Instrumentos de Participacion Ciudadana

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Instrumentos de participación ciudadana en Chihuahua

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ROBERTO SÁENZ HUERTA
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Instrumentos
de participación
ciudadana en Chihuahua
Un estudio histórico sobre el

referéndum, el plebiscito, la revocación
del mandato y la iniciativa popular
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Instrumentos
de participación
Un estudio histórico sobre el

referéndum, el plebiscito, la revocación
del mandato y la iniciativa popular
Roberto Sáenz Huerta
S LAR
C O L E C C I Ó N
S e r i e : E n s a y o
Instituto Chihuahuense de la Cultura

Chihuahua, 2009
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Los instrumentos de la participación ciudadana en Chihuahua de 1994 a 2006
Imagen de portada: La nueva demodracia 1945 de David Alfaro Siqueiros
Primera edición: 2009

De la colección editorial de Gobierno del Estado 2004-2010

Lic. José Reyes Baeza Terrazas, Gobernador Constitucional
© Roberto Sáenz Huerta

© Instituto Chihuahuense de la Cultura
SE RESERVAN TODOS LOS DERECHOS
ISBN: 978-607-7788-10-2

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Impreso y hecho en México
Printed and made in Mexico
A mis padres José y Petra.
A mis hermanos Alma Delia, José Manuel, Juan Antonio y María Guadalupe
por su apoyo en todas mis aventuras.
A mi esposa Elva Nidia por ser la única mujer que me ha comprendido.
Agradecimientos
Esta investigación no hubiera sido posible sin el apoyo

invaluable del doctor Víctor Orozco. Agradezco también las
facilidades brindadas por las diferentes autoridades que me
permitieron el acceso a sus archivos: al Poder Legislativo
del Estado, al Tribunal Estatal Electoral y al Instituto Estatal
Electoral.
Asimismo, extiendo mi agradecimiento a Daniel Cazes,
Miguel Etzel Maldonado, Jorge Rodas, Julio César Santacruz
Favela, Javier Arroyo, Édgar Prado, Héctor Padilla, Ramón
Chavira, Iván Álvarez y Walter Setina, por su tiempo y apor-
taciones otorgadas en esta investigación.
Un agradecimiento especial a Marlon Martínez por su
colaboración en la corrección del texto y por último, a mis
compañeros y amigos por el entusiasmo manifestado en la
disertación de mi tesis de Maestría: Irán Ordóñez, Elvira
Núñez, Jorge Balderas, Julio César García, Mario Hernández,
Gerardo Jiménez y Adrián Sánchez.
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“La primera y más importante consecuencia de los principios antes establecidos,

es que solamente la voluntad general puede dirigir la fuerza del Estado según el fin con
el que han sido instituidos, que es el bien común; pues si la oposición de los intereses
particulares ha hecho necesario el establecimiento de las sociedades, el acuerdo de esos
mismos intereses lo ha vuelto posible”.
Jean Jacques Rousseau

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Introducción
E l interés por desarrollar un trabajo sobre los Instrumen-

tos de participación ciudadana surgió desde que, en el año de
1999 –concretamente en mayo–, el recién electo presidente
de Venezuela, Hugo Chávez, mediante un referéndum disol-
vió el congreso que no le permitía reformar la constitución.
Este hecho atrajo mi atención y comencé a realizar una con-
sulta sobre estas figuras de la democracia directa. Para ese
año, en los meses de agosto-diciembre cursaba el tercer se-
mestre de la Licenciatura en Derecho y una de las materias
que llevé en ese lapso fue la de Teoría General del Estado,
siendo de las que más me entusiasmaron a lo largo de la
carrera. Fue en ella que surgió un debate sobre la soberanía
y mi participación fue en este sentido: en nuestra realidad
política no podemos hablar de que la soberanía radique en el
pueblo, ya que no contamos con formas que nos permitan
participar directamente en la toma de decisiones. Uno de los
compañeros de clase, estudiante de Sociología, me dijo así:
“Tu postura es muy ‘rousseauiana’ porque Rousseau en el
contrato social dice...” Por ese motivo consulté acerca de
él; en el proceso de búsqueda me dispuse a hacer un trabajo
sobre Rousseau y el referéndum. Y aunque llevaba avances y
me entusiasmaba el tema, lo tuve que abortar debido a que
me interesó estudiar sobre Karl Marx. Al final aprobé la
materia y dejé en un archivo el incipiente trabajo.
En semestres intermedios de la carrera en la clase de
Derecho Constitucional, el tema sobre la soberanía y el refe-
réndum volvió a surgir, y fue en ella donde me enteré de que
en la Constitución del Estado de Chihuahua se contemplan
las figuras del referéndum y el plebiscito. El requisito para
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acreditar la materia era presentar un trabajo final y decidí

hacerlo sobre el plebiscito y el referéndum, por lo que co-
mencé a indagar. Sin embargo, cuál sería mi sorpresa al ver
la aridez en información sobre el tema, ya que muchas per-
sonas relacionadas con la política y la docencia desconocían
la existencia de estos mecanismos: por otro lado, la falta de
bibliografía al respecto fue un factor que no me permitió avan-
zar y la premura de tiempo me hizo desistir sobre este traba-
jo. Al final no acredité la materia.
Para el 2004 , cuando me integré a la Maestría en Cien-
cias Sociales, noté que las más recientes investigaciones
abordan temas como la crisis de la representación política
así como el reclamo por parte de la sociedad civil organiza-
da, de espacios que permitan la participación de la ciudada-
nía en asuntos políticos. Esto me hizo desempolvar aquel
trabajo inconcluso. Al principio parecía que el resultado se-
ría igual a los anteriores intentos, pues en el proceso de in-
vestigación volví a encontrarme con muy poco material e
imprecisiones en la información. Pero poco a poco fui reco-
pilando documentos, testimonios, artículos, leyes y libros que
en su mayoría –indirectamente– trataban el tema, y muy po-
cos lo hacían de manera directa.
En esta búsqueda corroboré que los instrumentos de la
democracia directa más conocidos son el plebiscito, el refe-
réndum, la iniciativa popular y la revocación de mandato,
pero no encontré ningún estudio sobre éstos. También pude
constatar que estos instrumentos están presentes en diversos
ordenamientos jurídicos del estado de Chihuahua desde 1994.
Otro dato interesante fue que no se ha realizado ningún pro-
ceso electoral de esta naturaleza, pero se han presentado al-
gunos intentos de activar esos instrumentos –solicitud de re-
feréndum derogatorio de la reforma electoral en 1997 ,
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iniciativa popular a fin de crear un tribunal de cuentas en el

2000 . En el 2006 se presentó una solicitud de revocación de
mandato del Presidente Municipal de Aquiles Serdán y la
solicitud de referéndum derogatorio del Plan Parcial “San
Jerónimo”.
En el anterior orden de ideas, ya en el ámbito nacional,
se puede afirmar que hay pocos estudios sobre el tema a
pesar de que la mayoría de las entidades federativas cuentan
en sus legislaciones con estos instrumentos. Por otro lado y
debido a una serie de sucesos que se han presentado en los
últimos años, se ha puesto en la mesa del debate político un
anhelo aplazado desde hace tiempo: la participación de la
ciudadanía para la toma de decisiones. En este contexto res-
catamos el conflicto de Oaxaca en el 2006 , donde muchos
proponían que la salida al conflicto era mediante un refrendo
de revocación de mandato del gobernador Ulises Ruiz. Asi-
mismo y a consecuencia de la reforma al Código Penal en el
Distrito Federal para despenalizar el aborto y la reforma elec-
toral federal –todo esto en el 2007–, dos sectores de la socie-
dad reaccionaron ante estos hechos y entre sus propuestas
fue un referéndum por la vida y un referéndum por la liber-
tad. Lo anterior es una muestra clara del interés por estos
temas.
En consecuencia de lo expuesto surgieron las siguientes
interrogantes: ¿Qué tan necesarios son estos Instrumentos
de participación ciudadana en nuestro sistema político? ¿Qué
factores incidieron en la improcedencia de las solicitudes de
referéndum de 1997 y 2006 en Chihuahua? ¿Cuáles son los
mecanismos de seguridad necesarios para la confiabilidad a
un ejercicio de esa naturaleza? ¿Son útiles estos Instrumen-
tos o son sólo una medida populista? ¿Qué tanto fomenta la
participación de la ciudadanía? ¿La consulta ciudadana con-
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tradice el principio de representatividad? ¿Mediante estos

Instrumentos corremos el riesgo de validar decisiones popu-
listas o autoritarias? ¿Mediante estos Instrumentos podemos
limitar el poder autoritario que se ejerce al margen del inte-
rés de la sociedad? Basándome en lo expuesto y buscando
dar contestación a estas cuestiones, me adentré en el estudio
de esos Instrumentos a fin de tener información relevante
sobre el tema. Para fines prácticos esta investigación se di-
vide en cuatro partes, las cuales contienen lo siguiente:
Primer capítulo. En él desarrollé los conceptos opera-

tivos que a lo largo de la tesis utilicé. Para lograrlo, en
un primer momento se realizó la definición de los con-
ceptos de democracia en sentido lato y los conceptos de
democracia y democracia representativa, directa y
participativa en sentido estricto. También se definieron
los conceptos “ciudadanía”, “participación ciudadana”,
“elecciones”, “sociedad civil” y “gobernabilidad”, por
tener una estrecha relación con la democracia. Por otra
parte, hice una distinción conceptual de lo que es ple-
biscito, referéndum, revocación de mandato e iniciativa
popular desde una perspectiva semántica, teórica y ju-
rídica, a fin de precisar cuándo se utiliza uno y cuándo
otro, esto con el objetivo de evitar confusiones y ambi-
güedades.
Segundo capítulo. En este capítulo me dediqué al estudio

de ciertos referentes históricos sobre los usos de los ins-
trumentos de la democracia directa como lo fueron los
plebiscitos de Napoleón III en Francia; el referéndum de
España en 1978; la iniciativa popular y el referéndum de
California en 1978; los plebiscitos en Chile de 1980 y 1988,
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y el del Distrito Federal en 1993. Al final rescaté elemen-

tos en común y algunos datos relevantes.
Tercer capítulo. En este capítulo me dediqué a realizar

un estudio analítico-comparativo de la legislación vi-
gente en lo que concierne a los procesos plebiscitarios,
de referéndum, de revocación de mandato y de iniciati-
va popular, esto con el objetivo de conocer las principa-
les fallas que presenta la legislación al respecto.
Cuarto capítulo. En este apartado contextualizo y re-

creo los escenarios políticos en los que se llevaron a
cabo las reformas a la Constitución en los años de 1994
y 1997 , en las cuales se instauraron las figuras del refe-
réndum, el plebiscito y la iniciativa popular –en la pri-
mera–, y en la segunda se integró la revocación de man-
dato. Esta última reforma fue objeto de un disenso
político que terminó en la ruptura y posteriormente en
la solicitud de un referéndum derogatorio. Por ese moti-
vo se estudia el expediente 5/97 archivado en el Tribunal
Estatal Electoral, el cual contiene todas las actuaciones
y la posterior resolución en lo concerniente a la solici-
tud de referéndum derogatorio del decreto número 603/
97 II D.P, el cual reformaba, adicionaba y derogaba di-
versos artículos de la Constitución Política del Estado
de Chihuahua, debido a que éste fue el primer caso de
una solicitud de referéndum en la historia reciente de
Chihuahua. Al final se concluye con este trabajo resca-
tando información esencial para el estudio de los Ins-
trumentos de participación ciudadana.
Capítulo I
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Conceptos operativos
El objetivo principal en este apartado es definir los con-

ceptos torales de esta investigación, los cuales se utilizan
con regularidad a lo largo de este trabajo. Los conceptos a
definir serán los siguientes: Democracia en lato sensu, De-
mocracia Representativa, Directa y Participativa; Ciudada-
nía, Participación Ciudadana, Sociedad Civil y Goberna-
bilidad. Asimismo es menester definir los cuatro Instrumentos
objeto de nuestro estudio –Plebiscito, Referéndum, Revoca-
ción de Mandato e Iniciativa Popular– a fin de evitar ambi-
güedades e imprecisiones.
Democracia lato sensu y strictu sensu

La palabra democracia es una de las más utilizadas pero a la
vez de las más imprecisas debido a que existen infinidad de
conceptos y clasificaciones. Para definir democracia es ne-
cesario remitirnos a su significado etimológico, el cual se
compone de dos términos de origen griego: demos y kratos.
El primero significa “pueblo” y el segundo “poder”, a lo que
muchos traducen como “el gobierno del pueblo o el poder
del pueblo”. Pero esto no es suficiente para obtener un con-
cepto operativo, dado que con el paso del tiempo el uso y
sentido que se le da a la palabra ha cambiado, por lo que es
un tanto ambiguo basarnos en la acepción etimológica para
entender la democracia.
Si nos remontamos en el tiempo, Aristóteles (334: 163)
concebía a la democracia como la forma de gobierno en la
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cual la soberanía reside en la mayoría de los hombres libres,

pero pobres y soberanos. Por otro lado autores modernos como
Norberto Bobbio (2001:47) y Hans Kelsen (1920:25), la han cla-
sificado y definido; el primero como una forma de gobierno
y el otro como un régimen jurídico. Para Abraham Lincoln
era “el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo”.
Por otro lado Wiston Churchill decía: “La democracia es un
mal sistema, pero es el mejor que hay”. Pero como el objeti-
vo de este trabajo no es hacer un tratado sobre el concepto de
democracia y lo que se busca es tener una noción operativa
para usarse en la presente investigación, se acotará en un
sentido amplio y en uno estricto como a continuación se de-
sarrolla.
En un amplio sentido podemos definir a la democracia
como:
Sistema político y forma organizativa de la sociedad,

caracterizado por la participación de los ciudadanos de ma-
nera directa o indirecta en la organización del poder público
y su ejercicio, buscando libremente la construcción y perfec-
cionamiento del sistema político, económico y social de un
estado o cualquier organización humana por medio del su-
fragio universal, igual, directo y secreto.
En stricto sensu se matizan dos tipos de democracia: la
directa que consiste en el ejercicio del poder público directa-
mente por los ciudadanos y la indirecta en la cual el ejerci-
cio del poder público se hace por conducto de ciudadanos a
los que se les denomina representantes. Giovanni Sartori
(1990:150) habla de tres tipos de democracia: la Representati-
va, Directa de Referéndum, Electoral y Participativa. Por su
parte, Norberto Bobbio (2001:49) las clasifica en Representa-
tiva y Directa. Tipologías de la democracia existen tantas
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como definiciones de ésta, pero la clasificación que a conti-

nuación se aporta es para fines prácticos y operativos de la
presente investigación.
Se entenderá por Democracia representativa:

El sistema político en el cual el ejercicio del poder público es
practicado por los ciudadanos a través de sus representantes y
gobernantes libremente electos por medio del sufragio univer-
sal, igual, directo y secreto sin que ninguna otra persona u
organización de personas pueda apropiarse este derecho.
Por Democracia directa lo siguiente:

El sistema político en el cual el poder público es ejercido por los
ciudadanos de manera inmediata y continua por medio del su-
fragio universal, igual e inmediato sin que ninguna otra persona
u organización de personas pueda apropiarse ese derecho.
Por Democracia mixta se concebirá:

El sistema político en el cual el ejercicio del poder político
es ejercido por los ciudadanos mediante el sufragio univer-
sal, igual, directo y secreto ya sea a través de sus represen-
tantes y gobernantes o de manera directa por medio de los
recursos legales que el sistema contemple para tal efecto.
Y por Democracia participativa se empleará lo siguiente:

Es el sistema político en el cual, existiendo instituciones re-
presentativas, se permite a los ciudadanos participar efecti-
va y directamente en igualdad de condiciones en los asuntos
públicos a fin de dar plena garantía a su participación.
Hasta este momento se cuenta con cuatro modelos: dos
son contrapuestos –el representativo y el directo–, otro es
una combinación de ambos y el tercero es el modelo ideal
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teórico en el cual la Democracia directa y la indirecta con-

vergen en el sistema político de tal manera que una no puede
ser sin la otra.
Ciudadano, participación ciudadana,

elecciones, sociedad civil, gobierno
y gobernabilidad
De las distintas definiciones que se realizaron destacan cier-
tas palabras implícitas o explícitas, tales como Ciudadanía,
Sociedad, Gobierno, Participación y Sistema Político.
En términos jurídicos el ciudadano es toda aquella persona
con capacidad de ejercer derechos y cumplir obligaciones
dentro de un estado o sociedad humana organizada, por lo
que la Ciudadanía es el reconocimiento de ese estado u orga-
nización de la calidad de ciudadano a cualquier persona. Pero
esta forma de concebir al ciudadano es muy restringida y
excluyente. Por lo anterior, es necesario adentrarnos a lo que
Alan Touraine (2000:99) dice sobre la Ciudadanía para tener
una visión amplia de este concepto:
No hay democracia sin conciencia de pertenencia a una

colectividad política, a una nación en la mayoría de los ca-
sos, pero también una comuna, una región y hasta un conjun-
to (...) La democracia se asienta sobre la responsabilidad de
los ciudadanos de un país y si no se sienten responsables de
su gobierno porque éste ejerce su poder en un conjunto terri-
torial que les parece artificial o ajeno, no puede haber (sic)
ni representatividad de los dirigentes ni libre elección de és-
tos por los dirigidos.
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De acuerdo a lo anterior se puede entender Ciudadanía

en dos dimensiones: una con relación al Estado en el aspecto
jurídico y el otro en su entorno a la sociedad en su conjunto
en sentido de pertenencia –instituciones, personas, símbolos,
valores, etcétera.
Por otro lado la palabra Participación significa tomar
parte: convertirse uno mismo en parte de una organización
que reúne más de una sola persona, pero también significa
compartir algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a
otros alguna noticia –Merino, 1995:9 –. Con esto se entiende
por Participación Ciudadana el ejercicio de sus derechos ci-
viles y políticos que hacen las personas de una sociedad de
manera organizada, a fin de influir en actividades de interés
público. Por actividades públicas se entiende que son las ac-
tividades que realiza el poder público –el gobierno– y que
afectan para bien o para mal a la sociedad en conjunto.
De las distintas definiciones de Democracia se despren-
de una palabra en común: sufragio, el cual tiene como ca-
racterísticas las siguientes: libre, secreto, igual, directo y
universal. El sufragio es pues la manifestación de la volun-
tad de una persona a favor o en contra de una postura, ac-
ción, forma de gobierno, ideología, persona, etcétera. Cuan-
do esa manifestación se hace dentro de un conjunto de normas
y reglas e instituciones que regulan los actos y los tiempos
para elegir a los representantes o aceptar o rechazar un de-
terminado acto, estamos ante un proceso electoral. En una
democracia los procesos electorales son los principales me-
dios por los que la ciudadanía puede tomar parte en el go-
bierno. Éstos se pueden clasificar en dos: elecciones de re-
presentantes y consultas ciudadanas. Las primeras son para
que los ciudadanos de un estado elijan a sus representantes
de las distintas instituciones –Poder Legislativo y Ejecutivo–
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y el segundo para que se tome el parecer de la ciudadanía

respecto de actos de estas instituciones que tengan conse-
cuencias en la generalidad.
Cuando un grupo de personas se organiza para influir en
el quehacer político y social de una comunidad, en ese mo-
mento nace la sociedad civil.1 Este tipo de organización social
presenta una autonomía del gobierno –relativa en ocasiones–,
por lo que son mejor conocidas como Organizaciones No Gu-
bernamentales (ONG). Entre las distintas definiciones que se
han dado, la que se acoge para este trabajo es la que aporta
Ricardo Zazueta (2003:16) quien dice lo siguiente:
La evolución de las Organizaciones No Gubernamenta-

les, también conocidas como “sector terciario” o “tercer sec-
tor”, las lleva a concebirse finalmente como organizaciones
permanentes constituidas por particulares sin propósitos de
lucro y destinadas a la atención de necesidades sociales. Su
viabilidad financiera puede provenir de fuentes gubernamen-
tales, organismos internacionales, fundaciones privadas y
autogenerables.
El contorno de la palabra gobierno es muy amplio y por
lo tanto difícil de hacer una definición que satisfaga todos los
puntos de vista. El gobierno desde el momento de la apari-
1
El Artículo 8 de la Ley de Participación Ciudadana de la República Bolivariana
de Venezuela, la define de la siguiente forma: Es un concepto amplio que
engloba a todas las organizaciones y asociaciones que existen fuera del Esta-
do, incluyendo a los partidos políticos y a las organizaciones vinculadas al
mercado. Incluye grupos de interés, los grupos de incidencia, sindicatos,
asociaciones de profesionales, cámaras de comercio, empresariales, produc-
tivas, asociaciones étnicas, de mujeres y jóvenes, organizaciones religiosas,
estudiantiles, culturales, grupos y asociaciones comunitarias y clubes depor-
tivos.
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ción del Estado y aún antes, consiste en una institución que

se erige en núcleo central de una comunidad política mante-
niendo las condiciones para una vida civilizada (Arbos/Giner,
1993:4). Entre las condiciones que se necesitan están las si-
guientes: ser la autoridad suprema, ordenar a sus goberna-
dos, distribuir y redistribuir bienes y recursos materiales, otor-
gar y quitar privilegios y responsabilizarse de la gerencia de
aquellos aspectos de la vida social que no pueden estar en
manos exclusivas de un grupo. Para que cualquier gobierno
pueda cumplir sus objetivos, debe contar con dos condicio-
nes esenciales: la legitimidad y la eficacia.
Para Antonio Camou (1994:20-26) la eficacia es la tradi-
ción de la “Razón de Estado” y se traduce en la capacidad de
un gobierno para alcanzar los objetivos fijados y resolver los
conflictos que se presenten. Por otro lado, la legitimidad evoca
la idea del “Buen Gobierno” y se puede concebir como la
capacidad de un gobierno para obtener obediencia de los go-
bernados sin que medie la violencia legítima del Estado. Con
lo expuesto se concluye que la siguiente definición de
gobernabilidad es:
La cualidad propia de una comunidad política según la

cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro
de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciuda-
danía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad políti-
ca del Poder Ejecutivo mediante la obediencia cívica del
pueblo (Arabos/Giner, 1993:13).
Hasta este momento se han definido los conceptos torales
de esta tesis, a fin de que en el desarrollo del trabajo se
hable sobre ellos y quede claro a qué se hace referencia.
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Referéndum y Plebiscito
Debido a cierta confusión en el uso de los términos Plebisci-

to y Referéndum –en muchas ocasiones se utilizan como si-
nónimos–, es necesario hacer una acotación para delimitarlos
y precisar en qué consiste cada uno. En un primer momento
abordaremos la cuestión semántica y después la teórica. Pos-
teriormente nos abocaremos a la tarea de crear un concepto
que nos permita distinguir a estos dos instrumentos; esto quie-
re decir que se sabrá con exactitud cuándo estamos ante un
plebiscito y cuándo ante un referéndum.
Los estudios en general sostienen que hay una diferen-
ciación entre plebiscito y referéndum, pero el origen históri-
co de ambos conceptos y los usos que se han hecho de estos
mecanismos, no permiten marcar una diferencia precisa. Esto
se debe en gran parte a que los dos tratan instrumentos de la
Democracia Directa y los dos son pronunciamientos popula-
res que influyen en el actuar de los gobiernos. La literatura
política y hoy en día los medios masivos de comunicación,
han contribuido a que se tenga la noción de que ambos instru-
mentos son sinónimos, por ejemplo en un texto de divulga-
ción de la cultura democrática que expide el Instituto Fede-
ral Electoral. Jean-Francois Prud’Homme de manera
indistinta, hace uso de ambos conceptos, algo que no es ex-
clusivo de él ya que la mayoría de los autores, medios de
comunicación y políticos, cometen el mismo error.
Etimológicamente la palabra plebiscito proviene del vo-
cablo latino plebicitum, que se usaba para designar una deli-
beración del pueblo con más exactitud de la plebe convocada
por el mismo Tribuno –representante de la plebe– sobre ac-
tos de gobierno. Por su parte el concepto de referéndum pro-
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viene de la locución latina ad referendum que alude a la prác-

tica de referir ciertas cuestiones de gobierno al pueblo. Como
hemos visto, sí hay una diferenciación etimológica, ya que el
plebiscito era un recurso de la plebe para participar en las
decisiones públicas y al contrario sensu, el referéndum era
un recurso de los gobiernos para consultar a los gobernados
alguna política, ley o acción. En la práctica es común que se
mezclen ambos conceptos causando cierta confusión, por lo
que en ocasiones no se sabe a ciencia cierta cuándo se está
utilizado uno y cuándo el otro. A pesar de esto varios autores
dicen que sí existen diferencias notables como veremos a
continuación:
Norberto Bobbio en su diccionario de política dice:

El Referéndum puede ser considerado normalmente como
una votación popular que se diferencia del plebiscito por una
mayor regularidad y por lo tanto por ser objeto de disciplina
constitucional (Bobbio, 1997:1394).
Por su parte Ricardo Zazueta (Zazueta, 2003:66-67) menciona

que la diferencia consiste en que el referéndum se realiza
sólo en casos donde la materia del debate es de naturaleza
jurídica; es decir, lo concerniente a la promulgación, abroga-
ción y derogación de leyes, y el Plebiscito se utiliza por la
autoridad para someter un asunto de especial interés a con-
sulta popular para que la ciudadanía lo apruebe o lo rechace.
En el mismo sentido Diego Valadez dice:

“La diferencia con el plebiscito reside en que este es un me-
canismo de consulta popular acerca de cuestiones de carác-
ter político” (Valadez,1997:271 ).
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Con respecto a lo anterior, se podría decir que el refe-

réndum conoce única y exclusivamente de cuestiones legis-
lativas y constitucionales, y el plebiscito por su parte a cues-
tiones administrativas y políticas. De lo anterior podemos
vislumbrar una diferencia. Pero si se revisa más a fondo, aún
queda un poco de ambigüedad al respecto, ya que existen
legislaciones como la de Canadá, que utiliza el plebiscito
para cuestiones legislativas. Ahora bien, si recordamos, en
el año de 1980 el Plebiscito que se llevó a cabo en Chile tuvo
como efecto el reformar la constitución. Ante estas situacio-
nes se vislumbra difícil unificar criterios, por lo que la enun-
ciación que realizaremos será basándonos en ciertas reglas
de la definición correcta, pero antes revisaremos los otros
Instrumentos de participación ciudadana.
La Revocación de mandato
Dado que no hay ningún problema en diferenciar la revoca-
ción de mandato con el plebiscito y el referéndum, iniciare-
mos por definirlo a partir de su forma nominal. El concepto
de Revocación de mandato está compuesto por dos palabras:
revocación y mandato. La primera proviene de la locución
latina revocatio, es decir, la acción de volver a llamar –Dic-
cionario Ilustrado Latino Español, 1999:438– y por otro lado la
palabra revocación es sinónima de abrogatio –Diccionario
Ilustrado Latino Español, 1999: 692–, que en su primera con-
junción –abrogo– se traduce como anular o quitar. Asimismo
la locución latina revocatio onis significa acción y efecto de
revocare; esto es, dejar sin efecto una concesión, un manda-
to o una resolución. Por otro lado, la palabra mandato provie-
ne del latín mandatus que se traduce como encargo, comi-
31
sión o recado. También puede entenderse como una misión

de reemplazar a una persona en un asunto, aceptada previa-
mente sin contrato y con la sola garantía de la buena fe
–Diccionario Ilustrado VOX, 1999:291.
Combinando estas dos palabras, podemos definir la re-
vocación de mandato como el medio por el cual los mandantes
pueden anular, invalidar o derogar las facultades otorgadas
al mandatario. Ahora bien, si exploramos el ámbito jurídico
veremos que la palabra mandato es el nombre dado a un con-
trato civil, en el cual una persona denominada “mandante”
faculta a otra llamada “mandatario” para que éste los repre-
sente y realice en su nombre actos que a éstos interesen. En
el ámbito de la teoría política la revocación de mandato se
ha definido de la siguiente manera:
Éste se instrumenta en momentos donde queda

entredicha socialmente la confianza que se le tiene al res-
ponsable de conducir las riendas del gobierno, antes de que
concluya su término constitucional, ya sea por su falta de
capacidad, manejo poco claro de la responsabilidad estatal o
la polarización que provoquen sus políticas públicas. Este
mecanismo hace que la población tenga en todo momento
control efectivo de la clase política que la gobierna –Zazueta,
2003: 68.
Por su parte, José Luis Vázquez Alfaro (1999:359) lo de-
fine como el procedimiento a través del cual el cuerpo elec-
toral solicita que sean separados de sus cargos aquellos fun-
cionarios que fueron elegidos y que han dejado de cumplir
con su mandato o por haberse perdido la confianza en ellos
depositada. Como se ha observado, definir la Revocación de
mandato no es complicado ya que se distingue muy bien de
las otras figuras de la Democracia directa.
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Iniciativa popular
El distinguir la Iniciativa popular de los otros Instrumentos
de la democracia directa no es muy difícil, ya que los otros
tres son pronunciamientos populares a través del voto y la
Iniciativa es una propuesta de ley por parte de la ciudadanía,
pero es menester que reciba el mismo tratamiento que las
anteriores. Recurriendo a la etimología encontraremos que
el concepto de Iniciativa popular se compone de dos voca-
blos latinos que son: Initio, que significa iniciar, principio,
origen. Por otro lado, Popular proviene de popularis, que hace
referencia a algo que emana del pueblo, hecho para el pue-
blo, agradable al pueblo. Ahora bien, la palabra pueblo pro-
viene de pupulus, que hace referencia al conjunto de ciuda-
danos; también solía referirse al pueblo en oposición al Senado.
Combinando estas dos nociones, podemos entender a la Ini-
ciativa popular como algo que emana del pueblo o que tiene
su origen en el pueblo –entendiendo pueblo como el conjunto
de ciudadanos que componen a la sociedad– y que su objeti-
vo es beneficiar al pueblo.
Dentro de la teoría política no es tampoco difícil identi-
ficar este instrumento, para Zazueta –por iniciativa popular–
pueden entenderse aquellas facultades del ciudadano para
presentar iniciativas, reformas o abrogaciones legales ante
las asambleas de representación popular, con el propósito de
que las propuestas sean encausadas en el proceso legislativo
–Zazueta, 2003:66–. Por otro lado, citando indirectamente a –
Prud’homme, 1998– David Butler y Austin Ranney, mencio-
nan que la Iniciativa Popular es cuando los votantes pueden
formular una petición para obligar a que ciertas medidas no
contempladas en la agenda legislativa del gobierno, sean so-
metidas a la aprobación directa del electorado. En cual-
33
quier estado democrático, que en su constitución exista la

división de poderes, la facultad de iniciar leyes corresponde
al Presidente de la República, a los diputados y senadores, y
a las legislaturas de los estados; este es el caso de México,
pero hay otros como la Constitución de Guatemala en los
que esa facultad también se le confiere al Poder Judicial, e
inclusive a instituciones educativas.
Si observamos lo que dispone la Constitución del Estado
de Chihuahua, es similar a lo que dice Zazueta, ya que para
que se apruebe es necesario que transite por cinco etapas
fundamentales del proceso legislativo: discusión, aprobación,
sanción, promulgación y publicación. En la definición de
Butler y Ranney, sería muy parecida a los otros Instrumentos
–de la Democracia directa–, ya que se someten a voto popu-
lar para su aceptación o rechazo. En una postura un tanto
ecléctica, en relación con las otras, José Luis Vázquez Alfaro
dice que en algunos países la Iniciativa popular es causa de
que se origine un referéndum. Esto quiere decir que al no ser
aprobadas por el Legislativo, por disposición de Ley, deben
ser sometidas a consulta popular –referéndum– para su anuen-
cia o desecho. De acuerdo a lo anterior, podemos concluir
que existen dos modelos: uno, que la Iniciativa popular de-
pende de que el Legislativo lo apruebe y el otro que lo obliga
a someterlo a referéndum para su aprobación o desaproba-
ción. Hasta este momento se han hecho distinciones y preci-
siones sobre los Instrumentos de la democracia directa. En
el siguiente apartado el objetivo será conseguir una defini-
ción que cumpla con las reglas de la definición correcta.
34
Precisando conceptos
A continuación nos daremos a la tarea de crear un concepto
que nos permita distinguir estos Instrumentos; esto para saber
con exactitud cuándo se utilizará el plebiscito y cuándo el re-
feréndum, y qué efectos tendrían dichos pronunciamientos.
Asimismo se precisarán los conceptos de Revocación de Man-
dato e Iniciativa Popular. El modelo que se utilizará para lo-
grar la definición será el que propone Raúl Gutiérrez Sáenz en
el libro Introducción a la lógica. En dicho texto, Gutiérrez
Sáenz (1998:111) dice que para obtener buenas definiciones es
necesario usar las siguientes reglas:
I. La definición debe ser breve, pero completa.

