homogeneidad y les permitan construir una
visión compartida del territorio y adelantar una estrategia común de desarrollo rural.
Los DRET serán la expresión concreta de la voluntad común de todos los agentes
y actores territoriales de adelantar un proceso de transformación productiva, social
e institucional, de manera integral, focalizada, sostenible y adaptada a las
condiciones locales.
El territorio es considerado como un producto social e histórico -lo que lo hace un

tejido social único-, dotado de una determinada base de recursos naturales; donde
se desarrollan diversas actividades productivas y de intercambio entre diferentes

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núcleos poblacionales; y una red de instituciones y formas de organización que se
encargan de regular y darle cohesión a estas dinámicas territoriales.
El enfoque territorial del desarrollo rural busca lograr la articulación de los agentes,
mercados y políticas públicas y, en este sentido, promover la construcción de una
visión compartida del territorio en armonía con el resto de la economía nacional, y
en el marco de los procesos de globalización e integración económica que
constituyen los nuevos escenarios y que implican la reestructuración progresiva y la
adopción de nuevas funciones del desarrollo rural.
La construcción de esa visión compartida tiene como objetivo principal el logro de

las metas del desarrollo y el bienestar de la población, en el marco de una visión
prospectiva tanto del nivel nacional como territorial. En este aspecto, los propósitos
del Plan Nacional de Desarrollo constituyen un marco de referencia obligado para
lograr la prosperidad de la población rural; metas que solo pueden lograrse
integrando al DRET los criterios de equidad social, competitividad productiva,
manejo sostenible de los recursos naturales y gobernabilidad democrática de
territorio. La prosperidad democrática del desarrollo rural con enfoque territorial
tiene como referentes indiscutibles, la superación de la pobreza rural, la seguridad
alimentaria de la población rural y el logro de la paz.
El desarrollo rural con enfoque territorial es una propuesta que se centra en el

territorio, que considera como fundamentales las interacciones entre los sistemas
humanos, los sistemas productivos y los sistemas ambientales, que buscan
garantizar la sostenibilidad del desarrollo, el carácter multidimensional de los

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sistemas productivos y su aprovechamiento competitivo, la inclusión del mayor
número posible de grupos sociales vulnerables y la gobernabilidad democrática del
territorio.
Los componentes del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial se

refieren a aspectos tales como:
 El ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras;

 El ordenamiento productivo de las actividades productivas que implican el
uso adecuado de los recursos del suelo y el agua con fines productivos;
 La generación y mejoramiento de los ingresos para las comunidades
rurales, especialmente de los pobladores rurales más pobres.
 La promoción y fortalecimiento de las cadenas productivas, mediante: la
promoción de la organización y desarrollo empresarial de los pequeños
y medianos productores; el estímulo a los esquemas de asociación y
alianzas entre productores; y el fortalecimiento de las actividades de
transformación agroindustrial, y agregación de valor y de comercialización
interna y externa.
 El acceso a bienes públicos sociales, especialmente salud, saneamiento,
nutrición, conectividad, educación, cultura, recreación e inversión en capital
humano y seguridad social;
 La facilitación de la infraestructura de apoyo a la producción, la
transformación y la comercialización agropecuaria y, especialmente, la
infraestructura de adecuación de tierras, vías, energía, y comunicaciones;

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 El fortalecimiento de modelos de gestión local, creación de capacidad
institucional a nivel territorial, de apoyo a los municipios en la formulación y
ejecución de sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, así como de
participación de la sociedad civil en alianzas público privadas, para el
desarrollo rural.
En el enfoque territorial del Desarrollo Rural, la unidad básica de observación e

intervención se estructura a partir de la articulación de las dimensiones socio-
cultural, económico-productivas, ambientales y político-institucionales que
constituyen las unidades de análisis y caracterización para lograr una visión integral
del desarrollo rural-territorial, tal como se observa en el siguiente gráfico:
La dimensión ambiental.

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La dimensión ambiental se refiere a la interacción entre los elementos físicos,
bióticos y agroecológicos que se dan en un entorno geográfico e histórico
determinado. Esa interacción da lugar a un sistema vivo y cambiante de
articulaciones entre los sistemas naturales, productivos y sociales asentados en un
territorio cuyos atributos comprenden una base de recursos naturales, una
estructura de relaciones económico-productivas, unos asentamientos poblacionales
y una red de relaciones político-institucionales y sociales que condicionan y regulan
los procesos de transformación social, económica e institucional.
Por lo tanto, un elemento que caracteriza y diferencia los territorios rurales es su

dependencia de la base de recursos naturales y de las interacciones entre los
elementos físicos, bióticos y espaciales. Esta nueva concepción de lo rural, fundada
en la dependencia de los recursos naturales y ambientales, le imprime al desarrollo
rural unas dinámicas que superan el constreñimiento de lo agropecuario, al
incorporar en el análisis y las intervenciones los aspectos relativos al manejo
armónico de los ecosistemas (bosques, áreas montañosas, humedales,
ecosistemas marinos), la preservación de la diversidad biológica, el uso
eficiente de los recursos del suelo y el agua, el manejo y mitigación de los riesgos
generados por el cambio climático, y el mejor aprovechamiento de las articulaciones
urbano-rurales.

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Con esta nueva concepción se destaca, además, la importancia de lo rural, un
reconocimiento que resulta crítico en un continente que tiene una de sus principales
ventajas comparativas en su rica dotación de recursos naturales a ruralidad se
vuelve entonces estratégica en la construcción de un modelo de desarrollo
sostenible, armónico en su relación con la base de recursos naturales, y viable
económica, política y socialmente.
1.2 La dimensión económico-productiva.
La dimensión económica-productiva se relaciona con las actividades económicas y

los sistemas productivos que se desarrollan en el territorio, a partir de esa base de
recursos naturales y ambientales para garantizar la provisión de los bienes e
ingresos económicos a los distintos grupos poblacionales; las dinámicas
demográficas y las distintas interacciones que acompañan las relaciones sociales
de producción, y los procesos históricos e institucionales que condicionan y
regulan esas relaciones sociales y que conforman los capitales económico, humano
y social del territorio.
La dimensión económica subraya la importancia de la competitividad como un

requisito fundamental del desarrollo rural que incluye aspectos tales como: la
diversidad de los sistemas productivos (agropecuarios, mineros, turísticos,
culturales y ambientales); la generación de empleo e ingresos para la población
rural; el acceso a activos productivos (tierra, agua) y a bienes y servicios públicos,
especialmente a aquellos que generan capacidades endógenas (educación, salud,
información, innovación, investigación, transferencia tecnológica); la dotación de

