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Categoría: Número 18
Publicado el Lunes, 31 Mayo 2004 21:00
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por Mario C. Robirosa
1. Por qué es deseable la participación social en la planificación de la gestión.
2.2. Los escenarios de participación en la planificación urbana: de qué participación estamos hablando.
“Muchos ojos ven mejor que uno”, “Varias cabezas piensan mejor que una”: son frases de cuño popular,
cargadas de buen sentido. Pero también: “Si todos hablan a la vez sólo se oye ruido”, “Demasiadas
opiniones para llegar a soluciones” y otras en el mismo sentido. Para establecer metodologías de
participación en procesos de gestión debemos tomar en cuenta aquellas advertencias.
Para afrontar con éxito los procesos de gestión participativa, cada uno de los escenarios de
negociación y concertación debe ser limitado en su temática, es decir, recortado de alguna
manera significativa, en función de una problemática a tratar. Recortar no significa ignorar lo
excluido del 'recorte': se focaliza en la temática en discusión, pero sin dejar de considerar a la
vez sus condicionamientos, sus encadenamientos e interdependencias más significativos con
lo excluido. En procesos de planificación urbana, estos recortes pueden ser focalizados sobre
un territorio particular (por ejemplo, un barrio o un sector urbano), sobre una problemática
particular de la ciudad (por ejemplo, la disposición de basura o el transporte de carga) o
aspectos particulares de aquel recorte territorial (por ejemplo, un nudo de transferencia de
transporte de pasajeros, la cobertura vegetal de los espacios públicos de un barrio). También
el territorio de la ciudad como un todo puede ser un recorte significativo para tratar, por
ejemplo, sus problemáticas específicas de nivel global, tales como sus relaciones viales
regionales, su disponibilidad global de espacios públicos verdes, su contaminación acuífera o
aérea o sus inundaciones, sus inequidades socio- territoriales, etc.
Estos 'recortes' de escenarios permiten a la vez circunscribir la variedad de actores sociales
participantes a los que fueren pertinentes a cada problemática en consideración, es decir, que
estuvieren involucrados y/o tuvieran intereses específicos en dicho campo. Y, por ende, se estarían
constituyendo 'espacios de articulación' significativos, con un número más manejable de participantes,
todos involucrados en la problemática en cuestión. Aún un número alto de personas participantes puede
volverse eficaz para dialogar, negociar y llegar a decisiones compartidas, si se aplican técnicas
apropiadas de trabajo, alternadamente en pequeños grupos y en plenarios, y con apoyo especializado,
por ejemplo, de psicólogos sociales.
Si aquellos 'espacios de articulación' son convocados desde un organismo del Estado, debe cuidarse,
por un lado, que no queden excluidos actores sociales significativos que hagan al modelamiento de una
intervención posible; es decir, todos aquéllos que tienen intereses concretos -aunque diversos- respecto
de la problemática en cuestión, aquéllos que tienen los recursos o las capacidades de acción requeridas
para hacer posible la intervención que se diseñe e incluso de aquéllos que podrían tener los medios
para impedir o distorsionar la intervención. Igualmente debe cuidarse que estén representados los
organismos sectoriales pertinentes del Estado, del propio nivel u otros niveles involucrados. Y, por otro
lado, debe cuidarse de la legitimidad de la representación de aquellos actores en el espacio participativo
y de su fluida comunicación con sus representados para canalizar información, consultas y mandatos
hacia y desde sus representados, asegurando así que sus negociaciones en la mesa de concertación
sean avaladas por los decisores efectivos del actor social representado. Sin ello, las personas
participantes podrían estar negociando 'en rueda libre', sin garantizar que aquellos acuerdos que se
hagan se vean respaldados en los hechos por sus mandantes.
Otro aspecto fundamental que determina los resultados de las interacciones, negociaciones y acuerdos
en aquellos 'espacios de articulación' es el manejo de las relaciones de poder en la mesa de
concertación. Por un lado los menos poderosos se verán en la necesidad de desarrollar estrategias de
construcción de poder para constituirse en 'interlocutores válidos' ante los más poderosos y poder así
negociar desde posiciones de poder mas equitativas. Además, en las reuniones de trabajo deben
aplicarse técnicas que propendan a la democratización de las discusiones, evitando manejos de los
actores con mayores bases de poder tendientes a imponer sus puntos de vista y propuestas. Otra vez,
para ello, debe recurrirse a apoyos profesionales especializados.