II. La definición debe convenir a todo lo definido y a
sólo lo definido.
III. La definición debe ser más clara que lo definido.
IV. La definición no debe entrar en lo definido.
V. La definición no debe ser negativa.
VI. La definición debe indicar los atributos esenciales
del objeto.
Basándonos en lo anterior para definir Plebiscito, es necesa-

rio enumerar sus atributos esenciales:
Primero. Es un instrumento legal que tiene la ciudada-

nía de un estado para aprobar o desaprobar cualquier
decisión emanada del Poder Ejecutivo o los órganos de
gobierno.
Segundo. Es un procedimiento mediante el cual los go-

bernados y los gobiernos de un estado solicitan a la au-
35
toridad competente, se someta a votación un acto de

gobierno considerado trascendente para la vida pública.
Tercero. Es el proceso electoral mediante el cual los

ciudadanos de un estado a través del voto, manifiestan
su voluntad de ratificar o reconvenir disposiciones del
gobierno consideradas trascendentes para la vida públi-
ca.
Cuarto. El ámbito de su competencia se circunscribe

únicamente a cuestiones o actos de naturaleza adminis-
trativa.
Quinto. El resultado de la elección es de observancia

obligatoria.
Por lo anterior se le llamará plebiscito a:

El instrumento legal mediante el cual se someten a un proce-
so electoral decisiones de la administración pública que son
observancia general o consideradas como importantes para
la vida pública a fin de aceptar o rechazar esos actos.
El mismo tratamiento recibirá el concepto de Referéndum,

por lo que los atributos esenciales de este instrumento son:
Primero. Es un instrumento legal mediante el cual los ciuda-

danos de un estado se manifiestan a favor o en contra de
cualquier acto de naturaleza legislativa.
Segundo. Es un procedimiento mediante el cual los go-
bernados y los gobiernos de un estado solicitan a la autoridad
competente, se someta a votación un acto con efectos legis-
lativos.
36
Tercero. Es un proceso electoral por el cual los ciuda-

danos de un estado pueden aprobar o desaprobar leyes
expedidas por el Poder Legislativo y reformas o adicio-
nes a la constitución.
Cuarto. Es un proceso por el cual los ciudadanos pueden
ratificar o reconvenir bandos de policía y buen gobier-
no, reglamentos y disposiciones administrativas de ob-
servancia general.
Quinto. El resultado de la elección es de observancia
obligatoria.
Se entiende pues por Referéndum:

El instrumento legal, por medio del cual los ciudadanos de
un estado, en un proceso electoral, manifiestan su aproba-
ción o desaprobación con respecto a leyes, reformas o adi-
ciones a la constitución política, así como a reglamentos y
disposiciones administrativas de observancia general expe-
didas por los órganos competentes.
Con lo anterior podemos saber cuándo se utilizará uno u
otro mecanismo; el primero se utilizará en todo acto del Po-
der Ejecutivo y cuestiones de naturaleza administrativa –ex-
cepto reglamentos– que se consideren trascendentales para
la vida pública, por ejemplo: si el gobernador desea dirigir el
desarrollo urbano a una zona que es un pulmón verde de cier-
to municipio. En este caso la ciudadanía se puede organizar
para convocar a plebiscito para que por medio del pronuncia-
miento popular, se diga “sí” o “no” a ese acto del Ejecutivo.
Con relación al párrafo anterior, el referéndum se hará
contra los actos del Poder Legislativo concernientes a leyes
de observancia general o reformas o adiciones a la constitu-
ción, por ejemplo una reforma a la constitución de índole
electoral que beneficie en lo particular a un partido político o
37
sector con detrimento de las mayorías, así como cuando la

administración pública realice un acto de naturaleza legisla-
tiva, por ejemplo un bando de policía y buen gobierno; en ese
momento el Instrumento que se debe activar es el referén-
dum. En conclusión, el plebiscito se utilizará en todas las
cuestiones de índole administrativo y el referéndum en lo
concerniente al Legislativo.
Por su parte la revocación de mandato presenta estos
elementos esenciales:
Primero. Es un instrumento legal, por medio del cual

los ciudadanos, a través del voto, pueden inhabilitar de
su cargo a un funcionario electo por el voto popular, ya
sea diputado, alcalde, senador o gobernador.
Segundo. Es un procedimiento mediante el cual se soli-

cita a la autoridad correspondiente someta a votación la
continuidad en su cargo de un funcionario público elec-
to mediante el voto.
Tercero. El proceso electoral se debe llevar a cabo an-

tes de que expire el periodo constitucional para el que
fue elegido el funcionario.
Cuarto. Es un proceso electoral mediante el cual los ciu-

dadanos votan a favor o en contra de la continuidad de
un ciudadano en un cargo de representación popular.
Quinto. El resultado de la decisión es de observancia

obligatoria.
38
Por revocación de mandato se entenderá:

Es el Instrumento legal mediante el cual los ciudadanos en
un proceso electoral, pueden destituir a un ciudadano de un
cargo público antes de que expire el periodo para el que fue
elegido.
Por último, la Iniciativa popular presenta estos elementos:
Primero. Es un Instrumento mediante el cual los ciuda-

danos de un estado pueden participar en la elaboración
de leyes.
Segundo. Es un proyecto de ley que tiene origen en la

ciudadanía y que se someterá al proceso legislativo para
su promulgación.
Tercero. El resultado de la promulgación será de obser-

vancia general.
Por Iniciativa popular se entenderá:

Es el Instrumento por medio del cual los ciudadanos de un
estado pueden presentar ante el Poder Legislativo un proyec-
to de ley para que comience el trámite legislativo.
Estos Instrumentos en conjunto, son conocidos como fi-
guras de la democracia directa, mecanismos de consulta po-
pular o medios de participación ciudadana. Por mi parte los
denominaré Instrumentos de participación ciudadana por los
siguientes motivos: al llamarlos figuras de la democracia
directa los limitaría y estos Instrumentos, aún siendo parte
esencial de la democracia directa, en la representativa tam-
bién se usan. Tampoco los llamaré mecanismos de consulta
popular, ya que estos instrumentos no deben ser meramente
39
consultivos y el término popular tiene una connotación de

clase, por lo cual da a entender que son exclusivos de clases
populares, es decir pobres, marginadas, etcétera. La última
definición es la que puede ser más satisfactoria debido a que
el concepto de Participación habla de una injerencia más
activa dentro del quehacer público y el concepto de Ciudada-
nía tiene una connotación universal e incluyente. La palabra
medios, debido a que es una palabra polisemántica, sería
imprecisa para concebir la idea que busco desarrollar, por lo
que considero más adecuado utilizar la palabra Instrumentos
que puede significar: cosas que sirven para realizar algo, o
en plural, conjunto de piezas utilizadas para la consecución
de objetivos determinados. Por otro lado, esta palabra es
sinónima de herramientas, artefactos, máquinas, lo cual da a
entender que es un elemento que ayuda al ser humano en la
obtención de un fin. Con esto se concluye el primer capítulo
denominado teórico-conceptual, habiendo logrado definir los
principales conceptos que se utilizarán a lo largo de esta in-
vestigación.
40
Seis casos paradójicos

de los Instrumentos de
participación ciudadana
En este capítulo evocaremos ciertos plebiscitos o referén-

dums que son un referente histórico en estas prácticas demo-
cráticas, a fin de que nos proporcionen elementos que nos
informen y permitan prever ciertas vicisitudes que pueden
presentarse en el uso de estos Instrumentos de la democra-
cia directa. Los casos seleccionados son un claro ejemplo de
lo paradójico y en ocasiones contradictorios que pueden ser
estos Instrumentos dependiendo de una multiplicidad de si-
tuaciones y factores que se presenten.
El II Imperio Francés
A lo largo de la historia occidental uno de esos casos paradóji-
cos en el uso de los Instrumentos de participación ciudadana,
son los realizados por Luis Napoleón Bonaparte, fundador del II
Imperio Francés. La afirmación anterior se corrobora debido a
que pocos han tenido el privilegio de que tres de las grandes
mentes del convulso siglo XIX, dedicaran parte de su lucidez a
criticar al que muchos llaman el primer dictador de la época
moderna –Grenville, 1987: 215–. Karl Marx, con el 18 Brumario
de Luis Bonaparte, Víctor Hugo con Napoleón le Petit –Napoleón
el pequeño– y P.J. Proudhon con Golpe de Estado, son libros que
critican a este personaje más allá de sus acciones. De acuerdo a
Robert Michels (1996:123), el referéndum, por su carácter ab-
soluto y su rechazo de todas las críticas, favorece al dominio de
41
los aventureros astutos. En este orden de ideas Napoleón fue lo

suficientemente inteligente para hacer una lectura de su tiempo
y vio que una de las fuerzas fundamentales era el nacionalismo.
Este nacionalismo iba transformando a Europa, de modo que se
alió con él –Grenville, 1987:216 –. La otra fuerza era la confor-
mada por las masas populares, las cuales hacían sentir su peso
en los estados europeos. Napoleón III supo aprovechar estas dos
fuerzas y explotó esos deseos, intentando satisfacer las necesi-
dades del populacho y enarbolando las glorias del imperio
napoleónico. El sufragio universal fue la falsa conciencia que
Napoleón III empleó para captar esas fuerzas, y el Instrumento
que utilizó para canalizarlo fue el plebiscito. Mediante un Ple-
biscito legitimó su golpe de estado; por medio del sufragio uni-
versal se reelegía para presidente por 10 años. Apelando al vere-
dicto popular –Prud’homme, 1997: 38–, Napoleón III logró una
aceptación general y una legitimidad política que no tuvieron
otros dictadores, por ejemplo Oliver Cromwell. Respecto a lo
anterior, Grenville dice:
A través de los plebiscitos y el sufragio masculino en las

elecciones de cámara baja, las masas podían tener la sensa-
ción de participar al serles pedido su consentimiento para lo
que había sido hecho en su nombre sin darles una verdadera
participación en las decisiones políticas (1987: 21-217).
Basándose en el texto de Robert Michels (1996: 129) , los
resultados de esos plebiscitos fueron los siguientes:
Elección a la Presidencia (1848) 5 500 votos

Reelegido presidente por 10 años (1851) 7 500 votos
Emperador (1852) 7 800 votos
Cuadro 1. Plebiscitos de Napoleón III de acuerdo a Robert Michels

42
Para 1852 , Napoleón III ya gozaba de una gran popula-

ridad, por doquier se le aclamaba con entusiasmo –Grenvi-
lle, 1987:217– y la centralización del poder le permitía con-
trolar el país. El 18 brumario es un texto que muestra todas
las acciones que Napoleón III realizó para ostentar un po-
der casi absoluto con el apoyo popular, el clero y las fuer-
zas armadas; disolvió el parlamento, modificó la constitu-
ción, calló a la opinión pública y deportó a sus enemigos
políticos. La vigencia de este texto radica en que las actua-
les democracias representativas pueden colapsarse y abrir
el camino al caudillo, tal como Marx lo explica a lo largo
del 18 Brumario 2. Luis Bonaparte puede ser considerado el
prototipo del dictador populista. ¿Cuántos dictadores de
nuestro siglo utilizando el apoyo de las masas populares, la
violencia del ejército y enarbolando las glorias de un pasa-
do distante, lograron regímenes que en determinado mo-
mento gozaron con cierta legitimidad? Analizando lo he-
cho por Luis Bonaparte, veremos que actualmente
Venezuela está en poder de un caudillo que invoca a Simón
Bolívar y que, basándose en el voto de las masas popula-
res, disolvió el parlamento, reformó la constitución, cam-
bió de nombre al país y estuvo a punto de legalizar y legiti-
mar su perpetuidad en el poder. Tal parece que Marx, con
las palabras que inicia el 18 Brumario, hace un señalamiento
ad perpetuam:
Hegel dice en alguna parte que todos los grandes hechos y

personajes de la historia universal aparecen, como si dijéra-
2
El título que Marx da a este texto es en alusión al golpe de estado que
Napoleón Bonaparte llevó a cabo el 9 de noviembre de 1799 y que de acuerdo
al calendario de la revolución correspondería al día 18 del mes brumario.
43
mos, dos veces. Pero se olvidó de agregar: una vez como

tragedia y la otra como farsa –Marx, 1852/1981:1.
España
La transición a la democracia de España es sin duda ejemplo
a seguir por las emergentes democracias. Pero para llegar a
ello se tuvo que transitar por un camino de confrontación,
represión, exilio y muerte. Al principio del siglo XX, los es-
pañoles vivían en una dicotomía; por un lado estaban los re-
publicanos del estado laico y por el otro los monárquicos del
estado católico. Como en otras naciones, esta diferencia lle-
va a una confrontación civil. Si en México se enfrentaron
conservadores y liberales, en España lo hicieron republica-
nos y nacionalistas. En muchas guerras civiles han surgido
caudillos que arrebatan el poder y lo centran en su persona.
España no fue la excepción, Francisco Franco surgió como
el caudillo salvador de la patria y en torno a él, giraron los
destinos de España por más de 30 años. El régimen franquis-
ta construyó un sistema político pensado en perpetuar la dic-
tadura. En palabras de Franco, “todo está atado y bien atado.
–García,1996:25–, pero no hay Reich que dure un siglo. En los
años setentas diversos sucesos fueron colapsando al régimen:
la muerte del general Franco en 1975 , la muerte de Luis Ca-
rrero Blanco –por medio de un atentado de la ETA–, la crisis
económica de 1973 y la posterior coronación de Juan Carlos
de Borbón en 1975, dieron la puntilla al régimen”.
Pero en este proceso democratizador que abría el trán-
sito de un régimen a otro, en ese proceso constituyente capaz
de alumbrar una democracia de corte occidental, con un mí-
nimo de coste económico y social, requería un ejecutor au-
44
daz, el cual figuró en la persona de Adolfo Suárez –Powell,

2005:25–. Para transitar a la democracia se tenía que des-
mantelar al aparato franquista. Los principales actores de
esta transición fueron aquellos políticos que dejaron atrás
sus intereses facciosos y revanchistas; se sentaron a dialo-
gar y pudieron llegar a acuerdos vitales para España en el
famoso Pacto de la Moncloa. Hecho lo anterior se redactó
una constitución que sería sometida a referéndum para que
fuera aprobada por los españoles. El proyecto fue elaborado
entre agosto de 1977 y octubre de 1978 ; los comicios se lleva-
ron a cabo el 22 de diciembre y Juan Carlos I lo sanciona
cinco días después. El 29 de diciembre se publicó en el Bole-
tín Oficial del Estado, adquiriendo plena vigencia –Labas-
tida,1994:120–. La constitución española de 1978 fue la lápida
del régimen franquista. La prueba de fuego del nuevo gobier-
no se presentó el 23 de febrero de 1981 ; mediante un golpe de
estado los franquistas buscaron recobrar el poder, pero lo único
que se logró fue fortalecer la democracia. Un año después,
el triunfo de Felipe Gonzáles, líder principal del Partido So-
cialista Obrero Español, en las elecciones presidenciales de
1982, sin causar resquemor alguno, demostró las bondades de
la nueva constitución, como nos lo dice Joaquín García
Morillo:
La principal virtud de la constitución española es haber

superado los errores de cuantas las precedieron. Es, en pri-
mer lugar, una constitución consensuada, entre todos pacta-
da y entre todos aceptada. Incluso en el País Vasco, en con-
tra de lo que algunos dicen, la constitución fue mayori-
tariamente votada a favor: la voluntad no se expresa con la
abstención sino con el voto y fueron más los que votaron a
favor que los que votaron en contra. No es, pues, una consti-
45
tución impuesta por un partido o los demás, sino elaborada

por un acuerdo general –García, 1996: 29.
Lo anterior manifestó la madurez de una nación que vio
perdida una generación en los campos de batalla o que se mar-
chó para no volver en los barcos que partieron a México. Esa
constitución refrendada por el voto popular, es la piedra angu-
lar de una nación que no quiso repetir su trágica historia.
Chile
La historia moderna de la república de Chile, sin duda está
dividida en un antes y un después del septiembre negro de
1973 . Mucho antes de que Estados Unidos tuviera su 11 de
septiembre, Chile ya rendía luto a sus caídos. Sin duda Chile
tiene una de las sociedades más divididas, entre las que pi-
den castigo a los culpables y los que quieren dar vuelta a la
página. Pero para que esto se diera se tuvo que transitar de
un colapso de la democracia a la instauración de una dicta-
dura y un regreso a la democracia; este último tuvo su prin-
cipio mediante un plebiscito en el año de 1988 , pero para
comprenderlo hay que conocer su gestación.
Un 11 de septiembre pero del año 1973, el ejército irrumpía
en el Palacio de la Moneda para asesinar al presidente consti-
tucional Salvador Allende, electo democráticamente pero que
no gozaba con el beneplácito de la nación norteamericana.
Después del septiembre negro, Chile viviría bajo un régimen
de terror por casi dos décadas; ese golpe de estado y ese régi-
men, fue tal vez el más sangriento que experimentó una na-
ción latinoamericana, patrocinado y apoyado por EU. No pasó
mucho tiempo para que se consolidara económicamente. En
el periodo de 1977 a 1980, la economía chilena presenta claros
46
síntomas de avance en los indicadores macroeconómicos

(Moulian, 2002:219), hacia finales de los años setentas se ha-
blaba del “milagro chileno” debido a que su economía había
experimentado un crecimiento por encima del siete por ciento
y dejaba atrás la crisis que les heredó la Unidad Popular.3 Pero
a pesar de eso el régimen nunca pudo ser legítimo, por lo tan-
to, en una aparente implementación de una democracia prote-
gida.4 El gobierno chileno convocó a un plebiscito a fin de que
los ciudadanos chilenos votaran –sí o no– por una nueva cons-
titución. El proyecto final de reformas a la constitución pre-
sentaba las siguientes proposiciones:
a) Refuerzo del Poder Militar y autonomía en relación

con el Ejecutivo.
b) Restricciones para realizar reformas a la Constitu-
ción.
c) Ampliación del mandato presidencial de seis a ocho
años.
d) Restauración de la autonomía del Banco Central.
e) Alargar el periodo de transición de cinco a ocho años.
El plebiscito tuvo efecto un 11 de septiembre, pero de

1980, día simbólico para los chilenos; para unos, el inicio de
la “caravana de la muerte” y para otros la “liberación na-
3
Por Unidad Popular se conoce a la colisión de partidos de izquierda que se
aliaron para ganar las elecciones de 1970, que llevaron al poder a Salvador
Allende. Este gobierno entró en una crisis económica debido a un bloqueo
económico por parte de Estados Unidos. La economía chilena presentó una
gran inflación, un bajo crecimiento del producto general bruto (PGB) , un
déficit de balanza comercial y una alta desocupación. Esta crisis fue el pre-
texto por el que se dio el golpe de estado.
4
Concepto acuñado por el propio régimen para señalar la forma en la que
transitaría Chile a la democracia mediante la directriz del gobierno.
47
cional”. El plebiscito de 1980 se constituyó dentro de una co-

yuntura muy importante, ya que generó espacios de discu-
sión y debate; produjo posibilidades de movilización, pero
también fue la oportunidad del régimen para conseguir que
la oposición entrara a las reglas del juego y que el plebiscito
fuera un mecanismo de legitimación de la constitución –
Moulian, 2002:233 y 235–. Las consultas ciudadanas son un
tanto riesgosas para la democracia, sobre todo cuando son
controladas por el gobierno o están cooptadas por los poderes
fácticos y lejanas a la ciudadanía. El plebiscito chileno de
1980 no fue la excepción. Moulian habla al respecto:
La dictadura decidió usar el plebiscito pero sin aceptar,

en realidad, someterse a sus resultados. Por ello se montó la
consulta popular en condiciones tales que se hacía imposible
cualquier control efectivo de ella por parte de los opositores,
rompiendo así una tradición electoral chilena. No hubo re-
gistros electorales, por lo cual no fue posible controlar el
voto múltiple; tampoco se permitió el sistema clásico de apo-
derados de mesa ni el funcionamiento del Tribunal Califica-
dor de Elecciones. El acto se realizó bajo las condiciones de
un “estado de excepción constitucional” (2002: 237).
Al final la votación fue favorable al SÍ , es decir a la
dictadura, con un 67 por ciento a favor y un 33 por ciento en
contra; el régimen tenía vida por ocho años más. El plebisci-
to del ’80 sólo vino a alargar la agonía del régimen, y puede
decirse que fue el –crepúsculo– principio del fin de la dicta-
dura de Pinochet. El hecho de que la oposición haya partici-
pado en el plebiscito fue un indicio de lo que vendría en el
‘88. El régimen pensó que dijere lo que se dijere, la oposi-
ción se subiría al carro del plebiscito del ’88 , como lo hizo en
el ’80 –Moulian, 2002:239.
48
Desde 1981 regía la nueva constitución, sobre todo su

articulado transitorio, ya que consideraba que el país estaba
en una fase de plena transición a la democracia protegida
que se estableció en la constitución de 1980 –Loveman/Lira,
2000:402–. La nueva constitución regiría por ocho años, pero
en ella estaba inserto el germen de la transición a la demo-
cracia, ya que ésta obligaba al régimen a llevar a cabo un
plebiscito en el año de 1988 a fin de decidir su permanencia o
el fin. De 1980 a 1988 hubo varios golpes que fueron resque-
brajando al régimen. Uno de ellos fue la crisis económica
que azotó al país después de 1982, la caída del PGB, el alza
en la tasa de desocupación y que la inflación escapó de con-
trol, sumió al país en una crisis severa superior a la de los
años de la Unidad Popular. Esta crisis económica afectó prin-
cipalmente al bloque de apoyo a la dictadura y por lo tanto
expresaron su protesta en forma corporativa.
A partir de 1983 se presentan tres procesos que caracte-
rizan la política chilena. La politización de la protesta que
tiene su comienzo en el mes de mayo con una manifestación
generalizada. La conformación de dos bloques opositores;
uno de ellos encabezado por la democracia cristiana y con-
formado por los sectores burgueses y clasemedieros y el otro,
el movimiento demócrata popular, encabezado por el partido
comunista –Yocelevzky, 2002:206 –. Lo anterior trajo un cam-
bio en la correlación de fuerzas que se expresó en un proceso
de repolitización de la sociedad chilena y la recomposición
partidaria –Yocelevzky, 2002: 213–, la cual había sido desarti-
culada por el régimen desde el ’73 .
El régimen de Pinochet carga con el estigma de la ile-
galidad y la traición, lo cual es sumado a la represión que
sufrieron los opositores, por lo que su legitimidad alcanzada
en el ’80 era un tanto endeble. Por otro lado la oleada
49
democratizadora de finales de los años ochentas, que permeó

a las sociedades latinoamericanas, obligó a cierta apertura
al régimen. De acuerdo al artículo transitorio de la constitu-
ción de 1980, en el año de 1988 debería llevarse a cabo un
plebiscito en el cual la sociedad chilena manifestara si de-
seaba continuar con el régimen o no. La opción del SÍ era que
Pinochet continuara y la del NO , que diera paso a la demo-
cracia. En esta ocasión el gobierno no controlaba los comicios
y la oposición aglutinada y organizada vio la posibilidad de
acabar con la dictadura en las urnas, a pesar de que la dicta-
dura quiso generar un “voto del miedo” ya que en su propa-
ganda hacía ver que el SÍ representaba la paz y la prosperi-
dad, y el NO la anarquía, el retroceso y los disturbios
–Calderón/Cazés,1994:70–. Al final el triunfo fue para el NO
por un 52 por ciento de los sufragios emitidos. Chile había
transitado a la democracia por medios pacíficos. La dictadu-
ra encontró su fin mediante los votos y un plebiscito; las ba-
las y los fusiles no tuvieron que usarse.
Estados Unidos
La Constitución de México y la de Estados Unidos son las
únicas en América que no contemplan ninguno de los Instru-
mentos de participación ciudadana que hemos estudiado, pero
las constituciones de los estados miembros de estas dos fe-
deraciones, sí cuentan con mecanismos de esa naturaleza.
Lo que es una novedad en las entidades federativas de Méxi-
co, es que en los estados de la Unión Americana tienen una
amplia experiencia en la utilización de estos Instrumentos.
Las formas más comunes son: el referéndum constitucional
para enmendar la constitución; el referéndum legislativo que
50
sirve para derogar leyes existentes; la iniciativa constitucio-

nal que permite a los ciudadanos proponer enmiendas a la
constitución y la iniciativa legislativa mediante la cual los
electores proponen leyes. De acuerdo a Prud’homme (1997:33-
34), esta intervención directa de los ciudadanos en los proce-
sos legislativos, está asociada a las condiciones y a los siste-
mas políticos estatales, debido a la debilidad de los partidos
políticos en los estados y su poca incidencia en los procesos
de agregación de intereses que favorece el recurrir frecuen-
temente a la consulta directa. Como señala Prud’homme
(1997:34), el uso de estos Instrumentos se remonta al inicio de
la vida independiente de la Unión Americana:
El origen del uso del referéndum en Estados Unidos, se

remonta al inicio de su vida política independiente. En 1778,
Massachusetts sometió su primera constitución a la aproba-
ción de los votantes. Connecticut, New Hampshire y Rhode
Island siguieron el mismo camino. Todas fueron rechazadas
pero se inició una tradición de uso del plebiscito para tratar
los asuntos constitucionales de los estados.
La democracia directa se convirtió en un rasgo perma-

nente en la vida política estadounidense, especialmente en el
poniente del país. Fue precisamente en la costa Oeste de
Estados Unidos donde se presentó el Asunto 13, o lo que mu-
chos llamaron “rebelión del contribuyente” y que significó
un precedente en este tipo de ejercicios, debido a que fue
una oposición de los ciudadanos californianos a un Impuesto
Sobre la Renta en Bienes Inmuebles, pero que finalmente
mediante una iniciativa y posteriormente con un referéndum,
se creó un artículo que protege a los californianos y limitó al
estado en cuestiones de recaudación. A esta iniciativa se le
51
denominó de la siguiente manera: “De la gente para limitar

impuestos de la característica”. El Asunto 13 fue aprobado
por el 65 por ciento de los votantes a favor y el 35 por ciento
en contra, y hubo un 70 por ciento de participación de los
votantes; pero la importancia de este Asunto radica en que
muchos estados de la Unión Americana hicieron lo mismo y
hasta hoy en día perviven las posturas a favor y en contra
como a continuación se observa:
Los que están a favor dicen que la legislatura de Cali-

fornia buscaba proporcionar un sistema escolar público libre
para cada distrito, pero los recursos que se invertían en los
diversos distritos favorecían a los sectores más prominentes.
El Gobierno del Estado necesitaba encontrar una manera de
hacer la distribución más equitativa, por lo que la legislatura
respondió disminuyendo la cantidad de recursos destinados a
escuelas del distrito pudiente, mientras que aumentaban en
los distritos más pobres. El sector conservador se opuso y el
resultado de la votación refrendaria dio el paso para enmen-
dar la constitución de California, creando así el Artículo 13
‘A’ que limita al Gobierno del Estado con respecto a la re-
caudación en diversos rubros. Los críticos al Asunto 13 afir-
man lo siguiente:
Que el Asunto 13 ha torcido el sistema fiscal de estado

cambiando de puesto la carga a las ventas y al Impuesto So-
bre la Renta, injusticia enorme creada entre los nuevos com-
pradores caseros y los dueños a largo plazo, y lo ha quitado
un elemento esencial de la democracia local del sistema po-
lítico del estado centralizando impuesto y pasando decisio-
nes en Sacramento –Lochhead, 2003:1.
52
Lo anterior ha perjudicado principalmente a inmigrantes

y a trabajadores móviles, ya que el Asunto 13 es un desalien-
to a vender, debido a que el Impuesto Sobre la Renta es bajo
y por ese motivo hay menos volumen de ventas entre dueños
de casas viejas de los distintos centros urbanos. Por otro lado,
los distintos gobiernos locales de California han buscado la
aprobación de “gravámenes especiales” para lograr abatir el
rezago en servicios que eran solventados con recursos obte-
nidos por las contribuciones territoriales, tales como calles,
mantenimiento de alcantarillado, financiamiento a escuelas,
alumbrado público, cuerpos de policía y unidades de bombe-
ros. Como se vio, para los opositores al Asunto 13 el efecto
pernicioso de esta Ley es que el estado no pueda recaudar lo
suficiente y destinarlo a servicios públicos ocasionando un
deterioro, sobre todo en los servicios educativos. Pero tam-
bién existen versiones a favor del Asunto 13 al cual liberan
de los efectos perniciosos que se le imputan:
Pero sus partidarios contradicen ese sustento. Al Asunto

13 no deben culparlo por las enfermedades del presupuesto
de estado, eso se debe a las decisiones irresponsables del
gasto de los políticos (Lochhead, 2003:1).
Para muchos, las consecuencias del déficit presupues-
tario son más que nada la hostilidad que los políticos permi-
ten hacia el electorado. Por medio de políticas deliberadas,
no impiden que los servicios públicos se deterioren, para te-
ner un pretexto y poder ejercer así presión sobre los ciudada-
nos y votar por un aumento en los impuestos. Por otro lado,
otras opiniones se sitúan en una postura un tanto neutral so-
bre el Asunto 13 , al cual ven a la distancia y fuera de la
dinámica que generan las polarizaciones:
53
A pesar de todo esto y los comentarios sobre el efecto del

Asunto 13 (sic) sobre las escuelas y otros servicios públicos, el
Asunto 13 no ha encontrado culpables en la Corte de la opinión
pública. La población de California ha doblado casi desde que
la iniciativa fue aprobada por los votantes en junio de 1978 .
Más de dos tercios de la gente se ha movido desde hogares que
poseyó en 1978, de tal modo permitiendo que las contribucio-
nes territoriales sobre esos hogares se levanten a los niveles
del mercado. Pero el Asunto 13 todavía es apoyado por el pú-
blico no obstante los opositores a él (sic) durante la recesión
reciente porque el rédito del gobierno era limitado y los réditos
nuevos eran más duros de conseguir. El sistema del Asunto 13
está trabajando otra vez su magia –Fox, 1998:1.
Como se ha visto, el Asunto 13 es un debate abierto
como lo es también el de la implementación de los Instru-
mentos de la democracia directa en el ámbito nacional; bien
implementados a escala local y estatal, desde el año de
1970 a la fecha, se ha incrementado el activismo en torno a
problemas sociales, por lo que diversos activistas sociales
han reclamado el uso de estos mecanismos en asuntos pú-
blicos. En el año de 1977 se presentó un proyecto de ley en
el Congreso de la Unión, en el cual se buscaba implementar
la iniciativa popular en la constitución federal, pero ésta no
prosperó. La idea de la participación directa de los ciuda-
danos en los asuntos públicos, parece ir en contra de la
visión de la democracia sostenida por los padres fundado-
res que temían a la “tiranía de las mayorías”, sobre todo si
recordamos que la democracia directa se ha relacionado
con los movimientos populistas y progresistas en América
Latina a lo largo del siglo XX y en el mismo Estados Uni-
dos durante los periodos de 1890-1912 y de 1914-1940. Lo an-
terior hace vislumbrar muy remoto el día en que Estados
54
Unidos implemente algún instrumento de la democracia di-

recta en su sistema federal.
El Distrito Federal
En nuestro país, desde la época posindependiente hasta nues-
tros días, se han registrado hechos que pueden inferirse como
utilización de los Instrumentos de participación ciudadana –
plebiscitos, referéndums, iniciativas populares, etcétera–, pero
existe poca información al respecto. Habla de un plebiscito
hecho en el año de 1860 a petición de Maximiliano de Habsburgo
para consultar a los mexicanos si lo querían o no de emperador
–Higareda, 2000:361–. La figura del referéndum y la iniciativa
popular estuvieron presentes en la Constitución Política Fede-
ral, en relación con el Departamento del Distrito Federal du-
rante un periodo de 10 años5, pero nunca los ciudadanos ni el
gobierno hicieron uso6 de ellos. El Artículo 73 en su fracción
VI, base segunda, disponía lo siguiente:
5
El referéndum y la iniciativa popular, como instrumentos de participación
ciudadana, fueron incorporados al texto de la Constitución en su Artículo 73,
fracción VI, base segunda, por decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 6 de diciembre de 1977 y estuvieron vigentes hasta el 10 de
agosto de 1987.
6
Si bien nunca se hizo uso de estos Instrumentos, sí se presentó un amparo
directo contra la reforma al Artículo 402 del Código de Procedimientos
Civiles para el Distrito Federal, vigente en el periodo citado, los ordenamientos
legales y los reglamentos que en la Ley se determinaran, relativos al Distrito
Federal, por inconstitucionalidad al proceso legislativo que reformó dicho
artículo, generando así una tesis aislada –Tesis P. XL/95, Novena Época,
Semanario Judicial de la Federación y su gaceta II, agosto de 1995– y siendo
el único antecedente de estas figuras en el ordenamiento federal.
55
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

(...)
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, so-
metiéndose a las bases siguientes:
(...)
2ª. Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la
Ley de la materia se determinen, serán sometidos al refe-
réndum y podrán ser objeto de iniciativa popular conforme al
procedimiento que la misma señale.
En consecuencia de lo anterior tendría que haber una
ley secundaria que reglamentaba dicho procedimiento. Para
este caso fue la Ley Orgánica del Departamento del Distrito
Federal, que en sus artículos 53 al 59 regulaba estos procedi-
mientos. Por otro lado, distintos documentos se tienen como
referencia, pero no se dispone de ellos porque hablan sobre
experiencias de ese tipo, por ejemplo: el texto de Juan Ma-
nuel Ramírez Sáiz, titulado Democracia Directa: La prime-
ra iniciativa popular. O el mismo texto que sirve de base
para este apartado: Tecnología ciudadana para la democra-
cia, que cuenta de manera detallada el segundo plebiscito
ciudadano celebrado en el Distrito Federal, pero se carece
de información del primero.
El plebiscito ciudadano llevado a cabo en el Distrito
Federal, en el año de 1993 , es una de las pocas experiencias
de esa naturaleza en el México moderno, y del cual se tiene
documentación. Por ese motivo es el único caso que se abor-
dará de manera detallada. Como es de suma conocido, Méxi-
co vivió bajo el régimen autoritario donde las decisiones eran
tomadas por un presidente con facultades meta-constitucio-
nales y un partido de estado que era una maquinaria electoral
y por lo tanto legitimadora, el verticalismo presidente-parti-
do-sectores, decidió los destinos del país por 71 años. Pero
56
con el tiempo la deslegitimación debido a las constantes cri-

sis sexenales, la pérdida del poder adquisitivo y las distintas
luchas políticas, fueron resquebrajando el sistema y abrien-
do campos de participación democrática.
Pero el preludio de su caída se presentó cuando un sec-
tor interno del partido oficial no estuvo de acuerdo con la
designación del candidato a la presidencia. Esta ala izquier-
da se insubordinó por la decisión y formó una corriente que
buscaba la democratización del partido. Los líderes de este
movimiento fueron un hombre con pedigrí y uno con lucidez,
Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano y Porfirio Muñoz Ledo, res-
pectivamente. Estos hombres formaron el Frente Democrá-
tico Nacional (FDN) en el cual confluyen distintos partidos de
izquierda, grupos obreros y campesinos, y fue en ese mo-
mento que el PRI tuvo una oposición real. Las elecciones del
’88 pusieron de cabeza al sistema, el candidato del FDN no
ocupó la presidencia, y la caída del sistema, la legitimación
por el bien común y un espejismo de seis años, no se lo per-
mitieron.
El nuevo presidente era legal pero ilegítimo; la goberna-
bilidad se sostiene de dos pies, uno es la eficiencia y otro la
legitimidad. El gobierno ilegítimo de Carlos Salinas de Gor-
tari buscó la manera de legitimarse otorgando las concesio-
nes necesarias para lograrlo; reconoció el triunfo de la opo-
sición –el PAN específicamente– en algunos estados como
Baja California, Nuevo León, Chihuahua y Guanajuato. Asi-
mismo restableció las relaciones Estado-Iglesia y entre otras
medidas se reestructuró la deuda externa. En la cuestión so-
cial se implementó el Programa Nacional de Solidaridad,
mediante el cual se buscaba la participación ciudadana en la
gestión social. Este programa dejó resultados interesantes
como el haber dotado de infraestructura a una gran cantidad
57
de personas en todo el país, con tan sólo el 3.5 del gasto pú-
blico federal.
En este contexto de aparente apertura democrática se
llevó a cabo un plebiscito ciudadano con el fin de definir la
estructura política del Distrito Federal –en ese entonces de-
partamento7 del Poder Ejecutivo Federal–, el cual sería autó-
nomo a las estructuras de gobierno. Desde tiempo atrás las
inquietudes de los ciudadanos del DF, por recuperar su dere-
cho de elegir a sus autoridades políticas por medio del voto,
así como el planteamiento en convertirse en el estado núme-
ro 32 de la república, se habían manifestado de diversas for-
mas. 8 En este plebiscito la ciudadanía manifestaría su opi-
nión sobre el gobierno del DF; las preguntas del plebiscito
eran las siguientes:
¿Debe el Distrito Federal convertirse en el estado nú-

mero 32? ¿Deben sus gobernantes ser elegidos por sus ciuda-
danos? ¿Debe esta entidad federativa contar, como las otras,
con un Poder Legislativo local? Las cuales se contestarían
con un SÍ o un NO , según la opinión de cada ciudadano que
participara en dicho plebiscito –Cazés/Calderón, 2000 .
7
Para el año de 1928 desaparece la ciudad de México y sus municipios para dar
paso al Departamento del Distrito Federal y sus delegaciones, el cual era
administrado por un regente nombrado por el Ejecutivo nacional. Para 1997
deja de ser departamento y se convierte en la ciudad de México. En ese
mismo año por primera vez los ciudadanos del DF eligen a sus representantes,
tanto en el Ejecutivo –Jefe de Gobierno– como en el Legislativo –Asamblea
Legislativa.
8
En abril de 1989 , durante una consulta pública sobre la reforma electoral, la
licenciada Carmen Benítez pronunció un discurso sobre la necesidad de que el
DF volviera a elegir sus representantes. Benítez, 1989.
58
En una reunión con los organizadores del plebiscito, la