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infraestructuras de apoyo (tales como vías, centros de acopio, tecnologías de
información y comunicación, etc.); las actividades de transformación agroindustrial
y de generación de valor agregado; y la organización productiva, los arreglos
institucionales y las alianzas público- privadas.
1.3 La dimensión socio-cultural
La dimensión social y cultural abarca las dinámicas poblacionales (campesinos,

índigenas, afrodescendientes, etc); sus diversas formas de relacionamiento y
cohesión social; sus imaginarios, valores, costumbres y las diferentes expresiones
e identidades culturales. Esta dimensión incluye aspectos tales como la satisfacción
de las necesidades básicas, la preservación de las identidades y la herencia cultural,
los sistemas de valores y las prácticas culturales, el desarrollo artítico y recreativo,
el acceso equitativo a las oportunidades económicas y sociales, la seguridad
familiar y ciudadana, la solidaridad y apoyo mutuo, especialmente para afrontar las
calamidades, amenazas y riesgos climáticos y naturales. En general, se trata de
hacer énfasis en la formación de capacidades endógenas y los procesos de
autogestión para el desarrollo sostenible de los territorios.
1.4 La dimensión político-institucional.
La dimensión política-institucional se refiere a todos aquellos arreglos políticos e

institucionales que regulan las interacciones sociales, los conflictos y garantizan la
cohesión social y la gobernabilidad democrática. De manera tal que está dimensión
propugne por el diseño de instrumentos y “arreglos” institucionales que

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fortalezcan: la participación ciudadana en los procesos democráticos de toma de
decisiones; las capacidades de autogestión y la autonomia administrativa de los
gobiernos territoriales y las comunidades locales; la descentralización en la
asignación de recursos y el empoderamiento local en la toma de decisiones; la
coordinación, concurrencia y armonización entre los distintos niveles e instancias
de la administración pública; la transparencia y la rendición pública de cuentas
(accountability); la confiabilidad y mejoramiento en el acceso a la información; y la
prevalencia de valores éticos democráticos, humanisticos y solidarios.
Sin embargo, para lograr la integralidad del desarrollo rural-territorial es necesario

adoptar un enfoque multidimensional que articule las distintas dimensiones bajo un
propósito común o “visión compartida” de territorio. Esta visión se debe construir de
manera participativa e incremental, desde los niveles local, regional y nacional, a
partir de los criterios de equidad, sostenibilidad, competitividad y gobernabilidad.
En primer lugar, el criterio de equidad social implica una equidad intraregional o

intrapoblacional, según el cual la asignación de los recursos debe hacerse con un
criterio de discriminación pósitiva a fin de favorecer a los núcleos de población más
vulnerables; tales como población desplazada, indígenas, mujeres cabeza de
familia, niños, etc,
En segundo lugar, la equidad también debe ser intergeneracional que –de acuerdo
con la definición propuesta por la Comisión Brundtlan- se define como la distribución
equitativa de los recursos entre generaciones; de tal manera el uso actual de los
recursos NO comprometa su disponibilidad para las generaciones futuras . Este es

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un elemento fundamental para lograr un desarrollo rural sostenible que no
comprometa el acceso de las generaciones futuras a los beneficios del progreso
actual.
El concepto de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial – E - también incorpora

una visión multisectorial en la definición de las políticas públicas e intenta, as ,
superar el enfoque meramente sectoriales, y favorecer un planteamiento integral
en la conceptualización de polìticas, en su instrumentación y en la definición de
arreglos institucionales para su ejecución En términos económicos, se reconoce el
carácter polifacético y complementario del sector agropecuario con los demás
sectores productivos, los servicios ambientales y la función económica de las e
ternalidades del territorio rural En términos sociales, se aboga por la articulación
con los otros sectores sociales de salud, educación, agua potable y saneamiento
básico, protección social, empleo, cultura, deportes y recreación sobre la base
de los requerimientos territoriales.
Finalmente, el abordaje integral del DRET requiere de una nueva institucionalidad,

con la suficiente flexiblilidad, pluralismo y democracia para adaptarse a los diversos
territorios e interpretar las necesidades de las sociedades rurales. La
institucionalidad rural debe ser capaz de generar los mecanismos y espacios de
participación de la ciudadanía que garanticen la cohesión social, la gobernabilidad
y desarrollo sostenible.

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En estos contextos se hace necesario que el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural- INCODER-, conforme a su misión, fortalezca su capacidad institucional para
liderar, acompañar y asistir tecnicamente el desarrollo de estas acciones y,
especialmente, logre el despliegue de su capacidad de coordinación para
convocar la concurrencia y participación de todos los actores locales,
promoviendo la generación de los espacios institucionales y comunitarios de
planificación y gestión del desarrollo rural con enfoque territorial, que constituyan la
base de la nueva institucionalidad rural.
1.5 Desarrollo Metodológico
En el marco de los propósitos nacionales de la política de Desarrollo Rural con

Enfoque Territorial –DRET- y el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014:
“Prosperidad para Todos” se requiere diseñar una estrategia -con visión de largo
plazo que incorpore los criterios de equidad, competitividad, sostenibilidad y
gobernabilidad- que promueva un proceso de transformación productiva, social e
institucional de los territorios rurales, con el objetivo de mejorar el acceso de los
pobladores rurales a una oferta articulada de bienes y servicios públicos que este
adecuada a sus requerimientos y a las condiciones propias de sus actividades
productivas, sociales y culturales, mediante lo cual se busca mejorar el bienestar de
sus pobladores, corregir los desequilibrios regionales en el desarrollo territorial y
lograr la prosperidad del sector rural colombiano. Igualmente, la estrategia debe
incluir los mecanismos institucionales más idóneos para garantizar el fortalecimiento
de las capacidades endógenas para gestionar su propio desarrollo y hacerlo
sostenible.

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Esta estrategia tiene una característica especial, en el cual los actores sociales
locales tienen un papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias
públicas, privadas o de la sociedad civil, y se adelanta mediante un instrumento de
focalización y priorización que ya ha sido utilizado en Colombia en años anteriores,
conocido con el nombre de “Áreas de Desarrollo Rural” –ADR- y que en este
documento se integran a la Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial
(DRET) y que este documento pretende señalar las bases y los criterios para su
diseño e implementación.
El DRET, se desarrollará en regiones geográficas que tienen una relativa

homogeneidad, expresada en las características bio-físicas y ambientales,
histórico-sociales y económico productivas similares, y que comparten los
beneficios de la vecindad y sus externalidades positivas para lograr un mayor
crecimiento y competitividad regional.
El objetivo económico fundamental de la estrategia del DRET consiste en promover

una transformación productiva capaz de generar condiciones para el desarrollo
regional sostenido, donde el mejoramiento de la productividad y la competitividad
son claves para lograr que las cadenas productivas con potencialidades adquieran
ventajas competitivas en los mercados regionales y globales, y por ende constituyan
una fuente estable para el mejoramiento de los ingresos y el nivel de vida de los
pobladores rurales.

