Universidad de Los Lagos

Vicerrectoría de Investigación y Postgrado

Escuela de Postgrado
Magíster en Gestión Pública y Desarrollo Local

BALANCE DE LA IMPLEMENTACIÓN DE
LA LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
A NIVEL MINISTERIAL (2011-2014)

Tomás Marín Troncoso

Sociólogo

Tesis para optar al grado de

Magíster en Gestión Pública y Desarrollo Local

Profesor patrocinante:

Dr. Gonzalo Delamaza Escobar

Santiago, diciembre 2016

 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………….. 3
OBJETIVOS………………………………………………………………………….. 6
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN.……………………………………………….. 7
METODOLOGÍA…………………………………………………………………….. 11
MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES…………………………………… 13
La ruptura del movimiento social y el sistema político chileno……………… 16
Sociedad civil y movimiento social en la arena pública……………………… 19
Participación y movilización en el Chile actual……………………………….. 22
Las opciones que se abren …………………………………………………….. 25
El Estado frente a la Sociedad Civil: mecanismos de participación……….. 27
Aprendizajes para la participación …………………………………………….. 37
Los avances en Chile de una normativa para la asociatividad y
participación ciudadana en la gestión pública…………………………………. 39
El Consejo Ciudadano y el Plan de Fortalecimiento del Gobierno de Lagos 40
La Ley presentada en 2004……………………………………………………… 43
La Agenda Pro Participación Ciudadana de Bachelet.……………………..... 44
Indicación sustitutiva del Gobierno de Bachelet.……………………………… 45
Instructivo presidencial del primer gobierno de Bachelet……………………. 46
La Ley promulgada en 2011……………………………………………………. 47
Instructivo y Política de Participación Ciudadana en el Gobierno de
Piñera…..………………………………………………………………………….. 47
ANALISIS…………………………………………………………………………….. 50
Implementación y alcances de la política de participación ciudadana del
gobierno…………………………………………………………………………... 50
Principales cambios generados en cada Ministerio o servicio asimilado a
partir de la puesta en marcha de la ley………………………………………… 56
Instalación de los Consejos de la Sociedad Civil y su incidencia en la
gestión……………………………………………………………………………… 60
CONCLUSIONES……………………………………………………………………. 81
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………. 88

2
 INTRODUCCIÓN

La Ley N° 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión

Pública (en adelante también “Ley de Participación Ciudadana) comenzó su
tramitación legislativa en junio de 2004, despachada al Congreso por el Gobierno
de Ricardo Lagos (2000 - 2006), y fue promulgada en febrero de 2011, durante el
Gobierno de Sebastián Piñera (2010 - 2014). Sin embargo, su historia es más
antigua, en tanto surgió como parte del “Plan para el Fortalecimiento de las
Organizaciones de la Sociedad Civil”, generado en el año 2001 por el Gobierno de
Lagos a partir de los planteamientos del Consejo Ciudadano para el
Fortalecimiento de la Sociedad Civil, instancia conformada por 28 consejeros
designados por la Presidencia en julio de 2000.

Once años pasaron para que esta iniciativa legislativa, nacida en un Gobierno de
la Concertación, finalmente viera la luz, bajo la administración de un Gobierno de
centro – derecha, a quien tocó la tarea de dirigir su implementación.

Entre los principales cambios que trajo la ley, se destacan

 Se reconoce el derecho de todas las personas a asociarse libremente para

la consecución de fines lícitos, con especial énfasis en aquellas
asociaciones que no tienen fines de lucro y las de trabajo voluntario.
 Se crea un Registro Nacional de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro.
 Se constituye un Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de
Interés Público.
 Se introducen modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Bases de
la Administración del Estado, agregando el título IV, donde se reconoce el
derecho de la ciudadanía a participar en la gestión pública, poniendo a su
disposición información relevante y oportuna, dando cuenta pública
participativa y estableciendo un conjunto de asuntos sobre los cuales,
necesariamente, debe conocerse su opinión.
 Se crean los Consejos de la Sociedad Civil, de carácter consultivo, e
integrados por representantes de las organizaciones sociales sin fines de
lucro, relacionadas con los asuntos que son competencia de cada
organismo público. Este nuevo mecanismo es uno de los principales
cambios de la ley para el trabajo de cada servicio público.
 Modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, reemplazando
el Consejo Económico y Social Comunal (CESCO) por el Consejo Comunal
de Organizaciones de la Sociedad Civil, rebajando del 10% al 5% el
porcentaje de firmas requeridas para que la ciudadanía convoque a un
plebiscito comunal, y mandata la promulgación de Ordenanzas de
Participación Ciudadana Municipal.

3
Respecto del origen de esta Ley, en 2001 el Plan de Fortalecimiento del Ministerio
Secretaría General de Gobierno señalaba que “se hizo indispensable la
formulación conjunta de una propuesta que permita remover los obstáculos
históricos que han impedido que el desarrollo de la sociedad civil sea acorde con
los procesos de modernización de otros sectores de la sociedad, en el marco del
proceso de consolidación democrática” (SEGEGOB, 2001: 3). Es decir, se trata de
una legislación que en su origen pretende saldar una “deuda histórica” del sistema
político con respecto a sus niveles de conexión con la sociedad civil.

En relación a esta deuda, diversos autores señalan que el modelo de transición

política y económica implementado con el retorno de la democracia se sustentó en
una mantención del modelo económico neoliberal aplicado durante la Dictadura,
complementado con políticas sociales que buscaron ampliar la cobertura de
beneficios a la población a través de un modelo mixto, que al mismo tiempo optó
por la mantención de una democracia de “baja intensidad”. Ello implica que si bien
se avanzó lentamente en la ampliación de la democratización para la elección de
autoridades (primero Alcaldes y Concejales, y luego Consejeros Regionales, pero
no aún las Intendencias), los avances en la creación de instancias participativas y
de democracia directa fueron más bien exiguos. La conformación de los ya
mencionados CESCOs, de los plebiscitos comunales (implementados sólo en
cuatro ocasiones en nuestra historia reciente) y de Consejos consultivos creados
sin un estándar común, son algunos de estos avances. Dichos mecanismos han
tenido poco impacto en el desarrollo de un modelo de democracia participativa y
en el empoderamiento de la sociedad civil, situación que la Ley de Participación
Ciudadana prometía venir a cambiar.

En el intertanto, el sistema político chileno ha mostrado escasa capacidad para

convocar a la participación de las personas, con una creciente abstención electoral
y desconfianza en las instituciones públicas. Así mismo, surgen expresiones
públicas de un malestar en importantes sectores de la población, como las
movilizaciones pingüinas en 2006 y el movimiento estudiantil en 2011, las
protestas masivas en territorios que se consideran rezagados respecto del
desarrollo del resto del país, como Aysén, Magallanes y Calama, así como una
seria de otras movilizaciones por temas como la defensa del medioambiente, la
diversidad sexual y, más recientemente, en contra del sistema de previsión social
(AFP). Todas estas son expresiones de actores sociales que plantean no sentirse
escuchados ni representados a través del sistema político tradicional, y por cierto,
ninguna de ellas ha tenido cabida a través de mecanismos institucionalizados para
la participación ciudadana. Todas son manifestaciones de la deuda de
consolidación democrática y desarrollo de la sociedad que en 2001 planteaba la

4
SEGEGOB, y que con posterioridad se fueron planteando con más fuerza. Allí
reside la relevancia de una normativa como la Ley de Participación.

Por otro lado, la puesta en marcha de la Ley llegó junto con un cambio de
gobierno, de la mano de la primera administración liderada por una coalición de
centro derecha, después de cuatro períodos de la Concertación de Partidos por la
Democracia. Paradójicamente, en 2011 el nuevo gobierno cumple su primer año,
al tiempo que promulga la Ley de Participación Ciudadana y enfrenta el año de
protestas callejeras más masivas desde el retorno de la democracia.

Respecto de la instalación del gobierno, buena parte de las mismas fuerzas

políticas que apoyaron al régimen dictatorial que quebró la democracia en 1973,
volvieron al poder de la mano de Piñera, y con ello, tuvieron la tarea de
implementar esta nueva Ley. Así también, dicha administración integró sectores
menos identificados con la Dictadura, salvo por su legado económico. En mucho
casos se trató de personas que llegaron desde el sector empresarial, y buscaron
implementar en el Estado un modelo gerencial, en el cual la “participación
ciudadana” puede ser vista como una posibilidad de hacer más eficiente la labor
de gobierno. Sin embargo, dicha visión de la participación se limita más bien a
objetivos consultivos, sin un fin político de profundización democrática y
ampliación de la base de toma de decisiones.

Al respecto, cabe hacerse la pregunta por cómo se llevó a cabo la implementación

de la Ley, especialmente a nivel de Gobierno, considerando los problemas propios
de la implementación de una legislación que trae cambios en diversos cuerpos
legales, en las orgánicas institucionales e incluso en la acción del Estado,
considerando que abarca la totalidad de órganos de la administración y las
Municipalidades, con diversas las autoridades responsables de su ejecución.

Se suma a esto la debilidad histórica de la dimensión participativa en el sistema

político chileno, y más aún bajo la administración de un sector político que no
cuenta con la participación para la profundización democrática entre sus
principales orientaciones ideológicas. Como corolario se agrega, un gobierno
enfrentado a las públicas manifestaciones de malestar, movilización y presión
ciudadana.

Por ello, este estudio se plantea el objetivo de desarrollar un análisis de la

implementación de la Ley de Participación Ciudadana en los 23 Ministerios y
servicios asimilados, entre los años 2011-2014, bajo el Gobierno de Sebastián
Piñera. Esto esencialmente a partir de un análisis respecto de la puesta en marcha
de uno de los principales cambios que la nueva legislación trae: la creación de los
Consejos de la Sociedad Civil.

5
 OBJETIVOS

Objetivo General

Describir e interpretar el proceso de puesta en marcha de la Ley de Participación

Ciudadana en los 23 Ministerios y servicios asimilados entre los años 2011-2014,
bajo el Gobierno de Sebastián Piñera, específicamente a partir de la
implementación de los Consejos de la Sociedad Civil.

Objetivos específicos

Identificar los principales cambios a nivel institucional generados en cada

Ministerio o servicio asimilado a partir de la implementación de la Ley.

Describir el proceso de conformación y funcionamiento de los Consejos de la

Sociedad Civil en cada Ministerio o servicio asimilado, y determinar sus resultados
en términos de incidencia en la gestión pública de dicha repartición.

Interpretar el proceso de implementación de la Ley, a partir de la creación de los

Consejos y otros cambios asociados, para identificar alcances y dificultades, así
como posibles buenas prácticas.

Interpretar los resultados de implementación de la ley en relación a los objetivos

políticos del gobierno de Piñera, y buscando identificar su posible continuidad o
quiebre con las políticas adoptadas al respecto desde 1990.

6
 PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

La pregunta que guía esta investigación está centrada en entender cómo se

implementó la Ley de Participación Ciudadana durante la primera administración
de centro derecha desde el término de la Dictadura, específicamente –aunque no
exclusivamente- a partir de una análisis de la conformación de los Consejos de la
Sociedad Civil.

Al respecto, en un primer nivel es necesario considerar los problemas propios de

la puesta en funcionamiento de una legislación de carácter nacional durante
cualquier gobierno. Ello implica siempre resolver temas como la impartición de
instrucciones generales desde el nivel central, de recomendaciones, intercambios
y asesorías, así como del monitoreo y fiscalización de su cumplimiento. A su vez,
también implica tener presente las diferentes realidades de cada servicio
involucrado para una normativa que busca tener carácter general. Aquí importa
factores como el área específica de trabajo, el nivel de desarrollo institucional, las
capacidades técnicas y los recursos disponibles, entre otras. Por último, también
es relevante la voluntad política de las autoridades a cargo, pues sobre todo en
este caso, sus orientaciones ideológicas pueden ser relevante respecto de cuánto
se está dispuesto a avanzar en materia de participación.

Así también, otro factor muy relevante de considerar es cómo la Concertación de

Partidos por la Democracia, gobernante desde 1990 a 2010, realizó sólo tímidos
pasos en la recomposición y fortalecimiento del tejido social, fomentando más bien
una democracia sustentada en su dimensión representativa, con un componente
participativo débil.

Lo anterior, obedece también a una tradición histórica de autoritarismo político en

Chile, “nuestra frágil fortaleza histórica”. Diversos autores han explicado cómo los
procesos históricos en Chile se han construido básicamente desde la élite, con
pocas irrupciones de los movimientos sociales para tomar y distribuir el poder, las
que siempre han terminado en quiebres democráticos para retomar el control por
parte de las élites (ver por ejemplo Salazar y Pinto, 1999). Así también, se ha
problematizado el devenir de la llamada “transición a la democracia”, destacando
los avances en crecimiento económico y disminución de la pobreza, liderados por
la Concertación durante 20 años. Sin embargo, también se ha cuestionado el
modelo político heredado por la Constitución Política de Pinochet, señalando que
en lo sustantivo fue adoptado por la Concertación, manteniendo una democracia
de baja intensidad, sin fortalecimiento de los movimientos sociales ni participación
ciudadana en las agendas programáticas ni en la gestión pública (Moulián, 1997;
Delamaza, 2005).

7
A lo anterior, y como un tercer factor, se suma el cómo una administración de
centro derecha, conformada por sectores políticos comprometidos con el legado
político y/o económico de la Dictadura, implementa una legislación nacida de una
demanda social histórica por mayor participación de la sociedad civil, y
fortalecimiento de sus organizaciones.

Sobre aquello, se vislumbra un potencial dilema entre un sector político que mira
con recelo al movimiento social y a sus organizaciones, visto en la obligación de
implementar una normativa que busca generar nuevos espacios de
involucramiento de la sociedad civil organizada en la gestión de la administración
pública. La nueva legislación surge a partir de una promesa de los sectores
políticos de centro izquierda de generar una transformación que permita avanzar
en la construcción de un modelo político más participativo, componente
postergado durante la transición.

También es importante considerar que con la administración Piñera ingresaron

sectores de derecha identificados con la Dictadura y su modelo autoritario, pero
también sectores de derecha liberal no comprometidos con el legado político del
régimen militar, aunque sí con el económico. El mismo ex – Presidente, que llamó
votar por el No en el Plebiscito de 1989, es un ejemplo de aquello. Para estos
sectores, la integración de la participación ciudadana puede ser un elemento de
modernización de la administración, desde la mirada de la llamada “Nueva
Gestión Pública”, modelo que, por lo demás, ya venía siendo aplicado desde la
Concertación.

El retorno democrático al gobierno por parte de la derecha política, después de

más de 40 años, cierra una etapa relevante de la historia pos-dictadura , y genera
un interés por saber cómo se manejó dicha administración en términos de la
apertura del sistema al involucramiento y participación de la sociedad civil. La
relevancia de esta investigación radica en aquello, pues permite contar con datos
empíricos que permitan conocer cómo se implementó una legislación que atañe a
lo central del fenómeno que hemos perfilado. Conocer si su aplicación se realizó a
cabalidad y a fondo, o si solo algunos aspectos fueron implementados, con qué
alcance, si en algunas áreas de gobierno tuvo mejor recepción que en otras, si en
algunos servicios tuvo oposición o si fue tomada como oportunidad, nos abren una
ventana de conocimiento del devenir político del país respecto del fortalecimiento
de nuestra democracia y la solidez de nuestras instituciones.

Por último, en relación a la interrogante y fundamentación planteada, es necesario

plantear los supuestos que orientan esta investigación:

8
1. El desarrollo histórico de autoritarismo político en Chile, y específicamente el
modelo de transición pactada desde 1990, dieron origen a la deuda que la Ley
de Participación Ciudadana viene a saldar, pero al mismo tiempo generaron
una legislación ad hoc, que si bien implica un avance y una ventana de
oportunidad, también puede ser implementada sin un empoderamiento real de
la sociedad civil.

2. A lo anterior, se debe añadir los problemas propios de la “implementación”

como problema específico de las políticas públicas, más aún de aquellas que
apuntan al déficit participativo del modelo de transición. Ello implica que la
puesta en marcha de la Ley y los mecanismos que ella establecen difícilmente
tendrá un carácter homogéneo al interior del Estado. En ello pesan, entre otras
cosas, el desarrollo institucional de cada servicio, las vertientes ideológicas de
los partidos oficialistas, el tipo de formación de los cuadros técnicos, las
trayectorias personales de las autoridades, así como las presiones de los
grupos de interés y las organizaciones de la sociedad civil en momento álgido
de movilizaciones, como se ha señalado.

3. El gobierno de Sebastián Piñera implicó el ingreso a la administración del

Estado de una coalición política compuesta tanto por sectores de derecha
identificados con la obra política del Régimen Militar -y por ende, con una
concepción autoritaria respecto de la labor de gobierno- como sectores más
identificados con el legado económico –la implementación del modelo
neoliberal-, quienes podrían ver en la participación una oportunidad de
modernización del Estado. A su vez, también compartió orientaciones
desarrolladas durante los gobiernos concertacionistas, especialmente en Lo
relacionado a la administración pública, para la cual ésta cuenta con mayor
experiencia.

4. A su vez, la implementación de la Ley de Participación Ciudadana, durante la

administración Piñera, estuvo cruzada, en primer lugar, por la convivencia
política de dos vertientes de derecha, una más liberal (sectores RN e
independientes, algunos de los cuales luego formarán Evópoli) y otra
conservadora (sectores UDI y RN). Por otro lado, a nivel de los cuadros
técnicos, y en continuidad con los gobiernos de la Concertación, existió una
concepción de modernización del Estado que fomenta el involucramiento de la
sociedad civil, sin romper con el paradigma de la Nueva Gestión Pública.
Ambas situaciones generan distintos niveles de compromiso con el nivel de
profundidad en la implementación de la participación ciudadana.

9
5. Tal como en las administraciones anteriores, esto permite situar a la
participación como un instrumento de gestión, sin mecanismos efectivos de
empoderamiento social. Por ello, si bien la implementación de la nueva ley en
el Gobierno de Sebastián Piñera, puede resultar incómoda, por ser un
compromiso político de las administraciones anteriores, no implicaría una
amenaza sustancial al modelo de gestión centralizada, y por ende, podría ser
acogido sin mayores oposiciones.

6. La implementación de la ley, y especialmente de los Consejos de la Sociedad

Civil, tendrá un alcance dispar entre los distintos Ministerios y servicios
asimilados, como producto de la combinación de los diversos factores
indicados.

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 METODOLOGÍA

El presente estudio se realizó a partir de la revisión de documentación oficial

publicada por el Gobierno de Chile. El estudio tiene un carácter descriptivo, en
tanto con la información recibida se realizó una caracterización general del estado
de implementación de la Ley de Participación Ciudadana en el Gobierno y,
específicamente, en la totalidad de sus Ministerios.

En primer lugar, para el análisis general respecto de la implementación de la

Política de Participación Ciudadana, se revisaron principalmente cinco
documentos:

1. El Programa Presidencial de Sebastián Piñera (2010);

2. El Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana (2011);
3. La Política de Participación Ciudadana del gobierno de Piñera (2011);
4. Las Cuentas Públicas de Participación Ciudadana (2013 y 2014).

En estos documentos, se analizó la política de gobierno y se revisaron las cifras

oficiales a objeto de esclarecer cómo se implementaron los mecanismos de
participación, y de esta manera conocer si se acogieron a lo establecido por la Ley
y por los objetivos políticos declarados del gobierno. Además, con dicha
información se realizó un análisis a partir de los estándares de participación
ciudadana que se derivan de la literatura revisada, y desde la perspectiva histórica
esbozada, a objeto de dilucidar la particularidad con la que la ley fue
implementada en la administración Piñera.

Por otro lado, se revisaron las respuestas realizadas a un cuestionario entregado a

los 23 Ministerios y servicios asimilados, a través de solicitudes de acceso a la
información pública durante marzo 2014.

La solicitud realizada a cada Ministerio fue la siguiente:

1. Señalar si cuentan con una Norma Interna de Participación Ciudadana, y si

fuera ese el caso que entreguen copia del documento.
2. Informar si a la fecha está constituido o no el Consejo Ministerial de la
Sociedad Civil, según lo establecido por la Ley 20.500
3. Informar respecto de la forma de elección/selección de los/as consejeros/as
de dicho Consejo
4. Señalar quienes conforman dicho Consejo
5. Entregar acta de constitución y de todas las sesiones del Consejo
6. Entregar copia del reglamento del Consejo, si lo hubiere

En algunos casos, el retraso en la entrega de información implicó la presentación

de amparos al derecho de acceso a la información en el Consejo para la
11
Transparencia, todos los cuales fueron resueltos favorablemente, por lo que se
pudo contar con la totalidad de la información.

Con la documentación recibida, se generó una matriz de datos, la cual se

constituyó de las siguientes variables:

1. Cuenta con Norma de Participación Ciudadana

2. Fecha de la Norma
3. Mecanismos de participación considerados en la Norma
4. Se encuentra constituido el Consejo de la Sociedad Civil
5. Fecha de constitución del Consejo
6. Forma de definición de los/as consejeros/as
7. Forma de participación del Ministro/a en el Consejo
8. N° de integrantes del Consejo
9. N° de consejeras (mujeres)
10. N° de representantes de organizaciones de la sociedad civil
11. N° de representantes de instituciones académicas y centros de estudios
12. N° de representantes de sindicatos / colegios profesionales
13. N° de representantes de empresas y asociaciones gremiales
14. N° sesiones del Consejo realizadas
15. El Consejo cuenta con un Reglamento
16. Fecha del Reglamento

A partir de ello, se generaron estadísticas descriptivas, lo que constituye el

componente cuantitativo del estudio. Además, se realizó un análisis a partir de la
lectura de la totalidad de actas de sesiones, a objeto de conocer los temas en
debate y las dinámicas que en ellos se dieron.

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 MARCO CONCEPTUAL Y ANTECEDENTES

La presente investigación se sitúa en una vertiente teórica que ha cuestionado la

capacidad del sistema político chileno para generar nuevos arreglos institucionales
que le permitan interpretar y representar, de manera articulada, el sentir y las
necesidades de la ciudadanía respecto de la transformación o ajustes que
necesita el modelo de desarrollo del país. Este modelo sigue anclado a los
cimientos heredados del sistema neoliberal implementado por la alianza cívico –
militar durante la década de 1980, y posteriormente gestionado, con ajustes no
estructurales, primero por los gobiernos de la Concertación de Partidos por la
Democracia (1990 - 2010) y luego por el gobierno de centro derecha liderado por
Sebastián Piñera.

Si bien es posible constatar que dicho modelo ha sido legitimado ya en seis

elecciones presidenciales desde el retorno de la democracia, también se aprecia
que un descontento se arrastra en importantes sectores de la sociedad.

Un primer síntoma del descontento lo constituye la tan comentada baja sostenida

de la participación electoral, desde un 87% 1989 a un 36% en 2016 (PNUD,
2016b), pero también la caída de la confianza en las instituciones: un 36%
promedio en 2005 versus un 27% en 2016 (Barómetro de la Política, Abril 2016).
Por otro lado, en relación a la satisfacción con el funcionamiento de la democracia
en Chile, el porcentaje de personas que indica estar “no muy satisfecho” creció de
un 19% en 2010 a un 46% en 2015, mientras que los “nada satisfechos”
aumentaron de 3% a 33% en el mismo período. A su vez, la desconfianza en el
gobierno creció de un 20% a un 44% (Encuesta Nacional UDP, 2005-2015). Las
alzas significativas al respecto se producen en 2010 – 2011 (18 a 31%) y 2014 –
2015 (35% a 44%).

Paralelamente, también un “malestar ciudadano” se ha expresado en masivas

movilizaciones públicas, muy marcadas por el movimiento estudiantil, pero
también por reivindicaciones regionales, medioambientales, y de mejor previsión
social, entre otras.

La desazón se amplifica cuando la ciudadanía también percibe que sus demandas

y propuestas no logran permear el sistema de representación política para lograr
cambios. Así ocurrió, por ejemplo, con los y las secundarias por la derogación de
la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), la que si bien fue
reemplazada por la Ley General de Educación (LGE), no dejó contento al
movimiento estudiantil, el cual entre sus demandas de 2011 solicitó su derogación.