Fundación “Arturo Rosenblueth”9 fue invitada por el Conse-
jo para la Democracia, a una reunión a fin de que ésta se
hiciera cargo del cómputo de los sufragios. Aceptado el car-
go y determinado el esquema operativo, para llevar a cabo
dicho plebiscito se instalaron cuatro mil casillas distribuidas
en los 40 distritos electorales. Se contó con una unidad de
cómputo en cada distrito. En la sede de la Asamblea de Re-
presentantes del DF, se instaló el centro de cómputo donde se
recibiría la información para ser procesada y contabilizada.
Debido a que los detractores del proceso promovieron dudas
respecto a la seriedad del ejercicio, se crearon ciertos me-
canismos a fin de dar seguridad y transparencia a los aspec-
tos sustantivos. Entre estos mecanismos podemos contar los
siguientes:
a) Asignación de las claves de casilla con su código de

seguridad destinada a impedir la entrada de informa-
ción de origen desconocido.
b) Un sistema de claves de control personal para cada
participante en las computadoras de los distintos dis-
tritos en los centros de cómputo.
c) La prevención de contar con equipos paralelos que
pudieran requerirse en caso de contingencia.
9
La Fundación “Arturo Rosenblueth” fue inaugurada en agosto de 1978 por un
grupo de profesionistas mexicanos con la idea de desarrollar, formar recur-
sos humanos y difundir las tecnologías del campo de la computación y de las
telecomunicaciones, como elementos fundamentales para el progreso del
país. Como un homenaje al científico mexicano, doctor Arturo Rosenblueth,
por su trayectoria dentro de la computación y por ser pionero de los estudios
de cibernética, el doctor Enrique Calderón Alzati, creador y director de la
fundación, tomó su nombre para formar en 1978 una institución que promo-
viera la investigación en esos campos.
59
El 21 de marzo de 1993 se llevó a cabo la jornada de

votación, la cual no presentó incidente alguno que pusiera en
peligro el desarrollo del plebiscito, ni tampoco en tela de
juicio. Al final la votación fue en los siguientes sentidos:
Sí No Nulo Abstención Suma

21, 3597 96, 912 5, 930 4, 998 321, 437
Pregunta uno
66.5% 30.1% 1.84% 1.55%
270, 720 41, 221 3, 706 3, 641 319, 288
Pregunta dos
84.8% 12.9% 1.16% 1.14%
268, 695 42, 087 3, 631 4, 434 318, 847
Pregunta tres
84.3% 13.2% 1.14% 1.39%
Cuadro 2. Resultados10 del plebiscito de 1993 en la ciudad de México
El plebiscito del DF es el ejercicio ciudadano –de ese

tipo– más reciente y documentado que se tiene, por lo que
las vicisitudes, la logística y la organización que se presen-
taron son de gran utilidad, ya que representan un antecedente
que ayudaría a generar legislaciones de participación ciuda-
dana confiables, seguras y sobre todo efectivas para poder
prevenir futuras contingencias en el uso de estos Instrumen-
tos de participación ciudadana.
10
La información se tomó del texto Tecnología Ciudadana para la Democra-
cia, de Daniel Cazés y Enrique Caldero, quien fuera presidente de la fundación
“Rosenbleueth”, que de acuerdo al texto los datos que se presentan son del
resultado de la contabilización de 2 mil 737 casillas, quedando pendientes 118.
60
Estudio analítico-comparativo
de los Instrumentos de participación
En este capítulo nos abocaremos a realizar un estudio analí-

tico-comparativo, es decir, desmembraremos en sus partes
los artículos de la Ley Electoral vigente del estado de
Chihuahua, específicamente los artículos11 que van del 21312
al 227 con el objetivo de revisarlos uno por uno y hacer las
observaciones que se consideren pertinentes, basándonos en
lo dispuesto en otras legislaciones de entidades federativas
como Aguascalientes, Baja California, Jalisco, Coahuila,
etcétera, u otras naciones como Venezuela, Argentina y Gua-
temala, por mencionar algunas. Asimismo, se introducirán
elementos teóricos, tanto de la ciencia política como del
Derecho, para confrontar estos Instrumentos de participa-
ción ciudadana con las propuestas teóricas sobre estas prác-
ticas ciudadanas.
11
También se revisarán y compararán los artículos que van del 98 al 103 de la
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Chihuahua, debido a que
son los artículos que rigen la iniciativa popular.
12
Con la reforma, la legislación electoral publicada el 28 de octubre de 2006 se
modificó en el articulado del libro Séptimo, por lo que los artículos que van
del 247 al 261 son los que rigen los procesos plebiscitarios, de referéndum y de
revocación de mandato.
61
Marco jurídico
Debido a las reformas constitucionales hechas por el Con-
greso del Estado en el año de 1994, se introdujeron al ordena-
miento Instrumentos de la democracia directa como el ple-
biscito, la iniciativa popular y el referéndum, y ya para la
reforma de 1997 se instauró la figura de la revocación de
mandato, teniendo así cuatro figuras de la democracia direc-
ta en la legislación de Chihuahua. En la Constitución Política
del Estado de Chihuahua, el Artículo 21 reconoce el derecho
de los ciudadanos chihuahuenses a votar en las elecciones
populares y participar en los procesos plebiscitarios, de refe-
réndum y de revocación de mandato, así como el de iniciar
leyes en los términos previstos en el Artículo 68.
El Artículo 27 prevé la revocación de mandato de los
funcionarios públicos electos por el voto popular, siempre y
cuando haya transcurrido una tercera parte del periodo para
el que fue elegido. Esta misma Constitución, en el Artículo
36, faculta al Instituto Estatal Electoral como el órgano pú-
blico encargado de la organización, dirección y vigilancia de
las elecciones y de más procesos que requieran consulta pú-
blica. Por su parte, el Artículo 68 en su fracción V, faculta a
los ciudadanos chihuahuenses para que puedan iniciar leyes
y decretos en los términos que marca la Ley. El Artículo 73
señala que las leyes aprobadas por el Congreso pueden ser
sometidas a referéndum derogatorio u abrogatorio, si así lo
solicita por lo menos el cuatro por ciento de los electores
dentro de los cuarenta y cinco días naturales siguientes a la
fecha de su publicación.
El Artículo 93 de la Constitución obliga al gobernador de
la entidad a someter a plebiscito los actos o decisiones de
gobierno considerados trascendentes para la vida pública del
62
Estado. Por último, el Artículo 202 faculta a los chihuahuenses

para que puedan solicitar que se sometan a referéndum dero-
gatorio u abrogatorio las reformas y adiciones hechas por el
Congreso a la Constitución. Por otro lado, existen leyes se-
cundarias que buscan reglamentar los procedimientos para
hacer operativas estas figuras de la democracia directa. La
Ley Electoral del Estado de Chihuahua en los artículos 213
(247) al 227 (261) , de una manera muy exigua, reglamenta el
procedimiento del plebiscito, el referéndum y la revocación
de mandato. Asimismo la Ley Orgánica del Poder Legislati-
vo en sus artículos 97, 98, 99, 100, 101, 102 y 103, reglamenta el
proceso legislativo, es decir, las etapas que recorre un pro-
yecto hasta que se convierte en ley. El Artículo 103, precisa
ese proceso que se sigue cuando el proyecto de ley emana de
la ciudadanía. También el Código Municipal de Chihuahua
en su Artículo 6, prevé que con el fin de permitir la participa-
ción de los ciudadanos en el quehacer político, establece cier-
tos Instrumentos de participación ciudadana como son el ple-
biscito, el referéndum y la iniciativa popular.
Estas son las disposiciones legales que facultan a los
ciudadanos a intervenir directamente en el quehacer políti-
co. El objetivo principal de estas disposiciones es permitir la
participación de la ciudadanía chihuahuense en la toma de
decisiones consideradas como trascendentes y vitales en la
vida pública del Estado, y de esta manera poder ser un con-
trapeso de los poderes Ejecutivo y Legislativo.
63
Parte general
La Ley Electoral del Estado de Chihuahua contiene 15 artículos
que buscan establecer los procedimientos para que los ciudada-
nos puedan activar un proceso de consulta ciudadana de los pre-
vistos en la legislación; asimismo, la Ley en el Artículo 176,
numeral dos, prevé que en la tramitación de los procedimientos
contenciosos electorales, en caso de faltar deposición alguna, se
aplicarán como fuente supletoria las disposiciones del Código
de Procedimientos Civiles del Estado, siempre y cuando no con-
traríe la naturaleza propia del contencioso electoral.
El libro Séptimo de la Ley Electoral del Estado de
Chihuahua, tiene por objetivo establecer los procedimientos
mediante los cuales, la ciudadanía puede llevar a cabo un
proceso de consulta popular. Los Instrumentos contemplados
por la Ley son el Plebiscito, la Revocación de mandato y el
Referéndum. El Artículo 213 (247) conforma la parte general
de estas disposiciones legales y contiene lo siguiente:
1. Este libro tiene por objetivo establecer los procedi-

mientos correspondientes para que los ciudadanos del
Estado hagan valer ante las autoridades competen-
tes las figuras de plebiscito, referéndum y de revo-
cación de mandato, previstas en la Constitución Po-
lítica del Estado.
2. Es improcedente el plebiscito así como el referén-
dum, tratándose de leyes, reglamentos o acuerdos
de carácter general en materia fiscal o tributaria.
3. No podrán promover referéndums ni votar en los ple-
biscitos las personas que se encuentren en los su-
puestos del Artículo 23 de la Constitución Política del
Estado.
64
4. El Instituto Estatal Electoral será el órgano encarga-

do de la organización y desarrollo de los procesos
plebiscitarios y de referéndum. El Instituto Estatal
Electoral será la autoridad competente para ordenar
su organización y desarrollo, así como para efectuar
el cómputo de los resultados y dictar, en su caso, los
actos jurídicos que sean necesarios, en los términos
de la Constitución Política del Estado y de esta Ley,
para lograr la debida observancia de la voluntad de
los electores.
5. En los procesos plebiscitarios, de referéndum y de
revocación de mandato, la Asamblea General, el Ins-
tituto Estatal Electoral y el Tribunal Estatal Electo-
ral, aplicarán en lo conducente las disposiciones re-
lativas a los procesos electorales ordinarios con las
salvedades previstas en este libro.
El numeral dos, a pesar de que para la mayoría de

los ciudadanos los impuestos son una carga y más aún
cuando existen impuestos inadmisibles como el Impuesto
Sobre el Uso y Tenencia de Automóvil, pareciera ser un
tanto injusto el que el plebiscito y el referéndum no sean
competentes en relación con los impuestos. En general
las legislaciones de participación ciudadana de las demás
entidades federativas de la república, no admiten estas
formas de consulta en materia tributaria, pero si se re-
flexiona al respecto la perspectiva podría cambiar. Los
tres motivos que se exponen muestran que tal vez es acer-
tada esta limitación:
Primero. En la legislación mexicana existe un recurso

legal mediante el cual se puede inconformar contra im-
65
puestos que sean violatorios de garantías o inconstitu-

cionales –el amparo.
Segundo. El que la naturaleza de la legislación fiscal

sea tan versátil. Sería casi imposible que la gente se
organizara contra los impuestos cada vez que se pre-
sente una reforma tributaria.
Tercero. Si nos remitimos a la experiencia refrendaria

en California, más precisamente a la Proposición 1313 y
conociendo las consecuencias, notaremos que el limitar
al Estado en su actividad recaudatoria traería efectos
no deseados.
El numeral tres veda la participación en una consulta

ciudadana a las personas que se encuentran en ciertos su-
puestos como la incapacidad por edad o ebriedad consuetu-
dinaria. Pero tendiendo a lo que dice el numeral IV –del Artí-
culo 23 de la Constitución Política del Estado–, podríamos
decir que este precepto es contrario a lo dispuesto en el Pac-
to Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ya que la
presunción de inocencia no se respeta debido a que a una
persona que está bajo un proceso judicial se le veda un dere-
cho sin estar declarada en forma su culpabilidad –Manual
Jurídico de Derechos Humanos, 2005:57–. Por otro lado, la
sintaxis del artículo es incorrecta y contradice las reglas de
la lógica, ya que al decir: No podrán promover referéndum
ni votar en los plebiscitos las personas... y siguiendo el prin-
13
En el año de 1978 en el estado de California (EU) , se llevó a cabo un referén-
dum contra una disposición tributaria que el estado quería aplicar, la cual fue
derogada por medio del refrendo.
66
cipio que dice: lo que no está expresamente prohibido, está

permitido... por lo tanto una persona que se encuentra en el
supuesto del Artículo 23, no podrá votar en los plebiscitos ni
tampoco podrá solicitar un referéndum. Pero, ¿puede votar
en el referéndum? ¿Puede solicitar un plebiscito? Más aún,
¿podrá participar en una revocación de mandato? Lo correc-
to es que este numeral se redacte como está estipulado en la
Ley de Participación Ciudadana del Estado de Morelos que
dice:
Artículo 5. No podrán promover los Instrumentos de

participación ciudadana ni votar en los mismos, las personas
que se encuentren en los supuestos que menciona el Artículo
17 de la Constitución Política del Estado.
El numeral cuatro, que busca delimitar la competencia del

Instituto y el Tribunal, en cuestión de los procesos plebisci-
tarios y de referéndum, tiene un acierto, ya que la Ley de
Chihuahua respecto a otras entidades federativas, en mate-
ria de participación ciudadana, no crea un órgano exprofeso
para dicho menester, como lo hacen las legislaciones de Ja-
lisco, Coahuila y Baja California, entre otras, en las cuales
para conocer, dictaminar y organizar, existen organismos
como el Consejo de Participación Ciudadana –Coahuila–, el
Consejo Estatal de Consulta Ciudadana –Baja California– y
el Consejo Electoral –Jalisco–. Lo anterior que en el papel
parece ser una institución de la democracia, en la práctica
se convierte en una carga presupuestal y contribuye a engro-
sar las filas de la burocracia en su acepción peyorativa. Lo
mejor es que lo organice la asamblea electoral o se cree un
órgano ciudadano única y exclusivamente para organizar,
computar y vigilar el proceso específico.
67
El numeral cinco señala que un proceso plebiscitario,

de referéndum o revocación de mandato, se llevará de acuerdo
a las disposiciones relativas al proceso ordinario contempla-
das en el libro Cuarto de la Ley, es decir, el proceso de con-
sulta ciudadana en cuanto a organización, sería igual a una
elección ordinaria. Lo anterior es una de las grandes lagunas
que presenta el ordenamiento debido a que no hay disposi-
ciones expresas que regulen actividades concernientes a la
organización, y por lo tanto no anticipa –ni sanciona a los
infractores de las reglas– vicisitudes que se puedan presen-
tar en la jornada. Por otro lado tampoco dispone qué debe
contener la boleta de votación, cómo se llevará a cabo la
difusión del proceso de consulta y la información de las dis-
cusiones a favor o en contra. El problema radica en que al no
ser específico deja al arbitrio del Instituto muchas cosas, por
ejemplo: sobre la base de lo que dispone la Ley si en el mes
de mayo de ‘x’ año, se presenta una solicitud para someter a
plebiscito un acto de gobierno, y a su vez se declara proce-
dente por el Instituto, la pregunta que surge es la siguiente:
¿Cuándo se llevará a cabo el proceso? De acuerdo a lo que
dispone la Ley, el proceso de consulta podría iniciar la se-
gunda quincena del mes de enero del año siguiente con la
preparación de la consulta, ya que atendiendo a cómo se or-
ganiza una elección ordinaria, ésta comprende las siguientes
etapas:
a) Preparación de la elección
b) Jornada electoral
c) Resultados y declaración de validez de las eleccio-
nes
d) La calificación de las elecciones
68
Entonces un proceso de consulta popular tendría etapas si-

milares, pero esto no dice ni explica nada, ya que la naturaleza
de un proceso de consulta ciudadana es distinta a una elección
de representantes; la primera es la confrontación de dos postu-
ras sobre un tema específico, por lo que la dinámica es diferen-
te, no hay candidatos, no hay partidos políticos y tampoco una
plataforma política. Lo que hay son actos de gobierno donde
existen desacuerdos, leyes que no son bien recibidas o un fun-
cionario de elección popular que ha perdido la confianza de los
electores. Por este motivo se debe tener una reglamentación
específica que regule y prevenga las actividades a desarrollar y
las contingencias que se presenten. Basándose en lo anterior, la
organización de un referéndum, plebiscito o revocación de man-
dato, deberá contar con las etapas siguientes:
1. La preparación de la consulta: Aquí el Instituto deberá

presentar las reglas a las que se someterán las partes
del proceso, es decir, el gobierno y la ciudadanía que
solicitan la consulta. En un primer momento se debe
definir la pregunta de la consulta que irá en la papele-
ta o boleta de votación el día de la jornada. Ésta debe
satisfacer a las partes, ser clara, precisa y sin ninguna
connotación valorativa de la Ley, acto o reforma que
se someterá al veredicto ciudadano –ver Anexo 1–. Por
otro lado se deben regular las campañas a favor y en
contra. El órgano encargado de su desarrollo deberá
informar a la ciudadanía en qué consiste el acto o ley
y por qué se somete a consulta. La publicidad, tanto
escrita como mediática de los promotores y los de-
tractores para realizar debates públicos y restringir a
las autoridades el uso de recursos públicos para pro-
mover sus proyectos y presionar a los promotores.
69
2. La jornada electoral o consultiva: la jornada consulti-

va, de acuerdo al Artículo 77 de la Ley, tendrá
verificativo el primer domingo del mes de julio, ini-
ciando a las 8:00 a.m. y concluiría con la clausura de
las casillas. Pero a falta de una regulación expresa,
generaría también ciertos conflictos, ya que se po-
drían presentar situaciones como las siguientes: en
el supuesto de que en ese mismo año tengan
verificativo elecciones ordinarias y debido a que la
Ley no dispone otra cosa, ¿la consulta se realizará
de manera conjunta a las elecciones ordinarias o en
otra fecha? Otras legislaciones prevén evitar esta
situación, por ejemplo:
En la Ley de Participación Ciudadana de Baja California:

Artículo 20. En el año en que tengan verificativo elec-
ciones ordinarias, no podrá realizarse plebiscito durante el
periodo comprendido entre la preparación de la elección y
los sesenta días posteriores a la Jornada Electoral (...)
En la Ley de Participación Ciudadana de Morelos:
Artículo 13 . No podrá realizarse plebiscito (sic) o refe-
réndum (sic) alguno, sesenta días antes de iniciar el proceso
electoral, durante el proceso electoral, ni sesenta días des-
pués de la conclusión de dicho proceso.
Por un lado puede ser sano separar estos dos procesos
debido a que tanto el plebiscito como el referéndum, pueden
ser utilizados como bandera política por los candidatos y con-
fundirían a los electores, o por ejemplo en una revocación de
mandato el funcionario público sometido a la consulta, po-
dría aprovechar las campañas para desviar la atención del
motivo por el cual está sujeto a la revocación. Una publica-
ción de la Ley Electoral hace un comentario al respecto:
70
“La intervención de partidos políticos puede desviar la

motivación primaria del proceso en aras de intereses parti-
culares en perjuicio de la colectividad”. –Ley Electoral del
Estado de Chihuahua Comentada (1999:180).
Por otro lado, homologar un proceso electoral ordinario
con uno de participación ciudadana, reduciría los gastos que
se generarían por realizar dos actividades electorales. Tam-
bién evitaría el hartazgo de los electores que no tendrían que
salir dos veces a votar en un mismo año, y evitaría saturar de
actividades electorales a los ciudadanos. Por lo anterior, la
mejor forma de reglamentar esta situación es como lo hace
la legislación de San Luis Potosí que dice así:
Artículo 24. El Consejo Estatal de Consulta Ciudadana

una vez declarada procedente la solicitud, dentro de los quin-
ce días naturales siguientes, emitirá la convocatoria para la
realización del referéndum o del plebiscito, según sea el caso,
debiendo fijar la fecha en que se llevará a cabo dentro de un
plazo no mayor de noventa días naturales siguientes (sic) a
la emisión de la convocatoria respectiva, con excepción de
lo establecido en el segundo párrafo (sic) de este artículo. La
convocatoria deberá ser publicada en el Periódico Oficial
del Estado y por lo menos en dos ocasiones en uno de los
diarios de mayor circulación de la entidad y difundida a tra-
vés de los medios masivos de comunicación en el Estado.
Cuando la convocatoria se expida en fecha cercana a la
de celebración de elecciones, el Consejo Estatal de Consulta
Ciudadana procurará determinar la fecha por la celebración
del referéndum o plebiscito según se trate, el mismo día de
la jornada electoral.
Por otro lado, un problema que se presenta es que al no
haber especificaciones del tiempo en que se debe llevar a
71
cabo la consulta y ésta al arbitrio del órgano electoral, y de-

bido a una percepción generalizada de lo poco autónomos
que son, tanto el Instituto Estatal Electoral y el Tribunal Es-
tatal Electoral, respecto al Gobierno del Estado, puede pres-
tarse a malos entendidos y manipulaciones, lo que acarrea-
ría conflictos posconsulta.
3. El cómputo de resultados de la consulta: el escrutinio y

cómputo de los resultados no presenta ningún problema.
4. La publicación: Teniendo el resultado de la votación

y para que tenga los efectos legales necesarios, es obli-
gatoria su publicación en el instrumento que la legisla-
ción del estado de Chihuahua dispone para tal efecto; el
Periódico Oficial del Estado.
Como ya se dijo, el ordenamiento en este rubro es don-

de encuentra la mayor laguna y por lo tanto es necesario
legislar para que existan reglas claras, precisas que regulen
las distintas actividades y prevenga vicisitudes y contingen-
cias futuras.
Sobre el plebiscito
El Artículo 214 (248) tiene como objetivo establecer el ámbito
de la competencia del plebiscito, es decir, qué asuntos o qué
situaciones se pueden someter a plebiscito, así como tam-
bién establece su situación temporal y en qué tiempo se pue-
de solicitar.
72
1. Se entiende por plebiscito la consulta a los electores

para que expresen su previa aprobación o rechazo a
un acto o decisión de los poderes Ejecutivo o Legis-
lativo, o bien de los ayuntamientos que sean consi-
derados como trascendentes para la vida pública del
Estado o de los municipios, según sea el caso, o para
la erección o supresión de municipios.
En primer momento este artículo que busca definir qué

se entiende por plebiscito, es contrario a la definición que se
elaboró en el apartado inicial, ya que es competente para
actos del Poder Legislativo. Por un lado, este artículo tiene
una enorme contradicción, ya que si bien faculta a los ciuda-
danos para poder someter a consulta popular un acto de go-
bierno, ya sea en el ámbito estatal o municipal, por otro los
deja en estado de indefensión por lo siguiente:
En el supuesto que un gobierno municipal quiera reali-

zar un proyecto que beneficie a una élite política y cause una
erogación enorme de recursos públicos y que la realización
de dicho acto acentúe los rezagos y marginaciones existen-
tes en la ciudad. Pero una organización ciudadana comienza
a recabar firmas para someter a plebiscito dicho acto. Pero
el ayuntamiento, previendo esto y a sabiendas de que sólo lo
puede solicitar antes de que se realice dicho acto, debe apro-
vechar la situación y acelerar la aprobación en el Cabildo de
dicho acto o proyecto, e inmediatamente publicarlo en el
Periódico Oficial del Estado (POE). La ciudadanía se quedará
sin recurso alguno ya que si bien existe el referéndum, éste
se circunscribe sólo a materia legislativa y no ejecutiva, como
lo veremos en el posterior análisis del referéndum. Por otro
lado, es materialmente imposible que la ciudadanía esté pen-
73
diente de la mayoría de los proyectos, y más aún que los

estudie y valorice. Es necesario que este artículo señale que
el plebiscito debe ser previo y posterior a los actos de gobier-
no y señalar los términos legales para presentarlo; en la le-
gislación de Jalisco encontramos un ejemplo de ello:
Artículo 12. El plebiscito municipal, previsto en el Artí-

culo 84 de la Constitución Política del Estado, podrán solici-
tarlo ante el Consejo Electoral:
(...)
II. Los ciudadanos, dentro de los treinta días siguientes
a la fecha del acuerdo de Cabildo o antes de la realización
del acto, que residan en el municipio y representen cuando
menos a un cinco por ciento de los electores, en los munici-
pios cuyo número de habitantes sea inferior a trescientos mil,
y en los que excedan de esa cifra, bastará que lo solicite un
tres por ciento de los electores.
Como se observa, esta legislación sí prevé dicha situa-
ción y además es más flexible, ya que el requisito del núme-
ro de solicitantes se reduce de acuerdo al de electores y en
un porcentaje más accesible. También es factible definirlo
como lo hace la legislación de Coahuila en el apartado de
principios generales, el cual dice así:
Concepto de plebiscito. El plebiscito es la consulta me-

diante la cual los ciudadanos electores coahuilenses aprue-
ban o rechazan las decisiones del Ejecutivo del Estado o de
los ayuntamientos.
El Artículo 215 (249) de la Ley Electoral del Estado de
Chihuahua, especifica los actos o decisiones que se pueden
someter a plebiscito y quiénes los pueden promover:
74
1. Podrán someterse a plebiscito:

a) Los actos o decisiones de carácter general del Go-
bernador del Estado que se consideren trascenden-
tes en la vida pública de esta entidad federativa.
b) Los actos o decisiones de gobierno de las autorida-
des municipales que se consideren trascendentes para
la vida pública del municipio de que se trate.
c) En los términos de la fracción XII del Articulo 64 de la
Constitución Política del Estado, la erección de nue-
vos municipios dentro de 105 límites de los ya existen-
tes, o la supresión de alguno o algunos de éstos en los
supuestos de procedencia del plebiscito previstos en
los incisos del párrafo anterior, la solicitud corres-
pondiente deberá presentarla el Gobernador del Esta-
do, los ayuntamientos y el Congreso del Estado, res-
pectivamente. En el caso del inciso ‘b’, también el
veinticinco por ciento de los electores del municipio
de que se trate podrá solicitar, por conducto del Pre-
sidente Municipal, se sometan a plebiscito los actos o
decisiones de las autoridades municipales.
El resultado del plebiscito será vinculatorio para las au-

toridades que lo hayan promovido. No será vinculatorio cuan-
do a nivel municipal lo promuevan los electores.
Los incisos ‘a’ y ‘b’ son claros pero genéricos, ya que

señalan con precisión los actos de las autoridades que se pue-
den someter a plebiscito. Pero el saber cuándo un acto es
trascendente para la vida pública y cuándo no lo es, queda un
tanto en el limbo. Por su parte, el inciso ‘c’ es un resabio del
autoritarismo presente en la cultura de los políticos mexica-
nos, son prácticas demagógicas que aparentemente facultan
75
al ciudadano a participar y a la vez se lo impiden; a estas

prácticas las conoceremos como Demagogia institucionali-
zada.14 Para ejemplificar, partimos del supuesto que los opo-
sitores a un plan de desarrollo urbano –promovido por un pre-
sidente municipal– hubieran reunido por lo menos cuarenta
mil firmas para llamar a plebiscito, se encontrarían en la
paradójica situación de que dicha solicitud debe hacerse por
conducto del presidente municipal; es decir, se le pediría a
uno de los principales interesados que dicho plan se sometie-
ra a plebiscito, buscando dar marcha atrás al mismo.
Las críticas a las legislaciones de temple demagógico,
radican en que tanto la Constitución federal como las loca-
les, consagran el principio de la soberanía popular, la cual
consiste en que dicha soberanía reside esencial y original-
mente en el pueblo y todo poder público dimana del pueblo y
se instituye para beneficio de éste. Pero cuando la población
es agraviada por el mismo gobierno y busca utilizar los me-
14
El autoritarismo institucionalizado son aquellas prácticas mediante las cuales
se excluye de distintas maneras a la ciudadanía de participar, la cual se
presenta en tres formas:
a) Exclusión institucionalizada: Es cuando la ciudadanía es excluida por las
instituciones constituidas y legitimizadas, es decir, existen instituciones cons-
tituidas que sistemáticamente excluyen a la sociedad y restringen la partici-
pación de ésta en la toma de decisiones.
b) Inclusión simulada: Generalmente implica la consulta pública vía foros o
encuestas, en donde se hace uso de la necesidad de expresión de la población,
la cual supone que sus opiniones serán incluidas en la toma de decisiones,
pero al final sólo es para avalar una decisión autoritaria.
c) Inclusión denegada: También existen figuras que en teoría buscan que la
ciudadanía participe más activamente en la toma de decisiones, pero en la
práctica no es así, ya que son las instituciones representativas las que al final
deciden.
Lo anterior se deriva de un ensayo de María Luisa Herrasti titulado Democra-
cia participativa: Lograr la apropiación de la ciudad por sus habitantes.
Para mayor información, consultar en www.laneta.apc.org/ced/municipal/
articulos.htm l.8 k.
76
dios legales para resarcir o evitar ese daño, al final de cuen-

tas la autoridad que lo cometió o busca cometer ese detri-
mento, tiene la decisión en sus manos de decidir si el recur-
so procede o no. Lo anterior es una muestra clara de una
cultura política autoritaria, que pone en tela de juicio la inte-
ligencia de los ciudadanos. Esta forma de pensar está im-
pregnada en la cultura de los políticos mexicanos, por lo que
el someter a consideración de los ciudadanos, actos de go-
bierno, es algo ilógico para un régimen representativo. Esto
se puede confirmar con el hecho de que la Constitución Fe-
deral Mexicana es la única constitución en Latinoamérica
que no contempla el referéndum o el plebiscito para cuestio-
nes legislativas o ejecutivas, según sea el caso.
El párrafo final de este artículo es por demás confuso y
contradictorio por lo siguiente: el vocablo “vinculatorio” es
sinónimo de obligatorio, por lo que atendiendo el párrafo, si
una autoridad solicita un plebiscito y éste se lleva a cabo, el
resultado a favor o en contra, será de observancia obligatoria
para las autoridades y los ciudadanos. Pero si la ciudadanía
solicita el resultado no será vinculatorio, sólo consultivo; es
decir, así como se puede tomar en cuenta también se le pue-
de desdeñar. La crítica hecha con anterioridad vuelve a estar
en la mesa del debate y una pregunta se vuelve a formular:
¿La soberanía, dónde reside?
Por otro lado, es bueno rescatar lo que Marx llamó “cesa-
rismo plebiscitario”, estos mecanismos de la democracia di-
recta han sido utilizados por dictadores y tiranos para legiti-
mar sus regímenes o justificar sus acciones. En el 18 Brumario
de Luis Bonaparte, Marx (1852) hace un análisis de cómo el
sobrino de Bonaparte alcanzó sus objetivos –restaurar el im-
perio y legitimar su poder usurpado– por medio de un plebisci-
to y la nostalgia de las hazañas napoleónicas. Lo escrito por
77
Marx pone de relieve cómo los gobernantes pueden utilizar los

dispositivos –leyes, instituciones, instrumentos, recursos, et-
cétera– de la maquinaria de estado y articulándolos con los
resortes de la persuasión –medios de comunicación, propa-
ganda, etcétera– se pueden realizar empresas no necesaria-
mente para beneficio de las mayorías; el que gobernantes ten-
gan a su disposición instrumentos como éstos –plebiscito o
referéndum– y a su vez la Ley les faculte para incidir sobre
los mismos, es un grave peligro para la consolidación y con-
servación de las instituciones democráticas. Lo hecho por Luis
Napoleón es el umbral de una serie de sucesos históricos en la
que dictadores como Hitler, Franco, Pinochet, por mencionar
algunos, utilizaron estos instrumentos para centralizar el po-
der en su persona y legitimar sus regímenes.
El Artículo 216 (250) de la Ley Electoral del Estado, pre-
senta los requisitos para solicitar el plebiscito y la forma que
el Instituto calificará dicha solicitud:
1. La solicitud para someter un acto o decisión de go-

bierno a plebiscito deberá observar los siguientes re-
quisitos:
a) Dirigirse al Instituto Estatal Electoral.

b) La denominación de la autoridad o los nombres de los
electores solicitantes. En este último caso, la corres-
pondiente solicitud deberá ir firmada por los electo-
res y acompañarse copia certificada de su creden-
cial para votar.
c) El acto o decisión de gobierno que se pretende some-
ter a plebiscito.
d) La exposición de los motivos o razones por las cuales
el acto o decisión se considera de importancia tras-
78
cendente para la vida pública del Estado o del munici-

pio, según sea el caso, y asimismo las razones por las
cuales en concepto del solicitante el acto o decisión
deba someterse a consulta de los electores.
2. Recibida la solicitud, el Instituto Estatal Electoral,

por medio de su Asamblea General, calificará su pro-
cedencia en un término de ocho días hábiles conta-
dos a partir del día siguiente de su presentación. Para
dictaminar su procedencia, el Tribunal analizará de
oficio lo siguiente:
a) Siendo una autoridad la solicitante, verificará su le-

gitimación conforme a lo previsto en el párrafo 2 del
artículo anterior. Tratándose de ciudadanos, hará lo
propio respecto del porcentaje requerido.
b) Si el acto o decisión es trascendente para la vida
pública del Estado o municipio, según sea el caso. Si
lo desestima como trascendente y no ordena la con-
sulta, su decisión será recurrible en el Tribunal Es-
tatal Electoral de acuerdo a lo que dispone esta ley.
El numeral uno y sus cuatro incisos, si bien son claros

en los requisitos de la solicitud, no así en el que dice: Copia
certificada de la Credencial de Elector, ya que crea una car-
ga procesal que hace imposible realizar un plebiscito y se
convierte en un derecho nugatorio, ya que al recabar las fir-
mas para un plebiscito, se tenga que pedir al firmante una
copia certificada de su credencial, o que en cada módulo de
recolección de firmas, se cuente con un notario público para
que certifique dicha credencial, o a un fedatario del IFE para
que dé fe y legalidad de la copia que presente el ciudadano.
79
Sería suficiente que para cumplir este requisito, se exigiera

la firma, el nombre y clave de elector. El formato utilizado
por el Frente Ciudadano por Juárez para solicitar referén-
dum en el 2006 –ver Anexo 2–, puede ser un buen ejemplo de
ello. En el año de 1997 al entonces Tribunal Estatal de Elec-
ciones, se le presentó un problema sobre la identificación de
los solicitantes de un referéndum a lo cual resolvió de la
siguiente manera:
“Si se adoptara el rígido extremo de que era necesario mos-

trar copia certificada de ambas caras de la Credencial de
Elector, resultaría letra muerta el texto constitucional que
establece la posibilidad de implementar este tipo de consul-
tas populares. Se trataría, para decirlo en pocas palabras, de
una exigencia que desalentaría ese ejercicio democrático”
–expediente 5/97: 2546.
El numeral dos señala el término que tiene el Instituto para

determinar la procedencia del plebiscito, el cual es de ocho
días hábiles a partir de su presentación ante el Instituto, aun-
que es un tanto reducido dado que la importancia de una con-
sulta popular no debe ser algo simple y se debe fundamentar
con precisión su improcedencia o procedencia. Un término
de 15 días hábiles es más razonable como se estipula en la
legislación de Jalisco:
Artículo 23. En el término de 15 días naturales contados

a partir de la fecha en que se recibió la contestación de la
autoridad de donde emanó el acto o norma a consultar, el
Consejo Electoral, previo estudio elaborado por el presidente
y con aprobación de cuando menos las dos terceras partes de
sus integrantes, deberá emitir un acuerdo en el cual declare,
de manera fundada y motivada, la procedencia o improce-
80
dencia de la solicitud del plebiscito o del referéndum, según

sea el caso.
Ahora bien, el Artículo 23 de la legislación de Jalisco,

resalta otra laguna en la legislación del Estado, ya que la
Ley no estipula que se le tenga que dar vista a las autorida-
des ejecutoras, es decir, al órgano de gobierno del que emana
la disposición legal, el acto de gobierno o a quien se tenga
que revocar, y por lo tanto tampoco reglamentar en el caso
que la solicitud de consulta lo haga una autoridad. Si bien
como se mencionó al principio el Código de Procedimien-
tos Civiles del Estado, es fuente supletoria para los proce-
sos electorales, deja al arbitrio del Instituto 15 resolver tal
contingencia. El inciso ‘b’ del numeral dos, es algo que
debe precisarse y saber cuándo algo es trascendente para
la vida pública y cuándo no. Lo anterior para garantizar que
los actos sometidos a consulta, sean realmente de trascen-
dencia pública o de interés general, y no solamente asuntos
de política ramplona como es muy común nuestra realidad
política.
En el Artículo 217 (251) de la Ley Electoral del Estado,
requiere como votación necesaria para que cause efecto el
pronunciamiento popular de los siguientes supuestos:
1. Para que un acto o decisión sometido a plebiscito a

solicitud de las autoridades pueda dictarse o expedirse
15
La solicitud de referéndum fue hecha en el año de 1997 y el Tribunal Estatal
de Elecciones dio vista al Congreso del Estado para que alegara lo que a su
derecho correspondiera. Esto, fundamentado en el Artículo 176 de la Ley,
que señala como fuente supletoria lo dispuesto en el Código de Procedimien-
tos Civiles del Estado.
81
válidamente, se requiere que se apruebe por más del

cincuenta por ciento de los electores del Estado,
municipio o municipios, según sea el caso, que ha-
yan participado en el plebiscito.
2. Los electores se limitarán a votar por “sí” o por “no”

el acto o decisión de gobierno sometido a su consi-
deración.
Este artículo atiende al principio de la mayoría absolu-

ta, lo cual no es razonable ya que si en el supuesto de que en
la votación gana el “no”, pero es inferior al cincuenta por
ciento de los concurrentes, el efecto del plebiscito sólo será
consultivo, por lo que no se logrará evitar la realización de
dicho acto o proyecto. Para suplir esta falta es necesario ob-
servar lo que prevén otras legislaciones:
Ley de Participación Ciudadana de Morelos:

Artículo 36. Para que tengan validez los procesos de re-
feréndum y plebiscito deberán contar con el voto de cuando
menos el quince por ciento de los ciudadanos inscritos en el
Padrón Electoral.
Ley de Participación Ciudadana de Guanajuato:

Artículo 41. El resultado del referéndum constitucional
será vinculatorio, cuando haya votado al menos el sesenta
por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de
electores de la entidad, y de éstos que al menos el sesenta
por ciento haya emitido su voto en el mismo sentido.
Artículo 42. Cuando el resultado del referéndum consti-
tucional no alcance los porcentajes requeridos para tener el
carácter de vinculatorio, será solamente indicativo.
82
Ley de Participación Ciudadana del DF:

Artículo 21. Los resultados del plebiscito tendrán carác-
ter vinculatorio para el Jefe de Gobierno cuando una de las
opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente
emitida y corresponda cuando menos a la tercera parte de
los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Distrito
Federal.
Atendiendo las cuatro legislaciones, lo razonable es que
si la votación de aceptación o rechazo es por la mayoría ab-
soluta, es decir que más del 50 por ciento de los votantes –no
los empadronados– se manifiesten a favor o en contra de
una postura, ésta sea vinculatoria, en caso contrario será sólo
consultiva.
Por otro lado, cuál es el requisito de votación más ade-
cuado16 para que la consulta sea vinculatoria: el de la tercera
parte del Padrón Electoral, como lo requiere la legislación
del DF o el 70 por ciento como lo requiere la legislación de
Guanajuato; en ambos casos es absurdo, es más razonable lo
que dispone la legislación de Morelos, sobre todo si contras-
tamos lo anterior con los índices de abstencionismo presen-
tados en elecciones locales –Chihuahua– y federales en los
últimos años.
AÑO PF IF GE IE EX
1998 47.2
2000 44.5
2001 64.1
2002 63.5
2003 68.7
2004 55.9
16
El exigir un porcentaje en la votación para que sea vinculatorio o consultivo,
es garantía de que los actos sometidos a consulta pública sean algo realmente
sentido por la ciudadanía y por lo tanto aprobados o rechazados por ésta.
83
Claves: PF: Elección presidencial federal; IF: Elección

intermedia federal –renovación de cámaras de diputados y
senadores–. GE: Elección Gobernador del Estado y presiden-
tes municipales; IE: Elección intermedia estatal –renovación
de congreso local y presidencia municipal–. EX: Elección
extraordinaria –intermedia estatal.
Cuadro 1. Referencia del Porcentaje de Abstencionismo
Electoral por Año y Tipo de Elección en el Estado de Chihua-
hua (1998-2004).
Al observar estas estadísticas cabe preguntar: ¿Qué fun-
cionario de elección popular ha podido obtener una votación
mayor del cincuenta por ciento del Padrón Electoral? O, ¿en
qué elección se ha presentado menos del 40 por ciento de
abstencionismo? Por lo anterior, lo razonable es que el re-
quisito para que un proceso de consulta ciudadana tenga efec-
tos vinculatorios, que sea de la votación del cincuenta por
ciento de los participantes y no del Padrón Electoral, como
lo exige la legislación del estado de Chihuahua.
Sobre el referéndum
Los artículos 218 (252), 219 (253), 220 (254), 221 (255) y 222 (256)
de la Ley, establecen los actos que pueden ser sometidos a
referéndum, requisitos, plazo, los efectos que tiene, etcéte-
ra. Pero estos artículos al igual que los del plebiscito, pre-
sentan ciertas peculiaridades, las cuales resaltarán confor-
me se avance en el análisis:
1. Se entiende por referéndum el procedimiento mediante

el cual los ciudadanos del estado o municipios, según
sea el caso, manifiestan su aprobación o desaproba-
84
ción con respecto a leyes, bandos de policía y buen

gobierno, reglamentos y disposiciones administrativas
de observancia general expedidas por los ayuntamien-
tos o reformas o adiciones a la Constitución Política
del Estado, excepto las de carácter tributario o fiscal.
En un primer momento lo que se entiende por referén-

dum es acorde a la definición lograda en el primer capítulo,
ya que el referéndum es competente para actos de naturale-
za legislativa. Por otro lado y atendiendo la idea anterior,
existe una idea generalizada en diversos actores políticos,
los cuales aseguran que el plebiscito y el referéndum son
competentes para los mismos actos pero en distintos mo-
mentos: el primero es previo a los actos y el segundo es pos-
terior. Pero haciendo una comparación entre los actos que
competen al plebiscito y los que le tocan al referéndum, para
ilustrar mejor se presenta el siguiente cuadro comparativo:
Act os que pueden ser Actos que pueden ser
objeto de plebiscito objeto de referéndum
• Actos o decisiones de carác- • Leyes.

ter general del Gobernador • Bandos de policía y buen
del Estado que se conside- gobierno.
ren como trascendentes para • Reglamentos.
la vida pública de la entidad. • Disposiciones administra-
• Actos o decisiones de gobier- tivas de observancia ge-
no de las autoridades muni- neral expedidas por los
cipales que se consideren ayuntamientos.
trascendentales para la vida • Reformas o adiciones a la
pública del municipio que se Constitución del Es-tado.
trate.
• Para la erección o supresión
de municipios.
Cuadro 2. Comparación de los actos que pueden ser objeto de plebiscito o

referéndum de acuerdo a la legislación electoral de Chihuahua.
85
Haciendo una somera comparación notaremos que sólo

hay una especie de actos que se pueden equiparar. Tal vez el
enunciado que dice: Disposiciones administrativas de obser-
vancia general expedidas por los ayuntamientos, se puedan
equiparar a la del plebiscito que dice: Actos o decisiones de
gobierno de las autoridades municipales que se consideren
trascendentales para la vida pública del municipio que se
trate; para comprender mejor esto es necesario hacer una
distinción de la naturaleza de los actos a fin de determinar si
competen a los mismos actos o no.
La naturaleza de los actos jurídicos en materia del dere-
cho constitucional y administrativos se distingue en dos: ac-
tos legislativos y ejecutivos. Los primeros son los que crean
una situación jurídica general, impersonal y objetiva; es de-
cir, se crea una norma jurídica, los actos ejecutivos son aque-
llos que realizan actividades de gobierno, por ejemplo elegir
el gabinete de gobierno. Pero existe concurrencia en estos
actos, es decir, hay actos que provienen de una autoridad
administrativa y tiene efectos legislativos. De lo anterior se
desprenden dos tipos de actos formales y materiales, los pri-
meros indican de cuál poder provienen y los segundos la si-
tuación que genera. Un ejemplo es el legislar, el cual es un
acto formalmente legislativo y materialmente legislativo,
porque lo hace el Poder Legislativo y los efectos que tiene es
el de crear una ley. Por otro lado un acto formalmente admi-
nistrativo y materialmente administrativo, sería el nombrar
al Secretario General de Gobierno, ya que el acto emana del
gobernador –Poder Ejecutivo– y los efectos de dicho acto son
administrativos. Pero hay actos que realiza un poder y los
efectos tienen otra naturaleza. Por ejemplo, cuando el Presi-
dente de la República expide un decreto, se presenta la si-
guiente situación: es un acto formalmente ejecutivo –de don-
86
de proviene– y materialmente legislativo –genera una situa-

ción jurídica, general, impersonal, objetiva–. Otro ejemplo
sería si el Gobernador del Estado presenta una iniciativa de
ley, entonces nos encontramos con un acto formalmente ad-
ministrativo y materialmente legislativo, ya que el acto pro-
cede de una autoridad administrativa y los efectos son de
naturaleza legislativa.
Por lo expuesto, la confusión radica en que el plebiscito
es competente sobre actos o decisiones de los poderes Ejecu-
tivo o Legislativo, como lo señala el Artículo 214 de la Ley
Electoral del Estado. Por otro lado, el referéndum que aborda
actos formales y materialmente legislativos, presenta una sal-
vedad; las deposiciones administrativas de observancia gene-
ral, son actos formalmente administrativos y materialmente
legislativos y atendiendo lo anterior, el plebiscito y el referén-
dum tienen competencia en común, únicamente en actos for-
malmente administrativos y materialmente legislativos.
El mejor ejemplo que se tiene es el conflicto que se pre-
sentó en 2006 con respecto al plan parcial de desarrollo urba-
no denominado San Jerónimo, ya que siendo ésta una dispo-
sición administrativa de observancia general –acto
formalmente administrativo y materialmente legislativo–,
encontró oposición en la sociedad civil organizada quien pro-
movió un referéndum para derogar dicho acto. La solicitud
presentada por el Frente Ciudadano por Juárez para someter
a referéndum dicha disposición administrativa (PPSJ), fue re-
chazada y uno de lo argumentos que esgrimió el Instituto,
fue el siguiente:
Ahora bien, dado que referéndum y plebiscito constitu-

yen dispositivos alternos de consulta ciudadana, es necesario
deslindar el campo de acción de uno y de otro; distinción que
87
es conveniente realizar en función del caso planteado, o sea:

sobre el sentido que debe asignarse a los enunciados consti-
tucionales de “disposiciones administrativas de observancia
general” emanada de un ayuntamiento y de “actos de gobier-
no de las autoridades municipales”. Al respecto es válido
entender que el primero alude a decisiones funcionalmente
legislativas, aunque formalmente emanen de algún órgano
de la administración, mientras que el otro texto apunta a ac-
tuaciones que no reúnen las peculiaridades de aquéllas y que,
por tanto, incluye dentro de su significación el heterogéneo
concepto de acto administrativo. Esta idea está sustentada
además en la afinidad que guardan las disposiciones de ge-
neral obediencia aludidas con los reglamentos, leyes e inclu-
so normas constitucionales.
(...)
A mayor abundamiento, debe destacarse que las reglas
apuntadas con anterioridad no pueden conceptuarse como
“disposiciones administrativas de observancia general”, den-
tro de la circunscripción del municipio y que, por tanto, sea
dable impugnarlas mediante referéndum en la forma pres-
crita por los artículos 141 de la Constitución del Estado y 218,
apartado 1 de la Ley Electoral del Estado.
(...)
Ahora bien, si el referéndum es básicamente un instru-
mento de consulta tendiente a la ratificación o el rechazo de
normas intrínsecamente legislativas, las disposiciones de los
ayuntamientos sólo pueden ser sometidas a ese proceso de
validación democrática en tanto tengan las características
fundamentales de las mismas –Resolución IEE/REF/1/2006.
Lo anterior nos hace llegar a la conclusión de que se
debió solicitar un plebiscito y no un referéndum. Para evitar
estas confusiones y que en determinado momento la ciuda-
88
danía no quede en estado de indefensión, lo preciso sería que

la legislación definiera correctamente a cada Instrumento de
participación ciudadana como hace la ley de Guanajuato:
Artículo 29 . El plebiscito es el proceso mediante el cual

se someten a la aprobación o rechazo de los ciudadanos
guanajuatenses los actos o decisiones del Gobernador del
Estado o los actos de gobierno de los ayuntamientos que se
consideren trascendentales para el orden público o el interés
social de la entidad (sic) o de los municipios.
Artículo 35 . El referéndum es el proceso mediante el
cual se someten a la aprobación o rechazo de los ciudadanos
guanajuatenses las leyes expedidas por el Congreso del Es-
tado o los reglamentos o disposiciones de carácter general
que expidan los ayuntamientos.
Asimismo, la Ley debe tener delimitada la competen-
cia de cada uno de los actos que puede conocer cada uno de
los Instrumentos, tal como lo hace la legislación de Baja
California que a la letra dice:
Artículo 13. El plebiscito tiene por objeto el consultar a

los ciudadanos para que expresen su aprobación o rechazo a
los siguientes actos:
I. Los actos del Poder Ejecutivo que se consideren como

trascendentes en la vida pública del Estado.
II. Los actos de los ayuntamientos que se consideren
trascendentes para la vida pública del municipio de
que se trate.
III. Los actos del Congreso del Estado referentes a la
formación de nuevos municipios dentro de los límites
de los existentes o la supresión de alguno de éstos.
89
Artículo 24 . El referéndum es el proceso mediante el

cual los ciudadanos manifiestan su aprobación o rechazo a:
I. Las modificaciones, reformas, adiciones o deroga-

ciones a la Constitución que sean trascendentes para
la vida pública del Estado.
II. La creación, modificación, reformas, adición, dero-
gación o abrogación de las leyes o decretos que ex-
pida el Congreso del Estado que sean trascendentes
para la vida pública del Estado.
III. La creación, modificación, reforma, adición, dero-
gación o abrogación de los reglamentos que sean tras-
cendentes para la vida pública del municipio, en los
términos de los reglamentos municipales.
Por otro lado, para solicitar que una disposición admi-

nistrativa de observancia general se someta a referéndum
como lo dispone el Artículo 218, sobreviene un conflicto con
el Artículo 6 del Código Municipal que señala que el referén-
dum es el procedimiento mediante el cual los ciudadanos de
los municipios, según sea el caso, manifiestan su aprobación
o desaprobación con respecto a reglamentos municipales. Esto
originaría un conflicto entre leyes de una misma jerarquía y
en un mismo territorio –conflicto de leyes en el espacio–, lo
cual llevaría a la asamblea electoral a estudiar la naturaleza
del acto y discrecionalmente poder declarar procedente o
improcedente dicha solicitud, lo cual se consideraría injusto
por la parte que le fue desfavorable la resolución.
Por lo que respecta al numeral dos, la enunciación que
hace es explícita y a su vez correcta en términos jurídicos
como a continuación se observa:
90
2. El referéndum es abrogatorio o derogatorio. Será

abrogatorio cuando se objete por completo el ordena-
miento correspondiente. Será derogatorio cuando se
objete sólo una parte del total del articulado del mismo.
Este artículo fue reformado por la LVIII Legislatura el 1

de agosto de 1997. La iniciativa que lo reformó fue presenta-
da por Dagoberto González Uranga, la cual buscaba refor-
mar los artículos constitucionales 73 y 202, esto con el fin de
no incurrir en un error de técnica legislativa que presentaban
estos dos artículos y por consiguiente la Ley. En la exposi-
ción de motivos, Dagoberto decía:
“Tanto en el Artículo 73 como en el 202 de la Constitu-

ción local, encontramos una errada técnica legislativa en la
regulación del referéndum. Ambos artículos sostienen que se
trata de un “referéndum derogatorio, total o parcial”. La re-
dacción incurre en un grave error, toda vez que por deroga-
ción se entiende la supresión parcial de la vigencia de una
Ley, particularidad que la distingue de la abrogación que con-
lleva a una supresión total; por ende, proponemos sustituir la
locución de ambos preceptos por la expresión: “referéndum
derogatorio o abrogatorio” –Diario de los Debates, 1997: 5.
La reglamentación sobre la solicitud del referéndum,
tanto como los otros instrumentos de participación ciudada-
na, deben satisfacer estas preguntas: ¿A quién le compete?
¿A quién se dirige? ¿Quién resuelve? La legislación en cier-
ta manera contesta estas preguntas, pero hay sus irregulari-
dades. El Artículo 219 presenta los requisitos de forma –a
quién se dirige– y de fondo –plazo, porcentaje de solicitan-
tes, etcétera–, que son necesarios para activar un proceso
refrendario. Asimismo, también señala el plazo que tienen
91
los ciudadanos para reunir las firmas necesarias para poder

activar la figura del referéndum. Por otro lado, señala cier-
tos requisitos de fondo, como lo es el número de electores
que deben solicitarlo, las leyes o reglamentos y exposición
de razones que se busca someter a referéndum.
Artículo 219 (253). La solicitud para promover un refe-

réndum deberá presentarse dentro de los cuarenta y cinco
días naturales posteriores a la publicación del ordenamiento
objetado y cumplir además con los siguientes requisitos:

b) Indicar con precisión la Ley, el reglamento munici-
pal o la reforma o adición a la Constitución del Esta-
do que se objete o, en su caso, el o los artículos obje-
tados debidamente individualizados.
c) Las razones por las cuales el ordenamiento o parte
de su artículo deban someterse a la consideración
del electorado.
d) Tratándose de reformas o adiciones a la Constitución
del Estado, promoverse cuando menos por el diez por
ciento de los ciudadanos inscritos en el Padrón Elec-
toral del Estado. En los demás casos, el porcentaje
requerido será de por lo menos el cuatro por ciento
del total de los electores del estado o del municipio,
según sea el caso. En ambos supuestos, los promoven-
tes (sic) designarán a las personas que los represen-
ten en común.
Y aunque en este artículo, si bien contesta la pregunta a

quién se dirige, existe una confusión debido a que el Artículo 202
constitucional no fue reformado en 1997 y señala como autoridad
92
competente al Tribunal Estatal de Elecciones, lo cual ha confun-

dido no sólo a los actores políticos, también a casas editoras, ya
que en muchas ocasiones publican leyes electorales, señalando
como competente a este desaparecido tribunal, lo cual se corro-
bora con algunas notas periodísticas que muestran con claridad
la confusión que ha presentado la Ley al respecto:
“(...) Los promoventes deben reunir las firmas del cua-

tro por ciento de los ciudadanos registrados en el Padrón Elec-
toral, lo cual para el caso del municipio de Juárez representa
alrededor de 40 mil firmas de personas que cuenten con cre-
dencial electoral vigente, si se recaban esas firmas –Diario
de Juárez, Ciudad Juárez, Chihuahua. 25 de noviembre de
2005, Página 29 , Sección A”.
“(...) Recibida la solicitud, el Tribunal Estatal de Elec-
ciones tiene no más de ocho días hábiles que se contarán a
partir del día siguiente de la presentación de la solicitud, para
decidir la procedencia de la misma –Diario de Juárez, Ciu-
dad Juárez, Chihuahua. 18 de marzo de 2006, Página 12 , Sec-
ción A”.
Por otro lado, el porcentaje requerido para poder some-
ter a referéndum alguna reforma constitucional, es muy ri-
guroso debido a que la ciudadanía no tiene los medios econó-
micos y logísticos, y en ocasiones no hay las posibilidades
de organizarse y recabar las firmas requeridas; al respecto,
es necesario retomar lo que dijo Eduardo Fernández Armen-
dáriz en 1997:
(...) La frustrada experiencia del referéndum exige que

se reglamente su ejecución y se precisen las reglas a que
debe sujetarse, amén de que se amplíe el plazo para su soli-
citud, pues reunir las firmas del 10 por ciento del Padrón Elec-
93
toral por parte de voluntarios, es casi imposible en solamen-

te 45 días –Diario de Chihuahua, Chihuahua, Chihuahua. 30
de octubre de 1997, Página 11, Sección A.
En este mismo punto es necesario aclarar cuándo se
deben comenzar a reunir las firmas, debido a que reciente-
mente el Frente Ciudadano por Juárez, en su intento de so-
meter a referéndum el plan parcial San Jerónimo, se suscitó
una discusión entre los integrantes ya que unos argumenta-
ban que las firmas podían reunirse a partir de realizado el
acto, es decir desde que el Cabildo acordó dicho plan. El otro
grupo argumentaba que debería ser después de publicado en
el POE , en el lapso de los 45 días posteriores a la publicación
del acto.
El numeral dos de este artículo contesta las preguntas:
¿Quién resuelve? ¿Quién califica? ¿Quién verifica? Ya que
determina qué elementos deben observarse por el Instituto
para calificar si procede o no la solicitud de referéndum.
También señala el plazo que tiene el Instituto para resolver
si es procedente o no la solicitud presentada; de lo contrario,
se considerará aceptada en virtud de la aplicación de la afir-
mativa ficta:
2. Recibida la solicitud, el Instituto Estatal Electoral

calificará su procedencia en un término no mayor a
ocho días hábiles que se contarán a partir del día
siguiente de la presentación de la solicitud. Para tal
efecto, el Instituto analizará de oficio lo siguiente:
a) Si la solicitud se ha promovido dentro del término de

Ley.
b) Si el número de electores promoventes alcanza el
porcentaje requerido.
94
c) Si el ordenamiento objetado es susceptible de some-

terse a referéndum de acuerdo a las disposiciones
relativas de la constitución del estado y de esta ley.
3. Si la solicitud no cumple con los requisitos a que se

contrae este artículo, el Instituto declarará impro-
cedente la solicitud y si el Instituto no determina en
el plazo a que se refiere el párrafo anterior, la soli-
citud se considerará aceptada.
Hay que recordar que en 1997, cuando se presentó una

solicitud al entonces Tribunal Estatal de Elecciones, el día 15
de octubre de ese año, el Tribunal resolvió la improcedencia
del referéndum el día 27 de octubre (1997), lo cual fue motivo
para que en el recurso de reconsideración, el Consejo Chihua-
huense Pro Referéndum manifestara como agravio, que no
se haya hecho valer la afirmativa ficta, a lo cual el Tribunal
contestó:
“En las condiciones apuntadas, es de concluirse que en el

particular no operó la afirmativa ficta que hace valer el recu-
rrente, puesto que el término para resolver la solicitud de
referéndum materia de esta alzada, concluyó precisamente
en el día en que se dictó la resolución recurrida, ya que,
como se señaló, sería ilícito que la realización de algunas
actuaciones o diligencias en días inhábiles, puede cambiar
la naturaleza de los términos, de modo que para su cómpu-
to, deban considerarse como hábiles los días naturales –
expediente 5/97 y anexos recurso de reconsideración: 105”.
En esta misma situación la declaratoria de afirmativa

ficta puede tener eficacia en dos sentidos:
95
a) Declarada por el propio IEE cuando así lo soliciten

los promotores y si lo reconoce el Instituto.
b) Por medio de un recurso que se presente ante el
Tribunal Estatal Electoral.
Por lo anterior, se desprende que el plazo para que el Institu-

to resuelva sobre la solicitud de un referéndum, plebiscito o
revocación de mandato, debe ser razonable y atendiendo a la
dinámica que éste genere. Por otro lado podemos destacar
un error que existía en la Ley y que persiste a pesar de la
reforma llevada a cabo en el 1997, ya que la reforma limita
la competencia del Tribunal, debido a que anteriormente, para
decidir la procedencia de la solicitud de alguno de los Instru-
mentos y a la vez conocer el recurso de reconsideración, lo
hacía el mismo Tribunal, situación que lleva a una aberra-
ción jurídica, ya que en determinado momento el Tribunal se
convertiría en juez y parte. La impugnación hecha por CChPR
sobre el caso del año 1997 , se vio en una situación similar
debido a que sobre la solicitud conoció el Tribunal Estatal de
Elecciones y sobre el recurso el Tribunal Estatal Electoral,
que siendo un órgano nuevo, en su cuerpo colegiado, el ma-
gistrado presidente Héctor H. Hernández Varela y el secre-
tario general, Julio César Santacruz Favela, desempeñaban
los mismos cargos respectivamente, del desaparecido Tribu-
nal Estatal de Elecciones. La actual legislación dice así:
4. La resolución del Instituto que declare la improce-

dencia del referéndum podrá ser impugnada ante el
propio Instituto a través del recurso de reconsidera-
ción, que podrá ser interpuesto por los promotores
de la solicitud o sus legítimos representantes, en un
término no mayor de cinco días hábiles contados a
96
partir de la fecha de la notificación de la resolución

impugnada. En la tramitación de este recurso se se-
guirán, en lo conducente, las reglas previstas en la
Ley para el recurso de apelación contemplado en el
Artículo 176, párrafo 1, inciso ‘d’ de este ordenamien-
to.
5. La admisión de la solicitud de referéndum no tendrá

efecto suspensivo sobre el ordenamiento objetado.
Como se observa, persiste el mismo error, el cual con-

siste en que el único recurso que se puede interponer ante la
negativa del IEE, es el recurso de reconsideración ante el
mismo Instituto, lo cual hace improbable que el IEE revoque
su decisión y por otro lado, la Ley no es explícita y no señala
qué recurso continuaría si el Instituto confirma su resolu-
ción.
El numeral cinco es un tanto contradictorio, ya que se
puede ver desde dos ópticas como a continuación se descri-
be: la primera es que en determinado momento quita el sen-
tido al referéndum: ¿De qué sirve un referéndum contra ac-
tos ya consumados? Es decir, si la Ley vigente da ciertos
derechos y un ciudadano hace ejercicio de ellos, pero des-
pués el referéndum abroga esa Ley, ¿qué se va hacer? Un
ejemplo puede ser que la Ley vigente otorgara concesiones
para la explotación de un recurso natural y, aprovechando la
situación, ciertos monopolios económicos adquirieran los
derechos; pero un sector de la población que está inconforme
solicita un referéndum, el cual es declarado procedente; des-
pués se lleva a cabo la votación y se deroga la Ley, y aquí es
cuando surge la pregunta: ¿Se podrá privar de los derechos
ya adquiridos a los monopolios? Este inciso en determinado
97
momento puede ser causa de un conflicto de leyes en el tiem-

po. La segunda es que se puede considerar un mecanismo de
seguridad para evitar que estos instrumentos, en municipios
pequeños, sean utilizados de manera facciosa para detener
disposiciones administrativas, reglamentos y actos de gobierno
que sean contrarios a los intereses de un sector o grupos de
poder, y que tengan la capacidad de movilizar sectores
cooptados y utilizando estos Instrumentos, crear un impass
legislativo o de gobierno. Lo correcto debe ser que se regule
como lo hace la legislación de Baja California, que la simple
solicitud no suspenda el acto o el inicio de la vigencia de la
Ley, pero la declaratoria de procedencia de la solicitud, sí lo
hiciera:
Artículo 48. Dentro del término de quince (sic) días hábi-

les contados a partir de la fecha en que se recibió la contesta-
ción de la autoridad, el Instituto (sic), a través del Consejo,
deberá emitir el Acuerdo que declare la procedencia o impro-
cedencia del plebiscito o del referéndum, según se trate.
En el Acuerdo que emita el Consejo, declarando proce-
dente el proceso de plebiscito, ordenará a la autoridad que
suspenda el acto y/o sus efectos hasta en tanto se conozcan
oficialmente los resultados de dicha consulta.
El Acuerdo que emita el Consejo declarando procedente
el proceso de referéndum, señalará en su caso el efecto en
que se haya admitido, en los términos del Artículo 25 frac-
ción II de esta Ley.
El Artículo 220 (254) de la Ley Electoral del Estado,
señala las características del voto en un régimen democráti-
co y la peculiaridad que tiene el voto en una consulta ciuda-
dana, es decir, votar por el SÍ o por el NO , según sea la deci-
sión del ciudadano.
98
Artículo 220 (254). El voto será libre, secreto y obligato-

rio. Votarán por un “sí” los electores cuya voluntad sea que
la ley u ordenamiento objetado quede vigente, y por un “no”
los que estén a favor de que el ordenamiento objetado sea
derogado, total o parcialmente, según sea el caso.
El Artículo 220 señala la forma como se ha de votar en el

referéndum, el cual se debe enmendar de la siguiente manera:
“El voto será libre, secreto y obligatorio. Votarán por un ‘sí’
los electores cuya voluntad sea que la ley u ordenamiento ob-
jetado sometido a referéndum quede vigente sean vigentes, y
por un ‘no’ los que estén a favor de que el ordenamiento obje-
tado sea total o parcialmente derogado o abrogado, según sea
el caso”. De esta forma estará acorde con el Artículo 218 y lo
que se mencionó en el párrafo anterior.
El Artículo 221 (255) dispone sobre los efectos que tendrá
el referéndum si es aprobado o rechazado, qué porcentaje de
los votantes se requiere para que la ley o reforma se ratifi-
que o se derogue.
Artículo 221 (255). La ley, reglamento municipal o refor-

mas o adiciones a la Constitución Política del Estado que
hayan sido, quedarán ratificados si más del cincuenta por
ciento de los ciudadanos que participen en el referéndum
emite su opinión favorable a ellos. En caso contrario, serán
derogados y no podrán ser objeto de nueva iniciativa antes
de dieciocho meses tratándose de leyes o reglamentos muni-
cipales y dos años tratándose de reformas o adiciones a la
Constitución Política del Estado.
La crítica que se le hace a este artículo es en particular a

la redacción. Lo correcto sería que se hicieran las siguientes
99
enmiendas al texto: La ley, reglamento municipal, disposicio-

nes administrativas, reformas o adiciones a la Constitución
Política del Estado que hayan sido objetado sometidas a refe-
réndum, quedarán ratificados si más del cincuenta por ciento
de los ciudadanos que participen en el referéndum emite su
opinión favorable a ellos. En caso contrario, serán derogados
serán derogados o abrogados, según corresponda y no podrá
ser objeto y no podrán ser presentados como de nueva iniciati-
va antes de dieciocho meses tratándose de leyes o reglamen-
tos municipales y dos años tratándose de reformas o adiciones
a la Constitución Política del Estado.
El Artículo 222 (256), contesta las preguntas: ¿Quién pu-

blica? ¿Quién informa? ¿Quién cuenta? Ya que este órgano
electoral, es el encargado de llevar a cabo el conteo de los
votos y por lo tanto el cómputo de los resultados. Asimismo
tiene la facultad de publicar esos resultados y notificar al
Congreso de los mismos.
Artículo 222 (256).

1. El Instituto Estatal Electoral efectuará el cómputo de
los resultados y ordenará su publicación en el Perió-
dico Oficial del Estado. Asimismo, ordenará la pu-
blicación del texto del ordenamiento que haya sido
ratificado y, en su caso, remitirá al Congreso o a su
Diputación Permanente el texto del que no lo haya
sido para que proceda a su derogación a más tardar
dentro de los treinta días siguientes a su recepción,
en los términos del Artículo 77 de la Constitución
Política del Estado.
100
2. Si el Congreso no se encontrare en sesiones ordina-

rias, la Diputación Permanente convocará a un perio-
do extraordinario de sesiones en un plazo no mayor de
quince días hábiles contados a partir de la fecha de la
notificación que le realice el Instituto Estatal Electo-
ral, a fin de que el Congreso proceda a la derogación
del ordenamiento que no haya sido ratificado.
3. Si el Congreso del Estado no deroga y ordena la pu-

blicación del decreto correspondiente en el término
a que se refiere el párrafo 1 de este artículo, el Ins-
tituto Estatal Electoral ordenará la publicación del
resultado del referéndum, mismo que surtirá efectos
como si lo hubiere hecho el Congreso.
Este artículo es claro, preciso y prevé un conflicto

posconsulta que se puede presentar cuando el órgano del que
derivó el ordenamiento impugnado no quiere acatar dicho
resultado y por lo tanto no acata el mandato ciudadano. Pero
no precisa qué se hace cuando el órgano emisor es un ayun-
tamiento. Esto de no aclararse y precisarse, en un dado mo-
mento puede acarrear conflictos y controversias posteriores
a la consulta.
Sobre la revocación de mandato

La revocación de mandato puede ser el Instrumento de parti-
cipación ciudadana más novedoso y del cual no se cuenta
con referentes históricos; tal vez el acontecido en Venezuela
en el 2004 cuando el presidente Hugo Chávez se enfrentó al
veredicto popular para que se votara si continuaba o no con
101
su cargo de Presidente, es el caso más cercano y difundido.