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En un contexto de creciente inserción a la economía mundial y de apertura de los
mercados, mejorar la competitividad de la producción agropecuaria requiere
aumentar y mejorar la calidad y el volumen de la producción bajo un enfoque de
conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la investigación,
producción, transformación, comercialización y consumo.
Dentro de esta estrategia de desarrollo rural, es fundamental involucrar a los

pequeños productores en esquemas asociativos que faciliten su incorporación en
procesos de empresarización y articulación con inversionistas privados (alianzas),
que mejoren su productividad y su capacidad de negociación, y de esta manera
faciliten su inserción en los mercados.
Todo lo anterior permitirá a los productores rurales avanzar hacia esquemas

asociativos con un enfoque empresarial, insertándolos a mercados promisorios,
como una condición necesaria para lograr opciones de una vida digna y sostenible
para los habitantes del campo colombiano. Los niveles de competitividad dependen
fundamentalmente de la calidad y la productividad de la producción agropecuaria y
rural que garanticen la rentabilidad de las actividades productivas, como un
propósito central de la transformación productiva de los DRET.
Además del componente productivo, el DRET debe incluir un plan para asegurar la
provisión de bienes públicos, que incluye principalmente inversiones en servicios
públicos sociales como salud, educación y seguridad social, así como en dotación
de infraestructura productiva como vías secundarias y terciarias, comunicaciones y
energía.

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Adicionalmente, el programa de desarrollo rural integral debe incluir una estrategia
de fortalecimiento de la institucionalidad rural que permita la participación activa de
todos los actores locales en la definición y puesta en marcha de la estrategia y de
los planes, programas y proyectos que integran el DRET. En particular, se requiere
el fortalecimiento de las instancias de participación tales como los CMDR, Mesa de
Tierras y demás mecanismos institucionales.
En cada DRET se aplicará un enfoque de planeación estratégica que permita

obtener una visión integral y compartida del desarrollo económico y social de una
región de acuerdo con la dotación de recursos naturales y ambientales, el curso
histórico de su desarrollo socio-cultural y sus capacidades endógenas, que
determinan la senda de su prosperidad y sostenibilidad de su propio desarrollo..
La metodología que se adopta para organizar estos DRET parte de la necesidad de

lograr a un enfoque territorial de gestión del desarrollo rural, que además es
integral (multisectorial y multifuncional), focalizado, y flexible a las condiciones
locales.
En los DRET se aplica un esquema de intervenciones directas que se ajusta a su

realidad y a los requerimientos de sus productores, lo que se expresa en un Plan de
Acción que contiene la programación multisectorial de las inversiones
correspondientes. También se adoptan mecanismos operativos y administrativos
especiales para la ejecución de los recursos que financian los planes de acción,
como es el caso de los "Contratos-Plan" aprobados en la Ley del Plan de Desarrollo.

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Adicionalmente, en todos los E se sugiere que se adopte un mecanismo de
“ventanilla nica” que permita integrar las distintas intervenciones del plan en un solo
punto, a fin de desplegar articuladamente la oferta de servicios de las
instituciones participantes en la ejecución de la estrategia de desarrollo rural, y así
facilitar el acceso de los pobladores rurales a la oferta de dichos servicios y a la
posibilidad de obtenerlos de manera coordinada y articulada.
Fases de estructuración de la Estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque

Territorial-DRET-.
Con base en las consideraciones anteriores, a continuación se presenta un

esquema metodológico para el diseño y preparación de la estrategia de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial –DRET-, que se debe organizar en fases y en el cual
se señalan los elementos fundamentales e instrumentales para la estructuración del
DRET:

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1. Fase de alistamiento y priorización: En esta primera fase que se realiza a
nivel nacional y utilizando la información secundaria disponible en las
diferentes fuentes alfanumericas, geográficas y documentales, generada por
entidades públicas, privadas y mixtas, se hace la identificación y valoración
de las áreas rurales suceptibles de intervención por parte de la política
pública, con base en los criterios de pobreza rural, proximidad geográfica,
articulación funcional, relativa homogeneidad de las condiciones
agroecológicas y productivas. Esta información es de carácter general y, en
algunos casos tenia propósitos específicos asociados con la identificación de
características que resultaban útiles para los fines de identificación de zonas
o áreas geográficas de interes estratégico. En particular, se priorizarón las

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zonas correspondientes a los corredores geográficos del Plan Nacional de
Consolidación –PCIN- y las dos áreas de desarrollo consideradas pilotos en
el PND (La Mojana y la Altillanura)2 Las escalas utilizadas se refieren, en
general, al nivel municipal.
2. Fase de caracterización y concertación con actores claves del desarrollo
rural: En esta fase se realiza el reconocimiento de las condiciones
económico-productivas, bio- físicas, sociales, culturales y ambientales de las
áreas de desarrollo rural, a partir de variables y fuentes de información
secundaria más precisas que luego se validan en talleres participativos con
actores públicos, privados y comunitarios presentes en los territorios que son
convocatos de común acuerdo con las autoridades territoriales (Alcaldías,
Secretarias de Agricultura y de Planeación, y seccionales de las Entidades
públicas nacionales). En estos talleres participativos se lleva a cabo la
identificación y concertación del mapa de agentes institucionales y actores
sociales más representativos de los niveles departamental y municipal que
tomaran parte de las decisiones de las áreas de desarrollo rural. Esta fase
incluye también la realización del inventario o estado del arte de estudios,
propuestas y programas de desarrollo que se han realizado en la ADR.
3. Fase de Planeación estratégica participativa: Durante esta fase y mediante
la realización de eventos de planeación estratégica participativa se lleva a
cabo la construcción de la visión compartida del territorio, la selección de las
líneas estratégicas del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque
Territorial –DRET- y la identificación de los programas, proyectos y acciones
que se consideran estratégicas para lograr las transformaciones económicas,
sociales e intitucionales de las Áreas de Desarrollo Rural –ADR-