Se han mostrado ya cifras de la creciente desconfianza y pérdida de identificación

con el sistema político y las instituciones a cargo de representar las ideas de la

13
sociedad, sin embargo, tampoco existen sistemas de toma de decisión de manera
participativa y/o directa, de carácter vinculante, que permitan generar los cambios
anhelados. El sistema de representación pierde legitimidad ciudadana y no existen
otros canales para poner los temas sobre la mesa.

Esto fue previsto tempranamente por una diversidad de organizaciones de la

sociedad civil, las que a comienzo de siglo (cuando el descontento se avizoraba,
pero aún no arreciaba) solicitaron un marco regulatorio que les permitiera
desarrollarse y mejorar el diálogo con el Estado.

Esta investigación se enfoca en un resultado concreto de dicha demanda, la

promulgación y puesta en marcha de la Ley N° 20.500 de Asociatividad y
Participación Ciudadana en la Gestión Pública, que busca generar mayor
involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones del Estado, tanto a
nivel central como local.

La ley fue un compromiso del Gobierno de Ricardo Lagos, tramitada durante el

primer Gobierno de Bachelet (2006 - 2010), implementada en el Gobierno de
Sebastián Piñera, y actualmente en revisión durante el segundo Gobierno de
Michelle Bachelet (2014 - 2018), quien convocó a una Consejo Nacional de
Participación Ciudadana, a cargo de revisar su funcionamiento y hacer propuestas
de mejora.

Dicha iniciativa nace de un diagnóstico planteado por diversas organizaciones

sociales del país, respecto de la necesidad de contar con canales que amplíen la
base de la toma de decisiones. Sin embargo, las transformaciones que sufre la
tramitación de la Ley en el Congreso, así como las deficiencias en su
implementación por parte del Gobierno, generaron críticas de parte de la sociedad
civil. Por ejemplo, en 2007 una Coalición de Organizaciones de la Sociedad Civil
por la Participación Ciudadana realizó una serie de indicaciones que buscaban
mejorar el proyecto de ley en término de hacer más vinculante los procesos de
participación y rendición de cuentas (El Ciudadano, 2007), de los cuales no todas
fueron consideradas. Así también la Coalición realizó otras propuestas de
reformas políticas para mejorar la calidad de la democracia, que consideraron
debían acompañar a la nueva ley. Por otro lado, en 2011 se conforma la Mesa de
Seguimiento a la implementación de la Ley de Participación Ciudadana (integrada
entre otras por la Asociación Chilena de Organismos No Gubernamentales
(ACCION AG) y la Federación Metropolitana de Uniones Comunales de Juntas de
Vecinos), la cual se pone como propósito velar por una óptima puesta en marcha
de la ley, por lo que a poco andar, comienza a generar críticas al proceso,
realizando acciones como denuncias públicas y en Contraloría, foros y reuniones
con autoridades, entre otras. Al respecto, por ejemplo, la Memoria 2010 – 2012 de

14
ACCION señala respecto de la Ley que “su proceso de implementación y
formulación de reglamentos no ha contado con espacios reales de debate. Los
reglamentos han sido elaborados en breves periodos, sin difusión y sin dar tiempo
y espacio a la iniciativa y opinión ciudadana, a pesar de los esfuerzos que algunas
de nuestras organizaciones realizaron. Finalmente la primera propuesta conocida,
que se refiere a los consejos ciudadanos comunales, plantea alteraciones a la
propia Ley en desmedro de las facultades y amplitud de dichos consejos, como
son en lo referido a los plebiscitos, al nombramiento de los consejeros y a la
participación de organizaciones gremiales y ONG. Frente a ello, se ha entablado
una demanda ante la Contraloría por la inconstitucionalidad de las medidas
propuestas” (ACCION, 2012: 21). En noviembre de 2012, representantes de
organizaciones ciudadanas se reunieron con el Contralor General de la República
para denunciar incumplimiento de la ley a nivel municipal. Así también en abril
2013, diversas organizaciones, convocadas por la Mesa de Seguimiento, se
reunieron para analizar la implementación de la ley a nivel nacional, concluyendo
que existían falencias como: “Insuficiencia en la difusión de la Ley; Incumplimiento
de los plazos de reglamentación por parte de las autoridades de Gobierno;
Incumplimiento de la Ley y de los dictámenes de la Contraloría por parte de las
autoridades; manipulación alcaldicia en la Constitución de los Consejos de la
Sociedad Civil” (Nota web de CONADECUS, 2013). La Mesa ha continuado su
labor hasta la actualidad, con propuestas de mejora a la Ley, como las
presentadas el Consejo Nacional de Participación Ciudadana convocado por
Bachelet, entre las cuales destacan: 1) Implementación de una agenda política
que desarrolle iniciativas de participación ciudadana y fortalezca la representación
de la Sociedad Civil en la gestión pública; 2) Desarrollar un Plan Nacional de
Participación Ciudadana; 3) Otorgarle la presidencia de los Consejos Comunales
de la Sociedad Civil, a algunos miembros ciudadanos del Consejo; 4) Asegurar
que las elecciones para conformar los Consejos Nacionales y Comunales sean
convocados, organizados y realizados por los consejeros en funciones, con el
apoyo logístico y financiero de la respectiva autoridad; 5) Reponer el guarismo 5%
para la realización de plebiscitos comunales; 6) Modificar la ley sobre el Ministerio
Secretaría General de Gobierno de acuerdo a la legislación, para establecer una
autoridad de control, seguimiento y análisis del sector OSFL; entre otras (Minuta
Audiencia Pública del Consejo, 26 de abril 2016).

A continuación se realizará un examen teórico e histórico del contexto que

envuelve la generación de la Ley de Participación Ciudadana, con una revisión
empírica de su implementación durante la administración Piñera y una breve
puesta al día respecto de su estado en el actual gobierno.

15
La ruptura del movimiento social y el sistema político chileno

Este estudio hace suya la concepción de la democracia planteada en el informe de

Auditoría a la Democracia del PNUD (2014), la cual indica que ésta “se entiende,
al mismo tiempo, como la serie de procedimientos e instituciones que permiten
elecciones libres y justas refrendadas por la ciudadanía para acceder al poder, y
como un concepto integral, que implica la protección y reconocimiento del amplio
abanico de derechos humanos que hacen posible el ejercicio pleno de la
ciudadanía” (PNUD, 2014: 30). Es decir, en ella el régimen electoral es un
elemento más, fundamental, pero sobre el cual no se puede reducir.

La experiencia chilena demuestra que la legitimidad del sistema político reside

menos en su sistema de elecciones, como en la posibilidad del ejercicio pleno de
derechos de todos y todas. Lo anterior no implica que el modelo electoral de un
país no sea relevante, de hecho una demanda sentida por la población ha sido el
fin del sistema binominal que regía en las elecciones parlamentarias, el cual ha
generado sobrerrepresentación en el Congreso de dos grandes coaliciones
(PNUD, 2014), así como una casi nula representación de sensibilidades políticas
emergentes. El sistema de quórums para la modificación de leyes constitucionales
ha generado el cerrojo perfecto para las modificaciones al sistema requeridas por
las mayorías. Este sistema eleccionario ha sido recientemente reemplazado y
resta ver las consecuencias que tendrá en la composición del Congreso. Sin
embargo, una definición integral de democracia, que no descansa exclusivamente
en su formalidad, permite constatar que el ejercicio de derechos requiere no sólo
la elección de representante cada cuatro años, sino un involucramiento activo de
la ciudadanía en el despliegue gubernamental y estatal. Tal como ha indicado el
PNUD, “mecanismos e instituciones de participación y representación eficaces
contribuyen a garantizar y expandir los derechos civiles y políticos, sociales y
económicos. Simultáneamente, el ejercicio de derechos sustenta tanto los
mecanismos de representación y competencia por el poder (elecciones) como los
mecanismos de deliberación y participación en la toma de decisiones” (Ibíd.: 31)

La democracia es un medio para alcanzar el desarrollo, pues a través del diálogo,

la participación y la resolución de conflictos con procedimientos que involucren a la
sociedad en su conjunto, se van generando las condiciones para la expansión de
capacidades y oportunidades de desarrollo de las personas.

Si se entiende que el fin de la democracia es el desarrollo de las personas y sus

comunidades en condiciones de igualdad, sus mecanismos no pueden estar
exentos de la participación de éstas en la toma de decisiones. Sin embargo, hoy
se aprecia que el ejercicio efectivo de derechos sigue estando fuertemente
mediado por condiciones de desigualdad estructural, ya sea por las condiciones

16
de exclusión material que genera el sistema, como en los escasos mecanismos
políticos para representar e involucrar a la ciudadanía.

De esta forma, se produce un cuestionamiento del carácter representativo de las

autoridades electas, un malestar por la escasez de mecanismos para participar e
incluso una mayor legitimación de la participación en esferas no formales y
alternativas a la vía política tradicional, como las marchas, que tanto proliferaron
en torno a 2011.

Así, hoy vemos que un 67% piensa que Chile es un país poco o nada
democrático; que entre un 15% y un 18% considera que la democracia funciona
regular o derechamente mal a raíz de la desigualdad; que sólo un 8% tiene
confianza en el Congreso y apenas un 5% en los partidos políticos; que el 65% no
cree que al Congreso le importe mucho lo piensa la gente “como uno”; y que, en
cambio, el 53% aprueba que las personas participen en manifestaciones públicas
para lograr sus objetivos políticos (PNUD, 2016)

La constatación del descrédito es aún mayor al considerar que en las elecciones

presidenciales de 2013 se presentaron programas que recogían buena parte de
las demandas planteadas en las movilizaciones y, sin embargo, se alcanzaron los
más bajos porcentajes de participación hasta esa fecha: un 42% en la segunda
vuelta presidencial de Chile. En contraste, vemos que en Uruguay en 2014 un
90,5% del electorado participó en la elección presidencial, un 80,6% en la de
Brasil, al tiempo que en 2015 participó un 74,2% en las parlamentarias de
Venezuela, y un 81,2% en la primera vuelta presidencial argentina (cifras oficiales
tomadas de Ruiz, 2016: 83). En octubre de 2016, la participación electoral en Chile
disminuyó a un dramático 36% con las elecciones municipales.

Por ende, se hace necesario revisar la particularidad del caso chileno, al cual
además podemos sumar los escándalos de corrupción destapados desde 2014,
los cuales acentuaron aún más la distancia que ya se había producido entre
política institucional y sociedad, y que sirvieron para agudizar esta ruptura, dando
la apariencia de que la causa de ella era una crisis de confianza (Garretón, 2016).

Si bien Chile ha demostrado estabilidad política desde el retorno de la democracia,

-la llamada “gobernabilidad”-, con éxito en la disminución de la pobreza y la
cobertura de los servicios básicos para una mejor calidad de vida, la legitimidad
política “requiere además reconocimiento de un proceso que sea percibido como
inclusivo y participativo. No limitado a redes técnicas y/o élites políticas, sino uno
donde puedan expresar sus opiniones los actores sociales y la ciudadanía a través
de procedimientos conocidos y validados por todos. La forma como se diseñan e
implementan políticas públicas importa tanto como el fondo para dotarlas de

17
legitimidad por parte de la ciudadanía” (PNUD 2014: 39). El déficit que presenta el
país al respecto tiene el potencial de comprometer a futuro la gobernabilidad, la
estabilidad y la paz social que tanto se ha valorado.

En términos de la representatividad del sistema, diversos autores sostienen que lo

que hoy se vislumbra es un quiebre de la relación de imbricación entre partidos y
movimiento sociales, que se había desarrollado en Chile durante buena parte del
siglo XX, con una desmovilización de la base social por parte de los partidos
políticos durante la llamada transición, y una proliferación de organizaciones
sociales y movimientos que no logran articularse con fuerza (Barozet, 2016;
Godoy, 2009; Delamaza 2005)

El sistema político chileno ganó en estabilidad, a costa de perder en capacidad de

procesar las demandas sociales hacia la institucionalidad. Esto se produce, como
se ha señalado, por el modelo de transición democrática asumido por las élites
políticas en su negociación con la Dictadura militar saliente. El temor a un nuevo
Golpe Militar, generó que la mayor parte de los partidos que conformaron la nueva
coalición al poder, la Concertación, promovieran un modelo político y económico
sustentado en la desmovilización social y una democracia de baja intensidad, que
entrega a la derecha política garantías de estabilidad, al tiempo que las élites
políticas y técnicas generarían los ajustes al modelo para ampliar la cobertura de
sus beneficios sociales.

Durante buena parte del siglo XX en Chile, los partidos políticos chilenos fueron la
entidad estructuradora de la política y del cambio social, principalmente a partir de
un sentido de clase, que ordenaba el arco político según el sector social de
pertenencia (un partido obrero, uno de las clases medias, uno de los
terratenientes, de los campesinos, de los comerciantes, etc.). Sin embargo, ya en
la década de 1970 se comienza a producir una pérdida de importancia del clivaje
de clases en la estructuración tanto de los partidos como de los movimientos
sociales. Se produce un giro cultural con una la “creciente autonomía de la cultura
como espacio de constitución de identidades políticas” (Barozet, 2016: 27).

De esta forma, aparecen partidos con vocación de representar a la mayor cantidad

posible de electores, independiente de su clase o posición en la estructura social,
a partir de orientaciones ideológicas de carácter más bien cultural, por ejemplo, el
eje conservador – liberal en términos valóricos.

La relación de estos partidos con el movimiento social o, más bien, con los actores
sociales específicos que aspiran a representar, se va desdibujando, al punto de
quedar relegados de la toma de decisiones durante la transición.

18
Así, se despolitiza crecientemente la sociedad, en tanto las organizaciones
sociales se ajustaron a una primacía de las élites políticas, pasando a apoyar la
nueva estrategia político – electoral, de naturaleza eminentemente conciliadora en
el plano social (Boeninger citado en Delamaza, 2016: 117).

Desde la política pública se fue ampliando la cobertura, incorporando más

sectores sociales, pero de manera instrumental, limitando la organización social
(relegándola al ámbito local), y sin canales de participación en las decisiones
políticas.

Lo anterior significa que la función de intermediar y agregar intereses ya no es

cumplida adecuadamente por los partidos políticos, que a su vez se han separado
de las organizaciones sociales tradicionales. Estas últimas también han perdido
parte de su función intermediadora (por ejemplo, el sindicalismo, que crece en
organizaciones al tiempo que disminuye en afiliados). De esta forma, se podría
decir que la sociedad civil “ganó en autonomía, en el sentido que cuenta hoy con
menos vínculos políticos que la subordinen o condicionen. Sin embargo, no logra
remontar su fragmentación interna y la debilidad de su organización” (Delamaza,
2016: 119)

Los movimientos sociales que lucharon para terminar con la Dictadura no pudieron
constituir sus propios proyectos sociales durante la transición y hoy no tienen
espacios relevantes de influencia política, más allá de la presión social, la cual
depende en buena medida de su cobertura mediática. De esta forma, no se
revirtieron los sustentos de las transformaciones neoliberales de la Dictadura
(privatizaciones, municipalización, falta de planificación, desmovilización,
desprotección de la economía doméstica, etc.) al tiempo que se garantizaba, de
esta forma, la paz social.

Sociedad civil y movimiento social en la arena pública

Durante el siglo XIX surgen en Chile las primeras organizaciones sociales

formales, con la conformación de las “sociedades de socorros mutuos”, entidades
solidarias para la cooperación y autoayuda de sectores medios y populares. Al
mismo tiempo, los sectores acomodados canalizaban su caridad a través de la
Iglesia Católica. Ambas formas de organización surgen en el marco de un Estado
que no contaba con una política social.

A fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX surgen los sindicatos y
mancomunales, y luego organizaciones de empleados públicos. A mediados del
siglo XX, aparecen las organizaciones de pobladores urbanos y el movimiento
cooperativo, fruto de las migraciones hacia la ciudad y las reivindicaciones
laborales, influenciadas por partidos de izquierda así como por la Iglesia Católica.

19
Sin embargo, no fue hasta el gobierno de Frei Montalva (1964 - 1970), que se
generó desde el Estado una política para organizar y movilizar a los sectores
populares, buscando integrarlos al sistema, a través de la política de promoción
popular. Así también se fueron generando más políticas sociales, y creciendo las
demandas desde los diversos sectores sociales hacia un Estado de Compromiso,
cuya lógica terminó por quebrarse en 1973. El proceso de ampliación y politización
de la organización social en Chile fue frenado en seco por el Golpe Militar.

Sin embargo, durante la década de 1980 el movimiento social comienza a

reconstituirse a partir de la lucha contra la Dictadura. Dado que la oposición al
Régimen no contaba con espacios políticos para expresarse, construyó
organizaciones y expresiones de la sociedad civil para hacerlo. Como señala
Delamaza, “las protestas masivas abrieron espacio para la aparición de actores
políticos públicos que, sin embargo, carecían de espacio político de
representación. Pero también favorecieron la reconstitución de una sociedad civil
que se expresaba pública y directamente. La “protesta nacional” era efectiva social
y políticamente sólo en la medida que lograba armonizar esos polos en tensión, ya
que ni la sociedad civil tenía suficiente capacidad de auto organización y auto
convocatoria en las condiciones existentes, ni la política podía ser efectivamente
transformadora sin apoyarse en la movilización civil” (Delamaza y Garcés citado
en Delamaza, 2005: 41)

De esta forma, se produce una “movilización social con consecuencias políticas,

pero animada por una enorme multiplicidad de grupos, posiciones ideológicas y
personas en contra del Estado, pero sin un proyecto propio. Su horizonte fue la
apertura democrática y su profundización más allá de las instituciones
representativas y la defensa de los derechos humanos fundamentales” (Delamaza,
2016: 110). Sin embargo, esta movilización perdió dinamismo a partir de 1990.

Desde entonces, la elite ha instalado crecientemente la idea de una sociedad civil

alejada del movimiento y conflicto social, el concepto del “tercer sector”, que se
enfoca en lo “virtuoso” de la sociedad, a partir de su aporte en las insuficiencias de
la acción estatal en la resolución de problemas concretos y acotados. Desde esta
mirada, el concepto pierde fuerza en su sentido político y de reivindicación de
derechos.

Tal como plantea el PNUD, “más allá de la asociatividad tradicional en

organizaciones voluntarias y secundarias, y también más allá de la participación
formal en procesos electorales y de consulta que forman parte del entramado
institucional de la democracia representativa, históricamente siempre han existido
otras formas de participación y acción colectiva asociadas a movimientos sociales,
a la acción contestataria o de protesta orientada a ampliar los límites del espacio

20
público, a promover transformaciones institucionales y políticas, y a incidir en las
agendas públicas” (PNUD, 2014: 254). Así también, estas formas de participación
no están necesariamente asociadas a la incidencia sobre el Estado, a la manera
de participación ciudadana en la gestión pública, sino que pueden tener un
carácter autónomo, de organización y participación social.

Por otro lado, como recuerda Barozet, varios movimientos sociales representan
intereses corporativos, en contraposición al papel de los partidos políticos, que
“idealmente implica recoger demandas de forma transversal en pos del bien
común, ya que no todos los movimientos sociales logran plantear en el caso
chileno proyectos de transformación amplia de la sociedad que permitan ir más
allá de los intereses sectoriales” (Barozet, 2016: 45).

Al mismo tiempo, “la sociedad civil no puede obtener por sí misma la solución y
puesta en práctica de los derechos que pregona. Sus respuestas normalmente
son aproximadas y experimentales respecto de los problemas generales de la
sociedad. En ocasiones es el agente que los hace visibles en el espacio público,
demandando soluciones y respuestas al Estado” (Delamaza, 2016: 111).

En suma, tan cierto es que los partidos no pueden gobernar eficientemente sin la
sociedad civil, como que ésta y los movimientos sociales no pueden reemplazar a
los partidos.

De esta forma, frente a la incapacidad del sistema político, encarnado en los

partidos, para canalizar las demandas sociales, el desencanto activa las protestas
callejeras como forma alternativa de presionar sobre la agenda de las autoridades
de turno (Somma y Medel en Barozet, 2016: 34).

La agenda de estos movimientos no estuvo contemplada en los arreglos políticos

de la transición, y, por ende, reclaman una nueva generación de reformas a la
institucionalidad de la democracia. En su mayor parte, busca profundizar en
derechos sociales que las reformas neoliberales dejaron fuera de la discusión
pública.

Durante largo tiempo la desarticulación social no se convirtió en movilizaciones

colectivas ni en demandas políticas, sino que se expresó principalmente como
temor e inseguridad, desafiliación política y debilitamiento de los lazos colectivos y
comunitarios (como muestra el Informe del PNUD 1998: “Las paradojas de la
modernización”). Sin embargo, “la movilización estudiantil de 2006, el incremento
de los conflictos ambientales y regionales desde 2005, así como la ola de
movilizaciones sociales de 2011 y 2012, muestran que ese período terminó y que
la sociedad demanda por canales propios, al carecer de instituciones apropiadas
para hacerlo” (Delamaza, 2016: 120).

21
Se plantea una diversidad de reivindicaciones, sin embargo, Barozet las organiza
en cuatro grupos: “demandas corporativas, demandas de mayor protección y
regulación frente a la economía liberal, demandas identitarias y finalmente
reivindicaciones de cambio de modelo” (Barozet, 2016: 38).

Al respecto, Delamaza nos recuerda que en otros países de América Latina “el
proceso ha sido diferente y se ha abordado la “innovación democrática” para
hacerla eficaz” (Delamaza, 2016: 113). Tales son los casos, por ejemplo, de las
nuevas Constituciones en Colombia y Bolivia, los presupuestos participativos en
Brasil o la planificación participativa en Rosario, Argentina, por mencionar algunos.
En Chile, en cambio, las respuestas han sido tímidas, sin generar nuevos
acuerdos institucionales que permitan canalizar las demandas. Reformas como la
nueva Ley de Participación Ciudadana van en este sentido, sin embargo, como
veremos más adelante, sus alcances han sido limitados.

Por ello, la elección en 2010, que permitió el retorno de la derecha al poder

político, dio paso a una reactivación de la movilización social en el país, con el
movimiento estudiantil secundario y universitario a la cabeza, enarbolando las
banderas de la educación pública, gratuita y de calidad, y con ello reflotando “la
discusión sobre el rol del Estado como garante de la equidad y constructor activo
de ciudadanía” (Delamaza, 2016: 120).

En la actualidad, vivimos en un marco de mayor crítica y movilización ciudadana,

sobre la base de diversos asuntos que se cuestionan por sectores relevantes de la
población, como el sistema de previsión social y las AFP (más de un millón de
personas movilizadas en marchas a lo largo del país (50 ciudades) en agosto
2016, según informó la prensa), pero que no tienen una conducción ni orientación
política clara, ni tampoco la construcción de una respuesta consensuada
socialmente para reemplazar el modelo (84% de chilenos cree que es necesario
hacer una reforma al sistema previsional, pero 63% está en desacuerdo con que
5% adicional de cotización vaya a fondo común, según encuesta CADEM agosto
2016).

Participación y movilización en el Chile actual

El informe de Auditoría a la Democracia, realizado por el PNUD en 2014, es

esclarecedor sobre la situación en que se encuentra el país respecto de su
sistema político, social y económico, y en torno a la calidad de nuestra
democracia.

Al respecto, el informe indica que “la desigualdad cruza el funcionamiento de todo

el sistema democrático, haciendo que unos pocos tengan la posibilidad de
representar sus intereses en forma directa, ser reconocidos y escuchados,

22
participar en procesos de deliberación y, en última instancia, definir los temas que
integran la agenda pública. Al mismo tiempo, los intereses y voces de muchos
otros permanecen ausentes en términos prácticos de las esferas de poder y de las
instituciones representativas, a la vez que encuentran obstáculos importantes para
ser escuchados y participar de los procesos deliberativos en los asuntos públicos.
Así, la desigualdad política reproduce y profundiza la desigualdad económica, y
viceversa, bloqueando la posibilidad de avanzar en establecer una igualdad
efectiva para todos y todas” (PNUD, 2014: 41).