Pero su cercanía en tiempo y su lejanía en espacio, hace de
este proceso sólo un referente para ejemplificar. Puede de-
cirse que la revocación de mandato está presente en la legis-
lación de Chihuahua en dos modalidades:
a) Vertical 17. La primera es la que está consagrada en

el Artículo 115 de la Constitución Federal, en el cual
se faculta a los congresos de las entidades federativas
para que puedan revocar el mandato de funcionarios
municipales electos popularmente como alcaldes,
regidores y síndicos. El Artículo 64 de la Constitu-
ción local, señala que éste tendría efecto cuando al-
guno de los miembros del Ayuntamiento incurra en
alguna causa grave que el Código Municipal la pre-
venga, y por el acuerdo de las dos terceras partes de
los integrantes del Congreso.
b) Horizontal. El segundo es el previsto por la Constitu-
ción local en el Artículo 27 y reglamentado en la Ley
Electoral en sus artículos 223 al 227 . En este caso por
alguna causa los ciudadanos del Estado, de un munici-
pio, distrito o sección, manifiestan su voluntad de des-
tituir de su cargo a un ciudadano electo popularmente
como diputados, alcaldes y el propio gobernador.
17
Dentro del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se han generado
dos tesis aisladas por controversias constitucionales, las cuales se relacionan
entre sí por derivarse de solicitudes de revocación de mandato por causas
graves a un miembro del ayuntamiento, por parte del Poder Ejecutivo del
Estado de México. La primera se tramitó bajo el expediente número 30/97 y
fue promovida por el Presidente Municipal de Tenancingo, Estado de México;
la segunda la promovió el síndico suplente del Ayuntamiento de Valle de Bravo
del mismo estado y se tramitó en el expediente 32/97.
102
En la primera –de antemano– se descarta profundizar

en ella debido a que en ningún momento es una figura de
participación ciudadana, sino un recurso legal de los poderes
de los estados. La segunda, por ser objeto de estudio de la
presente investigación, se analizará y comparará con otras
normatividades con el objetivo de encontrar elementos que
nos permitan evaluar estas disposiciones.
El Artículo 223 (257) de la Ley Electoral del Estado seña-
la que se debe entender por revocación de mandato cuando
es procedente y el requisito de ciudadanos solicitantes pue-
den activar este Instrumento de la democracia directa. Tal
como se entiende, es acorde a la definición operativa de esta
investigación, por lo que observaremos cierta unificación
conceptual, quedando a salvo de ambigüedades.
Artículo 223 (257)

1. Se entiende por revocación de mandato de los funcio-
narios públicos electos mediante el voto, el procedi-
miento por el cual los ciudadanos del Estado, los dis-
tritos, municipios o secciones municipales, según sea
el caso, manifiestan su voluntad de destituir de su
cargo a un ciudadano electo popularmente.
2. Es procedente la revocación cuando haya transcurri-

do una tercera parte o más del periodo para el cual
fue electo el funcionario.
3. La solicitud de revocación de mandato deberá estar

suscrita cuando menos por el 10 por ciento de los
ciudadanos del Estado, el distrito, el municipio o la
sección municipal, según se trate de remover, res-
pectivamente, al gobernador, los diputados, los pre-
103
sidentes municipales, presidentes seccionales, re-

gidores o síndicos.
Este artículo es claro y preciso pero presenta una irre-

gularidad: el requisito de solicitantes es muy alto sobre todo
si se trata de la revocación de mandato del gobernador y si
fuere de un municipio de gran población. Es necesario ajus-
tar esta disposición a fin de agilizar el trámite. Una sugeren-
cia sería que el requisito se determinara basándose en un
porcentaje de acuerdo a la votación que el funcionario obtu-
vo en la elección ordinaria.
El Artículo 224 (258) contiene los requisitos de forma y
fondo para que el Instituto califique la procedencia de la so-
licitud, así como las causas por las cuales se quiere revocar
de su cargo al funcionario público.
1. La solicitud para promover la revocación de un fun-

cionario público electo mediante el voto podrá pre-
sentarse tan pronto como haya transcurrido una ter-
cera parte del periodo que para cada caso establezca
la Constitución Política del Estado y cumplir además
con los siguientes requisitos:

b) Identificar al funcionario o funcionarios de elección
popular. En este caso la solicitud deberá ir firmada
por los ciudadanos y acompañada de copia, de am-
bas caras, de su Credencial de Elector para votar.
c) La causa o causas por virtud de las cuales inicia el
proceso de revocación. Para este efecto, los iniciado-
res del proceso deberán invocar las causas previstas
en la legislación aplicable: en el caso de gobernador y
104
diputados, en la Ley de Responsabilidades de los Ser-

vidores Públicos del Estado de Chihuahua para la pro-
cedencia del juicio político y en los casos de presiden-
tes municipales, síndicos y regidores, en el Código
Municipal para el Estado de Chihuahua.
2. Recibida la solicitud, el Instituto Estatal Electoral,

por medio de su Asamblea General, calificará su pro-
cedencia en un término no mayor a ocho días hábiles
que se contarán al día siguiente de la presentación
de la solicitud. Para tal efecto el Instituto Estatal
Electoral analizará de oficio lo siguiente:
a) Si la solicitud se ha promovido con posterioridad a

que haya transcurrido una tercera parte del periodo
constitucional para el cual fue electo el funcionario
sujeto a remoción.
b) Si el número de ciudadanos promoventes alcanza el
porcentaje requerido.
c) La expresión de causas que se invoca para solicitar
la revocación, requisito sin el cual se desechará de
oficio.
Los puntos a resaltar son los siguientes:
Primero. El requisito de copia de la Credencial de Elec-

tor por ambos lados, es una carga procesal que hace nugatorio
el derecho, sobre todo cuando hay premura de tiempo como
es el caso del referéndum. En este caso ocasiona que sea
difícil y costoso el promover una revocatoria.
Segundo. Si las causas por las que se debe revocar a
dicho funcionario son las dispuestas en el Código Municipal
105
y la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado de Chihuahua; entonces será necesario que se acredi-
te el delito ante las autoridades competentes y después de
esto solicitar la revocación. En otro supuesto, si hay la pre-
sunción o las evidencias de que el funcionario público incu-
rrió en una falta pero no se ha presentado querella alguna o
está en proceso de acreditarse el cuerpo del delito o la res-
ponsabilidad. Un ejemplo de esto sería el caso del goberna-
dor del estado de Puebla, Mario Marín, de quien pública-
mente hay elementos que lo incriminan y lo hacen partícipe
de una serie de infracciones sociales, principalmente de abuso
de poder. Pero aquí cabe preguntar: ¿Estos son elementos
suficientes para someter a revocación de mandato a un fun-
cionario público? O, ¿tendría que probarse ante una instan-
cia judicial y después solicitar la revocación? Como se ha
observado, la ambigüedad que presenta la Ley hace muy di-
fícil el activar este Instrumento.
Tercero. El inciso ‘c’ del numeral dos, da pie a esta cues-
tión: ¿La mera expresión de las causas que se invocan para
solicitar la revocación es suficiente para declararlo proce-
dente? O, ¿es necesario que se acredite dicha causal? Lo
anterior es una clara muestra de lo confuso de la Ley.
Cuarto. Este Instrumento, bajo un criterio jurídico rígido
es anticonstitucional debido a lo dispuesto en el Artículo 115
de la Constitución Federal que dice: (...) las legislaturas lo-
cales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus inte-
grantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que és-
tos hayan desaparecido y suspender o revocar el mandato
alguno de su miembros por alguna de las causas graves que
la Ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros ha-
yan tenido la oportunidad suficiente para rendir las pruebas
y ejercer los alegatos que a su juicio convengan. En relación
106
a lo anterior, si se revoca el mandato de un cargo de elección

popular por medio del voto, el revocado podría recurrir ante
el Tribunal Federal y en base al Artículo 115 solicitar se le
devuelva a su cargo, ya que para la Constitución Federal, la
única forma de revocar el mandato es como lo dispone el
mencionado artículo. Un ejemplo de lo anterior fue el caso
de Jorge Hank Rhon, siendo contendiente a la gubernatura de
Baja California en 2007, a quien se le canceló su candidatura
a la elección por el Tribunal de Justicia Electoral de Baja
California, debido a que era contraria a lo dispuesto en el
Artículo 42 de la Constitución de esa entidad, ya que prohíbe
a funcionarios de elección popular competir por otro cargo,
siempre y cuando haya terminado su periodo. Al final el Tri-
bunal Electoral del Poder Judicial Federal, determinó que
dicha disposición –Artículo 42 – era contraria a la Constitu-
ción Federal, ya que violentaba el derecho de Hank Rhon de
votar y ser votado, por lo que se reposicionó su candidatura.
Algo similar sucedería con una revocación de mandato po-
pular, ya que al no constreñirse a lo dispuesto en el Artículo
115 constitucional, sería anticonstitucional revocar de su car-
go a un funcionario público de elección popular.
El Artículo 225 (259) de la Ley Electoral del Estado, se-
ñala los plazos en los que se llevará a cabo la consulta en
relación con el tipo de funcionario que se busca revocar.
1. Una vez admitida la solicitud, se ordenará la consul-

ta de inmediato, de acuerdo a los siguientes plazos:
a) Si afecta al Gobernador del Estado, dentro de los 60

días posteriores a dicha declaración.
b) Si afecta a uno o más diputados, dentro de 45 días
posteriores a dicha declaración.
107
d) Si afecta a un Presidente Municipal, Presidente

Seccional, Regidor o Síndico, dentro de los 30 días
posteriores a dicha resolución.
De lo anterior, sólo resta preguntar lo siguiente: ¿Sesen-

ta días son tiempo suficiente para organizar una consulta ciu-
dadana? ¿Se tienen los recursos materiales, económicos y
humanos para que en un pequeño periodo de tiempo se pueda
organizar, difundir y ejecutar una consulta ciudadana? ¿Es
viable? La falta de una experiencia de este tipo hace que
esto sea sólo especulación.
El Artículo 226 (260) de la Ley Electoral del Estado, pre-
senta la forma de votación y los efectos que tendrían los re-
sultados de la consulta. Por otro lado, el Artículo 227 (261)
faculta al Instituto para que éste realice el cómputo de los
resultados y su posterior publicación en el POE :
Artículo 226 (260)

1. El voto será libre, secreto y obligatorio. Votarán por
un “sí” los electores cuya voluntad sea que se revo-
que el mandato conferido al funcionario de que se
trate y por un “no” los que estén a favor de que con-
tinúe en el cargo para el cual fue electo.
2. Para que la revocación de mandato surta sus efectos
de destitución, se requerirá una votación emitida su-
perior al número de sufragios que el funcionario im-
pugnado obtuvo para triunfar en las elecciones. En
caso contrario, quedará ratificado y ya no podrá ser
objeto de nuevo procedimiento revocatorio.
108
Artículo 227 (261)

1. El Instituto Estatal Electoral efectuará el cómputo
del resultado y ordenará su publicación en el Perió-
dico Oficial del Estado. Asimismo, ordenará se pu-
blique que ha procedido la revocación a efecto de
que conforme a la Ley, se proceda a sustituir al fun-
cionario. Para el caso de que la revocación haya sido
rechazada, igualmente se procederá a la publicación
en el Periódico Oficial del Estado. Si se impugnan
los resultados, el Tribunal Estatal Electoral, en lo
conducente, acatará lo establecido en este artículo.
Una gran laguna que presenta este ordenamiento, es que

no regula cómo se dará la sustitución del nuevo funcionario,
si la votación es a favor del “SÍ”. La legislación de Chihuahua
regula situaciones de ausencias temporales y permanentes
de funcionarios públicos de elección popular. Por ejemplo, el
Artículo 88 de la Constitución del Estado, prevé esta situa-
ción en relación con el gobernador, pero la legislación no
precisa de su ausencia por causa de una revocación. La falta
de una reglamentación que rija esta situación, puede ser cau-
sa de conflictos posconsulta, más aún si el parlamento está
dividido y polarizado. De las legislaciones consultadas, nin-
guna contempla la revocación de mandato, por lo que es ne-
cesario acudir a la legislación de otras naciones a fin de dar
luz de cómo se puede regular esta situación. La legislación
de la República Bolivariana de Venezuela es el mejor ejem-
plo de esta regulación:
Artículo 63 . Una vez proclamado el resultado del

referendo, el Consejo Nacional Electoral procederá el mis-
mo día a publicar el resultado en la Gaceta Oficial de la
109
República Bolivariana de Venezuela, con indicación en su

caso del funcionario cuyo cargo ha quedado revocado. La
revocatoria del mandato se hará efectiva el mismo día de la
publicación de los resultados en la Gaceta Oficial, y se pro-
cederá de inmediato a cubrir la falta absoluta.
Artículo 64. En caso de la revocatoria del mandato de los

diputados y diputadas a la Asamblea Nacional, la vacante será
llenada por el suplente respectivo por el resto del periodo.
El diputado o diputada a la Asamblea Nacional cuyo
mandato fuere revocado, no podrá optar a cargos de elección
popular en el siguiente periodo.
Artículo 65. En caso de la revocatoria del mandato del

Presidente o la Presidenta de la República, se procederá a
llenar la vacante de conformidad con lo establecido en el
Artículo 233 de la Constitución.
Artículo 66 . En caso de la revocatoria del mandato de

los funcionarios estatales, metropolitanos y municipales, se
procederá (sic) a llenar las vacantes de conformidad con lo
dispuesto en las leyes sobre la materia.
Artículo 67 . No podrá hacerse más de una solicitud de

revocación de su mandato durante el periodo para el cual fue
elegido el funcionario o funcionaria.
Como se ha observado, la Ley adolece de contradiccio-

nes, lagunas, y es muy ambigua, por lo que es necesaria una
reforma para que sea realmente un instrumento de rendición
de cuentas por parte de la ciudadanía en relación con sus
representantes.
110
Análisis de la iniciativa popular

Para comprender este Instrumento es necesario virar al pro-
ceso legislativo, ya que es la esencia de la existencia de di-
cho Instrumento. Para comprender el concepto de proceso
legislativo, es necesario diseccionarlo en sus partes; enton-
ces, tenemos que proceso son los pasos metódicos que se
deben seguir para alcanzar un objetivo u obtener un produc-
to. Por legislativo se entiende el órgano del Estado y que de
acuerdo a la Constitución, es el que detenta la facultad de
hacer leyes, es decir, legislar. Sumando lo anterior, se enten-
derá por proceso legislativo los pasos metódicos que de acuer-
do a la Constitución se deben seguir para la elaboración de
leyes. En una nación en la que su forma de gobierno es fede-
ral, es decir un conjunto de estados, se une para formar una
federación y dándose una constitución general que es la ley
suprema y a su vez regirá las relaciones de los estados entre
sí y con otras naciones. Las cuestiones internas de los esta-
dos miembros de la federación, se regirán por constituciones
y las leyes que de ellas emanen, que siguen un principio de
nunca contravenir a la constitución general.
El proceso legislativo local18

El proceso legislativo en una entidad federativa es similar al
de la federación, pero existen unas salvedades que los hacen
diferentes, como a continuación se mostrará:
18
Nota: En el apartado de anexos se agregarán cuatro diagramas de flujo sobre
un procedimiento de solicitud de plebiscito, referéndum, revocación de man-
dato e iniciativa popular.
111
Los artículos 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77 y 78 de la
Constitución Política del Estado, señalan el proceso por el
cual transita una iniciativa de ley hasta su vigencia. Los pa-
sos que sigue la Ley son los siguientes:
1. Iniciativa. La facultad de iniciar leyes se extiende a

los ayuntamientos, al Poder Judicial y a los ciudadanos del
Estado. La Constitución Política del Estado de Chihuahua
establece lo siguiente:
2. Artículo 68 . El derecho de iniciar leyes y decretos

corresponde:
I. A los Diputados (sic)

II. Al Gobernador (sic)
III. Al Supremo Tribunal, en asuntos concernientes al
ramo de justicia.
IV. A los ayuntamientos, en lo que se relacione con asun-
tos del gobierno municipal.
IV. A los chihuahuenses, mediante iniciativa popular pre-
sentada en forma por ciudadanos debidamente idén-
ticos, cuyo número sea cuando menos el uno por cien-
to de los inscritos en el Padrón Electoral.
2. Turno. Los congresos locales son unicamarales; es
decir, sólo hay una cámara, que es la de diputados. Hay que
recordar que los senadores son los representantes de los es-
tados en la federación. Por lo tanto, cuando una iniciativa es
recibida por el Congreso, es enviada para su estudio a la
comisión dictaminadora.
3. Dictamen. La comisión dictaminadora encargada del
estudio de la iniciativa tiene que elaborar un dictamen de
la misma, en donde exponga las consideraciones que al res-
112
pecto se lleven a cabo así como las modificaciones, si las

hubiere. En el dictamen se incluirá el proyecto de decreto o
de ley.
4. Lecturas. Los dictámenes se presentan dándoles lec-
tura ante el pleno del Congreso para que todos sus integran-
tes se enteren de las consideraciones de la comisión y las
posibles modificaciones.
5. Discusión. Consiste en el debate que se presente en-
tre los diputados de diferentes partidos a favor o en contra
con respecto a iniciativas y su dictamen.
6. Aprobación. Es el acto por medio del cual los diputa-
dos dan su asentimiento o conformidad a una iniciativa por
medio del voto afirmativo de la mayoría de los miembros
presentes. En el Congreso local para la aprobación de una
ley o decreto, es necesario la mitad más uno de los presen-
tes; en el caso de reformas a la Constitución es necesaria la
mayoría calificada, es decir, los dos tercios de los diputados
presentes. Obtenida la aprobación, se remitirá al gobernador
para la promulgación.
7. Sanción. El Ejecutivo del Estado está facultado para
hacer observaciones al proyecto de Ley, suspender su
promulgación y devolverla al Congreso dentro de los 10 días
hábiles contados desde que se recibió.
8. Promulgación y Publicación. En el supuesto de que el
proyecto de ley obtenga la sanción del gobernador, la Ley se
da a conocer para que sea obligatorio su cumplimiento. Para
que una ley sea obligatoria, es necesario publicarla en el
Periódico Oficial del Estado.
9. Iniciación de la vigencia. Se refiere cuando una ley
comienza a tener fuerza obligatoria. Para determinar la fe-
cha a partir de la cual las leyes entran en vigor, existen dos
sistemas:
113
a) Sucesivo. Las leyes surten sus efectos tres días des-

pués de su publicación en el Diario Oficial de la Fe-
deración. En lugares distintos de los que se publique,
se necesita además un día más por cada cuarenta
kilómetros de distancia o fracción.
b) Sincrónico. Las leyes surten sus efectos el día que el
propio ordenamiento determine, siempre y cuando ya
se hubiese realizado su publicación.
La legislación de Chihuahua adopta el sistema sincróni-

co debido a que las leyes surten sus efectos el día que el
propio ordenamiento lo determina. 19
Pero como ya se dijo, el proceso legislativo del Estado tie-
ne sus diferencias con el federal. Al principio, quienes pueden
iniciar leyes separadamente de los órganos públicos, son los ciu-
dadanos y al final pueden ser derogadas o abrogadas, por medio
de un referéndum si el cuatro por ciento de los ciudadanos del
Estado así lo solicita. El proceso legislativo de una iniciativa
popular no guarda mucha diferencia del anterior, salvo que su
origen es en la ciudadanía y no en los órganos del estado. Los
pasos para iniciar una ley son los siguientes:
El primer paso. Elaborar el proyecto de ley, el cual debe

reunir los requisitos que cualquier proyecto de ley contiene –
exposición de motivos, artículos que se reforman, derogan o
enmiendan, y articulado que se propone.
El segundo paso. Recopilar las firmas correspondientes
al uno por ciento de los empadronados, los cuales deben es-
19
Vgr. Artículo 78 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Chihuahua.
114
tar debidamente identificados; para lograrlos es necesaria

una copia de la Credencial de Elector.
El tercer paso. Presentar ante el Congreso el proyecto y
la solicitud; éste lo envía a la Comisión Dictaminadora para
que dicho órgano emita un juicio acerca de su procedencia o
improcedencia. Si se declara procedente sigue el proceso
normal de cualquier proyecto de ley y si se declara improce-
dente se desecha y no podrá ser objeto de nueva iniciativa
hasta dentro de 18 meses, tal como lo dispone la Ley Orgáni-
ca del Poder Legislativo.
Artículo 103. Las iniciativas presentadas por ciudadanos

chihuahuenses se sujetarán a las siguientes bases:
I. Deberán contener la exposición de motivos y el arti-

culado que propongan.
II. Deberá acompañarse a la misma el nombre y la fir-
ma de los ciudadanos que la presenten, los que en
todo caso deberán ser cuando menos el uno por cien-
to de los inscritos en el Padrón Electoral, así como
copia de su Credencial de Elector.
III. Una vez recibida, la iniciativa deberá ser turnada a
una comisión o comisiones para que emitan el dicta-
men correspondiente, que deberá rendirse necesaria-
mente a más tardar en el siguiente periodo de sesio-
nes ordinarias a aquel en que se reciba. El incumpli-
miento de lo anterior será causa grave de responsa-
bilidad.
Respecto a lo anterior, Chihuahua ya experimentó una

iniciativa de ley emanada de la ciudadanía y demostró tres
cosas: primero, que es factible realizar una iniciativa popu-
115
lar; segundo, que la Ley presenta ciertas deficiencias; terce-

ro, las instituciones políticas existentes han sido diseñadas
para evitar la participación ciudadana; cuarto, que haya una
resistencia por parte de la clase política para abrir espacios
de participación en asuntos políticos.
En el primer semestre de 2000 se presentó una iniciativa
popular, la cual sería rechazada por la comisión dictamina-
dora; a continuación, se hará una breve reseña de la iniciati-
va popular para crear un Tribunal de Cuentas, el cual sería
un órgano de control y fiscalización de todas las operaciones
financieras y patrimoniales que el estado de Chihuahua rea-
liza a través de sus gobernantes y funcionarios públicos.
Esta iniciativa fue promovida por Jaime García Chávez,
quien fue apoyado por más de 20 personas quienes elaboraron
el proyecto de ley con su procesamiento político y legislati-
vo. Después de elaborado el proyecto se constituyó un grupo
de 52 personas, así como el Grupo Pro Cambio, el cual se
denominó Comité Ciudadano. Éstos se dieron a la tarea de
recolección de firmas, tomando la ciudad de Chihuahua como
principal centro de actividades. Este comité logró conseguir
19 mil 519 firmas de ciudadanos que apoyaban la iniciativa,
los cuales anexaron copia simple de la Credencial de Elec-
tor. Esta iniciativa, que contaba con el respaldo por 19 mil 519
ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Estado, fue
presentada ante el Congreso local el día 23 de noviembre de
1999, por lo que el Congreso remitió a la Comisión de Justi-
cia y Derechos Humanos y de Participación Ciudadana, la
iniciativa formulada por los ciudadanos.
El día 28 de junio de 2000 se celebró la tercera reunión
ordinaria de sesiones, en la cual se discutió el dictamen de la
primera iniciativa popular que se ha presentado en Chihuahua.
Esta sesión fue para cumplir con la formalidad, ya que la co-
116
misión dictaminadora había acordado que la iniciativa era im-

procedente, por lo que la votación sólo vino a ratificar el dicta-
men de la comisión, por lo que se rechazó la iniciativa popular
que buscaba la creación de un Tribunal de Cuentas. 20
Lo anterior es uno más de los fallidos intentos de parti-
cipación directa de la ciudadanía en cuestiones de índole
política. Pero esta frustrada experiencia pone de relieve los
puntos centrales de la hipótesis: la Ley presenta ciertas irre-
gularidades y el poco interés por parte de los gobiernos en
consultar a los ciudadanos sobre sus decisiones o tomarlos
en cuenta. Las críticas y propuestas a la legislación son las
siguientes:
Primero. La legislación debe definir con precisión en

qué consiste la iniciativa popular o ciudadana, a fin de deter-
minar sus alcances y objetivos, tal como lo hace la legisla-
ción de Baja California:
Artículo 70 . La iniciativa ciudadana es el mecanismo

mediante el cual los ciudadanos del Estado podrán presentar
al Congreso del Estado, proyectos de creación, modificación,
reforma, adición, derogación o abrogación de leyes (sic) o
decretos (sic), incluyendo modificaciones a la Constitución,
salvo las excepciones contempladas en el Artículo 71 .
Asimismo, debe señalar claramente los requisitos para
su activación; la legislación de Aguascalientes es un buen
ejemplo:
20
El texto titulado “La Afición a la Maldad”, de Jaime García Chávez, contie-
ne una amplia información sobre la iniciativa popular mencionada, desde su
promoción hasta los argumentos de su rechazo.
117
Artículo 68. La iniciativa popular deberá dirigirse al Con-

greso del Estado y se presentará en la Oficialía de Partes del
Poder Legislativo, debiendo contener los siguientes requisitos:
I. El nombre, firma, número de folio de la Credencial

de Elector, clave de elector y sección electoral de
los ciudadanos solicitantes que la suscriben, debien-
do ser éstos cuando menos el uno por ciento del total
de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral
correspondiente al Estado.
II. Domicilio de los interesados correspondiente a la
capital del Estado y en el caso de que exista un re-
presentante común, señalar su domicilio legal para
oír y recibir notificaciones.
III. Exposición de motivos sucinta y detallada.
IV. Materia concreta y una exposición esencial de la
misma.
V. Los artículos transitorios contenidos en la iniciativa
popular.
Como ya se había mencionado, el requisito de presentar

copia de la Credencial de Elector para identificarse es una
carga presupuestal y procesal a la ciudadanía que hace muy
difícil su activación, y sin duda la experiencia del Comité
Ciudadano deja una clara lección de eso:
En realidad la reglamentación de la iniciativa popular
de Chihuahua debe reformarse para establecer la presunción
de identidad y, en todo caso, que la autoridad competente
compulse las firmas o disponga de fedatarios que den auten-
ticidad a las firmas desde el momento en que se emite, libe-
rando de esa carga a los ciudadanos y a los derechos políti-
cos (García, 2006: 58 ).
118
Lo correcto sería que sólo requiriera nombre (s), apelli-

dos, firma, clave de elector y número de folio de la Creden-
cial de Elector, como lo hace la ya citada legislación de
Aguascalientes.
Segundo. Debido a que el Código Municipal para el Es-
tado de Chihuahua, dispone que los ciudadanos de los muni-
cipios pueden proponer normas reglamentarias ante el ayun-
tamiento, es menester hacer una reglamentación específica
atendiendo a la dinámica que se presentan en los municipios.
Tercero. El que la comisión dictaminadora sea la autori-
dad que resuelve sobre la procedencia o no de la iniciativa
popular, es una práctica de la demagogia institucionalizada.
Es decir, nos encontramos en el supuesto de la inclusión de-
negada, ya que estos instrumentos –en teoría– buscan que la
ciudadanía participe más activamente en la toma de decisio-
nes, pero al final de cuentas son las instituciones representa-
tivas las que deciden. Las legislaciones de otros países como
es el caso de Venezuela, son incluyentes debido a que permi-
ten a los promotores de la iniciativa discutir la Ley en el
parlamento y cuenta con una figura jurídica conocida como
iniciativa popular directa, es decir, si la comisión dicta-
minadora la rechaza o no la aprueba en determinado tiempo,
automáticamente y por disposición de Ley, se somete a con-
sulta ciudadana mediante referéndum.
Artículo 37. La discusión de los proyectos de ley presen-
tados por iniciativa popular conforme a las disposiciones an-
teriores, se iniciará a más tardar en el periodo de sesiones
ordinarias siguiente al que se haya presentado. En todo lo no
establecido en contrario en la presente Ley, la discusión y
aprobación de estos proyectos de ley se llevarán a cabo con-
forme a los procedimientos constitucionales y reglamenta-
rios.
119
Artículo 38. Los promotores del proyecto de ley presen-

tado por iniciativa popular, tendrán el derecho a intervenir
directamente o a través de sus representantes o asesores de-
signados al efecto, en las discusiones de dicho proyecto tan-
to en las comisiones como en la plenaria del órgano legisla-
tivo correspondiente.
Artículo 39. Si el debate relativo al proyecto de ley pre-
sentado por iniciativa popular, no se inicia dentro del periodo
de sesiones ordinarias siguiente al que se haya presentado,
el proyecto se someterá a referendo aprobatorio de confor-
midad con las normas contenidas en la Constitución (sic) y
en la presente Ley.
De acuerdo a lo anterior, Andrés H. Colombo dice:

En el presente texto, como la perífrasis “democracia
directa”, se tiene en mente la iniciativa popular legislativa
seguida de la consulta refrendaria vinculante en los casos
que el parlamento rechace o ignore un proyecto promovido
por ese medio, pudiendo este órgano someter al veredicto
popular su contraproyecto conjuntamente con el primero
–Colombo, 1998: 116.
Por su parte, Jaime García Chávez debido a su expe-

riencia en la iniciativa pro Tribunal de Cuentas, nos dice al
respecto:
Es conveniente que el estado de Chihuahua dé un paso

adelante e incorpore la iniciativa popular directa (...) Si la
iniciativa es aceptada por el Legislativo, entra en vigor; si es
rechazada o no adoptada dentro del periodo de tiempo con-
cedido, la iniciativa se somete a la consideración del cuerpo
electoral para que sea directamente la ciudadanía quien de-
120
cida si acepta o no la propuesta iniciada por un grupo de

ciudadanos –García, 2006: 61.
En el supuesto que nuestra legislación contara con ese
mecanismo, el Congreso del Estado –cuando se presentara
una iniciativa popular– se encontraría en una disyuntiva que
lo llevaría a dos supuestos:
a) Que en el Congreso haya cabildeo de dicho proyecto

con las fracciones parlamentarias a favor y en con-
tra o que el Congreso dialogue con los grupos ciuda-
danos que la promueven.
b) Que hiciera un contraproyecto a fin de que la ciuda-
danía tenga dos opciones para votar en el referén-
dum.
En el primer supuesto habría más posibilidades de que

la iniciativa se lleve a cabo. En el segundo y poniendo como
ejemplo el caso del Tribunal de Cuentas, sería el SÍ a favor
del proyecto de creación de un Tribunal de Cuentas y el NO
por la propuesta del Congreso, ya sea otra alternativa o la
negativa a crear dicho Tribunal. Como hemos visto, la legis-
lación necesita urgentemente una reforma que adecue la le-
gislación y la haga un verdadero derecho político de los ciu-
dadanos. Por otro lado, es necesario que exista una partida
presupuestal dirigida al fomento, educación y difusión de estas
prácticas democráticas a fin de que la ciudadanía conozca
sus derechos y cuente con una cultura de participación y por
lo tanto sea más activa, sólo así se pueden construir bases
para alcanzar una auténtica democracia. La legislación de la
República Bolivariana de Venezuela, es un ejemplo perti-
nente sobre esto.
121
De la educación ciudadana
para la participación
Artículo 21. En concordancia con el Artículo 102 de la Cons-
titución 8 (sic), las instancias gubernamentales establecerán
mecanismos de cooperación con las organizaciones repre-
sentativas de los diferentes sectores de la sociedad para es-
tablecer los programas y los contenidos dirigidos a lograr la
educación ciudadana, dentro del sistema educativo formal o
en programas de capacitación dirigidos a las comunidades.
Artículo 22 . La legislación y las ordenanzas relaciona-
das con los diferentes aspectos de la educación ciudadana,
deberán establecer las previsiones para garantizar la partici-
pación efectiva de los ciudadanos y las organizaciones so-
ciales en eventos o actividades de capacitación. A los efec-
tos de este artículo los organismos públicos establecerán
convenios o programas con las organizaciones de carácter
privado que aporten o estén relacionadas con los contenidos
de la educación ciudadana.
Artículo 23 . La educación ciudadana para la participa-
ción es considerada una materia de interés nacional de ca-
rácter prioritario en los programas, proyectos o las activida-
des que correspondan a los entes del poder público o en los
planes y decisiones que toman en cuenta los ámbitos de ac-
tuación del sector privado.
Capítulo II
125
El caso Chihuahua:
el fallido referéndum
Este capítulo tiene como objetivo estudiar un hecho de la
historia reciente de Chihuahua: el primer intento en someter
a referéndum una reforma a la Constitución. En un primer
momento se recrean los escenarios políticos de 1994 y 1997
en los que se instauraron las figuras del referéndum, el ple-
biscito, la iniciativa popular y la revocación de mandato en
la legislación del Estado. El segundo consiste en el estudio
del expediente 5/97 archivado en el Tribunal Estatal Electo-
ral, el cual contiene todas las actuaciones y la posterior reso-
lución en lo concerniente a la solicitud de referéndum dero-
gatorio del decreto número 603/97 II D.P. el cual reformaba,
adicionaba y derogaba diversos artículos de la Constitución
Política del Estado de Chihuahua.
Antecedentes históricos
A principios de la década de los noventas, después del fraude
patriótico21 de 1986 , transitando sin “cardenismo” en 1988 y
con las infladas elecciones de 1991 ,22 las elecciones del año
1992 dieron paso a la alternancia en el gobierno local; Francis-
21
Nombre dado al fraude del ’86 en Chihuahua, ya que algunos actores del PRI
dijeron que era necesario para salvar a la Patria de sus ancestrales enemigos:
la Iglesia Católica, los Estados Unidos y los empresarios.
22
En las elecciones locales de 1991 se presentó una participación superior al 60
por ciento, lo que de acuerdo al doctor Víctor Quintana, “son cifras de otra
galaxia”, sobre todo si se toma en cuenta que las elecciones de diputados
federales son muy poco concurridas.
126
co Barrio, de Acción Nacional, vino por sus fueros y ganó la

gubernatura. Con la mayoría de las curules del Congreso local
a favor –gracias a la cláusula de gobernabilidad23– y varios de
los ayuntamientos más importantes, el nuevo gobierno genera
grandes expectativas en la ciudadanía chihuahuense.
En el año de 1994 el Congreso del Estado en su LVII Le-
gislatura, realiza una reforma constitucional24 por demás in-
teresante, ya que hacía modificaciones relevantes en mate-
ria de derechos indígenas, derechos humanos, legislación
electoral y participación ciudadana. Sin duda, esta reforma
es un precedente en la historia política de Chihuahua, ya que
en un primer momento se rompe con el viejo esquema del
presidencialismo mexicano: El Ejecutivo propone y el legis-
lativo asiente25. Es decir, un Poder Legislativo subordinado
al Ejecutivo, contrario al principio de división de poderes
como lo contempla el Barón de Montesquieu y el espíritu del
legislador que lo consagró en nuestra Carta Magna. La LVII
Legislatura, a pesar de ser en su mayoría panista, en su ac-
tuar fue distinta a las anteriores ya que afirmaba su autono-
mía respecto al Poder Ejecutivo, lo cual se constata por va-
rios desacuerdos públicos con el gobernador Francisco Barrio
–Aziz, 2000: 103 –. Por otro lado, la producción de esta legis-
23
Esta cláusula consistía en que al partido que obtuviera el mayor número de
constancias de mayoría se le asignarían diputados de representación propor-
cional suficientes para alcanzar dicha mayoría absoluta; esta cláusula se
suprimió en la LVII Legislatura (1992-1995).
24
En la LVI Legislatura (1989-1992) se reforma la Constitución suprimiendo el
requisito de mayoría calificada y se estableció el de mayoría absoluta para
poder reformar la Constitución. Por tal motivo, el PAN reformó la Constitu-
ción. En la reforma del ’94 se vuelve a establecer el requisito de mayoría
calificada para a su vez, reformar la Constitución.
25
Parafraseando a Vicente Fox, cuando en la toma de protesta dijo: “El Ejecu-
tivo propone y el Legislativo dispone”.
127
latura no ha sido igualada, ya que reformó 118 artículos de

los 202 de la Constitución. Asimismo, hubo reformas al Códi-
go Penal, al Código Civil, al Código Municipal, a la Ley Elec-
toral, a la Ley del Notariado, a la de Transporte y Vías de
Comunicación, y a la Ley de Alcoholes, entre otras tantas.
Esta reforma fue considerada como audaz, novedosa y am-
biciosa, no sólo por gente de Acción Nacional. El entonces
senador por el PRD, Porfirio Muñoz Ledo, opinaba en el mis-
mo sentido –Fernández, 1996: 23–, lo cual hace ver que esta
reforma se inscribe en un contexto de apertura democrática
y conquistas ciudadanas.
En este sentido, cabe resaltar la instauración de los Ins-
trumentos de participación ciudadana, lo cual fue muy aplau-
dido ya que desde tiempo atrás, distintos sectores, en espe-
cial los de la sociedad civil organizada, reclamaban el uso
del referéndum y del plebiscito para que la ciudadanía parti-
cipara en la política de manera más activa. Por otro lado y
de acuerdo a las distintas legislaciones que se revisaron,
Chihuahua fue la primera entidad federativa que incorporó
estas figuras a su legislación. El doctor Víctor Quintana
Silveyra nos dice que la instauración de estos mecanismos
por el gobierno surgió de la oposición e impulsada por una
corriente ciudadana que participó en las luchas democráti-
cas acontecidas en Chihuahua.
El gobierno de Francisco Barrio fue fruto de una intensa
participación e incluso de una revuelta electoral de la ciuda-
danía en 1986 y 1992; una ciudadanía muy actuante y exigente
de espacios democráticos. Las reformas a la Constitución
del Estado de 1995 (sic) que instauran las figuras de la demo-
cracia participativa, fueron un resultado de esa correlación
de fuerzas con una sociedad civil activada y demandante (2003:
33).
128
Es decir, las inquietudes mostradas por la ciudadanía en