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4. Fase de programación de las inversiones del DRET: En esta fase se realiza
la formulación y estructuración financiera de programas y proyectos de
inversión en la ADR, se definen las fuentes de recursos, los cronogramas
y las alianzas público- privadas indispensables para la ejecución del DRET.
5. Fase de elaboración del Contrato-Plan: Durante esta fase se define y se

estructura Contrato-plan entre las instancias públicas, de orden local,
regional y nacional, se establece el mecanismo institucional y se concretan
las alianzas público-privadas y de cooperación internacional para la gestión,
financiación y ejecución del Contrato-plan
6. Fase de seguimiento y evaluación, diseño de sistema de información,
Indicadores, informes periódicos y mecanismos para evaluar y ajustar las
intervenciones en los DRET.
La aplicación de un metodología como la aquí esbozada requiere de una nueva

gestión institucional que supere el enfoque sectorial tradicional que adoptan las
Entidades públicas nacionales para definir sus inversiones, por lo que se hace
necesario el fortalecimiento de la institucionalidad rural y, primordialmente, reformar
y fortalecer el INCODER, dotándolo de instrumentos y recursos necesarios para
llevar a cabo un proceso de tal naturaleza.
En este marco de la reforma institucional, es necesario flexibilizar los esquemas de

gestión institucional de los DRET, a fin de atender las particularidades y las
dinámicas territoriales diferenciadas y lograr formas más eficientes y de mayor
costo-beneficio para la entrega de una oferta integrada de servicios, incluyendo las

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Pág. 26
alianzas público-privadas en dichos esquemas, así como la vinculación directa de
las entidades y organizaciones locales.
Dicha oferta de bienes y servicios públicos articulada a través de Programas

Integrales de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET- debe incorporar por
lo menos las siguientes líneas de acción:
De ordenamiento y acceso a los factores productivos:
Estas acciones pueden incluir el otorgamiento de subsidios directos para:
A. Formalización y acceso a la propiedad rural. b. Riego y Adecuación de

tierras.
B. Vivienda rural
C. Proyectos productivos. e. Asistencia Técnica
De ordenamiento productivo:
Las acciones de ordenamiento y desarrollo productivo buscan hacer más eficiente

y sostenible el uso de los recursos de suelo, agua y ambientales, mediante la
aplicación de mecanismos e instrumentos tales como:
A. Definición de áreas de desarrollo rural

B. Constitución de Zonas de Reserva Campesina.
C. Constitución de Zonas de Desarrollo Empresarial.

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Pág. 27
D. Concesión de derechos reales de superficie sobre baldíos o bienes fiscales
con vocación productiva.
E. Acompañamiento en la definición y alinderamiento de zonas protegidas o de
utilidad pública, tales como: sabanas comunales, playones, ciénagas,
bosques, etc.
De acceso a bienes y servicios públicos:
Asesorar y acompañar a las entidades territoriales, comunidades rurales y a las

organizaciones de productores en la identificación y preparación de proyectos e
iniciativas para acceder a:
 Oferta de servicios públicos sociales de salud, educación, seguridad

social, recreación, deportes y cultura.
 Dotación de Infraestructura productiva: vías rurales, comunicaciones,
energía, comercialización, etc..
 Apoyos e incentivos que permitan mejorar las capacidades y el capital social
mediante acciones tales como:
 Fortalecimiento de los espacios de participación y planificación territorial,
tales como: Consejos Municipales de Desarrollo Rural, Consejos
Seccionales de Desarrollo Rural, Consejo Territoriales de Planeación,
Veedurías y participación ciudadana para ejercer el control social a las
inversiones públicas y la rendición de cuentas.
 Capacitación y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de
productores rurales

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 Asesoría para la identificación de negocios regionales, conglomerados y
proyectos productivos,
 Los mecanismos que favorezcan el establecimiento de alianzas u otras
formas asociativas
 Creación de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus
potencialidades y se articulen en igualdad de condiciones con la oferta
 institucional del nivel central.
Instrumentos
Perfil territorial de las ADR

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2 Transporte y urbanización.
Los procesos de poblamiento anteriormente descritos, los cambios radicales que

han presentado y el replanteamiento de las primacías urbanas están íntimamente
ligados a la evolución de los medios de transporte, como ya lo hemos venido
señalando. La ausencia de una mínima red de transporte durante la colonia y buena
parte del siglo XIX, es un elemento clave para entender la permanencia de la
distribución espacial de la población desde las épocas prehispánicas, en razón de
que esto impidió la comunicación efectiva entre los distintos islotes que
conformaban los mercados regionales, condición indispensable para el
aparecimiento de primacías económicas de carácter nacional.
El sistema de transporte era prácticamente inexistente en el siglo XIX, y los tiempos

de transporte interno eran demasiado altos, debido a que los caminos no pasaban
de ser de herradura. A comienzos del siglo XX un viaje de Barranquilla a Medellín
duraba tres semanas, de Bogotá a Medellín dos semanas y Bogotá a Buenaventura
diez días. La construcción de los primeros caminos y la regularización de la
navegación a vapor por el Magdalena en algo aligeraron los viajes, pero sin causar
grandes modificaciones, debido a las dificultades de transportar grandes volúmenes
de pasajeros y carga, en razón de los numerosos trasbordos, con el consiguiente
alto costo de los fletes: en 1908 entre Barranquilla y Bogotá, según los productos,
el flete era entre 7 y 14 veces el valor del trayecto de Nueva York y Barranquilla. 7
Además, los primeros esfuerzos realizados en la construcción de ferrocarriles se
orientaron a la comunicación de los centros urbanos importantes con los puertos
fluviales y marítimos; se trataba de un sistema de transporte centrífugo, hacia afuera

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Pág. 33
del país y que tenía como eje central el río Magdalena, siguiendo las exigencias del
comercio internacional. 8Antes de 1920 se trataba de tramos aislados, que no
constituían una red. Esto cambió en esos años, cuando se logra constituir redes
regionales: la de la región central y la del Pacífico y Caldas, además de tramos
aislados pero de mucha importancia, como Medellín-Puerto Berrío, y Barranquilla-
Puerto Colombia. Con posterioridad se fueron empalmando las redes, hasta que en
1961 se construyó el Ferrocarril del Atlántico. Es indudable que los ferrocarriles
jugaron un papel estructurante, al menos entre 1900 y 1938, y tuvo mucha
importancia para la conformación de puntos de "llenado". Estos puntos fueron
limitados y estaban relacionados con una primacía anterior que generó una
demanda de transporte. Pero una vez construido, sus resultados se orientaron hacia
las grandes ciudades, produciendo vaciados poblacionales en los otros municipios
por donde pasaba la línea.
En cuanto a las localizaciones industriales, es indudable que al menos en el caso

de los cementos, las siderúrgicas y la caña de azúcar, los transportes tiene una
importancia definitiva, en razón de que su localización estaba determinada por la
reducción de los costos de transporte de las materias primas.
Esta red ferroviaria se complementaba con las carreteras, que también se

desarrollaron de una manera tardía. Hacia 1914, de los 578 kilómetros construidos,
353 se encontraban entre Bogotá y el norte de Boyacá, y todavía hacia 1938, a
pesar de que se había dado un crecimiento importante, los sistemas regionales se
encontraban aislados. La situación cambia al finalizar la década del cincuenta,
cuando el oriente y el occidente se unen en varios puntos, y ya se puede hablar de