El rol del Estado como convocante, participante y facilitador de estas negociaciones debe
complementarse con una conducción democrática y una metodología que ordene el tratamiento y
permita hacer avances progresivos hacia los resultados concertados perseguidos. El registro de dichos
avances es crítico, no sólo como ayuda memoria de los resultados intermedios y decisiones que se
vayan produciendo, sino también para poder volver atrás a reconsiderar algún aspecto que en un
momento posterior se considere indebidamente tratado.
3. Los problemas de la participación.
No podemos ser ingenuos: son evidentemente muchos los problemas que se confrontan para encarar
estas nuevas situaciones participativas. Como toda experiencia novedosa de una praxis social, requiere
un largo y relativamente riesgos -riesgo de desviaciones y fracasos- proceso de experimentación,
evaluación de ensayos y errores y reformulaciones, en una palabra, un proceso de aprendizaje social.
A continuación expondremos algunas de las dificultades más significativas que encara la propuesta
participativa en la gestión social planificada.
3.1. Una cultura social que espera todo del Estado
Nuestra cultura social, instalada en nuestro país sobre todo desde las décadas del '50 y '60 con el
desarrollismo, el 'Estado de bienestar' (el "Welfare state"), nos ha acostumbrado a esperar todo o casi
todo del Estado. Ese 'Estado Benefactor' debería asegurar el desarrollo -económico, social o urbano-,
cuidar nuestra calidad de vida, crear las condiciones óptimas para nuestros negocios y para nuestras
diversas necesidades y actividades familiares e individuales. Pero como no lo hace o no lo hace
apropiadamente, tendemos a protestar, mientras seguimos reclamando de ese Estado -que ya no es el
mismo de aquellos años- que cumpla con lo que debe proveernos.
De ello surge una cultura social básicamente pasiva respecto de las condiciones externas en que se
desenvuelve cada uno. Todo aquel campo de lo público, del escenario en que vivimos, lo hemos
delegado exclusivamente como dominio del Estado ... y para eso elegimos -cuando nos dejan- nuestros
gobernantes y representantes. No asumimos una necesaria co-responsabilidad, no contribuimos activa,
eficaz y colaborativamente a efectivizarlo. Por supuesto que ha contribuido también a conformar esta
cultura la fragmentación e individuación instauradas en nuestra sociedad por la represión y el terror de
los gobiernos de facto de las décadas pasadas.
3.2. La falta de experiencias efectivas de gestión participativa
Nuestra sociedad carece todavía de experiencias de gestión efectivamente participativas propuestas
desde el Estado. En la última década han existido, es cierto, algunas convocatorias de organismos
estatales de distintas jurisdicciones en esta dirección, pero han sido muy restringidas, poco orgánicas y
escasamente conclusivas o determinantes, y siempre profundamente frustrantes para los asistentes. A
pesar de aquellas escasas convocatorias no es una práctica que la ciudadanía espera en general del
Estado, en ningún nivel. Y las experiencias habidas tampoco demuestran su eficacia en términos de
gestión de lo público.
Aquella falta de experiencias y la tradicional autonomía y verticalidad inconsulta de las decisiones de los
funcionarios políticos y de los organismos de gobierno infunden de escasa credibilidad y escepticismo a
las convocatorias del Estado a la participación en la gestión. “La política es para que se ocupen los
políticos, es cosa de ellos; para eso votamos y elegimos a nuestros representantes en la Legislatura (o
en el Concejo Deliberante)”: es una típica respuesta ante tales convocatorias.
Estas convocatorias más bien tienden a generar desconfianza y sospechas en la ciudadanía respecto
de sus verdaderos fines, asignándoles -no siempre desacertadamente- objetivos de manipulación
política. Y como tales, tienden a ser tomadas, por aquellas personas que en efecto asisten, también con
objetivos de enfrentamiento político. Entonces esas 'audiencias públicas' se convierten por lo general en
arenas para denunciar al Gobierno de turno, para reclamar, demandar y reivindicar derechos, en fin,
para manifestar oposición política, sobre todo en la medida que puedan contar con difusión pública a
través de los medios.
3.3.La cultura de la clase política
Contribuye hoy a las dificultades la cultura dominante en la clase política. El político, sobre todo el que
ha accedido o podría acceder a algún puesto de gobierno o al legislativo, se abroquela en aquello de
que “el pueblo no delibera ni gobierna sino a través de sus representantes”, que define -y limita- a la
democracia formal. Tiende a aceptar sólo los canales formales de participación en ‘la cosa pública’.
Esto muchas veces oculta también la desconfianza del político respecto de la participación, aún cuando
pudiere estar en el discurso bien predispuesto hacia ella: tiene miedo a que se acumulen demandas que
no pueda atender y al costo político resultante. Y entonces, con frecuencia, tiende a hacer ficciones de
participación. Convoca a una 'audiencia pública', ... pero se reserva la decisión final, que suele ser la
que ya tenia formulada antes de la instancia participativa. O convoca a participar sólo a los que sabe
'amigos', para que den visos públicos al refrendamiento de su decisión. Y luego se sorprende de la
oposición política despertada en los que no fueron invitados. La participación es como una puerta: no
puede estar sino abierta o cerrada, no hay términos medios. Todas estas experiencias 'a medias'
realimentan la falta de credibilidad y el distanciamiento de la gente respecto de tales convocatorias
desde el Estado.
También es usual que el político contemple estos eventuales escenarios participativos con objetivos de
manipulación, de ganancias políticas y los encara con discursos demagógicos y escaso compromiso
real. Pueden efectivamente ser escenarios de posible ganancia política; pero ello requiere de otras
estrategias de comunicación y de negociación, con respeto del ciudadano, veracidad de información y
compromiso efectivo, no ilusorio.
El cambio de una cultura política centrada exclusivamente en la democracia formal a una
crecientemente participativa no es fácil. Se están incorporando cláusulas nuevas que abren a la
participación en constituciones y otros sistemas normativos; pero sus contenidos permanecen vagos y
sin reglamentar, pues se carece de modelos normativos para procesarlos. Ello se debe en buena parte a
una desactualización de la clase política con respecto a los nuevos enfoques de la actividad de
planificación y, sobre todo, en lo que atañe a las prácticas y a la experiencia adquiridas en
metodológicas operativas para las instancias participativas.
3.4. La escasez de metodologías probadas para procesos participativos en escenarios
convocados por el Estado.
Es cierto: muchos de los profesionales que trabajamos en actividades de planificación en nuestro país
tenemos ya amplia experiencia y sabemos obtener excelentes resultados en procesos efectivamente
participativos, pero por lo general en escenarios de gestión recortados y conformados desde afuera del
Estado -aunque frecuentemente con participación de organismos del Estado- y muy rara vez
convocados desde el Estado mismo. Hay más experiencia acumulada en este sentido en otros países.
En Canadá, por ejemplo, la planificación urbana de muchas de las ciudades mayores se realiza
fundamentalmente sobre la base de los aportes de mesas participativas de negociación y concertación
convocadas y apoyadas por los respectivos organismos de planificación municipal o metropolitana.
En general no se cuenta en nuestro país con metodologías probadas para procesos de esta naturaleza
conducidos desde el Estado. Sí hay experiencias, con diversos grados de éxito, pero son demasiado
escasas para extraer de ellas metodologías 'probadas', sobre todo en la medida que cada realidad es
diferente. Pero se constituyen, eso sí, en fuentes muy ricas de aprendizaje para participantes,
profesionales e investigadores, tanto por sus logros como por sus errores. Sabemos en realidad más lo
que no debemos hacer; pero a la vez, vamos teniendo pistas sobre lo que parecería conveniente hacer.
Estamos acumulando aprendizajes respecto de cómo hacer aquellos 'recortes' temáticos significativos,
que mencionamos más arriba, sobre los cuales focalizar el trabajo en cada mesa de negociación y
concertación, de manera de garantizar -o hacer más probable- su eficacia . Estamos aprendiendo a
identificar a los actores sociales involucrados en cada uno de esos 'recortes', de manera de garantizar
una convocatoria necesaria y suficiente, sin perjuicio de que puedan agregarse, por propia voluntad,
algunos actores involucrados que se hubiere omitido.
También estamos definiendo y diseñando procedimientos y modalidades apropiadas de operación que,
a la vez que favorezcan y potencien la participación, sean lógicos y eficientes para los distintos
`momentos' de los procesos de planificación, en que los productos esperados son de diferente
naturaleza (por ejemplo, el diagnóstico, las estrategias, esquemas o planes generales indicativos, la
identificación y el diseño de normas, de programas y proyectos, la programación de estos, la ejecución y
su monitoreo, la evaluación, etc.]. Estos importantes avances metodológicos se están haciendo sobre la
base de experiencias, evaluaciones y ajustes, propios y ajenos, y mucha sistematización e
investigación. No puede haber recetas para situaciones que son siempre distintas, pero podemos saber
qué puede, debe o no hacerse, en general, en función de las características propias de cada tipo de
situación.
Los términos de 'audiencia pública' y 'consulta pública' -y finalmente, de 'participación social en la
gestión de la ciudad'- no pueden materializarse sólo bajo la forma de una suerte de 'cabildo abierto',
quizás satisfactoria para algunos, pero altamente ineficiente, muy frustrante y nunca conclusiva. Hoy
aquellas nociones están siendo operacionalizadas bajo la forma de eventos y procesos secuenciales de
actividades discretas y de diversas modalidades de operación, acordes con el tipo de producto a
obtener.
Son muy variadas las figuras operativas que resguardan y potencian la participación pública y atienden
a la vez a su eficacia: publicidad o exposición de materiales y propuestas y debates públicos abiertos,
consultas en mesas de actores sociales pertinentes y convocatorias públicas a aportes del ciudadano
por escrito y respondidos desde el organismo pertinente, elaboraciones en talleres o mesas de
negociación y concertación entre representantes de los actores sociales y resoluciones de tareas
especificas en equipos de técnicos designados por aquéllos, etc. Algunas de estas modalidades exigen
convocatoria pública bien publicitada y facilitada, otras son selectivas, según la pertinencia de los
actores sociales respecto de la temática a tratar, y otras pueden combinar ambas características.
Cada una de dichas modalidades exige técnicas de trabajo particulares. Las asambleas demasiado
numerosas, por ejemplo, pueden ser útiles para enriquecer los contenidos en discusión, con aporte de
percepciones, información, ideas, demandas, alternativas, etc., no previstas por algún equipo técnico;
pero no son el ámbito adecuado para sintetizarlos racional y ordenadamente y llegar a conclusiones
más o menos consensuadas. Además requieren de la aplicación de ciertas técnicas para lograr una
participación igualitaria, garantizando, por ejemplo, diálogos respetuosos, pertinentes y sin
autoritarismos. Para la realización de una tarea, la elaboración y síntesis de ideas, la negociación de
conclusiones o decisiones, debe trabajarse en pequeños grupos y a veces en equipos profesionales
especializados, aún cuando sus conclusiones deban luego ser sometidas a otras elaboraciones
intergrupales o discutidas en plenarios. Cada modalidad de interacción tiene sus ventajas y sus
limitaciones y por ello se requiere de este tipo de definiciones técnicas para diseñar y organizar las
diversas instancias participativas de modo que resulten lo más democráticas y productivas posible.
4. Algunas conclusiones
Por todo lo dicho, llevará aún un tiempo relativamente largo alcanzar formas verdaderamente efectivas
de participación social en la gestión planificada de la ciudad. Ello requiere cambios culturales profundos
en todos los actores, tanto en la clase política como en la ciudadanía en general y, por ende, en sus
instituciones, sobre todo en el Estado y, ¿por que no?, en el Mercado, en las instituciones académicas
que forman a los profesionales, en los medios de comunicación, etc. Y los cambios culturales son
siempre lentos.
Mientras tanto, habrá experiencias parciales, no siempre logradas, se cometerán seguramente errores .
Esperemos ser capaces todos de aprender de ellas, en un proceso social interactivo de aprendizaje a
partir de prácticas crecientemente eficaces y democráticas. En la medida que seamos capaces de
hacerlo, cada uno irá incorporando nuevas prácticas, perdiendo sus desconfianzas mutuas y, en fin, se
ira habituando a responder constructivamente a las convocatorias a la participación en la gestión social
planificada de su ciudad y su medio ambiente. Y nuestra cultura habrá avanzado hacia nuevas formas
de democracia.