distintos foros donde salió a relucir el anhelo de una mayor
participación popular y mandato del pueblo, en parte refleja-
das en la reforma del ’94, hacen de ésta una reforma novedosa
y de avanzada, la cual trajo como consecuencia que se refor-
maran los artículos 68, 73, 93 y 202, introduciendo la figura del
referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular; y en conse-
cuencia, a la Ley Electoral local se le incorporaron 10 artícu-
los –del 213 al 222 – con el objetivo de establecer los procedi-
mientos correspondientes para que los chihuahuenses
activaran el referéndum y el plebiscito, a fin de poder some-
ter a consulta ciudadana actos de gobierno26 y de ese modo
permitir una mayor participación de los ciudadanos en asun-
tos y decisiones públicas importantes; Eduardo Fernández
(1996:23) señala que para Porfirio Muñoz Ledo, lo más tras-
cendental de la reforma de 1994 fue la instauración del ple-
biscito, el referéndum y la iniciativa popular.
En la exposición de motivos del diario de los debates de
la LVIII Legislatura, del noveno periodo extraordinario de
sesiones celebrado los días 9, 10, 11, 14 y 15 del mes de marzo
de 1994 , dice lo siguiente:
Para dar cauce a una mayor intervención de los ciuda-

danos en los asuntos y decisiones públicas trascendentes, las
iniciativas proponen la instauración de tres de las más cono-
cidas figuras, como son la Iniciativa Popular, el Referéndum
y el Plebiscito –Diario de los debates, 1994: 177.
26
Vgr. Artículo 103 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo que reglamenta la
iniciativa popular.
129
Pero a pesar de esta reforma en las elecciones inter-

medias de 1995, los resultados no favorecieron al partido en
el poder –Acción Nacional–, el cual pierde la mayoría en
el Congreso. El resultado de las elecciones conforma un
Congreso que se integró de la siguiente manera: 15 diputa-
dos fueron para el Partido Revolucionario Institucional, 7
para Acción Nacional, 1 para el Partido de la Revolución
Democrática y 1 para el Partido del Comité de Defensa
Popular27. El Congreso se encontraba dividido y debido a la
reforma del ’94, donde se restableció la mayoría calificada
para reformar la Constitución, era necesario el voto de las
dos terceras partes del Congreso; en este supuesto con el
voto de 16 diputados, se podía reformar la Constitución, por
lo que el PRI quedaba en una situación privilegiada ya que
sólo necesitaba un voto para hacerlo. Por su parte el PRD y
PCDP se encontraban en una situación sui generis, la de par-
tidos “bisagra” 28, ya que no contaban con peso cuantitativo
pero sí cualitativo, es decir, el voto de uno de estos partidos
ayudaba al PRI a lograr la reforma.
27
El CDP es un organismo político que a pesar de sus orígenes relacionados a
ciertos movimientos sociales, con el tiempo se convirtió en un “rosario” de
ilegalidades, delitos y cuentas pendientes, por lo que comúnmente apoyan al
gobierno en turno. Si recordamos, el CDP fue un grupo que presionó constan-
temente a Francisco Barrio durante su administración en Ciudad Juárez. En
las colonias cedepistas era común ver pintas que decían: “Barrio, aborto de
Hitler”, “Barrio, gobierno fascista”. Asimismo, el CDP atacó la sede del PAN
en Ciudad Juárez cuando Barrio se lanzó para candidato a la gubernatura del
’92 , caso contrario en la reforma del ’97 donde estuvo apoyando al gobierno
panista y al principal líder cedepista, Pedro Matus, quien fue uno de los
principales promotores del referéndum. Durante el gobierno de Patricio
Martínez, este partido –ahora llamado Partido del Trabajo– se coaliciona
con el PRI en diversas elecciones y recientemente es uno de los principales
apoyos del ayuntamiento priista en el proyecto “San Jerónimo”.
28
Son partidos pequeños con poca presencia en los parlamentos, pero su voto
es necesario para llegar a reformas o acuerdos.
130
Contexto de la reforma
En el año de 1997 la arena política se encontraba a la espera
de elegir gobernador, alcaldes y diputados. El PAN quería con-
servar el poder, el PRI recuperarlo; el PRD y PCDP , aunque
deseaban romper con el bipartidismo –característico de
Chihuahua– a sabiendas de su realidad, sólo buscaban no per-
der su presencia política en el Congreso. Desde que el go-
bierno perdió la mayoría en el Congreso, el líder de la frac-
ción parlamentaria del PRI, Miguel Etzel Maldonado –Pineda,
2004:51–, se había pronunciado en pro de una reforma en
materia político-electoral, por lo que se suscitaron enfrenta-
mientos entre panistas y priistas; los primeros consideraban
que la legislación electoral funcionaba bien, ya que en los
comicios de 1995 no habían surgido impugnaciones. Por su
parte, los del tricolor aseguraban que la Ley Electoral vigen-
te beneficiaba al PAN . Por otro lado, el PRD , que vislumbró
un escenario político en el que podría superar la votación
obtenida en elecciones pasadas 29 y aumentar su presencia
política en el Congreso, por medio de su único diputado y
anticipándose a los otros partidos, presentaron una iniciativa
que buscaba reformar la Constitución. En palabras de Víctor
Orozco, presidente estatal del PRD, había una disposición que
afectaría a este partido si lograban alcanzar una votación
arriba del 10 por ciento, como a continuación se explica:
El Artículo 40 de la Constitución, disponía que el Poder
Legislativo se compondría de 31 diputados: 18 por el principio
29
Los números indicaban que la preferencia electoral por el PRD iba en ascenso.
Si revisamos los porcentajes de las elecciones locales, en 1992 la votación que
obtuvo fue de 15 mil 193 (1.95%) ; en 1995 obtuvo 54 mil 497 (6.08%) y en 1998
la votación fue de 71 mil 252 (7.54%).
131
de mayoría relativa y 13 por el principio de representación

proporcional. Para designar a los de mayoría relativa no ha-
bía problema, ya que correspondía a los candidatos triunfa-
dores en cada distrito electoral. Donde sí había una confu-
sión es en las reglas del nombramiento de los diputados de
representación proporcional, ya que el artículo mencionado
en su fracción II, inciso ‘d’, numerales 1 y 2, disponía las
reglas para la asignación de estas diputaciones:
(...) 1. Hasta dos diputados, uno a cada uno de los parti-

dos políticos que, sin haber obtenido diputación alguna por el
principio de mayoría relativa, alcancen entre el uno punto
cinco por ciento y el siete por ciento de la votación estatal y
obtengan el mayor número de votos a su favor, dentro del
mencionado rango y hasta un diputado más al partido político
que, encontrándose en el supuesto al que se refiere este pá-
rrafo, alcance una votación mayor del siete por ciento pero
menor del diez por ciento.
2. Asignados en su caso, los diputados a que se refiere

el punto uno anterior, los restantes se adjudicarán a
los demás partidos políticos a razón de un diputado
por cada diez por ciento o excedente superior al cin-
co por ciento, que de la votación estatal emitida hu-
biera obtenido a su favor –Constitución del Estado
de Chihuahua, edición 1995 .
Ahora bien, la Ley Electoral de ese entonces, reglamen-

taba de la siguiente manera:
1. Para la asignación de diputados de representación

proporcional se procederá a la aplicación de una fór-
132
mula de proporcionalidad mixta en los siguientes tér-

minos:
a) En el primer reparto, hasta dos diputados, uno a cada

uno de los partidos políticos que, sin haber obtenido
diputación alguna por el principio de mayoría rela-
tiva, alcancen entre el uno punto cinco y el siete
por ciento de la votación estatal válida emitida y
obtenga el mayor número de votos a su favor, den-
tro del mencionado rango y hasta un diputado más
al partido político que, encontrándose en el supues-
to a que se refiere este inciso, alcance una votación
mayor del siete por ciento pero menor del diez por
ciento.
b) Hecha, en su caso, la asignación anterior, los diputa-
dos restantes se adjudicarán a los demás partidos
políticos, de acuerdo a los siguientes criterios de pro-
porcionalidad:
I. Cociente de unidad, que será igual al diez por ciento

de la votación estatal válida emitida.
II. Resto mayor, que será el remanente más alto entre
los restos de las votaciones de cada partido, com-
prendido entre el cinco y el nueve punto nueve por
ciento de la votación estatal válida emitida, una vez
hecha la asignación de diputados mediante el cociente
de unidad. El resto mayor se utilizará cuando aún
hubiese diputados por repartir –Ley Electoral del
Estado de Chihuahua, edición 1995 .
De acuerdo a lo anterior y suponiendo que los resultados elec-

torales fueran los siguientes: PRI 39%, PAN 35%, PRD 11%, PVEM
133
7.5%, PT 2% y el PCD 1.5%, habiendo ganado el PRI 13 escaños

y el PAN 5, la repartición de diputaciones plurinominales que-
daría de la siguiente manera:
Partido Primera Segunda Tercera
Porcentaje Cuarta regla
político regla regla regla
1.5-7% 7.1-9.9% 10% 5-9.9%
PRI 39% 3
PAN 35% 3
PRD 11% 1
PVEM 7.5% 1 1 1
PCDP 2% 1
PDM 1.5%
Cuadro 1. Probable repartición de diputados plurinominales de acuerdo a la Ley

Electoral del Estado de Chihuahua vigente de 1994 a 1997
Con estos resultados asumiríamos que el PRI tendría 16

diputados, el PAN 8 , el PRD 1, el Verde Ecologista 3, el PCDP
1 y el PDM 0 , esto quiere decir que el partido que obtuviera
una votación mayor del 10 por ciento tendría menos diputa-
ciones que el que consiguiera un punto porcentual arriba de
siete. Además, quedarían pendientes dos diputaciones de re-
presentación proporcional, debido a que la tercera regla no
es clara, ya que al utilizar la disyuntiva “o” indica que de no
reunir los 10 puntos porcentuales, se recurriría al que exce-
diera del cinco por ciento y no sobrepasara el nueve por cien-
to.
La Ley Electoral que buscaba reglamentar la forma de
asignar los diputados plurinominales, en lugar de aclarar el
texto constitucional, complicaba más las cosas. Como se pue-
de observar, las reglas eran vagas, equívocas y poco equita-
tivas, no sólo para el PRD sino para los otros partidos minorita-
rios. En una entrevista, el licenciado Miguel Etzel Maldonado
comenta al respecto:
134
“Además, ya era necesaria una nueva composición del

Congreso, la reforma del PAN fue una reforma muy limitada,
ponía... en la Constitución... disponía que el Congreso se iba
a componer hasta por 31 diputados; ese ‘hasta’ llevaba a un
efecto antidemocrático, tan es así que nosotros éramos 24
diputados; quedaban siete lugares sin ocupar. En la interpre-
tación de ese ‘¡hasta!’ no sabíamos si con la historia electo-
ral... o en el futuro electoral cómo se fuera a conformar...
había una gran indefinición en cuanto al tamaño del órgano
legislativo, yo creo que éramos la única legislatura de este
país que no sabía cuántos diputados iban a componerla” –En
entrevista con el autor el 7 de abril de 2006, realizada en
Chihuahua, Chihuahua.
Este fue uno de los principales motivos por los que en el
Consejo Estatal del PRD , se acordó realizar la reforma. De-
bido a la inminente contienda electoral y a que en el Artículo
105 de la Constitución Federal, en su fracción II , dispone que
las leyes electorales federales y locales deberán publicarse
por lo menos noventa días antes de iniciar el proceso electo-
ral, el 31 de julio de 1997; mediante el decreto 559/97, se con-
voca al Legislativo a celebrar el 31 de julio y 1 de agosto, un
periodo extraordinario de sesiones, a fin de realizar una re-
forma constitucional en materia político-electoral. Las ini-
ciativas presentadas por tres de los partidos con representa-
ción en el Congreso fueron las siguientes:
El Partido de la Revolución Democrática (PRD) , por me-

dio de su diputado Dagoberto González Uranga, presenta una
iniciativa de ley que buscaba adicionar y reformar los artícu-
los constitucionales 21, 27, 36, 37, 39, 40, 64, 73, 93, 126 y 202. Los
principales motivos de esta iniciativa eran los siguientes:
135
a) El porcentaje de género, el cual planteaba que debía

existir igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres mediante la acción afirmativa.30
b) La prohibición del uso de los símbolos patrios e iden-
tificaciones nacionales con fines electorales.
c) La regulación del financiamiento a los partidos polí-
ticos a partir del establecimiento de mecanismos de
financiamiento público, límites en las aportaciones
privadas, topes en los gastos de campaña y fiscali-
zación en las finanzas partidistas.
d) El aumento de 31 a 36 diputados: 18 electos por el prin-
cipio de votación mayoritaria y 18 por el principio de
representación proporcional. Asimismo se buscaba que
ningún partido político contara con más de 22 diputa-
dos electos por los dos principios y que ningún partido
político por sí mismo reformara la Constitución.
e) El introducir la figura del síndico municipal como
funcionario de elección popular, cuya función princi-
pal es ser una instancia fiscalizadora de la adminis-
tración municipal.
f) El añadir el mecanismo de la democracia directa
conocido como la revocación de mandato, a fin de
que la ciudadanía cuente con un mecanismo que le
permita destituir a un ciudadano de un cargo público.
g) Por otro lado con respecto al referéndum, proponía que
se aumentara de 45 a 60 días como término para su
solicitud. Asimismo, propuso que el Consejo Estatal
de Elecciones fuera el competente en los procesos elec-
30
No podrá existir más de un 70 por ciento de integrantes de un mismo género
en la integración de la lista de los candidatos del Congreso, en los consejeros
electorales y en los regidores.
136
torales, plebiscitarios, de referéndum y de revocación

de mandato, y que el Tribunal Estatal de Elecciones
conociera de las impugnaciones y apelaciones.31
Por su parte el grupo parlamentario del Revolucionario

Institucional, presentó el 6 de mayo de 1997 una iniciativa de
ley que buscaba modificar y reformar los artículos 31, 36, 37,
40, 45, 46, 60, 64, 73, 82, 93, 99, 103, 104, 109, 166, 179 y 202; las
principales aportaciones eran los siguientes:
a) Precisar cómo se establecen los tribunales del Poder

Judicial de Estado como lo hace la Carta Magna en
el Artículo 116 . Asimismo, que se incluyera dentro
del Poder Judicial al Tribunal Estatal Electoral.
b) Cambiar la denominación de los órganos electorales
a fin de evitar confusiones de terminologías.
c) La redistritación a fin de evitar la sobrerrepresen-
tación o subrepresentación y que perfeccione la de-
mocracia representativa, por lo que proponían que
se crearan 20 distritos uninominales con una nueva
configuración reglamentada por la Ley, la cual aten-
dería diversos aspectos como actividad socioeconó-
mica, dispersión poblacional y características geo-
gráficas.
31
Con la reforma de 1997 , el Consejo Estatal de Elecciones pasa a ser el
Instituto Estatal Electoral y el Tribunal Estatal de Elecciones pasa a ser el
Tribunal Estatal Electoral. Para cuestiones prácticas de esta investigación,
cuando se mencione Instituto o las siglas IEE, será para referirse al Instituto
Estatal Electoral, cuando diga Tribunal se estará haciendo referencia al Tri-
bunal Estatal Electoral; cuando se diga Consejo o las siglas CEE , se estará
refiriendo al Consejo Estatal de Elecciones y para referirse al Tribunal Esta-
tal de Elecciones será como TEE.
137
d) Que el Congreso estuviera compuesto por 30 diputa-

dos: 20 electos por mayoría relativa y 10 por repre-
sentación proporcional. Los últimos se le asignarían
a los partidos que obtuvieran un porcentaje de vota-
ción del dos por ciento de la votación válida emitida.
La única forma en que un partido tuviera 60 diputa-
dos, sería sólo por el principio de mayoría relativa.
e) Para reformar la Constitución se requerirá el voto de
las dos terceras partes de los diputados presentes y
la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos.
Finalmente los diputados de Acción Nacional presentaron una

iniciativa de ley que buscaba reformar los artículos 27, 31, 36,
37 y 40, todos de la Constitución local. Los principales puntos
de la reforma eran los siguientes:
a) La libre afiliación a los partidos políticos y la elec-

ción de sus candidatos por el voto directo. El que nin-
gún partido político haga suyos los símbolos, signos,
escudos y emblemas patrios con fines electorales.
b) Que el Tribunal Electoral formara parte de Poder Ju-
dicial así como el delimitar los términos en que se
elegiría a los integrantes de los órganos electorales.
c) Que el Congreso se integre por 30 diputados: 18 elec-
tos por el principio de mayoría relativa y 12 por el
principio de representación proporcional, los cuales
debían contar por lo menos el dos por ciento de la
votación. Asimismo se hace énfasis en que ningún
partido podrá tener por ambos principios el 60 por
ciento del número total de diputados en el Congreso.
138
Debate
Las iniciativas fueron turnadas a la Comisión de Goberna-
ción y Puntos Constitucionales, 32 a fin de que realizara una
consulta pública para elaborar un dictamen y lograr su apro-
bación. Entre algunas de las actividades que realizó para di-
fundir y consultar a la ciudadanía, podemos encontrar éstas:
distribución de folletos –con el contenido íntegro de las pro-
puestas de los tres partidos– a diferentes organismos e insti-
tuciones representativas de la sociedad; se realizaron foros
de consulta ciudadana en Ciudad Juárez, en Parral y en
Chihuahua. Asimismo se dio una cobertura en distintos me-
dios de comunicación a fin de difundir los contenidos de las
iniciativas –Diario de los Debates, 1997: 74–. La Junta de
Coordinación Parlamentaria se reunió con partidos sin repre-
sentación en el Congreso como el Partido Popular Socialista,
el Partido Demócrata Mexicano, el Partido Verde Ecologista
de México y el Frente Cardenista de Reconstrucción Nacio-
nal, a fin de consensuar las propuestas. Miguel Etzel
Maldonado menciona lo siguiente:
“La reforma iba muy bien, iba muy consensuada por los
cuatro partidos y habíamos tenido reuniones especializadas,
no se hizo una consulta abierta a la sociedad porque se con-
sideró que se hiciera una consulta especializada y los cuatro
partidos de la junta de coordinación parlamentaria estuvimos
de acuerdo, todos acordamos que era una consulta especiali-
32
Esta comisión se dedicó a realizar un dictamen sobre las iniciativas presenta-
das ante el Congreso. Entre las tareas de la comisión, estaba la de difundir y
dar a conocer las propuestas de los tres partidos, a fin de consultar a la ciu-
dadanía sobre estas reformas.
139
zada, es decir, gente que conociera del tema: las escuelas,

los partidos políticos, instituciones educativas superiores, las
escuelas de Derecho, las barras de abogados, las asociacio-
nes políticas y en fin, los medios de comunicación. Sí se
logró hacer un consenso” –En entrevista con el autor, el 7 de
abril de 2006 en la ciudad de Chihuahua, Chihuahua.
Hubo también reuniones con representantes de institu-
ciones educativas, asociaciones de abogados, empresarios,
sindicatos y asociaciones de comerciantes, entre otros, a fin
de recoger puntos de vista en torno a las iniciativas –Pineda,
2004:53–. En distintos foros y programas televisivos se pre-
sentaron debates entre representantes de los tres partidos
políticos, los cuales esgrimían sus argumentos de por qué
era necesaria la reforma. El PAN –por su parte– se mostraba
cauteloso debido a que la Constitución vigente era producto
de una reforma hecha por un Congreso con mayoría panista y
por ende, se consideraba el modelo a seguir. Esto se corrobo-
ra con cierta apología en la presentación de las constitucio-
nes expedidas por el Consejo Estatal de Elecciones:
Podemos asegurar válidamente que Chihuahua –hoy por

hoy– cuenta con uno de los instrumentos jurídicos más avan-
zados, no nada más en nuestro país (sic) sino también en el
extranjero, de tal manera que sin duda, se convierte en un
modelo a seguir por la Constitución Federal y las constitu-
ciones de los demás estados de la república –Constitución
Política del Estado de Chihuahua, 1995: 3.
140
Negociación
La reforma del ’94 hacía parecer a los panistas como una
especie de poder constituyente; la del ’97 los dejaría como
sustituidos, por lo que a sabiendas de que la reforma se podía
realizar sin ellos, buscaron canales de negociación con los
otros partidos, especialmente el PRD y el PRI, ya que el PCDP
no se interesó en la reforma. Las cúpulas partidistas comen-
zaron a negociar de manera extraoficial y por parte de Ac-
ción Nacional lo hizo Javier Corral; el PRI se vio representa-
do por Miguel Etzel Maldonado y el PRD por Víctor Orozco.
Las negociaciones fueron avanzando a tal grado, que casi
estaban de acuerdo en todos los puntos.
La redistritación era el punto donde no se llegaba a un
acuerdo: los del PAN alegaban que la actual distritación no
presentaba problema alguno, ya que ésta había salvado la
prueba de fuego en las elecciones de 1995.
Por su parte, el PRD no estaba de acuerdo ya que argu-
mentaban que la redistritación era un problema añejo y que
en años anteriores era muy debatido el hecho de que el PRI
redistritaba a su conveniencia. Por otro lado, el PRI conside-
raba que la reforma del ’94 había sido insuficiente y querien-
do tomar como ejemplo la Ley Electoral Federal, buscaba
que la local fuera un símil.
Lo que pareció destrabar la situación fue cierto ejerci-
cio que hizo el diputado panista Carlos Aguilar Camargo a
partir de la propuesta priista que, tomando como base el
Conteo de Población de 1995, mostró que era factible la
redistritación (Pineda, 2004:55).
Los panistas, al ver que lo que decía Aguilar Camargo
daba luz verde a la redistritación, comenzaron a descalificar
cualquier intento por crear más distritos. Lo dicho por Clara
141
Torres Armendáriz, diputada por el PAN, corrobora dicha si-

tuación:33
Segundo. En primer término, el anteproyecto de dicta-

men contiene una falacia y una enorme mentira. El PAN, ni
por conducto del diputado Carlos Aguilar Camargo ni por
ningún otro cauce, estuvo de acuerdo con una redistritación
que incluyera 22 distritos electorales –Diario de los Deba-
tes, 1997: 94.
Ruptura
Oficialmente la redistritación y, por consecuencia, el aumento
de diputados, fue el motivo por el que los panistas abandona-
ron las negociaciones; pero de acuerdo a ciertas entrevistas
realizadas a dos actores políticos inmiscuidos en esa nego-
ciación, surgen tres versiones diferentes.
Miguel Etzel Maldonado:

“Pero en cierta parte del camino el PAN desconoció esa con-
sulta, hubo una discrepancia entre los dirigentes que estaban
en la diputación y el dirigente estatal era Javier Corral (...),
quien dijo que esa Ley Electoral que se estaba llevando a ca-
bo por nosotros no tenía el apoyo de una consulta (...) Con ese
pretexto pretendieron dejar las cosas como estaban, el PAN
33
Un resabio del autoritarismo priista, era que en el Palacio de Gobierno se
encontraba asentado el recinto Oficial del Poder Legislativo, lo cual confir-
ma aquel dicho que ponía al Legislativo como una agencia de trámite del
Ejecutivo.
142
lo que pretendía era que se quedara la Constitución como

ellos la habían aprobado, les surgió pues el celo34 de que la
mayoría priista en contra del Gobierno del Estado que era
del PAN, fuera a sacar una reforma que echara abajo funda-
mentalmente la reforma que ellos habían aprobado cuando
eran mayoría” –En entrevista con el autor el 7 de abril de
2006, en la ciudad de Chihuahua, Chihuahua.
De acuerdo a Víctor Orozco Orozco, la manzana de la
discordia fue la designación de un nuevo Presidente del Con-
sejo Estatal de Elecciones, dado que el PRI no quería a Ar-
mando Herrera por ser afín al PAN y Acción Nacional quería
que continuara en el cargo dicho funcionario.
“(...) En una reunión llevada a cabo en el Palacio de Go-
bierno, específicamente en la oficina del diputado Etzel Mal-
donado, Etzel, Corral y un servidor, buscábamos llegar a un
acuerdo respecto a la reforma, pero la designación del Presi-
dente del Consejo Estatal de Elecciones dificulta el diálogo
y al no haber un acuerdo, Javier Corral se marchó diciendo:
¡Nos vamos al referéndum!” –En entrevista con el autor el
20 de mayo de 2006, en Ciudad Juárez, Chihuahua.
La versión de Acción Nacional35 siempre fue que el au-
mento de diputados ocasionaría un gasto excesivo a la ciuda-
danía y por ese motivo rompieron las negociaciones. La ver-
sión de Orozco se puede decir que es la más apegada a la
realidad, debido a que en el momento en que se nombraron
los nuevos funcionarios de los organismos electorales, hubo
34
En una plática con Dagoberto González, le pregunté las razones por las que
Acción Nacional se había opuesto a la reforma, a lo que me contestó: “Por-
que tocamos su joyita, que fue la reforma del ’94”.
35
En reiteradas ocasiones busqué entrevistarme con Javier Corral, lo cual no
fue posible porque en el tiempo en que realicé este trabajo, Corral vivía en la
ciudad de México debido a su cargo de senador.
143
una inserción pagada en uno de los periódicos de mayor cir-

culación en el Estado, signado por el gobernador Francisco
Barrio en el que desconocían el nombramiento de los nuevos
funcionarios. Por su parte los de Acción Nacional, a sabiendas
de que el voto del PRD era suficiente para lograr la reforma,
comenzaron a fraguar la posibilidad del referéndum como se
puede constatar en cierta entrevista hecha a Javier Corral un
día antes de la sesión del Congreso.
¿Por qué referéndum, que es para atacar leyes y refor-
mas constitucionales ya publicadas? ¿Por qué no plebiscito
que permitiría una consulta ciudadana previa? Se preguntó a
Corral.
En respuesta, acusó al PRI de haber evitado a toda costa
la consulta de carácter popular.
“El PRI la ha eludido –dijo– y ese es el vicio de origen de
este asunto... hacer una consulta popular. ¿A qué obliga la
Ley Orgánica del Congreso? La obliga”. ¿Por qué no formu-
laron antes la solicitud, no de un referéndum que tiene que
esperar a la publicación de la Ley, sino de un plebiscito que
es consulta previa? Se le insistió. “Porque el día que tenga-
mos mayoría lo formularemos y lo aprobaremos”, respon-
dió. ¿Qué se pretende con un referéndum? “Dejar sin efecto
la reforma constitucional en materia de redistritación... en lo
demás, obraría la actual. Acuérdese que el referéndum pue-
de ser parcial o total”, dijo –Norte de Ciudad Juárez, 31 de
Julio de 1997, Página 5, Sección B.
144
Disenso
El 31 de julio de 1997, en el recinto oficial del Palacio Legis-
lativo, se realizó el Sexto Periodo Extraordinario de Sesio-
nes, en el cual se buscaba aprobar el dictamen de la comi-
sión, mediante el cual se reformaría la Constitución del
Estado en materia electoral. La sesión inició a las 12:03 p.m.
en el recinto oficial de la legislatura y se encontraba un gru-
po de personas, de las cuales algunas portaban pancartas con
leyendas como éstas:
“¡No más (sic) diputados! Dagoberto, traidor. Exigimos con-

sulta popular auténtica. ¿Dagoberto, cuánto (sic) te ofrecie-
ron? ¡No a los cangrejos políticos! ¡Basta de chapuzas elec-
torales! Dagoberto, eres la vergüenza del partido. Dagoberto,
traicionas a tu partido y a Chihuahua. Dagoberto, la traición
se paga, piénsalo. ‘Dago’, serás cómplice del retroceso de
los chihuahuenses. ¡Nomás gastos le cuestan al pueblo!
Referéndum, no más diputados” –Diario de los Debates,
1997:65.
El diputado presidente, Jaime Enríquez Ordóñez, tomó

la palabra y le solicitó al secretario que se sirviera pasar
lista de asistencia para verificar el quórum reglamentario,
se abre la sesión y se procedió a dar lectura al orden del día,
el cual consistía en los siguientes puntos:
a) Exposición de motivos de la convocatoria al Sexto

Periodo Extraordinario de Sesiones.
b) Lectura del decreto número 599/97 II DP.
c) La elección de la mesa directiva que presidió los tra-
bajos de dicha sesión.
145
Se dio lectura a la convocatoria, a la exposición de motivos y

al decreto. Asimismo se nombró a la mesa directiva habien-
do cumplido con los requisitos protocolarios y después de un
receso de 10 minutos.
El diputado González Uranga tomó la palabra haciendo
alusión a las pancartas que en el recinto se encontraban, se-
ñalando que le hacían propaganda. Negó ser militante del
PRI y comenzó a definir su postura, tanto ideológica como
política. Fijó su posición en relación con el PRI y el PAN.
Reconoció los avances democráticos logrados por la anterior
legislatura, pero señaló que todo lo humano es perfectible,
por lo que era necesaria la reforma en cuestión. Hizo un
llamado a la negociación en el único punto que no alcanzó
consenso: la redistritación. Asimismo, propuso un receso
–Diario de los Debates, 1997:69-70.
Al momento el diputado Enríquez Ordóñez recogió la pro-
puesta de González Uranga, pero la diputada Clara Torres pi-
dió la palabra. Ya en la tribuna, la diputada señaló que las
cosas empezaron al revés, ya que primero se debió escuchar
el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitu-
cionales. Asimismo hizo hincapié en un maridaje entre el PRI
y el PRD para llevar a cabo una contrarreforma. Hizo alusión
al intento que se hizo por lograr un acercamiento con Dagoberto
González, a fin de que tomara conciencia y recapacitara. Por
otro lado manifestó su postura y la de su partido en el tema de
la redistritación, y en varias ocasiones exclamó: “¡No más
diputados!” Pero aceptó la propuesta de negociar por última
vez el punto en cuestión. Su participación provocó el aplauso
del público –Diario de los Debates, 1997:71-72.
Acto seguido pidió la palabra el diputado Etzel Maldo-
nado quien fungía como Presidente de la Comisión de Go-
bernación y Puntos Constitucionales. El diputado Etzel
146
Maldonado pidió un esfuerzo para lograr un consenso e hizo

un llamado a la negociación y a la civilidad, argumentando
que estaba en tiempo de seguir analizando la reforma y que
ésta no buscaba crear más curules sino lograr una mejor re-
presentación en el Congreso de las fuerzas políticas –Diario
de los Debates, 1997: 72-73.
Habiendo escuchado las expresiones de los tres diputa-
dos, se procedió a tomar el receso solicitado por Dagoberto
González. El receso fue de más de 24 horas, ya que se inició
el 31 de julio a las 13:15 horas y se reinició a las 16:30 del
siguiente día. En la reanudación de las labores el día 1 de
agosto de 1997 , el Secretario tomó lista para verificar el
quórum reglamentario; se encontraban presentes los 24 dipu-
tados al igual que el día anterior. El Presidente Diputado so-
licitó a la Comisión de Gobernación y Puntos Constituciona-
les que diera lectura al dictamen correspondiente. El diputado
Etzel Maldonado dio lectura al dictamen comenzando por
los resultados; primero, describiendo cada una de las tres
iniciativas haciendo hincapié de que el común en dichas re-
formas es de materia electoral. También hizo mención a las
actividades de difusión entre los que destacan las consultas
públicas, transmisión en radio, televisión y prensa escrita.
Asimismo, también mencionó el estudio realizado en distin-
tos sectores de la población chihuahuense, tales como insti-
tuciones educativas, tribunales judiciales, gremios de profesio-
nistas y grupos empresariales. Lo anterior se realizó con la
intención de consensuar y orientar el sentido de las reformas
político-electorales.
En los considerandos, se hizo mención de la coinciden-
cia de la reforma en las tres corrientes políticas, así como a
los señalamientos que se hicieron para reformar los artículos
y que fueron: 21, 27, 36, 39, 40, 45, 46, 60, 64, 73, 82, 93, 103, 126, 166
147
y el 179. Entre las principales modificaciones que se querían

hacer están las siguientes:
La incorporación de la revocación de mandato y la figu-

ra del Síndico Municipal como órgano fiscalizador de los
ayuntamientos. Otra de las novedades fue el porcentaje de
género, el cual planteaba que no podría existir más de un 70
por ciento de integrantes de un mismo género en la integra-
ción de la lista de los candidatos del Congreso, en los conse-
jeros electorales y en los regidores. También se aprobó el
cambio de denominación de los órganos electorales, por lo
que el Consejo Estatal de Elecciones se transformó en Insti-
tuto Estatal Electoral. Por su parte, el Tribunal Estatal de
Elecciones cambia a Tribunal Estatal Electoral. En este rubro,
de igual forma se definieron sus atribuciones, competencia y
manera de organización e integración.
El punto controversial fue la “redistritación”, que con-
sistía en crear dos distritos más y por ende el aumento de 31
a 33 diputados; en el dictamen se mencionaba que el aumen-
to de diputados no conllevaba a la sobrerrepresentación. Por
otro lado, tampoco representaba un desfasamiento en el ejer-
cicio del presupuesto y de acuerdo al promedio de diputacio-
nes que tienen los congresos de otras entidades federativas,
el aumento a 33 diputados se encuentra por debajo del térmi-
no medio. Otro punto fue la regla de asignación de diputados
plurinominales, por lo que la nueva regla era más clara y
equitativa que la anterior y se rechazó de plano la cláusula
de gobernabilidad, la cual permitía al partido que obtuviera
la mayor votación que se le asignaran más diputados a fin de
que contara con la mayoría en el Congreso. Esto se rechazó
porque dicho procedimiento era contrario al espíritu de re-
presentación proporcional.
148
Es necesario hacer un paréntesis, ya que es de suma

importancia rescatar un dato, o mejor dicho un problema que
presenta la legislación por el hecho de que no se reformó el
Artículo 202, por lo cual se cita textualmente la considera-
ción que hizo la comisión dictaminadora:
XII. Si bien las reformas que se proponen (sic) al Artículo

202, 36 no se desestiman por esta Comisión, se consideró
prudente, a solicitud de algunos de los legisladores, el no
dictaminarlas en este acto sino en lo particular regresárselo
a la propia Comisión, tomando en cuenta para ello que la
reforma a dicho numeral no se encuentra sujeta a los térmi-
nos legales para la reforma político-electoral (...) Por lo tan-
to, se propone reservar dichas propuestas de reforma para
dictaminarlas posteriormente –Diario de los Debates, 1997 :
85.
Terminado de leer el dictamen, se procedió a la lectura

de los artículos que se reformarían y cómo quedarían en la
Constitución. El dictamen fue suscrito por Miguel Etzel
Maldonado, Dagoberto González Uranga, José Silveyra Hi-
nojos y Hortensia Enríquez Hinojos; Clara Torres, otra de las
integrantes de la comisión dictaminadora, se abstuvo de fir-
mar. Después de esto, el Diputado Presidente preguntó a la
asamblea si era de aprobarse la reforma que lo manifestaran
de la manera adecuada. En ese momento la diputada Clara
36
La omisión de reformar este artículo crea un anacronismo, ya que con la
reforma se buscaba hacer entre otras cosas lo siguiente: primero, transferir
la competencia sobre los mecanismos de la democracia directa al Instituto
Estatal Electoral y dejar para el Tribunal la facultad de conocer sobre la
reconsideración. Segundo, el cambio de la denominación de los organismos
electorales. Al no hacerlo quedó en el texto de la Ley un organismo que ya no
existe, el Tribunal Estatal de Elecciones y con competencia para conocer
sobre la procedencia y la organización del referéndum.
149
Torres pidió la palabra y el diputado presidente preguntó: ¿Con

qué propósito? Ésta contestó: Para dar mi voto particular...
Ya en la tribuna, la diputada comenzó a leer un texto en el
cual se objetaba el dictamen por lo siguiente:
Primero. Se argumentó que las consultas públicas no se

habían hecho de manera adecuada, ya que sólo se ha-
bían efectuado reuniones de carácter privado y no se
atendió la opinión de las personas que se manifestaron
en contra de ésta.
Segundo. Mencionó que era una mentira que Acción

Nacional estaba de acuerdo con la redistritación y que
se aprovechó dolosamente de la buena fe de Carlos
Aguilar Camargo, quien cuando presentó su ejercicio
lo hizo para demostrar que no era factible la
redistritación. También se argumentó que el aumento
de dos diputados le costaría a la ciudadanía cuatro
millones de pesos –la frase “¡más diputados no!” sé
escuchó reiteradamente.
Tercero. Sostuvo que el Congreso debería ser la enti-

dad que se encargara de definir la distritación electo-
ral y no un órgano técnico como se hace en el ámbito
federal.37 Esta forma no satisfacía el principio “un ciu-
dadano-un voto”.
37
La redistritación fue un problema añejo durante el régimen autoritario mexi-
cano, ya que el gobierno marcaba arbitrariamente los límites de los distritos
a su conveniencia, sobre todo en las zonas urbanas contiguas a rurales, a fin
de favorecer en la votación al entonces partido de estado. Hay que recordar
que el voto duro del PRI se encuentra en las zonas rurales, pero de acuerdo a
lo que dijo la diputada Clara Torres, es contradictorio ya que actualmente la
150
Cuarto. Asimismo, se dijo que el PAN no podría estar de

acuerdo en el dictamen presentado, por lo que tampoco
lo podía votar ya que era inequitativo (sic), injusto y
claramente parcial; para Acción Nacional esto repre-
sentaba una contrarreforma.
Por último, la diputada leyó lo siguiente:
Igualmente el PAN se pronuncia:
1. Porque (sic) no haya mayor número de diputados, ¡más

diputados no!
2. Porque (sic) por cada ciudadano haya un voto y nada
más.
Chihuahua, Chihuahua, a primero de agosto de mil novecien-

tos noventa y siete.
Por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucio-
nales. Diputada Clara Guadalupe Torres Armendáriz –Dia-
rio de los Debates, 1997:95.
Después de esto, el diputado González García hizo unas

precisiones sobre ciertos errores mecanográficos que pre-
sentaba el dictamen. Aclarado el punto, el Diputado Presi-
dente solicitó al Secretario se sirviera pasar lista de asisten-
cia con el propósito de que los diputados emitieran su voto
particular. Hecho lo anterior, la votación se presentó en este
orden: los 15 diputados del PRI votaron a favor de la reforma,
distritación la hace un órgano técnico del Instituto Federal Electoral, es

decir, igual como se hace en el ámbito federal.
151
el del PRD a favor, los del PAN en contra y el del PCDP en

contra, por lo que fue aprobado por mayoría calificada el
Decreto 602/97 VI P.E. por medio del cual se reformaba, se
adicionaba y derogaban diversos artículos de la Constitución
en materia político-electoral. Aprobado el decreto se proce-
dió a su publicación en el Periódico del Gobierno del Estado,
el tres de septiembre de ese año, en el decreto No. 603/97 II
D.P. A partir de aquí los panistas tenían cuarenta y cinco días
para juntar las firmas correspondientes al 10 por ciento del
electorado estatal y así poder solicitar el referéndum.
El proceso judicial del referéndum

A continuación se revisará y contextualizará el expediente
5/97 , en el cual obran las actuaciones y resoluciones del Tri-
bunal Estatal de Elecciones en lo relativo a la solicitud de
referéndum derogatorio de 1997 .
a) Los motivos del referéndum.¨Uno de los principales

motivos que se argumentaban para solicitar el refe-
réndum era la redistritación y por ende el aumento
de diputados en el Congreso causaba un excesivo
gasto público por los altos sueldos de los diputados;
asimismo se cuestionaba que no se había consultado
a la ciudadanía sobre la reforma de una manera am-
plia. Esto se constata con notas y artículos periodís-
ticos de la época, como a continuación se transcribe:
Por qué estamos solicitando un Referéndum...