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una red interconectada y de una integración interregional por carretera. 10Todo esto
es prueba de la presencia de una incipiente concepción global del espacio por parte
del Estado y del aparecimiento de un eje transversal en la dirección de Bogotá-
Buenaventura, que poco a poco se va convirtiendo en el aglutinador' de la red
urbana más importante desde la década del setenta, y que reemplaza la que había
existido entre Bogotá y Pamplona.
La importancia de cada medio de transporte se refleja en el cuadro siguiente, que

resume la evolución de los tipos de transporte, y sus importancias según la
movilización de carga en los últimos cuarenta años.
La lentitud en la integración de las redes regionales de transporte, y el tardío

mejoramiento de las carreteras fueron causas directas del retardo en la
concentración urbana que hemos señalado. Mientras los principales centros de
poblamiento que existían, como la región central, la occidental y la caribe, se
encontraban semi-aislados, era difícil que la economía y la población nacional se
concentraran en una ciudad. No era posible, por ejemplo, que la industria se

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concentrara en la capital mientras no se contara con costos bajos en el transporte
de las materias primas y en la distribución de las mercancías.
Por algo se señala que el sensible mejoramiento de las comunicaciones interiores,

que se refleja en la construcción de las carreteras y en la pérdida de importancia del
transporte por el Magdalena, coincide con el aparecimiento de las primacías
urbanas de cuatro ciudades, y en especial de Bogotá, y si esta ciudad muestra
actualmente una tendencia a una mayor primacía, se debe, en gran parte al
mejoramiento en las redes de transporte que le permiten contar con mayores
mercados.
La importancia de los ferrocarriles en la industrialización es muy clara. En Medellín,

entre 1912 y 19.19 se fundan varias fábricas, se amplían las que ya estaban
fundadas, hechos que coinciden con la conexión definitiva de Medellín con Puerto
Berrío y con el sur del departamento. El ferrocarril del Pacífico, como ya lo
señalamos, es el responsable de la localización industrial en Cali: en 1915, cuando
se unió al Pacífico por vía férrea, surge la industria textil que pudo así importar su
maquinaria y el algodón que todavía no se podía obtener suficientemente en el país.
El surgimiento de la industria en Bogotá está relacionado con la ampliación de sus
mercados regionales con la construcción de las carreteras a Boyacá desde 1905, y
la conexión por ferrocarril con Girardot en 1909. Según Poveda Ramos, el número
de industrias en el país en 1916 se distribuía en una estrecha correlación con la
existencia de vías de transporte.

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En el caso de la costa caribe se encuentra una relación clara entre los transportes,
la industrialización
y la primacía demográfica. Como lo señala Adolfo Meisel, "Hacia finales de la

década de 1940, la economía barranquillera empezó a dar señales de que se había
disipado el enorme dinamismo que la caracterizó a partir de 1871, cuando se
inauguró el ferrocarril Salgar-Barranquilla, que significó su consolidación como el
primer puerto marítimo y fluvial del país. Con la apertura del Canal de Panamá... a
partir de 1935 este puerto (Buenaventura) superó a Barranquilla como puerto de
salida de las exportaciones”13.
En efecto, al inicio de la década del 50, la estructura económica de la costa caribe

no difería mucho de la del resto del país; por ejemplo, en 1951 esta región
presentaba el 52,4% y el 12,6% de la Población Económicamente Activa en el sector
agropecuario y en la industria de transformación respectivamente. El país tenía una
media del 53,9% y 12,3%. Pero, en ese momento la costa estaba aun aislada del
país (desde 1930 el Magdalena estaba perdiendo su puesto como el eje articulador
del país). En 1961 se da al servicio el ferrocarril del Atlántico y desde entonces la
participación de la costa caribe en la economía nacional empieza a declinar: entre

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Pág. 37
1950 y 1989 el PIB real percápita de esta región creció al 0.94% anual, mientras
que el promedio nacional fue del 2%.14 El principal factor en esta evolución fue la
pérdida del liderazgo portuario de Barranquilla, como resultado de la competencia
de Buenaventura, (Ver Cuadros Nos 31 a 34) . El declive como principal puerto
colombiano generó un estancamiento casi absoluto en el crecimiento industrial.
Barranquilla se había desarrollado como un enclave industrial impulsado por la
demanda de su propia población y de los centros urbanos aledaños, con una baja
interrelación con la región agrícola que la circundaba, al contrario de Cali, Medellín
y Bogotá. Como lo señala Meisel, "La naturaleza de enclave del progreso industrial
barranquillero se hizo evidente cuando ésta perdió su puesto como primer puerto.
Su talón de Aquiles se reveló claramente cuando enfrentó la fuerte competencia del
puerto de Buenaventura y no pudo depender de sus mercados regionales para
continuar se expansión manufacturera y comercial".
3 ECONOMÍA Y URBANIZACIÓN.
Cuando se observa la evolución de la primacía urbana colombiana en relación con

las naciones vecinas, no deja de sorprender la divergencia de nuestra experiencia
con la tendencia general que presenta América Latina. En efecto, mientras que en
estos países la característica ha sido la del crecimiento urbano fuertemente
concentrado en una sola ciudad, como ha sido el caso de México, Argentina,
Uruguay Chile, Perú, entre otros países -con contadas excepciones como el
Ecuador: Quito y Guayaquil; Brasil: Rio-Sao Paulo-, nuestro caso se presenta como
la principal excepción: encontramos que, para 1995 la ciudad más poblada va a
tener cinco millones y medio de habitantes, Medellín un poco menos de la mitad de