Respecto de lo planteado, la Auditoría presenta evidencia de cuatro factores clave:

1. Que la participación electoral ha disminuido a la mitad en 25 años (menos

de la mitad si consideramos la última elección municipal de 2016);
2. Que los niveles de asociatividad en Chile son bajos, con menos de un tercio
de la población participando en organizaciones sociales (un 18% según
encuesta LAPOP, el cuarto con menor participación comunitaria en
América);
3. Que no existen en Chile mecanismos de participación para la incidencia y la
rendición de cuentas efectiva a la ciudadanía;
4. Consecuentemente, han aumentado tanto la aprobación social como la
participación (aunque en menor medida) en acciones colectivas
contestatarias, como las marchas.

Es de público conocimiento y preocupación la caída sostenida del ejercicio del

voto en las elecciones. Las cifras muestran un abrumador desplome de la
participación electoral, con un 87% de los habilitados en 1989 a un 36% en 2016
(PNUD, 2016b).

Respecto de los niveles de asociatividad en el país, la Encuesta LAPOP (Latin

American Public Opinion Project) pregunta a personas si han participado de
reuniones de organizaciones sociales por lo menos una vez durante el año
anterior. En Chile el 17,9% declarara participar en algún grupo comunitario, sólo
por encima de Argentina, Canadá y Uruguay (Luna et al, 2012: 89).

Por otro lado, los Informes de Desarrollo Humano 2000, 2002 y 2009 muestran
que menos de la mitad de los mayores de dieciocho años declara participar en
alguna organización social o voluntaria, y que las organizaciones en las que más
se participa en el país son las religiosas y deportivas (por ende, sin objetivos de
incidencia política). Las cifras de estos informes también muestran que un 33,3%
de personas declaró pertenecer a alguna organización en 2000 al tiempo que un
32% declaró lo mismo a 2012, es decir prácticamente sin variación.

23
Lo anterior es preocupante, pues da cuenta de una sociedad civil que no se está
agrupando formalmente en torno a intereses y problemas en común, lo que
contribuiría a mejorar la interlocución con el Estado, e incrementar el espacio para
las opiniones, preferencias y demandas de la ciudadanía en los asuntos públicos.

Paralelamente, el informe identifica falencias en la disposición de mecanismos de

control por parte de la ciudadanía que posibiliten revisar la actuación del gobierno
y hacerse oír por este (accountability). Así también, indica que del conjunto de
mecanismos de participación considerados en Chile, ninguno de ellos “apela
periódicamente a la ciudadanía de manera sistemática y vinculante, sino que se
establece como espacios de participación a los cuales los ciudadanos pueden
recurrir en un momento dado, o bien, son meramente consultivos” (PNUD, 2014:
319). Por ejemplo, señala que la consulta ciudadana es una práctica poco habitual
y que los Consejos de Sociedad Civil (que establece la Ley de Participación
Ciudadana y se analizarán más adelante), si bien son permanentes, tienen un rol
meramente consultivo: sus resoluciones no tienen ningún nivel de obligatoriedad
para el Estado, y tampoco tienen poder de agenda: solo discuten temas
propuestos o aprobados por los organismos de gobierno.

Es decir, simplificando se podría decir que en Chile hoy no se vota, no se participa

en organizaciones y las pocas organizaciones que existen tienen escaso o nulo
poder de incidencia en la agenda gubernamental a través de mecanismos
formales.

Al mismo tiempo, y como contrapartida, la Auditoría indica que ha aumentado la

participación en acciones colectivas de manifestación o protesta distintas a las
consideradas formales o institucionales, al tiempo que las encuestas muestran que
el apoyo y la legitimidad a formas más contestatarias de participación y expresión
política vienen en aumento, en especial en torno a demandas por reformar el
sistema educacional, la relación entre el Estado y el pueblo mapuche, conflictos
por instalación de proyectos medioambientales, demandas por el desarrollo
integral de las regiones, entre otros temas.

Según cifras de Carabineros, la cantidad de actos de protesta en Chile pasa de

menos de 2000 en 2009 a casi 7000 en 2011, bajando a alrededor de 2500 en
2013. Más de 2 millones de personas participaron en actos públicos de carácter
político en 2011, según cifras de la misma institución. En 2009 fueron poco más de
230 mil y en 2013 casi 730 mil personas. Así también, 2011 fue el año con mayor
número de solicitudes de eventos públicos, con alrededor de 2700 sólo en la
Región Metropolitana.

24
El Informe del PNUD señala que en 2011 salieron a las calles casi la misma
cantidad de personas que la suma total de manifestantes que lo hicieron entre los
años 2009, 2010, 2012 y 2013.

Por otro lado, la World Values Survey indica que de un 30% de la población que
declaró participar en manifestaciones políticas en 1990, se bajó a un 15% en 1996
(PNUD, 2014: 258). La Encuesta de Auditoría a la Democracia 2016, por su parte,
muestra un 18% a 2012 y 16% en 2016. Sin embargo, también muestra que si en
2008 sólo un 36% aprobaba que las personas participaran manifestaciones
públicas para lograr sus objetivos políticos, esta cifra sube al 53% en 2016.

Estas cifras deben ser leídas teniendo en cuenta dos matices. Por un lado, al
comparar las opiniones de los ciudadanos de países OCDE con las de los chilenos
y chilenas (2005 - 2008), se constata que Chile es mucho menos tolerante y se
adhiere menos a formas contestatarias de participación política y social: por
ejemplo, un 64% declara que nunca participaría de una manifestación pacífica
versus el 25% promedio OCDE.

Por otro parte, tal como señala la Auditoría 2014, “no es posible afirmar que las
manifestaciones masivas de los últimos años sean inéditas en Chile. A lo largo de
su historia, el país ha vivido momentos de importante movilización ciudadana
cuando pareciera que la vía institucional no permite avanzar en la dirección y la
velocidad que la ciudadanía espera. En dicho sentido, el actual escenario resulta
novedoso para el contexto del Chile pos autoritario, pero no necesariamente
inédito” (PNUD 2014: 256).

Sin embargo, el aumento de la aprobación a todas las formas de participación

contestataria en Chile como herramienta para la incidencia política, considerando
la particular historia de nuestro país y su coyuntura política actual, se puede
atribuir a la escasa capacidad del sistema político para convocar a participar a la
ciudadanía, con mecanismos vinculantes establecidos y proyectos políticos de
mayoría, que planteen alternativas al modelo vigente.

Las opciones que se abren

Los antecedentes aportados no hacen más que confirmar el planteamiento inicial

de que hoy se vive una crisis del componente representativo de nuestra
democracia: “los actores sociales no quieren ser representados sino por sus
iguales o por sí mismos” (Garretón, 2016: 13), lo que aumenta el distanciamiento
con los actores políticos.

Otro síntoma de lo mismo es la tendencia a la “judicialización de la política”

(Barozet 2016) la que busca lograr avances en mayor democratización, a partir de

25
la jurisprudencia internacional (demandas el Estado por negación de información
pública o por la inexistencia del matrimonio igualitario, por ejemplo).

Delamaza, al respecto, señala que la necesidad por cambios se acrecienta, pues

“por un lado, el vínculo social se ha debilitado debido a la mayor desregulación e
incertidumbre de la mundialización, los cambios en las relaciones de trabajo y el
abandono del Estado de sus funciones tradicionales, y por otro, las nuevas
relaciones entre la sociedad civil y el Estado van presionando por nuevas formas
de ciudadanía. Su horizonte puede ser la reconstrucción de un contrato social, en
el que tanto la sociedad civil como el Estado modifican su roles tradicionales”
(Delamaza, 2016: 112).

Esto empuja al desarrollo de propuestas alternativas del ejercicio democrático,

“sean estas directas, deliberativas, comunitarias o mediante variaciones que
buscan una auto-representación más eficiente de la sociedad, de manera de evitar
los fenómenos de captura del poder y de profesionalización de la política, clásicos
en la democracia representativa” (Barozet, 2016: 27). Sin embargo, no se ve
posible en la actualidad la prescindencia de la estructura partidaria en dicho
modelo. Esto pues, pese a toda la desconfianza y crítica hacia los partidos
políticos, aun siendo sobre hechos fundados, éstos son hasta ahora los únicos
organismos creados para vehicular la retórica ideológica y ser los actores
principales de los actos eleccionarios. Después de todo, para eso fueron creados.

Si bien hoy, la capacidad de representar no es monopolio de la política, en tanto

también están las organizaciones de la sociedad civil y, en alguna medida, los
mecanismos de manifestación pública, no se ha diseñado una institucionalidad
diferente a los partidos que permita sustentar los necesarios procesos de elección
de representantes. Los mecanismos de democracia participativa y directa no
cumplen dicha función, ni tampoco es posible pensar una democracia sin un
componente representativo.

Por lo tanto, el desafío político es construir nuevos lazos entre sociedad y Estado,
para superar la tarea no abordada durante el pacto de la transición. Este no es un
proceso sencillo ni breve, y dependerá tanto de las nuevas respuesta que pueda
generar el sistema político, si decide hacerse a cargo a cabalidad de este
problema, como de la sostenibilidad de las dinámicas de movilización social, que
tensionan al sistema y mantienen vigente la demanda por cambios.

La tarea no es nada de fácil, pues tampoco existe un consenso amplio respecto de

qué es lo queremos. Señala Delamaza que “todo indica que respecto de los
“grandes temas”, la sociedad chilena está dividida después de tres décadas de
neoliberalismo. El gran cambio de 2011 no expresa un “viraje a la izquierda” en la

26
sociedad, sino la expresión pública de los grupos que habían quedado sepultados
y atomizados bajo el imperio de la política de los consensos, y sus actores
protagónicos, exclusivos y excluyentes” (Delamaza, 2016: 128). También lo señala
Barozet: el gran tema ausente del debate público ha sido “la elaboración de una
alternativa al actual modelo de desarrollo basado en la extracción de materias
primas” (Barozet, 2016: 52).

Por su parte, Garretón indica que “asistimos a la crisis de la relación entre elites,
instituciones y sociedad, la crisis del sistema. Y ello no se resuelve o supera
reemplazando a unos u otros, aunque pueda ser necesario en un momento, sino
cambiando radicalmente las reglas del juego y las instituciones en que esta
relación se sustentó; es decir, sustituyendo el actual modelo socioeconómico y
político” (Garretón, 2016: 12).

La búsqueda de este nuevo modelo no es tarea fácil, pues como se ha dicho, no

contamos con canales participativos institucionales que nos permitan tener estos
debates públicos y ponernos de acuerdo. Aquí la reforma democratizadora del
Estado es clave.

En el contexto presentado, se hacen necesarias reformas políticas para incorporar

medidas que favorezcan la participación de la sociedad civil, “mecanismos
efectivos de participación institucional en las decisiones públicas, incluyendo
algunas instituciones de democracia directa y el fortalecimiento de la propia
sociedad civil en su capacidad de actuación pública. Será la reforma de la
institucionalidad en un sentido de mayor vinculación entre participación y
decisiones de política y el diseño de instituciones de control ciudadano, incluyendo
su incorporación en el ámbito regional y su intensificación –con recursos- en los
Municipios, los que marquen la real diferencia” (Delamaza, 2016: 128-129)

Sin embargo, “el fortalecimiento de la sociedad requiere del fortalecimiento del

propio Estado. Pero no de cualquier Estado, sino de uno que realice los valores
democráticos y que, reconociendo sus responsabilidades públicas, sea capaz
también de aceptar sus límites (Cunill en Delamaza, 2016: 110)

El Estado frente a la Sociedad Civil: mecanismos de participación

A lo ya planteado para el caso chileno, se pueden sumar las dinámicas de carácter

global. Diversos autores señalan que hoy el Estado se encuentra en lo que
podríamos llamar una “negociación de poder”, desde dos ámbitos: “desde arriba”
por las fuerzas económicas transnacionales, así como las instituciones políticas
supranacionales, y “desde abajo” por la reivindicación de las identidades locales
(ver por ejemplo, Touraine, 1997 o Garretón 2000). En ambas situaciones lo que
se pone en jaque es la idea del estadio nación unitario y su monopolio de la acción

27
política. Esto ha dado lugar a vertientes teóricas que proponen un nuevo modelo
de gobernanza multinivel, en base a redes y espacios de concertación local
(Blanco y Gomá, 2003).

Por el lado de la ciudadanía, por su parte, aparecen nuevas demandas, vinculadas

a los sectores más beneficiados de las sociedades post-industriales globalizadas,
que obedecen a necesidades sociales de corte postmaterialistas (Delamaza,
2004), y cuya subjetividad tiene fuerte relación con las nuevas tecnologías de la
información y comunicación, que trabajan en clave de red (Hopenhayn, 2001).

Ambos fenómenos contribuyen a un debilitamiento del sistema de representación

política, al que crecientemente se le dificulta el rol de catalizador, en un marco de
complejidad y crisis de legitimidad. Poco a poco, entonces, comienzan a aparecer
voces exigiendo una reforma del sistema político, muchas veces planteando la
necesidad de mejorar la gestión del Estado y su conexión con la sociedad civil.

Una perspectiva en este sentido, es la que plantea que la legitimidad del Estado
se sostiene en un buen desempeño de éste en la provisión de sus servicios. Se
trata del modelo “gerencial”, y que confía en una buena gestión y entrega de
servicios a la población como fuente de legitimidad en sí misma de la labor de
gobierno.

Desde el enfoque gerencialista o de la nueva gestión pública, que ha permeado la

administración pública en nuestro país en las últimas décadas (Cunill, 2004), la
eficacia y la eficiencia son entendidas básicamente como la capacidad de una
entidad para dar bienes y servicios de calidad a sus beneficiarios. Para ello, se
toman como referentes los enfoques de calidad derivados del sector privado
empresarial. En este sentido, dicha perspectiva plantea que la legitimidad del
Estado se sostiene en un buen desempeño de éste en la provisión de sus
servicios. Se trata del modelo “gerencial”, que opera a nivel tanto sectorial como
territorial, y que confía en una buena gestión y entrega de servicios a la población
como fuente de legitimidad en sí misma de la labor de gobierno.

Una mirada diferente es la que habla de la ampliación de la base para la toma de

decisiones, y que aboga por una profundización democrática del sistema político y
el Estado. Este punto de vista remarca la insuficiencia de los modelos de
democracia representativa (o sus deformaciones, como la “democracia delegativa”
de O´Donnell), por generar una alta desvinculación de los partidos y autoridades
electas con las necesidades de la población, así como por la “obsesión” con el
orden y la estabilidad del sistema socioeconómico, incluso por sobre la legitimidad
democrática (Salazar y Pinto, 1999).

28
Frente a esta situación, diversos autores proponen reforzar el aspecto participativo
de nuestra democracia, manteniendo su componente representativo, pero
integrando nuevos actores. Blanco y Gomá (2003) caracterizan el contexto
sociopolítico contemporáneo en base a la noción de complejidad, y lo hacen en
base a cuatro puntos: las dificultades del conocimiento extensivo (por su creciente
fragmentación y multiplicidad); la pluralidad de valores, intereses y preferencias;
una insostenible concepción jerárquica de los procesos de gobierno; y la creciente
interdependencia de problemas y actores políticos. Frente a esto, se plantea
formas de gobierno basadas en la aceptación de la complejidad, el sustento en
redes plurales y la adopción de nuevos instrumentos democráticos. Esto, porque
en democracia tanto la decisión misma, como la forma en que se tomó son
importantes, pero también porque finalmente las consecuencias de una decisión
política nunca son enteramente previsibles, y siempre pueden afectar a unos en
favor de otros, por lo que es fundamental un debate inclusivo y la construcción de
consenso amplios (Delamaza, 2006). En esta propuesta, ya no son los partidos los
que exclusivamente articulan los proyectos nacionales – como élites electas
gobernando en nombre del bien común-, sino que comparten este rol con los
movimientos sociales, las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía.

En Chile, como se ha señalado, son pocos los avances en mecanismos que

integren una mirada participativa a la gestión estatal. Desde una mirada
puramente legal y estatal, con la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana,
se establecen obligatoriamente tres mecanismos participativos1 a nivel municipal y
cuatro a nivel central.

A nivel municipal, la legislación contempla como mecanismos las Audiencias

Públicas, los Plebiscitos y los Consejos Comunales de Organizaciones de la
Sociedad Civil. Estos últimos creados por la Ley de Participación Ciudadana en
reemplazo de los Consejos Económicos y Sociales Comunales, los CESCO.

Las Audiencias son instancias en que el Alcalde o Alcaldesa y el Concejo conocen

acerca de las materias que estimen de interés comunal por parte de la ciudadanía.
Ellas pueden ser solicitadas por a lo menos cien ciudadanos de la comuna. Así
también la Ley indica que las Municipalidades deberán contar con una Oficina de
informaciones, reclamos y sugerencias abierta a la comunidad. Ambos casos
constituyen más bien espacios informativos o de intercambio de información, y no
un mecanismo de incidencia en la toma de decisiones, la cual siempre queda en
manos de la autoridad.

1
Participativos en términos declarativos, pues veremos que algunos de ellos no califican para esta
clasificación.

29
Por su parte, el Plebiscito comunal es un mecanismo por el cual el Alcalde o
Alcaldesa somete a votación las materias de administración local relativas a
inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del
Plan Regulador o a otras de interés para la comunidad local, siempre que sean de
competencia municipal. Tiene como requisito un acuerdo del Concejo Municipal, a
requerimiento de dos tercios de sus integrantes; a solicitud de dos tercios del
Consejo de la Sociedad, ratificada por dos tercios del Concejo, o por iniciativa de
los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna. Sin embargo,
un análisis realizado por Danae Mlynarz en 2013 muestra que sólo cuatro han sido
convocados en el país: en 1994 en Las Condes, en 2003 en Zapallar, en 2009 en
Vitacura y en 2011 en Peñalolén. Sólo el de Vitacura fue a requerimiento de la
ciudadanía. Por su parte, en 2016 el Consejo Nacional del Participación
Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil señaló que “los plebiscitos
comunales locales son en la práctica irrealizables por sus barreras de entrada y
costo”, en referencia al número de firmas requeridas y el costo asociado a
lograrlas.

Por último, la Ley de Participación Ciudadana indica que en cada Municipalidad

existirá un Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil. Éste será
elegido por las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y por
las organizaciones de interés público de la comuna. También podrán integrarse a
aquellos representantes de asociaciones gremiales y organizaciones sindicales, o
de otras actividades relevantes para el desarrollo económico, social y cultural de la
comuna. El Alcalde o Alcaldesa deberá informar al Consejo acerca de los
presupuestos de inversión, del plan comunal de desarrollo y sobre las
modificaciones al plan regulador, al que podrán formular observaciones. También
el Consejo deberá pronunciarse respecto de la cuenta pública del Alcalde o
Alcaldesa, sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales, así como
sobre las materias de relevancia comunal que hayan sido establecidas por el
Concejo. Sin embargo, un estudio mostró que en 2012, poco más de la mitad de
los Consejos (56,5%) se encontraban formados y detectó diversas debilidades en
la implementación de mecanismos participativos a nivel municipal (Marín y
Mlynarz, 2013).

A nivel central, los mecanismos obligatorios para los órganos de la Administración

del Estado son el Acceso a la Información Relevante, la Consulta Ciudadana, la
Cuenta Pública Participativa y el Consejo de la Sociedad Civil.

Respecto del Acceso a la Información Relevante, la Ley dispone que cada órgano
de la Administración del Estado deberá poner en conocimiento público la
información relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y

30
presupuestos, asegurando que ésta sea oportuna, completa y ampliamente
accesible. Dicha información se publicará en medios electrónicos u otros.

En relación a las Consultas, la legislación indica que los órganos de la

Administración del Estado, de oficio o a petición de parte, deberán señalar
aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de
las personas. La consulta señalada deberá ser realizada de manera informada,
pluralista y representativa. Las opiniones recogidas serán evaluadas y ponderadas
por el órgano respectivo, en la forma que señale la norma de aplicación general.

Para el caso de las Cuentas Públicas, se indica en la Ley que los órganos de la
Administración del Estado, anualmente, darán cuenta pública participativa a la
ciudadanía de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y de su
ejecución presupuestaria.

Por último, la legislación establece que los Consejos de la Sociedad Civil tienen un
carácter consultivo, y estarán conformados de manera diversa, representativa y
pluralista por integrantes de asociaciones sin fines de lucro que tengan relación
con la competencia del órgano respectivo.

Sobre las consultas, cuentas públicas y consejos de la sociedad civil a nivel

central, se presentará más información y análisis de lo realizado desde 2011, con
la puesta en marcha de la Ley de Participación Ciudadana, en los resultados de
este estudio. Es importante, sin embargo, señalar que lo anterior corresponde a
los mecanismos de participación ciudadana contemplados a la fecha en la
legislación vigente, lo que no obsta que se han realizado numerosas otras
experiencias de participación ciudadana en la gestión pública, con distintos niveles
de efectividad en sus resultados.

Al respecto, en el año 2008, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley de

Participación Ciudadana, Gonzalo Delamaza realizó un diagnóstico de los
mecanismos de participación ciudadana en el diseño, implementación y
evaluación de políticas públicas. En él, explora diversas categorías para analizar
los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública, las que
revisaremos a continuación.

La más tradicional forma de clasificación de la participación ciudadana es la

célebre “escalera de la participación” de Sherry Arnstein (1969), la que establece
la participación en ocho niveles, según los grados de obligatoriedad que tienen
para el Estado. Esta comienza por la manipulación (que en realidad no es
participación), pasando por la información, la consulta, y la colaboración, hasta
llegar al control ciudadano, considerado el nivel más alto de poder de la
ciudadanía sobre el Estado. Es por esto que el principal reparo que se escucha

31
desde las organizaciones de la sociedad civil a los espacios de participación
abiertos por el Estado, es que éstos no tienen un carácter vinculante. Es decir, sus
resultados no son obligatorios para la autoridad.

Figura 1: Escalera de la Participación de Sherry Arnstein (1969)

Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/Escalera_de_la_participación

La escalera de Arnstein ha sido un referente esencial para clasificar las distintas

formas de participación ciudadana, y especialmente para poder tomar consciencia
de aquellos métodos que muchas veces se ofrecen como participación, pero que
en realidad constituyen sólo entrega de información, un insumo esencial para estar
habilitado a participar, pero no un proceso participativo en sí mismo. Como hemos
visto, la normativa chilena incluye el acceso a la información como un mecanismo
de participación hace bastante tiempo, y de hecho el país cuenta con una
legislación relevante y muy útil al respecto (la Ley N° 20.285 de Acceso a la
Información Pública), pero es importante saber que ello no cuenta como una forma
de participación ciudadana.

La escalera ha sido adaptada y complejizada para su mejor aplicación en distintas

instancias. Delamaza, por ejemplo, señala que “esta clasificación tiene el
inconveniente de que tiende a confundirse con las fases de la política, que
también incluyen información, decisión, control, etc. (Fernández y Ordóñez, 2007)
Y, por otra, sólo incorpora la consecuencia de la participación hacia la gestión
pública y no las que tiene hacia la propia sociedad civil que participa” (Delamaza,
2008: 18).
32
En respuesta a ello, Delamaza presenta una matriz que permite ordenar los
mecanismos participativos “para cada una de las fases, según si alcanza
solamente un nivel instrumental o funcional a una política o programa público o si,
adicionalmente, empodera o fortalece a la ciudadanía que participa, beneficiando
ambos polos de la relación” (Óp. cit: 19).

Figura 2: Matriz de tipos de participación y fase asociada de la política

Fuente: Fernandez y Ordoñez, 2007 tomado de Delamaza, 2008

Con esta matriz podemos apreciar que ciertos mecanismos presentados como
participativos en realidad no lo son, pues sólo entregan información. Un segundo
nivel, llamado instrumental, en realidad sólo entrega información de vuelta al ente
público, pero no implica una acción en base ella. Por último, la participación
empoderadora es aquella que entrega algún nivel de poder a la ciudadanía sobre
los resultados del proceso. Este es el nivel de participación efectiva al que se debe
apuntar, en tanto sólo en este nivel se producen transformaciones. Las formas de
información unilateral desde el Estado, o de aquella que permite a la ciudadanía
hacer llegar su opinión a este, sin efectos sobre su actuar, son formas válidas y
necesarias de relación, pero no constituyen verdaderos espacios de participación.

Otra forma de clasificación está basada en estudios catalanes, que ordenan los
tipos de participación entre “asociativos y personales. En los primeros la
participación se realiza en nombre de organizaciones o asociaciones, mientras en
los segundos se participa de manera individual, en tanto ciudadano/a. A su vez la

33
participación asociativa puede ser relativa a temas sectoriales, o bien ejercerse en
el plano territorial. Y la personal puede ser intensiva, es decir, que requiere de
mayor tiempo de dedicación y sucesivas acciones a realizar (...), o bien extensiva,
que alcanza a muchas personas, pero a través de actos simples y fáciles de
realizar” (Delamaza, óp. cit: 17). Asociando esta categorización con las fases de la
política pública, se puede obtener la siguiente matriz:

Figura 3: Matriz de clasificación de la participación ciudadana, según fase de

la política y tipo de convocatoria

Fuente: Blanco y Gomá 1999, tomado de Delamaza 2008

Otra forma de apreciar esta variedad es según el criterio bajo el cual se quiere
implementar mecanismos participativos, y las desventajas y ventajas que éste
puede tener a la luz de la experiencia histórica.

34
 Figura 4: Matriz de clasificación de la participación ciudadana, según
criterios relevantes y ventajas

Fuente: Font 2004 en Delamaza, 2008

Como se puede ver, de los mecanismos contemplados en la Ley de Participación

Ciudadana, sólo los Consejos consultivos aparecen en esta matriz, siendo por
tanto el principal foco de análisis de este estudio para interpretar los alcances de
la implementación de la Ley.

Las matrices presentadas, sin embargo, lamentablemente no pueden ser

utilizadas en el análisis de los mecanismos chilenos, dado que el carácter
incipiente de estos no permite mayor riqueza del análisis. Sin embargo, ellas son
presentadas a objeto de mostrar que existe una variedad instrumental de
mecanismos de participación ciudadana, sobre los cuales se puede decidir utilizar
una u otra según las diferentes condiciones del proceso en el cual se busque
integrar la participación. Dicha riqueza analítica y metodológica no ha sido
considerada en la legislación chilena.

Por último, también es importante tener en consideración que la ciudadanía no

solamente puede hacerse escuchar e incidir a través de mecanismos de
participación ciudadana. Siempre existe la posibilidad de la presión a través
modalidades contestatarias no formales. Cuando no existen mecanismos para
canalizar las demandas sociales, ya sea a través del sistema representativo,
instancias participativas o decisiones directas, es más probable que éstas se
manifiesten a través de marchas, protestas, paros o tomas, por mencionar
algunas. La experiencias chilena, tal como se ha mostrado con las cifras de
Auditoría a la Democracia 2014 y 2016, parece corroborarlo, con el progresivo
aumento de legitimación de estas formas de manifestación ciudadana.

Al respecto, Delamaza menciona el estudio del caso peruano, realizado por María
Isabel Remy en 2005, el cual “muestra que la efectividad política de los

35
mecanismos no institucionalizados, particularmente la protesta pública, resulta
mayor que la que se obtiene a través de los mecanismos institucionalizados”,
especialmente cuando éstos “no operan para materias significativas ni cuentan
con gran legitimidad entre la población peruana. De tal manera que el desafío no
consiste solamente en institucionalizar, sino dotar a este nuevo tipo de
instituciones, de atribuciones y consecuencias prácticas que las hagan relevantes
a los ojos de la población y los ciudadanos” (óp. cit: 16). En este aspecto, los
avances de la política chilena están aún al debe.

Ya se ha adelantado que una de las grandes innovaciones que trajo la Ley de

Participación Ciudadana fue la creación de los Consejos de la Sociedad Civil,
tanto a nivel municipal, como en los órganos de la Administración del Estado. Por
ende, vale la pena revisar lo analizado por Delamaza en 2008 respecto de los
Consejo Mixtos como instancia para la participación.

Desde 1990 fue común la creación de estos Consejo como forma

institucionalizada de participación, en la cual se integraban a trabajar
representantes de gobierno y de la sociedad civil, ya sea de organizaciones
sociales, académicas, gremiales, sindicales y otras. El estudio de Delamaza revela
gran variedad de criterios para su conformación, así como en su alcance y
atribuciones. Según este autor, más que instrumentos de participación ciudadana
institucionalizada, estos Consejo “pueden considerarse una respuesta ad hoc a
necesidades políticas, que amplían la interlocución e intentan preparar
condiciones para un acuerdo político” (Delamaza, 2008: 22). Algunas de sus
limitaciones son:

a) Gran diversidad de criterios para su conformación, primando la invitación

desde la autoridad, sin establecer criterios públicos para la elección.
b) No hay criterios de trabajo: cada uno define su modo de funcionar y deliberar,
sin estándares pre-establecidos para garantizar una participación más amplia.
c) Falta de articulación con las instancias de formulación y decisión de las
políticas públicas. No es claro el destino que tendrán sus propuestas.
d) Tendencia a sobrevalorar el papel de los técnicos y especialistas sectoriales,
por sobre el de la sociedad civil o las organizaciones sociales vinculadas al
tema. Incluso se nomina a ONGs de carácter profesional como
“representantes” de la sociedad civil en estas instancias, lo que realza un cierto
tipo de actores por sobre otros, menos institucionalizados, que permanecen sin
voz (Delamaza, 2016).

En razón de lo planteado, sería esperable que la instalación de los nuevos

Consejos de la Sociedad Civil haya superado por lo menos algunas de estas
limitaciones, a la luz de la experiencia histórica.

36
Aprendizajes para la participación

Tal como señala la Auditoría a la Democracia del PNUD reconstruir confianza en

las instituciones y actores de la democracia requiere construir agendas con
legitimidad social y política, imprescindibles para asegurar avances al desarrollo.
Nuestra democracia “enfrenta el desafío de fomentar una participación ciudadana
efectiva y vinculante, fortaleciendo y construyendo espacios de inclusión e
involucramiento de todos y todas en los asuntos públicos. Las dimensiones de
participación y representación no constituyen polos opuestos sino que
dimensiones que deben ser equilibradas para dar cuenta de las transformaciones
que ha experimentado el país en la manera en que ciudadanos y ciudadanas,
individual y colectivamente, se relacionan con lo público y con las instituciones
políticas. Esto requiere, por un lado, una mejor comprensión de cómo se han
transformado las dinámicas de participación social y política en el país y, por el
otro, reconocer a los nuevos actores y las nuevas expresiones de participación
que se han consolidado” (PNUD, 2014: 42). En otros países no existe una
contradicción entre los distintos tipos de participación, sea esta electoral, social y/o
de protesta), sino más bien sinergias y continuos. La ciudadanía puede elegir
entre estas distintas formas de participar, porque ellas existen y se complementan.

Al respecto, Delamaza señala que “introducir participación ciudadana como un

factor de la gestión pública significa transformar los métodos, y en algunos casos,
los propios objetivos de la gestión” (Delamaza, 2008: 13). Sin embargo, constata
la existencia de lo que llama una tradición de “iluminismo democrático” de la
política y el Estado chileno, que hace que se privilegie el cambio “desde arriba” en
las reformas que se emprenden, así como un proceso de modernización
“gerencial” y la creciente autonomía de las elites tecno-burocráticas en la toma de
decisiones. Si bien las políticas de modernización del estado aplicadas en Chile
han considerado el objetivo de la participación ciudadana, en la práctica el énfasis
de las políticas de modernización consolidaron un enfoque “gerencialista” y no
sería sino hasta el año 2002, que comienza a considerarse la orientación hacia la
gestión pública participativa (Ibíd.).

La implementación de una Ley de Participación Ciudadana es una buena noticia

en términos de que existiría una voluntad desde el mundo político por hacerse
cargo del tema. Sin embargo, tal como señala el PNUD, “más allá de la ley en sí,
su influencia positiva en los niveles de participación dependerá de su
implementación y continuará sujeta a la voluntad de las autoridades de reconocer
y valorar la opinión de los ciudadanos, que hoy tienen más espacio para
comunicarla” (PNUD, 2014: 230). Sin embargo, por cierto que la participación no
implica sólo voluntad política de una parte, sino también capacidades instaladas
en su contraparte para ejercer sus derechos. Tal como señala Delamaza, “la

37
mayor parte de los trabajos coinciden en señalar que los resultados concretos que
se obtienen de los mecanismos participativos que se ponen en práctica dependen
en gran medida de la existencia y capacidad existente en las contrapartes de la
sociedad civil. Estas son las que pueden hacer exigibles los mecanismos, cuya
mera promulgación legal o instalación administrativa no resulta suficiente”
(Delamaza, 2008: 81).

Si bien en Chile existe un amplio abanico de organizaciones sociales, las cuales

han de hecho sido promotoras e impulsoras de iniciativas como la Ley de
Participación Ciudadana, ya se ha indicado que son pocas las personas que en
ellas participan, lo que les entrega una reducida base social de apoyo.

A lo anterior, se suma el hecho de que la normativa no permite que “actores

políticos fuera de la administración gubernamental, organizaciones sociales o la
ciudadanía impulsen y obliguen la realización de consultas sobre temas que les
conciernen” (PNUD, 2014: 230). A nivel municipal sólo ha ocurrido una vez, en
Vitacura, una de las comunas más ricas de Chile.

Como contrapartida, se requiere autoridades políticas interesadas en llevar

adelante estos procesos, lo que a la luz de la tradición política que hemos
esbozado, de poca construcción de abajo hacia arriba, sino más bien de las élites
cooptando a las organizaciones, es difícil de encontrar. Además, cuando estos
liderazgos existen, es común que no cuenten con los recursos suficientes para
impulsar buenas espacios de participación ciudadana.

Las posibles consecuencias de este panorama nos las recuerda Delamaza, quien
nota que “no toda participación se ejerce por la vía institucional, ni tampoco toda
participación incidente en las políticas y la gestión pública se realiza por vías
institucionales. De hecho, la relevancia de las vías institucionales tiene relación
con su capacidad de canalizar efectivamente las demandas existentes en la
sociedad reduciendo los costos de transacción implicados y con una expectativa
razonable de obtener resultados positivos. En la relación entre el Estado y la
sociedad en América Latina esos elementos no han estado tradicionalmente
presentes, predominando relaciones de cooptación e incorporación subordinada
(populismo, clientelismo, caudillismo) o la confrontación, sea por la vía de formas
más o menos violentas o por la vía de los movimientos sociales y de protesta
organizada que realizan presión por obtener sus demandas, buscando impactar
las políticas por fuera de la institucionalidad (BID, 2006)” (Delamaza, 2008:16). Un
ejemplo patente de aquello nos lo entrega la institucionalidad contemplada en el
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, que no ha tenido siempre capacidad
de canalizar los conflictos ciudadanos con grandes proyectos de impacto, por lo
general para la generación de energía. Ese fracaso ha generado masivas

38
protestas a lo largo del país, como fue el caso del desahuciado Hidroaysén, como
también prácticas deslegitimadoras del sistema por parte de la misma autoridad,
como fue el llamado telefónico del Presidente Piñera que terminó por finiquitar el
proyecto de Barrancones en Punta de Choros.

La instalación de una buena Ley de Participación Ciudadana, que efectivamente

sea una contribución en la construcción de un componente participativo de nuestra
democracia depende de una buena sinergia de las condiciones que se han
delineado. Requiere una buena selección y aplicación metodológica, con
normativa clara y con recursos; de una voluntad política de las autoridades por no
sólo escuchar, sino deliberar de manera conjunta e implementar; y de una
sociedad civil fuerte y organizada, que ocupe los espacios y efectivamente
represente a la ciudadanía.

Lo anterior no debe ser necesariamente patrimonio de una sola corriente política.

Si bien es la Concertación la más ligada con los movimientos sociales, la
participación ciudadana puede ser vista desde la centro derecha como una
oportunidad para la modernización del Estado, tendiente a mayor eficiencia y
estabilidad.

Los avances en Chile de una normativa para la asociatividad y participación

ciudadana en la gestión pública

Como ya se ha revisado, existe variada literatura que analiza la relación entre los
gobiernos de la Concertación y las organizaciones sociales, que en su mayoría
recalca que la llamada política de acuerdos cerró las puertas a una mayor
profundización democrática del Estado. En términos institucionales, entre los
principales avances, podemos señalar que en la década de 1990 se creó la
División de Organizaciones Sociales (D.O.S) en el Ministerio Secretaría General
de Gobierno (SEGEGOB) y el Departamento de Enlace Gobierno-ONG en el
Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) que el año 1998, desarrolló
un “Plan de acción para el fortalecimiento de la sociedad civil y de las
organizaciones privadas sin fines de lucro y con fines públicos”.

Sin embargo, el referente inicial de la Ley fue el “Acuerdo por la Participación

Ciudadana y el Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, suscrito el 30 de agosto de
1999 entre líderes de organizaciones de la sociedad civil y el entonces candidato
presidencial Ricardo Lagos Escobar. Dicho acuerdo establece siete puntos con
compromisos como: promulgación de una directiva presidencial para el
fortalecimiento de la sociedad civil en Ministerios y servicios públicos; asignación
de recursos y fondos públicos para las organizaciones; creación de una autoridad
a cargo y un consejo para el fomento del tercer sector; envío al Congreso de una

39
Ley del Tercer Sector que incluya un nuevo marco legal, un registro público, un
tratamiento tributario para fomentar las donaciones, una instancia gubernamental
que norme y fiscalice; fomento de la participación ciudadana a través de Consejos
Asociativos comunales, regionales y nacionales.

Como es posible apreciar, ya quedan sentadas aquí las bases para iniciativas
tendientes a un nuevo trato y una mayor institucionalización de la participación
ciudadana en la gestión pública.

El Consejo Ciudadano y el Plan de Fortalecimiento del Gobierno de Lagos

Ya asumido como Presidente, en el marco de los compromisos asumidos, y a

propósito de la formulación de su política de participación ciudadana desde el
Estado, la administración de Lagos conformó una comisión con el mandato de
hacer una propuesta al gobierno para el desarrollo y fortalecimiento de la sociedad
civil. De esta forma, el 5 de julio 2000, se constituyó el “Consejo Ciudadano para el
Fortalecimiento de la Sociedad Civil”, integrado por 28 personas designadas por el
Presidente de la República, en atención a su conocimiento o trayectoria en el
mundo de las organizaciones de la sociedad civil.

El Consejo sesionó durante varios meses, en plenarios y comisiones, para

finalmente entregar, el 14 de diciembre 2000, un informe con propuestas para el
fomento y desarrollo de las organizaciones sociales, en ámbitos como marco
jurídico y normativo; financiamiento público y privado; fortalecimiento institucional
de las organizaciones; y mecanismos que fomenten la cooperación Estado -
sociedad civil y aseguren la participación y fiscalización de ésta en la gestión
pública.

Según señala el documento evacuado por el Consejo, sus propuestas “constituyen

la búsqueda de un nuevo trato entre sociedad civil y Estado, propio de una
democracia participativa y ciudadana, en que las diversas organizaciones de la
sociedad civil expresen su opinión sobre los asuntos nacionales y locales y
asuman su protagonismo”. Dicho nuevo trato “supone la redefinición del rol del
Estado, la democratización de su institucionalidad en aspectos relativos a la
transparencia, el control social, la garantía de derechos y de canales de
participación. Un nuevo trato entre Estado y sociedad civil requiere del desarrollo
de mecanismos de participación directa de los/las ciudadanos/as y de control
social de la gestión pública” (Consejo Ciudadano, 2003: 2).

Al respecto, en relación al marco jurídico – normativo, el Consejo señaló que el

orden jurídico imperante tenía un "peso negativo" sobre las organizaciones de la
sociedad civil, dificultando la existencia de una ciudadanía organizada "vigorosa",
con un cuerpo legislativo poco coherente e inequitativo. Por ello, realizó diversas

40
propuestas tendientes a permitir una libre y expedita constitución de las
organizaciones, mayor libertad de asociación y facilidad para su reconocimiento,
asegurando el "derecho a asociarse sin permiso previo", garantizado en la
Constitución Política. He ahí el origen de lo que sería la futura Ley de Participación
Ciudadana.

Por otro lado, en relación al “nuevo trato” planteado y la cooperación entre el

Estado y la Sociedad Civil, el Consejo planteó que el retorno de la democracia no
permitió reactivar al movimiento social y cumplir las expectativas de participación
en la ciudadanía. Para enfrentar aquello, algunas de las medidas propuestas
fueron (Óp. Cit: 10):

1. Implementar un mecanismo que permita que la sociedad civil conozca las

propuestas de políticas públicas a nivel nacional y a nivel municipal
anualmente y que establezca un procedimiento de tiempos de consulta.
2. Crear y consolidar espacios institucionalizados de diálogo y participación social
en los procesos de toma de decisiones del Estado, para determinar,
implementar y evaluar las políticas que afectan directamente a los/las
ciudadanos/as.
3. Crear en las diferentes instancias del aparato público espacios de participación
de la sociedad civil en el diseño y seguimiento de las políticas públicas.

En respuesta a las propuestas del Consejo, en 2 de mayo 2001, el Presidente

Lagos entregó un Plan para el Fortalecimiento de las Organizaciones de la
Sociedad Civil, que entre sus principales medidas planteaba:

1. Implementar un nuevo marco jurídico para facilitar la constitución y

funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil, además del libre
derecho de asociación en distintos niveles.

2. Modificar la Ley para que los Consejos Económico y Social puedan auto
convocarse por temas de relevancia local, obligando a su tratamiento en el
Concejo Municipal.

3. Facilitar la tramitación de personerías jurídicas a federaciones y

confederaciones de las organizaciones comunitarias, a redes de las
organizaciones de la sociedad civil y a corporaciones, fundaciones y ONGs.

4. Estudiar el sistema de incentivos tributarios para mejorar y permitir

ampliarlo a fines sociales.

5. Facilitar que las personas pudieran donar una parte de la devolución de los
impuestos para organizaciones de la sociedad civil, estipulándolo al momento de
realizar su declaración.
41
6. Generar recursos adicionales para el Fondo de Desarrollo Vecinal a partir
de los recursos adicionales que tendrían los municipios por el reavalúo de
propiedades inmuebles.

7. Crear un fondo mixto de fortalecimiento institucional, asignado de manera

concursable para el desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones de la
sociedad civil, con una administración y composición mixta.

8. Desarrollar un gran Programa de Capacitación y Asistencia Técnica para

organizaciones comunitarias y organizaciones no gubernamentales, corporaciones
y fundaciones.

9. Creación de un portal ciudadano en Internet, administrado por la sociedad

civil, para visibilizar y articular las diferentes experiencias, generando más acceso
a esta nueva tecnología.

10. Implementar una política de promoción de la cultura solidaria y voluntariado.

Por otro lado, en relación a la creación de espacios institucionalizados para el

diálogo y la participación, ya el año 2000 el gobierno había publicado un
Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana que hizo llegar a sus
Ministerios y Servicios Públicos. Entre los cambios que instruyó el gobierno a partir
de este instrumento se cuentan la necesidad de crear instancias de participación
en la difusión, diagnóstico, diseño, ejecución, evaluación y control de las políticas
y programas públicos que se implementen; la realización, entre diciembre y enero
de cada año, de reuniones con las organizaciones de su sector, para presentar
una cuenta pública de su gestión anual y dialogar acerca de las prioridades para el
período siguiente; y la definición un encargado de participación, que actuara como
contraparte del Ministerio Secretaría General de Gobierno en las tareas de
coordinación interministerial. Dicho instructivo debía estar en plena aplicación al 1°
de enero 2003. Adicionalmente, el Instructivo estableció compromisos particulares
para cada Ministerio en materia de participación, mandatando al Ministerio
Secretaría General de la Presidencia la elaboración de un proyecto de ley de
bases de participación ciudadana, para consagrar jurídicamente la participación de
la ciudadanía en la gestión administrativa del Estado.

Sin embargo, estudios de la época señalan que se lograron avances muy escasos
en la incorporación de la participación ciudadana en la gestión pública. Por
ejemplo, de 106 iniciativas comprometidas por diferentes reparticiones en la fase
inicial de aplicación del Instructivo, hasta diciembre de 2004, se constata que el
50% de las iniciativas planteadas no pueden “considerarse como de participación,
sino que se refieren a creación de condiciones para ella y a mejorar el contacto
con los usuarios a través del uso de tecnologías de la información y comunicación

42
(TIC) y cambios en los sistemas de atención. Un 31% incorpora mecanismos de
difusión y consulta y sólo un 19% establece formas de participación que incluye
decisiones compartidas y compromisos y apoyo a organizaciones” (Espinoza,
2007 en Delamaza, 2008: 25)

La Ley presentada en 2004

El 8 de junio 2004, la administración Lagos remitió al Congreso el mensaje que dio

inicio al proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión
pública. El contenido de dicho proyecto se estructuró en cinco títulos, que se
refieren respectivamente: al derecho de asociación; a las asociaciones y
organizaciones de interés público; al establecimiento de un fondo de
fortalecimiento de las organizaciones y asociaciones de interés público; a la
consagración legal de un estatuto del voluntariado y, por último; a las
modificaciones de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, la
Ley N° 19. 418 sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias y
la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del
Estado.

En su mensaje, el Gobierno indica que “todos los antecedentes y propuestas

elaboradas por el Consejo Ciudadano, así como la opinión de organizaciones de la
sociedad civil recogidas por el Gobierno durante los últimos años, han servido de
insumo esencial para la elaboración del presente proyecto de ley”.

En resumen, los principales cambios que la propuesta de ley contemplaba eran:

1. Consagración del derecho de todas las personas a asociarse libremente

para la consecución de fines lícitos;

2. Se establece que la organización interna de las asociaciones deberá ser

democrática y con pleno respecto del pluralismo;

3. Regulación de la constitución de las asociaciones voluntarias;

4. Establecimiento de un marco legal para la constitución, funcionamiento y

financiamiento, entre otras materias, de las asociaciones y organizaciones de
interés público;

5. Crea un “Registro de Organizaciones de Interés Público”, a cargo del

Ministerio Secretaría General de Gobierno, en el cual deberán inscribirse
asociaciones voluntarias, fundaciones, corporaciones, asociaciones indígenas y
organizaciones comunitarias;

43
6. Crea el Fondo de Fortalecimiento de las Asociaciones y Organizaciones de
Interés Público con presupuesto del Ministerio Secretaria General de Gobierno,
aportes de la cooperación internacional y donaciones. La administración de dicho
fondo se entrega a un Consejo con representantes de la sociedad civil;

7. Establecimiento de un marco legal regulatorio mínimo del trabajo voluntario

que tiene lugar al interior de una asociación voluntaria o de interés público.

8. Incorpora nuevos deberes municipales específicos de información y

consulta a la comunidad respecto de determinadas decisiones relevantes, y
complementa el deber de publicidad de la información relativa a la gestión del
Alcalde y del Concejo Municipal;

9. Permite que las Uniones Comunales de Juntas de Vecinos puedan

constituirse en federaciones y confederaciones de carácter provincial, regional o
nacional;

10. Incorpora la prescripción legal para los órganos de la Administración del

Estado de promover el derecho de las personas a participar en la gestión pública,
y el deber, para los servicios públicos, de procurar el diseño e implementación de
sistemas o mecanismos que permitan la participación de las personas en sus
procesos de gestión. Establece que dichos órganos deberán publicar en sus sitios
web y poner a disposición del público la cuenta anual de gestión operativa y
económica; y que deberán procurar el diseño e implementación de sistemas o
mecanismos que permitan la participación de las personas en sus procesos de
gestión. Por último, el proyecto de ley señala que deberán establecer programas
de participación ciudadana, que deberán ser informados semestralmente al
Ministerio Secretaria General de Gobierno, quien emitirá, anualmente, un informe
sobre la participación ciudadana en la gestión pública.

Sobre el último punto se pondrá especial atención en esta investigación, en tanto

interesa conocer los cambios en la administración central del Estado que la nueva
ley contempla, y cómo estos se implementaron bajo la administración que
promulgó la ley. Sin embargo, veremos que durante su tramitación, el proyecto
original presentado por el Gobierno de Lagos sufrió variaciones, especialmente
sobre este punto.

La Agenda Pro Participación Ciudadana de Bachelet

En septiembre de 2006, la Presidenta Bachelet lanzó una agenda para promover

la participación ciudadana, señalando que “la participación ciudadana no es una
política sectorial. Es una manera de hacer gobierno y tiene que permear todos sus
ámbitos” (SEGEGOB, 2007: 8).

44
La agenda se construyó sobre cuatro ejes:

1. Participación ciudadana en la gestión pública: instalación progresiva de

Consejos de la Sociedad Civil en los órganos de la administración del Estado, con
estándares transversales, y la realización de Diálogos Ciudadanos;

2. Fortalecimiento de la sociedad civil: compromiso de duplicar el Fondo de la

Sociedad Civil y que la condición de dirigente vecinal será uno de los factores a
considerar para eximir de pago en las atenciones en la red pública de salud;

3. Derecho de los/as ciudadanos/as a contar con información de calidad:

implementando portales ciudadanos para acceso más simple a la oferta
programática y de beneficios públicos, y modernizando las Oficinas de
Información, Reclamos y Sugerencias – OIRS;

4. Garantizar la no discriminación e interculturalidad.

Por último, se compromete la incorporación de estas medidas en la Ley de

Participación Ciudadana, en trámite en el Congreso, así como poner urgencia a su
tramitación.

Indicación sustitutiva del Gobierno de Bachelet

En noviembre 2006, el proyecto de Ley recibió una indicación sustitutiva del

Ejecutivo, que incorporó un título IV a la Ley N°18.575 Orgánica Constitucional de
Bases de la Administración del Estado, denominado “De la participación
ciudadana en la gestión pública”, que agregó los artículos 69 a 75.

El artículo 69 establece que el Estado reconoce a los administrados el derecho de

participar en la gestión pública en la forma que establezca la ley, agregando que
contraviene ese principio cualquier acción destinada a excluir o discriminar,
injustificadamente, el ejercicio de ese derecho.

El artículo 70 obliga a los órganos de la Administración del Estado a establecer las

modalidades específicas de participación de la ciudadanía.

El artículo 71 prescribe que los aludidos órganos deberán publicitar la información

relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuesto.

El artículo 72 obliga a los órganos del Estado a dar cuenta pública anual,
directamente a la ciudadanía, de la gestión de sus políticas, planes, programas,
ejecución presupuestaria, etc. Tales órganos deberán responder a las
observaciones y planteamientos que eventualmente se formulen a dicha cuenta.

45
El artículo 73 indica que los órganos antes mencionados deberán, de oficio o a
petición de organizaciones de interés público, señalar las materias de interés
ciudadano en que se requiera conocer la opinión de la ciudadanía. El proceso de
consulta a que se refiere el párrafo precedente deberá ser pluralista y ecuánime.
Las opiniones vertidas en el proceso de consulta en cuestión tendrán que ser
evaluadas por el órgano respectivo.

El artículo 74 señala que los órganos que conforman la Administración del Estado
podrán establecer Consejos de la Sociedad Civil, integrados por representantes de
organizaciones de interés público relacionadas con la competencia del órgano
estatal de que se trate. Tales Consejos podrán ser permanentes o conformarse
para abocarse a materias específicas.

El artículo 75 precisa que estas normas no serán aplicables a la Contraloría

General de la República, el Banco Central y las FF.AA., las que podrán establecer
una normativa específica al efecto.

A su vez, se aprobó una indicación parlamentaria para agregar un nuevo principio

que ha de observar la Administración del Estado, a saber, el de la participación
ciudadana en la gestión pública.

Instructivo presidencial del primer gobierno de Bachelet

El 27 de agosto 2008, la Presidenta Bachelet publicó su Instructivo presidencial

para la participación ciudadana en la gestión pública. En este señala que, sin
perjuicio que los preceptos del entonces Proyecto de Ley de Participación
Ciudadana se vuelvan obligatorios una vez que este se convirtiera en ley, con su
instructivo se busca adelantar su vigencia, con un plazo a marzo 2009. De esta
manera, se estableció para los órganos de la Administración del Estado cuatro
obligaciones:

1. Establecer una Norma General de Participación Ciudadana;

2. Dar cuenta pública anual, directamente a la ciudadanía, de la gestión de

sus políticas, planes, programas, acciones y de su ejecución presupuestaria;

3. Establecer Consejos de la Sociedad Civil de carácter consultivo;

4. Poner en conocimiento público la información relevante del órgano.

De esta forma, a partir de 2009 comenzaron a publicarse las primeras Normas

Generales de Participación Ciudadana en los servicios públicos, que establecían
la obligatoriedad de la cuenta pública, el acceso a la información, y una lenta
conformación de los Consejos de la Sociedad Civil.

46
La Ley promulgada en 2011

El 16 de febrero de 2011, bajo la administración de Sebastián Piñera, se promulga

la Ley N° 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión
Pública. Con ella, la participación ciudadana en Chile se transforma en un derecho
legalmente establecido –aunque no a nivel constitucional-, para lo cual se modifica
cinco cuerpos legales. Entre los principales cambios que trajo la ley, se destacan:

1. Se reconoce el derecho de todas las personas a asociarse libremente para la

consecución de fines lícitos, con especial énfasis en aquellas asociaciones que
no tienen fines de lucro y las de trabajo voluntario.
2. Se crea un Registro Nacional de Personas Jurídicas sin Fines de Lucro.
3. Se constituye un Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés
Público.
4. Se introducen modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la
Administración del Estado, agregando el título IV, donde se reconoce el
derecho de la ciudadanía a participar en la gestión pública, poniendo a su
disposición información relevante y oportuna, dando cuenta pública
participativa y estableciendo un conjunto de asuntos sobre los cuales,
necesariamente, debe conocerse su opinión.
5. Se crean los Consejos de la Sociedad Civil, de carácter consultivo, e
integrados por representantes de las organizaciones sociales sin fines de lucro,
relacionadas con los asuntos que son competencia de cada organismo público.
6. Modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, reemplazando el
Consejo Económico y Social Comunal (CESCO) por el Consejo Comunal de
Organizaciones de la Sociedad Civil, rebajando del 10% al 5% el porcentaje de
firmas requeridas para que la ciudadanía convoque a un plebiscito comunal, y
mandata la promulgación de Ordenanzas de Participación Ciudadana
Municipal.

La implementación de todos estos cambios, así como la dictación de los

respectivos Reglamentos, quedan de esta forma a cargo del primer Gobierno de
centro derecha desde el retorno a la democracia.

Instructivo y Política de Participación Ciudadana en el Gobierno de Piñera

Tal como ya se ha indicado, en el gobierno de Sebastián Piñera conviven fuerza

políticas de larga data, con reconocidos personeros que fueron partidarios de la
Dictadura de Pinochet (1973 - 1990), junto a sectores menos identificados con su
legado político, aunque sí con el económico, como es el caso del mismo
Presidente.

47
Si bien la nueva legislación tiene alcances limitados en profundización de la
participación ciudadana, con ella se generan avances que podrían abrir la puerta a
los nuevos bríos de las demandas ciudadanas por incidir en la agenda de
gobierno, especialmente desde 2011. Desde la mirada de un gobierno de centro
derecha, esto podría generar rechazo en sectores políticos más conversadores, o
bien ser visto como una oportunidad desde sectores liberales que buscan aplicar
el modelo gerencial de administración pública. Una participación moderada podría
ser vista como un aporte a la modernización de la gestión.

En abril 2011 se publicó el Instructivo Presidencial para la Participación Ciudadana

en la Gestión Pública, en el cual se plantea que la política de la entrante
administración considera “como base fundamental la activa presencia de los
ciudadanos en los asuntos públicos como condición necesaria para promover el
bien común y para que el Estado esté al servicio de las personas”. Dicha
declaración muestra un interés del gobierno por este mecanismo, que toma, en
primera instancia, a la participación como una oportunidad.

El Instructivo señala que el Gobierno tendrá los siguientes objetivos estratégicos:

 Fortalecer las organizaciones de la sociedad civil, promoviendo una cultura

de corresponsabilidad.
 Promover y orientar las acciones de participación ciudadana hacia el
mejoramiento de la eficacia, eficiencia y efectividad de las políticas
públicas.
 Promover el control ciudadano de las acciones desarrolladas por los
organismos públicos.

A su vez, indica que los órganos de la administración propenderán a realizar las

instancias de participación consideradas en la Ley de Participación Ciudadana, las
cuales corresponden a Cuentas Públicas Participativas, Consejos de la Sociedad
Civil y Consultas Ciudadanas. Por su parte, también promueve las siguientes
nuevas modalidades de participación: Cabildos Ciudadanos, Plataformas digitales
participativas, Diálogos participativos, Escuelas de gestión pública para dirigentes
sociales, Sistema integral de información y atención ciudadana, promover la
eficiencia y oportunidad en la implementación de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información.

Consecuentemente, en noviembre 2011 el gobierno presenta su “Política para la

Participación Ciudadana en el marco de la corresponsabilidad” en la cual señala
que la corresponsabilidad es “la relación de compromiso mutuo que se establece
entre el Estado y la ciudadanía, es decir, para avanzar en pos del mejoramiento de
los servicios entregados por el gobierno es necesario el trabajo conjunto entre el

48
Estado y los ciudadanos. De esta manera el gobierno abre espacios para la
participación ciudadana responsable, y las personas, como sujetos con
capacidades, derechos y deberes, se involucran con el quehacer gubernamental
fomentando así la transparencia, la eficacia y la eficiencia de los servicios y
políticas públicas”.

Los tres ejes centrales de la política son:

1. Información y consulta a la ciudadanía.

2. Control ciudadano
3. Fortalecimiento de la sociedad civil

Para la implementación de ellos se establecen los siguientes mecanismos:

Obligatorios por ley

a) Cuentas Públicas Participativas

b) Consejo de la Sociedad Civil
c) Consulta Ciudadana
d) Entrega de información relevante

Otros sugeridos

a) Cabildos ciudadanos
b) SIAC
c) Diálogos participativos
d) Ventanillas virtuales de opinión
e) Apertura de datos de Gobierno
f) Ley de Transparencia
g) Escuelas de gestión pública para dirigentes sociales
h) Fondo de fortalecimiento de las organizaciones de interés público

Al respecto, el PNUD ha indicado que “como resultado de la ley (de participación

ciudadana) efectivamente se han realizado consultas y creado Consejos de la
Sociedad Civil, pero se desconoce con precisión el número y forma. A finales del
gobierno del Presidente Piñera, el efecto más observable de esta ley se había
producido a través de la realización de cuentas públicas por parte de los diversos
organismos” (PNUD, 2014: 233).

Este estudio se dedicará especialmente a analizar de qué manera se implementó

la Ley de Participación Ciudadana en el marco de esta política, teniendo en
perspectiva el contexto histórico esbozado, así como el cumplimiento de los
objetivos por ella delineados.

49
 ANALISIS

Implementación y alcances de la política de participación ciudadana del

gobierno

Programa de Gobierno

El Programa de Gobierno de Sebastián Piñera señala que la participación

ciudadana es un componente necesario para mejoras en cuatro ámbitos:

Primero, en la planificación urbana, “tanto para opinar respecto de las iniciativas

que emanan de la autoridad como también para proponer iniciativas ciudadanas”
(Piñera, 2010: 98).

Segundo, en el sistema de evaluación ambiental, sobre el cual se indica la

necesidad de crear “sistemas que favorezcan los acuerdos entre las partes
involucradas mediante mecanismos de mediación y conciliación. Mejoraremos el
acceso a la información ambiental y los sistemas de participación ciudadana, de
manera de garantizar los derechos de la comunidad y disminuir los altos niveles
de conflictividad existentes” (Óp. cit: 167).

Tercero, en el desarrollo social, incentivando la participación de la sociedad civil

en la lucha contra la pobreza, “a través de la creación de un mecanismo mediante
el cual el Estado suplemente los aportes privados a instituciones de la sociedad
civil dedicadas a trabajar con la población en condiciones de pobreza extrema, en
un monto similar al aportado por las entidades privadas” (Óp. cit: 72).

Cuarto, en el sistema político democrático, respecto del cual el Programa señala:

“Nuestro compromiso es con una democracia moderna, vital y participativa. La
democracia no puede ser para unos pocos; no puede buscar el beneficio de
aquellos que gobiernan, impidiendo que la mayoría de los ciudadanos participe
activamente en el proceso de construcción del país. No podemos permitir que la
calidad de nuestra vida democrática siga deteriorándose más aún, considerando
que una democracia joven como la nuestra debe buscar constantemente su
fortalecimiento a través de la gestación de nuevos espacios de participación real”
(Óp. cit: 110).

Para ello, se plantea la necesidad de hacer más participativa la democracia a nivel

central, regional y especialmente comunal. Las medidas que propone son: un
sistema de inscripción automática y voto voluntario; promover mayor participación
en los procesos de debate, redacción y difusión de las leyes elaboradas en el
Congreso Nacional, a través de las nuevas tecnologías de la información; realizar
modificaciones legales que exijan efectuar una cantidad mínima de audiencias
públicas por parte de los Municipios al año; y fomentar el uso de fórmulas de
50
democracia directa: plebiscitos y consultas no vinculantes, simplificando sus
requisitos y procedimientos.

Como se puede apreciar, se proponen medidas de distinto nivel y en distintos

ámbitos. Con respecto a la participación ciudadana en la gestión pública como eje
transversal del sistema, existe confusión respecto de su ámbito de acción. Al
respecto, se sitúa en un mismo paquete la participación electoral, el
involucramiento en la tarea legislativa, el acercamiento a las autoridades locales y
la simplificación de mecanismos de democracia directa. Ninguna de estas
medidas, en términos estrictos, alude a un componente participativo, salvo el caso
de los plebiscitos y consultas, que son en realidad modalidades directas. Aun así,
es posible ver que no se vislumbraba por entonces la obligación de implementar la
Ley de Participación Ciudadana, aún en tramitación en el Congreso a la fecha.

Instructivo Presidencial de Participación Ciudadana

Ya en el gobierno y con la Ley de Participación promulgada, en abril 2011 se

publicó el Instructivo Presidencial para la Participación Ciudadana en la Gestión
Pública, en el cual se plantea que la política al respecto de la entrante
administración considera “como base fundamental la activa presencia de los
ciudadanos en los asuntos públicos como condición necesaria para promover el
bien común y para que el Estado esté al servicio de las personas”, y señala que el
Gobierno tendrá los siguientes objetivos estratégicos:

a) Fortalecer las organizaciones de la sociedad civil, promoviendo una cultura

de corresponsabilidad, entendida como el compromiso mutuo que se
establece entre el Estado y la ciudadanía para perfeccionar en conjunto las
políticas y servicios públicos a fin de mejorar la calidad de vida de las
personas.
b) Promover y orientar las acciones de participación ciudadana hacia el
mejoramiento de la eficacia, eficiencia y efectividad de las políticas
públicas.
c) Mejorar y fortalecer los canales y espacios de información y opinión de la
ciudadanía. Para alcanzar este objetivo, los órganos de la Administración
deberá realizar todos los esfuerzos para que la información que entreguen
sea de calidad y oportuna, a través de canales adecuados que faciliten el
acceso a la ciudadanía.
d) Promover el control ciudadano de las acciones desarrolladas por los
organismos públicos. Este objetivo abre el espacio a la fiscalización
ciudadana. Es un llamado al compromiso de los actores democráticos para
que ejerzan una supervisión permanente del quehacer de los servicios
públicos a fin de perfeccionarlos, hacerlas más eficaces y cercanos.

51
Como se puede apreciar, los objetivos políticos planteados por el Gobierno se
refieren a la supervisión ciudadana para el perfeccionamiento de las políticas y
servicios, su eficacia, eficiencia y efectividad. Nada refiere respecto de la
legitimidad en la toma de decisiones, a partir de su apertura con la ciudadanía (por
lo menos más allá de su información “oportuna y de calidad”). Se vislumbra aquí
una visión de la participación más emparentada con las encuestas de satisfacción
de clientes que retroalimentan los servicios de empresas privada, que con la
profundización democrática. Es decir, una mirada desde el enfoque gerencial.

Por otro lado, el Instructivo indica que los órganos de la administración del Estado
propenderán a realizar las instancias de participación consideradas en la Ley de
Participación Ciudadana, las cuales corresponden a Cuentas Públicas
Participativas, Consejos de la Sociedad Civil y Consultas Ciudadanas. Por su
parte, también promueve las siguientes nuevas modalidades de participación:

a) Cabildos Ciudadanos;
b) Plataformas digitales participativas;
c) Diálogos participativos;
d) Escuelas de gestión pública para dirigentes sociales;
e) Sistema integral de información y atención ciudadana;
f) Promover la eficiencia y oportunidad en la implementación de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información.

De los mecanismos expuestos, se puede ver que dos de ellos refieren a la

información para la ciudadanía, no directamente su participación, mientras que un
tercero, las Escuelas, corresponde más bien a instancias de fortalecimiento de la
sociedad civil en base a su formación.

Política de Participación Ciudadana

En sintonía con el Instructivo, en noviembre 2011 el gobierno presenta su “Política

para la Participación Ciudadana en el marco de la corresponsabilidad”. En ella se
define la corresponsabilidad como “la relación de compromiso mutuo que se
establece entre el Estado y la ciudadanía, es decir, para avanzar en pos del
mejoramiento de los servicios entregados por el gobierno es necesario el trabajo
conjunto entre el Estado y los ciudadanos. De esta manera el gobierno abre
espacios para la participación ciudadana responsable, y las personas, como
sujetos con capacidades, derechos y deberes, se involucran con el quehacer
gubernamental fomentando así la transparencia, la eficacia y la eficiencia de los
servicios y políticas públicas” (Gobierno de Chile, 2011: 3).

Tres puntos son interesantes de relevar en esta definición. En primer lugar, el

marcado hincapié en las responsabilidades del ciudadano/a, el que recuerda la

52
antigua objeción de sectores conservadores respecto de los derechos sociales,
reflejada en una frase común en dichos círculos, que versa algo así como que
“todos están preocupados de sus derechos, pero nadie de sus deberes”. Si bien la
noción de corresponsabilidad connota una importante relación de reciprocidad que
debe existir en los procesos participativos, no es menos relevante considerar que
el ejercicio de todo derecho siempre lleva una responsabilidad. Lo segundo es que
no se menciona la profundización democrática como un aspecto relevante en una
política de participación ciudadana. La ampliación de la base de la toma de
decisiones, como un elemento legitimador del sistema político no se alude como
factor, como sí se había mencionado en el programa presidencial. En cambio –y
este es el tercer punto- se señala como una necesidad del “mejoramiento de los
servicios” y la eficacia y eficiencia de éstos y de la política pública.

Al respecto, es posible apreciar que el Gobierno de Piñera efectivamente toma la

participación ciudadana como una oportunidad para desarrollar iniciativas,
desligándose de esta forma del pasado oscuro de negación absoluta de los
derechos políticos, que parte de los mismos sectores que conformaron el gobierno
defendieron en la Dictadura. Así también es bastante claro que el enfoque
adoptado al respecto corresponde al gerencial, en el cual la participación es más
bien vista como una forma de acercar el gobierno y la gestión pública a las
preferencias de las personas y de esa manera ser más eficaces y eficientes en la
provisión de los servicios. La participación no es vista acá como un componente
necesario respecto del déficit democrático de las instituciones, sino como un
facilitador de la gestión para la solución de problemas concretos, con ciudadanos y
ciudadanas que más que participar para ejercer un derecho, lo deben hacer
porque es un deber.

Por otro lado, la política se plantea tres objetivos estratégicos con los respectivos
dispositivos que les permitirían llevarlos a cabo, según el siguiente esquema:

Figura 5: Mecanismos de participación clasificados según ejes de la Política

de Participación Ciudadana del Gobierno - 2011

EJES CENTRALES DE LA POLÍTICA

CORRESPONSABILI

Fortalecimiento
Información y consulta a la Control
de la sociedad
ciudadanía ciudadano
civil
DAD

Cabildos ciudadanos Escuelas de

Cuentas públicas gestión pública
Sistema Integrado de Atención a participativas para dirigentes
la Ciudadanía (SIAC) sociales
Diálogos participativos Consejo de la Fondo de

53
 Ventanillas virtuales de opinión Sociedad Civil2 fortalecimiento de
las organizaciones
Consejo de la Sociedad Civil de interés público
Ley de
Consulta ciudadana
Transparencia
Apertura de datos de Gobierno
Fuente: Política para la participación ciudadana en el marco de la corresponsabilidad, Gobierno de
Chile

Si contrastamos este esquema con las distintas formas de categorizar –matrices-

que se han revisado de la bibliografía, lo primero que llama la atención es que
considera el “control ciudadano”, que en la escalera de Arnstein constituye el nivel
más alto de participación. Sin embargo, al revisar los mecanismos propuestos,
vemos que ninguno de ellos implica delegación de poder por parte de la autoridad.
Más bien el control ciudadano está referido aquí al acceso a la información sobre
la acción de gobierno, con algunos niveles de respuesta, ya sea de carácter anual
(Cuenta Pública) o con mayor periodicidad (Consejo). En cambio, el esquema no
ofrece un eje o nivel deliberativo, en que efectivamente exista una incidencia
directa en la toma de decisión de algún aspecto de la acción pública o del servicio
en cuestión. En lugar de aquello, se presentan propuesta para mejorar las
capacidades y la posibilidad de acceso a recursos, como una manera de fortalecer
a la contraparte ciudadana de estos procesos. Los mecanismos planteados, en
todo caso, son los tradicionales y ya de larga data.

El esquema tampoco permite apreciar en qué fase del ciclo de la política se

implementan los mecanismos (ver figura 3) o cuales son las ventajas y
desventajas de cada mecanismo respecto de los propósitos deseados (ver figura
4). Por ejemplo, en el esquema de Blanco y Gomá (figura 3) los Consejos
sectoriales se plantean como un buen mecanismo para la formulación de políticas
y adopción de decisiones, sin embargo, en la política de Gobierno, son
considerados sólo para información y consulta. Por su parte, en el esquema de
Font (figura 4) los consejos consultivos son considerados aconsejables en
términos de su costo y facilidad de organizar, pero se presentan como deficitarios
en términos de su grado de representatividad. No existe un análisis similar al
respecto en la implementación de dicho mecanismo.

Implementación de los mecanismos

En marzo 2013, el gobierno publicó su primera Cuenta Pública Anual de la

Participación Ciudadana, en el marco de una de las nuevas obligaciones
impuestas por la Ley de Participación Ciudadana al Ministerio Secretaría General
2
Revisando la documentación oficial de Gobierno, fue posible encontrar dos versiones de la Política de
Participación Ciudadana, una de las cuales incorporaba a los Consejos como un mecanismo para el control
ciudadano y otra que sólo lo limitaba a información y consulta.

54
de Gobierno. En marzo 2014, realizó una nueva Cuenta Pública, más sucinta, pero
que puso al día las principales cifras. Entre los avances que en ellas se indican, se
cuenta:

Dictación de 116 Normas de Participación Ciudadana en los Órganos de la

Administración del Estado (22 Ministerios y 94 servicios). El Ministerio Secretaría
General de Gobierno, a través de la División de Organizaciones Sociales (DOS),
acompañó el proceso de dictación de las normas, entregando recomendaciones
metodológicas tendientes a facilitar esta tarea a los diversos órganos de la
administración. Junto con ello, correspondió sistematizar la información resultante
del proceso. Al respecto, la Cuenta Pública 2013 del Gobierno señala que “esta
acción, que implicó pasar de la voluntad en el desarrollo de acciones públicas de
perfil participativo, a institucionalizar la participación de los ciudadanos en los
asuntos de gobierno, dio paso también a la apertura de cientos de canales
formales e innovadores para el ejercicio de la participación ciudadana en los
asuntos públicos” (Gobierno de Chile, 2013: 13-14). Sin embargo, es importante
recordar que en realidad las Normas de Participación Ciudadana a nivel ministerial
nacieron en 2009, a raíz del instructivo presidencial de la primera administración
Bachelet. Además, como veremos más adelante, en 2011 básicamente las normas
se limitaron a incorporar los Consejos de la Sociedad Civil, obligatorios por la
nueva Ley, y sólo en dos de ellos se establecen mecanismos adicionales.

Acceso a Información Relevante. 114 instituciones reportaron tener páginas web

con información sobre planes, políticas, acciones y programas actualizados
disponibles para la ciudadanía; 105 señalaron contar en pleno funcionamiento con
el Sistema Integral de Atención Ciudadana (SIAC) como instrumento receptor y
canalizador de las atenciones a la ciudadanía. Durante 2012, el Gobierno señala
haber realizado un total de 14.232.992 atenciones a la ciudadanía, a través de
distintos dispositivos, tales como Teléfono; Oficina de Información, Reclamos y
Sugerencias (OIRS); buzón virtual y actividades en terreno. La Cuenta de 2014
indicó que esa cifra aumentó un 15,3%, con 16.417.147 atenciones.

Consultas Ciudadanas. Se realizó un total de 539 consultas ciudadanas, por parte

de todos los Ministerios, de las cuales 199 se hicieron a través de ventanillas
virtuales, y 340 por medio de diálogos participativos u otras actividades
presenciales. Frente a ello, hubo 310.439 respuestas de las instituciones públicas
a las consultas realizadas por la ciudadanía. En 2013, según la Cuenta 2014, se
hicieron 1.832, lo que representó un aumento del 340% en relación al año anterior,
participando 103.689 personas.

Cuentas Públicas Participativas. Según la información reportada por las

instituciones, indica que se realizaron 384 Cuentas, de las cuales 248 fueron

55
realizadas fuera de la Región Metropolitana. El Gobierno estimó que 39.195
personas participaron en total en ellas en 2012, mientras que en 2013 se hicieron
652 Cuentas con 46.761 participantes.

Consejos de la Sociedad Civil. La Cuenta Pública indica que 97 instituciones

contaban con Consejos de la Sociedad Civil, en diferentes estados de avance
(67% implementado, 18% en proceso), y 17 (15%) aún no comenzaba su proceso
de implementación, casos que justifica por retrasos en las resoluciones exentas
y/o reglamentos. La Cuenta de 2014 indica que un año después, la cifra de
Consejos implementados aumentó a 81%.

Si bien las cifras muestran buenos resultados en términos de cantidades, no es

posible conocer la calidad de los procesos participativos tras ellas. En ellos, la
cantidad de gente e instituciones involucradas debe ser siempre contrastada con
la calidad de las instancias desarrolladas, en consideración a los niveles de
incidencia que ya hemos mencionado. Por ejemplo, no es necesariamente mejor
un proceso porque en él participaron más personas (como sería el caso de una
elección), por lo que la evaluación de las metodologías y resultados al respecto
son esenciales3. Otro ejemplo lo constituye la gran cantidad de Consejos que se
indican como conformados, 288 en 2013, en tanto menos de la mitad de los
Ministerios los había conformado a nivel central, como veremos a continuación.

Principales cambios generados en cada Ministerio o servicio asimilado a

partir de la puesta en marcha de la ley

La Política de Participación Ciudadana indicaba, en el marco de la Ley N° 20.500,

que “cada órgano de la Administración deberá establecer las modalidades
formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones
en el ámbito de su competencia. Esto se traducirá en una Norma: documento que
deberá ser remitido para su consulta al Ministerio Secretaría General de Gobierno.
Cada norma deberá incorporar, además de los mecanismos obligatorios por ley,
algunos de los mecanismos de participación ciudadana que esta Administración
desea promover4” (Gobierno de Chile, 2011: 8). De esta forma, la Política asume
la obligación que impone la entrada en vigencia de la Ley de Participación
Ciudadana, de actualizar las Normas Generales de Participación en cada
Ministerio, indicando además que se deberá incorporar alguno de los mecanismos
adicionales propuestos en la Política.

3
Si bien existen documentos de Gobierno con orientaciones, por ejemplo, para la realización de las cuentas
públicas, esto no son obligatorios, por lo que se desconoce cómo ellas se aplicaron en la práctica. En la web,
sólo es posible encontrar algunos documentos de cuentas públicas que incorporan respuestas muy
puntuales a consultas recibidas en dichos procesos por parte de algunos/as ciudadanos/as.
4
Ver figura 5

56
Normas Ministeriales de Participación Ciudadana

Estas Normas tienen su origen en el Instructivo presidencial para la participación

ciudadana en la gestión pública, dispuesto por el primer Gobierno de Michelle
Bachelet el 27 de agosto de 2008. En él se indica que los órganos de la
Administración del Estado estarán obligados a establecer una Norma General de
Participación, la que "debe contemplar la forma en que las personas puedan incidir
en el desarrollo de las políticas públicas que son de su competencia". A partir de
esto, durante 2009, la totalidad de dichos órganos dictó su Norma General.

Al entrar en vigencia la Ley N° 20.500 de Asociatividad y Participación Ciudadana

en la Gestión Pública en febrero de 2011, se volvió una obligación de los órganos
de Administración del Estado el conformar los Consejos de la Sociedad Civil,
razón por la cual dicha instancia de participación debió ser incorporada en una
actualización de las Normas de Participación Ciudadana.

Al respecto, nuestro análisis muestra que la casi totalidad de Ministerios (22)

actualizó su Norma durante 2011, con la excepción del por entonces recién creado
Ministerio del Deporte, que comenzó a funcionar como tal a partir del 14 de
noviembre 2013 y tuvo su primera Norma en febrero 2015.

Gráfico N° 1: Ministerios con Norma de Participación Ciudadana

N=23. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.

Posteriormente, durante la administración Piñera se tiene registro de tres

modificaciones de dichas Normas Ministeriales. El 28 de marzo 2012, el Ministerio
de Energía modifica su norma para complementar respecto del mecanismo de

57
Consulta Ciudadana. En septiembre 2012 el Servicio Nacional de la Mujer genera
una nueva Norma, solo con ajustes menores de forma. Con fecha 25 de marzo
2013 el Ministerio de Salud modificó su Norma específicamente para excluir al
Ministerio de la obligación de contar con un Consejo de la Sociedad Civil, y así
manteniéndola solamente para sus Subsecretarías y Secretarías Regionales
Ministeriales.

Por otro lado, del análisis de las 22 Normas de Participación de la época, es

posible ver que todas consideran los cuatro mecanismos obligatorios por ley, a
saber: Acceso a la Información Relevante, Consulta Ciudadana, Cuenta Pública
Participativa y Consejo de la Sociedad Civil. De estos, se considera que el primero
en realidad no constituye un mecanismo de participación, sino que asegura el
acceso a la información pública que ya está establecido en la Ley N° 20.285 o Ley
de Transparencia. La información es un insumo clave para poder participar en un
buen proceso, pero no un mecanismo en sí.

Por otro lado, se pudo constatar que sólo dos Ministerios consideraban
mecanismos adicionales a los obligatorios por ley. El Ministerio de Justicia
consigna las Plazas de Justicia, las cuales corresponden a “un espacio
desconcentrado de difusión y promoción en lugares públicos de las políticas,
planes, programas y acciones del Ministerio de Justicia y sus servicios
dependientes o relacionados”. Es decir, se trataría en realidad de un espacio de
difusión y no de participación. Por su parte, el Ministerio Secretaría General de
Gobierno, indica dos mecanismos adicionales: las Escuelas de Gestión Pública
para dirigentes sociales y el Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de
Interés Público, ninguno de los cuales, considerando las categorías presentadas
en la revisión teórica de esta investigación, corresponde estrictamente a
mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública, aunque sí son
espacios relevantes de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil.

58
Gráfico N° 2: Mecanismos considerados en la Norma de Participación

N=23. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.

Por lo tanto, es posible apreciar que los Ministerios en su enorme mayoría no

cumplieron lo dispuesto por la Política de Participación Ciudadana del Gobierno,
que los mandataba a incorporar no sólo los mecanismos obligatorios por ley, sino
también algunos de los seis mecanismos de participación adicionales propuestos
por la administración. Incluso es posible indicar que en algunos Ministerios no se
incluyó en la Norma mecanismos participativos que se venían aplicando con
anticipación, como es el caso del Consejo del Fondo Mixto (hoy Consejo de
Donaciones Sociales) que opera desde 2008 en el Ministerio de Desarrollo Social.

Por último, es importante señalar que en agosto 2014, el Instructivo presidencial

para la participación ciudadana en la gestión pública de la segunda administración
de Michelle Bachelet definió que “todos los órganos de la Administración del
Estado deberán revisar y actualizar sus normas de participación ciudadana con el
objeto de adecuar los mecanismos de partición de las personas y organizaciones
(...) Estas normas deberán incorporar mecanismos obligatorios de participación
establecidos en la ley, y podrán establecer las demás herramientas que el
presente instructivo prescribe. Asimismo, el proceso de actualización deberá
realizarse después de oír al respectivo Consejo de la Sociedad Civil del Ministerio
o Servicio”. Esto significó que durante 2015 todos los Ministerios ajustaron sus
Normas de Participación (lo cual excede el ámbito temporal de esta investigación).

59
Instalación de los Consejos de la Sociedad Civil y su incidencia en la gestión

En relación a los Consejos de la Sociedad Civil, la Política indicaba que “como se

menciona en la ley, estos consejos deben ser autónomos e independientes.
Tienen atribuciones consultivas y su principal función es acompañar la toma de
decisiones de la política pública” (Gobierno de Chile, 2011: 11).

Por su parte, la Cuenta Pública de Participación Ciudadana de marzo 2013,

indicaba que 77 órganos de la administración del Estado ya contaban con por lo
menos un Consejo de la Sociedad Civil completamente implementado, sumando
un total de 162 Consejos. A 2014, la Cuenta Pública daba cuenta de la
implementación de 288 Consejos en 92 instituciones5.

Los resultados de la información generada por este estudio muestran que si bien
todas las Normas de Participación a nivel ministerial fueron actualizadas para
incluir al Consejo de la Sociedad Civil como mecanismo de participación, poco
menos de la mitad de los Ministerios efectivamente los crearon a nivel Ministerial.
La cifra no es contradictoria con la oficial de Gobierno, en la cual se contaron
también Consejos creados a nivel regional o la homologación de otros Consejos
público - privados.

Gráfico N° 3: Ministerios con Consejo de la Sociedad Civil constituido (marzo

2014)

N=23. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.

5
Se consideran también Consejos creados al alero de las Secretarías Regionales Ministeriales o sus
equivalentes para otros órganos.

60
En el caso del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, este no creó un
Consejo de carácter Ministerial, sino uno para cada Subsecretaría. Por su parte el
Ministerio de Minería indicó que el Consejo se conformó por Decreto, identificando
a los Consejeros/as designados, pero que si bien este se convocó en dos
oportunidades durante 2013, no pudieron constituirse y sesionar por falta de
quórum.

Por otro lado, en su respuesta algunos Ministerios señalaron que su Consejo de la

Sociedad Civil correspondía a otro Consejo de carácter público privado, al cual lo
homologaban. Seis Ministerios indicaron lo anterior, los que se detallan a
continuación.

Tabla N° 1: Ministerios que habían homologado sus Consejos de la Sociedad

Civil a otros Consejos público-privados (2014)

Ministerios
Consejo de la Cultura y las Artes
Ministerio del Medio Ambiente
Ministerio de Agricultura
Ministerio de Economía
Ministerio de Hacienda
Ministerio Secretaría General de la
Presidencia
* Sólo en estos casos se considera pertinente la homologación con el Consejo de la Sociedad Civil
Consejos
Directorio Nacional del Consejo de la
Cultura y las Artes*
Consejo Consultivo Nacional del Medio
Ambiente*
Consejo Asesor del Ministro de Agricultura
para transformar a Chile en una Potencia
Forestal Sustentable
Consejo Nacional Consultivo de la Empresa
de Menor Tamaño, Consejo Consultivo de
Promoción Turística, Consejo de
Responsabilidad Social para el Desarrollo
Sostenible
Consejo Consultivo del Sistema Integrado
de Comercio Exterior (SICEX)
Comisión Asesora Presidencial para la
Protección de los Derechos de las Personas
y de la Probidad y Transparencia
Administrativa

Si bien algunos de estos espacios son instancias interesantes en que se

promueve la participación, ellos tienen un carácter distinto al objetivo de la Ley de
Participación Ciudadana, pues la mayoría pretende asesorar a la autoridad en
aspectos específicos de su marco de acción (un área, una política específica, etc.)
y no en la gestión ministerial de manera integral. Además, muchos no son
considerados en la Norma de Participación del Ministerio. Por lo tanto, realizado el
análisis, sólo se consideró en este estudio, los casos del Directorio Nacional del
Consejo de la Cultura y las Artes y el Consejo Consultivo Nacional del Medio

61
Ambiente. Ambos Consejos derivan de la naturaleza colegiada que estos
Ministerios tienen en su origen, y su creación se relaciona con la gestión en
general de dicha cartera. Además obedecen al compromiso político, durante la
tramitación de los proyectos que crearon estos Ministerios (servicio con rango
ministerial en el caso del CNCA), de contar con espacios para la sociedad civil
involucrada en sus respectivos temas. Se abundará sobre esto más adelante.

De esta forma, a continuación se presentan los Ministerios que a mayo 2014

contaban con Consejo de la Sociedad Civil constituidos en el marco de la Ley
indicando además las autoridades que los llevaron adelante (considerando su
fecha de constitución) y su afiliación partidaria.

Tabla N° 2: Ministerios con Consejos de la Sociedad Civil constituido y

autoridades responsables

Ministerio Ministro/a Partido

1. Ministerio de Energía Jorge Bunster Ind
2. Ministerio de Relaciones Exteriores Alfredo Moreno Ind
3. Servicio Nacional de la Mujer Carolina Schmidt Ind
4. Consejo de la Cultura y las Artes Luciano Cruz- Coke Ind (Evópoli)
5. Ministerio de Educación Harald Beyer Ind (Evópoli)
6. Subsecretaría de Telecomunicaciones Pedro Pablo
Ind (Evópoli)
7. Subsecretaría de Transportes Errázuriz
8. Ministerio de Justicia Teodoro Ribera RN
9. Ministerio Secretaría General de
Cecilia Pérez RN
Gobierno
10. Ministerio de Desarrollo Social Joaquín Lavín UDI
Rodrigo Pérez
11. Ministerio de Vivienda y Urbanismo UDI
Mackenna
12. Ministerio del Medioambiente María Ignacia Benítez UDI
Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los 23
Ministerios.

La tabla permite identificar que entre las autoridades que efectivamente llevaron a
cabo sus Consejos están representados los dos partidos de la coalición de
gobierno, así como una buena cantidad de independientes. Hay que considerar
que el primer gabinete de Sebastián Piñera, estuvo en su mayoría conformado por
personas sin afiliación política. A la información se ha agregado también quienes
posteriormente conformaron un tercer partido de centro derecha que se unió a la
alianza: Evolución Política o Evópoli. Por lo tanto, no hay una vinculación directa
que permita establecer una relación entre el tipo de militancia que tuviera la
autoridad y su disposición a implementar este mecanismo participativo. También
se puede apreciar que hay Ministerios del comité político (SEGEGOB), del social
(Desarrollo Social) y del económico (Energía), así como carteras antiguas

62
(Relaciones Exteriores) y nuevas (Medioambiente). Ninguno de estos factores
podría interpretarse que tienen causalidad directa en la conformación o no de los
Consejos.

Respecto del año de constitución de los Consejos, la mayoría de los que lo

hicieron la realizó en 2012, un año después de la promulgación de la Ley de
Participación Ciudadana.

Gráfico N° 4: Año de constitución -primera reunión- del Consejo (2014)

N=23. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.

Los Ministerios que la Cuenta Pública 2013 indica que contaban con Consejo de la
Sociedad Civil a nivel central son 11: Cultura, Desarrollo Social, Educación,
Energía, Justicia, Medio Ambiente, Minería, Relaciones Exteriores (a nivel de
Subsecretaría), Secretaría General de Gobierno, Mujer (en constitución),
Transporte y Telecomunicaciones (a nivel de Subsecretarías), y Vivienda y
Urbanismo. Estas cifras coinciden con la información de este estudio, con dos
diferencias: en el Servicio Nacional de la Mujer, las actas muestran que este se
constituyó en enero 2013 (por ende ya estaba conformado a la fecha de la Cuenta
Pública); y en el caso de Minería, este estaba constituido por decreto, pero nunca
sesionó.

Por otro lado, la Cuenta Pública de Participación 2014 indica que se habían
constituido 288 Consejos en todo el país, con 5.025 consejeros/as. Los
Ministerios que contaban con la mayor cantidad de Consejos de la Sociedad Civil
constituidos al año 2013 son Agricultura (73), Desarrollo Social (38), Salud (37),
Justicia (25), y el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (24) (Gobierno de

63
Chile, 2014: 17 - 18). Es importante, de todas formas, hacer notar que la Cuenta
hace alusión además a Consejos creados en todas las regiones, al alero de las
Secretarías Regionales Ministeriales o sus equivalentes, así como de los órganos
relacionados de cada Ministerio, de lo cual no se cuenta con datos en este
estudio.

En relación a la forma en que se eligieron los consejeros y consejeras, se puede

ver que la gran mayoría de ellos se conforma a partir de una designación por parte
de la autoridad, en la mayor parte por el/la Ministro, aunque hay casos con
definición Presidencial, como en Medioambiente. Solamente se realizó una
elección, para el Consejo de la Secretaría General de Gobierno, el Ministerio a
cargo de hacer seguimiento a la implementación de la Ley de Participación
Ciudadana, y el que, por su misión, tiene una trayectoria más antigua de
participación y diálogo con las organizaciones sociales.

Respecto de otras formas de selección de los participantes en el Consejo, la

Norma del Ministerio de Educación de la época define los cargos en virtud de la
representación de los diversos sectores de la comunidad educativa, a los cuales
cualquier podía postular, para que la definición final del seleccionado quedara en
un sorteo. Otro mecanismo lo constituye el establecido por el Consejo de la
Subsecretaría de Transportes, el cual indica que las postulaciones están siempre
abiertas y que será el mismo Consejo quien decidirá si aprueba la incorporación
de un postulante. El primer Consejo se constituyó a partir de un llamado de la
Subsecretaría, en el cual se aceptó a todos los interesados.

Adicionalmente, es importante consignar que hay situaciones en la cuales si bien

no hubo una elección, se abrieron procesos de postulación en los cuales se
terminó por aprobar a la totalidad de instituciones que cumplían con las
condiciones para participar, como es el caso de los Consejos de la Subsecretaría
de Telecomunicaciones y el Ministerio de Energía, aunque en este último algunas
organizaciones desestimaron seguir postulando, dado que las sesiones se harían
en Santiago y no se contó con recursos para cubrir los gastos de traslado y
estadía de representantes de organizaciones de otras regiones (sobre esta
limitación ahondaremos más adelante).

Lo anterior, demuestra que se reitera una de las limitaciones detectadas por

Delamaza respecto de los Consejos Mixto, en tanto existe diversidad de criterios
para su conformación, primando la invitación desde la autoridad (Delamaza,
2008).

64
 Gráfico N° 5: Forma de definición de Consejeros/as (2014)

N=12. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.

Otro aspecto relevante de considerar respecto de los Consejos, es si en ellos

participa la autoridad. Esto porque una de las críticas frecuentes a los pocos
espacios de participación, es que en muchos se convoca a las personas a debatir
temas y hacer propuestas, sin embargo, estas nunca llegan a transformarse en
definiciones. En muchos casos, la autoridad a cargo de tomar las definiciones no
está presente en estos espacios, y nunca llega a considerar las propuestas de la
ciudadanía. Por ende, la participación del Ministro o Ministra en los Consejos, se
considera una buena práctica que ayuda a mantener un diálogo permanente de la
autoridad con la sociedad civil, con la perspectiva de poder tomar acuerdos que
consideren definiciones de ambas partes.

Sin embargo, vemos que en la mitad de los Consejos que se conformaron en el

Gobierno de Piñera, no participan los Secretarios/as de Estado. De aquellos que sí
participan, en tres casos éste lo preside. Esto último también ha sido cuestionado
recientemente, en tanto en las recomendaciones de la Secretaría General de
Gobierno, se sugiere que los Consejos sean presididos por otro integrante del
Consejo (SEGEGOB, 2015: 46). De las Normas revisadas, es posible ver que en
varias de ellas el Consejo lo preside un representante de la sociedad civil, pero en
ellos no participa el Ministro/a.

65
 Gráfico N° 6: Forma de participación del Ministro/a en el Consejo (2014)

N=12. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.

Más adelante se revisará si alguna de estas fórmulas incide en el buen

funcionamiento y resultados del trabajo de los Consejos de la Sociedad Civil.

Otro tema importante de considerar sobre los Consejos, es si estos cuentan con
un reglamento que defina con mayor especificidad cómo este funcionará. Esto
dado que ahí se pueden establecer condiciones que faciliten la participación y le
den mayor relevancia al quehacer del Consejo. Además, entrega más confianza
en dicha institucionalidad a las organizaciones, al tener claras las reglas del juego
al momento de postular y/o asumir la tarea de participar en un Consejo.

Al respecto, es posible ver que la mayoría de los Consejos conformados cuenta

con su reglamento, en su gran mayoría aprobado por el debido acto administrativo
emitido por la autoridad, lo que le otorga un rango formal en la estructura
normativa del Ministerio. Sin embargo, sólo hay registro de dos casos en los que el
Reglamento fue trabajado por el mismo Consejo: las Subsecretarías de Transporte
y la de Telecomunicaciones. En ellos, fue el Consejo mismo el que aprobó su
reglamento, sin embargo, paradójicamente, también en estos dos casos dicho
reglamento no está aprobado por acto administrativo, lo que constituye por lo tanto
un acuerdo interno entre las partes, pero sin validez normativa. En muchos otros
casos, los/as consejeros/as se remitieron a hacer observaciones a la propuesta de
Reglamento que les hizo el Ministerio, como en la Secretaría General de
Gobierno.

66
Gráfico N° 7: Cuenta con Reglamento del Consejo de la Sociedad Civil (2014)

N=12. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.

Con respecto a la composición de los Consejos, es interesante también saber qué

tipo de instituciones están representadas en ellos. La Ley de Participación
Ciudadana define a las organizaciones de interés público, como “aquellas
personas jurídicas sin fines de lucro cuya finalidad es la promoción del interés
general, en materia de derechos ciudadanos, asistencia social, educación, salud,
medio ambiente, o cualquiera otra de bien común, en especial las que recurran al
voluntariado” (artículo 15, Ley N° 20.500). Bajo esta definición no sólo caben las
organizaciones comunitarias, ni las fundaciones o corporaciones, sino también
otras que promueven el bien común.

En el caso de los Consejos en los Ministerios, se aprecia que la mayoría de los/as

consejeros/as representan a organizaciones de la sociedad civil, ya sea de
carácter comunitario u organizaciones no gubernamentales. Sin embargo, también
están representadas asociaciones propias del mundo laboral, como sindicatos,
colegios profesionales o gremios, así como instituciones académicas y centros de
estudios. Sería importante preguntarse si este tipo de instituciones corresponden a
lo dispuesto en la Ley de Participación, aunque esta definición en muchos casos
es imprecisa, tal como lo ha planteado el Consejo del Fondo de Fortalecimiento de
Organizaciones de Interés Público6. Por ejemplo, en el caso de los sindicatos, es

6
Al respecto, el Acta de sesión ordinaria de julio 2016 señala “El Consejo Nacional deja constancia de la
dificultad que existe para definir la calidad de interés público de una organización. Se argumenta la falta de
elementos distintivos en la Ley N° 20.500 para diferenciar a una organización de interés público de una
organización sin fin de lucro”.

67
indudable que son una voz que debe ser escuchada en carteras como el Ministerio
del Trabajo, sin embargo, cuando se trata de sindicatos que tienen sólo por
finalidad el bienestar de sus asociados, su carácter de interés público se podría
cuestionar. Con todo, este tipo de instituciones son las menos representadas,
manteniéndose en segundo lugar la academia. Esto podría deberse a que las
autoridades buscan voces “expertas” para el rol consultivo del Consejo, además
de una comprensión de los Consejos de la Sociedad Civil más en la manera de
comisiones asesoras que espacios de participación de la ciudadanía.

Gráfico N° 8: Tipo de instituciones en el Consejo (2014)

N=113. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a

los 23 Ministerios.

Sobre ello, se denota poca claridad respecto de qué se entiende por

organizaciones de la sociedad civil, y cómo sus representantes cumplen con dicha
labor.

Por un lado, se manifiesta la tendencia a sobrevalorar el papel de los técnicos y

especialistas, incluso nominando a ONGs de carácter profesional como
“representantes” de la sociedad civil, lo que deja sin voz a otros actores menos
institucionalizados (una de las limitaciones típicas de estos Consejo que detecta
Delamaza, 2008).

Por otra parte, se podría cuestionar si los/as académicos/as o expertos/as tienen

ese rol representativo de intereses colectivos, o más bien se encuentran ahí en
virtud de una tradición del gobierno chileno por crear consejos asesores de
expertos para apoyar la toma de decisión de la autoridad. Lo propio se podría
decir respecto de los sindicatos, colegios profesionales y gremios, los cuales si

68
bien articulan intereses colectivos, por lo general cargan demandas gremiales que
no necesariamente representan un sentir colectivo, sino el específico de sus
asociados. Sin embargo, a la vez también se podría considerar que la facilitación
de diálogos diversos, por ejemplo, entre expertos/as académicos, dirigentes
sociales y técnicos de gobierno podría enriquecer el nivel de la discusión.

Otro aspecto interesante de relevar es la composición de género de los Consejos,

y si en ellos se replica la inequidad de género tan propagada aún en el país. Al
respecto el panorama es poco auspicioso al corroborar que sólo el 40% de las
consejeras son mujeres. Sin embargo, es una mejor proporción si la comparamos,
por ejemplo, con el 25% de mujeres electas concejales en 2012. Mientras que las
mujeres participan más en términos tanto electorales como en organizaciones
sociales, todavía están subrepresentadas en la toma de decisiones públicas
(PNUD, 2014: 229) y, por lo visto, también de estos espacios de participación.

Gráfico N° 9: Composición de género de los Consejos (2014)

N=156. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a

los 23 Ministerios.

Análisis del trabajo de los Consejos de la Sociedad Civil

Dos de las principales limitaciones de los Consejos mixtos, detectadas por

Delamaza (2008) es que en ellos por lo general no hay criterios de trabajo: cada
uno define sus modos, sin estándares para una participación más amplia, y, por
otra parte, existe poca o nula articulación con las instancias de formulación y
decisión de las políticas públicas, por lo que no es claro el destino que tendrán sus

69
propuestas. En razón de aquello, a continuación se revisará el trabajo realizado
por los Consejos a partir de un análisis de sus sesiones.

Sesiones realizadas

En primer lugar, es posible apreciar que tres carteras se destacan por haber tenido
un trabajo más activo de sus Consejos: Medio Ambiente, Transporte y
Telecomunicaciones y el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes.

Gráfico N° 10: N° de sesiones del Consejo de la Sociedad Civil según

Ministerio* (2014)

N=97. Fuente: elaboración propia en base a respuestas de solicitudes de información pública a los
23 Ministerios.
*El Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones estableció un Consejo para cada
Subsecretaría en lugar de uno a nivel ministerial

Con respecto a Cultura y Medioambiente, es necesario hacer notar que ambas

instituciones tienen su origen en organismos que nacieron a partir de discusiones
del país para la creación de una institucionalidad específica, en la cual tuvieron
parte los representantes de la sociedad civil y sus organizaciones.

Así, en 1994 nace la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)

conformada por un Consejo Directivo de Ministros y un Consejo Consultivo
integrado por dos científicos universitarios, dos académicos de centros
independientes, dos representantes de los empresarios, dos de los trabajadores,
70
dos de organizaciones no-gubernamentales, y un representante del Presidente de
la República. En 2007 se crea el cargo de Presidente de la Comisión Nacional del
Medio Ambiente, otorgándole el rango de Ministro de Estado. En 2010 se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, reemplazando a la CONAMA.

Por su parte, en 2003 se crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes

(CNCA). El Consejo es dirigido por un Directorio Nacional, órgano colegiado
integrado por el Presidente del Consejo (que tiene rango legal de Ministro de
Estado), por los Ministros de Educación y Relaciones Exteriores o sus
representantes, cinco personalidades destacadas del ámbito de la cultura (tres
designadas directamente por la Presidencia de la República y dos con acuerdo del
Senado), dos académicos destacados (uno designado por el Consejo de Rectores
y el otro por los rectores de universidades privadas autónomas), y un galardonado
con el Premio Nacional, elegido por sus pares. Cuenta además con un Consejo
Consultivo, Consejos Regionales y otros Consejo temáticos7.

Como ya se ha mencionado, en ambos casos, los Consejos de la Sociedad Civil

que creó la Ley de Participación Ciudadana fueron asimilados a los Consejos que
ya existían en la estructura de estas reparticiones, que son de mayor antigüedad y
a los cuales las leyes que los crean les entrega mayores competencias que la
20.500 (se ahondará más adelante sobre esto). Ambos cuentan también con
consejeros/as nombrados directamente por la Presidencia de la República. Por
ende, no es de extrañar que estos casos exista por lo menos una mayor
regularidad de reuniones de trabajo.

El otro caso interesante de recalcar es el del Ministerio de Transporte y

Telecomunicaciones. Esta cartera generó una innovación respecto de la
implementación de la Ley, optando por conformar un Consejo en cada
Subsecretaría, y no uno Ministerial. Además, si bien los/as consejeros/as fueron
designados por la autoridad, se realizó una convocatoria amplia en la cual se
aceptaron todas las postulaciones, realizando nuevos llamados posteriormente,
con los cuales se fueron sumando más organizaciones. Si bien en estos Consejos
no participó con regularidad la autoridad, desde la institución se dispusieron las
facilidades para que estos funcionaran con frecuencia. Además, en ambas
instancias participaron organizaciones de la sociedad civil con experiencia en el
trabajo de contraparte del Estado. En Transporte, entre otras, las organizaciones
de promoción del uso de la bicicleta, y en Telecomunicaciones, las Asociaciones
de Consumidores. Se puede apreciar, al revisar las actas de sesión, que estas
instituciones se empoderaron de los espacios, generando formas de organización

7
En agosto 2016, ingresó a trámite en la Cámara de Diputados, el proyecto de ley que crea el Ministerio de
las Culturas, las Artes y el Patrimonio, el cual mantiene en su estructura un Consejo Nacional.

71
y reglas internas, con relativa prescindencia de directrices de la autoridad, la cual
a su vez, tuvo apertura para permitir esta forma de trabajo. Esto significó que la
convocatoria a reuniones quedara en manos de los/as mismos/as consejeros/as y
no a la espera de lo que dispusieran las Subsecretarías. Más adelante se
profundizará en el análisis del trabajo de estos Consejos.

Por último, en cuarto lugar aparece el Ministerio a cargo de coordinar la

implementación de la Ley y de la Política de Participación Ciudadana, la
SEGEGOB.

Temáticas tratadas

A continuación se presenta un análisis del trabajo de los Consejos, realizado a

partir de la revisión de 97 actas de sesiones que tuvieron lugar entre la fecha de
actualización de las Normas de Participación Ciudadana y la llegada del nuevo
gobierno.

Lo primero que se pudo constatar, es el nulo nivel de homogeneidad por parte de

los Ministerios, pero también de los Consejos, respecto de la estructura y
contenidos mínimos que deben contener las actas de sesiones. Por ejemplo, en
Educación se realizaron tipo Minutas resumen; en Energía son muy detalladas
sobre lo dicho por cada consejero/a; en Justicia sólo presentan datos mínimos
como fecha, lugar, asistentes, tabla de discusión y puntos mínimos de discusión;
en Medio Ambiente las actas enumeran y detallan los acuerdos tomados; en la
Secretaría General de Gobierno se mezclan actas y minutas según la sesión, en
las Subsecretarías de Transporte y Telecomunicaciones las actas son detalladas y
preparadas por los/as mismos/as consejeros; y en Desarrollo Social no se cuenta
con actas por señalar esta cartera que no había obligación legal al respecto.

En relación a los temas tratados, se constata que la dinámica más común en las
sesiones es que un profesional del Ministerio, por lo general de carácter directivo,
realice una presentación respecto de alguna política, programa, informe, proyecto
de ley u otra acción ministerial, la cual luego es comentada por los/as consejeros,
quienes también realizan consultas y entregan opiniones. En la casi totalidad de
consejos se realizaron sesiones con este fin. Al respecto, se constata que con esto
existe una contribución al acceso de la información de los representantes de la
sociedad civil, los cuales pueden interiorizarse de primera fuente sobre los temas
de interés para su quehacer. Además, se podría suponer que para las autoridades
y equipos del Ministerio, la posibilidad de contar con el escrutinio del Consejo sería
un aliciente para realizar una mejor gestión, aunque de esto no es posible contar
con antecedentes verificables. Por otro lado, la sesión da la oportunidad para que
los tomadores de decisión del Ministerio escuchen las opiniones de la sociedad

72
civil, las que, de ser convincentes, podrían efectivamente considerar. Sin embargo,
dado que la legislación sólo entrega a estos consejos un carácter consultivo, no es
claro cuál es el impacto que sus opiniones puedan tener en la acción de los
Ministerios. Incluso en el caso del Consejo de la Cultura y las Artes, en el cual el
Consejo Directivo tiene atribuciones deliberantes, se vieron reflejadas quejas al
respecto de parte de los Consejeros. En la sesión N° 91 de junio 2012, un
Consejero observó, respecto de su labor, que "cada idea que ellos han entregado,
encuentra una contra argumentación y finalmente se termina por no considerar los
comentarios entregados. El acta indica que "su posición no es entrar a defender
cada idea. Cuestiona si con este funcionamiento tiene sentido su asistencia a
futuras reuniones. Espera que alguna de las ideas arrojadas sea incorporada, ya
que de lo contrario no tiene sentido la asistencia de los Directores pues su
participación se reduce a acatar propuestas y notificarse de las mismas” (Acta 91
del Directorio Nacional del CNCA, 2012: 36).

Respecto de lo anterior, desde la mirada de la rendición de cuentas y, como una

manera de conjugar los distintos mecanismos de participación promovidos por el
Gobierno de Piñera, era esperable que las Cuentas Públicas de cada Ministerio
fueran presentadas tempranamente a los Consejos de la Sociedad Civil. De
hecho, dicha obligación está establecida por Ley para los Consejos Comunales de
Organizaciones de la Sociedad Civil a nivel municipal. Sin embargo, sólo hay
registro en acta de que esto haya ocurrido para el Ministerio Secretaría General de
Gobierno. En el Consejo de Energía, por su parte, hay registro de una queja por
no haber sido considerado en dicha Cuenta.

Un segundo tema que ocupó buena parte de las sesiones de los Consejos de la
Sociedad Civil fue respecto de su organización interna. Acá se vieron temas como
los planes de trabajo, cantidad y fecha de próximas sesiones, grupos de trabajo y
otros. También en algunos casos se ocuparon sesiones para revisar y ajustar las
propuestas de Reglamento que les presentaron algunos Ministerios a sus
Consejos, como en la Secretaría General de Gobierno, y las Subsecretarías de
Transporte y Telecomunicaciones. También acá podemos observar sesiones en
las que se realizaron elecciones de cargos como Presidente/a, Vicepresidente/a y
Secretario/a. De esto hay constancia en las actas de siete Consejos: de Energía,
Medio Ambiente, Servicio Nacional de la Mujer, Cancillería, Secretaría General de
Gobierno y las Subsecretarías de Transporte y Telecomunicaciones.

También se pudo constatar la presentación de quejas formales de Consejeros en

algunas sesiones. En el Consejo de Energía se plantea que el Ministerio no había
respondido a un informe entregado de la labor del Consejo, y también se planteó
una queja por no costear los traslados de Consejeros/as que no viven en
Santiago. Esto último también lo hicieron patente una Consejera de Medio

73
Ambiente y un Consejero de la Secretaría General de Gobierno. Éste también se
quejó por la lentitud en la promulgación de los Reglamentos requeridos con la
entrada en vigencia de la Ley de Participación Ciudadana. En el Consejo de Medio
Ambiente, también se planteó una queja por considerar que los/as consejeros/as
no contaban con información suficiente y con la antelación necesaria para debatir
los temas de las sesiones. En la Subsecretaría de Transporte hay registro de un
duro intercambio del recién electo Secretario del Consejo con la Subsecretaria, a
raíz de no tener la misma interpretación sobre las atribuciones de autonomía
versus carácter consultivo del Consejo. En el Consejo de la Subsecretaría de
Telecomunicaciones se planteó una solicitud de ampliar ciertos debates a más
organizaciones, lo que fue tomado con cautela por una mayoría de consejeros/as
que prefirieron mantener ciertos temas al interior del Consejo. Esto generó el
congelamiento de la participación de una organización. Así también, otro
consejero se alejó del Consejo en alegato por no haber sido recibido por el
Subsecretario. Dicho consejero representaba al canal de televisión comunitaria de
Señal 3 de La Victoria, quien quería entrevistarse con la autoridad por el proyecto
de ley de televisión digital. Salvo para el caso de la ampliación del Consejo de
Telecomunicaciones, que finalmente abrió una nueva convocatoria con la que
entraron nuevos consejeros/as, no hay constancia de una solución concreta de los
Ministerios respecto de las quejas planteadas.

Respecto del problema sobre el pago de pasajes a consejeros/as que no son de la

Región Metropolitana, planteado formalmente en tres Consejos, tampoco se
observó que se realizarán sesiones en otras ciudades. Sólo hay registro de una
sesión del Consejo de Educación realizada en Concepción. Si bien la Cuenta
Pública de Participación del Consejo permite ver un esfuerzo por constituir
Consejos de carácter regional y realizar Cuentas Públicas desconcentradas en
cada Ministerio, los Consejos de carácter nacional debieran poder contar con
representatividad de todo el país.

Otro tema que se vio reflejado en mucho menor medida en las sesiones del
Consejo, fue la presentación formal de propuestas por parte del Consejo, o por lo
menos de un grupo de consejeros/as. Sólo hay registro de que esto haya ocurrido
en el Ministerio de Educación y las Subsecretarías de Transporte y de
Telecomunicaciones. En Energía, como se dijo, se menciona que se entregó un
documento que no fue respondido, pero este no fue presentado en sesión o por lo
menos no hay acta de aquello. Como se ha dicho, la dinámica observada más
generalizada es que los/as consejeros/as realizan propuestas acotadas respecto
de presentaciones por parte del Ministerio, las cuales son más bien de carácter
personal. No hay indicios de que dichas intervenciones personales puedan haber

74
sido previamente preparadas con las organizaciones que los/as consejeros/as
representan.

También son limitadas las ocasiones en que el Consejo invitó a terceros/as para
escuchar otras perspectivas o testimonios sobres los temas. De la revisión de las
actas se constató que esto ocurrió en cuatro ocasiones. El Consejo de Educación
sesionó una vez en Concepción (abril 2013) y allí escuchó al Director de
Educación Municipal de Hualpén y al ex alcalde de la misma comuna, sobre la
política para involucrar a los apoderados en la educación de sus hijos. El Consejo
de Medio Ambiente invitó a un astrónomo para exponer sobre el desarrollo
científico en esta área, relacionado con la normativa de contaminación lumínica.
En el Consejo de Telecomunicaciones se invitó a un representante del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo para escuchar sobre las normas para la instalación de
antenas. Por último, sólo en el caso de la Subsecretaría de Transportes existe
constancia de haber escuchado un testimonio ciudadano respecto de problemas
posibles de solucionar por parte del Ministerio. Es el caso de una mujer a la cual
no se le permitió subir su bicicleta como equipaje en un bus interurbano. Sobre
este caso se abundará más adelante.

Capacidad de incidencia de los Consejos

Para poder analizar la capacidad de incidencia que han tenido los Consejos de la
Sociedad Civil en la gestión ministerial, se revisará en primer lugar la definición
que de ellos se hace en la Ley de Participación Ciudadana. Al respecto la nueva
legislación indica “Los órganos de la Administración del Estado deberán establecer
consejos de la sociedad civil, de carácter consultivo, que estarán conformados de
manera diversa, representativa y pluralista por integrantes de asociaciones sin
fines de lucro que tengan relación con la competencia del órgano respectivo”
(Gobierno de Chile, 2011: 12). Consecuentemente, este es el rol asignado a los
Consejos dentro de la Política de Participación Ciudadana de la administración
Piñera, a lo cual agrega que “estos consejos deben ser autónomos e
independientes. Tienen atribuciones consultivas y su principal función es
acompañar la toma de decisiones de la política pública” (Ídem).

Al revisar las actas de los Consejos, es posible apreciar que en variadas

ocasiones los/as consejeros/as se cuestionaron sobre este rol, y en más de una
oportunidad, el carácter exclusivamente consultivo fue recordado por funcionarios
de gobierno frente a cuestionamientos del Consejo. La versión más álgida de esta
discusión se registró en el acta de constitución del Consejo de la Sociedad Civil de
la Subsecretaría de Transporte, la cual indica que “a) La Subsecretaria señala que
hay varias iniciativas en que la SUBTRANS valorará tener la opinión del Consejo.
El Secretario le comenta que si bien debe haber una obvia disponibilidad del

75
COSOC para discutir temas que la SUBTRANS quiera tocar, es necesario aclarar
que el COSOC tendrá su propia agenda y decidirá por sí mismo qué temas tratar,
en base a los intereses ciudadanos. La Subsecretaria tiene reparos ante ese
planteamiento y hace referencia a la naturaleza consultiva del COSOC, la cual
considera incompatible con un COSOC con agenda propia. Aunque no hay
consenso sobre el fondo, se manifiestan voluntades para trabajar en temas que
emanen tanto del COSOC, como de la SUBTRANS. B) Sobre el rol del COSOC, el
Secretario señala que el Consejo debe tener, entre otros, un rol de fiscalización
sobre la SUBTRANS, cosa que la Subsecretaria no comparte. El Secretario
insiste, leyendo un extracto del Instructivo Presidencial para la implementación de
la Ley de Participación Ciudadana, que indica dentro de los objetivos estratégicos
“promover el control ciudadano de las acciones desarrolladas por todos los
órganos públicos. Este objetivo abre el espacio a la fiscalización ciudadana”. La
Subsecretaria a su vez insiste en su posición argumentando que el sentido que
tiene la fiscalización en esa definición es más bien bajo la óptica de usuarios del
sistema de transporte, monitoreando por ejemplo a las empresas prestadoras de
servicios, pero no considerando una fiscalización sobre la SUBTRANS. El punto
queda sin acuerdo. C) El Secretario le señala a la Subsecretaria la conveniencia
de que el Ministro, quien pretende dar a conocer un Plan de Transporte en los
próximos días, presente previamente el Plan al Consejo, para así cumplir con la
Ley de Participación, la cual establece el derecho a la participación en la
generación de políticas y planes. La Subsecretaria rechaza la idea, argumentando
que el Ministro no tiene que pedirle autorización al COSOC para tales anuncios. El
Secretario concuerda en que no hay obligación de que el COSOC vise el plan,
pero que el sentido de la Ley es justamente que el COSOC dé opiniones y
retroalimente las iniciativas en vez de que se anuncien sin procesos de
participación ciudadana. La Subsecretaria no comparte el planteamiento. El punto
queda sin acuerdo” (Acta de sesión N° 1 COSOC de la SUBTRANS, 2012: 2 - 3).

Al respecto, a partir de lo revisado, como se ha dicho, la dinámica más corriente

que se pudo corroborar, es que en los Consejos se realizaron presentaciones de
diversas materias de trabajo de los Ministerios (políticas, programas, proyectos de
ley, etc.), sobre las cuales los/as consejeros/as pudieron hacer consultas y emitir
opiniones, pero no consta si ellas fueron tomadas en cuenta por parte de las
Secretarías de Estado. Sobre ello existen cuatro casos que se pueden destacar
por haber avanzado algo más que el resto, y que coinciden con aquellos Consejos
que más sesionaron.

Los casos avanzados: Consejos de Transportes y de Telecomunicaciones

Con respecto a los Consejos de las Subsecretarías de Transporte y de

Telecomunicaciones, se ha destacado que constituyen experiencias donde se

76
aprecia una innovación por parte de la autoridad, así como una empoderamiento
por parte de las organizaciones de la sociedad civil que se tomaron estos
espacios. Así lo muestra, por ejemplo, el intercambio registrado con la
Subsecretaria de Transportes sobre el rol del Consejo, pero también otras
experiencias que se pueden apreciar de las actas de sesiones, que además fueron
redactadas por los/as mismas consejeros/as.

En el caso del Consejo de la Sociedad Civil de la Subsecretaría de

Telecomunicaciones, se aprecia que en sus sesiones se abarcó una diversidad de
temas, los cuales fueron definidos por los/as mismos/as consejeros/as. La fijación
de reuniones con periodicidad casi mensual, con quorum permanente para poder
sesionar, posibilitó además abarcar más temáticas. En este Consejo además se
citó a un representante de otro Ministerio (MINVU), para conocer sobre normativas
afines, lo que sucedió en pocos otros Consejos. El espacio no estuvo exento de
polémicas, en relación al “congelamiento” de la participación de dos
organizaciones, que ya se ha mencionado, una en reclamo por no haber sido
recibido por el Subsecretario y otra en exigencia de que el Consejo fuera ampliado
a más organizaciones. Sobre lo primero no hay registro de que se haya
subsanado, aun cuando contó con el apoyo de los demás consejeros. En relación
a lo segundo, efectivamente en el acta de sesión N° 19 extraordinaria de marzo
2014, se da cuenta de la incorporación de seis organizaciones, a partir de un
nuevo llamado realizado por la Subsecretaría.

En dicha sesión consta, además, que los/as nuevos/as consejeros/as se les

entregó una memoria del trabajo realizado por el Consejo anterior, realizada por
los/as mismos consejeros, entre cuyos logros destacan: “hemos intervenido en
apoyo del proyecto de ley que crea la Superintendencia de Telecomunicaciones;
reclamamos al Ministerio del Medio Ambiente incumplimiento de redacción de
nueva norma de irradiación (según ley 20.599); apoyamos a pequeños
emprendedores instaladores de internet; declaración sobre TVD; explicaciones
sobre el FDT”8. La continuidad de este trabajo queda atestiguada en la publicación
continua de actas de sesiones del nuevo Consejo hasta julio 2016, según se ha
podido constatar en noviembre del mismo año.

En el caso del Consejo de la Sociedad Civil de la Subsecretaría de Transportes,

las actas permiten corroborar un activo trabajo por parte de sus integrantes. Por
ejemplo, en relación al Reglamento, se señala que estos/as decidieron trabajar en
una normativa propia, redactada por ellos/as mismos/as, en el ámbito de la
"dirección y alcances de la acción de nuestro COSOC y de nuestra obligación y

8
Esta Memoria del Consejo no está publicada oficialmente en las actas, sin embargo, el documento fue
facilitado al investigador por parte de uno de sus integrantes.

77
libertad de darnos un reglamento afín con el marco de propósitos definidos" (Acta
N° 4, 2013: 3). También se aprecia división de tareas para entregar opiniones en
otros espacios de trabajo: “se acuerda la participación de un integrante del CSC-
SUBTRANS en el trabajo que está realizando la I. Municipalidad de Providencia y
la CONASET, con las zonas pilotos para el estudio de calmado de tránsito” (Acta
N° 7, 2013: 1). La gestión de reuniones con autoridades fuera de las sesiones del
Consejo: “el presidente llamará a Francisca Yáñez, de CONASET, para tramitar
una reunión relativa al tema de las velocidades máximas en ciudades”, para el
conocimiento de otras iniciativas: “se designa a Elena Olivares para que se
acerque a la Municipalidad de Providencia y aprenda sobre el estudio de “zonas
30” que esa Municipalidad está haciendo, reportando luego al CSC sus hallazgos”
(Acta N° 8, 2013: 1). Y también reuniones de trabajo autónomas, fuera del ámbito
institucional del Ministerio: “se fija para el sábado 27 de julio de 2013, en la casa
de Bicicultura, una reunión de trabajo sobre la Política Nacional de Transporte, en
preparación del Diálogo Ciudadano” (Acta N° 7, 2013: 1), y el consecuente
desarrollo de coordinaciones para iniciativas propias en el marco de una identidad
como Consejo: “planeación de campañas conjuntas de las organizaciones que
integran el COSOC, en función de las respuestas de la Subsecretaría a las
solicitudes del CSC y de los intereses y capacidades de estas organizaciones”
(Acta N° 6, 2013: 2). Además, este Consejo desarrolló un documento para
entregar a las nuevas autoridades que asumieron con la segunda administración
Bachelet, titulado “Requerimientos del CSC SUBTRANS a la SUBTRANS”, el cual
fue entregado al nuevo Ministro en la primera sesión en que el Consejo se reunió
con él.

Por último, es destacable también que este fue el único Consejo para el cual se
tiene registro de haber recibido un testimonio ciudadano respecto de una
normativa cuya aplicación se podía mejorar con gestiones de la misma instancia.
Al respecto, el Acta N° 4 de abril 2013 señala que se “ha invitado a la afectada de
una situación de discriminación grosera por parte de la empresa de buses
interurbanos Pullman. Esto último para que doña Graciela relate al COSOC la
pesadilla que tuvo que atravesar, en tanto pasajera y consumidora consciente de
sus derechos, cuando le fue negado el derecho a portar su bici plegable como
equipaje, problema que afectó este verano a un gran número de ciclistas. En esta
materia la Sra. Horta solicita respuesta a carta enviada al COSOC pidiendo que
solicite a la SUBTRANS que se pronuncie sobre la regulación de las bicicletas
como equipaje; a su vez introduce el testimonio de la afectada, señora Graciela
Robles, quien asistió a la sesión como invitada y narró su experiencia” (Acta N° 4,
2011: 2). Posteriormente, se registra como acuerdo del Consejo que “se
continuará trabajando en el envío de oficios, como el que enviará la Subsecretaria
a las empresas de buses, medios de transporte donde existen dificultades para

78
subir bicicletas como equipaje: transbordador, tren, metro tren, etc.” (Acta N° 6
2013: 1). Luego, en enero 2014, se registra que “sobre el oficio para transportar
bicicletas como equipaje, este aun no sido enviado, pero está listo para la firma y
su publicación, por lo que se acuerda enviar una carta al jefe de gabinete de la
SUBTRANS con el objetivo de solicitar respuestas por la demora a una a la
publicación del oficio sobre Bicicletas como equipaje en buses rurales e
interurbanos” (Acta N° 10, 2014: 2). Y finalmente, en marzo 2014, se “acusa recibo
de información de la SUBTRANS en que ésta pide a los SEREMI’s que recuerden
a las empresas de transporte que las bicicletas son consideradas equipaje. Se
agradece la gestión de la SUBTRANS, pero: a) Se lamenta que la SUBTRANS no
haya mencionado el rol que tuvo el CSC en promover esta iniciativa; b) Se
comenta que la redacción del mensaje pudo ser mucho mejor. Se espera que en
futuras gestiones similares la SUBTRANS comparta con el CSC un borrador del
mensaje antes de enviarlo, a fin de que el CSC pueda sugerir mejoras” (Acta N°
11, 2014: 2). Por lo tanto, como se puede apreciar, se verifica en este caso un
ejemplo de gestión exitosa por parte del Consejo para lograr acciones del
Ministerio en línea con uno de sus intereses, en el que además se jugó un rol
representativo e intermediador con una problemática particular, reflejo de
problemas de implementación a nivel nacional. Por supuesto, se trata de un éxito
acotado, sin embargo, en el marco de la escasez de procesos de incidencia
significativa por parte de los Consejos de la Sociedad Civil, el logro resulta
interesante de relevar.

Los Ministerios – Consejo: más avanzados que la ley

Otro buen ejemplo de incidencia los constituyen los dos Ministerios que fueron
constituidos originalmente como Consejos, son los casos del Consejo Consultivo
del Ministerio del Medio Ambiente y del Directorio Nacional del Consejo de las
Cultura y las Artes.

Se pudo apreciar que a estos Consejos se les presentaron diversas materias para
ser sometidas a su consideración. Los acuerdos al respecto fueron siempre
consignados formalmente en acta, buscando lograr su aceptación por parte de
los/as consejeros/as. Sin embargo, se ha señalado ya que estos existen con
anterioridad a los Consejos de la Sociedad Civil dispuestos por la Ley de
Participación Ciudadana, y que cuentan con normativas especiales que les dan
más atribuciones.

La Ley N° 19.891 que crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes y el

Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes, dispone que al Directorio le
corresponde: 1) Cumplir y hacer cumplir las funciones enunciadas en el artículo 3º;
2) Aprobar anualmente el plan de trabajo del Consejo, así como la memoria y el

79
balance del año anterior, y conocer el anteproyecto de presupuesto. La memoria
anual del Consejo será pública. El Directorio publicará un resumen de su
contenido y un balance consolidado en un medio escrito de circulación nacional,
sin perjuicio de otras medidas que considere necesarias para darles suficiente
difusión en todo el país. Será responsabilidad del Presidente del Consejo
organizar anualmente una cuenta pública del mismo, con el fin de recibir de las
personas e instituciones de la sociedad civil observaciones y propuestas sobre su
marcha institucional; 3) Proponer al Presidente de la República los proyectos de
ley y actos administrativos que crea necesarios para la debida aplicación de
políticas culturales y para el desarrollo de la cultura, la creación y difusión
artísticas y la conservación del patrimonio cultural; 4) Resolver la distribución de
los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes a que se refiere
el Título II de la presente ley, y 5) Designar a las personas que integrarán los
Comités de Especialistas, la Comisión de Becas y los jurados que deban intervenir
en la selección y adjudicación de recursos a proyectos que concursen al Fondo
Nacional de Desarrollo Cultural y las Artes, quienes deberán contar con una
destacada trayectoria en la contribución a la cultura nacional o regional" (artículo
6° de la Ley 19.891). En este caso, el Ministerio es un Consejo, más allá de contar
con un Consejo consultivo. La naturaleza colegiada está en su origen, por lo que
la implementación de la Ley de Participación Ciudadana tuvo poco impacto en
este sentido para el CNCA, el que más bien tuvo que homologar las instancias
consignadas por la nueva ley a la estructura colegiada con la que ya contaba.

Por su parte, la Ley N° 20.417 que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación

Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente indica que “Corresponderá al
Consejo Consultivo absolver las consultas que le formule el Ministerio del Medio
Ambiente y el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, emitir opiniones sobre
los anteproyectos de ley y decretos supremos que fijen normas de calidad
ambiental, de preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio
ambiental, planes de prevención y de descontaminación, regulaciones especiales
de emisiones y normas de emisión que les sean sometidos a su conocimiento.
Asimismo, podrá pronunciarse, de oficio, sobre temas ambientales de interés
general y ejercer todas las demás funciones que le encomiende el Ministerio y la
ley” (artículo 77° de la Ley 20.417).

Por lo tanto, en función de lo anterior, se entiende que estos Consejos cuentan

con atribuciones especiales para deliberar y/o emitir opiniones formales respecto
del quehacer ministerial, y que estas debe ser registradas y tomadas en cuenta.
Aquí reside la explicación de la especificidad que tienen estos Consejos en
relación a los que conforma la Ley de Participación Ciudadana.

80
 CONCLUSIONES

Con respecto al proceso de implementación de la política de participación

ciudadana del gobierno de Sebastián Piñera, se pudo ver que el Programa de
Gobierno del entonces candidato señalaba la necesidad de generar nuevos
espacios de participación real y su compromiso con una democracia participativa.
Sin embargo, en él no se evidencia claridad conceptual sobre lo que esto implica,
mezclándose diversos ámbitos del funcionamiento democrático que no
necesariamente refieren a la participación ciudadana en la gestión pública. En él
tampoco había mención a la Ley de Participación Ciudadana que llevaba años de
tramitación en el Congreso.

Con la entrada en vigencia de la Ley, surge el Instructivo Presidencial de

Participación Ciudadana, el cual está marcado por las obligaciones que la nueva
normativa impuso al Gobierno. En él, se utilizan términos como la
corresponsabilidad, la supervisión e incluso la fiscalización ciudadana sobre el
quehacer gubernamental. Sin embargo, tras ellos se delimita la participación a un
mejor acceso a la información y su aporte a una gestión pública “más eficaz y
cercana”. Es decir, se gana en un compromiso formal con la participación -ella se
establece como lo “políticamente correcto”-, pero se descontextualiza esta de un
marco político tendiente a mayor democratización y legitimidad social en la toma
de decisiones de las autoridades.

Otro tanto ocurre con la Política de Participación Ciudadana, que surge como un
mayor desarrollo de lo dispuesto en el Instructivo, indicando que el control social
constituía uno de los objetivos estratégicos del Gobierno. Sin embargo, este
adolece de un componente deliberativo, que la literatura señala como central para
alcanzar este nivel de involucramiento de la ciudadanía en la gestión pública. En
cambio, se limita al acceso a la información pública y la posibilidad de contar con
una respuesta oportuna por parte de la autoridad.

Por lo demás, se ve que tanto el Instructivo como la Política se encuentran

básicamente circunscritos a las obligaciones de la Ley de Participación, y, si bien
se acompañan de buenas declaraciones de intenciones, concretamente no
generan una perspectiva de mayor compromiso al mínimo legal, que pudiera
vislumbrar algún interés específico del gobierno en la materia. De hecho, se pudo
ver que la misma disposición de la política, que indicaba se debía agregar nuevos
mecanismos a la Norma, no se cumplió por parte de los Ministerios.

Se desliza del análisis de estos documentos, la opción del gobierno por un modelo
“gerencial” respecto de la participación ciudadana, en la cual esta no pretende ser
directamente coartada, pero sí limitada a constituir simplemente un insumo para

81
mejorar la labor del gobierno, hacerla más eficiente. La ciudadanía aquí es vista
como un aporte en términos de poder contar con mayor información que permita la
mejora continua de los servicios, a la manera de las encuestas de satisfacción que
se aplican a los clientes en el sector privado. El problema en esto no radica en que
puede existir un aporte desde la ciudadanía respecto de la evaluación de la
gestión, pero no se puede limitar a ella. Carece este modelo de un horizonte
político que vea a la participación como un eje central de la definición misma de
democracia.

Por su parte las Cuentas Públicas de Participación Ciudadana de 2013 y 2014,

muestran importantes cifras respecto de la aplicación de los mecanismos de
participación dispuestos por la Ley. En ellas, se aprecian intentos por estandarizar
la forma de aplicación de dichas herramientas, así como por realizar una ejecución
desconcentrada. Sin embargo, tras las cifras no es posible comprender de qué
manera efectivamente se aplicaron, por ejemplo, las consultas o cuentas públicas,
teniendo en consideración que, desde la mirada conceptual de esta investigación,
lo relevante es el nivel de incidencia que logran los/as ciudadanos/as a través de
dichos espacios, y no solamente cuántas personas pudieron informarse de la labor
gubernamental a través de ellos, como se aprecia que fue el énfasis de la
administración Piñera9.

Por otro lado, respecto de los principales cambios generados en los Ministerios o
servicios asimilados a partir de la puesta marcha de la ley, se pudo constatar la
actualización de todas las Normas Generales de Participación Ciudadana, las que
sin embargo se limitaron a incluir los nuevos Consejos de la Sociedad Civil, sin
aprovechar la oportunidad para incorporar nuevos mecanismos a partir de la
invitación realizada por la Política de Participación del propio Gobierno o de
procesos internos de reflexión al respecto dentro de cada Ministerio.

En relación al proceso de implementación, conformación y funcionamiento de los

Consejos de la Sociedad Civil en cada Ministerio o servicio asimilado, los
resultados de este estudio muestran que éstos se crearon en menos de la mitad
de los Ministerios mandatados. En aquellos que sí se crearon, prácticamente
todos definieron a sus integrantes por designación de parte de la autoridad, sin
una elección de por medio, salvo en el caso de la Secretaría General de Gobierno,
cartera a cargo del apoyo y seguimiento de la Política de Participación Ciudadana.

Además, en pocos Consejos se consideró la participación formal de las

autoridades del Ministerio (Ministro/a y/o Subsecretario/a), lo que limita el nivel de
diálogo directo de los representantes de la sociedad civil con quienes toman las

9
Énfasis que en todo caso no es patrimonio exclusivo de esta administración.

82
decisiones al interior de dichas reparticiones. Por otro lado, si bien la mayoría de
los/as consejeros representan a organizaciones de la sociedad civil, ya sea
comunitarias u ONGs, también hubo buena presencia de representantes de la
academia, sindicatos, colegios profesionales y gremios. Al respecto, se considera
que la presencia de organizaciones diversas podría enriquecer el nivel de la
conversación, sin embargo, el análisis de las actas de sesiones no arroja
elementos concluyentes al respecto.

También fue posible constatar que dentro de los Consejos se repiten dos formas
de inequidad que atraviesan a nuestro país. Por un lado, el porcentaje mayor de
consejeros (hombres) por sobre las consejeras (mujeres), considerando que éstas
últimas participan más en organizaciones sociales (23,4% versus 21% de hombres
según CASEN 2013). Por el otro, que los Consejos sesionaron casi
exclusivamente en Santiago y sin financiamiento para representantes de
organizaciones de otras ciudades, que les permitiera viajar a cumplir su función.
Así también, se vio que los Consejos tendieron a cerrarse en su propia
conformación, con muy pocas ocasiones en las que se invitó a las sesiones a
personas externas a éste o al Ministerio, a objeto de contar con mayor información
u opiniones respecto de los temas tratados.

En relación a los niveles de incidencia de los Consejos de la Sociedad Civil en la

gestión pública de los Ministerios o servicios asimilados, el análisis de las actas de
sesiones de éstos, muestran que fue bastante limitada. Por lo general, dichas
reuniones se estructuran en base a presentaciones por parte de autoridades o
funcionarios/as del Ministerio, respecto de un área específica de su quehacer,
sobre la cual los/as consejeros/as podían hacer consultas y, en algunos casos,
propuestas específicas. Estas rara vez tuvieron un carácter formal, ni tampoco
consta que sean fruto de una debate más colectivo al interior de las
organizaciones representadas. Tampoco queda claro que hayan sido
consideradas por la contraparte ministerial, salvo en los casos del Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes y del Ministerio del Medio Ambiente, en tanto los
consejos consultivos de ambos cuentan con atribuciones específicas otorgadas
por sus respectivas leyes de creación, que les dan mayor atribuciones que las de
la Ley de Participación.

Otra excepción fueron los Consejos de las Subsecretarías de Telecomunicaciones

y de Transportes. En ambas se realizó un mayor de sesiones que el promedio, y
de la revisión de las actas se aprecian dinámicas con altos niveles propositivos de
los/as consejeros/as, no sólo para el Ministerio, sino también de coordinación
entre ellos. Ambos generaron documentos formales de propuestas y memoria de
la labor realizada, interpelaron a sus autoridades, impulsaron modificaciones de

83
sus reglamentos, e incluso algunos logros de incidencia a nivel menor, pero
relevantes. Ambos mantienen su nivel de actividad hasta la actualidad.

Tanto los casos de Cultura y Medio Ambiente, como de Transportes y

Telecomunicaciones dan cuenta de la importancia de una sociedad civil fuerte y
organizada, que empuje los cambios en la institucionalidad. La poca tradición
participativa en la cultura política e institucional chilena genera que los cambios en
esta materia sean excesivamente lentos, en comparación con otros países
latinoamericanos. Por lo tanto, es el rol de la sociedad civil el impulsarlos.

Los debates y negociaciones políticas con los que se llegó a conformar la

institucionalidad medioambiental y cultural, muestran que la participación activa de
la sociedad civil en la discusión, les permitió contar con espacios formales de
participación más relevantes en comparación con otras áreas gubernamentales.
Algo similar ocurre en Transportes y Telecomunicaciones, en los cuales las
organizaciones se empoderaron de los espacios y se los tomaron con ciertos
niveles de autonomía para poder impulsarlos. Pese a que las respectivas
autoridades fueron interpeladas por sus Consejos, esto no significó un cierre de
estos canales de participación. Por supuesto ello implica que dichas autoridades
políticas tuvieron la integridad para no cerrar los espacios, pero no para participar
activamente en ellos. Por lo tanto, es dable concluir que fue el interés y
compenetración que tuvieron las organizaciones con los Consejos lo que los
mantuvo activos, pues se aprecia del análisis de las actas que encontraron
caminos para ejercer presiones y generar propuestas sin necesidad de normativas
específicas al respecto. Si bien, se ha cuestionado la escasa participación de las
autoridades en los Consejos, la experiencia en estas dos Subsecretarías plantea
que tampoco es condición necesaria para lograr avances.

En virtud de todo lo señalado precedentemente, es posible concluir que la

implementación de la Ley de Participación Ciudadana durante el gobierno de
Sebastián Piñera tuvo un tímido impacto en relación a la capacidad de incidencia
de la sociedad civil sobre la gestión pública.

Si bien se realizó un proceso ordenado y estructurado con la dictación de un

Instructivo Presidencial, una Política de Gobierno y el respectivo balance en dos
Cuentas Públicas, esta limitó su aplicación a los mínimos legales obligatorios. En
términos normativos, esto puede considerarse un logro, en tanto existió un orden a
nivel central por aplicar las disposiciones legales formales. Sin embargo, la exigua
conformación de Consejos de la Sociedad Civil en los Ministerios da cuenta de
que esto no fue prioridad para la mayor parte del gobierno. Menos aún respecto de
la escasa capacidad de incidencia de aquellos Consejos que sí se conformaron,
así como de la prácticamente nula implementación de otros mecanismos que se

84
vieran reflejados en las Normas de participación ciudadana. Otros hechos no
tratados en esta investigación, refuerzan este punto, como la lentitud en la
dictación de otros Reglamentos que la ley mandataba, el prácticamente nulo
crecimiento del Fondo de Fortalecimiento de Organizaciones de Interés Público o
las dificultades para poner en marcha el Registro de Organizaciones de Interés
Público por parte del Registro Civil.

Otro aspecto importante de relevar es el hecho de que no se pudo constatar una

vinculación directa en los niveles de avance en la implementación de la ley con
aspectos como la militancia de las autoridades, el tipo de servicio o el nivel de
desarrollo de este. Así se ve, por ejemplo, que se constituyeron Consejos con
Ministros UDI, RN e independientes, como también en Ministerios de carácter
social, político y económico, tanto antiguos como nuevos.

Si bien la aprensión de que un gobierno de centro derecha -conformado en parte

por los mismos sectores que apoyaron la Dictadura- podría generar un freno
completo a la participación ciudadana, no se cumplió, sí es posible ver que la
mirada respecto de ella se situó desde un enfoque gerencial. De esta forma, se
plantea la participación como una oportunidad para hacer más eficiente y cercana
la labor de gobierno, sin un componente de fortalecimiento democrático con la
perspectiva de ampliar la base de la toma de decisiones para mejorar los niveles
de legitimidad social en la tarea gubernamental. Ello desvirtúa la participación en
procesos que son más bien de información y consulta, y no deliberación en base a
la corresponsabilidad.

Al no contar con la profundización democrática como eje estratégico de una

política de participación ciudadana, no se perfilan mecanismos que efectivamente
se dispongan a efectos de lograr la incidencia ciudadana. Esto porque la Política
de Participación del gobierno de Piñera es más bien un acomodo a la Ley de
Participación Ciudadana, con un objetivo declarativo de control social que en
realidad se sustenta en el acceso a la información y una oportuna respuesta desde
las autoridades.

Sin embargo, las buenas experiencias destacadas, aún en un ambiente hostil a la

“participación empoderadora” permiten vislumbrar tres factores que pueden
confluir para generar resultados relevantes aún con los mecanismos de
participación con que se cuenta. Por un lado, autoridades y equipos técnicos que
se atrevan a innovar en estas materias, abriendo los espacios disponibles a la
ciudadanía, y aceptando cuándo esta realiza planteamientos que podrían no
compartirse. Por otro lado, la generación de mecanismos bien diseñados e
implementados, en base a objetivos estratégicos claros y coherentes. Y por último,
la existencia de una sociedad civil organizada y representativa en términos de

85
contar con una base social de apoyo, con propuestas y no sólo demanda, que se
tome los espacios aun cuando estos sean limitados en términos normativos. La
“creatividad ciudadana” para articular los diferentes espacios e instrumentos para
la incidencia permite de todas formas impulsar cambios, aunque estos sean más
lentos en ambientes adversos.

Con todo, el aporte de los mecanismos que entrega la Ley de Participación

Ciudadana son extremadamente limitados en términos de la reconstrucción del
vínculo entre la sociedad civil / movimientos sociales y el sistema político que
sostiene al Estado. Los resultados de esta investigación no permiten concluir que
durante la administración Piñera se haya producido un retroceso o un freno al
respecto, sino más bien que existió una gestión de continuidad con lo que habían
sido las políticas al respecto de la Concertación.

Si bien el discurso político durante el gobierno de la Coalición por el Cambio se

centró en una mirada gerencial, no se generaron avances relevantes al respecto,
como sí los hubo, por ejemplo, con la primera versión del Fondo de
Fortalecimiento de las Organizaciones y Asociaciones de Interés Público en el
Gobierno de Lagos o la creación de los Consejos de la Sociedad Civil en el primer
Gobierno de Bachelet. La administración, más bien, se limitó a implementar la
legislación que había sido tramitada durante los dos gobiernos predecesores. No
obstante lo anterior, sí hubo dos reformas relevantes en términos de la ampliación
democrática: la elección directa de Consejeros Regionales, en 2011, y la Ley de
Primarias, en 2012, si bien ellas implican mayor apertura de espacios a la decisión
ciudadana, no se relacionan directamente con el concepto de participación
ciudadana en la gestión pública con la que trabajó esta investigación.

Como ya se ha problematizado en los antecedentes de este estudio, con el fin de

la Dictadura y el comienzo de la Transición, se generó en Chile un modelo político
que privilegió la gobernabilidad y estabilidad democrática, a través de la
ampliación progresiva de los beneficios sociales del modelo neoliberal y el
desincentivo a la participación y al involucramiento de los movimientos sociales en
las definiciones políticas. Por ello, se han frenado reformas para avanzar hacia un
componente participativo más fuerte de nuestra democracia, con el consecuente
crecimiento de la deslegitimación social del sistema. Ello ha generado un
descontento social que hasta ahora sólo se puede expresar indirectamente a
través de las encuestas y directamente mediantes las marchas y manifestaciones
callejeras.

Paradójicamente en 2011, año en que se publicó la Ley de Participación

Ciudadana, es también el año con mayor cantidad de protestas y de personas
participando en ellas desde el fin de la Dictadura. La administración Piñera no

86
conectó ambas, tomando la apertura de espacios de participación ciudadana como
posibles instancias para canalizar las demandas ciudadanas. Probablemente las
orientaciones políticas de centro derecha hacen difícil generar dicha ligazón, la
cual es también corolario de las acciones al respecto tomadas durante los
gobiernos de la Concertación.

En 2013 ganó la elección por amplia mayoría –aunque con baja participación
electoral- la Presidenta Michelle Bachelet, con la promesa de un segundo mandato
que tenía por Programa de Gobierno básicamente las mismas demandas que se
habían manifestado en las calles. En términos de participación, el principal
compromiso fue sentar las bases para una Nueva Constitución, nacida en
democracia y que representara mejor las preferencias de los chilenos y chilenas.

También se convocó durante esta administración, en enero 2016, al Consejo

Nacional de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil, al cual
se le dio como misión asesorar a la Presidencia sobre la institucionalización de la
participación ciudadana y el fortalecimiento de la sociedad civil en el país, en el
marco de un debate nacional sobre la materia. Específicamente, se le encomienda
elaborar propuestas de reforma a la Ley de Participación Ciudadana. Además, se
le solicita preparar un informe sobre la participación ciudadana en Chile, que sirva
como base para un futuro Índice de Participación Ciudadana, todo ello
comprometido en el Programa de Gobierno.

Por lo tanto, mucho ha pasado sobre la materia con posterioridad al período

analizado en este estudio. Con sus resultados, se podría realizar análisis
comparativo de lo desarrollado durante la segunda administración Bachelet, así
como contar con más evidencia para evaluar las propuestas del Consejo Nacional
de Participación Ciudadana.

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