–Porque algunos diputados hicieron una reforma política en
la que no se consultó al pueblo, quisieron cubrir las aparien-
152
cias con un debate posterior y ahora desorientar con mensa-

jes publicitarios en los que, con términos rimbombantes, quie-
ren cubrir los hechos con los que se impuso la Reforma por
el PRI y el PRD .
—Porque no queremos más diputados sino que los que
hay, trabajen de verdad; no más cantidad sino calidad. Que
realmente tengan voluntad y terminen con el rezago de ini-
ciativas de ley no atendidas. (...) Diario de Juárez, Ciudad
Juárez, Chihuahua, 26 de septiembre de 1997, Página 5 , Sec-
ción A.
Como primer paso para solicitar el referéndum, era ne-

cesario recabar las firmas suficientes que la Ley requería
para someter a referéndum la reforma. De acuerdo al padrón
existente en ese entonces, el número necesario para poder
solicitar el referéndum era de 1 mil 720. 91, que era el equiva-
lente al 10 por ciento del total de empadronados. En los 45
días posteriores a la reforma se presentó una movilización
enorme por parte de un grupo denominado Consejo Ciudada-
no Chihuahuense Pro Referéndum (CCChPR),38 que contaba
con representaciones en Ciudad Juárez y en la capital del
Estado; esta organización buscaba recabar las firmas nece-
sarias para poder solicitar el referéndum, pero hay indicios
de que esta organización estaba articulada por el Gobierno
del Estado y ayuntamientos presididos por gente emanada de
Acción Nacional:
38
El Consejo Ciudadano Chihuahuense Pro Referéndum, se integró por repre-
sentantes del sector empresarial, el Grupo Eco, Unión de Usuarios, periódico
Norte, Mujeres por Juárez, Barra y Colegio de Abogados, la Asociación Civil
“Años Dorados”, PAN, PVEM y miembros de la sociedad civil organizada.
153
El alcalde Ramón Galindo Noriega; el director de Obras

Públicas, Rodolfo Bermejo Rodríguez; el representante de
Gobierno del Estado, Gustavo Elizondo Aguilar y el exalcalde
suplente, Adolfo Álvarez Álvarez, se incorporaron a las ta-
reas de recolección de firmas para solicitar el referéndum y
derogar la reforma político-electoral aprobada por el PRI y el
PRD –Diario de Juárez, Ciudad Juárez, Chihuahua, 25 de sep-
tiembre de 1997, Página 1, Sección B.
Asimismo, algunos medios de comunicación mostraban
su posición ante este hecho:
Es en este entorno donde se inscribe el origen del refe-

réndum. La esperanza de los chihuahuenses ya no se compra
con baratijas ni espera a que otros decidan por ella. De ahí
que el referéndum, tan hondamente querido por los chihua-
huenses, no haga sentir su fuerza en una foto. Su presencia
está en las pláticas soterradas, sencillas y múltiples de la
vida diaria. No es terremoto político pero sí red silenciosa en
los comentarios diarios de los chihuahuenses: no queremos
más diputados –Diario de Chihuahua, Chihuahua, Chihuahua,
11 de octubre de 1997, Página 10, Sección A.
A mediados de octubre, al parecer ya se habían recopi-
lado las firmas necesarias para solicitar el referéndum, ya
que el día 15 de octubre se presentó ante el Tribunal Estatal
de Elecciones (TEE) un grupo de ciudadanos entre los que
destacan Jesús Ordóñez Villagrán, Rubén Aguilar Jiménez y
Pedro Alberto Matus Hernández, quienes presentaron una
solicitud para someter a referéndum derogatorio el decreto
603/97 II D.P. Las principales razones por las que se solicitaba
el referéndum eran que:
154
a) Las disposiciones contenidas en el decreto afectan

directamente a la ciudadanía del Estado por el esta-
blecimiento de un mayor número de distritos electo-
rales porque generan un aumento injustificado en el
gasto de Gobierno del Estado.
b) Porque crea inseguridad jurídica en la denominación
y conformación de los organismos electorales.
c) Porque son evidentemente contrarios al interés pú-
blico y a la participación democrática de los ciuda-
danos y los partidos políticos.
d) Porque no fueron objeto de una consulta popular am-
plia y suficiente a la sociedad –expediente 5/97:2513.
En dicha promoción anexaron 103 tomos engargolados

con 500 hojas foliadas por cada tomo, mismos que contenían
los datos de 222 mil 170 ciudadanos. Asimismo anexaron ofi-
cio expedido por el Consejo Estatal de Elecciones, en el cual
señalaba que el Padrón Electoral de Chihuahua estaba con-
formado por 1 millón 720 mil 915 ciudadanos, por lo que los
222 mil 170 ciudadanos que solicitaban el referéndum, sobre-
pasaban –al parecer– el requisito del 10 por ciento de los
empadronados. Posteriormente se presentaron ante el TEE
promociones acompañadas con solicitudes, por lo que la can-
tidad total de solicitudes fue de 264 mil 509. Los diarios loca-
les comunicaban una situación un tanto atípica en Chihuahua:
La semana pasada se entregaron formalmente 257 mil

688 firmas de ciudadanos chihuahuenses que solicitan el re-
feréndum en contra de la reforma constitucional promovida
por los diputados priistas y un perredista (...) –El Heraldo de
Chihuahua, Chihuahua, Chihuahua, 20 de octubre de 1997 ,
Página 7 , Sección A.
155
Calificación
El TEE dio entrada a la solicitud de referéndum y ordenó se
formara y registrara el expediente bajo la clave 5/97. El 17 de
octubre, el Magistrado Presidente del TEE –Rafael Lozoya
Varela– ordenó al Secretario General que prosiguiera con la
verificación de los volúmenes exhibidos a fin de saber si cum-
plían con los requisitos de Ley y coincidían nombres, datos y
firmas de las personas aludidas. También dirigió una notifi-
cación al Congreso del Estado para que alegara a lo que a su
derecho o interés correspondía. El segundo paso se había dado
con la entrega de dicha solicitud y los anexos; todo parecía
indicar que el referéndum se llevaría a cabo, sólo era cues-
tión de esperar. Las expectativas se manifestaron de diver-
sas formas:
Ello, contrario a muchas voces que juraban y perjura-

ban que no se lograría alcanzar la meta de 180 mil firmas,
aunque sólo se necesitaban 172 mil 500 que es el 10 por cien-
to del Padrón Electoral del Estado de Chihuahua (...) Afor-
tunadamente para los chihuahuenses existe el derecho ciu-
dadano del referéndum –El Heraldo de Chihuahua, Chi-
huahua, Chihuahua, 20 de octubre de 1997 , Página 7, Sec-
ción A.
El 17 de octubre el TEE gira un oficio donde solicita un
convenio 39 de apoyo y colaboración con el Instituto Federal
Electoral (IFE), en ese entonces presidido por José Woldenberg,
39
De acuerdo con Alberto Aziz Nassif, este convenio era restrictivo ya que
existían otros métodos para identificación de los ciudadanos, costosos pero
no limitativos, por lo que habría más posibilidades de llevarse a cabo el
referéndum.
156
a fin de que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal Elec-

toral (Derfe) hiciera el cómputo de los ciudadanos y verificara
si estaban inscritos o no en el Padrón Electoral del Estado
mediante los procedimientos que juzgue técnicamente ade-
cuados. Dicha solicitud fue aceptada por el órgano federal,
por lo que acordaron realizar las actividades que el TEE solici-
tó. Asimismo el TEE remitió al IFE 120 carpetas y ocho legajos
que contenían las solicitudes de referéndum. Las solicitudes
contenidas en las carpetas y legajos estaban foliadas consecu-
tivamente, con nombre del ciudadano, clave de elector y firma
del mismo o por lo menos dos de estos datos. Esto para reali-
zar el cotejo y verificación ya mencionados.
El día 18 , en un escrito manuscrito dirigido al TEE , el
CCChPR señalaba a Jesús Ordóñez Villagrán como su repre-
sentante en todos los efectos legales, esto con el fin de dar
cumplimiento a la prevención hecha por el TEE , en la cual
solicitaba que se nombrara un representante.
El día 22 de octubre el Congreso del Estado presenta una
promoción ante el TEE en respuesta a la notificación de la
que fue objeto. Dicha promoción fue signada por los diputa-
dos Miguel Etzel Maldonado, Yolanda Baeza Martínez –tam-
bién del PRI– y Dagoberto González; en este escrito los re-
presentantes del Congreso planteaban la incompetencia del
TEE para conocer sobre el referéndum por lo siguiente:
1. Que al reformarse el Artículo 37 Constitucional, que

señalaba las funciones del Tribunal Estatal de Elec-
ciones, al crearse como nuevo órgano el Tribunal
Estatal Electoral, aquel desapareció. En vista de tal
decisión, dio lugar a que “se modificaran sistemáti-
camente” otros textos constitucionales para suprimir
las referencias que se hacían al primero; entre ellas,
157
para calificar la apertura de los referendos (sic), fa-

cultad que ahora corresponde al Instituto Estatal Elec-
toral –expediente 5/97: 2523.
Lo anterior, aunado a que la reforma modificó el Artícu-

lo 219 de la Ley Electoral y se transfirió la facultad de cono-
cer sobre la procedencia o la improcedencia del referéndum
al Instituto Estatal Electoral. Es necesario detenernos en este
punto, ya que al parecer se presentó un conflicto de leyes en
el tiempo y el espacio, como a continuación se expone y
ejemplifica:
La reforma aprobada se publicó en el Periódico Oficial

del Estado el día tres de septiembre de 1997, por lo que el
decreto entró en vigor el cuatro de septiembre de ese año. Si
se revisa la ley anterior a la reforma, la solicitud de referén-
dum o cualquier consulta pública, se presentaría ante el Tri-
bunal Estatal de Elecciones. Pero con la reforma esta facul-
tad le fue transferida al Instituto Estatal Electoral40. Por otro
lado, en ninguno de los artículos transitorios, tanto de la Cons-
titución como de la Ley Electoral, nunca se previó esta con-
tingencia a pesar de que ya se vislumbraba la posibilidad de
que la bancada panista utilizara el referéndum para atacar la
reforma.
Ahora bien, el conflicto de leyes en el tiempo, se pre-
senta cuando existe concurrencia de dos o más normas jurí-
dicas de aplicación o cumplimiento simultáneo o imposible
o incompatible en tiempo o espacio –Diccionario Básico Ju-
40
Cfr. Artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua edición
1995 y la vigente a partir de 1997.
158
rídico, 1997: 120–. En el supuesto anterior, es necesario recu-

rrir a Eduardo García Máynez (1997: 389) , quien formula lo
siguiente:
Imaginemos la situación siguiente: la ley 1 establece

que si es ‘A’, debe ser ‘R’. Y hallándose en vigor tal precep-
to, se realizase un supuesto jurídico para que empiecen a
producirse las consecuencias de Derecho. Antes de la extin-
ción del deber jurídico ‘R’ y de la facultad jurídica corres-
pondiente, la ley 1 es derogada por la ley 2 concebida en
estos términos: si ‘A’ es, debe ser ‘X’. ¿Quiere esto decir
que el hecho ‘A’, ocurrido durante la vigencia de la primera
ley, no puede ya engendrar durante la segunda, las conse-
cuencias jurídicas que de acuerdo con aquélla, correspondía
a la realización de su hipótesis? O, planteada la cuestión con
otras palabras, ¿puede aplicarse al hecho a la segunda ley,
tomando en cuenta que el citado hecho, aunque ocurrido du-
rante la vigencia de la anterior, corresponde al supuesto de la
posterior y debe producir, de acuerdo a ésta, consecuencias
jurídicas diversas de las que la otra le atribuía?
Para ejemplificar lo anterior nos basaremos en el si-
guiente cuadro:
159
Reforma
Ley (derogada) Deber jurídico Ley vigente
constitucional
Ley 1: Deber ser ‘R’: La El 3 de septiem bre Ley 2:
Constitución facultad de se publicó en el Constitución
Política del conocer sobre las PO E el decreto Política del Estado
Estado de solicitudes de 603/97 II, D .P. en el de Chihuahua
Chihuahua vigente referéndum las que se reforma, se vigente del 4 de
del 29 de tiene el Tribunal derogan y se septiembre de 19 97
septiem bre de 1994 Estatal de adicionan artículos a la fecha.
al 3 de septiem bre Elecciones. de la Constitución
de 1997. Política del
Estado.
Deber jurídico Hecho jurídico

Deber ser ‘X’: La Hecho ‘A’: El 15 de En conformidad a El órgano electoral
competencia para octubre de 1997 se la Constitución, al competente es
conocer sobre la presenta una Tribunal Estatal de el Instituto Estatal
solicitud de solicitud de Elecciones ya no Electoral
referéndum se referéndum le compete
debe hacer ante el derogator io ante el conocer sobre el
Instituto Estatal Tribunal Estatal de referéndum.
Electoral. Elecciones.
Cuadro 2. Cuadro comparativo de la competencia de la Constitución del Estado

de Chihuahua con relación al Tribunal Estatal de Elecciones y el Tribunal Estatal
Electoral sobre el referéndum.
Como se muestra en el cuadro, el órgano que debería cono-

cer sobre la procedencia e improcedencia del referéndum
era el Instituto Estatal Electoral, pero debido a que el Conse-
jo Estatal de Elecciones aún persistía y en consecuencia, el
Instituto Estatal Electoral no existía, y lo mismo sucedía con
el Tribunal Estatal Electoral, las cosas se complicaban más.
Si bien era cierto que como principio rector del derecho en la
sucesión de ordenamientos jurídicos, cabe la derogación tá-
cita; es decir, cuando se aprueba una regla que contradice a
160
otra anterior sin que en aquélla se haga algún planteamiento

que tienda a solucionar esa oposición –artículo transitorio–.
Esto se explica con el cuadro anterior en el que la competen-
cia que tenía el Tribunal Estatal de Elecciones fue transferi-
da al Instituto Estatal Electoral, por lo que al entrar en vigor
la reforma derogaba las facultades del TEE. Por otro lado, la
Ley Electoral entra en vigencia el 19 de octubre, por lo que
para el día 15 de ese mismo mes, era aún vigente la Ley
Electoral de 1994, como se muestra en el cuadro siguiente:
Reforma
Ley (derogada) Deber jurídico Ley vigente
constitucional
Ley 1: Ley Deber ser ‘R’: El 18 de octubre Ley 2: Ley
Electoral del La solicitud de se publicó en el Electoral del
Estado de referéndum se POE el decreto Estado de
Chihuahua vigente debe hacer ante el 618/97 VII, P.E. en el Chihuahua vigente
del 27 de Tribunal Estatal de que se reforma, se del 19 de octubre
diciembre al 19 de Elecciones. derogan y se de 1997 a la fecha.
octubre de 1997. adicionan artículos
de la Ley Electoral
del Estado.
Deber jurídico Hecho jurídico

Deber ser ‘X’: La Supuesto jurídico En conformidad a El Instituto Estatal
solicitud de Hecho ‘A’: El 15 la Ley Electoral, el Electoral aún no
referéndum se de octubre de 1997 Tribunal Estatal de es competente
debe hacer ante el se presenta una Elecciones aún es para conocer
Instituto Estatal solicitud de competente para sobre la solicitud
Electoral. referéndum conocer sobre la de referéndum
derogatorio ante el solicitud de porque todavía no
Tribunal Estatal de referéndum. se constituye
Elecciones. como tal.
Cuadro 3. Cuadro comparativo de la competencia de la legislación electoral con

relación al Tribunal Estatal de Elecciones y el Tribunal Estatal Electoral.
161
Esto, sumado a que no hubo derogación expresa, ya que

el Artículo 202 no fue reformado y el Tribunal Estatal de Elec-
ciones era competente para conocer sobre los referendos
contra reformas a la Constitución. Por lo expuesto, se vis-
lumbra un conflicto de leyes en dos dimensiones: primero, la
reforma quitaba la competencia al TEE para conocer sobre
los procesos de consulta ciudadana. Segundo, la legislación
electoral vigente era la que facultaba a dicho tribunal a co-
nocer sobre esos procesos. El conflicto en el tiempo era so-
bre la competencia del TEE y en el espacio eran lo que dispo-
nía la Constitución en sus artículos 36 y 202, ya que el primero
faculta al Instituto y el segundo al TEE. Otro punto es que ni
el Tribunal Estatal Electoral ni el Instituto Estatal Electoral,
tenían plena vigencia ya que no se habían constituido formal-
mente y por lo tanto no habían asumido sus funciones, por lo
que surgen las siguientes cuestiones: ¿Ante quién se debe
solicitar el referéndum? ¿Cuál ley se debe aplicar? ¿La su-
premacía constitucional aplica a favor de quién?
De la obra citada de García Máynez (2002: 389) , éste hace
una pregunta para emplear la terminología de común uso:
¿Será correcto aplicar retroactivamente la segunda ley? Es
decir, el principio general que domina esta materia es que la
ley no debe aplicarse retroactivamente en perjuicio de per-
sona alguna. Pero este principio no es considerado como ab-
soluto y todos los autores admiten que sufre excepciones.
Lo anterior fue resuelto por el Tribunal de la siguiente
manera:
a) Que el establecimiento a nivel Constitución de la

entidad, del Tribunal Estatal Electoral, no significó
la extinción del Tribunal Estatal de Elecciones, insti-
tución a cargo de la función del control judicial de la
162
legalidad en la materia. Sólo trajo como consecuen-

cia la modificación de su denominación, de algunos
aspectos de su régimen competencial de integración,
así como del futuro nombramiento de magistrados.
b) Los magistrados del Tribunal Estatal de Elecciones
conservan el ejercicio de las atribuciones con que
fueron investidos, en tanto que éstas no sean contra-
rias al nuevo texto de la Constitución local y a la le-
gislación secundaria que la instrumenta, hasta que
cesen en sus funciones por la designación de quien
debe sucederlos.
c) En especial se encuentran dotados de competencia,
en los términos establecidos por los párrafos Cuarto
y Sexto de la fracción II del Artículo 202 de la Cons-
titución Política del Estado, que le otorga atribucio-
nes para pronunciarse sobre las solicitudes de
referendos de reformas o adiciones a la Constitución
y para efectuar, en su caso y oportunidad, el cómpu-
to de resultados. En vista de que este texto no sufrió
ninguna modificación expresa por la Reforma Cons-
titucional de septiembre anterior y tampoco puede
considerarse tácitamente derogada como consecuen-
cia de la misma –expediente 5/97: 2531-2532.
Para fundamentar lo anterior, el Tribunal recurrió a una tesis

jurisprudencial, la cual estaba orientada en el sentido de que
era admisible aplicar leyes procesales retroactivamente, pero
resulta incorrecto hacerlo para afectar un derecho que “ha na-
cido del procedimiento mismo”, la cual señala lo siguiente:
“La retroactividad de las leyes de procedimientos cabe

cuando se trata de la forma con arreglo a la cual puede ser
163
ejercido un derecho procedentemente adquirido, derecho del

que no puede privarse a nadie por una ley nueva y que hizo
nacer excepciones que pueden ser opuestas por el colitigante;
mas la tramitación del juicio debe, desde ese punto, sujetar-
se a la nueva ley” –Tesis 465, tomo VI .
De acuerdo a lo expuesto, las preguntas: ¿Cuál ley se
debe aplicar? ¿La supremacía constitucional aplica a favor
de quién? ¿Ante quién se debe solicitar el referéndum? Se
contestan así: la ley que se aplica es la electoral vigente, de
acuerdo a la supremacía constitucional, la ley se aplica a
favor de los solicitantes y la competencia la tiene el TEE, por
lo cual ante él se debe solicitar el referéndum. Lo anterior es
un tanto contradictorio pero cuando la ley no regula adecua-
damente, la voluntad del juzgador es la que impera.
Como ya se había señalado, el TEE y el IFE habían sus-
crito un convenio de colaboración y apoyo a fin de que el RFE
realizara el cotejo y la verificación de los solicitantes con el
Padrón Electoral del Estado de Chihuahua. El procedimiento
que dicho organismo utiliza fue el de capturar el nombre, el
apellido y clave de elector de los contenidos en los legajos
para tener una referencia cruzada, crear una base de datos,
eliminar los registros duplicados y aquellos en que la clave
de elector no estuviera conformada con el número exacto de
caracteres –alfanuméricos 18 –, así como los registros que
contuvieran fechas de nacimiento calendariamente (sic)
inexistentes. En este proceso de verificación y cotejo de 264
mil 509 solicitudes computadas, 148 mil 382 cumplían con el
requisito de contener la clave de elector conformada con 18
caracteres alfanuméricos. De las restantes 116 mil 127 no fue
posible realizar la búsqueda en el Padrón Electoral por las
siguientes razones:
164
1. 10 mil 045 contenían entre 1 y 17 caracteres alfanumé-

ricos de clave de elector.
2. 103 mil 179 no contenían ningún caracter alfanumérico.
3. 2 mil 903 aparecían dos veces cada una con la misma
clave de elector.
4. De 148 mil 382 solicitudes con clave de elector com-
pleta, se encontraron que 139 mil 135 pertenecían al
Padrón Electoral en el Estado de Chihuahua, 9 mil
091 no fueron localizados en el Padrón Electoral de
Chihuahua y 156 pertenecían al estado de Durango,
por lo que el total de solicitudes que reunía los requi-
sitos necesarios fue de 139 mil 135.
Lo anterior dio como resultado que los solicitantes no obtu-

vieran el porcentaje exigido por la Ley:
Artículo 219. (...) d) Tratándose de reformas o adiciones

a la Constitución del Estado, debe promoverse al menos por
el diez por ciento de los ciudadanos inscritos en el Padrón
Electoral de Estado.
Por esta razón, con fecha 27 de octubre de 1997 , el Tribu-
nal Estatal de Elecciones resolvió de la siguiente manera:
Primero. No ha lugar declarar la incompetencia de los

magistrados (sic) del Pleno (sic) que solicita el H. Con-
greso del Estado.
Segundo. Se declara improcedente la solicitud de refe-

réndum derogatorio total, del decreto número 603/97 II-
D.P. publicado en el Periódico Oficial del Estado, núme-
ro 71 , el día tres de septiembre de mil novecientos
noventa y siete, por el que se reforman, adicionan y de-
165
rogan diversos artículos de la Constitución Política del

Estado promovido por el C. Jesús Ordóñez Villagrán y
otros –expediente, 5/97: 2543-2544.
Las reacciones
Ante tal resultado, el cinco de noviembre de ese año y de
acuerdo a la fracción 4 del Artículo 219 de la Ley Electoral,
el Consejo Ciudadano Chihuahuense Pro-Referéndum, pro-
movió el recurso de reconsideración ante la instancia com-
petente, en ese caso el Tribunal Estatal Electoral, el cual el
27 de noviembre resolvió de manera afirmativa, confirmando
la resolución emitida por el TEE. Es necesario hacer un pa-
réntesis ya que aquí se presentó una contradicción jurídica,
pues en determinado momento el Tribunal Estatal Electoral
fungió como juez y parte. Esto se ejemplifica de la siguiente
manera:
Si bien el Tribunal Estatal de Elecciones se transformó

en el Estatal Electoral, que tanto en denominación y atribu-
ciones presentaba cambios, también lo hacía en el número
de magistrados que lo componían; el primero estaba com-
puesto por cinco magistrados y un Secretario General; por
otra parte el segundo estaba compuesto por tres magistrados
y un Secretario General. En este punto es en el que se hace
necesario detenernos, ya que el nuevo magistrado presidente
era Héctor H. Hernández Varela, quien había sido Magistra-
do en el anterior órgano y el Secretario General en la perso-
na de Julio César Santacruz Favela, quien ocupaba el mismo
cargo que en el TEE.
166
Por lo tanto, dos funcionarios que conocieron sobre la

solicitud, también conocían sobre el recurso de reconsi-
deración. Por este motivo la posibilidad de que se resolviera
en sentido contrario era impensable. En un desplegado publi-
cado en el periódico Norte de Chihuahua, el CCChPR señala-
ba que el nuevo órgano no sería imparcial y que fungiría como
juez y parte en el proceso. El Tribunal toma en consideración
los distintos agravios que presentó el CCChPR, pero fue de-
sechando cada uno de ellos. Los argumentos presentados por
el Tribunal pueden ser analizados ampliamente, lo cual no se
hará en este trabajo por razones de espacio.
Lo anterior trajo como resultado un acalorado debate en
torno a este hecho. Por un lado estaban quienes argumenta-
ban que fue un golpe duro contra la democracia; que un ejer-
cicio de esta magnitud ponía en peligro ciertos intereses y
que hubo manipulación por parte de ciertos funcionarios del
TEE para evitar el referéndum. Un texto base para la re-
construcción de este escenario político es el titulado Los ci-
clos de la democracia de Alberto Aziz Nassif, donde señala
lo siguiente:
¿Quién va a pagar los costos políticos de un convenio

restrictivo para desahogar un procedimiento normado por la
Constitución? ¿Qué hubiera pasado si el referéndum procede
y además el voto mayoritariamente es por la derogación de
la reforma? Me atrevería a decir que nada (...) pero hubiera
sido un golpe al PRI y a ese viejo estilo de legislar al margen
de la ciudadanía –Aziz, 2000: 123.
Por otro lado hubo quienes decían que el CCChPR había
falsificado firmas para llenar el requisito, que lo que estaba
en juego no era algo de trascendencia para la vida pública
del Estado y que el uso de estos mecanismos no debe ser por
167
caprichos e intereses facciosos. Respecto a esto, Víctor Oroz-

co declaró para el Heraldo de Chihuahua lo siguiente:
“En realidad no celebramos el dictamen, pensamos que la

forma en que se reunieron las firmas –mediante engaños y
otras falsas– se confirmó, y este mal uso, poco limpio e hi-
giénico que se hizo de la figura del referéndum, lo desprestigió
ante la sociedad”.
“Dijo que tanto el PAN como el Gobierno, así como las
otras organizaciones que convocaron al referéndum, falsea-
ron y caricaturizaron esta figura; esto es muy grave ya que
de las 265 mil firmas solicitantes, sólo aparecieron 139 mil en
el padrón electoral, esto es, no se reunió el 10 por ciento como
lo exige la Ley” –El Heraldo de Chihuahua, Chihuahua,
Chihuahua, 28 de Octubre de 1997, Página 3, Sección B.
Un desplegado pagado por el CCChPR preguntaba por qué
se habían violado reglamentos, derechos políticos de los
chihuahuenses, disposiciones procesales y por qué no les
habían reconocido 259 mil 078 firmas. Este desplegado termi-
naba con una leyenda que decía: “Porque es el único recurso
directo que nos marca la Ley”. Pero el interés por este refe-
réndum no sólo se limitó al área geográfica del Estado, tam-
bién una carta enviada al TEE por un grupo de 21 diputados
del Congreso de la Unión, los cuales sugerían que se llevara
a cabo dicho referéndum como a continuación se transcribe:
Al momento de ratificar la necesidad histórica, la obligación

moral y el impostergable ejercicio del derecho ciudadano
del Referéndum Constitucional, reconocemos la trascenden-
tal misión histórica que hoy se deposita en el Honorable Tri-
bunal Estatal de Elecciones del Estado de Chihuahua, de quien
esperamos una decisión favorable para los ciudadanos fir-
168
mantes de esta carta –expediente, 5/97: 2505 – entre los que

destacan: Pablo Gómez, Demetrio Sodi, Alejandro Ordorica,
María Rojo y Lázaro Cárdenas Batel, diputados por el PRD;
Javier Corral, Santiago Creel, Francisco Paoli Bolio y Car-
los Medina Plascencia, diputados panistas. También signaron
esta petición los diputados Marcelo Ebrard –diputado inde-
pendiente– y Jorge Emilio González del Verde Ecologista,
pero el 23 de octubre de ese mismo año, el Comité Ejecutivo
Estatal del PRD, envió un comunicado titulado En defensa de
nuestras decisiones. Dicho comunicado era dirigido al Comi-
té Ejecutivo Nacional del PRD, presidido en ese entonces por
Andrés Manuel López Obrador. El comunicado era un extra-
ñamiento al desplegado anterior, sobre todo por haber sido
signado por destacados dirigentes y diputados del PRD, los cua-
les –de acuerdo al comunicado– desconocían en parte la pro-
blemática política de Chihuahua –Documentos, 1999:15-17.
En respuesta a esto, el 29 de octubre en un pronuncia-
miento titulado “Solidaridad nacional”, dirigido a la opinión
pública, los diputados perredistas manifestaban lo siguiente:
“Los abajo firmantes, diputados federales miembros de

la fracción parlamentaria del Partido de la Revolución De-
mocrática en el Congreso de la Unión, una vez examinada la
problemática política actual en el estado de Chihuahua, nos
pronunciamos por:
Primero: Apoyar la reforma democrática electoral im-

pulsada por nuestro partido del Estado, convencidos de
que contiene avances sustanciales e instituciones por
las cuales ha luchado el PRD en el ámbito nacional. Tal
es el caso de:
(...)
169
Segundo: Apoyar a la institución del referéndum como

una noble figura de la democracia popular por cuya in-
troducción en la legislación y en la práctica política na-
cional, ha venido luchando nuestro partido desde su cons-
titución.
Tercero: En relación con la solicitud que se presentó

ante el Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, deman-
dando la celebración de un referéndum derogatorio de
las reformas aludidas, atenernos a la resolución que en
definitiva tomen las autoridades jurisdiccionales.
Cuarto: Nos solidarizamos con las decisiones tomadas

unánimemente por los perredistas chihuahuenses en el
Comité Ejecutivo Estatal y en el Consejo Estatal” –Do-
cumentos, 1999:18-19.
El desplegado anterior fue signado por casi todos los di-

putados federales del PRD que habían firmado el primer pro-
nunciamiento; sólo la actriz María Rojo no lo firmó. De ha-
berse realizado el referéndum, hubiera sido un acontecimiento
histórico, no únicamente para Chihuahua sino para México,
debido a que sería el primer ejercicio de esta naturaleza dentro
de un marco legal y con consecuencias vinculatorias. Pero
situaciones extralegales y extrapolíticas, no lo permitieron.
170
Conclusiones
Después de haber revisado seis ejercicios democráticos en
los cuales la ciudadanía de un modo u otro participó en deci-
siones públicas, se pueden inferir varios elementos en co-
mún y obtener información que nos permita elaborar un bre-
ve diagnóstico sobre el uso de los Instrumentos de participa-
ción ciudadana en la cosa pública, por lo que a continuación
se expondrán las conclusiones de este trabajo.
En un primer momento podemos decir que la participa-
ción ciudadana por medio del referéndum, plebiscito o revoca-
ciones de mandato, han sido concesiones del Estado en ciertas
coyunturas generadas por una correlación de fuerzas originada
por diversos movimientos ciudadanos que exigían espacios
democráticos y más participación directa en los asuntos públi-
cos, o se oponía a decisiones que consideraban autoritarias y
violadoras de sus derechos, logrando así aperturas democráti-
cas en sistemas cerrados o autoritarios. Estos Instrumentos
debidamente instaurados en el ordenamiento jurídico, son Ins-
trumentos que sirven de peso y contrapeso para que la ciuda-
danía tenga un control sobre las decisiones de sus representan-
tes. También y de acuerdo a Leonardo Morlino (2005: 269), una
accountability horizontal; es decir, un sistema legal de rendi-
ción de cuentas que provea a los ciudadanos de órganos de
evaluación y control independientes al gobierno.
En un segundo momento podemos asegurar que el sufra-
gio a lo largo de la historia moderna se ha constituido en una
fuente que propicia legitimidad. En estos términos puede
entenderse como la aceptación mayoritaria por parte de los
gobernados al sistema político que los rige y la forma de
expresar esa aceptación es por medio del sufragio en un pro-
ceso electoral. En este sentido la legitimidad es una cuestión
171
subjetiva. El hecho de injerir directamente en la política au-

menta la aceptación de los gobernados hacia el gobierno o
sus políticas. Por lo anterior, puede afirmarse que histórica-
mente sufragio y legitimidad han tenido una relación de cau-
sa-efecto. Por tal motivo, en los casos de decisiones públi-
cas sobre asuntos que polarizan a la ciudadanía y la opinión
pública, el ejercicio de un referéndum o plebiscito según sea
el caso, sería una opción para legitimar una ley o política
pública controvertida.
En tercer lugar, podemos decir que la realización de un
plebiscito o referéndum tiene ciertas incidencias; puede ser
un medio de participación directa de la ciudadanía en la cosa
pública o árbitro en las parálisis legislativas o instituciones
donde la ciudadanía se opone a decisiones arbitrarias del
gobierno. Pero también, puede convertirse en un mecanismo
de control del gobierno hacia la ciudadanía para que ésta
legitime gobiernos populistas y autoritarios, como fue el caso
de Napoleón III en Francia o de Augusto Pinochet en Chile.
Por este motivo, es necesaria para la activación y desarrollo
de estos instrumentos, una reglamentación jurídica que per-
mita la competencia democrática y restrinja la intervención
de los poderes fácticos como son los medios de comunica-
ción y la manipulación por parte de ciertos actores políticos
que pueden desvirtuar dichos ejercicios democráticos. Cabe
recordar que el plebiscito del DF fue o intentó ser saboteado
por el partido en el poder (PRI) y los consorcios televisivos –
Quintana, 1994: 50–, por lo que podemos deducir que si una
política que nace en las bases ciudadanas y afecta los intere-
ses de los partidos políticos y las televisoras, estos hoy anta-
gonistas, los hará aliarse de nueva cuenta.
Por otro lado tenemos que el factor económico es una
variable que estuvo presente en todas las consultas ciudada-
172
nas y es un factor que determina la tendencia del voto. La

situación económica en Chile propició cierta legitimidad del
régimen y ganó abrumadoramente en el plebiscito de 1980 .
Es necesario, pues, hacer un análisis contextual de las cir-
cunstancias sociopolíticas y económicas en las que se en-
contraban inmersas estas consultas, a fin de que permitan
inferir las principales variables que contribuyeron al sentido
del resultado y poder medir la relación e influencia de uno
con el otro. Por este motivo es necesario el control de los
recursos monetarios que juegan un papel muy importante en
los comicios electorales para evitar que los dueños del capi-
tal sean los beneficiados con estos Instrumentos.
Los Instrumentos de participación ciudadana son facto-
res que legitiman y legalizan. Es decir, por el plebiscito de
1851 , Napoleón legitima y legaliza su golpe de estado. El
plebiscito de Chile en 1980 lo hace en cierto grado con la
dictadura de Pinochet y su estancia por ocho años. El refe-
réndum de España legitima la Constitución de 1978 y legaliza
el nuevo régimen que surge en base a esta Constitución. Por
lo anterior, el implementar los Instrumentos de participación
ciudadana en los regímenes democráticos, tiene un grado de
riesgo que en un futuro legitime y legalice gobiernos populis-
tas y autoritarios. Pero su existencia también es un factor
para transitar de un régimen autoritario a uno democrático o
destrabar parálisis legislativas y dotar de legalidad y legiti-
midad decisiones gubernamentales en beneficio de las ma-
yorías en oposición a las oligarquías.
Estos Instrumentos no son buenos perse ya que como
vimos, los resultados no son siempre los mejores. Robert
Michels (1996:129) señala que la institución del referéndum
exige, para que éste sirva, una burocracia muy escrupulosa,
pues la historia de este sistema electoral muestra con cuánta
173
facilidad se pueden falsificar resultados. A lo dicho por