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esta cifra, Cali se acerca a un millón setecientos mil, y Barranquilla sobrepasa el
millón tres cientos mil habitantes.
Con estas cuatro metrópolis regionales, y un amplia red de otros centros de

dinámica vida urbana y de más de medio millón de habitantes -Cartagena, Cúcuta
y Pereira-, y otras que sobrepasan los tres cientos mil habitantes, como Ibagué,
Manizales, Pasto y Santa Marta, Colombia muestra un panorama urbano bastante
diferente de la media latinoamericana.
La otra diferencia que presenta nuestro país con respecto a Latinoamérica, es el

desarrollo histórico de las primacías urbanas. En efecto, si bien Bogotá ha sido la
ciudad más poblada desde la colonia, esta primacía no siempre se ha correspondido
con las primacías comerciales, financieras, manufactureras o industriales. Ciudades
como Cartagena y Popayán en la colonia, y Medellín en la primera mitad del siglo
XX, han rivalizado fuertemente con la capital política, y sirvieron de contrapeso al
centralismo bogotano, protegidas como estaban por las montañas, el aislamiento y
las economías diversificadas. A esto se suma que las élites bogotanas nunca
tuvieron la fuerza suficiente como para imponerse a nivel nacional, elementos que
limitaran las fuerzas centrípetas que ejercía el Estado centralista. En resumen,
nunca hubo una ciudad que dominara, de manera indiscutible, la vida política,
económica y cultural nacional, afirmación que se puede aplicar al ámbito regional.
Por ello se afirma que en Colombia el peso histórico de la estructura regional
diversificada es todavía muy elevada y los índices de concentración regional son los
más bajos de América Latina17. Esto es el resultado de una estructura económica
donde las actividades productivas no han estado concentradas en una sola región,

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y, por el contrario, se ha caracterizado por presentar numerosos núcleos,
complementarios entre ellos.
Esto es evidente desde comienzos del siglo XX, cuando la economía colombiana
presentaba una baja concentración, y los polos eran Barranquilla, primer puerto del
país, Bogotá y Medellín, centros artesanales en vías de pre-industrialización, y en
menor medida, las zonas cafeteras, situadas en la cordillera Oriental.
Pero rápidamente este panorama empieza a cambiar. Entre 1898 y 1932 la

producción cafetera se multiplica por cinco y se relocaliza en la cordillera central, a
favor de las regiones de Medellín, Caldas y Cali, donde se cultiva más de la mitad
del café, y donde se beneficiaba el grano a través de la trilla, actividad de tipo
industrial, de gran importancia en la formación de un mercado laboral urbano. Los
efectos espaciales de la economía cafetera ya los señalamos, y los podemos
resumir en la expansión del mercado interno, y el desarrollo de un sistema de

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Pág. 40
transporte que respondía a un nuevo diseño, responsable de la conexión entre las
diferentes regiones, elemento fundamental en la conformación de un mercado
interno.
A su vez, la agricultura se especializa regionalmente, pero sin concentración

regional. La difusión en el espacio es una característica de este periodo: Medellín el
centro industrial, Bogotá, capital y principal mercado y Barranquilla, el primer puerto,
y más tarde se le suma Cali, gracias a la caña de azúcar y a las actividades
portuarias de Buenaventura. Esta precocidad en la difusión espacial de la industria
ha servido de soporte al desarrollo económico de las cuatro ciudades, y de
acumulación de capital sobre una base regional y por un fenómeno de inercia, el
crecimiento y diversificación industrial posterior se han dado, prioritariamente,
donde ya existía la industria, es decir en las cuatro metrópolis regionales19. Esto se
evidencia en el cuadro No. 36 donde presentamos el número de establecimientos,
el personal total ocupado y el valor agregado bruto, para 1945, que muestra la
primacía industrial antioqueña, pues con el 16,4% de los establecimientos, ocupaba
el 25,6% del personal y generaba el 25,2% del valor agregado bruto, frente al
agregado de Boyacá y Cundinamarca, que aportaba el 28,4%, el 23,9% y generaba
el 2 7,5%, respectivamente.
Pocos años más tarde, en 1958 (cuadro No. 37), ya se notan los cambios, pues
Antioquia reduce su
participación en el Valor Agregado Bruto al 24,9% y Cundinamarca y Boyacá

aumenta al 29,4%.

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Pág. 41
También se notan cambios en el caribe, que reduce 5 puntos en su participación en
el valor agregado, al tiempo que el Occidente aumenta una proporción similar. Para
1973 ya se muestra Bogotá discriminada de su región y se puede conocer el peso
especifico de esta ciudad, que en términos de Valor Agregado es similar a Antioquia
y superior al Occidente, (Cuadro No*. 38). Para 1985 el crecimiento de Bogotá es
notorio, pues pasa del 24,1% en 1973 al 28,1% en el Valor Agregado Bruto, frente
a Antioquia que tuvo una reducción de tres puntos. Para 1990, (Cuadro NO. 40),
Antioquia y el Occidente permanecen estables, Bogotá reduce su participación en
el Valor Agregado Nacional, pero la costa aumenta, evolución que está relacionada
con los proyectos mineros de esta región, y probablemente con el aumento de la
economía informal en la capital. Otro indicador que permite conocer la evolución de
la participación de las regiones en el proceso de industrialización lo presentamos en
el cuadro No. 35 que muestra la Participación Departamental en el PIB real, entre
1960 y 1990. Allí se registra que mientras que Antioquia aumenta un punto su
participación en este indicador en los 30 años señalados, Bogotá aumenta cuatro
puntos, y Atlántico y el Valle del Cauca reducen menos de un punto.
Estos cambios no significan que se haya perdido el equilibrio regional, puesto que
la cuadricefalia urbana reposa sobre bases económicas regionales sólidas20. En
efecto, cada una de las metrópolis domina una región de riquezas, grado de
urbanización y dinamismo económico diferentes, de las que depende el crecimiento
económico de las cuatro ciudades más importantes en Colombia. La región
controlada por Bogotá contaba en 1985 con el 31% del total de la población
nacional, la de Medellín con el 15%, la de Cali con el 17% y la de Barranquilla con

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el 14%, y en total las cuatro regiones, con sus áreas metropolitanas agrupaban el
78% de la población nacional. Las cuatro áreas metropolitanas sumaban la tercera
parte del total de la población nacional. Esto permite resaltar el tamaño del mercado
controlado por Bogotá, equivalente a la tercera parte del nacional.
Esto se refuerza al analizar las estadísticas de pobreza en las cuatro regiones, que
muestran que en la región de Bogotá se considera, en 1985, como pobres al 38%
de su población, mientras que Medellín llega al 43%, Cali al 44% y Barranquilla al
58%, cifras que permiten apoyar de una manera más clara el tamaño real del
mercado controlado por la capital. Esta jerarquía se refleja en los indicadores
económicos.
De nuevo nos
encontramos con el hecho claro del gran peso de la región de Bogotá, que agrupa
un tercio de la producción económica del país, proporción en permanente

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Pág. 43
crecimiento desde hace tres décadas, la reducción de la participación de Medellín,
que es alcanzada por Cali, y la declinación fuerte de Barranquilla, hecho al cual ya
nos referimos. Esto permite insistir en la ventajas de Bogotá sobre las otras
regiones: es la más poblada, más urbanizada, menos pobre,' y más dinámica
económicamente que las otras. Esto permite mostrar que la primacía que Bogotá
ha conquistado en las últimas décadas, no solo se debe al dinamismo de la ciudad,
sino también al dinamismo de su región21. Esto contrasta con la progresiva
marginalidad de la costa caribe, como ya lo señalamos con los testimonios de Adolfo
Meisel. El caso de Medellín presenta cierto parecido con la caribe: se trata de una
región aislada, pequeña, poco poblada y pobre, en contraste con la riqueza de
Medellín. Cali muestra indicadores diferentes, se trata de una región grande, más
rica y más poblada que la de Medellín.
Consideramos conveniente detenernos en el caso de Medellín, en razón de su

reciente pérdida de dinamismo industrial y demográfico. Esto se ha debido a la
precocidad de su desarrollo, que provocó una fuerte dependencia de la ciudad a
una industria que presenta problemas de obsolescencia. Esta dependencia se
refleja en que una tercera parte del empleo es generado por el sector manufacturero
desde 1950, y se calcula que la industria representa el 45% del PIB local.
Se trata de una industria poco diversificada, que ha sufrido una fuerte caída desde
la crisis de los setenta, en razón de su gran especialización en bienes de consumo
corriente, poco dinamismo de las exportaciones y la estrechez del mercado interior
nacional, en especial del local. Esto se explica por lo temprano de la
industrialización, que se realizó en la etapa de la sustitución de importaciones donde

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predominaron los alimentos y los textiles. Cuando se produjo la segunda
industrialización por sustitución, en los cincuenta, caracterizada por los bienes
intermedios, hubo poca participación de los industriales antioqueños. Por lo tanto
los textiles continuaron como el pilar de la industria regional, pero que presenta
fuertes problemas, como la competencia internacional -el contrabando-, y que la
materia prima no es producida dentro de la región. A todo esto se le suma las
dificultades del emplazamiento de la ciudad, las dificultades de los transportes, la
pobreza de la región circundante a Medellín, y la baja inversión extranjera22 Esto,
que de por si es bastante, se le agregan los problemas generados por el
narcotráfico.
El caso de Cali es un tanto distinto. Esta ciudad dispuso de una serie de factores
estimulantes para su crecimiento, en especial el proceso de urbanización de la
cordillera central que ya hemos señalado, la capitalización de parte de las
actividades portuarias de Buenaventura, y una gran riqueza agrícola en el valle.
Además, la tardía industrialización de esta ciudad, que contó con fuertes inversiones
extranjeras en sectores como el papel, caucho, química, metalurgia, aparatos
eléctricos, que se instalaron con tecnologías modernas y que les permitieron resistir
mejor la crisis de los setenta.
Sin embargo, varios indicadores muestran la pérdida de dinamismo de Cali, como

la tasa de crecimiento demográfico, pues si entre 1938 y 1951 creció a más del 8%
anual, desde 1973 esta se redujo al 1,8% por año. Una caída también lo presenta
la inversión extranjera. Pero este caso, junto con el de Medellín y el de Barranquilla

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hace pensar que el problema fundamental está por fuera de estas ciudades. Como
lo señala un estudioso de este tema:
"Las causas del marasmo que afecta a estas tres ciudades no son únicamente
locales, y una parte se origina en Bogotá. El ejemplo de Cali, donde la economía se
comporta aceptablemente, a pesar del reciente decaimiento, nos prueba que las
dificultades más graves de Medellín y Barranquilla no son suficientes para explicar
las pérdidas de las influencias relativas. Estas metrópolis regionales han perdido
terreno porque ellas no podían resistir la poderosa inercia del centralismo bogotano.
El mercado interno colombiano ha conocido una verdadera implosión... En ausencia

de una intervención reguladora del Estado, las ciudades de provincia carecen, en la
actualidad, de los medios para contrarrestar la irresistible atracción de Bogotá23.
Esta primacía urbana de Bogotá ha venido creciendo desde el censo de 1964, con
un retardo significativo con respecto a los países latinoamericanos. Aunque hay
cierta descentralización poblacional, la tendencia de la industria es a concentrarse,
y por ello se anuncia el desmonte del esquema de la cuadricefalia para dirigirnos
hacia la macrocefalia. El cambio en la localización geográfica de la industria es
bien notorio, lo que se comprueba con el afianzamiento de Bogotá como la capital
industrial del país. Para 1990 la capital concentraba el 30,5% del total del número
de establecimientos industriales del país, el 32,2% del personal ocupado y generaba
el 25,9% del valor agregado. Mientras tanto, Medellín presenta una tendencia
descendente en estos guarismo, (Ver cuadros 35 a 40).

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Si bien Bogotá continúa con solo el 15% de la población nacional, su control sobre
la economía es mayor, como también ha sucedido desde décadas antes. La
tendencia que se anuncia es el de contar con menos industria y más servicios
especializados (algo similar a lo que acontecía en la colonia). Es probable que
aquellos factores históricos que han favorecido la capitalidad bogotana, más un
mejoramiento de las comunicaciones -nuevas carreteras- y mejores servicios
financieros y otros, además del fortalecimiento del sector Estado central permitan
este panorama indeseable.
4 LOS NUEVOS ESCENARIOS.
Así como los transportes han sido uno de los responsables directos del proceso de
la cuadricefalia urbana y luego de la ampliación de la órbita de influencia de Bogotá,
la terminación de las carreteras que actualmente se encuentran en construcción
o en proyecto, van a continuar introduciendo modificaciones importantes en la
distribución espacial de la población y en la ubicación de las industrias.
En primer lugar, la terminación de la carretera que une a Bogotá con Santa Marta,
vía Barrancabermeja la troncal de la paz-, va a acercar significativamente a la capital
con el Caribe, ampliando la zona de influencia de Bogotá, a costa de los intereses
de Medellín -sobre el Magdalena medio antioqueño-, Bucaramanga y la misma
Barranquilla, ciudades que pierden parte de sus mercados.
Otra vía que introduce modificaciones fuertes es la que conecta a Bogotá-

Villavicencio-Arauca-San Cristóbal, que evita seguir la cresta de los Andes para

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llegar a Venezuela. Estas dos carreteras golpean fuertemente a las ciudades de la
cordillera oriental, en especial Tunja, Bucaramanga y Cúcuta, las cuales pierden
actividades de transporte y comerciales.
Hacia el sur, la carretera que une a Bogotá-Pitalito-Mocoa-San Miguel-Quito, va a

restar alguna importancia al control que tiene Pasto e Ipiales sobre el comercio con
el Ecuador. Pero, es probable que esta carretera tenga mayor efecto en la
penetración a la Amazonia, pues de Mocoa se sigue a Puerto Asís, que se está
convirtiendo en la puerta de entrada a esta región, por hallarse ubicada sobre el rio
Putumayo, y que desde ya presenta una de las tasas más altas de crecimiento
poblacional. Esta tendencia se puede reforzar con el mejoramiento de la vía
transversal Tumaco-Pasto-Mocoa.
La construcción de la carretera Cali-La Pintada-Santafé de Antioquia-Turbo, va a

reforzar el aislamiento de Medellín y a acentuar la tendencia a la diversificación de
puertos en el caribe. De nuevo el país va a regresar al Caribe, donde contará con
mayores puertos: Turbo, Coveñas, Cartagena, Barranquilla, Ciénaga, Santa Marta,
Riohacha y Puerto Bolívar. A pesar de que no se trata de un puerto muy viable,
Turbo ya aparece entre las treinta ciudades más pobladas de Colombia. En el
caribe, la construcción de una vía transversal, que atravesará la depresión
momposina, va a romper con uno de las barricadas más grandes para la integración
de esta región, en razón de que en la actualidad entre Puerto Berrío y Barranquilla,
en una extensión de 700 kilómetros, no existe ningún puente sobre el río
Magdalena. Un aspecto a destacar es la ausencia de grandes planes viales que
rompan con el aislamiento de Antioquia.

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Además de estos cambios, que a la larga van a intensificar las tendencias que se
vienen presentando, lo que vamos a presenciar en el resto de la década, es el
proceso de vaciamiento de población de las regiones cafeteras de la cordillera
central, debido a la crisis del grano, y el crecimiento de las ciudades ubicadas en
esa zona que han desarrollado complejos industriales y de servicios, como Pereira,
Manizales e Ibagué. Recordemos que un proceso de despoblamiento ya lo vivió el
país, con lo sucedido en los Santanderes y Boyacá. Este vaciamiento también será
recogido pollos puertos marítimos, los cuales se van a diversificar, y a aumentar su
población. Para 1995 se calcula que 8 puertos marítimos estarán entre las treinta
ciudades más pobladas. A esto se le agrega el persistente aumento de la población
Caribe, con bajos índices de urbanización y altos de pobreza. Cada vez serán más
los colombianos que habitan la costa Caribe.
Como ya lo señalamos de manera insistente, el fenómeno más importante es el del

surgimiento tardío de la macrocefalia urbana, en razón del proceso de agudización
de la primacía bogotana. Es probable que esta tendencia sea frenada un poco por
la inclinación que muestra Bogotá a especializarse como un centre de servicios y la
tendencia que presenta el país a desarrollar nuevos centros industriales,
probablemente en lugares de confluencia de las nuevas vías, como
Barrancabermeja y Villavicencio. También será interesante observar los efectos de
Tas políticas de descentralización que aplica el Estado. Sin embargo, al respecto
se puede anotar que la metropolización por la que atraviesa Colombia forma parte
de una tendencia mundial, que no ha sido posible detener a pesar de los esfuerzos

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de los Estados como el francés, inglés, brasilero o japonés, que han intentado
detener la macrocefalia de sus capitales con resultados negativos.
Para concluir, podemos anotar que la tendencia de la población a ubicarse en climas

cálidos, que se va a reforzar con los planes viales que privilegian las tierras planas
de los valles del Cauca, Magdalena y la Orinoquia, junto con la crisis de las ciudades
primadas industriales, pueden provocar que estas tiendan a convertirse en centros
de servicios especializados, a la manera de Bogotá. Esto puede ser el caso de
ciudades como Medellín, Bucaramanga, Pasto, Manizales, entre otras. Estas
funciones se pueden incrementar si se refuerzan los ejes transversales,
por ejemplo el que va de Medellín-Barrancabermeja-Bucaramanga-Oriente
petrolero-Venezuela.
Esto nos remite al problema de ver hasta donde el Estado está dispuesto a un mayor
manejo del espacio, en los siguientes aspectos: 1. Incrementar los ejes
transversales efectivos que rompan con la meridianidad que ha caracterizado el
país. 2. Reubicación de los centros industriales en lugares más viables, mediante
políticas de incentivos. 3. Incremento de los centros regionales de servicios, que
contrarresten la atracción de Bogotá.
Colombia es el único país con costa en el Pacifico sin llanuras costeras habitables
en gran escala. Esto ha sido causa de que esta región se considere como una
frontera cerrada, y es muy probable que así continuara, igual que la frontera del
oriente, la Amazonia.

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No se perfila un gran vuelco hacia el Pacifico, y al contrario, se regresa a la vocación
Caribe, gracias al mejoramiento de las vías internas.

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Pág. 51
5 BIBLIOGRAFÍA
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ESTADÍSTICA, DANE. Censos de Población.
 CUERVO, Luis Mauricio. La primauté urbaine en Amérique latine: une
étude historique comparative.” Tesis de doctorado, Institut d’urbanisme de
Paris, 1990.
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Colombia. Bogotá D.C.: CIDER-UNIANDES ; Fondo Editorial CEREC, 1986.
 MEISEL, Adolfo. “¿Porqué Se Disipó El Dinamismo Industrial de
Barranquilla?” Lecturas de Economía, May. 1987.
 MONSALVE, Diego. Colombia Cafetera. Barcelona: Artes Gráficas, 1927.
 OCAMPO G., José Antonio, ed. La Consolidación Del Capitalismo En
Colombia. In Historia Económica de Colombia, 336. Bogotá D.C.: Siglo
Veintiuno Editores; Fedesarrollo, 1987.

RURAL
Pág. 52

Documento Institucional El Desarrollo Territorial Urbano - Rural

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1.1 Aportes Conceptuales .............................................................................. 4

1.2 La dimensión económico-productiva. ..................................................... 15

1.3 La dimensión socio-cultural .................................................................... 16

1.4 La dimensión político-institucional. ......................................................... 16

1.5 Desarrollo Metodológico ......................................................................... 19

2 Transporte y urbanización. ..................................................................... 33

3 ECONOMÍA Y URBANIZACIÓN. ............................................................ 38

4 LOS NUEVOS ESCENARIOS. ............................................................... 47

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