Michels, sumaría que para el buen funcionamiento debe existir
una legislación adecuada que los haga operativos con meca-
nismos de seguridad que imposibiliten los fraudes y sobre
todo lo más difícil, una cultura democrática en la ciudadanía
para contrarrestar el clientelismo y los tenga bien informa-
dos para hacer la mejor elección.
En cuanto al estudio sobre la legislación de Chihuahua
concerniente a los Instrumentos de participación ciudadana
y una vez revisados y analizados uno por uno, podemos con-
cluir que la actual legislación en materia de participación
ciudadana presenta las siguientes irregularidades:
1. Lagunas en la ley –u ordenamiento–. Son fallas u

omisiones que pueden presentarse en las leyes y que
el juzgador se encuentra autorizado a cubrir median-
te la aplicación, en su caso, de las normas subsidia-
rias establecidas al efecto por el legislador. Estas
normas suplementarias van desde los principios ge-
nerales del Derecho, la jurisprudencia, la doctrina,
la analogía, la costumbre, etcétera. La Ley Electo-
ral del Estado de Chihuahua presenta estas fallas, ya
que no prevé contingencias como regular las campa-
ñas previas a la solicitud y evitar campañas de terror
contra los ciudadanos que se oponen a un acto de
gobierno. Por otro lado, no regulan situaciones como
la organización de la consulta, las campañas en pro
o en contra, la asignación de recursos, limitaciones
a la autoridad en el uso de recursos públicos para
fines proselitistas, etcétera.
2. Anacronismos. Por anacronismo se puede entender
que existen figuras jurídicas o normas que están fue-
174
ra de contexto en el tiempo, es decir, que no son pro-

pias de la época en que se aplican. En la legislación
existen figuras como el Tribunal Estatal de Eleccio-
nes, órgano que desapareció en el año de 1997 para
dar paso al actual Tribunal Estatal Electoral, pero en
el Artículo 2002 de la Constitución, el Tribunal Esta-
tal de Elecciones aún pervive y tiene competencia
para conocer sobre el referéndum en materia de re-
formas a la Constitución.
3. Ambigüedad. La Ley es muy ambigua ya que no pre-
cisa muchas situaciones entre las que se pueden
mencionar las siguientes: no delimita la competen-
cia del referéndum y el plebiscito, no se sabe con
precisión cuándo se utiliza uno y cuándo el otro; no
señala en la revocación de mandato si las causas para
solicitar ésta deben ser acreditadas con la falta o el
delito para aplicar la solicitud. Tampoco precisa cómo
se sustituirá al funcionario revocado en un proceso
de revocación. Otro punto de ambigüedad es que no
precisa con claridad los recursos que se pueden pre-
sentar si una solicitud es declarada improcedente por
el Instituto Estatal Electoral.
4. Paradojas jurídicas. Esta figura no es utilizada co-
múnmente en el argot jurídico, en este caso yo la
utilizo para designar aquellas situaciones en las que
se pueden presentar incongruencias entre el texto de
la Ley –deber ser– y la realidad –ser–, por ejemplo
el plebiscito que soliciten los ciudadanos contra un
acto del Ayuntamiento, el cual se encuentra viciado
por intereses mezquinos por parte de funcionarios
públicos, principalmente por el Alcalde. La paradoja
se presenta en el momento de la solicitud de plebis-
175
cito ya que se tiene que hacer por conducto del Pre-

sidente Municipal para que éste la presente ante el
órgano calificador; es decir, el Instituto Estatal Elec-
toral.
5. Antinomias. Por antinomias se debe entender cuando
haya contradicción u oposición entre los preceptos
de una ley o entre leyes vigentes. La legislación pre-
senta contradicciones como el caso del referéndum
que en la Ley Electoral en asuntos municipales, se
puede solicitar contra disposiciones administrativas,
reglamentos y bandos de policía y buen gobierno; en
cambio, en el Código Municipal para el Estado de
Chihuahua, sólo se puede solicitar contra reglamen-
tos expedidos por el ayuntamiento.
6. Derechos nugatorios. Por derechos nugatorios se en-
tenderán aquellas situaciones en que, existiendo el
derecho, es imposible la aplicación. El ordenamien-
to presenta ciertos requisitos que hacen nugatorio el
derecho, debido a que el exigir copia certificada de
la credencial para votar, es una carga procesal que
hace materialmente imposible que la ciudadanía pue-
da solicitar un plebiscito. Otro rasgo es que el ple-
biscito es previo al acto de gobierno, por lo que es
susceptible de que al iniciar la recopilación de fir-
mas por parte de la ciudadanía contra el acto, el go-
bierno acelere el proceso y logre el acuerdo dejando
en estado de indefensión a la ciudadanía. Por lo an-
terior, podemos afirmar que los Instrumentos de par-
ticipación ciudadana son inoperativos; pareciera como
hechos para que no se usaran, por lo que para que
estos instrumentos sean viables y operativos, es ne-
cesario lo siguiente:
176
a) Reformar la Constitución para consagrar como dere-

cho de los ciudadanos el plebiscito, el referéndum,
la incitación popular y la revocación de mandato, y
que éstos sean una obligación para los órganos de
gobierno.
b) Promulgar una ley de participación ciudadana que se
rija bajo sus propios principios y regule de manera
precisa los Instrumentos de participación ciudadana.
Asimismo, armonizar esta ley con otros ordenamien-
tos jurídicos a fin de evitar conflictos de leyes en el
espacio.
c) Fomentar y difundir estas prácticas democráticas entre
los ciudadanos y la sociedad civil organizada, con el
objetivo de generar una cultura democrática en la que
la ciudadanía se interese e intervenga más por los
asuntos políticos.
Para las conclusiones sobre el caso Chihuahua, es perti-

nente rescatar cierta metáfora de Hegel que dice: “El búho
de la Minerva no levanta el vuelo hasta que cae la tarde”.
Esta metáfora da a entender que un proceso histórico no pue-
de ser estudiado cuando no ha decantado en el tiempo, es
decir, no se puede hacer un escrutinio sobre lo que está suce-
diendo; por esa razón, es necesario analizar a la distancia,
libre de cualquier postura ideológica y partidista, fuera de la
dinámica particular de aquel escenario político y de una
manera ecuánime y desapasionada, qué enseñanzas nos dejó
el fallido referéndum del ’97.
En un primer momento el estudio del caso Chihuahua
resalta lo que ya se dijo: la falta de una reglamentación
adecuada genera ciertas irregularidades, por lo que se pre-
sentan situaciones que deben ser resueltas por criterio e
177
interpretación del juzgador, lo que trae resoluciones res-

trictivas pero apegadas a Derecho; injustas pero válidas
jurídicamente, lo cual lleva a tener instituciones de volun-
tades y no de leyes, por lo que es necesaria una reforma
integral que haga operativos estos Instrumentos de partici-
pación ciudadana.
En cuanto al actuar de los magistrados, si bien es cierto
la mayoría de sus decisiones fueron restrictivas, demasiado
apegadas a la letra de la Ley y en algunas ocasiones contra-
dictorias, el CCChPR desacreditó mucho el motivo por el que
se solicitó referéndum: duplicando, alterando y falsificando
firmas con el objetivo de cumplir con el requisito del 10 por
ciento de los ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral.
Asimismo, el escrito de solicitud no fundamentó las razones
por las que se debería someter a referéndum la reforma en
cuestión.
Por otro lado, es necesario que para la conformación de
los órganos electorales –Instituto y Tribunal– se tenga el re-
quisito de que ningún magistrado ni funcionario electoral haya
pertenecido a algún partido político a fin de que sean órganos
auténticamente ciudadanos. Lo anterior, debido a que se ha
cuestionado mucho al maestro Julio César Santacruz Favela,
quien fungiera como Secretario General en el Tribunal Esta-
tal de Elecciones, que tuviera el mismo cargo en el Tribunal
Estatal Electoral y que fuera Consejero Presidente del Insti-
tuto Estatal Electoral en el periodo 2003-2006. Los cuestiona-
mientos se han realizado debido a que, teniendo una notoria
filiación priista –Santacruz Favela–, en los diversos cargos
públicos que ha ostentado, ha conocido de dos solicitudes de
referéndum y dos de revocación de mandato, las cuales han
sido contra actos o funcionarios emanados del PRI. El hecho
de que haya rechazado la solicitud de referéndum derogato-
178
rio del Plan Parcial “San Jerónimo”, fue el motivo por el que
no fue reelegido por la Junta de Coordinación Parlamentaria
del Congreso del Estado el mes de noviembre de 2006 para el
periodo 2006-2009 como Consejero Presidente del IEE; esto
manifiesta la desconfianza que pueden generar decisiones
de funcionarios de los órganos electorales que son relaciona-
dos con algún partido político.
El movimiento pro-referéndum del ’97 no se puede se-
ñalar como un movimiento ciudadano genuino, nacido en las
bases ciudadanas contra un acto autoritario o contra leyes
que les afectaban directamente; para explicar mejor esto, es
necesario diferenciar dos tipos de movimientos ciudadanos:
los verticales y los horizontales. Los primeros son los que se
construyen en las cúpulas dirigentes y se capitaliza en la ciu-
dadanía. El segundo es aquel que se comienza en la ciudada-
nía organizada y busca hacer eco en el gobierno. El referén-
dum derogatorio de 1997 fue un movimiento nacido en la cúpula
de un partido que buscó capitalizarlo como un movimiento
ciudadano para tener una posición de preferencia en las elec-
ciones de 1998. El tiempo ha puesto en su lugar las cosas, ya
que a la distancia podemos concluir lo siguiente: los princi-
pales argumentos que esgrimió el grupo parlamentario de
Acción Nacional los cuales fueron: la redistritación con sus
efectos negativos reflejados en el aumento del número de
diputados y por consecuencia el aumento del gasto público.
La sobrerrepresentación contraria al principio: “Un ciudada-
no, un voto”. No soportan una confrontación con la realidad
como a continuación se expone:
Las reformas a las que se pretendía impugnar, han so-

portado dos elecciones para gobernador sin impugnación al-
guna y cuatro para diputados sin mayores conflictos
179
poselectorales. Ninguna de las candidaturas vencidas –entre

las que se encuentra la de Javier Corral para gobernador en
el 2004–, en las elecciones mencionadas, ha señalado como
un factor que incidió en el resultado: la redistritación, punto
de discordia. Si bien es cierto que los altos sueldos de los
diputados, sus jugosas primas y dietas estratosféricas, son
una ofensa para un país con millones de seres humanos vi-
viendo en la pobreza extrema, tampoco es una solución re-
ducir el número de diputados para disminuir el gasto público.
Una solución viable para este problema es un control externo
y que exista un tope para los estipendios basándose en un
tabulador de sueldos profesionales.
Por otro lado las razones que se expusieron en la soli-
citud de referéndum fueron las siguientes: primera, las dis-
posiciones contenidas en el Decreto afectan directamente
a la ciudadanía del Estado por el establecimiento de un
mayor número de distritos electorales porque generan un
aumento injustificado en el gasto de Gobierno del Estado.
Segunda, porque crea inseguridad jurídica en la denomina-
ción y conformación de los organismos electorales. Terce-
ra, porque son evidentemente contrarios al interés público
y a la participación democrática de los ciudadanos y los
partidos políticos; y Cuarta, que no fueron objeto de una
consulta popular amplia y suficiente a la sociedad. Éstas
fueron confrontadas con la realidad y da como resultado lo
siguiente: el primer argumento ya fue contestado anterior-
mente. Sobre el segundo, se puede decir que en cierta for-
ma la denominación y conformación de los órganos electo-
rales causó cierta confusión a los promotores del referéndum
y sigue causando desconcierto cuando se busca activar el
plebiscito, el referéndum o la revocación de mandato, de-
bido que la Ley es muy ambigua sobre la competencia de
180
los órganos electorales41 , mas no para otros asuntos electo-

rales. Asimismo, sobre el tercer argumento podemos afir-
mar que la coalición de un partido de alta clientela electo-
ral como el PRI, con uno de baja clientela electoral como el
PRD , aprobó una reforma que permite que partidos minori-
tarios estén representados en el Congreso. La LVXI Legis-
latura cuenta con tres diputados por el PRD y dos por el
PT, 42 es decir, la redistritación y el aumento de diputados
benefició a los partidos minoritarios, por lo cual no puede
ser contraria a los intereses de los partidos políticos ni per-
judicial para los ciudadanos, ya que la reforma en cuestión
introdujo la revocación de mandato y el porcentaje de gé-
nero; esto no quiere decir que la reforma fue excelente; las
limitaciones de esta reforma han salido a relucir, ya que en
los 10 años que nos separan de la reforma, se han solicitado
dos revocaciones de mandato, una iniciativa popular y un
referéndum, los cuales han sido rechazados por falta de
una reglamentación que los haga operativos y a favor de la
ciudadanía. Por otro lado la falta de canales de participa-
ción ciudadana en la gestión pública en el sistema político
y jurídico de Chihuahua, es una responsabilidad que deben
asumir todos los actores políticos, no sólo la fracción par-
lamentaria que votó a favor de la reforma – PRI-PRD –, ya
que la iniciativa panista tampoco propuso algo al respecto
41
En el compendio de legislación electoral editado por el IEE , en la edición
2001 y en 2006, tanto como el plebiscito y la revocación de mandato, el
órgano competente para recibir la solicitud es el Tribunal Estatal Electoral.
42
Un dato anecdótico es que Rubén Aguilar, líder del PT, fue uno de los princi-
pales promotores del referéndum en el ’97 , pero gracias a la reforma que
buscó derogar, dos de sus hijos son diputados en la LVXI Legislatura, quienes
accedieron por las dos vías: uno por mayoría relativa, el otro por represen-
tación proporcional.
181
y desde aquel tiempo a la fecha no ha habido alguna inicia-

tiva que busque implementar la democracia participativa
en el Estado. Por último, sobre la falta de una consulta pú-
blica amplia, sólo pone a relieve la falta de espíritu demo-
crático de la clase política chihuahuense, porque al igual
que la consulta que realizó la LVIII Legislatura para la re-
forma electoral, las consultas que tanto los gobiernos
panistas como priistas han realizado, sólo han sido espe-
cializadas o simulaciones de consulta, ya que nunca se ha
llevado a cabo un referéndum o un plebiscito, por lo que sin
temor a equivocarme, puedo asegurar que tanto gobiernos
priistas como panistas, han gobernado al margen de la ciu-
dadanía.
182
Reflexión final
En México, más que una transición a la democracia se ha
experimentado un proceso democratizador, donde de manera
paulatina y debido al empuje de la ciudadanía, el estado au-
toritario ha reconocido y otorgado derechos políticos a los
ciudadanos. Las conquistas ciudadanas que se han logrado,
como el respeto al voto, la libertad de expresión y la seguri-
dad jurídica, por mencionar algunas, están transitando a un
estadio que reclama mayor participación directa en las deci-
siones públicas y de una cultura cívico-política en la que nos
asumimos como ciudadanos y no como súbditos. Ante estos
cambios, la clase política debe asumir una postura que deje
atrás las prácticas autoritarias y demagógicas, de modo que
vea en los ciudadanos a sus mandantes y no a sus vasallos.
Por otro lado, el Estado debe dejar de ser una estructura jurí-
dico-política represiva y dar paso a una participativa, logran-
do así una dimensión pública caracterizada por el pluralis-
mo, la autonomía y la participación real de los ciudadanos en
la cosa pública.
183
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Diario de los Debates. Poder Legislativo del Estado Libre y

Soberano de Chihuahua. Año II. VI P.E. LVIII Legislatura. Tomo
IV. Número 82. 1997.
Expediente 5/97. Solicitud de referéndum derogatorio del de-

creto número 603/97 II D.P. publicado en el Periódico Oficial
de Gobierno del Estado, el día 3 de septiembre de 1997 me-
diante el cual se reforman, adicionan y derogan diversos ar-
tículos de la Constitución Política del Estado.
Periódico Oficial del Estado. Folleto anexo al Periódico Ofi-

cial No. 71 . Decreto No. 603/97 II D.P., por medio del cual se
reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Cons-
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Orozco, Víctor: Entrevista personal. Catedrático e investi-

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Rodas, Jorge: Entrevista personal, asesor político del
PRD. 7 de abril de 2006 en la ciudad de Chihuahua.
Santacruz Favela, Julio C.: Entrevista personal. Consejero

Presidente del Instituto Estatal Electoral en el 2006. 6 de abril
de 2006 en la ciudad de Chihuahua.
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El Heraldo de Chihuahua
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Ley de Participación Ciudadana del Estado de Baja California.
Edición 2005.
Ley de Participación Ciudadana del Estado de Coahuila de
Zaragoza. Edición 2006.
Ley de Participación Ciudadana del Estado del Distrito Fe-
deral. Edición 2005 .
Ley de Participación Ciudadana del Estado de Guanajuato.
Edición 2006.
Ley de Participación Ciudadana del Estado de Morelos. Edi-
ción 2005.
Ley de Participación Ciudadana de la República Bolivariana
de Venezuela. Edición 2005.
Ley de Participación Ciudadana de la República de Nicara-
gua. Edición 2006.
Ley de Referéndum y Plebiscito para el estado de San Luis
Potosí. Edición 2005.
Ley 134 de 1994 sobre los Mecanismos de Participación Ciu-
dadana de la República de Colombia. Edición 2006.
Ley número 76 de Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular
del Estado de Veracruz. Edición 2006.
193
Índice
Agradecimientos................................................................9
Introducción...................................................................13
Capítulo I
Conceptos operativos............................................21
Democracia lato sensu y strictu sensu....................21
Ciudadano, participación ciudadana, elecciones,
sociedad civil, gobierno y gobernabilidad................24
Referéndum y Plebiscito.......................................28
La revocación de mandato.....................................30
Iniciativa popular..................................................32
Precisando conceptos............................................34
Seis casos paradójicos de los Instrumentos
de participación ciudadana....................................40
El II Imperio Francés............................................40
España.............................................................43
Chile................................................................45
Estados Unidos....................................................49
El Distrito Federal................................................54
Estudio analítico-comparativo 58 de los Instrumentos
de participación ciudadana en Chihuahua................60
Marco jurídico.....................................................61
Parte general........................................................63
Sobre el plebiscito.................................................71
Sobre el referéndum..............................................83
Sobre la revocación de mandato...........................100
Análisis de la iniciativa popular............................110
De la educación ciudadana para la participación....121
Capítulo II
El caso Chihuahua: el fallido referéndum..............125
Antecedentes históricos......................................125
Contexto de la reforma........................................130
Debate...........................................................138
Negociación....................................................140
Ruptura..........................................................141
Disenso..........................................................144
El proceso judicial del referéndum.......................151
Calificación....................................................155
Las reacciones................................................165
Conclusiones..................................................................170
Reflexión final...............................................................182
Bibliografía...................................................................183
Colección Premios
Serie: Premio Chihuahua
Ángel del desierto, Ilya Cazés

Blind Sugar, Édgar Trevizo
Detén mis trémulas manos, Mario Lugo
El jardín del colibrí, José Luis Domínguez
Filosofía de la educación en Chihuahua, IvonneArroyo Picard
La democracia de los sentidos, Javier Contreras Orozco
La mujer que no fui, Rogelio Treviño
Larvario, Lucía Mendoza Cano
Los cuentos de la mujer perdida, Jaime Romero Robledo
Los días sin Bárbara, Roberto Ransom
Migración de indocumentados mexicanos a Estados Unidos: Consideraciones económi-
cas, Héctor Olea Hernández
Mujer alabastrina, Víctor Bartoli
Teatro y maroma. Chihuahua siglos XVIII y XIX, Alma Montemayor
Serie: Premio Testimonio
Encuentro con un medio desconocido, César Francisco Pacheco Loya

La casa de cartón, Luz María Montes de Oca
Notas desde la montaña, Guadalupe Guerrero
Tarahumara, una tierra herida, Carlos MarioAlvarado
Colección Solar
Serie: Poesía
A la sombra del gigante, Ana CarolinaApodaca Monge

Arrecifes de sal, Martha Estela Torres Torres
Campos ignotos, Antología del Taller Literario Pablo Ochoa
Casas enteras temblando, Jim Bodeen
El aire de las cosas, Alfredo Espinosa
Espejo de fuego, Lilly Blake 196
Eucaliptos en el viento, Aixa Hernández Vargas
Hojas de magnolia, Martha EstelaTorres Torres

Jardín de luna, Elko Omar Vázquez Erosa
Los dedos en la llama, José Luis Domínguez
Memoria de la piedra, Héctor Contreras López
Para cantar después de la derrota, Gabriela Borunda
Paredes del insomnio, Susana Avitia Ponce de León yAlfonso Chávez Salcido
Puentes de Fuego,Rafael Jurado
Quinteto para un pretérito, José Luis Domínguez,Andrés Espinosa Becerra, Juan Marcelino
Ruiz, Dolores Guadarrama y Raúl Manríquez
Romancero de Majalca, Abel Beltrán del Río y EnriqueAmaya Neurdet
Santuarios desierto mar, JuanArmando Rojas
Tierra baja, José María Lugo
Zero borderland, Mauricio Rodríguez
Serie: Narrativa
Asuntos de vida o muerte, Marisol Chávez Cano

Contar la vida, Isauro Canales Martínez
Crónicas de naufragios, Alonso Mena
Declaración de guerra, Isauro Canales Martínez
Desierto sol, Martín Camps
Don Nabor, Mario Góngora Hernández
Dunas radiactivas, María del Rosario García Burrola
Eclipse, Antonio Villegas Flores
El último canto de los lirios, Isauro Canales Martínez
Historias de humo y viento, Elko Omar Vázquez Erosa
La casa movediza, Jorge de la Barrera
Luna Hiena, Ea Pozoblock
Más allá del Conchos, Concepción López Valles y Humberto Payán Franco
Museo marino, Roberto Ransom
Par / ten, César Silva Márquez y Édgar Rincón Luna
Pasión literaria, Martha Estela Torres Torres
Pescador, Eduardo Sáenz Casavantes
Poemática de la naturaleza, Eduardo Sáenz Casavantes
Reflexiones sin remedio, Rodrigo Pérez Rembao y Javier Mariano Rubio
Relatos de la Hacienda de Santa Gertrudis, Baltazar Ruiz Barroterán.
Si te cuento, Flora Isela Chacón Flores
Valle de Cardos, Simitrio Quezada Martínez
Volver a la tierra, LuisArturo Chavarría Camargo
Serie: Dramaturgia
197
Chihuahua para niños, Antonio Zúñiga

Historias ordinarias de gente extraña, Georgina G.Ayub Chávez
La puerta negra: la invención de Delgadina, Felipe Ángel NájeraArreola
Obras clásicas. Adaptaciones, Eva Castro Pérez
Voces sin sombra, Georgina G.Ayub Chávez
Serie: Ensayos
Así enseñaban nuestros profesores, Fernando Sandoval Salinas y Ramón Gutiérrez Lozano
Ciudad Juárez: Una frontera en crisis, Jorge Humberto Chávez Ramírez, Gabriela Minjares
Baltazar, Bertha RamírezAcosta, Cinthia Camacho Contreras, SergioArturo Duarte Méndez,
RubénTerrazas Sáenz, Lorena Patricia Figueroa Hernández, Raúl Gómez Franco
Diagnóstico sociocultural de los Pimas del estado de Chihuahua, HoracioAlmanza
Escuela modelo.., Fernando Sandoval Gutiérrez
Escuela albergue, poder y negociación, Lorena Gallegos Renova
Estética, filosofía y sabiduría, Jorge Alberto Ordóñez Burgos
Hegemonía y educación bilingüe-bicultural en la Sierra Tarahumara de Alejandro
Arrecillas
Historias cercanas, David Pérez López
Hacer la impostura, Juan Cristóbal Pérez Paredes
Informe Natorp, EstebanA. Gasson Lara
La poesía órfica y la sabiduría antigua, Jorge Ordóñez Burgos
Los costos de la modernidad, Victoria Granados Pérez
Los olvidados, Antonio Vilanova Fuentes
Muerte de Villa, Antonio Vilanova Fuentes
Mujeres, antros y estigmas en la noche juarense, Jorge Balderas
Mujeresyfronteras:Unaperspectivadegénero, MaríaSocorroTabuencaCórdoba
Oñate: Conquistador de Nuevo México, Concepción López de Valles y Humberto Payán
Franco
Santo niño. El barrio... Mi barrio, Mario López Morales
Políticas indigenistas, Eugeni Porras Carrillo
Potencial de desarrollo y desequilibrio regional en Chihuahua, Luis Enrique Gutiérrez Casas
Principios de sensibilidad, Federico Corral Vallejo
Ralámuli Ra’ichábo! ¡Hablemos el tarahumar!, Enrique Servín
Rarámuri: el lugar de la vida y la muerte, JesúsVaca Cortés
Regiones de desemejanza, Roberto Ransom
Revolución en el panteón, José Carlos HernándezAguilar
San José Baqueachi: Historia de un ejido tarahumara,Mayra Mónica Meza Flores
Santa Cruz, antigua región de los tapacolmes.
198Historia de la Villa de Rosales, EduardoA.
EsparzaTerrazas ROBERTO SÁENZ HUERTA
Valle de Allende: Patrimonio cultural de Chihuahua,Federico Mancera Valencia, Raúl García

Flores,Alonso Domínguez Rascón y Cecilia Calderón Puente
Vivimos para morir, morimos para vivir, Ana L. Prieto Valdés
Colección Especiales
Arte letal: Vida, pasión y milagros de José Alfredo Jiménez, Lupita D’Alessio y Juan
Gabriel, Alfredo Espinosa
Aventuras de coctel, Jesús Chávez Marín
Cien años de cine en Chihuahua, Alma Montemayor
El canto del Quetzaltótol, Manuel TalaveraTrejo
Impactos culturales del plan maestro Barrancas del Cobre, Federico Mancera, Alonso
Domínguez yArturo Herrera
Teatro de los Héroes. XXV aniversario, Alma Montemayor
Memoria I Encuentro de narradores del noreste
Colección Libros de Arte
Benjamín Domínguez: el cuerpo en la mirada, Benjamín Domínguez

Escultomurales y Mundos oníricos de Luis Y. Aragón
Esplendor y decadencia del antiguo Teatro de los Héroes, Alma Montemayor
Un faro de luz en la pintura, Alberto Carlos
Colección Infantil
El pequeño mago, Alma Montemayor

Juegos infantiles en Chihuahua, María Sánchez Portillo y Raúl Balderrama Montes
La coneja estéril, PaulinoArreola Arreola
Rehilete: Antología literaria para niños, Maricela Duarte
Colección Rayénari
Antes del ayer, Joaquín-Armando Chacón

Demiurgo de una teatralidad sin fronteras, Víctor Hugo Rascón Banda
Colección Autores
199 Chihuahuenses
Canción y diálogos de amor, MarioArras Rodríguez

Luz de luna en los aduares, Virgilio Gastélum
Colección Coediciones
Arquitectura de Al-Andalús (herencia de un arte), Sergio Chávez Domínguez

Antología, Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Chihuahua
Carta a Juárez y a sus amigos y Los informes de Reubén Creel, Félix Pyat y Víctor Orozco
El arte rupestre en Chihuahua, Francisco Mendiola
El Barrio Viejo de mis recuerdos, José Luis Domínguez
En la frontera norte. Ciudad Juárez y el teatro, Enrique Mijares
Infierno grande, Alfredo Espinosa
La ciudad imantada, vida de Milton Vidrio de Ernesto Lumbreras
Los nombres del Arcoiris, Braulio Peralta
Los poemas de Tsin Pau, Carlos Montemayor
Peregrino, José VicenteAnaya
Pubis al cielo, Ramón Gerónimo Olvera
Tarahumara. Una antigua sociedad futura, María Elena Orozco
Travesía. Crónicas Marineras, Mauricio Carrera
201

se terminó de imprimir
el 24 de junio de 2009
en Carmona Impresores S.A. de C.V.,
Calzada Lázaro Cárdenas No. 850
Torreón, Coahuila
lada sin costo: (01 800) 228 22 76
La edición consta de 1 000 ejemplares más

sobrantes para reposición.
Coordinador editorial: Luis Iván Carlos Hernández
Edición y diseño: Leticia Carrillo Girón
Jefe de redacción: Claudia Saldaña León
Mesa de redacción: Claudia Saldaña León, Enrique Servín Herrera,

Jesús Ricardo Hernández Olivas, Juan Ricardo Martínez Ríos
y Lilia Esperanza Sierra Pérez Rodríguez
203
204

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1

Instrumentos de participación ciudadana en Chihuahua

Un estudio histórico sobre el

Un estudio histórico sobre el

Roberto Sáenz Huerta

Instituto Chihuahuense de la Cultura

Los instrumentos de la participación ciudadana en Chihuahua de 1994 a 2006

Imagen de portada: La nueva demodracia 1945 de David Alfaro Siqueiros

Primera edición: 2009

De la colección editorial de Gobierno del Estado 2004-2010

© Roberto Sáenz Huerta

Instituto Chihuahuense de la Cultura

Esta investigación no hubiera sido posible sin el apoyo

“La primera y más importante consecuencia de los principios antes establecidos,

Jean Jacques Rousseau

E l interés por desarrollar un trabajo sobre los Instrumen-

acreditar la materia era presentar un trabajo final y decidí

iniciativa popular a fin de crear un tribunal de cuentas en el

tradice el principio de representatividad? ¿Mediante estos

Primer capítulo. En él desarrollé los conceptos opera-

Segundo capítulo. En este capítulo me dediqué al estudio

y el del Distrito Federal en 1993. Al final rescaté elemen-

Tercer capítulo. En este capítulo me dediqué a realizar

Cuarto capítulo. En este apartado contextualizo y re-

El objetivo principal en este apartado es definir los con-

Democracia lato sensu y strictu sensu

cual la soberanía reside en la mayoría de los hombres libres,

Sistema político y forma organizativa de la sociedad,

como definiciones de ésta, pero la clasificación que a conti-

Se entenderá por Democracia representativa:

Por Democracia directa lo siguiente:

Por Democracia mixta se concebirá:

Y por Democracia participativa se empleará lo siguiente:

teórico en el cual la Democracia directa y la indirecta con-

Ciudadano, participación ciudadana,

No hay democracia sin conciencia de pertenencia a una

De acuerdo a lo anterior se puede entender Ciudadanía

y el segundo para que se tome el parecer de la ciudadanía

La evolución de las Organizaciones No Gubernamenta-

ción del Estado y aún antes, consiste en una institución que

La cualidad propia de una comunidad política según la

Debido a cierta confusión en el uso de los términos Plebisci-

viene de la locución latina ad referendum que alude a la prác-

Norberto Bobbio en su diccionario de política dice:

Por su parte Ricardo Zazueta (Zazueta, 2003:66-67) menciona

En el mismo sentido Diego Valadez dice:

Con respecto a lo anterior, se podría decir que el refe-

sión o recado. También puede entenderse como una misión

Éste se instrumenta en momentos donde queda

quier estado democrático, que en su constitución exista la

I. La definición debe ser breve, pero completa.

Basándonos en lo anterior para definir Plebiscito, es necesa-

Primero. Es un instrumento legal que tiene la ciudada-

Segundo. Es un procedimiento mediante el cual los go-

toridad competente, se someta a votación un acto de

Tercero. Es el proceso electoral mediante el cual los

Cuarto. El ámbito de su competencia se circunscribe

Quinto. El resultado de la elección es de observancia

Por lo anterior se le llamará plebiscito a:

El mismo tratamiento recibirá el concepto de Referéndum,

Primero. Es un instrumento legal mediante el cual los ciuda-

Tercero. Es un proceso electoral por el cual los ciuda-

Se entiende pues por Referéndum: