La Economía Política de Cambiemos. Ensayos Sobre Un Nuevo Ciclo Neoliberal en La Argentina

La economía política
de Cambiemos.
Ensayos sobre un nuevo ciclo
neoliberal en la Argentina
La economía política de Cambiemos.
Ensayos sobre un nuevo ciclo neoliberal en la Argentina
Se autoriza la reproducción parcial o total,

siempre y cuando sea sin fines de lucro y se cite la fuente
Diseño de tapa: Martín Luna Tirado.

Diseño de interior: Trinidad Mele Helguera.
Coordinadores: Paula Belloni y Francisco Cantamutto.
Corrección: Fernando Vicente Prieto.
Batalla de Ideas Ediciones

Uruguay 37 - C1015AAA - CABA,
Argentina
editorialbatalladeideas@gmail.com
ISBN: 978-987-47001-6-2
Printed in Argentina
Impreso en Argentina, agosto de 2019
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
La economía política de Cambiemos: ensayos sobre un nuevo ciclo

neoliberal en Argentina /
Facundo Barrera ... [et al.]; coordinación general de Paula Belloni y

Francisco Cantamutto.
1a ed. - San Telmo / Buenos Aires: Batalla de Ideas, 2019.

213 p.; 23 x 16 cm. - (Estudios sobre la Argentina contemporánea)
ISBN 978-987-47001-6-2
1. Economía Política Argentina. I. Barrera, Facundo II. Belloni,
Paula, coord. III. Cantamutto, Francisco, coord.
CDD 330.82
Colección
PENSAMIENTO CRÍTICO
DESDE EL SUR
La economía política
de Cambiemos.
Ensayos sobre un nuevo ciclo
neoliberal en la
Argentina
Índice
Prólogo 11
Capítulo 1.
¿El programa imposible? El dilema entre el ajuste y la 21
legitimidad al interior del bloque en el poder. Francisco
Cantamutto y Emiliano López
Capítulo 2.
La política exterior de Macri: la ofensiva contra el 61
trabajo de cara al mundo. Rodrigo F. Pascual y Luciana Ghiotto
Capítulo 3.
“Volver al mundo” según Cambiemos: profundización 91
del atraso y de la dependencia. Paula Belloni y Andrés Wainer
Capítulo 4.
Entre la estructura y la coyuntura: el
comportamiento de los sectoreseconómicos durante
el gobierno de Cambiemos. Agostina Costantino
121
Capítulo 5.
El poder económico durante el gobierno de
Cambiemos: desempeños empresarios y lógicas de
acumulación en una etapa de reposicionamiento de las
diferentes fracciones del capital concentrado. Lorenzo 151
Cassini, Gustavo García Zanotti y Martín Schorr
Capítulo 6.
Como “comer y descomer”: flexibilización laboral 187
y baja salarial durante el gobierno de Cambiemos.
Facundo Barrera Insua y Pablo Ernesto Pérez
Prólogo
Desde hace varios años, la gran mayoría de los países de

América Latina transitan los duros embates de un nuevo
huracán neoliberal, el cual presenta ciertas singularidades que
lo hacen algo diferente del que asoló a la región en la década
de 1990. La Argentina no ha quedado al margen de este
proceso: al igual que durante el decenio aludido, nuestro
país se ha convertido en uno de los principales mascarones de
proa de la avanzada neoconservadora.
En efecto, desde fines de 2015 el gobierno de Mauricio Macri
ha venido aplicando políticas de neto corte ortodoxo y, en caso
de renovar mandato tras las elecciones presidenciales que
se avecinan, promete ir de modo decidido por ciertas
“asignaturas pendientes” con una clara impronta regresiva,
como las reformas laboral y previsional, la suscripción de
más acuerdos de libre comercio, la profundización de la
apertura comercial y un mayor “sinceramiento” de precios
sumamente sensibles, entre otras.
El principal objetivo de este libro colectivo es ofrecer una
caracterización abarcativa de la trayectoria del modo de
acumulación local en el marco del proyecto neoliberal en
curso, a partir de una línea de análisis que planteamos en un
trabajo anterior.
1
LA ECONOMíA POLíTic A DE CAMBiEMOS
Una de las principales conclusiones que surge de una lectura

del conjunto de esta obra es que pese a las dificultades que se
fueron encontrando en el camino, mayormente asociadas a la
resistencia social, es claro que el gobierno de Cambiemos logró
avanzar mucho en vistas de sus bases programáticas y sus
apuestas estratégicas. De allí que no resulte casual el apoyo
que en diversos momentos recibió, a modo de ejemplos, del
FMI, del gobierno estadounidense y del centro del poder
mundial reunido en el ámbito del G-20.
Entre los principales resultados del gobierno sobresalen los
siguientes:
• un avance brutal del capital sobre el trabajo y,
más ampliamente, sobre el conjunto de los sectores
populares;
• un intenso proceso de concentración económica
y centralización del capital que se inscribe en una
redefinición de los liderazgos sectoriales y del lugar
ocupado por las diferentes fracciones del capital en la
generación, la circulación y la apropiación del
excedente económico;
• una reestructuración regresiva del sector industrial
y el fortalecimiento de un perfil de especialización e
inserción internacional anclado centralmente en torno
de las ventajas comparativas existentes;
•un agravamiento de la dependencia al calor de un
ciclo aceleradísimo de endeudamiento externo, que
forma parte de una nueva y virulenta fase de
financiarización de la economía local y que marca el
regreso triunfal de los acreedores externos al centro del
proceso de acumulación y del poder económico;
• una crisis laboral de magnitudes pronunciadas,
especialmente acuciante en los sectores más jóvenes de
la población activa.
El planteo general de políticas logró congregar inicialmente
el apoyo de una parte importante de la sociedad, al tiempo
que recibió un férreo respaldo entre los sectores dominantes.
Sin embargo, argumentamos aquí que los resultados
12
PróLOGO
regresivos (en diversos frentes) de la política económica, la

creciente impugnación social, el agravamiento de la crisis
socioeconómica y el desembarco del FMI fueron erosionando en
fases sucesivas las bases de sustentación del gobierno. Prueba
elocuente de ello es que desde mediados de 2018 hasta nuestros
días la relación con el poder económico puede ser caracterizada
como de “sábana corta” (en la medida en que se recuesta casi
exclusivamente sobre el capital financiero y algunos
segmentos con precios “regulados”), a la vez que se asiste
al repudio de amplias capas de la sociedad.
Los textos que componen este libro se terminaron de escribir
a principios de julio de 2019, un mes antes de las
elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias. El
resultado de esta votación expresó el masivo rechazo del
pueblo argentino a las políticas económicas de Cambiemos. El
principal candidato opositor a la presidencia, Alberto
Fernández y el candidato a la gobernación de la provincia
de Buenos Aires, Axel Kicillof, obtuvieron una ventaja
muy importante. Esta flagrante derrota, todavía
pendiente de ser ratificada en las elecciones generales de
octubre, abre una nueva etapa.
La reacción del oficialismo convalidó los
argumentos expuestos en este libro. Eludiendo incluso
los marcos de acción pautados con el FMI, el gobierno
habilitó —por acción u omisión— una respuesta que
implicó mayor turbulencia por parte de los mercados
financieros, que resultó en una nueva alza del tipo de
cambio (como la vivida en 2018) y trajo como consecuencia
una mayor presión inflacionaria y un nuevo deterioro de
las condiciones de vida de la mayoría de la población. En
una auténtica amenaza a la democracia, en la primera
conferencia de prensa tras las PASO, el presidente culpó al
pueblo porque sus elecciones no se condijeron con las de
“los mercados” (eufemismo para hablar de un reducido grupo
de empresarios especuladores). Luego debió retroceder, pero
se mostró con herramientas insuficientes para responder a las
demandas populares. Dentro de su esquema de políticas, de
su sesgo ideológico y de su alianza social, Cambiemos dio lo
que podía dar. Los diferentes datos y variables contenidas en
13
este libro explican este derrotero del gobierno de Macri.

El final de esta nueva experiencia neoliberal está aún
abierto cuando escribimos este prólogo, pero queda claro que
el pueblo ha expresado su hartazgo. Esperamos que este
libro aporte a entender lo ocurrido, para que no vuelva a
ocurrir, y a la discusión sobre las alternativas necesarias para
superar este proyecto regresivo.
Agosto de 2019
Sobre el contenido del libro

A continuación presentamos, a modo de síntesis, los debates,
especificidades y principales hallazgos de cada capítulo. Si
bien los seis trabajos que integran el libro pueden ser leídos
de manera independiente, sugerimos una lectura de conjunto
porque los mismos se articulan y complementan a partir de
miradas y reflexiones comunes.
En el capítulo 1, Francisco Cantamutto y Emiliano López
abordan la relación entre las disputas sociales y el gobierno
de Mauricio Macri en la alianza Cambiemos. Los autores dan
cuenta del sesgo del gobierno contrario a las clases populares
— en su más amplia acepción— a partir de un análisis
centrado en el vínculo entre las políticas públicas y los
discursos. Se trata de una mirada que, sin eludir la
importancia del sistema político, pone atención al entramado
social que condiciona al gobierno. En este sentido, los autores
pretenden ir más allá de la fuerza política en el gobierno,
para explicar el programa que sostiene en función del bloque
social que representa.
En este sentido, Cantamutto y López postulan que el
programa económico de Cambiemos fue configurado por el
conjunto del bloque en el poder durante los últimos años del
kirchnerismo, desplazando a un segundo plano sus
diferencias sectoriales. Ahora bien, este programa de ajuste
social y reforma estructural enfrentó escollos que dificultaron
su ejecución, obligando a una estrategia “gradualista”.
14
PróLOGO
Aunque
15
esta lógica sirvió para atenuar el conflicto social, no modificó

el sesgo contrario a las clases populares. Es decir, se desplazó
en el tiempo el mismo programa, acumulando tensiones
sociales. En este freno al ajuste tuvieron un rol clave las
movilizaciones multisectoriales, pero también aquellas de
organizaciones de la economía popular y del movimiento
feminista, sumadas a las de organizaciones de Derechos
Humanos (DDHH) y de algunos sindicatos particulares —no
así las centrales sindicales—.
Al mismo tiempo, y debido a la lógica gradual, los
autores encuentran que el bloque en el poder encontró
insuficiente lo obtenido, lo cual hizo más visibles las
diferencias internas. Así, mientras que el capital
financiero se erigió claramente como la fracción dirigente al
interior de las clases dominantes, la industria, la construcción
e incluso el sector agropecuario se vieron desplazados. El
gobierno erosionó así parte de su propia base social de
sustento. La firma del acuerdo con el FMI rubricó el final del
gradualismo, pasando a una fase de creciente aislamiento
del gobierno. El capítulo plantea los principales
movimientos del sistema de representación partidaria y el
escenario planteado ante las elecciones presidenciales de 2019.
En el capítulo 2, Rodrigo Pascual y Luciana Ghiotto
sostienen que el gobierno de Cambiemos apuntó a producir
un corte con la política exterior configurada durante los
gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de
Kirchner. Este estuvo signado por la ofensiva contra el
trabajo, asumiendo la forma de subordinación al mercado
mundial y una ruptura de alianzas que tendían a menguar la
competencia y por tanto la explotación del trabajo.
En este sentido, los autores sostienen que el gobierno de
Macri se abocó a reconfigurar las relaciones con los países de
la región y los del resto del mundo a través de la búsqueda de
inversiones, la desideologización de las relaciones exteriores y
la denominada “inserción inteligente”. El mensaje era que la
confianza necesaria para atraer las inversiones extranjeras se
construye sobre la base de asegurar la realización de la ganancia
por medio de mecanismos jurídicos supranacionales, como la
sujeción a órganos como el Centro Internacional de Arreglo de
16
PróLOGO
Diferencias sobre Inversiones (CIADI) y la firma de tratados

de libre comercio. De ese modo, los cambios en las
correlaciones de fuerza internas no serían atendidos.
En el capítulo 3, Paula Belloni y Andrés Wainer indagan
acerca de las consecuencias del intento de Cambiemos
por “reinsertar a la Argentina en el mundo”. Los autores
señalan que el gobierno apostó a convertir a la Argentina
en el “supermercado del mundo” y a generar una “lluvia de
inversiones”, en ambos casos con un papel destacado del
capital extranjero. Pero al analizar los resultados obtenidos,
estos fueron decepcionantes en los propios términos en los
que se lo había propuesto el gobierno.
En relación con el perfil de inserción externo, Belloni y
Wainer encuentran que las medidas tendientes a la
liberalización y a la desregulación no lograron incrementar
las exportaciones, aunque sí hubo un cambio hacia una
mayor primarización de la canasta exportadora. A su vez, en
relación con los años previos se produjo un aumento en las
importaciones. Este incremento no estuvo centrado en las
compras externas de insumos y bienes de capital por parte
del sector productivo, sino en la adquisición de bienes de
consumo final y automóviles. Y dio lugar a uno de los déficits
comerciales más grandes de nuestra historia. Por otro lado,
los autores encuentran que las inversiones extranjeras no
crecieron de manera significativa, en tanto sí lo hizo la
remisión de utilidades, por lo que no hubo un aporte de
ahorro externo por parte de los capitales extranjeros como
esperaba el gobierno.
Finalmente, Belloni y Wainer señalan que, ante el fracaso
en el llamado a capitales extranjeros en la esfera productiva,
el agravamiento del déficit comercial fue compensado a
partir del ingreso de dólares especulativos y por un nuevo y
acelerado proceso de endeudamiento público. Ambos
aspectos incrementaron la vulnerabilidad de la economía
argentina y la volvieron extremadamente dependiente del
financiamiento externo. El agotamiento de la capacidad de
tomar deuda con el sector privado condujo a un acuerdo con
el FMI que no solo no evitó, sino que profundizó, una crisis
económica que deterioró severamente las condiciones de
17
vida de la clase trabajadora.
18
PróLOGO
En el capítulo 4, Agostina Costantino complementa el

estudio de la inserción externa a partir de analizar los sectores
económicos ganadores y perdedores en la estructura
económica durante la gestión de Cambiemos, en relación con
los últimos años de gestión del kirchnerismo (2011-2015). En
especial, la autora examina si los desempeños (ganadores y
perdedores) que se manifiestan en cambios al interior del
Producto Bruto Interno (PBI) fueron efecto de las políticas
particulares aplicadas por Cambiemos o si se trató de
comportamientos estructurales, de más largo plazo.
Costantino encuentra que ciertos sectores que suelen
calificarse como perdedores a consecuencia de las políticas
de Cambiemos (como la industria o la construcción) en
verdad han intensificado su crisis, ya que venían perdiendo
gravitación económica desde la última etapa kirchnerista.
De manera análoga, el sector de intermediación financiera
venía ganando desde el gobierno anterior. Estos constituyen,
para la autora, los “perdedores y ganadores” estructurales
del modo de acumulación. En cambio, los sectores primario-
exportadores (minería, agricultura y ganadería) y ciertos
ámbitos privilegiados de acumulación (servicios públicos y
telecomunicaciones) representan los sectores económicos que
pasaron a ser ganadores con el cambio de gobierno. Se trata
de una configuración sectorial que profundiza las tendencias
del modo de desarrollo que comenzó a configurarse en
Argentina desde fines de los setenta, desplazando las
contradicciones emergentes durante el kirchnerismo.
El estudio de los distintos segmentos del capital
concentrado que operan en la Argentina en el marco del
gobierno de Mauricio Macri es profundizado por Lorenzo
Cassini, Gustavo García Zanotti y Martín Schorr en el capítulo
5. En este sentido, los autores estudian las formas que tomó
la disputa por el excedente entre las diferentes fracciones
empresarias, las modificaciones que se sucedieron en ciertas
empresas representativas del poder económico en el país y
en sus lógicas de acumulación.
Los autores encuentran que el reacomodamiento de precios
relativos a partir de las iniciativas de política económica
19
llevadas adelante por el gobierno de Cambiemos al poco

tiempo de asumir (devaluación, quita y/o reducción de
retenciones, liberalización de precios internos, desregulación
financiera, elevadas tasas de interés en la plaza interna y
endeudamiento externo) erigieron como las principales
fracciones ganadoras
—en términos de la disputa por el excedente— a aquellas
que estructuran su acumulación en torno de la explotación y
el procesamiento de recursos naturales, de los servicios con
precios regulados y de las finanzas. Al tiempo que entre los
segmentos perdedores del poder económico sobresalieron
gran parte de los rubros industriales. Así, a pesar de que el
gobierno clamó por la búsqueda de “precios de mercado”,
un puñado de empresas cuyos precios involucran de algún
modo la intervención estatal fueron las más beneficiadas
en la economía real: Shell, Central Puerto, Pampa Energía,
Transportadora Gas del Sur y Gas Pampeana internalizaron
una masa de beneficios crecientemente significativa. En el
ámbito financiero, las ganancias del sector bancario tuvieron
un importante crecimiento, basado en la diversificación hacia
títulos públicos y una multiplicidad de activos nominados en
moneda dura.
Finalmente, Cassini, García Zanotti y Schorr encuentran
que el perfil sectorial del modo de acumulación de capital
en la Argentina bajo la administración gubernamental de
Cambiemos también repercutió en las lógicas de
acumulación privilegiadas por las grandes firmas que operan
en el país. Los elevados niveles de rentabilidad fueron
dinamizados con endeudamiento y las estrategias de
acumulación se orientaron a la financiarización (inversión
financiera y fuga de capitales) más que a la expansión
productiva.
En el capítulo 6, Facundo Barrera Insua y Pablo Pérez
contribuyen con una mirada integral del mercado de trabajo
bajo el gobierno de Cambiemos. Esta incluye los elementos
de la política económica dirigida al mercado laboral, sus
efectos regresivos en el empleo, en los derechos y en las
condiciones materiales de vida de las/los trabajadoras/es y
también la resistencia ejercida desde los sectores populares.
20
PróLOGO
Los autores dan cuenta de las diversas aristas de la ofensiva

en contra del trabajo a partir del estudio de la evolución
salarial, de las señales disciplinadoras que dio el Estado
como (des)empleador, de los intentos de desregulación del
mercado de trabajo y del incremento de los índices de
desempleo, subocupación e informalidad. Funcionales, estos
últimos, a un nuevo esquema económico que pretende
doblegar la fuerza de trabajo y condicionar su poder de
negociación.
A partir de los aspectos abordados, Barrera Insua y Pérez
concluyen que durante los años de gobierno de Cambiemos
tuvo lugar un proceso de desalarización y degradación de la
calidad del trabajo. Sin embargo, debido a las resistencias
populares, este proceso no pudo cristalizarse en una nueva
legislación que perdure en el tiempo. En lo que al conflicto
laboral se refiere, las respuestas de las/los trabajadores
organizados se caracterizaron por un crecimiento de los
reclamos por pagos adeudados y por despidos o renovación
contractual, lo que remite al contexto de crisis, con un sostenido
protagonismo sindical, al tiempo que crecieron los conflictos
impulsados por las organizaciones de las/los trabajadoras/es
de la economía popular y del movimiento de mujeres.
21
¿El programa imposible? El dilema entre el
ajuste y la legitimidad al interior del blo-
que en el poder
Francisco Cantamutto y Emiliano López
Tras la crisis del proyecto neoliberal de los 90, el modo

de desarrollo mostró una serie de cambios, tensionando
las disonancias entre la acumulación y la legitimación
política. Sin discutir aquí las tensiones propias del
kirchnerismo (ver López y Cantamutto, 2018), la dinámica de
este proceso cambió con el conflicto político con“el campo” en
2008. Desde entonces y hasta la elección de Cristina
Fernández de Kirchner en el 2011, el kirchnerismo —una
nueva identidad política— logró capitalizar las tensiones
para su proyecto hegemónico (López, 2015; Varesi, 2013).
A partir de entonces, las tensiones económicas se acentuaron
y se produjo un reacomodamiento político de las clases
dominantes. Éstas tomaron la delantera al instalar su
interpretación de la coyuntura, sus demandas y sus críticas al
gobierno. Lograron así ir más allá de sus demandas
corporativas, articulando un discurso de pretensiones
universales. Las sucesivas reconfiguraciones de la
oposición partidaria finalmente se consolidaron en la
alianza Cambiemos, que con su traducción política de las
demandas empresariales resultó victoriosa en las elecciones
de 2015.
2
Este cambio se inscribe en un contexto mundial y

regional particular (ver Capítulo 2, de Ghiotto y Pascual). Desde el
estallido de la crisis en 2008 el dinamismo global se redujo
sensiblemente, con flujos de comercio e inversión que no lograron
recuperar sus valores previos. Se trata de un escenario que
expresa una crisis irresuelta. Las principales potencias se han
visto jaqueadas por la incapacidad de lograr respuestas en la
institucionalidad vigente, lo que alimentó tendencias
nacionalistas y unilateralistas. La disputa entre Estados
Unidos y China se ha tornado uno de los ejes centrales en la
construcción de un nuevo orden mundial. En esta situación
inestable, América Latina y el Caribe no ha encontrado aún su rol
y una de las respuestas ha sido un crecimiento de fuerzas
conservadoras. La Alianza Cambiemos en Argentina es
expresiva de este sesgo.
La llegada a la presidencia de Mauricio Macri, sumada a la
victoria de María Eugenia Vidal en la provincia de Buenos
Aires, implicó una gran modificación del escenario político,
ante la cual todas las fuerzas sociales debieron reacomodarse.
Aunque pocas dudas caben respecto de los sesgos de su
programa económico, no está claro que todo el voto
capitalizado por Cambiemos le expresara apoyo social. Las
tensiones en torno a valores y propuestas signan un
reacomodamiento político aún en curso. Este capítulo busca
mostrar los grandes carriles por los cuales transita este proceso.
La primera sección analiza las relaciones entre las
interpretaciones y demandas del Bloque en el Poder (en
adelante, BEP) con el programa puesto en práctica por
Cambiemos en el gobierno. La segunda sección analiza la
situación y las acciones de las clases populares. La tercera
sección analiza la representación de estas pugnas en el sistema
de partidos.
1. Cambiemos como representante del BEP
22
¿EL ProGr AMA iMPOSiBLE?
En esta sección se vincula el programa de Cambiemos con
las demandas del BEP. La primera subsección señala la
necesidad
2
de ir más allá del personal político en el gobierno. Las

siguientes tres subsecciones analizan los ejes del programa
que expresan estos sesgos de clase.
1.1. Sesgos de clase más allá del personal político
El gobierno de Cambiemos expresó su sesgo de clase de

múltiples formas. Entre ellas se destacó la presencia
sin antecedentes de empresarios y CEOs en el gabinete, así
como apellidos de vieja alcurnia (Canelo y Castellani, 2016;
CIFRA, 2016). Múltiples intervenciones públicas de estos
personajes evidencian esa posición de clase, como por
ejemplo al insistir con la necesidad de terminar con la
“fiesta populista” que permitía a las clases populares y a
sectores medios acceder a consumos que no fueran de
subsistencia.
Ahora bien, aunque resulte expresivo, el sesgo de clase
de Cambiemos fue más allá del personal político, traducido
en políticas públicas como las que referimos en las
secciones siguientes. Estas políticas estuvieron orientadas
siempre en un mismo sentido de ajuste y reforma
estructural, aunque admitieron dos velocidades: por el peso
de la protesta social (ver sección 3) se debió adoptar un
avance gradual, cuyas contradicciones terminaron en 2018
con el acuerdo con el FMI. Aunque no pocos entendieron que
se trató de un modelo de saqueo, buscando prerrogativas
para sí mismos —lo que existió y de manera grotesca—, lo
cierto es que el gobierno avanzó en reformas que orientan la
acumulación en un sentido específico. Este punto no debe
perderse de vista, pues al enfatizar la intencionalidad se
desplaza también la mirada que atribuye los resultados a
errores o impericias —que también existieron. La alianza
Cambiemos expresó el programa del poder económico concentrado, según
las interpretaciones y demandas que construyeron durante los
años previos. Es decir, existía un proyecto con cierta lógica,
compuesto por algunas tareas que el gobierno buscó
23
representar.
24
Desde 2011, Asociación Empresaria Argentina (en adelante,

AEA) y el Coloquio del Instituto para el Desarrollo Empresario
de la Argentina (en adelante, IDEA) ganaron presencia como
las expresiones político-corporativas privilegiadas por el gran
empresariado local para construir una alternativa política
al kirchnerismo. A estos espacios se sumó en 2014 el Foro
de Convergencia Empresarial (en adelante, FCE). Se
trata de espacios que reúnen al empresariado de mayor
poder con cierta independencia de sus sectores de origen.
Dicho de otro modo, de estas organizaciones surge la voz
común de los capitales concentrados, haciendo a un lado a
los estratos menos poderosos (pymes), así como sus
propias demandas sectoriales. Esta convergencia en torno a
temas comunes no existía en años previos.
El contexto de enunciación ayuda a comprender esta
confluencia y la efectividad de su discurso. Desde 2011, los
pilares del modelo, los superávits gemelos, se habían tornado
en déficits gemelos. Por un lado, el Estado requería crecientes
recursos fiscales para sostener los gastos en legitimación
social, las transferencias que subsidiaban a la industria el
costo de los servicios y de la energía, y los pagos al capital
financiero (el llamado “desendeudamiento”). El costo
creciente de estas intervenciones elevaba la presión sobre los
recursos fiscales.
Por otro lado, el superávit comercial se deterioró por el
déficit comercial industrial y energético y se volvió
insuficiente para sostener los pagos de deuda, la remisión al
exterior de utilidades y la creciente fuga de capitales. La
política del gobierno en este aspecto fue contradictoria,
incorporando una agenda de regreso a los mercados de crédito
al mismo tiempo que se aplicaban diversos controles sobre los
renglones de la balanza de pagos. Las reservas internacionales
fueron cayendo al ritmo de estas tensiones, mientras la puja por
el nivel del tipo de cambio se hacía explícita.
De conjunto, estas tensiones ponían dudas sobre el nivel
y proyección de la tasa de ganancia (Féliz, 2019), lo cual
25
repercutió en un bajo dinamismo: la economía se expandió a

un 0,4% promedio anual entre 2011 y 2015. En este
contexto, presentamos las interpretaciones y demandas de
la cúpula empresarial ordenadas en torno a tres ejes.
Este esquema compone el acuerdo común del BEP, que
estructuró el programa de ajuste y reforma del gobierno de
Cambiemos. El apoyo a estos lineamientos centrales dependía
del propio éxito del programa, en la medida en que modificara
radicalmente la apropiación del excedente. Las dificultades
políticas para lograrlo mostraron las discrepancias internas del
empresariado, haciéndose evidentes que algunas fracciones
se veían privilegiadas por encima de otras (Bona, 2019;
Cantamutto, Costantino y Schorr, 2019).
El apoyo de las clases dominantes a este proceso, que
consideraron un cambio cultural, excedió incluso esas
prerrogativas materiales. No pocos dirigentes empresariales
señalaron la necesidad de aceptar pérdidas en aras de
modificar la estructura social y política del país. Ahora bien,
la apuesta se encarecía ante un ajuste que consideraban
insuficiente y las dudas sobre su horizonte, lo que incentivó
el comportamiento predatorio en la valorización, con
resultados agregados muy pobres.
Con la excepción de 2017, explicada por los recursos públicos
volcados de cara a la elección, la norma fue una larga recesión,
que incluyó el récord de ser la segunda caída de PBI más
grande del mundo en 2018. La inflación se aceleró, alcanzando
el 47% anual en 2018, de la mano de las subas de tarifas y las
sucesivas devaluaciones. El tipo de cambio pasó de $9,80 por
dólar en diciembre de 2015 a $14 a inicios del año
siguiente, para ascender durante dos años hasta $18. Ese fue
período en el que la valorización financiera (conocida como
“bicicleta”) rindió sus frutos, con las Letras del Banco
Central pagando un mínimo de 23% anual y un tope de 47%. A
partir de abril de 2018, la insostenibilidad de este esquema
se hizo evidente, iniciando una serie de corridas que
llevaron el dólar a $38 en octubre, cuando los desembolsos
26
del FMI lograron apaciguar los ánimos. Como alternativa
ante este fracaso, el gobierno
27
insistió en el mismo esquema, reemplazando las LEBAC por

otros instrumentos de maduración más corta (LELIQ a 7
días) y con tasas que oscilaron entre el 44% y el 74%. Por
supuesto, estas tasas empezaron a ser demasiado elevadas
para ser creíbles. La magnitud de la crisis creció de la mano
de una perversa retroalimentación entre políticas
insostenibles y comportamientos cortoplacistas.
La crisis produjo además un desgaste de la coalición
social del gobierno. Las grandes prerrogativas de las
fracciones de las clases dominantes ligadas a los servicios
públicos y a la cadena energética palidecieron ante las
ingentes ganancias de las finanzas1. Esta última fracción se
erigió como dirigente al interior del BEP, pero su propio
esquema de políticas dificultaba que la alianza prosperara.
A las tempranas críticas de las cámaras industriales se
fueron sumando las de la construcción y del comercio,
debido a la parálisis de la actividad. Incluso el agro,
núcleo original de esta confluencia, empezó a criticar al
gobierno. Las dudas sobre la continuidad se expresaron de
cara a las elecciones de 2019 cuando tanto el empresariado
como el propio FMI comenzaron a evaluar alternativas
políticas que sostengan el programa, pero garantizando cierta
gobernabilidad que Cambiemos parecía estar perdiendo.
De conjunto, Cambiemos logró realizar tres
cambios sustanciales que mostrarían este nuevo mapa de
ganadores y perdedores (ver Capítulo 4, de Costantino).
Primero, logró modificar la estructura de precios
relativos, mejorando la posición de algunos (tasa de interés
real, tarifazos, medicina, alimentos y energía) en contra de
otros (el salario en primer lugar). Segundo, un cambio en la
explicación del déficit fiscal (Cantamutto y Schorr, 2019),
donde operó una redistribución de gastos (los pagos de
intereses desplazaron a las transferencias económicas a los
servicios públicos) y de ingresos (vía reducción
1 / Como lo expresa por ejemplo el conflicto con el conglomerado Techint, que invirtió en Vaca
Muerta a cuenta de beneficios fiscales que le fueron retirados en 2019 para obtener recursos
28
para el pago de la deuda.
29
del aporte de impuestos directos y al comercio exterior).

Estas dos modificaciones cambiaron la apropiación del
excedente, a través de transferencias que se pueden
reconocer: si las finanzas se volvieron las grandes ganadoras,
las clases populares fueron las mayores perdedoras. Tercero,
se alteró el financiamiento de las cuentas externas, al darle
prevalencia a los dólares financieros por sobre los
comerciales; lo cual otorga mayor poder estructural al capital
financiero, beneficiado además por los otros dos cambios
referidos. Este nuevo esquema respondió a la ejecución del
programa que comentamos a continuación.
1.2. “Volver al mundo”
Cambiemos tradujo bajo este lema dos demandas clave

del empresariado, la necesidad de rehabilitar el crédito externo y
facilitar el comercio exterior. Esto se expresó en la temprana
reunificación del tipo de cambio, quitando restricciones a la
adquisición de divisas, flexibilizando los instrumentos de
control del comercio exterior y reduciendo los derechos a las
exportaciones. También en el primer mes de gobierno se
transformaron 5000 millones de dólares de deuda en letras
intransferibles en manos del Banco Central por títulos
negociables en el mercado secundario, colocados en manos
de los bancos JP Morgan, Citibank, Deustche, HSBC y
Goldman Sachs. Éste sería el puntapié en el nuevo
esquema de políticas basado en el endeudamiento
(Basualdo, 2017; Brenta, 2019).
En el mismo sentido apuntó la resolución del conflicto con
los Fondos buitre (Nemiña y Val, 2018), mediante una súbita
oferta que reconocía toda la deuda (incluso sin comprobantes),
costas del juicio e intereses por un total de 11 500 millones de
dólares. Esta oferta fue aprobada en el Congreso en marzo
de 2016 (Ley N° 27.249). La medida fue festejada por el
empresariado concentrado, que lo entendía como una
habilitación de los mercados de crédito externos, según
30
expresaron en
31
un comunicado conjunto ABA (Asociación de Bancos de

la Argentina), ACDE (Asociación Cristiana de Dirigentes de
Empresas), AEA (Asociación Empresaria Argentina), AMCHAM
(Cámara de Comercio de los Estados Unidos en Argentina), IDEA
y SRA (Sociedad Rural Argentina).
No obstante, el principal usuario de crédito sería el
propio Estado, que pasó a tomar deuda en moneda
extranjera con privados a una velocidad inusitada. De
hecho, la toma de deuda creció a niveles mundiales
récord, siendo la única forma de equilibrar el balance de
pagos. Este dato es relevante, porque el ingreso de moneda
extranjera bajo la forma de deuda pública o inversión de
cartera —mayormente motivada también por títulos de
deuda negociados en la plaza local— debió compensar las
mismas salidas en el balance cambiario que antes
señalamos, ahora magnificadas (con excepción del déficit
energético). Las reservas internacionales constituidas con el
remanente de esta deuda tienen una baja sostenibilidad (ver
capítulo 3, de Wainer y Belloni). Esta lógica monetarista de
balancear las cuentas externas se mostraría endeble en 2018.
El gobierno desplegó un fuerte compromiso con
reuniones internacionales (Merino, 2017). Ya en enero de
2016, volvió a participar del Foro Económico Mundial en
Davos. En septiembre organizó una réplica en Buenos Aires,
el Foro de Inversión y Negocios, conocido como “Mini-
Davos”. El gobierno se propuso cerrar acuerdos de
facilitación de comercio con diferentes países y regiones,
entre los que destacan las negociaciones del MERCOSUR con la
Unión Europea y con la Alianza del Pacífico. Desde AEA
declararon que este sesgo de política exterior “no es un tema
sectorial”, sino estratégico del conjunto (Franco, 2017). El
gobierno organizó a fines de 2017 la reunión Ministerial de la
OMC (Organización Mundial del Comercio), donde esperaba
lograr nuevos acuerdos que no prosperaron más que en vagas
declaraciones. En 2018, la Argentina fue sede del encuentro del
G20 y sus reuniones temáticas.
32
Todo lo anterior señala que la demanda de integrarse al

mundo, tal como fue presentada por el empresariado,
se constituyó en un eje clave de política de
Cambiemos. La comunidad internacional de negocios avaló al
flamante gobierno, prometiendo cuantiosas inversiones —que
nunca llegaron. Esta lógica se sostuvo aun cuando los logros
fueron magros e incluso cuando a mediados de 2018, tras una
serie de corridas cambiarias, el gobierno recurrió al FMI. En
lugar de solventar la confianza, la señal certificó lo contrario: la
magnitud percibida de la crisis.
El FMI otorgó un préstamo a valores sin parangón, por poco
más de 50 000 millones de dólares. Para ello se firmó un
acuerdo stand by, que estableció condicionalidades para la
política económica, incluyendo mayor ajuste del déficit fiscal y
reformas estructurales. Ante las dudas que suscitó el acuerdo,
el gobierno tuvo una serie de reuniones con empresarios de
alto nivel y cámaras representativas, entre las que destacan
IDEA, AEA, FCE y ABA. A pesar de que en sus declaraciones
públicas los dirigentes empresariales mostraron apoyo al
presidente, no dejaron de expresar que, a fin de cuentas, el país
atravesaba una crisis.
La manifiesta endeblez de las cuentas externas resultaba
de las propias políticas aplicadas, orientadas a liberalizar los
flujos de capitales. Ante su evidente fracaso, sin embargo, el
gobierno definió profundizar el sesgo. El uso de instrumentos
de muy corto plazo fomentó la lógica de valorización financiera,
alimentando la dinámica de deuda y fuga que el FMI vino a
financiar, permitiendo al gobierno eludir una crisis mayor
(Brenta, 2019). Es decir, la “vuelta al mundo” se tradujo en
una importante liberalización y apertura externa de la
economía, en el marco de un nuevo ciclo de endeudamiento.
1.3. La cuestión energética
De esta forma aludía el empresariado al creciente déficit de

producción interna y el consecuente saldo negativo en el
33
comercio
34
exterior, bregando por una liberalización (suba) de los precios.

Así fue expresado por ejemplo en el documento de
presentación del FCE. El mercado energético era presentado
como caso paradigmático de los efectos de la intervención del
Estado que, al provocar una distorsión de precios, generaba
insuficiencias de inversión y por ello, de producción e incluso
de divisas.
Cambiemos tomó este tema como otro de sus ejes,
declarando en diciembre de 2015 la Emergencia Energética
(decreto N° 134/15). En un claro gesto hacia el sector, nombró
ministro de Energía a un CEO de Shell, Juan Aranguren. De su
cartera se iniciaría uno de los focos de conflicto de 2016,
cuando en febrero subió las tarifas del agua, luz y gas, además
de los precios de los combustibles, que a su vez impactaba en
las tarifas del transporte. Más allá de los efectos en la
rentabilidad empresarial, el objetivo era reducir las
transferencias estatales en concepto de subsidios.
Esto desató fuertes críticas de parte de los usuarios y
cobraron especial visibilidad las pymes, las cooperativas y los
clubes de barrio, a través de la confluencia en
Multisectoriales. Además de las protestas en las calles, se
puso en práctica un fuerte activismo jurídico que terminó
poniendo coto al aumento, en lo relativo al gas, por fallo de
la Corte Suprema. Se objetaba la falta de consideración de
los principios de proporcionalidad y razonabilidad y la falta
de participación democrática. Ante ello, el gobierno se vio
obligado a suspender el aumento y a llamar a una serie de
audiencias públicas, viciadas desde su origen. El resultado fue
una primera suba del servicio del gas a hogares en torno al
200%, que desoía todos los argumentos presentados en las
audiencias. Como contrapartida, las transferencias del Estado
se reducirían, teóricamente mejorando el resultado fiscal.
Un punto central es que se dolarizaba el precio en boca de
pozo, estableciendo un sendero creciente para converger a
un valor teórico generado a partir de los precios entonces
vigentes de importación. Los componentes de transporte y
35
distribución quedaban sujetos a nuevas negociaciones. Se

ofrecía así un
36
nuevo escenario que, con base en lo demandado por la

cúpula empresarial, daba una mejora de precios y
previsibilidad. Se esperaba así incentivar los negocios,
especialmente en recursos no convencionales, básicamente el
yacimiento de Vaca Muerta. Esta interpretación fue expresa,
por ejemplo, en el encuentro que organizó AEA en noviembre
de 2016, llamado “La Energía como Motor para el
Crecimiento”, donde participaron los ministros Aranguren y
Francisco Cabrera, así como el jefe de Gabinete Marcos Peña.
Allí insistieron con el horizonte de precios trazado, poniendo
sobre la mesa el alto costo de los trabajadores petroleros. Este
reclamo fue oído rápidamente: dos meses después se firmó un
nuevo convenio colectivo para trabajadores petroleros en
yacimientos no convencionales, por el cual las condiciones
de trabajo fueron ampliamente flexibilizadas.
Los aumentos escalonados evitaron que el impacto se
concentrara en el inicio del gobierno, morigerando así
el rechazo. Pero a medida que las subas se acumularon,
en un contexto de apertura y crédito encarecido, se
configuró un escenario crítico, especialmente para las pymes,
que volvieron a la protesta. En este sentido, en 2018 se
impulsó un proyecto de ley para retrotraer los aumentos a
los valores de fines de 2017. Alarmados, desde el FCE
hicieron un llamado a la responsabilidad (sic) a la
oposición, alegando que era apenas demagogia política, sin
relación a fenómenos económicos o a demandas sociales.
Macri vetó inmediatamente la ley aprobada en el Congreso.
El apoyo al gobierno se expresó en un comunicado firmado
por múltiples cámaras que participan del FCE: AEA, UIA,
ABA, AACREA, ACDE, AMCham, SRA, Bolsa de Comercio,
Bolsa de Cereales, IDEA, entre otras. Sin embargo, a poco de
hacerse público, la Unión Industrial Argentina desconoció su
firma, un movimiento que indicaba fricciones internas. La
industria, tanto como el agro, veían vulnerada su
rentabilidad, pues la energía compone un insumo central,
cuyo costo venía subsidiado de una década y media atrás.
37
La suba arrastraba
38
además al transporte, encareciendo los fletes de mercancías.

Incluso aceptando el impulso al negocio energético, no
podían dejar de notar el impacto que tenía en sus propias
actividades.
Resulta útil remarcar que se expresa aquí la lógica
política del gobierno, que supo eludir mayores protestas
dilatando el ajuste en el tiempo. Como en otros aspectos, la
disputa entre los partidarios de un ajuste por la vía del shock y
los gradualistas se saldó en favor de estos últimos por el pulso
social. Ahora bien, aunque esto le dio algo de aire político, al
presentarse aceptando críticas y considerando los efectos
sociales del ajuste, al mismo tiempo le dificultó las
relaciones con el empresariado, que consideraba adecuadas
pero insuficientes las políticas en curso. El uso de la deuda
para solventar esta dilación se presentaba como
intrínsecamente insostenible y de hecho mostró sus
límites a principios de 2018. Con la crisis desatada, el
tiempo del gradualismo del ajuste llegaría a su fin y se
expresaría en el acuerdo con el FMI.
1.4. Competitividad y estabilidad para invertir
El empresariado insistió en que para aumentar la producción,

requerían mayores recursos disponibles para invertir, así como
precios estables que permitieran planificar. En su argumento,
la discusión del déficit fiscal se enlazaba con el impulso a la
producción. En términos de demandas, los empresarios
identificaban cuatro trabas: la previsibilidad y los costos
laborales, de logística y ligados a impuestos.
La previsibilidad remite a la garantía de cierta estructura de
precios relativos, estable en el tiempo, que favorezca al
BEP en general y a las fracciones dirigentes en particular.
Este marco confluye con el énfasis en el clima de negocios, que
remite a la necesidad de saber de antemano en favor de
quiénes intervendrá el Estado. En ambos puntos, tal como
expusimos en la sección 2.1., Cambiemos expresó de
39
manera rápida y contundente su orientación.
40
Los costos logísticos expresaban un tema estructural, pues

su reducción implicaba un severo esfuerzo de inversión en
infraestructura. En tal sentido, Cambiemos promovió
en campaña el Plan Belgrano, que mejoraría la conectividad
del Norte argentino. En diciembre de 2015 se creó la Unidad
Plan Belgrano y se anunciaron obras por 16 000 millones de
dólares. Sin embargo, su dinamismo real distó de esta
promesa: en un contexto de ajuste, no era claro de dónde
saldrían esos fondos.
La respuesta llegó un año más tarde, cuando en noviembre
se aprobó en el Congreso la Ley N° 27.328 de
Participaciones Público-Privadas. Se trata de una
modalidad donde las empresas se encargan de llevar
adelante la obra pública, consiguiendo financiamiento
por su cuenta, con aval del Estado (en lugar de depender
de sus desembolsos). Esta ley pretendía adecuar la
posibilidad de invertir en un contexto de ajuste fiscal por
la vía de la deuda. En abril de 2017, AEA organizó una
jornada completa para discutir el tema — llamada
“Infraestructura del transporte y costos logísticos: los desafíos
de crecer”— y presentó los reclamos ante el ministro de
Transporte, Guillermo Dietrich. No obstante, las elevadas
tasas y plazos cortos del endeudamiento público conspiraban
contra ello. Si bien se ejecutaron algunos proyectos de
infraestructura, el empeño distó de las necesidades expresadas
por el BEP.
El costo laboral fue otra preocupación sistemática, sobre
la que el gobierno avanzó. En tal sentido debe leerse la caída
de los salarios reales (ver capítulo 7, de Barrera Insua y
Pérez). Durante 2016, la recesión severa y la inflación —
impulsada por el tarifazo—, creaban muy malas expectativas,
a las que se sumaba la rápida multiplicación de despidos y
suspensiones
—donde el Estado actuó como un agente disciplinador. En
ese contexto, parte de la oposición impulsó en el Congreso
una ley “antidespidos”, que declaraba la emergencia
41
ocupacional y prohibía los despidos por 180 días. Durante el

debate del proyecto, Ignacio de Mendiguren, que presidía la
comisión de Industria en Diputados, convocó a más de
doscientos
42
empresarios a discutir, concluyendo que el proyecto era

“ampliamente rechazado por el arco empresario” (El Cronista,
2016). Una vez aprobada, Macri la vetó rápidamente, alegando
que enviaba una mala señal para la contratación de
nuevos trabajadores. A cambio, realizó un acto convocando
empresarios para un acuerdo —sin carácter vinculante— de
suspensión de despidos por 90 días. Varias de esas
empresas convocadas estaban por entonces despidiendo parte
de su planta laboral.
Los despidos, la caída del salario y la propia crisis
funcionaban como una amenaza que mejoraba las
condiciones para que el empresariado pudiera presionar por
flexibilización en las negociaciones colectivas. En efecto, esto
ocurrió incorporando cláusulas de polivalencia, reducción
de tiempos muertos, compensación de horas extra con
jornadas perdidas, por ejemplo, en el referido convenio de
petroleros (febrero de 2017), mecánicos (marzo de 2017) o de
lechería (octubre de 2017). Aunque las cámaras empresarias
aceptaban esta flexibilización gradual, la reforma laboral en
Brasil en julio de 2017 aceleró los tiempos. En esa línea, el
gobierno y la cúpula empresarial comenzaron a referir a los
juicios laborales como un sistema criminal.
Esta línea de discurso se enfatizó luego de que
Cambiemos saliera airoso de las legislativas de octubre
de 2017. El presidente Macri indicó que se entraba entonces
en una fase de “reformismo permanente” (Donato, 2017),
consistente en impulsar las reformas que se venían
prometiendo: laboral, tributaria, previsional. Luis
Etchevehere, entonces presidente de SRA, luego ministro de
Agroindustria, señaló el carácter fundacional del discurso
de Macri (Cayón, 2017). Ya la UIA, COPAL, CAMARCO, SRA
y AEA habían expresado públicamente su beneplácito con el
resultado favorable al gobierno en las PASO de agosto de ese
año. Aunque no lograría avanzar en materia laboral, distinto
sería el caso con las otras dos reformas.
La sustancial reducción de los derechos a las
43
exportaciones en la primera semana de gobierno, en

diciembre de 2015,
44
compuso un primer paso en relación a la reducción de los

costos impositivos. Existieron otras modificaciones de
escaso efecto tributario pero expresivas del sesgo de clase,
como la eliminación del impuesto adicional a los autos de alta
gama. Con la aprobación de la Ley N° 27.260, en mayo de 2016,
se habilitó el blanqueo de capitales no declarados, con el pago
de una alícuota mínima. Según la interpretación general del
empresariado, la evasión se explica por la alta presión
impositiva, con lo cual el blanqueo con baja tributación
parece ser una salida. Para ello se eximía del pago de
diversos impuestos a los capitales y se eliminaban de forma
gradual los impuestos a la ganancia mínima presunta y a
los bienes personales. En noviembre de ese año, el gobierno
envió un proyecto de reforma del impuesto a las ganancias
al Congreso, atendiendo a la promesa de campaña. Pero
en Diputados se añadió al proyecto original la propuesta de
cobrar ganancias a la minería, a las finanzas y al juego,
volviendo a aplicar retenciones a las exportaciones de la
minería. Alegando que esto afectaba a la previsibilidad y que
debía existir un mejor consenso para una reforma de este tipo,
el empresariado rechazó estos cambios. El gobierno bloqueó el
debate y elevó el mínimo no imponible del impuesto mediante
una resolución.
Desde AEA entendían que los cambios debían ir por
otros parámetros: “Es necesaria la eliminación o la
reducción lo más rápido posible de los impuestos
distorsivos, empezando por ingresos brutos y el impuesto al
cheque”. Fue a esta tarea que se lanzó el gobierno tras la
victoria en las legislativas de 2017, cuando impulsó las
reformas previsional y tributaria, como un solo gran
paquete. Se acordó con los gobernadores de 23 provincias un
consenso fiscal, por el cual se las impulsaba a reducir las tasas
de Ingresos Brutos, que es la principal fuente de
financiamiento propia de estas entidades subnacionales, a
cambio de que el impuesto a las ganancias sea totalmente
coparticipable. Este último, que antes financiaba la previsión
social, debía ser reemplazado por recursos genuinos, que son
45
las contribuciones patronales, que eran a su vez reducidas de

manera gradual.
Las propuestas elevadas por el Ejecutivo tuvieron mucho
debate y terminaron aprobándose en secuencia en diciembre
de 2017 (Ley N°27.426 y Ley N°27.430), en medio de fuertes
protestas en las calles. Se atendía así a las persistentes
demandas empresariales de reducir Ingresos Brutos, las
contribuciones patronales a la seguridad social y el
impuesto por utilidades no distribuidas. No se quitó el
impuesto “al cheque”, que fue prorrogado, aunque se lo
aceptó como crédito fiscal para las pymes. Con estos
cambios y la inclusión de un impuesto a la renta financiera
de fácil elusión, el gobierno logró su objetivo al obtener el
consenso de una parte de la oposición, tal como pedía el
empresariado. Vale señalar que el tratamiento de estas
reformas fue muy costoso en términos políticos para el
gobierno que, tras ganar las elecciones, vio desplomarse su
imagen en la opinión pública.
De conjunto, el gobierno avanzó en los frentes demandados
por el empresariado en la medida que pudo. Aun así, el regreso
al FMI volvería a traer el reclamo de profundizar las
mismas reformas: laboral, previsional e impositiva. Se
había llegado al fin del ajuste gradual. Esto respondía, como
dijimos, a que la recuperación de la tasa de ganancia era
insuficiente a los ojos del empresariado, pero al mismo
tiempo insostenible en términos sociales y políticos. Las
contradicciones manifiestas de este rumbo signaron la
situación nacional desde 2018.
El FMI apareció entonces como garante externo del programa
del gobierno, que no cambió en esencia, sino que
buscó intensificarse. Ahora bien, esta lógica suponía
profundizar la preeminencia financiera, que forzaba a
confrontaciones internas al BEP. Así se entienden, por
ejemplo, los pedidos por una reforma de la Carta Orgánica
del Banco Central y la búsqueda de un sistema previsional
que incluya espacio para el negocio privado (incluido en la Ley
46
N° 27.440, de financiamiento
47
productivo, aprobada en mayo de 2018). En el mismo sentido

se comprende el compromiso de déficit fiscal (primario)
cero acordado en septiembre de 2018, que reducía los gastos
sociales y las transferencias económicas, para garantizar los
pagos de deuda. Incluso más, contra el discurso antes
sostenido, incluyó una suba de las mismas retenciones a
exportaciones que antes se habían reducido. Este retroceso en
algunas de las políticas antes implementadas generó mayores
incertidumbres en torno a la previsibilidad.
Todo lo anterior generó mayores fricciones al interior del
BEP. Distintas fracciones iniciaron un paulatino alejamiento,
buscando alternativas políticas de cara a la renovación
presidencial de 2019. Aunque el FMI aportó gran cantidad
de recursos para sostener el programa, al mismo tiempo
impuso la pérdida de herramientas de política monetaria y
cambiaria, lo que expuso más al gobierno ante el aumento en
la volatilidad de la economía. Desde 2018, prácticamente
todos los indicadores agregados mostraron un deterioro
evidente.
2. Demandas populares y conflictividad social: una

dinámica a dos velocidades
Llegados a este punto debemos preguntarnos cuáles han sido

las reacciones y los conflictos que instalaron los movimientos
sociales y políticos vinculados a las clases subalternas (Cf.
Soto Pimentel y Gradin, 2019). Podemos decir que en los
tres años de gobierno de Cambiemos hubo dos
temporalidades en el conflicto social: por un lado, el ritmo
de los sindicatos tradicionales, con una posición de
conflictividad moderada y contención de las demandas por
abajo; por otro lado, dos movimientos (el de la economía
popular y el feminismo) que han mostrado altos grados de
dinamismo frente a la ofensiva sobre derechos y condiciones
de vida.
48
La estrategia del gobierno con las organizaciones de las clases

populares tuvo tres grandes elementos. Primero,
minimizar su relevancia, buscando diluir su alcance.
Segundo, eludir los reclamos específicos buscando
asociarlas a intereses político partidarios, en especial del
kirchnerismo. Tercero, la criminalización de la protesta, a
través de procesos judiciales y represión. El último informe
disponible de CORREPI señala al gobierno de Cambiemos
como el más represor desde 1983, responsable por un 20%
del total de muertes por gatillo fácil registradas en el
período. Entre los casos más controversiales se encuentran las
muertes en contextos de operativos represivos de Santiago
Maldonado y de Rafael Nahuel, y la defensa del policía
Luis Chocobar, que asesinó por la espalda a un ladrón, todos
casos de los últimos meses de 2017. Se podría sumar un
cuarto elemento, que fue la recurrencia a movilizaciones
propias, siempre disimuladas como autoconvocadas. Si bien
lograron algunos hitos como la manifestación del 1º de abril de
2017, en general la convocatoria fue débil y decreciente, lo cual
llevó a abandonar esta estrategia.
2.1. Movimiento sindical: política de contención y

fragmentación de las centrales sindicales
El movimiento obrero llegó a las elecciones de 2015 con altos

grados de fragmentación. Esto se debe, al menos, a tres factores:
a) el clima de polarización política entre kirchnerismo-
antikirchnerismo;
b) los altos niveles de fragmentación de las propias bases sociales
de estas organizaciones; y c) el desgaste de la capacidad de estas
organizaciones para representar las demandas de los
trabajadores y de las trabajadoras. A nivel de las cúpulas
sindicales, las tensiones se tornaron evidentes: aquel año cerró
con cinco centrales sindicales: la CGT partida en tres y la CTA
partida en dos.
Estafragmentacióndel camposindicaleraunriesgosustancial
49
para las condiciones de vida de trabajadores/as frente a la
50
ofensiva económica y política que implicaba el nuevo

gobierno. Como explicamos, Cambiemos buscó avanzar
desde el inicio de su gobierno en reformas regresivas, lo que
tenía un correlato directo en la estrategia de desgaste y
deslegitimación de las organizaciones sindicales, para lo cual
utilizó argumentos impulsados directamente por el gran
empresariado.
La CGT llegó con una fractura expresada en las conducciones
de la CGT Azopardo (sectores ligados a Hugo Moyano), la CGT
oficial (Antonio Caló) y la CGT Azul y Blanca (Luis
Barrionuevo). En 2016, esta central logró morigerar sus
tensiones internas gracias a un acuerdo de unidad, que
delegaba la conducción en un triunvirato con un
representante de cada tendencia (tal como se recompuso esta
central en 2004). Héctor Daer, Carlos Acuña y Juan Carlos
Schmid fueron los elegidos para ocupar estos cargos. El
acuerdo se fundaba en dos elementos: por un lado, la defensa
corporativa de las direcciones sindicales frente a la avanzada
de judicializaciones impulsada por Cambiemos y por el otro,
la contención de las demandas y el malestar que surgía por
abajo frente al deterioro de la situación social.
De hecho, esta central mantuvo una tibia postura de
oposición dialoguista, dilatando una y otra vez el anuncio de
paros y movilizaciones. Esto acrecentó las tensiones
latentes de una unidad tejida con hilos finos. Por un lado,
las bases comenzaron a notar los embates empresariales en
sus bolsillos y en las condiciones de trabajo. Niveles mayores
de desempleo, suspensiones, despidos selectivos, ataques
a delegados, pérdida de salario, entre otros aspectos, fueron
algunos de los puntos que causaron preocupación. Por otro
lado, sindicatos con perspectivas políticas divergentes con la
conducción de la central lograron algunos triunfos parciales
en negociaciones paritarias, irguiéndose como referencias.
Tal fue el caso de La Bancaria, conducida por Sergio Palazzo, y
Aceiteros, con Daniel Yofra a la cabeza. Este sector era el
mismo que desde agosto de 2016 formaba parte de lo que se
51
consolidó como un espacio opositor a la postura dialoguista

del triunvirato, que se dio en
52
llamar Corriente Federal de Trabajadores. Este espacio

incluye a la Corriente Político Sindical Federal, el núcleo del
Movimiento de los Trabajadores Argentinos, que fuera
especialmente combativo durante el final de la
Convertibilidad.
Buscando descomprimir la situación, la CGT y una parte
de la CTA, representada por Roberto Baradel y Hugo
Yasky, finalmente organizaron una movilización —sin
paro— el 7 de marzo de 2017. Se trató de una masiva
movilización de trabajadores/as (las cifras hablan de
hasta medio millón de personas), con presencia de los
sindicatos de mayor representatividad. Sin embargo, se
marcaba allí la incipiente ruptura en la conducción
tripartita. Si bien resultó una demostración de fuerza y
vitalidad del movimiento obrero ligado al peronismo, tuvo
un final conflictivo, ante la dilación del anuncio de un paro
general desde el palco principal. Esto provocó roces y
tironeos, bajo el canto de “Poné la fecha la p*** que te parió”.
Fruto de esta presión, el paro se realizó el día 6 de abril,
coincidiendo con el Mini-Davos.
La tensión fue aumentando durante 2017, con un punto
cúlmine en diciembre, cuando el Congreso daba
tratamiento al proyecto de ley de reforma jubilatoria. Ante
este hecho, la mayor parte de los sindicatos agrupados en la
CGT, con algunas excepciones como la Unión de Tranviarios
Automotor (UTA), participaron de la movilización el día 18 y
llamaron a un paro general. Este elemento fue determinante
en la masividad de la representación popular que repudió en
la calle el tratamiento de la reforma previsional. Fue,
además, el punto de inflexión político a partir del cual se
desgastó de manera sistemática la legitimidad del gobierno
nacional, que parecía blindado por su reciente triunfo
electoral.
A inicios de junio de 2018 el gobierno cerró un acuerdo con el
FMI, que soldaba la política de ajuste. Con salarios
pulverizados y más reformas en ciernes, a fines de ese mes
53
se produce el tercer paro general. Aunque las 62

organizaciones peronistas no
54
participaron del llamado, el paro fue contundente,

reclamando por paritarias sin topes. No obstante, el gobierno
no modificó su rumbo político-económico, ni otorgó
concesión alguna. Las tensiones ya descritas, por tanto,
siguieron multiplicándose entre la clase trabajadora,
impactando en sus representantes.
A fines de septiembre del mismo año se llegó con una mala
coordinación al cuarto paro general, convocado por la CGT
y las CTA, reclamando el cambio de rumbo económico y en
contra del acuerdo con el FMI. Sin embargo, tras la medida
y frente a la negativa de establecer un plan de lucha para
sostener derechos en el momento de aceleración del ajuste,
el sector liderado por Schmid (vinculado a Moyano)
abandona el triunvirato. Se toma además la decisión de
fundar junto a otros sindicatos y referentes de peso (como
SMATA, Bancarios, Gráficos, Canillitas, entre otros) el Frente
Sindical para el Modelo Nacional, con una postura
claramente opositora al gobierno de Macri, que intenta
abonar a los espacios de unidad que ya habían comenzado a
gestarse en el seno del movimiento peronista.
Por su parte, la CTA mantuvo sus divisiones. Incluso más,
tras los diversos acercamientos entre la CTA de los
Trabajadores (conducida por Hugo Yasky) y la CTA Autónoma
(conducida por Pablo Micheli), apareció una nueva ruptura
en esta última central, por un desacuerdo del sindicato
mayoritario (ATE) con la conducción. Esta división se
originaba en diferencias que remitían más a lo político
partidario que a lo gremial. Aunque separadas, las CTA se
mantuvieron como francas opositoras al gobierno de
Cambiemos, participando de la convocatoria a todas las
medidas de fuerza masivas ya referidas.
A diferencia de la CGT, las CTA mantuvieron tanto en
2016 como en 2017 un alto nivel de movilización, en
especial en torno a las medidas articuladas entre la CTERA,
ATE, CONADU y CONADU-H. Esto permitió visibilizar, en los
meses iniciales de cada año, la persistencia de la organización
55
de los sindicatos
56
ligados al sector público. En la provincia de Buenos Aires, que

expresa un conflicto testigo para otras negociaciones
paritarias, se llevaron adelante en 2017 más de 22 paros,
impulsados por el Frente de Unidad Docente (que agrupa a
SUTEBA, FEB y UDOCBA). No en vano el gobierno y medios
afines montaron una auténtica campaña de persecución
ideológica de sus principales referentes. Con todo, en
diciembre de 2017, las tres CTA alcanzarían su mayor nivel
de acción, en el marco de unidad frente a la reforma
previsional.
Sin embargo, no debe magnificarse tampoco el alcance
de estas centrales. El año 2018, de hecho, hubo una baja
en la capacidad de movilización de estos sindicatos.
Referentes de la CTA-T interpretaron que, en el marco de la
crisis desatada desde abril de 2018, la intensificación del
conflicto podría conducir a una crisis política, que sería
utilizada por el gobierno como estrategia electoral para
deslegitimar los reclamos por golpistas y antidemocráticos
(argumentos ya utilizados en 2017). En caso de ser acertada
esta interpretación, estaría convalidando la subordinación
de las estrategias de lucha sindical a las perspectivas
electorales. Esto se conjugó con ciertos niveles de
desmoralización entre las bases, producto de la propia crisis,
del hostigamiento mediático y gubernamental y de la falta de
conquistas (las pérdidas de salario real oscilaron en 15-24%). El
desgaste se impuso en estos espacios sindicales.
En términos programáticos, la CTA-T se acercó al Frente
Sindical para el Modelo Nacional, pero estos gestos no
lograron una coordinación de luchas y conflictos sostenidos.
De hecho, aunque fue clave para la convocatoria del quinto
paro general, ya en 2019, este quedó desdibujado un día antes
del feriado del 1º de mayo. Tanto así que el 29 de mayo se
volvió a llamar a un nuevo paro, esta vez con el conjunto de la
CGT. Aunque a nivel de sindicatos existió una elevada
conflictividad, las centrales no estuvieron a la altura frente a
un gobierno que manifestó una clara ofensiva contra las
57
clases populares, logrando reducir salarios, precarizar los

empleos y elevar el desempleo.
58
2.2. Sobre los actores de la economía popular
Si bien el sindicalismo tradicional osciló entre la

negociación y la revitalización en ciertos gremios y sectores,
en términos generales tuvo un rol limitado en la
impugnación del modelo de Cambiemos. Por el contrario, el
espacio que se fue consolidando alrededor de los
movimientos de la economía popular marcó tres puntos clave
en relación al conflicto social de estos años: mantuvieron
elevados niveles de movilización, mostraron una
significativa unidad político gremial y obtuvieron algunas
conquistas para este sector social. Se transformó de esta
manera en uno de los actores más dinámicos durante el
período, a partir de consolidación de un frente de
organizaciones de base socioterritorial y de la economía
popular.
El espacio lo conforman hoy la Confederación de
Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), la Corriente
Clasista y Combativa y Barrios de Pie. En ocasiones se lo
menciona como el otro movimiento obrero, que intenta
reconocer a más de un 35% de trabajadores y trabajadoras
que viven de su trabajo en sectores no formales de la
economía, o bien en el marco de trabajos cooperativos.
Aunque se trata de una representación que proviene de las
organizaciones de base territorial que protagonizaron el
movimiento piquetero, sumó la novedad de poner en el
centro de sus demandas a las cuestiones laborales, de
ingresos y de derechos vinculados a los trabajos de
subsistencia y los realizados por precarizados.
Durante el primer año de gobierno de Macri, este actor
puso sus demandas en debate a través de la movilización
callejera. La presentación ante el gobierno de Macri fue en
clave opositora. Debido a esta capacidad de movilización,
se logró instalar en la agenda parlamentaria la Ley de
Emergencia Social, aprobada en diciembre de 2016. Este
proyecto reconocía las demandas del sector que marchó el 7 de
59
agosto en el marco de las movilizaciones de San Cayetano,

con el eje de las tres T
60
(Tierra, Techo y Trabajo) —en clara alusión al discurso del

Papa Francisco. La ley asignaba un aumento presupuestario
de $30 000 millones para las partidas vinculadas a
asistencia social hasta diciembre de 2019. Además, se
disponía en esa misma normativa la creación del “Consejo de
la Economía Popular y el Salario Social” con participación de
las distintas organizaciones que forman parte de este espacio
político y representantes de varios ministerios, un registro de
trabajadores y trabajadoras del sector para recibir los
beneficios, un censo de villas que permitiera adecuar el
hábitat de los sectores excluidos, entre otros puntos.
De estos compromisos solo se cumplieron el otorgamiento
de los salarios sociales complementarios que permitieron,
además, financiar algunas de las mutuales que estos
movimientos comenzaron a desarrollar. Al mismo tiempo,
debido a la intensificación de la crisis del sector formal, las
trabajadoras y los trabajadores precarios y excluidos
crecieron durante los tres años de gobierno de Cambiemos y
este crecimiento se expresó, a diferencia de lo que ocurrió
con los sindicatos, en mayores niveles de participación en sus
organizaciones representativas.
Desde ciertos sectores medios ligados al kirchnerismo, estos
logros —parciales, sin dudas— se vieron como una
capitulación, un acuerdo para reducir los niveles de
conflictividad en lugar de tensionar al gobierno neoliberal.
Sin embargo, durante 2017 y 2018 este sector mantuvo un
alto grado de movilización en la calle y fue, junto con el
movimiento de mujeres, el que expresó mayor masividad y
una posición claramente opositora al gobierno nacional.
Mantuvo, por ello, un rol protagónico en las jornadas de
diciembre de 2017 en el marco de la discusión parlamentaria
sobre la reforma previsional y continuó activo durante
2018: la Marcha Federal por Tierra, Techo y Trabajo y la
vigilia del 8 de agosto, Día de San Cayetano, fueron dos
de las más importantes. Además, en un marco de ajuste
profundo, este actor político gremial logró imponer al
61
gobierno el aumento del monto del Salario Social

Complementario (de
62
$4400 en diciembre de 2017 a $6000) y algunos avances

para poner en pie circuitos de reciclaje urbano con inclusión
social. Las organizaciones ligadas a trabajadores/as y
pequeños productores rurales, en especial la Unión de
Trabajadores de la Tierra (UTT), con vínculo con la CTEP,
realizaron diversas protestas de gran visibilidad —los
“verdurazos”— ofreciendo sus productos a precios populares
en plazas públicas.
El sector de la economía popular (en especial, la CTEP)
fue forjando una nueva lógica gremial de los sectores
precarizados, que en ocasiones ha sido llamada una
“gremialidad territorializada”. Esta tiene otros repertorios
de acción, otras representaciones y otras formas de
construcción en relación al sindicalismo tradicional. Con esta
trayectoria, han reclamado ser reconocidas por la CGT como
gremios, pidiendo su inscripción formal en la central. Desde
2017 se produjo un acercamiento que aún no ha fructificado en
una mayor cohesión.
Con todo, las organizaciones de la economía popular
lograron sostener sus marcos de acuerdo e incluso avanzar
en acercamientos político ideológicos, al postular al gobierno
como parte de una ofensiva neoliberal y, por tanto, como un
enemigo común. El entramado social que componen era
previamente inexistente y permitió negociar conquistas
concretas en el marco de un ajuste que les excedía como
organizaciones.
2.3. Sobre el movimiento feminista y de mujeres
El movimiento feminista y de mujeres tiene una larga

trayectoria en el país. Desde la salida de la última dictadura,
ha crecido en complejidad y alcance. Destacan en este
crecimiento los Encuentros Nacionales de Mujeres realizados
desde 1986, pues operaron como un espacio de coordinación
convocante de la pluralidad de organizaciones, incorporando
entre otras las agendas de las personas LGBTTI. A conquistas
63
previas en materia de derechos civiles (como el divorcio

vincular) y políticos (como
64
la cuota de género en listas partidarias), se sumaron durante

los últimos años del kirchnerismo la Ley de Matrimonio
Igualitario (N° 26.618), la Ley de Identidad de Género (N°
26.743) y la Ley de Reproducción Médica Asistida (N° 26.862).
Para una parte de la sociedad, estas conquistas de derechos
democráticos era una suerte de exceso de parte de las
organizaciones promotoras de la “ideología de género”. Los
partidos políticos conservadores y la mayor parte de las
iglesias católicas y evangélicas, atizaron este discurso —no
solo en Argentina, sino en toda la región. Esta reacción
machista se hacía evidente en algunos de los insultos
profesados a la entonces presidenta Fernández (como
“yegua”). Aunque parte de la alianza Cambiemos
(incluyendo algunas de sus máximas referencias) adscribe a
estos valores reaccionarios, otra parte de la coalición adhiere
de manera más coherente al liberalismo, aceptando los
referidos derechos como cuestiones de índole personal, que
hay que garantizar. El corte en torno a los derechos de
mujeres y personas no binarias atraviesa a casi todos los
partidos políticos. Al menos programáticamente, en este
punto, las izquierdas son una excepción.
Al mismo tiempo, y producto de la visibilización lograda por
el propio movimiento feminista, se hicieron más evidentes
los ataques a las mujeres (y personas de identidad no binaria)
por su propia condición de mujeres. Los femicidios se hicieron
materia de debate público. Tras una sucesión de violentos
asesinatos, se organizó el 3 de junio de 2015 la
primera movilización de Ni Una Menos, en denuncia de la
violencia machista. Entre las demandas destacaban los
pedidos de cumplimiento de la Ley N° 26.485 de protección
integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra las mujeres, la capacitación obligatoria para
operadores de la Justicia y agentes de seguridad,
construcción y acceso a casas refugio, e incluso la
generación de estadísticas en la materia —hasta el
momento relevadas por distintas ONG. La masividad de la
65
movilización, con presencia en ochenta ciudades, marcó

un
66
hito. En ese espacio también se urdieron redes de

cooperación para ampliar las demandas, buscando
confluencias de las distintas organizaciones.
Ante el programa de ajuste de Cambiemos, el
movimiento se esforzó por mostrar cómo el peso de la
crisis recaía particularmente sobre las mujeres. Ya
sobrecargadas por dobles jornadas y menores
remuneraciones, entre otros rasgos que mostraban una
inserción precaria en el mercado laboral, el ajuste les
intensificaba el peso de las tareas reproductivas y afectivas.
Ante lo que se leía como falta de respuestas de parte del
sindicalismo, se organizó el primer paro a Macri el 19 de
octubre de 2016. Allí se escuchaba el reclamo al
movimiento obrero, que no se hacía eco de las demandas
del feminismo: “Mientras la CGT toma el té, nosotras
tomamos las calles” (LATFEM, 2018). En tónica semejante,
en 2017 se recuperó la fuerza de una fecha histórica, el 8
de marzo, para alentar el Paro Internacional de Mujeres.
En efecto, el 8M ganó año a año presencia internacional.
Así, el movimiento logró una ineludible presencia en el
debate público (visible incluso en los medios de
comunicación), incorporando múltiples demandas con gran
masividad —especialmente en la juventud. Esta creciente
gravitación se disputa los sentidos comunes con las
expresiones conservadoras, también organizadas.
Esto se pudo ver en torno al debate sobre la legalización del
aborto en 2018, que produjo una de las mayores exposiciones
del Congreso ante el pueblo. Aunque no se haya aprobado la
ley, se logró que la sociedad entera debatiera el tema,
incorporando argumentos. Pero a pesar de este gran
impacto cultural y la instalación de temas en la agenda, no
se obtuvieron grandes victorias en términos de políticas. Esto
se debe a que la agenda de expansión de derechos del
movimiento feminista y de mujeres es incompatible con la
política de ajuste del gobierno de Cambiemos. La quita de
recursos a asignaciones específicas vinculadas a las mujeres ha
67
sido una regla, que refuerza el peso del ajuste social

generalizado.
68
Las movilizaciones feministas y de mujeres, junto a las

de defensa de los Derechos Humanos (especialmente en
2016), tuvieron un rol clave en marcar límites a la estrategia
represiva del gobierno. En ambos casos, la masividad, las
denuncias públicas y las estrategias de defensa legal
pusieron trabas reales a esta vía de tramitación del
conflicto, que era la que Cambiemos mostraba como
privilegiada.
3. El sistema de representación partidaria
La conformación de la alianza Cambiemos constituyó la

novedad más importante de 2015, logrando vencer en
las elecciones al candidato del kirchnerismo, Daniel Scioli. Si
bien el liderazgo estaba en manos del PRO, la alianza le aportó
otras figuras visibles (Coalición Cívica) y aparato territorial
(Unión Cívica Radical). Aunque con una presencia
mínima en el gabinete nacional, estos últimos dos partidos
lograron impulso en territorios provinciales y municipales,
tanto para cargos ejecutivos como legislativos. Más
importante aún, permitieron que Cambiemos pudiera —en el
discurso— enarbolar la bandera de la República frente a los
excesos populistas del kirchnerismo. La credibilidad de las
principales figuras del PRO para realizar esta tarea era motivo
de duda.
Entender al kirchnerismo como un populismo fue
una interpretación cada vez más común desde 2008,
adscripción que el entonces oficialismo y sus
intelectuales orgánicos pasaron a defender como algo
positivo. Qué es exactamente el populismo no es claro en
absoluto, ni en la teoría ni en el debate público. Sus
defensores lo toman como la forma real de expansión de los
derechos en democracias. Sus detractores, en cambio, lo
responsabilizan como culpable de toda clase de excesos, que
69
entorpecen el funcionamiento de las instituciones y la

economía. De hecho, como hemos insistido en otras
70
oportunidades (López y Cantamutto, 2018), con esta

clave es que se desarrolló la crítica original de la Mesa de
Enlace al kirchnerismo, logrando ir más allá del reclamo
corporativo para estructurar una interpretación —y con ella,
una alternativa.
La confluencia de las diversas fracciones de la clase
dominante no solo estructuró demandas en torno a esta lectura
(ver sección
2) sino que colaboró en la tarea política de darse un discurso
para disputar el Estado. Cambiemos se montó sobre esta
tarea bajo la defensa de la República, entendida solo como
separación de poderes y enaltecimiento de la ética pública, que
se enfrentaría al personalismo kirchnerista,
inevitablemente inclinado a la corrupción. No buscamos
aquí medir la justeza de esta caracterización (Adamovsky,
2016), sino enfatizar la eficacia de su utilización por parte de
Cambiemos, tanto en campaña como en el desempeño de su
gobierno. Poco importó, por ejemplo, que el presidente tratara
de nombrar dos jueces de la Corte Suprema de Justicia por
decreto —instrumento que ha utilizado de manera más asidua
que sus antecesores, incluso para vetar y modificar leyes—, o
que se multiplicaran las causas por incompatibilidad de
intereses en el ejercicio de la función pública de gran parte del
gabinete. En la magna tarea de defensa de la República parece
ser viable vulnerar sus preceptos, dando a suponer que el
proyecto político pasaba por otro lado.
Si en lo económico entendemos que ese camino era desde
el inicio el ajuste y la reforma en clave neoliberal, como ya
desarrollamos, desde lo político vino acompañado de otros
elementos no triviales. Entre ellos destacan al menos dos.
Por un lado, el énfasis en la necesidad de reglas claras, como
defensa de la institucionalidad. Este paraguas conceptual
aparece como un valor loable frente a la discrecionalidad
populista, cuya determinación queda siempre atrapada en el
favor político. En rigor, suele esconder la entrega de
decisiones claves a diversas corporaciones, evitando que el
71
debate público cuestione privilegios (como por ejemplo

ocurrió con el tarifazo).
72
Por otro lado, la insistencia en la necesidad de un cambio

cultural, que debería desmontar los excesos ya no solo del
kirchnerismo, sino de los últimos setenta años. Se alude así a una
larga trayectoria de supuesta delegación de tareas en el Estado,
que —sobrecargado de responsabilidades— incurre en el déficit
fiscal. De este modo, no solo entorpece la iniciativa privada,
sino que crearía toda una cultura de conformismo. Ante ello, el
gobierno insiste en desplazar el lugar del Estado a tareas
básicas, que supongan más bien el apoyo a la actividad
empresarial y el fomento al emprendedorismo —forma
corriente de referir a la gestión individual del riesgo y de las
oportunidades. Como se puede ver, la tarea sería titánica y, por
lo tanto, habría espacio para errores y dilaciones debidas a la
“pesada herencia”.
Más allá de mojones ideológicos, un segmento de la
ciudadanía de sectores con empleos estables e ingresos
medio-altos, apoyó al gobierno de Cambiemos en beneficio
propio. La posibilidad de acceder de modo irrestricto a
dólares para atesorar, a viajes al exterior y a compras de
bienes importados de última generación compone para este
estrato social un consumo aspiracional, que valoran como
progreso para toda la sociedad. Debe resaltarse que se trata
de un sector de donde proviene la mayor parte de las
personas que cumple tareas de comunicación, en el sistema
educativo y en diversos campos profesionales. Es decir,
cumplen tareas intelectuales en el sentido gramsciano,
promoviendo sus interpretaciones como sentido común. Este
estrato social participó como socio menor de los beneficios
del esquema de política económica de Cambiemos,
aceptando incluso pagar costos de lo que se percibía como
una normalización (por caso, la suba de las tarifas de
servicios). Sin embargo, la profundización de la crisis ha
golpeado la llegada de Cambiemos sobre este sector,
dejándole solo la defensa de su propia convicción de que la
alternativa era peor. Pero esta interpretación defensiva ya no
cala profundo y dificulta su proyección al conjunto social.
73
Por su parte, la derrota de 2015 del kirchnerismo, tanto

en Nación como en el bastión de la provincia de Buenos
Aires,
74
profundizó la ruptura al interior del peronismo, obligando a

nuevos alineamientos. Parte de esta fuerza rápidamente
mostraría sus discrepancias, haciendo evidente su separación
en la Cámara de Diputados, cuando apoyó la ley de pago a
los Fondos buitre. Este conjunto buscó distinguirse por su
voluntad de colaborar en la gobernabilidad, eufemismo para
referirse al apoyo al programa de Cambiemos. La mayor
parte del bloque se caracterizaba por su relación directa con
gobernadores, que a la vista de que el nuevo gobierno les
sería hostil, preparaban el terreno para poder negociar las
transferencias de fondos nacionales, sin las cuales sus
finanzas provinciales no se sostienen. Este conjunto, que en
alusión a su raigambre territorial se denominaría Alternativa
Federal, se consolidó como otra alternativa dentro del
peronismo, bajo una conducción claramente conservadora,
en las que resaltaron las figuras de Juan Manuel Urtubey
(gobernador de Salta) y de Miguel Ángel Picchetto (senador
por Río Negro).
Este agrupamiento, que los grandes medios de
comunicación postularon como “peronismo racional”,
competía por este espacio del espectro político con la fuerza
que había quedado tercera en las elecciones de 2015, el Frente
Renovador de Sergio Massa. Tras el balotaje, el FR buscó
consolidar una posición de árbitro en el sistema político. En
los hechos, esto trasuntaba en la incorporación de
modificaciones menores a los proyectos que enviaba el
oficialismo al Congreso. El gobierno retribuyó este “apoyo
crítico”, impulsando a Massa como la renovación que el
peronismo necesitaba (Macri lo promovió de esta forma
incluso en los foros internacionales que visitó).
De esta manera, a pesar de no tener mayoría en el
Congreso, el gobierno de Cambiemos pudo avanzar con sus
proyectos de ley. El hostigamiento al peronismo como factor
de desestabilización institucional fue sistemático ante
cualquier crítica al rumbo de las políticas del gobierno. En
ese lugar quedó atrapado el kirchnerismo, que se sostuvo
75
en un lugar más crítico del oficialismo dentro del Congreso

nacional (el análisis de las
76
particularidades provinciales exige un desarrollo que excede

las posibilidades de este capítulo). La principal estrategia
mediática y del gobierno fue insistir con las causas judiciales
contra sus principales dirigentes por causas de corrupción,
aunque también con argumentos desopilantes como la causa
por la venta de dólares a futuro (una operatoria normal del
Banco Central).
Finalmente, debe señalarse que la izquierda trotskista
representada en el FIT consolidó su lugar en el Congreso
nacional, con tres bancas en Diputados y presencia en
múltiples legislaturas provinciales. Este Frente capitalizó
gran parte del voto de diferentes agrupamientos de
izquierda, logrando una presencia visible en los debates.
Varias agrupaciones de izquierda popular adoptaron un
camino distinto, de acercamiento al kirchnerismo, al que
entendían en proceso de rearticulación programática y como
principal ascendente partidario entre las clases populares.
A pesar de este panorama partidario más complejo,
el juego político de Cambiemos persistió en la estrategia
que había sostenido su predecesor en el gobierno: insistir
con el antagonismo como lógica de estructuración del campo
político. Esto es, proponer que toda decisión se subordina a la
polaridad kirchnerismo-anti kirchnerismo. Esta fue de hecho
la estrategia de campaña en las legislativas de 2017, que
resultó fructífera: el gobierno mejoró su presencia en el
Congreso. Incluso venció en la provincia de Buenos Aires a la
propia Cristina Fernández, llevando por candidato al
entonces ministro de Educación, el insulso Esteban Bullrich.
No obstante, el kirchnerismo se alzó con un tercio de los
votos, en una campaña con escasos fondos y con un nuevo
armado electoral ya libre de las defecciones previas,
llamado Unidad Ciudadana.
La lógica de insistir con la polaridad propuso una
competencia entre dos núcleos electorales duros de votantes
convencidos/ as: el tercio kirchnerista opuesto al tercio
representado por el
77
gobierno. Esta lógica le resulta redituable a ambos espacios

políticos, que pretenden anular así al resto del espectro
político, tanto como al poder mediático, que caricaturiza de
este modo el debate público. En el tercio del oficialismo
pesan viejas disputas ideológicas, donde el antiperonismo no
es menor.
Sin embargo, en los hechos, todo indica una fuerte
dificultad para contener en este antagonismo las
representaciones en juego. Esto se volvió notable con la
crisis desatada en 2018, que ha deteriorado
sistemáticamente la imagen del gobierno y sus figuras, pero
cuya caída en intención de voto de cara a las elecciones de
2019 no es completamente capitalizada por el
kirchnerismo. La tarea de interpretación de la realidad
económica, a través de valores e ideas, no es un
hecho automático, como cierta estrategia electoral supone.
De hecho, en el contexto de las elecciones presidenciales se
produjo un nuevo movimiento de realineamientos
políticos. La ex presidenta Fernández de Kirchner impulsó la
ampliación de su fuerza política, cerrando acuerdos con
múltiples partidos y organizaciones que la criticaron por
izquierda (Patria Grande, Libres del Sur, Unidad Popular,
entre otras) pero también con sectores del peronismo de la
gobernabilidad —como el Frente Renovador. La fórmula
presidencial junto a Alberto Fernández expresó, de hecho, una
búsqueda de moderación política, que matizara el
antagonismo. En un sentido semejante se impulsó la fórmula
de Roberto Lavagna y Juan Manuel Urtubey, que reúne a
parte de Alternativa Federal con el Partido Socialista y el
GEN, presentándose como por fuera de la grieta. Ambos
esquemas abundaron en gestos a las fracciones desplazadas
dentro del BEP, buscando capitalizar la tensión descrita
en la sección 2 al interior de las clases dominantes. En un
movimiento contrario, tratando de profundizar la
polarización, el gobierno se alió con otra parte (menor)
de Alternativa Federal, postulando la fórmula Macri - Miguel
78
Ángel Pichetto. Se trataría de profundizar los sesgos de
clase y fracciones de clase que se perfilaron desde 2015.
Finalmente, el FIT logró
79
ampliarse al incluir en la alianza al MST. Aunque los perfiles

de las fuerzas en contienda están claros al momento de
escribir estas líneas, el resultado es incierto.
4. Reflexiones finales
Con Cambiemos, la clase dominante logró construir

un partido político competitivo, que ganó elecciones y gobernó
sin el recurso del golpe de Estado como única vía. Tras ganar
las elecciones en el ballotage de 2015, ha impulsado un
programa de ajuste y reforma estructural contrario a las clases
populares en su más amplia acepción. Este programa es el
resultado de la convergencia del BEP por encima de sus
diferencias sectoriales. El gobierno avanzó en este
sentido, logrando resultados concretos. Ahora bien,
fruto de las propias resistencias sociales, este programa
avanzó más lentamente de lo que el propio BEP esperaba,
resultando de este modo insuficiente para garantizar un
horizonte más o menos estable de mayores ganancias. Aun
así, las condiciones de vida de la población se pauperizaron.
Esta insuficiencia del ajuste impidió que el corte vertical de
las clases dominantes persistiera sin conflictos
internos. Las políticas del gobierno entonces empezaron a
erosionar los apoyos de su propia coalición social. Así, por
ejemplo, sostener las tasas de interés a niveles tan elevados
favoreció la especulación financiera, pero impidió casi
cualquier inversión, incluyendo el financiamiento del
capital de trabajo de otros sectores. La suba de los precios
de la energía favoreció a las petroleras (en especial, a las
emplazadas en Vaca Muerta) pero encareció toda la
estructura de costos de los demás sectores. La industria ha
reclamado por ambos puntos y en los primeros meses de 2019
las asociaciones rurales también han alzado la voz. Este
último sector, que fue protagonista de la construcción
80
de la convergencia antagónica al kirchnerismo, ha expresado

su hastío por las subas en las retenciones durante 2018,
que revirtieron las medidas aplicadas en 2015 y 2016,
apuntando a lo más básico de su interés en el programa
económico. Debido al ajuste, y como efecto secundario de la
persecución judicial a funcionarios del gobierno anterior,
todo el arco empresarial ligado a la obra pública ha expresado
su rechazo al programa del gobierno. En tal sentido, se
produjeron crecientes rispideces que tornaron inviable el
programa del BEP —si no es a cuenta de un ajuste aún más
brutal sobre las clases populares.
Fue esta tensión la que puso fin al tiempo del gradualismo,
induciendo a una crisis para forzar el endurecimiento de
las políticas. Esta nueva lógica fue validada en el acuerdo
rubricado con el FMI en junio de 2018. El reclamo por reformas
en el plano laboral, tributario y previsional, junto a la venta
de activos del Estado, es parte de las demandas originales que
configuraron el programa de Cambiemos. Por eso este
gobierno no tiene alternativa. De hecho, consultado por
el escritor Vargas Llosa sobre qué haría en caso de ganar
las elecciones de 2019, Macri respondió que irían “en la
misma dirección, lo más rápido posible” (Iprofesional,
2019). La crisis impulsada por las políticas fallidas no
encuentra otra salida que seguir en el mismo camino, pero
con cuatro años de retraso, período en el cual se erosionó el
apoyo de su propia base social. En todos los sentidos previos,
el esquema de negocios de Cambiemos no logró construir
hegemonía social. La lógica excluyente de su programa solo
alcanzó para reforzar algunos apoyos, nada despreciables,
pero no convicciones generalizadas. Esto obligó a recurrir de
manera cada vez más evidente a la represión para contener
descontento social. Aun así, los descontentos se hicieron
presentes a través de la movilización y de la protesta, con el
especial protagonismo del movimiento feminista y de
mujeres y el movimiento de la economía popular.
A la luz de la experiencia neodesarrollista previa, este
81
proceso expresó un dilema para el BEP, entre avanzar con su

programa
82
de ajuste y reforma o construir legitimidad social que le de

viabilidad. Por el momento, la conquista de ambos objetivos
a un mismo tiempo parece ser elusiva, lo que obliga a las
clases dominantes a revisar sus estrategias una y otra vez.
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paro a Macri: el Paro Nacional de Mujeres”. LATFEM .
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macri-paro- nacional-mujeres/
87
La política exterior de Macri: la ofensiva
contra el trabajo de cara al mundo
Rodrigo F. Pascual y Luciana Ghiotto
Las medidas del gobierno de Mauricio Macri en materia

de política exterior apuntaron a producir un corte con la
política exterior configurada durante los gobiernos de Néstor
Kirchner y de Cristina Fernández de Kirchner. La línea de
quiebre se produjo en una ofensiva contra el trabajo, que se
expresó en un tipo de política exterior que se autoproclamó
más pragmática en lo económico y en lo político
(Mastropierro, 2016). Esta ofensiva contra el trabajo asumía
la forma, según las palabras de la Canciller Susana
Malcorra (Di Natale, 2015), de una desideologización de
las relaciones exteriores. El objeto, según la ministra, era
establecer líneas de negociación “maduras” que “sirvan a los
intereses argentinos”, manteniendo una relación “abierta”
con el mundo, sin “antinomias”. A su vez, Macri sostenía
que, tras años de aislamiento, el camino era “una
integración inteligente con el mundo” (Ámbito Financiero,
2017). Este nuevo camino quedó plasmado apenas asumido el
gobierno en 2015, durante la Cumbre del Mercosur, cuando
desde las altas esferas se realizaron fuertes
declaraciones contra el gobierno de Venezuela (La Nación,
2015). Entonces, la ofensiva contra el trabajo se manifestaría
61
en una ruptura en lo
62
LA POLíTiciA Ex TErior DE MACri
relativo a una inserción internacional que, a través de

alianzas y posicionamientos, había tendido a expresar
correlaciones de fuerza menos desfavorables para la clase
trabajadora.
Sin embargo, las perspectivas críticas sobre la política
exterior de Macri, antes que enfatizar en la relación entre
capital y trabajo, y por tanto en la ofensiva contra el trabajo,
la observaron a partir de las relaciones interestatales. En este
sentido, los cambios en la política exterior fueron
interpretados como parte de un realineamiento con EEUU,
recreando un modo de inserción internacional neoliberal
(Morgenfeld, 2017). Este supuesto realineamiento de
carácter neoliberal se afirmaría a partir de cuestiones de
carácter económicas y políticas. Respecto de las primeras,
los/as autores enumeran elementos de diversa índole,
siendo algunos concernientes al ámbito internacional y
otros de carácter local, tales como el levantamiento del cepo
cambiario, el pago a los holdouts, la quita de retenciones a
las exportaciones, el restablecimiento de las relaciones con
el FMI, lo que de conjunto daría lugar a un nuevo ciclo de
endeudamiento y valorización financiera (Varesi, 2016;
Míguez, 2017). A nivel político, por otra parte, se considera
que este realineamiento fue consignado a partir del intento
de hacer retroceder el acuerdo del Mercosur a un TLC (Paikin,
2018), el vaciamiento de hecho de la UNASUR y de la CELAC,
el impulso y la reapertura de las negociaciones entre el
Mercosur y la Unión Europea (Larisgoitia y Bianco, 2018),
las concesiones en materia de seguridad a Estados Unidos y la
participación como observador de la Alianza del Pacífico.
Por todo esto, algunos autores indican que la política exterior
del gobierno de Macri, en vez de perseguir un
supuesta desideologización, implica una reideologización
de carácter neoliberal (Echaide, 2016). Esto es porque se
estaría en presencia de un nuevo giro hacia el mercado, que
tendría por consecuencia una reinstrumentalización del
estado1 (Míguez, 2016 y 2017),

63
1 / En este texto, el término “estado” se escribe con minúscula como elección deliberada de lxs
autorxs, en relación con el concepto de “forma estado”. (N. de E.)
64
producto de la ocupación —sin precedentes— de CEO en el

gobierno (Busso y Zelicovich, 2016; Simonoff, 2016;
Morgenfeld, 2017). Así, como corolario el gobierno de Macri
estaría dejando atrás una política exterior de carácter
autonómica (Míguez, 2016 y 2017; Simonoff, 2016; Busso y
Zelicovich, 2016; Echaide, 2016) producto de una lectura
ingenua del escenario internacional (Russell y Tokatlian,
2016).
Como dijimos, nuestra perspectiva de la política exterior
macrista apunta a indicar que su comprensión se halla en
la ofensiva contra la clase trabajadora expresada como una
búsqueda de inversiones a través del envío de señales
al mercado mundial de la posibilidad de subordinación de
los/ as trabajadores/as a través del ajuste (Piva, 2017; Míguez,
2016 y 2017). En efecto, tanto el ajuste como la “vuelta al
mundo”, que habían sido objeto de demanda del capital en
su conjunto desde 2012 y con mayor fuerza en 2014 (Busso y
Zelicovich, 2016; Piva, 2017; Féliz, 2016), fueron el modo de
manifestación de esta ofensiva contra el trabajo. Esta ofensiva
era compartida por el conjunto del espectro político. A nivel
de la política exterior, ciertamente, los tres principales
candidatos a la presidencia en 2015 (Macri, Scioli y Massa)
acordaban que era necesario recomponer los lazos con Estados
Unidos, revisar y flexibilizar el Mercosur (que permitiera
avanzar en acuerdos con terceros países de modo individual),
restablecer las relaciones con Uruguay (Raggio, 2015),
resolver el default con los holdouts y reinsertarse en el sistema
financiero internacional. Estos temas habían sido un tema
relevante para el segundo gobierno de Cristina Fernández de
Kirchner pero las correlaciones de fuerza inscriptas en su
interior le imposibilitaban avanzar en esta dirección.
En las siguientes líneas mostraremos que la política exterior
del gobierno de Cambiemos produjo algunos desplazamientos
que en cuanto a la forma resultan menos significativos que si
atendemos a su contenido. Es decir, los desplazamientos son
más bien graduales que sustanciales. Sin embargo, mientras que
63
la política exterior del gobierno de Macri constituye un

momento
64
de la ofensiva contra el trabajo, la seguida por el kirchnerismo

atendía a reconocer demandas resultantes del ciclo de luchas
contra el capitalismo neoliberal. En este sentido, hubo cambio
de contenido (ofensiva contra el trabajo) que se manifestó a
través de sus formas (relaciones interestatales).
1. Apuntes para un abordaje crítico de la política exterior
Antes de avanzar en la descripción de la política exterior

macrista dibujaremos algunos trazos de nuestro abordaje
teórico. Para comprender las relaciones interestatales, partimos
de la idea del estado como una forma política de la relación
antagónica entre capital y trabajo (Holloway y Picciotto, 1994).
Debido a su constitución antagónica, el estado es una forma-
proceso (Holloway, 1994) que se constituye y reconstituye a
través del antagonismo de clase y asume modos de existencia
históricamente determinados, que se pueden denominar como
forma de estado.
Una forma de estado implica, pues, un modo específico de
subordinación del trabajo. Esto se pone de manifiesto a
través de la articulación históricamente específica de la relación
entre la explotación económica y la dominación política, en
tanto que dos dimensiones de una misma relación social
(Holloway y Picciotto, 1994). La forma de estado, entonces,
visto desde un nivel de abstracción más bajo, expresa
correlaciones de fuerza específicas entre las clases y al interior
de ellas (Poulantzas, 1986).
La política exterior se erige sobre una forma de estado
determinada. Expresa, asimismo, un modo en que se
articulan lo económico y lo político y que se cristaliza a
través de la inserción política y económica en el mercado
mundial y en el sistema internacional de estados. En este
sentido, es válido afirmar que la política exterior se recuesta
sobre y enuncia correlaciones de fuerza entre clases, que
65
suponen un modo particular de subordinación del trabajo.
66
Este punto de partida teórico nos distancia de las

perspectivas críticas, como las mencionadas arriba, que
asumen al estado como un campo relativamente neutral cuyos
resultados (políticas públicas) dependen de la capacidad de
ejercer presión de diferentes grupos sociales. En versiones más
complejas lo asumen al modo poulantziano, es decir, como una
condensación de relaciones de fuerza entre e intra-clases. Sin
embargo, dejan abierta la posibilidad de asumirlo como un
campo neutral, en tanto que puede condensar relaciones de
fuerza favorables para las clases subalternas. Esta idea del
estado como condensación de relaciones de fuerza entre clases
y al interior de las clases, dicho muy sintéticamente, conduce a
ver a las relaciones interestatales, en las perspectivas más
sofisticadas, como un escenario de disputas interburguesas
en que la clase trabajadora cumple un papel subordinado, es
decir, le queda elegir con qué sector de la burguesía aliarse
para obtener mejores posiciones. En las perspectivas más
generalizadas, en cambio, estas visiones conducen a un
realismo crítico; es decir, a una mirada cuyo énfasis está en la
relación centro – periferia.
Nuestro punto de vista no solo pone el énfasis en el
antagonismo entre capital y trabajo, sino que al atender a esa
relación desde la perspectiva de su universalidad señala que
los conflictos interburgueses e interestatales son modos de
existencia del antagonismo entre capital y trabajo. Desde este
ángulo, la ofensiva contra el trabajo a nivel de la política
exterior del gobierno de Macri se manifiesta como una
subordinación al mercado (mundial) y en una ruptura de
alianzas que tendían a menguar la competencia y por tanto la
explotación del trabajo.
2. Negociaciones comerciales e inserción global
Siguiendo estas consideraciones, vol vamos sobre el

abordaje de la política exterior de Macri. Retengamos que
67
se inscribe
68
dentro de una ofensiva contra el trabajo, que en este nivel se

articuló en torno a la búsqueda de inversiones y de apertura
de mercados para los productos locales.
El camino seguido por esta ofensiva transitó por mecanismos
previamente explorados: el otorgamiento de las
garantías jurídicas que otorga certezas para la ganancia de
los capitales a través de mecanismos supranacionales como
la sujeción a órganos como el CIADI (Centro Internacional
de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones) y la firma de
Tratados de Libre Comercio (TLC). A través de estos
mecanismos la Argentina pretendía dar señales de
confiabilidad a los mercados. El objeto era mostrar que se
constituirían garantías estables que no cederían ante los
cambios en las correlaciones de fuerza entre las clases. El
mensaje era que la confianza se construye sobre la base de
asegurar la realización de la ganancia por medio de
mecanismos jurídicos supranacionales, de ese modo los
cambios en las correlaciones de fuerza internas no pueden ser
atendidas. El presente de la ofensiva contra el trabajo
domina el futuro. En este sentido, en un artículo
periodístico se indicaba que los acuerdos asumidos por medio
de mecanismos supranacionales “genera(n) la confianza
básica en que la Argentina tiene una política de Estado” (El
Tribuno, 2016).
Con esta estrategia el gobierno creyó asegurar —y apenas
asumió se adelantó en prometer— la llegada de una
enorme cantidad de inversiones. A poco de haber asumido
aseguró que para el segundo semestre de 2016 arribarían al
país cerca de 20 000 millones de dólares en inversiones
productivas, lo cual fue denominado por el presidente como
una “lluvia de inversiones” (Ámbito Financiero, 2018).
En el camino de generar condiciones favorables para el
capital, en febrero de 2016 se creó la Agencia Nacional de
Promoción de la Inversión y el Comercio (ANPIC). Se
esperaba generar credibilidad y modernizar el aparato
administrativo. El objetivo era “atraer y facilitar proyectos de
69
inversión”, asistiendo a los
70
inversores en su operación en el país. Asimismo, la

ANPIC, conformada por funcionarios de Cancillería y del
Ministerio de la Producción, respondía a los objetivos
planteados en el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de
la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en las
negociaciones sobre Facilitación de las Inversiones, en el que
los estados adecuan sus aparatos administrativos para
simplificar los trámites para operadores de comercio e
inversores extranjeros. En ese sentido, Argentina y Brasil
presentaron una propuesta en la OMC para avanzar en los
temas relativos a la Facilitación de Inversiones (Ghiotto y
Guamán, 2019).
Con las miras puestas en la generación de confianza y como
modo de manifestación de una ofensiva contra el trabajo,
Argentina volvía a presentarse en algunos foros internacionales
de diálogo con la burguesía global. En enero de 2016 Macri
participó en el Foro de Davos (Suiza), espacio de diálogo anual
de representantes de corporaciones globales con
funcionarios estatales y de organismos internacionales.
Macri fue recibido “con enorme entusiasmo” (La Nación,
2016). Siguiendo el mismo sendero, en abril de 2017 el
gobierno realizó el llamado Foro Mini-Davos en la Argentina,
por primera vez en América Latina. La ciudad de Buenos Aires
fue el escenario que congregó a cerca de seiscientos CEO de
empresas transnacionales y del sector financiero
internacional. Recreando otros contextos (como el de la
reunión ministerial del ALCA de 2002 y la IV Cumbre de las
Américas de 2005), la CGT convocó a un paro nacional que
además contó con el apoyo de las dos CTA. El paro tuvo como
consigna el rechazo de las políticas económicas impulsadas por
el gobierno (El Cronista, 2016). Este paro mostraba la falta de
consenso social del programa macrista de reinserción
internacional.
Como parte de mostrar a la Argentina confiable y de
generar condiciones para la inversión extranjera, el gobierno
aceptó pagar gran parte de las demandas que el país había
71
perdido frente a inversores extranjeros en instituciones

arbitrales internacionales. Las demandas contra Argentina
(que
72
actualmente ascienden a 61) fueron presentadas en su mayoría

durante el gobierno de Néstor Kirchner, luego de la
pesificación y el congelamiento de las tarifas públicas como
salida de la crisis de 2001 (durante el gobierno de Eduardo
Duhalde); y se basaron en su totalidad sobre los Tratados de
Protección y Promoción de Inversiones firmados por
Argentina en los años noventa. Sin embargo, ninguno de
los tres gobiernos kirchneristas cuestionó estos tratados ni
la adhesión al CIADI. Simplemente se limitaron a elaborar
una estrategia de defensa frente a las demandas. El objetivo
fue, a través de la Procuración del Tesoro de la Nación, exigir
que los laudos perdidos fueran ejecutados en la justicia
nacional. Esta estrategia fue exitosa en lo inmediato. El
gobierno ganó tiempo, ningún acreedor ejecutó los laudos a
nivel nacional, pero la deuda contraída seguía en pie. El
gobierno de Macri no hizo más que pagar lo adeudado. La
señal que intentaba dar era que lo acordado no solo estaba
garantizado por la sujeción a órganos supranacionales sino
que era parte de un acuerdo interno.
En efecto, ante la necesidad de captar inversiones, el
gobierno de Cambiemos modificó la estrategia frente a los
inversores extranjeros. A pocos meses de asumir anunció en
Alemania que pagaría las demandas adeudadas a los
inversores procedentes de ese país. El anuncio también
apuntaba a acceder al financiamiento internacional. En
este caso, Macri buscaba abrir camino para tomar
crédito proveniente del grupo financiero alemán Hermes.
Ciertamente, en 2016 el país solo contaba con el crédito de
tres agencias privadas a nivel global, una de ellas era este
grupo (El Cronista, 2016). El pago de las demandas del CIADI
fueron usadas como moneda de cambio para acceder al
financiamiento internacional, en un contexto de ofensiva
contra el trabajo que se esperaba efectivizar a través de la
llegada de inversiones.
Cabe señalar que el crédito cumple un rol central en
la
73
producción.Esunapalancaquepermiteimpulsarlaacumulación.
Sin embargo, en el contexto de la Argentina después de
2015,
74
antes que cumplir ese papel, el crédito vino a financiar el

déficit fiscal, cuya principal causa era la imposibilidad de
avanzar en un programa de ajuste coherente producto de las
resistencias sociales (ver el Capítulo 6, de Barrera Insua y
Pérez). Mutatis mutandis el endeudamiento tomó una lógica
independizada (fetichista), en la que parece haberse
autonomizado de aquel origen para pasar a engrosar el
desbalance. Así, como indican otros trabajos en este libro, el
endeudamiento comenzó a ocupar un lugar central en el
déficit. Esta transmutación del crédito quedó de manifiesto
en el acuerdo con el FMI. El ajuste ya no podía esperar más.
El mercado lo había empezado a hacer por su cuenta. El FMI
sancionó como un disciplinador social en última instancia.
Asimismo, la imposibilidad de avanzar en un marco
coherente de ofensiva contra el trabajo —producto de su
propia resistencia— se manifestó como una supuesta pérdida
de soberanía respecto de aquel organismo de crédito
internacional. En efecto, la pérdida de soberanía implica la
imposibilidad de ejercer el poder internamente. De allí que,
en esta cesión, el agente del ajuste pasó a ser el FMI,
mostrando la debilidad del estado para avanzar contra el
trabajo (ver el Capítulo 1, de Cantamutto y López). En
sentido estricto, entonces, antes que suponer una pérdida de
autonomía, la subordinación al FMI resultó de su propia
imposibilidad. Si por ese medio se lograse un ajuste que
permitiese relanzar la acumulación, el poder estatal se
reconstituiría.
Por otro lado, como parte de su programa de mostrarse
abierto al mundo, el gobierno de Cambiemos logró que
Argentina fuera sede de la XI° Reunión Ministerial de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) en 2017 y de la
Cumbre del G20 en 2018. En el caso de la OMC, Susana
Malcorra, canciller saliente, quedó como cabeza política de la
organización de la Reunión Ministerial. A nivel general, la
OMC no tuvo una buena performance. El encuentro
discurrió entre el boicot de Estados Unidos (sus
75
representantes amenazaron con irse un día antes del final) y el
76
llamado de China a mantener la apertura para evitar la guerra

comercial. En ese contexto de crisis del organismo y de guerra
comercial entre EEUU y China, la Argentina se presentó a
nivel global como un país proclive al libre comercio.
Naturalmente, el gobierno no logró ningún acuerdo. La
recepción del foro del G20 en 2018 estuvo en esa misma línea.
Este escenario permite comprender de modo más cabal el
realineamiento de Argentina con China. A fines de 2015 el
gobierno de Cambiemos había presentado como un objetivo la
distensióndelasrelacionesconelpaísasiáticoyladiversificación
de los vínculos comerciales, financieros y del origen de los
inversores. El gobierno de Macri dijo que revisaría los
contratos con China firmados durante los gobiernos
kirchneristas. La respuesta del gigante asiático fue
contundente: dejó de comprar aceite de soja a la Argentina
(La Política Online, 2016). El realismo comercial terminó por
imponer las relaciones con China. El gobierno las presentó
como parte de una estrategia inteligente de inserción
global. La necesidad devino virtud. En el contexto de
retracción de los flujos comerciales globales y ante la
dificultad de atraer inversiones, los vínculos con China fueron
un medio para mostrarse como un país confiable ante los
mercados.
Mostrándose proclive al libre comercio, en 2016
Argentina se propuso como país observador de la Alianza
del Pacífico. Para ello debía comenzar la negociación de
Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales con los países
que la componen. En 2017 Argentina y Chile firmaron un
TLC, el primero con las características comprehensivas que
van más allá de los Acuerdos de Complementariedad
Económica (ACE) de los años noventa en el marco de la ALADI
(Ghiotto y López, 2018). Desde el punto de vista que venimos
desarrollando, este acuerdo y el intento de ingreso a la
Alianza del Pacífico, antes que expresar una política
exterior neoliberal y su correlación con una supuesta pérdida
de soberanía y autonomía, puede ser comprendido como
77
un momento constitutivo de aquella ofensiva contra el
78
trabajo, articulada en torno al otorgamiento de condiciones

favorables para atraer capitales e inversiones.
En este mismo sentido pueden comprenderse los anuncios
de inicio de negociaciones de TLC con diversos países como
Canadá, Corea del Sur, Singapur, India y países del bloque
EFTA (Área de Libre Comercio Europea). En ese marco
también se anunció el inicio de negociaciones con México,
que prácticamente no avanzaron. Los motivos de que no se
avanzara con este último fueron semejantes a los que habían
conducido a los gobiernos de Cristina Kirchner en Argentina
y de Dilma Rousseff en Brasil a resistir su avance: la
complementariedad de las economías. Especialmente la
amenaza al sector automotriz bloqueó la posibilidad de ir
más allá de las intenciones.
En una línea similar, durante el gobierno de Macri se
volvieron a negociar Tratados Bilaterales de Inversión (TBI).
Argentina cuenta con una red de tratados amplia, que viene
de los años noventa, como se ha señalado. Entre 2017 y 2018
se firmaron nuevos TBI con Qatar y Emiratos Árabes (aún no
ratificados), a la vez que se está negociando otro con Japón.
Todos estos fueron presentados por la Cancillería
argentina como tratados de nueva generación, que poseen
algunas características diferentes (como cierta limitación a
la figura de Expropiación Indirecta) pero en sustancia no
cambian las reglas base de protección de las inversiones
extranjeras ni restringen la capacidad de los inversores para
llevar al estado al arbitraje internacional.
3. Las relaciones con la región
La literatura crítica sobre la política exterior macrista señaló

los cambios en la relación con la región como uno de los
aspectos más negativos. No obstante, se observan algunas
continuidades con el último período del gobierno de Cristina
79
Kirchner. Como dijimos más arriba, conviene destacar que el

corte central
80
es la ofensiva contra el trabajo, que atraviesa al conjunto de

las acciones del gobierno de Cambiemos (ver el Capítulo 1,
de Cantamutto y López). Para mostrar estas afirmaciones,
en este apartado abordaremos la relación con la UNASUR,
principalmente su salida; la búsqueda de acuerdos con la
Unión Europea en el marco del MERCOSUR; la relación con
Venezuela y con Estados Unidos.
El principal aspecto a resaltar respecto de la UNASUR es que
en diciembre de 2015, momento en que asumió el gobierno
de Cambiemos, ya llevaba varios años de parálisis. En efecto,
entre 2013 y 2014 este organismo regional no había logrado
resolver el liderazgo de la Secretaría General. Por una cuestión
organizativa, la UNASUR tomaba todas sus decisiones
por unanimidad. Los países identificados con el ciclo de
gobiernos progresistas quedaron relativamente
enfrentados con los entendidos como continuadores de las
políticas neoliberales, resultando en una parálisis del
organismo.
El 11 de septiembre de 2014 se proclamó a Ernesto
Samper, expresidente de Colombia, como Secretario
General. Samper tuvo un perfil más bajo y menos resonante
que los anteriores. En su discurso de despedida remarcó que
la UNASUR había cumplido en coadyuvar a los acuerdos de
paz en su país, había colaborado en crear espacios de
diálogo en Venezuela y había acompañado a los procesos
electorales en los países de la región. Además, manifestó
su oposición respecto de la política migratoria de EE. UU. (El
Comercio, 2017). Por otra parte, dentro de su haber señaló a la
incapacidad para lograr un apoyo efectivo del órgano frente al
procesamiento de Dilma Rousseff, quien en 2016 fue destituida
por el Congreso Nacional de Brasil. Además, el balance de su
gestión en torno a la confluencia entre bloques regionales,
especialmente la CAN (Comunidad Andina de Naciones) y
el MERCOSUR, también fue negativo.
Su salida fue tan traumática como su llegada. Luego que
Samper se negara a renovar su mandato, la UNASUR ingresó
81
en
82
una parálisis que pronto devino en un creciente vaciamiento

del organismo. Argentina, al igual que otros países de la
región, asumía que el órgano ya había cumplido con su
cometido. Para el presidente Macri esto significaba
“desideologizar” la región, reorientar los organismos
regionales hacia la búsqueda de nuevos mercados y atraer
capitales. En este sentido, cabe remarcar que una de las
pocas áreas que mostraron algún tipo de actividad dentro de
la UNASUR fue la IIRSA (Iniciativa para la Integración de la
Infraestructura Regional). En abril de 2017, luego de la
renuncia de Samper, se organizó una reunión en la que se
subrayó la necesidad de elaborar un diagnóstico de la
infraestructura de la región. Allí se mencionó, además, que
ante el proteccionismo registrado a nivel global, los países
del Sur debían avanzar en una agenda centrada en
invertir en infraestructura con financiamiento mixto.
Argentina planteó que una parte de ese financiamiento
vendría de China, especialmente por el avance del proyecto
de la Nueva Ruta de la Seda en la región, con eje en la
conectividad y con el objetivo de generar “una arquitectura de
cooperación económica global abierta, inclusiva y
equilibrada” (Macri, 2017). Argentina se manifestó a favor
de la atracción de capitales chinos para insertarse junto a
la región en las cadenas de valor y de integración
productiva global.
En 2018, ante la imposibilidad de avanzar en un acuerdo
sobre la orientación de la UNASUR, los gobiernos de Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Paraguay y Perú suspendieron por
tiempo indefinido su participación en el organismo. En el
documento en que anunciaban su suspensión, estos países
dejaron entrever su desacuerdo con las posiciones de
Venezuela y de Bolivia. Dijeron que lamentaban que la
presidencia de la Argentina, pese a sus esfuerzos, no haya
podido avanzar en su propuesta de articulación y
coordinación con otros foros regionales para evitar
duplicación de agendas y concentrar esfuerzos de UNASUR en
la consecución de los objetivos iniciales: infraestructura e
83
integración física y energética, entre otros (Dapelo, 2018).
84
Un año después de estos acontecimientos, más precisamente

el 22 de marzo de 2019, se dio inicio al proceso de creación de
PROSUR (Foro para el Progreso de América del Sur). Según
lo declarado, el nuevo organismo se propone fortalecer
la integración de la región y avanzar en una agenda más
vinculada a lo comercial. Del encuentro participaron
los presidentes de los países que se habían declarado en
favor de suspender su participación en la UNASUR un año
antes, a los que se sumaron el presidente de Ecuador y el
embajador en Chile de Guyana. Todos suscribieron la
Declaración de Santiago para la renovación y el
fortalecimiento de América del Sur. De este modo, el
gobierno argentino, junto a los demás países, terminaba de
cerrar un capítulo en (y de) la inserción regional.
La salida de la UNASUR y la firma del PROSUR fueron,
sintéticamente, un mensaje a los mercados. La inserción
regional, antes que asentarse en la búsqueda de mutuos
fortalecimientos políticos, se erigiría sobre necesidades
económicas. La ruptura de la UNASUR, en este sentido,
expresaba un cambio en las correlaciones de fuerza en tanto
que esas necesidades económicas eran las que demandaban los
capitales. Responder positivamente supuso avanzar contra el
trabajo.
Por otra parte, el MERCOSUR, al igual que la UNASUR, venía
mostrando signos de agotamiento. Según varios análisis,
desde 2014 Brasil había abandonado su mirada
sudamericanista (Azzi y Frenkel, 2018). Ciertamente, la
búsqueda de converger con la Unión Europea por parte del
gobierno de Dilma Rousseff se encontró con la resistencia
de Francia e Irlanda y con la inacción de Argentina. En
2012 SECTORES de la agroindustria brasileña habían
presionado para que se reiniciaran las negociaciones con
la UE y, avizorando que no se alcanzaría un acuerdo,
comenzaron a presionar para que se flexibilizara el
MERCOSUR (Míguez y Crivelli, 2014). Hubo sectores, incluso,
que solicitaron abandonar la política exterior común
85
en materia comercial (que se establece mediante la

Resolución 32/00) y avanzar en negociaciones bilaterales.
En 2015, en
86
efecto, hubo propuestas semejantes al interior del

MERCOSUR. Sin embargo, estas no prosperaron.
El cambio de gobierno supuso un desplazamiento en
la posición de Argentina respecto de las negociaciones con
la UE. El presidente Macri tuvo por objeto avanzar en un
acuerdo junto al MERCOSUR. En su recorrida por España y
Holanda, en 2017, instó a que las negociaciones finalizaran.
Las expectativas eran altas. Se consideraba posible que se
alcanzase un acuerdo durante ese año. Pero no fue posible. En
diciembre de 2017 las esperanzas se diluyeron. Una semana
después de finalizada la XI° Conferencia Ministerial de la
OMC en Buenos Aires, las negociaciones se trabaron. No
obstante, hubo avances en algunos sectores relativos a las
economías regionales (como limones, naranjas,
mandarinas, merluza, vieiras, calamares, ciruelas, frutillas
congeladas, huevo y miel). Quedaron pendientes temas que ya
habían detenido las negociaciones en 2004: bienes, reglas de
origen, canastas de desgravación, propiedad intelectual y
compras gubernamentales.
A pesar de estos reiterados fracasos, el gobierno de Macri ha
sido proclive a finalizar las negociaciones con la UE y mostrar
algún éxito en materia de negociaciones comerciales (Soria
Guadalupe, 2018). De hecho, al cierre de este artículo, bajo
la presidencia pro tempore de Argentina del MERCOSUR, se
logró un acuerdo político entre las partes. Según lo registrado
por la información periodística, el presidente argentino
protagonizó el acercamiento entre Brasil y Francia, lo que
habría destrabado las negociaciones (Pagni, 2019).
Lo poco que se conoce hasta aquí sobre el acuerdo habilitó
algunas lecturas que apuntan en dos direcciones: por una
parte se enfatiza en los efectos negativos del acuerdo, en este
caso se señala la pérdida de soberanía y reprimarización; por
la otra se indica como aspecto positivo el potencial
modernizador de este acuerdo sobre el aparato productivo y
estatal. Desde un punto de vista, que ambas miradas
comparten, el acuerdo
87
tiene por foco la incorporación de Argentina a un mercado que

concentra el 20% del producto global. Se pasaría de mantener
acuerdos comerciales con el 10% del producto global a cerca del
30%. El pasaje supondría, al mismo tiempo, la incorporación
a uno de los mercados más competitivos a nivel global. Desde
el punto de vista de los negociadores, el acuerdo
conduciría a una modernización de la planta industrial
local (Jueguen, 2019). Esto se produciría por medio de
una agudización de la competencia que, por su presión,
conduciría a una reestructuración compulsiva (Clarín, 2019).
En este sentido, si el acuerdo entra en vigencia, constituiría
la punta de lanza de una nueva ofensiva contra el trabajo.
Cabe señalar que los términos del acuerdo no solo avanzan
sobre cuestiones comerciales, que por lo manifestado hasta
aquí supondrán niveles y temporalidades diferenciadas
según disciplinas y bloque comercial, sino que además
incluyen otros temas, como compras gubernamentales,
servicios, derechos de propiedad intelectual, indicaciones
geográficas, facilitación de comercio y comercio electrónico.
Por todo ello, impondría condiciones sobre el conjunto de la
estructura productiva, así como sobre la estructura jurídica,
en tanto que la facilitación de comercio obliga a la
homologación de las normas para acelerar los tiempos de
circulación y acumulación del capital, entre otras cuestiones.
En este sentido, el acuerdo tendría el efecto de incrementar la
necesidad de reestructurar el aparato productivo, como
sucedió con Chile en las últimas dos décadas. Una
transformación a un ritmo veloz que, por presión de la
competencia, llevaría a la eliminación de capitales no
competitivos. En una mirada de mediano plazo, si se lograra
un proceso de este tipo se iniciaría un nuevo ciclo de
acumulación, estructurado alrededor de una ofensiva contra
la clase trabajadora.
Ante esto, diversas voces desde el gobierno y desde los
medios de comunicación manifestaron que el acuerdo tiene
por objeto la elevación de los salarios. Suponen que porque
88
en la UE los
89
estándares laborales son elevados no habría una presión a la

baja de los salarios, sino más bien su contrario. Sin embargo,
esto es falaz, en la medida en que la productividad del
trabajo en los países del MERCOSUR es pronunciadamente
menor. De allí que un elemento que posiblemente congregue
al conjunto de la burguesía local sea la ofensiva contra el
trabajo, articulada en torno a una reforma laboral. La
inserción en el mercado mundial a través de productos con
bajo valor agregado y salarios bajos, en este esquema,
tendería a reforzarse.
En otro orden, conviene señalar que al ser un acuerdo
que afecta cuestiones impositivas, además de un tema de
política exterior, debe pasar por los Congresos nacionales.
Allí se conocerá el conjunto del acuerdo y se podrá saber qué
sectores del capital serán beneficiados y cuáles afectados. En
este sentido, un elemento crucial para poder dimensionar la
ofensiva capitalista es conocer la letra del acuerdo. El modo
en que las diferentes cláusulas estén redactadas marcará
cuáles de éstas generan obligatoriedad para los Estados y
cuáles son deseos de buena voluntad. Eso permitirá ver,
también, el margen de maniobra que tienen los gobiernos
para negociar internamente: conceder demandas. Por
ejemplo, qué sucederá con las compras gubernamentales, las
temporalidades de la desgravación, las cuotas nacionales de
exportación, etcétera.
Desde el punto de vista del MERCOSUR será determinante
lo que suceda en el Congreso de Brasil. Siendo la principal
economía de la región y uno de los principales destinos de
los productos de los países del bloque del sur, lo que suceda
en su legislativo nacional condicionará al resto del
MERCOSUR. No casualmente, el presidente Bolsonaro ha
declarado su manifiesta intención en ser el primer país en
firmar el acuerdo.
Sin embargo, algunos eurodiputados ya han advertido que el
proceso de revisión técnica y legal, así como la traducción a
todas las lenguas de la UE, llevará un año, a lo cual hay que
90
sumarle varios meses más para que el acuerdo pase por los
mecanismos
91
institucionales del lado europeo, esto es, Consejo Europeo y

Parlamento Europeo. A su vez, el trámite de aprobación en los
congresos nacionales de los países del Mercosur llevará varios
meses. Los legislativos nacionales aparecen como el principal
escollo a superar. Allí se desplazarán los conflictos.
En síntesis, el acuerdo con la UE, la relación con Venezuela
y los cambios en el MERCOSUR cristalizan un cambio en
correlaciones de fuerza sociales a nivel regional que ponen
de manifiesto un momento de ofensiva contra el trabajo.
En relación a Venezuela, en efecto, desde el inicio de su
gobierno, en el marco de las cumbres del MERCOSUR, Macri
exhortó al gobierno de Maduro a liberar a los líderes de la
oposición que se encuentran detenidos. Naturalmente, el
gobierno chavista no se demoró en responder y rápidamente
acusó al mandatario de Argentina de liberar dictadores.
En este mismo sentido, en 2016, Argentina, Brasil y
Paraguay impidieron que Venezuela asumiera la presidencia
pro tempore del MERCOSUR. La acusaron de no cumplir con
el Tratado de adhesión. En enero de 2016 le suspendieron el
derecho a voto. La presidencia pro tempore, ciertamente,
fue colegiada por los cuatro miembros fundadores. En
continuidad con estos actos, durante la Cumbre
Iberoamericana de 2016 los cuatro miembros originarios del
MERCOSUR plantearon aplicar la Cláusula Democrática a
Venezuela.
Finalmente, como parte de esta relación, durante la XI
Reunión Extraordinaria del Consejo del Mercado Común no
se permitió la participación de Venezuela. En la reunión se
produjo una escena muy tensa en la que se denegó el acceso
a la canciller venezolana, Delcy Rodríguez. Asimismo, en
aquella ocasión se decidió eliminar los obstáculos al
comercio intrazona y coordinar negociaciones externas, con
los países que mencionamos en el apartado anterior. Cabe
señalar que por su estructura organizativa los países del
bloque regional podrían haber avanzado en la misma
dirección; sin embargo,
92
el gesto fue político antes que una cuestión de orden jurídico.

Impedir participar a Venezuela expresaba un cambio en la
orientación del MERCOSUR: suponía un mensaje para los
países extrazona que los países del MERCOSUR habían
dejado atrás al ciclo de gobiernos progresistas.
En otro orden se hallan las relaciones entre Argentina y
Estados Unidos. Estas mantienen un triple carácter: global,
regional y bilateral. Aquí trataremos sobre las últimas. En
2012 Argentina había sido suspendida del Sistema General
de Preferencias (SGP) de EE. UU. (Ministerio de Producción,
2019), lo cual había llevado a que las relaciones se mantuvieran
en un plano de relativo resquebrajamiento. En 2014 estas
relaciones se tensaron aún más, luego que la ONU votara a
favor de establecer un marco jurídico a nivel internacional
para los procesos de reestructuración de deuda soberana.
En esa ocasión, la votación resultó en 124 a favor, 11 en
contra y 41 abstenciones. En septiembre de 2015, también por
iniciativa argentina, se votó a favor de crear un marco
jurídico para deudas con privados que establezca que, si una
mayoría acepta el arreglo propuesto por el deudor, los demás
deben someterse a esa decisión y no puede continuar un litigio
en tribunales particulares. No obstante, las relaciones no
salieron del plano de la cordialidad.
En este marco, el gobierno de Macri se propuso recomponer
las relaciones con el objetivo de volver a integrar el grupo de
países que son parte del SGP, atraer inversiones y acceder
al crédito. EE. UU condicionaba el reingreso de Argentina al
SGP al pago de deudas con empresas norteamericanas. Con
esta agenda, el gobierno de Argentina acordó que el presidente
Obama visitara el país en marzo de 2016.
El 23 de marzo, en su visita a Argentina, Obama y Macri
firmaron acuerdos relativos a las áreas de cooperación
en seguridad, comercio-inversiones y narcotráfico. Todo
esto quedó sellado dentro de la firma del Acuerdo Marco de
Comercio e Inversión (TIFA). Por otra parte, EE. UU. reclamó
por el bajo
93
cumplimiento de leyes de patentes y solicitó la suspensión de la

aplicación de licencias no automáticas en juguetes y textiles. Al
día siguiente, Obama se comprometió a desclasificar archivos de la
dictadura. En el marco del homenaje a la exsubsecretaria de
DDHH Patricia Derian, en agosto de ese mismo año John Kerry
entregó documentos desclasificados de 1977-1980 sobre la
dictadura.
Poco después, como hiciera con Alemania, Argentina se
dirigió a solucionar los laudos que mantenía pendientes de
pago en el CIADI con empresas norteamericanas, así como
con los holdouts. Además, en función de dar una señal a los
mercados internacionales, Argentina se abocó a atraer sus
capitales a través del blanqueo de bienes. En 2016
Argentina reanudó el pago a bonistas que no habían
ingresado en los canjes de 2005 y 2010 y cuya solución estaba
pendiente desde 2001.
Algunos analistas temieron que la entrada de Donald
Trump al gobierno, quien desplegó rápidamente
medidas proteccionistas, afectara a la Argentina. Desde ese
momento la principal crítica que se ha dirigido al gobierno
de Macri es haberse abierto al comercio internacional en
un marco de retroceso de la apertura a nivel global
(Russell y Tokatlian, 2016; Busso y Zelicovich, 2016; Míguez,
2017; Morgenfeld, 2017). Sin embargo, las medidas
proteccionistas del gobierno de Trump tienen un impacto
indirecto. EE. UU. solamente representa el 5% de las
exportaciones. No obstante, el efecto negativo puede ser
mayor si se considera que afecta a socios comerciales de
Argentina.
A pesar de las posibles rispideces al inicio del gobierno
de Trump (especialmente por la apuesta pública que había
hecho el gobierno de Argentina por la candidata del
Partido Demócrata, Hillary Clinton), en abril de 2017 los
presidentes de ambos países se reunieron en la Casa
Blanca. Argentina pidió ingresar al SGP, solicitó el acceso de
cítricos (limones) y biodiésel al mercado estadounidense, y
94
que EE. UU. apoye su ingreso a la OCDE. Los avances en

materia comercial fueron pocos. El gobierno de Trump
permitió el ingreso de limones
95
pero impidió el de biodiésel, causando enormes pérdidas

para Argentina. Por otra parte, al igual que en el encuentro
con Obama, Trump se comprometió a entregar más
documentos desclasificados sobre la dictadura militar.
El 4 septiembre de 2017 el encargado de negocios de
la Embajada de EE. UU en Argentina dijo que este país era
su principal interlocutor en la región. Esta interlocución,
junto al pago de las deudas ya mencionadas, se tradujo a fines
de marzo de 2018 en el reingreso de Argentina al SGP. El
acuerdo tuvo inicio retroactivo al 1º de enero y dura hasta el 31
de diciembre de 2020.
Estos vínculos con EE. UU, además, fueron
revalidados en el apoyo otorgado durante la crisis
cambiaria de 2018. En ese contexto, el gobierno de Trump
apoyó el rescate del FMI. Ciertamente, las relaciones con
el organismo financiero se habían restablecido en 2016
cuando, luego de diez años, se reiniciaron las auditorías
de las cuentas. Previamente, el INDEC debió normalizar
sus indicadores.
Sintéticamente, el pago a los holdouts y el desembolso
para cancelar los laudos en el CIADI con empresas
norteamericanas, así como el apoyo de EE. UU “en el FMI”
— en el marco de la corrida cambiaria en 2018 — no
fueron sino medidas que apuntaron a confirmar la ofensiva
contra el trabajo encarada por el gobierno argentino.
Desde este punto de vista, la reinserción financiera antes que
parte de una pérdida de soberanía, efecto de una
subordinación a los flujos y reflujos del capital global
bajo el (supuesto) comando de EE. UU, resultó de la lógica de
la ofensiva del capital contra el trabajo y de su consecuente
imposibilidad. El rescate del FMI mostró el sentido de esta
dinámica. Durante los dos primeros años del gobierno de
Cambiemos, el endeudamiento externo operó como un
colchón contra el ajuste (ver el capítulo 3, de Belloni y
Wainer). En 2018 las contradicciones entre un programa de
ajuste y otro de contención terminaron por estallar. A partir
96
del acuerdo con el FMI, el endeudamiento comenzó a
97
operar como mecanismo de disciplinamiento. Así, antes que

una delegación de soberanía, el préstamo del FMI funcionó
como el medio a través del cual se recompone la soberanía;
esto es, la recomposición del poder de disciplinamiento
estatal.
Justamente, la salida acelerada de capitales puso al
gobierno frente a la necesidad de un rescate financiero. El
gobierno no tuvo otra opción que la de sujetarse a un
acuerdo con el FMI. El éxito de la reinserción financiera
mostró, simultáneamente, su rotundo fracaso. El gobierno
hizo evidente su incapacidad para avanzar contra el
trabajo de un modo efectivo que permitiera un
relanzamiento de la acumulación. Así, el éxito del vínculo
con EE. UU, antes que traducirse en una “lluvia de
inversiones”, lo hizo como una tempestad de
endeudamiento. El éxito de la política exterior, en relación
con EE. UU, muestra simultáneamente su rotundo fracaso.
En este artículo sostuvimos que la política exterior del

gobierno de Cambiemos estuvo signada por la ofensiva contra
el trabajo, asumiendo la forma de búsqueda de inversiones,
desideologización e inserción inteligente. En este sentido, el
gobierno se abocó a reconfigurar relaciones con los países de la
región, así como los del resto del mundo.
En la superficie, esto se manifestó a través de la demanda de
los capitales de recuperar terreno frente a los acuerdos
bilaterales firmados por otros países de la región (en
particular los de la Alianza del Pacífico) con EE. UU. y
Europa, especialmente en el formato de TLC. Argentina se
hallaba ante la urgencia de hacer lo propio. La búsqueda
de acuerdos con EE. UU. durante los encuentros con el
presidente Obama en 2016 y con el vicepresidente de
98
Trump en 2017 van esta línea. Del mismo modo se

comprenden los intentos de restablecer,
99
encauzar y lograr un acuerdo de negociaciones con la UE,

aun en condiciones cada vez más negativas para los países
del MERCOSUR.
Por otra parte, esta ofensiva contra el trabajo a nivel de la
política exterior regional se puso de manifiesto a través de
las relaciones con el gobierno de Venezuela, así como con la
UNASUR y los países de la Alianza del Pacífico. En todos estos
casos el gobierno argentino procuró enviar mensajes a favor
de los mercados: desideologizar la región suponía someterse al
pragmatismo del capital.
Sin embargo, conviene señalar que esta ofensiva contra el
trabajo, así como su expresión en materia de política exterior,
mantuvo un carácter diferente a los años noventa. El ajuste
gradual y el salvataje del FMI son indicadores de los límites
del ataque actual contra la clase trabajadora. Esto difiere
sustancialmente de la ofensiva encarada por el gobierno de
Carlos Menem. Las similitudes, referidas a las relaciones con
EE. UU. o al intento de reabrir las negociaciones comerciales
con la UE no deben conducir a una identificación entre las
etapas. El principal elemento diferenciador es que en los
noventa se produjo la derrota de la clase trabajadora mediada
por la hiperinflación. Más aun, se observaba una ofensiva
capitalista a nivel mundial en la que EE. UU. emergía como la
principal potencia global. En cambio, el gobierno de Macri no
arriba luego de una derrota de la clase trabajadora, sino más
bien de un ciclo de gobiernos en que sus demandas fueron
reconocidas como producto del ciclo de luchas contra el
capitalismo neoliberal. A nivel mundial no existe algo
semejante a la hegemonía neoliberal de la década de los
noventa. El futuro está abierto.
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NID2205516
10
¿ “Volver al mundo” según Cambiemos:
profundización del atraso y de la
dependencia
Paula Belloni y Andrés Wainer
Uno de los ejes estratégicos de Cambiemos ha sido la

profundización de la inserción de la Argentina en el
mundo. Frente al virtual estancamiento que sufría la
economía desde 2012 y, en especial, ante la caída de sus
exportaciones y la ausencia de financiamiento internacional,
el nuevo gobierno que asumió en diciembre de 2015 promovió
la idea de “volver al mundo”. Ello se manifestó en una
doble apuesta: ser “el supermercado del mundo” y la
reinserción en el mercado financiero internacional, en ambos
casos con un papel destacado del capital extranjero. Para ello
el gobierno de Macri llevó adelante una serie de acciones y
medidas de desregulación y liberalización tendientes a generar
una “lluvia de inversiones”.
A pesar de haber llevado adelante múltiples iniciativas,
el plan no surtió el efecto esperado. En un contexto
mundial de crecimiento moderado y acrecentamiento de
conflictos comerciales, las ventas al exterior se mantuvieron
en niveles similares a los de 2015. En cambio, la mayor
apertura comercial
* / El artículo se enmarca dentro del Proyecto PICT 2016-3306, “Condicionamientos

estructurales macroeconómicos y sectoriales, y sus manifestaciones en el sector externo”,
91
que cuenta con el patrocinio de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica.
92
“VOLVEr AL MUNDO” sEGÚN C AMBiEMOS
fomentó un incremento de las importaciones, dando lugar a

uno de los déficits comerciales más grandes de nuestra
historia. Por su parte, las inversiones extranjeras no se
reactivaron, en tanto sí lo hizo la remisión de utilidades.
Todo ello agravó el déficit en la cuenta corriente del balance
de pagos, que fue financiado durante los dos primeros años del
gobierno de Cambiemos a través de dos vías: con un
inédito proceso de endeudamiento externo, que el
acuerdo muy favorable a los Fondos buitre habilitó; y
mediante el ingreso de dólares especulativos (inversiones de
cartera), atraídos por los altos rendimientos que ofrecían los
instrumentos financieros locales. Paralelamente se observó
una fuerte salida de divisas en una economía cada vez más
desregulada. Lejos de impulsar el crecimiento, estos
procesos terminaron con una fuerte contracción de la
economía (de -3,7% entre 2015-2019, según estimaciones del
Fondo Monetario Internacional (FMI) y con un significativo
deterioro de los principales indicadores sociales.
Más allá del exceso de optimismo del gobierno de
Cambiemos acerca de las posibilidades de ser el “supermercado
del mundo” o sobre la llegada de una “lluvia de inversiones
extranjeras” en el marco de una economía mundial con
crecientes tensiones comerciales y con un menor
dinamismo y mayor volatilidad de los flujos de
Inversiones Extranjeras Directas (IED), los problemas
centrales radican en la forma de inserción dependiente de la
Argentina en la economía mundial y en la subordinación
financiera. Es por ello que en este trabajo nos
proponemos indagar acerca de las consecuencias del intento de
Cambiemos por “reinsertar a la Argentina en el mundo”. El
objetivo es avanzar en el estudio del perfil de inserción externo
del país y en los mecanismos financieros de la reproducción
dependiente que conllevan a la aparición de cuellos de botella
en el sector externo. Dado que se trata de un problema
histórico que presenta la economía argentina y que volvió a
hacerse presente con fuerza a partir de 2011, el análisis
93
atraviesa a distintos gobiernos, procurando dar cuenta de los

cambios y las continuidades que puedan observarse.
94
1. ¿Lluvia de inversiones?
Al asumir, el gobierno de Cambiemos postuló como eje de

crecimiento reinsertar a la Argentina en la economía
mundial. En el plano productivo ello se manifestó en una
apuesta a ser “el supermercado del mundo” con la ayuda de
la inversión extranjera. Este proceso fue impulsado a partir
de una serie de acciones y medidas de desregulación y
liberalización comercial y con diversos gestos hacia el capital
extranjero (como la modificación vía decreto de la ley de
tierras —para facilitar la compra por parte de extranjeros—,
la redefinición del Código de Minería, la vuelta de la
Argentina al Foro de Davos después de catorce años y la
organización de un Mini-Davos).
Estas iniciativas buscaban demostrar que el país había
ingresado en una nueva fase que dejaba atrás las “políticas
populistas” y “aislacionistas” y que, en su lugar, ofrecía
mayor seguridad jurídica y confiabilidad a los inversores
privados, en especial a los del exterior. Pero no derivaron en
la tan mentada “lluvia de inversiones”: los capitales
transnacionales redujeron sus inversiones netas en el país en
relación a los años inmediatamente precedentes debido a que
las medidas de liberalización y desregulación tuvieron un
mayor impacto en los egresos por remisión de utilidades que
en incentivar el ingreso de nuevas inversiones extranjeras.
En efecto, mientras que la IED alcanzó 4885 millones de dólares
en los dos primeros años de gobierno, la remisión de utilidades
ascendió a 5272 millones de dólares, por lo que el ingreso neto de
inversiones extranjeras fue negativo en 386 millones de dólares.
Recién en 2018 los flujos por dicho concepto alcanzaron un nivel
similar a los de 2013 y 2015, por lo que si se considera el período
2016-2018, el efecto de la“lluvia de inversiones extranjeras” fue de
tan solo un promedio anual de 278 millones de dólares, frente a
una entrada neta de un promedio anual de 1491 millones de
dólares entre 2012 y 2015.
93
Tabla 1.1. IED, utilidades y dividendos e IED neta por etapas, 2003-
2018 (en millones de US$)
IED Utilidades y IED neta

dividendos
2003 901 -869 33
2004 976 -839 137
2005 1.451 -1.284 168
2006 1.504 -1.117 387
2007 2.486 -1.721 765
2008 3.635 -3.428 206
2009 1.837 -3.028 -1.191
2010 2.030 -4.133 -2.103
2011 3.502 -4.397 -895
2012 3.744 -225 3.519
2013 2.413 -1.363 1.050
2014 1.672 -1.316 356
2015 1.334 -294 1.040
2016 2.523 -3.106 -583
2017 2.362 -2.166 197
2018 2.424 -1.204 1.220
2003-2011(*) 2.036 -2.313 -277
2012-2015(*) 2.291 -799 1.491
2016-2018(*) 2.436 -2.158 278
(*) Promedio anual.
> Fuente: Elaboración propia con base en Banco Central de la República Argentina.
Sin embargo, en la mayoría de los años en los que gobernó

el kirchnerismo la IED neta tampoco fue un elemento
dinamizador del ahorro externo. Su trayectoria tuvo dos
grandes etapas. Entre 2003 y 2011 los flujos ascendentes de la
IED —con un menor ritmo de crecimiento en el marco de la
crisis internacional entre 2009 y 2010—, fueron superados
por los egresos de utilidades y dividendos en línea con la
elevada rentabilidad que obtuvieron las firmas extranjeras en
el contexto macroeconómico posterior a la devaluación de 2002
(Gaggero, Schorr y Wainer, 2014). Así,
94
durante esos años la IED neta de remisión constituyó uno de

los factores que drenaron divisas al exterior (con una salida
neta promedio anual de US$ 277 millones).
Entre 2012 y 2015 hubo una desaceleración en los flujos de IED
en relación a los primeros años de gobierno del kirchnerismo,
pero sin grandes cambios considerados de conjunto (promedio
anual). Sin embargo, por el lado de la remisión de utilidades,
en el marco de un creciente deterioro del resultado en cuenta
corriente del balance de pagos, hacia finales de 2011 el
gobierno encaró negociaciones con las empresas
transnacionales para que demorasen los envíos. A ello se
sumaron las restricciones a la adquisición de divisas en el
mercado oficial de cambios1 y el “efecto YPF” a partir de su
reestatización parcial en 2012, dado que esta firma —la más
grande del país— disminuyó la distribución de utilidades y
aumentó la reinversión.
Esos elementos, que redujeron la remisión de utilidades
y dividendos, explican la entrada neta de IED en el
período 2012-2015. No obstante, a excepción del caso de
YPF, dicha dinámica no significó que esos flujos
necesariamente se hayan transformado en inversión
productiva dentro del país, en especial en años en los que
el crecimiento del producto y la inversión se desaceleraron
notablemente: entre 2013 y 2015 el PBI se mantuvo
estancado (+0,15%) y la inversión cayó un 3,53%, a precios de
2004. En esos años la inversión directa puede haberse
destinado en parte a la adquisición de títulos nominados
en moneda extranjera, al mercado paralelo de divisas o a
inversiones financieras en la plaza doméstica. Con la llegada
del nuevo gobierno —y la eliminación de las restricciones y
regulaciones— este fenómeno se revirtió rápidamente.
Esto debilita la idea compartida tanto por el neoliberalismo
1/ A fines de octubre de 2011 se implementó una autorización especial ante la AFIP para
todas aquellas personas físicas y jurídicas que querían adquirir divisas sin una finalidad
productiva específica, control que se amplió en febrero de 2012 cuando se implementaron
regulaciones para la compra de dólares por parte de empresas para todo tipo de
operaciones, las cuales debían contar con el aval del Banco Central. A mediados de dicho
año directamente se eliminó la opción “Ahorro” del formulario de AFIP, quedando
95
inhabilitada la compra de dólares para este fin en el mercado oficial (Rua y Zeolla, 2018).
96
como por el desarrollismo más clásico de que en los países

periféricos los flujos de IED siempre realizan un aporte como
ahorro externo. En economías abiertas en las que los
capitales extranjeros ostentan un peso importante en la
estructura productiva y en las cuales las opciones de
inversión son relativamente reducidas —como la argentina
—, la contribución de corto plazo que podría realizar la IED
para aliviar las tensiones en el sector externo se ve muy
limitada. Esta situación empeora al considerarse viejas y nuevas
formas de salidas de divisas que utilizan las empresas
transnacionales, como el pago de royalties y honorarios, la
subfacturación de exportaciones y/o sobrefacturación de
importaciones y el pago de intereses por deudas intrafirma,
entre otras.
El neoliberalismo considera que el impulso inversor en
economías emergentes debe provenir del exterior, dado que las
mismas no cuentan con un nivel de ahorro suficiente para
encarar un proceso de crecimiento sostenido. A partir de allí
que el principal desafío para estas economías sea el de generar
confianza en los inversores. Sin embargo, no es este el principal
problema de economías como la argentina, que genera un
importante nivel de excedente pero no es destinado de manera
suficiente a la inversión productiva, tal como lo atestigua la
remisión de utilidades y la elevada fuga de capitales. Es decir,
la falta de inversión y la falta de divisas son dos problemas
que, si bien están vinculados, deben distinguirse en tanto que
requieren de acciones distintas para su resolución.
En la Argentina, la escasa formación de capital se origina en
la disociación que hay entre la tasa de rentabilidad y la de
inversión. No hay espacio en este trabajo para abordar en
profundidad las causas estructurales de dicho fenómeno,
pero se pueden señalar algunas que refieren a la gran
concentración y centralización del capital, a las brechas de
productividades respecto tanto a los países centrales como a
los de industrialización reciente, al hecho de que una parte
importante del excedente adopte la forma de renta de la tierra
97
—y que, por lo tanto, no esté obligado a ser reinvertido

productivamente—, al escaso desarrollo del sector
98
financiero local, a la inestabilidad macroeconómica propia de

los ciclos cortos de crecimiento y recesión y a un mundo cada
vez más financiarizado (Cassini, 2015; Gaggero et al., 2014;
Manzanelli, 2016; Schorr y Wainer, 2018).
La insuficiencia de divisas se encuentra vinculada a esta
reticencia inversora, en tanto el ahorro generado internamente
que no es reinvertido no solo es consumido, sino también
atesorado en divisas o invertido fuera del país. Ello es válido
tanto para las filiales de las empresas extranjeras (vía remisión
de utilidades) como para las empresas nacionales (a través de
la fuga), lo cual genera una demanda de divisas que agrava los
clásicos problemas de estrangulamiento externo derivados del
intercambio comercial. Estas últimas dos cuestiones (la fuga de
capitales e inserción comercial externa) serán abordados en los
próximos dos apartados.
2. Endeudamiento, especulación financiera y fuga de

capitales
Uno de los pilares de la estrategia de Cambiemos

para “reinsertar” a la Argentina en el mundo fueron las
medidas de liberalización financiera. Entre ellas se
encuentran la eliminación de distintas regulaciones al
movimiento de capitales2, el acuerdo con los principales
Fondos buitre (holdouts) que demandaron al Estado argentino
ante la justicia federal de Estados Unidos —con la
consecuente “reapertura” de los mercados internacionales
de crédito— y la suba de las tasas de interés de referencia.
Este tipo de iniciativas no son nuevas en nuestro país y
están inmersas en el proceso de financiarización de la
economía
2 / Algunas de las regulaciones eliminadas fueron los requisitos de permanencia mínima de

tiempo para el ingreso de capitales del exterior y el tope mensual de 2 millones de dólares
que regía para la adquisición de divisas para atesoramiento.
99
mundial (Arceo, 2011; Chesnais, 2009). El inicio del

proceso de apertura económica y liberalización financiera se
remonta al período que inauguró el golpe cívico militar
de 1976. A partir de allí, la dinámica de los ciclos cortos
del período de sustitución de importaciones sufrió
alteraciones significativas vinculadas a un creciente
endeudamiento externo público y privado. Mientras que el
primero se usó para cubrir el déficit generado por la apertura
comercial, la fuga de capitales y los propios vencimientos de
intereses, el endeudamiento externo privado estuvo destinado
fundamentalmente al aprovechamiento del diferencial
existente entre la tasa de interés interna y la internacional,
operatoria conocida vulgarmente como “bicicleta financiera”.
El negocio de la bicicleta financiera (endeudarse a una tasa
de interés más baja en el exterior y colocarlo a una tasa de
interés superior en el sistema financiero local para luego fugar
las ganancias realizadas) terminó siendo doblemente beneficioso
para el capital concentrado interno, dado que la mayor parte de
la deuda externa privada contraída en los años de“la tablita”
terminó siendo estatizada a través de múltiples iniciativas
desplegadas por el Banco Central, en especial asegurando
distintos regímenes de seguros de cambio para los deudores
(Basualdo, 2006).
Este proceso de endeudamiento modificó la dinámica del
sector externo, permitiendo una disociación parcial entre la
capacidad de la economía argentina para generar divisas
genuinas (a través de las exportaciones) y la evolución del ciclo
económico. Pero lejos de resolver los problemas del frente
externo, estos se profundizaron, dado que tanto los pagos de
intereses como la fuga de capitales implicaron una sistemática
salida neta de capital local al exterior.
Muchos de estos elementos se afianzaron, con vaivenes, en el
transcurso del primer gobierno de la recuperación democrática
(1983-1989) y sobre todo durante los años noventa cuando,
al seguir los lineamientos del Consenso de Washington, se
profundizaron los procesos de apertura y desregulación de la
10
economía. La combinación de la apertura comercial con la
sobrevaluación cambiaria resultante de la aplicación del Plan
101
de Convertibilidad en 1991 condujo a un déficit comercial

estructural que fue financiado con el ingreso de IED y un
creciente endeudamiento externo, que adquirió una dinámica
de tipo Ponzi3, culminando con la cesación de pagos de la
mayor parte de la deuda pública en 2001.
La situación de holgura de la balanza comercial que registró
la economía argentina tras el abandono de la Convertibilidad
en 2002 hizo que la fuerte dependencia del ingreso de capitales
por endeudamiento externo merme durante la primera década
del nuevo siglo. Pero el deterioro de la cuenta corriente y
la aceleración en la fuga de capitales (Gráficos 2.1 y 2.2)
llevaron al gobierno de Cristina Fernández a explorar
nuevas formas de financiamiento externo. Sin embargo, el
conflicto con los Fondos buitre tras el revés judicial de la
Argentina en las cortes norteamericanas lo impidió, lo cual
derivó en una acelerada pérdida de reservas internacionales.
3 / La dinámica Ponzi refiere al mecanismo por el cual se toman nuevas deudas para pagar
los créditos contraídos anteriormente. En la medida en que no se logran mejorar las
condiciones de financiamiento (tasa de interés y plazos), dicho esquema se torna
insustentable y por lo general estalla cuando los acreedores deciden dejar de otorgar
financiamiento al percibir que el nivel de endeudamiento del deudor alcanzó un nivel que
pone en riesgo su capacidad de repago.
10
Gráfico 2.1. Cuenta corriente cambiaria, cuenta capital y financiera

cambiaria y variación de reservas internacionales, 2003-2018 (en
millones de US$)
40.000
Variación de reservas internacionales Cuenta corriente cambiaria Cuenta capital y financiera cambiaria
29.588
30.000
27.817
20.000
15.530
12.565
10.885
10.770 9.379
10.000 8.729 10.145 9.284
6.799
9.221
4.295 3.808 3.619
1.497
0 -2.422
520
-437
-5.147 -4.825
-6.728 -7.113
-10.000 -7.356 -8.003
-10.404
-11.732 -11.329
-13.322
-15.519 -15.574
-17.052
-20.000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Con la llegada al Poder Ejecutivo Nacional de la alianza

Cambiemos en diciembre de 2015 y a resultas del fracaso
en el llamado a capitales extranjeros en la esfera
productiva, el agravamiento del déficit de cuenta corriente
fue compensado durante los dos primeros años de gobierno a
partir de dos vías: el ingreso de dólares especulativos
(inversiones de cartera) y un nuevo y acelerado proceso de
endeudamiento público. El primero se dio a partir del
restablecimiento de un esquema de carry trade (bicicleta
financiera), que fue facilitado por los altos rendimientos
de instrumentos financieros públicos (en especial letras del
Banco Central) que ofrecían tasas de interés mucho más
elevadas que las vigentes a nivel internacional, en el marco
de un tipo de cambio estable tras la devaluación de finales
de 2015. Y el segundo quedó habilitado tras el acuerdo
alcanzado con los Fondos buitre (ver capítulo 1, de Cantamutto
y López).
103
Gráfico 2.2. Endeudamiento neto, inversión de portafolio y fuga de

capitales (método cambiario), 2003-2018 (en millones de US$)
60.000
Endeudamiento neto Fuga Inversión de portafolio de no residentes
50.000 47.154
40.000 37.526
35.732
30.000
20.000
11.307 9.933
10.000
5.945
4.281
2.120 2.302 1.539
-637 12
0 -2.337
-4.095 - -6.396 -4.572
-7.539 -758
14..735037 -3.184 -2.081
-4.790 -4.260
-10.000 -6.145 -6.184
-9.127
-11.229
-13.927 -14.488
-20.000 -16.476 -17.380
-19.353
-30.000 -25.418
-28.536
-40.000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Entre 2016 y 2017 ingresaron al país capitales especulativos

por 11 472 millones de dólares (netos) en concepto de
inversiones de portafolio, que fueron propiciando un
escenario de creciente inestabilidad, al estar asociadas a
instrumentos de corto plazo. Al respecto, cabe señalar que
el ingreso de estos capitales alimentó un fenomenal
crecimiento del stock de letras emitidas por el Banco Central
(LEBAC), determinando que hacia finales del 2017 este stock
superara la base monetaria.
En paralelo, el contexto de desregulación a los capitales
financieros propició la intensificación de la fuga de capitales.
En los dos primeros años del gobierno de Macri, las
salidas de divisas por dicho concepto acumularon 33 844
millones de dólares, aun cuando entre fines de 2016 y
principios de 2017 hubo una repatriación de capitales a
partir de la implementación por parte del gobierno
nacional, desde mediados de 2016, de un importante
10
blanqueo que implicó el ingreso extraordinario
105
de 7500 millones de dólares (Barrera y Bona, 2018). No

obstante, tal como puede observarse en el Gráfico 2.2, la fuga
de capitales, si bien más intensa, no fue patrimonio exclusivo
del nuevo gobierno. Durante los doce años en los que gobernó
el kirchnerismo esta ascendió —con vaivenes vinculados al
escenario político y económico — a 113 020 millones de dólares,
contribuyendo así a profundizar el deterioro del frente
externo.
Sin embargo, tanto la tendencia como la naturaleza de la
fuga han sufrido variaciones entre un período y otro.
Además del recrudecimiento de la salida de capitales tras la
desregulación financiera implementada por el gobierno
de Cambiemos, las bases de sustentación de la misma
han sido distintas. Durante el ciclo de gobiernos del
kirchnerismo, la fuga se alimentó centralmente de las
ganancias obtenidas en la esfera productiva que no fueron
volcadas para ampliar las capacidades de producción y fue
financiada con divisas del superávit comercial (hasta la
implementación de las restricciones a la adquisición de
divisas). En cambio, a partir de 2016 la misma estuvo
sustentada mayormente en ganancias financieras y fue
posibilitada por los dólares provistos por el endeudamiento
externo (ver capítulo 5, de Cassini, García Zanotti y Schorr). En
efecto, durante 2016 y 2017 el ingreso neto al país en concepto
de préstamos ascendió a 73 259 millones de dólares4. De
esta manera, el gobierno financió los déficit gemelos
(cuenta corriente y fiscal) y convalidó la fuga de capitales al
exterior.
Cabe señalar que el nuevo ciclo de endeudamiento externo
no es una singularidad argentina, sino que se trató de un
fenómeno con presencia en varias economías emergentes, en
especial en
4 / Se considera el endeudamiento neto (ingresos menos egresos) que surge del Balance
Cambiario del Banco Central. Si bien las principales colocaciones de deuda en moneda
extranjera fueron realizadas por el gobierno nacional, el endeudamiento externo no fue
patrimonio exclusivo de este, sino que también participaron del proceso las provincias y el
sector privado. De acuerdo con estimaciones del Observatorio de Deuda Externa (ODE) de la
10
Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET), entre 2015 y marzo de 2019
el endeudamiento en moneda extranjera del sector público provincial fue de 12 336 millones de
dólares, al tiempo que 68 empresas del sector corporativo se endeudaron en 14 340 millones de
dólares en dicho período (ODE-UMET, 2019).
107
América Latina y el Caribe. Aunque el proceso argentino fue el

de mayor intensidad y celeridad: de acuerdo con las
estadísticas de la CEPAL, entre 2015 y 2017 Argentina fue el
país de América Latina y el Caribe que más incrementó su
stock de deuda y el segundo (luego de Surinam) al considerar
la gravitación de la deuda en el PBI. El incremento de la deuda
externa en la región ha sido correlativo al descenso de los
precios internacionales de los commoditties registrado hacia
fines de 2012 (Converti y Wahren, 2018; Kucher, 2018). La
relativamente tardía inserción de la Argentina en este
nuevo ciclo de endeudamiento tiene que ver
fundamentalmente con su virtual exclusión de los
mercados financieros internacionales que supuso el default
y con la negativa del gobierno de Cristina Fernández de
Kirchner a ceder ante el reclamo judicial realizado por los
Fondos buitre.
La dinámica que adquirió el sector externo bajo el gobierno
de Cambiemos incrementó nuevamente la vulnerabilidad
externa de la economía argentina, al volverse extremadamente
dependiente del ingreso de capitales financieros, ya fuese bajo
la modalidad de inversiones de portafolio o bien a través
del endeudamiento externo. La fragilidad de este esquema
quedó expuesta cuando tuvo lugar un virtual cierre de los
mercados financieros internacionales a comienzos de 2018 y
la retirada de buena parte de las inversiones especulativas (-
6184 millones de dólares), proceso que desató una corrida
cambiaria —en todo el año se fugaron US$ 28 536 millones—
que condujo a una devaluación del peso, a una aceleración de
la inflación y a una significativa contracción del mercado
interno: en 2018 el tipo de cambio entre el peso y el dólar
pasó de $19 a $40 (+110,5%), la variación de precios internos
en diciembre alcanzó el 47,6% interanual y el consumo
privado se contrajo un 9,5% en el cuarto trimestre, en
comparación con el mismo período de 2017.
Si bien el gobierno señaló como uno de los principales
elementos que explican el cierre del financiamiento externo a
10
la largamente anticipada —y relativamente moderada—
suba en la tasa de interés que dispuso la Reserva Federal de
los Estados
109
Unidos en abril de 2018, el impacto muy superior que tuvo en

la Argentina en relación a otros países no puede comprenderse
sin tener en cuenta el cambio de política monetaria dispuesto
por el gobierno de Macri a fines de 2017, vía reducción parcial
de las altas de interés —con su correlato en los rendimientos
del carry trade—, el alto déficit registrado en cuenta
corriente y el acelerado proceso de endeudamiento externo
durante los primeros dos años de mandato.
Luego de descoordinadas y fallidas intervenciones del
Banco Central —que implicaron una considerable pérdida
de reservas: solo entre abril y mayo de 2018 la variación
negativa de reservas por transacciones del balance cambiario
fue de 11 516 millones de dólares—, el gobierno decidió acudir
al Fondo Monetario Internacional (FMI) como prestamista
en última instancia, acordando uno de los créditos más
grandes del organismo y el mayor en la historia de
nuestro país (por 50 000 millones de dólares). Aun así, la
devaluación del peso siguió profundizándose y el
incumplimiento de las metas acordadas condujo
rápidamente a una revisión del acuerdo con el organismo que
implicó un incremento del monto (llevándolo a 56 300
millones de dólares) y, sobre todo, un adelantamiento de los
desembolsos.
La revisión del acuerdo con el FMI profundizó el ajuste fiscal
y monetario, lo cual deprimió aún más la actividad económica
y recortó fuertemente los grados de libertad en el manejo
de la política económica. Ello implicó pasar de una situación
de impasse económico (desde 2012 SE venían alternando años
de débil crecimiento con otros con contracciones
relativamente moderadas) para avanzar en una situación de
abierta crisis con un profundo deterioro económico y social (el
último trimestre de 2018 marcó una caída del PBI del 6,2%
interanual y en el segundo semestre del mismo año la
pobreza y la indigencia se incrementaron 6,3 y 1,9 puntos
porcentuales, respectivamente, en relación a igual período de
2017).
11
En 2018 el ingreso neto de divisas por el endeudamiento con

el FMI ascendió a 28 264 millones de dólares y, si se
suman los préstamos de otros organismos
internacionales y del sector público, se alcanza la cifra
récord de 47 154 millones de dólares. Se trata de un ciclo de
endeudamiento que, además de su gran magnitud, se ha
caracterizado por un cambio en su composición, con un
crecimiento notable de la deuda externa con tenedores
privados y organismos internacionales y una disminución
relativa de la deuda intra sector público, además de un
acortamiento de los plazos. De acuerdo con datos de la
Secretaría de Finanzas de la Nación, la vida promedio de
la deuda pública nacional total pasó de 7,8 años en 2015 a 7,3
años en 2018. El recorte en los plazos fue mayor en la
deuda con organismos internacionales (de 8,0 a 6,4 años),
pagarés del tesoro y otros acreedores (de 5,5 y 4,2 a 4,3 y 2,9
años), títulos públicos (9,7 a 8,7 años), con la banca
comercial (1,5 a 1 año) y en las letras del tesoro (de 1,4 a 1
año). Por el contrario, los Préstamos Garantizados (títulos
que habían sido contraídos a fines de 2001 por los bancos a
través de las administradoras de fondos de pensión y
jubilación privadas y que no entraron en default) pasaron de
una vida promedio de 6,9 años en 2015 a 11,6 en 2018.A su
vez, el stock de deuda pública se incrementó un 38,0% entre
los cuartos trimestres de 2015 y de 20185 y su gravitación
en el PBI creció en 48,6 puntos porcentuales hasta alcanzar el
86,2% del mismo. Dentro de este crecimiento
exponencial de la deuda pública total, se destaca un
incremento del 70,4% de la deuda en moneda extranjera, en
tanto su peso en el producto pasó del 14,1% al 41,8%,
constituyéndose en uno de los elementos más críticos del
proceso de endeudamiento bajo la gestión de Cambiemos.
La toma de deuda mayoritariamente en moneda extranjera no
solo implicó una mayor pérdida de soberanía (debido a que
este tipo de deuda implica la renuncia a jurisdicción nacional
para
111
5 / Cabe señalar que el organismo incluye en 2015 la deuda con los Fondos buitre.
11
la resolución de controversias6), sino que también incrementó

la insustentabilidad de la misma, en un contexto de
inestabilidad cambiaria. Entre 2015 y 2018 los intereses
pagados de la deuda pública total como porcentaje del PBI
pasaron del 2,1% al 3,5% y los servicios de deuda totales se
incrementaron del 10,2% al 17,3%. En este período, los servicios
de deuda pasaron de representar un 38,9% de los recursos
tributarios a un 74,4%.
Si bien hubo un deterioro sistemático de las
variables macroeconómicas, buena parte del aumento del peso
de la deuda se dio en 2018 a raíz de la devaluación de la
moneda, atento a la importancia que había adquirido la deuda
contraída en moneda extranjera. La participación de la deuda
pública nacional sobre el PBI pasó del 56,6% en 2017 al 86,2% solo
en 2018, y en el caso de la deuda en moneda extranjera el
incremento fue mayor: del 22,9% al 41,8%, dado que también
creció el stock (en un 15,0% en 2018).
A su vez, el grueso de los vencimientos de la deuda en
moneda extranjera se encuentra concentrado en los años
2020, 2021 y 2022 (23 416 millones de dólares, 30 389 millones
de dólares y 42 533 millones de dólares, respectivamente),
generando una fuerte incertidumbre sobre su capacidad de
repago. Además del notable crecimiento de la deuda y de sus
servicios en relación al PBI, también hubo un
significativo deterioro en otros indicadores de
sostenibilidad, en especial de la deuda externa de la
administración pública en relación a las exportaciones, que
pasó del 90,8% en 2015 al 212,7% en 2018.
Como en otras etapas de predominio de gobiernos
neoliberales (dictadura militar y años noventa), la Argentina
bajo el gobierno de Cambiemos volvió a acudir al ingreso de
capitales especulativos y al endeudamiento externo para
compensar su debilidad estructural, una situación agudizada
por las políticas desreguladoras y aperturistas. Si bien el ingreso
de este tipo de divisas puede operar como un paliativo
transitorio, en la medida en que no se destinen a generar o
113
ahorrar más divisas, cualquier

6 / La deuda con legislación extranjera en 2018 fue del 39,4%, mientras que en 2015 era de
24,5%.
11
elemento que frene, encarezca o revierta los flujos puede tener

consecuencias devastadoras para la economía, generando
profundas crisis de las cuales es cada vez más difícil
recuperarse.
3. Argentina: ¿el supermercado del mundo?
Además de fomentar el ingreso de capitales, el gobierno

de Cambiemos apostó a convertir a la Argentina en el
“supermercado del mundo”. Ello implicaba, siempre
partiendo desde la perspectiva de las ventajas comparativas
relativas, que la Argentina debía especializarse no solo en
la provisión de materias primas sino también en algunas
manufacturas derivadas de los recursos naturales, en
especial los alimentos. Esta ha sido la perspectiva dominante
en el comercio internacional y encuentra sus raíces en la
teoría de ventajas comparativas relativas de D. Ricardo (1994)
y en su reformulación neoclásica bajo el modelo Hecksher-
Ohlin, la cual fue recuperada y fomentada muy fuertemente
en los años noventa del siglo XX por el ideario neoliberal.
Si bien hacia fines del siglo XX y principios del siglo XXI las
políticas neoliberales registraron un retroceso en la región, los
países de América Latina siguieron insertos dentro del nuevo
consenso internacional fundamentalmente como
exportadores de recursos naturales y manufacturas
derivadas y/o bajo esquemas basados en la baratura de la
fuerza de trabajo, con fuertes consecuencias sobre el
medioambiente y evidentes problemas para completar
procesos de desarrollo (Belloni y Wainer, 2014). En la
Argentina en particular, la devaluación del peso de 2002 —en
un contexto de baja utilización de la capacidad productiva y
reducidas tasas de interés en el mercado local— junto con
la posterior mejora de los términos de intercambio, dieron
lugar a un saldo comercial positivo que se mantuvo más o
menos constante hasta 2012 (Gráfico 3.1).
115
Gráfico 3.1. Exportaciones, importaciones, balanza comercial y PBI,

2003-2018 (en millones de US$ e índice 2004=100)
100.000 160,0
149,5
146,5 145,0 148,5 144,8 148,7 146,0 145,8
138,2
133,4 140,0
80.000 128,2
125,5
117,6
120,0
108,9
60.000 100,0
100,0
40.000 80,0
60,0
20.000
16.886
16.088
40,0
12.131
11.700
12.392
11.273
12.557
11.381
12.008
9.020
1.521
2.668
2.057
0
-3.419
-3.882
-8.309
20,0
-20.000 0,0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Bza. Comercial Exportaciones Importaciones PBI (índice 2004 = 100) (eje derecho)
> Fuente: Elaboración propia con base en Intercambio Comercial Argentino- INDEC.
En dicho marco, numerosos analistas y hacedores de

política señalaron que los históricos problemas de restricción
externa habían sido superados. Dicha afirmación se basaba
tanto en el superávit comercial como en la acumulación
de reservas internacionales, fenómeno que se mantuvo, con
sus altibajos, hasta el año 2010 (Gráfico 2.1). Sin
embargo, la parcial reversión en los términos de
intercambio a partir de mediados de 2012 y el creciente
déficit energético (Serrani y Barrera, 2018), junto a un
elevado dinamismo de las importaciones
— especialmente en los años de crecimiento económico—,
derivaron en una fuerte contracción del resultado comercial,
que terminó volviéndose deficitario en el último año del
segundo mandato de Cristina Fernández de Kirchner.
Los controles a la compra y disponibilidad de divisas y en el
comercio exterior aplicados desde fines de 20117 sirvieron para
108
7 / Entre las más relevantes se pueden mencionar la ampliación de la cantidad de licencias
no automáticas para las importaciones, la Declaración Jurada Anticipada de Importación
(DJAI),
109
morigerar coyunturalmente los desequilibrios macroeconómicos

que derivaban en una creciente pérdida de reservas, pero
estuvieron lejos de resolver los problemas estructurales de largo
plazo ligados al creciente gasto en divisas de la economía
argentina (asociado tanto a las necesidades de importaciones
como así también a la remisión de utilidades y dividendos y
a la constante fuga de capitales) (Wainer y Belloni, 2018).
Dichas medidas fueron rápidamente derogadas por el gobierno
de Cambiemos que, con el objetivo de impulsar el comercio
exterior, suprimió las regulaciones cambiarias (el
denominado “cepo”), generando una consecuente devaluación
de la moneda. En el mismo sentido, se eliminaron las
retenciones a la mayor parte de las exportaciones (trigo, maíz,
carne, minerales) y se redujeron las mismas al principal
producto de exportación (soja), se suspendió la obligación de
liquidar las exportaciones en el Mercado de Cambios y se
reemplazaron las Declaraciones Juradas Anticipadas de
Importación (DJAI) y el régimen de consulta previa por Licencias
No Automáticas (LNA) de importación, un instrumento que
ya había utilizado el gobierno anterior pero en este caso con
criterios mucho más flexibles. A ello se agregó la apuesta
estratégica de la administración Macri por suscribir una serie
de tratados de libre comercio (TLC), entre los que se
encontraron iniciativas tendientes a la incorporación a la
Alianza del Pacífico y al Tratado de Asociación Transpacífico y
negociaciones de tratados de libre comercio con Estados Unidos
y con Canadá y México (Arceo, 2016) y un acuerdo comercial de
amplio espectro entre la Unión Europea y el Mercosur (ver
Capítulo 2, de Ghiotto y Pascual).
En el primer año de gobierno se produjo una caída en
las importaciones —vinculada, como se verá, a una
caída en los precios— que, junto con la excepcional
liquidación de exportaciones retenidas a la espera de la
devaluación, dio como resultado un leve superávit comercial
(US$ 2057 millones).
las notas de pedido y planes de exportación 1 a 1, la obligatoriedad para las empresas
mineras y petroleras de liquidar las divisas en el país y, como se señaló, la negociación
108
directa con algunas grandes empresas extrajeras para morigerar temporalmente la
remisión de utilidades al exterior.
109
Sin embargo, en los dos años siguientes el resultado

comercial fue negativo, aun cuando en 2018 el PBI se contrajo
un 2,5%. En definitiva, las acciones de apertura y
desregulación del nuevo gobierno para “reinsertar” a la
Argentina en el mundo tuvieron un resultado opuesto en
cuanto a la resolución del desbalance comercial: no
dinamizaron las exportaciones y condujeron a uno de los
déficits comerciales más grandes de la historia: -8309 millones
de dólares en 2017 (Gráfico 3.1).
En efecto, entre 2016 y 2018 las ventas externas totales
se mantuvieron en niveles promedio anual inferiores a los
de los últimos años del gobierno de kirchnerismo (59 363
millones de dólares versus 68 217 millones de dólares), al
tiempo que se acentuó el proceso de reprimarización de
las mismas. Si bien todas las ventas externas retrocedieron
en términos absolutos en relación con el período 2007-2015,
la retracción fue menor en productos primarios y
manufacturas de origen agropecuario. Juntos, estos dos
rubros representaron un 63,6% de las ventas externas del país
entre 2016 y 2018, ganando una participación dentro de la
canasta exportadora de 5,7 puntos porcentuales respecto al
promedio 2007-2015. En relación con el período completo de
gobiernos del kirchnerismo (2003-2015), el crecimiento es aún
más significativo, ya que la diferencia en favor de la
participación de productos primarios y manufacturas de origen
agropecuario se acrecienta a 6,7 puntos porcentuales.
Tabla 3.1. Estructura exportadora por grandes rubros y etapas, 1993-

2018 (promedios anuales en %)
2003-2006 2007-2015 2016-2018
Productos primarios 19,8% 22,4% 25,0%
Manufacturas de Origen Agropecuario 33,3% 35,5% 38,6%
Manufacturas de Origen Industrial 29,4% 33,3% 31,5%
Combustibles y energía 17,5% 8,8% 4,9%
Total general 100,0% 100,0% 100,0%
> Fuente: Elaboración propia con base en Intercambio Comercial Argentino - INDEC.
110
Entre los rubros con peores desempeños se destaca la

sostenida pérdida de incidencia de combustibles y energía. Si
bien esta se da desde 2007, como resultado de una producción
hidrocarburífera menguante y una economía en crecimiento
—y, por lo tanto, más demandante de energía—, en 2016 y
2017 las exportaciones del sector se ubicaron en valores
promedio anual muy inferiores a los previos a 2015 (2262
millones de dólares versus 6020 millones de dólares entre 2007
y 2015) y, en consecuencia, su gravitación en las
exportaciones totales se redujo considerablemente. El
notable crecimiento de las ventas externas del sector en
2018 (+69,1% interanual)8 las ubicó en un nivel similar al de
2014 (4189 millones de dólares versus 4952 millones de dólares)
y llevó su participación en las ventas externas a 6,8%, aún
inferior al de la última etapa del kirchnerismo.
Más allá de la situación del sector energético, en los últimos
tres años se destaca la pérdida de participación de las
Manufacturas de Origen Industrial (MOI) en la canasta
exportadora del país. En línea con el sesgo antindustrial del
gobierno (Ver Capítulo 4, de Constantino) y dado el pobre
desempeño de la economía brasileña9
—principal destino de este tipo de bienes—, en promedio estas
muestran una contracción respecto al valor registrado en la
última etapa del kirchnerismo, perdiendo así gravitación en
la estructura exportadora (-1,8 puntos porcentuales).
Más allá que las exportaciones agropecuarias se vieron
afectadas de manera extraordinaria por una sequía que
afectó la cosecha 2017/18, el menor dinamismo de las
exportaciones argentinas durante el gobierno de
Cambiemos demuestra el acotado alcance de las variaciones
en el tipo de cambio como elemento dinamizador de las
ventas en el mercado externo, la insuficiencia de la
exportaciones agropecuarias como proveedoras de divisas y
8 / Estas estuvieron impulsadas por un crecimiento de los precios (+19,5% interanual) pero
fundamentalmente en las cantidades (+41,2%). El mayor dinamismo se dio en los combustibles
minerales –principalmente aceites crudos de petróleo–, con un aumento de 1510 millones de
dólares (INDEC, 2019).
11
9 / En Brasil el producto bruto interno registró fuertes caídas en 2015 y 2016 (-3,5% y -3,3%
respectivamente) y un muy leve crecimiento en 2017 y 2018 (1,1% en ambos casos) (IBGE).
112
las limitaciones de la apuesta a ser el “supermercado del

mundo” en una economía mundial en la que las tensiones
comerciales se han incrementado. En este aspecto se
destaca la “guerra comercial” entre Estados Unidos y China,
que además de ser las economías más grandes del mundo,
ocupan el 2DO y 3er lugar como principales destinos de
exportaciones argentinas.
Por el lado de las importaciones, como se señaló, las mismas
se contrajeron en el recesivo año 2016 (Gráfico 3.2).
Cabe señalar que, paradójicamente, este resultado —
esperable en tanto, históricamente, en la Argentina la
merma en la actividad económica conllevaba una reducción
en las compras al exterior— no se debió a la contracción en el
ingreso nacional sino a una caída en los precios de los
bienes importados, en especial de los combustibles y energía.
En efecto, mientras que el valor de las importaciones se
contrajo un -7,2%, las cantidades crecieron un 3,3% interanual.
Este comportamiento en apariencia paradójico, de contracción
del PBI y suba de las cantidades importadas, se produjo
por un crecimiento notable de las importaciones de
bienes de consumo y vehículos automotores (con alzas en
los valores importados de 8,5% y 33,3% interanuales y del
16,2% y 38,2% en cantidades, respectivamente), con su
consecuente efecto de desplazamiento en la producción
local. Los bienes de capital, si bien se mantuvieron casi sin
alteraciones en valores importados (+0,8%), también crecieron
en cantidades un 5,2%, motorizadas principalmente por la
compra de maquinaria agrícola (en perjuicio también de
la producción local). Al tiempo que el aumento en los
volúmenes importados de combustibles y energía (+3,9%),
ligado a la situación crítica del sector en la economía
argentina, fue superado por una gran caída en sus precios (-
31,8%). El resto de las importaciones por usos económicos
vinculadas a la producción local (bienes intermedios y
piezas y accesorios) se contrajeron tanto en precios como
en cantidades.
11
En 2017, único año de crecimiento económico, las

importaciones crecieron nuevamente, impulsadas
fundamentalmente por cantidades y, en menor medida,
también hubo una r ecuperación de los precios. Nuevamente
el mayor dinamismo lo tuvieron las compras externas
vinculadas al consumo final (bienes de consumo,
+21,0%; vehículos automotores, +40,9%) , pero también
10
hubo un crecimiento notable de aquellas asociadas a la

producción: bienes de capital (+23,0%), combustibles y
lubricantes (+17,9%), bienes intermedios (+15,2%) y piezas y
accesorios para bienes de capital (+14,2%), manifestándose en
este caso la histórica dependencia importadora de bienes
intermedios y de capital de la producción local, dada por el
persistente carácter “trunco” de la estructura industrial
argentina y por su deterioro en los años de gobierno de
Cambiemos.
La recesión de 2018, en un contexto de aguda
devaluación del peso, repercutió de modo especialmente
intenso en el mercado interno, generando una contracción
en las compras al exterior, particularmente en las
vinculadas al consumo de bienes finales, que cayeron un
5,2% interanual. A ello se le suma una contracción superior
en las compras al exterior de vehículos (-16,2%). A diferencia de
los dos años previos, en ambos casos se contrajeron
fundamentalmente a causa de una reducción en las cantidades
importadas. Por su parte, entre las compras externas
vinculadas a la producción, las más afectadas fueron las de
bienes de capital y sus piezas y accesorios (-17,9% y -5,8%
interanual), en tanto las importaciones de bienes intermedios y
de combustibles y energía crecieron (14,6% y 14,1%), aunque
estas últimas por efecto precio, ya que cayeron en cantidades (-
9,0%).
10/ En todos los casos las variaciones hacen referencia a los valores importados, que sintetizan
los efectos positivos en precios y cantidades de dicho año. Solo los precios de piezas y accesorios
114
tuvieron una baja (del 4,1%) en 2017, por lo que su variación en cantidades es superior a la
expresada en valores (del 19,2% interanual).
11
Gráfico 3.2. Importaciones y sus variaciones interanuales por precio y

cantidades y variación interanual del PBI, 2005-2018 (índice 2004 = 100 y %)
100,0% 350
Var. % precio Var. % cantidades Var. % PBI Importaciones (índice 2004 = 100)
80,0% 300
60,0% 250
40,0% 39,9% 200

22,4%
21,3%
8,9% 18,6%
14,6%
14,1%
12,7%
12,7%
20,0% 150
10,1%
9,0%
8,0%
7,8%
7,3%
6,9%
5,6%
5,5%
6,0%
4,7%
4,6%
4,5%
4,1%
3,3%
3,7%
3,4%
2,4%
2,7%
2,4%
0,0% 100
-0,4%
-1,0%
-1,8%
-1,8%
-11,3% -2,5%
-2,5%
-5,9%
-6,3%
-6,5%
-10,1%
-11,7%
-11,4%
-20,0% 50
-23,5%
-40,0% 0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
> Fuente: Elaboración propia con base en datos de Intercambio Comercial

Argentino e INDEC.
La estrategia del gobierno de crecer profundizando la

especialización primaria y el desmantelamiento del
entramado industrial ignora tanto las transformaciones
sobrevenidas en la economía mundial, que dificultan el
acceso de productos agroindustriales argentinos en el
mundo, como así también los limitantes históricos del
modelo agroexportador. Si hay algo que ha demostrado
la experiencia internacional (“el mundo” en términos del
gobierno) es que los países que han logrado aumentar
significativamente su PBI per cápita y su participación en el
comercio mundial en las últimas décadas — China y el sudeste
asiático fundamentalmente— lo han hecho, aun con sus
diferencias, a partir de procesos de industrialización
impulsados por el Estado, que complejizaron su entramado
productivo (Amsden, 2001; Arceo, 2011; Salama, 2007,
2016).
116
Como se ha podido observar, la política económica del gobierno

de Cambiemos ha ido en la dirección opuesta, profundizando
el subdesarrollo y la dependencia.
Hemos visto que uno de los ejes estratégicos del gobierno de

Cambiemos, desde su asunción a fines de 2015, ha sido la idea
de “volver al mundo”, tras un supuesto aislamiento que
habría sufrido el país a raíz de las políticas llevadas adelante
por los gobiernos del kirchnerismo. Los medios para
lograr dicha “reinserción” serían la apertura comercial y la
desregulación financiera, las cuales deberían haber
alentado la llegada de inversiones externas y un mayor
acceso a los principales mercados del mundo. Sin embargo,
cuando se analizan los resultados obtenidos, estos se revelan
decepcionantes incluso en los propios términos en los que se lo
propuso el gobierno.
La intención de convertir al país en el “supermercado del
mundo” —una visión aggiornada de la tesis ricardiana de
las ventajas comparativas relativas— llevó al gobierno a
disminuir y/o eliminar las retenciones a las exportaciones y a
flexibilizar los controles a las importaciones. Si bien el
deterioro del balance comercial se venía dando desde el año
2013, la derogación de las regulaciones cambiarias (con la
consecuente devaluación de la moneda) y la apertura
comercial dispuestas por el gobierno de Cambiemos —en el
marco grandes conflictos comerciales y crecientes medidas
proteccionistas por parte de las principales potencias
mundiales—, no lograron incrementar las
exportaciones. Por el contrario, se produjo un aumento en las
importaciones en relación con los años previos, dando lugar a
uno de los déficits comerciales más grandes de nuestra
historia, solo moderado posteriormente por una profunda
contracción de la actividad económica.
11
Los efectos negativos de dichas políticas no se limitan a un

incremento cuantitativo de las compras externas, ya que
el aumento de estas no estuvo dado centralmente por un
incremento en la actividad manufacturera —históricamente
dependiente de la compra de insumos y de bienes de capital
al exterior—, sino que adquirió un peso creciente la
importación de bienes de consumo final (incluidos los
automóviles). En un contexto recesivo o de bajo crecimiento,
ello implicó el reemplazo de producción local por extranjera
y en consecuencia, una importante destrucción de empresas
industriales y de puestos de trabajo.
Por otra parte, tal como ha sido sostenido históricamente
tanto desde posiciones liberales como algunas desarrollistas,
el gobierno de Cambiemos especuló con la necesidad de
fomentar la inversión extranjera ante la supuesta falta de
ahorro interno y el desequilibrio en las cuentas externas. Sin
embargo, en lo que respecta a la llegada de inversiones, las
medidas de liberalización y desregulación tuvieron un
mayor impacto en los egresos por remisión de utilidades que
en el ingreso de nuevas inversiones extranjeras, por lo que las
mismas han registrado niveles netos inferiores a los de la
etapa de mayor “aislamiento” del kirchnerismo.
Por último, la desregulación de los movimientos de capitales
debía producir un flujo neto positivo que permitiera financiar
las transformaciones estructurales que requeriría la economía
argentina. Entre 2016 y 2017 ingresaron al país
capitales especulativos en concepto de inversiones de
portafolio, que fueron propiciando un escenario de
creciente inestabilidad al estar asociadas a instrumentos de
corto plazo, con un papel destacado de las letras de
emitidas por el Banco Central. Sin embargo, en ese mismo
período la fuga de capitales acumuló una suma muy
superior. Por lo que si bien en los primeros dos años de la
gestión de Macri las inversiones de cartera se
incrementaron notablemente respecto al período
precedente, las mismas no fueron suficientes para
118
compensar tanto el
11
creciente déficit en Cuenta Corriente como la fuga de

capitales, brecha que fue cubierta con un nuevo y acelerado
proceso de endeudamiento externo.
Esta situación se volvió insostenible a comienzos de 2018
cuando prácticamente desapareció el financiamiento externo
privado y se produjo la retirada de buena parte de las
inversiones especulativas. En dicho contexto se aceleró la fuga
de capitales, desembocando en una fuerte devaluación de la
moneda y en una aceleración de la inflación. Frente a este
crítico escenario financiero, el gobierno terminó pactando un
gigantesco crédito con el FMI, con el objetivo de garantizar el
repago de la deuda contraída. Ello condujo a una
acentuación de las políticas de ajuste, con una profunda
caída de la economía y un deterioro de los principales
indicadores sociales.
Al ver la remisión de utilidades que realizaron las filiales de
las firmas extranjeras y la fuga de capitales, queda en evidencia
que el principal problema de la economía argentina no se debe
tanto la insuficiencia de ahorro sino a su escasa reinversión.
Ambas cuestiones, lejos de haberse reducido, se
incrementaron desde el cambio de gobierno en diciembre de
2015, profundizando el cuello de botella en el sector externo y
la reticencia inversora.
La mayor parte de las inversiones que ha logrado atraer el
gobierno de Cambiemos —a partir de ofrecer rendimientos
financieros más altos que en los países desarrollados y que en
otros emergentes— fue de carácter especulativo. Como se ha
visto, el problema con este tipo de inversiones de corto plazo es
que son altamente inestables e incrementan la vulnerabilidad
externa, ya que ante cualquier cambio de expectativas en
los agentes los flujos se revierten y terminan agravando los
desequilibrios externos.
Como sostiene Arceo (2016), en un país como el nuestro,
la estrategia de crecer mediante el desmantelamiento de la
estructura industrial y la profundización de la especialización
primaria termina, una vez agotada la capacidad de
120
endeudamiento, en una caída en el nivel de actividad y en la

utilización de la contracción del salario real como medio para
intentar superar la restricción externa. De esta manera,
las políticas aplicadas por el gobierno de Cambiemos, lejos
de lograr una renovada y exitosa reinserción de la
Argentina en el mundo, terminaron conduciendo a la crisis
económica más honda desde 2002, con un profundo deterioro
de las condiciones de vida de la clase trabajadora.
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12
Entre la estructura y la coyuntura:
el comportamiento de los sectores
económicos durante el gobierno
de Cambiemos
Agostina Costantino1
El objetivo de este capítulo es analizar los sectores

ganadores y perdedores durante la gestión de Cambiemos,
enfatizando en los cambios al interior del PBI. El argumento
que hila la investigación es que la configuración sectorial
resultante de las políticas del gobierno retoma las tendencias
que el modo de desarrollo argentino viene exhibiendo desde
fines de los setenta, resolviendo algunas contradicciones que
tuvo el juego de poder entre sectores durante el
kirchnerismo.
La idea es no solo determinar cuáles sectores fueron los que
ganaron y cuáles los que perdieron, sino también dilucidar
si estos desempeños fueron efecto de las políticas particulares
aplicadas por Cambiemos o se trata de comportamientos de
más largo plazo, estructurales, que hacen a la caracterización
del modo de desarrollo de Argentina, como país dependiente
y periférico, desde fines de los setenta. El análisis se limita al
desempeño sectorial del PBI y no al poder político de las
distintas fracciones del capital (ver capítulo 1, de Cantamutto
y López).
1 / Agradezco la información brindada por la Dra. Mara Rojas para el análisis del sector
12
pesquero. Sin embargo, todo lo dicho aquí es responsabilidad de la autora.
12
ENTrE LA ESTruc TUr A y LA COYuNTUr A
En otros capítulos de este libro, como en el 3, de Belloni

y Wainer, se mencionan varias tendencias de continuidad
del gobierno de Cambiemos con respecto a las etapas en las
que predominaron gobiernos neoliberales (como la última
dictadura o los noventa). En aquel capítulo se mencionan las
continuidades en relación con las características del manejo
del sector externo, como la importancia del endeudamiento
externo para financiar el déficit de balanza de pagos o el
énfasis del gobierno en convertir a Argentina en el
“supermercado del mundo”, en línea con las posiciones más
liberales respecto al papel del país en el comercio
internacional. En este sentido, el presente capítulo sigue el
mismo hilo conductor y complementa el análisis allí
realizado.
Para poder comprender los cambios, realizamos aquí una
comparación con el desempeño de la última gestión
del kirchnerismo (2011-2015). Si bien se trata de una etapa
sin una distancia temporal suficiente respecto del
momento de análisis como para determinar si los cambios son
estructurales o coyunturales y aun cuando se trata de una
etapa no cerrada, dado que al momento de escribir este
capítulo no ha concluido la gestión 2015-2019 de
Cambiemos, es posible vislumbrar algunos cambios y
analizarlos en función de las políticas públicas llevadas
adelante en los últimos tres años y medio.
Respecto al periodo de comparación, se eligió 2011-
2015 por dos motivos. Por un lado, con la crisis
internacional de 2008 se empezó a cerrar la etapa de
bonanza que venía teniendo la Argentina los años
previos, mostrando desde 2011 una reversión en términos
de las variables relevantes a nivel internacional —precios,
flujos de capitales, etcétera. En este sentido, el contexto
económico internacional de la segunda presidencia de
Cristina Fernández es más parecido a la de Mauricio Macri.
Por otro lado, a partir de 2008, con la crisis política con la
Mesa de Enlace, el gobierno kirchnerista comenzó a
12
radicalizarse en términos de identidad política. En el inicio del

segundo mandato de Fernández, este sesgo se tradujo
12
en la adopción de las políticas públicas que en el imaginario

kirchnerista quedarían como las más nacional-populares,
mercado internistas, industrialistas, etcétera. Por ambos
argumentos, resulta especialmente interesante el contrapunto
con esta última etapa del kirchnerismo, para matizar ese giro
radicalizador y mostrar que el comportamiento del sector
industrial (e incluso del sector financiero) muestra muchas
continuidades en la etapa actual.
En este sentido, en la sección 1 se presentan las
características principales del modo de desarrollo actual de
Argentina. El alto nivel de extranjerización de la economía
argentina (Schorr y Wainer, 2014) obliga a observar qué
ocurrió con las inversiones extranjeras, es por ello que en la
sección 2 SE presentan las características que ha tenido
este concepto y su orientación sectorial durante la actual
gestión. En la sección 3 se presenta el análisis sobre el
desempeño de los distintos sectores económicos en
relación con las políticas públicas aplicadas. Por último se
detallan algunas reflexiones finales.
1. El modo de desarrollo y la estructura económica en

Argentina
Tal como ya hemos desarrollado en otros trabajos

(Cantamutto y Costantino, 2014; Cantamutto y Costantino,
2016), el modo de desarrollo se refiere a la forma en la que se
acumula y reproduce el capital en un momento y en un lugar
determinado. Básicamente, intenta responder a las
preguntas:
¿quiénes invierten? ¿qué producen? ¿cómo producen y para
quién? ¿cómo se legitima dicho proceso?
La estructura económica de un país es una de las
dimensiones que forman parte del modo de desarrollo:
responde a las preguntas de quiénes y qué producen. En
123
buena medida, el resto de las preguntas son abordadas

por el resto de los
12
capítulos en este mismo libro. Lo que argumentamos en este

capítulo es que la estructura económica, durante la gestión
de Cambiemos, profundiza sin contradicciones las tendencias
del modo de desarrollo que comenzó a configurarse en
Argentina desde fines de los setenta, desplazando las
contradicciones emergentes durante el kirchnerismo.
Con la dictadura cívico militar de 1976 se inaugura un
nuevo modo de desarrollo en Argentina, que replica con
matices los mismos rasgos generales de toda América Latina.
En el marco de las transformaciones mundiales que la crisis
internacional de mediados de los setenta impulsó, desde los
organismos multilaterales de créditos se exige en toda la
región la aplicación de una serie de reformas estructurales
como condición para el financiamiento y para la entrada de
capitales, en el contexto de reiteradas crisis de balanza de
pagos que el proceso de sustitución de importaciones había
implicado en Latinoamérica. Estos condicionamientos se
hacen más fuertes en los ochenta como condición para
reestructurar las deudas defaulteadas de los países. Esas
reformas consistieron sintéticamente en:
1. Apertura de cuentas externas: eliminación
de impuestos al comercio exterior, eliminación de
restricciones para la entrada y salida de capitales,
etcétera.
2. Liberalización de mercados internos:
eliminación de regulaciones (precios regulados,
regulaciones de arrendamientos rurales, mercados
concentradores estatales, entre otras).
3. La idea de competitividad asociada a la caída
de los salarios y la mercantilización de los bienes
comunes. Esta forma de aumento de la competitividad
es una característicade lainserciónde
lospaíseslatinoamericanos en el mundo. En el caso de
Argentina, el rol del terrorismo de Estado en los
setentas y el rol disciplinador del mercado en los
noventas jugaron un rol preponderante en esto (sobre
125
todo en la cuestión de la caída de los salarios).
12
4. Cambio en las funciones del Estado. De

manera más explícita, el Estado se encarga de generar
condiciones de negocios para el capital y actúa de
manera sistemática socializando los costos de las
sucesivas crisis. No se trata de “achicar” el Estado, sino
de ponerlo al servicio de otros intereses (en décadas
previas el sesgo de clase era menos explícito, más
conflictivo).
Elresultadodelaaplicacióndeestasreformasfuelaintegración
al mercado mundial diluyendo las mediaciones nacionales. El
interés del capital trasnacional (en América Latina en general
y en Argentina en particular) pasó a estar en el
aprovechamiento de mano de obra barata y recursos
naturales sin explotar con una orientación de la producción a
las exportaciones (Osorio, 2010). Es decir, en los eslabones de
extracción y de producción de las cadenas globales de valor,
dejando en países centrales las etapas que captan mayor
valor, como diseño, marketing, seguro, financiamiento y
logística.
Esto quiere decir que se dificultó la supervivencia de
actividades no competitivas de acuerdo a las ventajas
comparativas ricardianas en términos internacionales, aun
cuando fueran relevantes en términos de empleo o de
soberanía nacional. Esto derivó en un triple proceso: de
concentración de la producción, de centralización y de
extranjerización del capital. Es decir, un menor número de
empresas extranjeras controla prácticamente la totalidad de
la producción. En términos generales, y no sin
contradicciones, estas son las características que han tendido
a profundizarse en la estructura económica del país desde
entonces.
Enunartículoanteriordiscutimosentornoalascaracterísticas
delaestructuraeconómicaduranteelkirchnerismo(Costantino,
2018). Allí concluimos que no podría decirse tajantemente
que se produjo una reprimarización de la economía (todas las
actividades primarias perdieron participación en PBI) ni que la
127
economía se reindustrializó, ya que el sector industrial no solo
12
perdió participación en el PBI, sino que siguió conservando

las características que tenía en la década anterior: las
actividades industriales con más dinamismo son aquellas
ligadas a ámbitos privilegiados de acumulación y al
procesamiento de recursos naturales. Estas últimas
cumplieron un rol clave en el abastecimiento de divisas al
conjunto del aparato industrial, replicando al interior del
mismo la división sectorial de la estructura productiva.
Es decir, si bien la industria se expandió al ritmo del
PBI y absorbió fuerza de trabajo, esto no derivó en un
proceso generalizado de industrialización. En los últimos años
del ciclo de gobiernos kirchneristas (luego de 2011), el
conjunto de la industria perdió dinamismo, expresando las
contradicciones del patrón de reproducción económica. Se
puede añadir que en términos estructurales (a largo plazo) la
evolución sectorial del PBI en Argentina se pareció bastante a
las tendencias mundiales.
A pesar de esto, no es menos cierto que ambos sectores
cumplieron un papel fundamental en el modo de
desarrollo establecido durante los gobiernos kirchneristas.
Mientras que el sector primario exportador (y primario
industrial exportador) abastecía de divisas a un sector
industrial cada vez más deficitario y alimentaba el superávit
fiscal que permitía el financiamiento de políticas sociales y
subsidios a la tasa de ganancia industrial, este último
aportaba fundamentalmente al recomponer los niveles de
ocupación en el mercado laboral. El gobierno sostuvo estos
sesgos a través de políticas y leyes concretas. Las
burguesías representativas de ambos sectores lograron
grandes ganancias que las ubicaron como las clases
sociales ganadoras durante la etapa 2002-2015 —aun cuando en
términos políticos sean necesarias otras apreciaciones.
Las políticas aplicadas por el gobierno de Cambiemos desde
que asumió como gobierno tuvieron como efecto retomar el
sendero previo, de profundización del esquema basado en la
explotación de recursos naturales y en la valorización
129
financiera. Las
13
posibles contradicciones existentes durante el kirchnerismo

en torno al papel de la industria (más allá de los resultados)
fueron barridas por una batería de políticas que invirtieron
las posiciones generales de los ganadores y perdedores
dentro de la estructura económica (ver Capítulo 1, de
Cantamutto y López). Lo anterior se observa en términos
generales, con la excepción de determinados sectores que
mantienen sus posiciones y que demuestran lo estructural (o
el efecto de largo plazo) del poder de la fracción de la gran
burguesía que representan. Tal como veremos en el
desarrollo de este capítulo, la intermediación financiera es un
ejemplo de esto.
Un análisis en términos de ganadores y perdedores lleva
consigo un supuesto (no siempre explicitado) como base: la
política no es un juego de suma positiva en el cual,
adoptando determinadas medidas, todos los actores de la
sociedad pueden resultar beneficiados en algún sentido. La
aplicación de las políticas públicas es resultado de la puja y la
presión que los distintos grupos de interés ejercen sobre el
gobierno. Es por ello que la generalización de los procesos de
mundialización en los Estados capitalistas ha redundado, en
las últimas décadas, en una fuerte presencia de las empresas
trasnacionales más concentradas como las principales
beneficiarias (por acción u omisión) de las políticas
públicas en nuestros países. Por supuesto, esto no supone
considerar que el Estado es simplemente un aparato de
dominación de la clase dominante, sino que, a pesar de estas
pujas, como explicaba Poulantzas (1969), el mismo siempre
conserva un cierto grado de autonomía que le permite
administrar distintos tipos de concesiones a los actores
perdedores.
La fracción hegemónica dentro del Bloque en el Poder es
aquella que define la forma en que se acumula y reproduce
el capital en un momento determinado y al mismo tiempo
es la que ordena el discurso político y la estructuración de las
políticas públicas a su favor. Esta fracción hace coincidir su
131
reproducción con la reproducción del capital en su conjunto,
13
procurando de este modo garantizar el interés general (del

bloque dominante) y a su vez arbitrando mecanismos
de compensación hacia las clases subordinadas (Schorr y
Wainer, 2017). Todo esto sin ser necesariamente la emisora
directa de este discurso estructurante.
El discurso del gobierno actual en torno a ser“el
supermercado del mundo”, “volver al mundo”, “liberar a la
economía del cepo cambiario en el que se encontraba” y
otras frases por el estilo, marca el giro y el cambio de la
fracción dirigente dentro del Bloque en el Poder a partir de la
llegada de Macri al gobierno. Como veremos a continuación,
dentro del conjunto de las clases dominantes, los sectores más
favorecidos por las políticas aplicadas en los últimos años
volvieron a ser el sector primario, el financiero y algunos
servicios, en detrimento del sector industrial, que era el que
dirigía la acumulación durante la etapa kirchnerista, más allá de
los resultados en términos económicos (ver Capítulo 1, de
Cantamutto y López).
2. Las inversiones extranjeras y su destino sectorial
Hablar de la estructura económica de un país

dependiente como la Argentina implica hablar
necesariamente de hacia dónde se dirigen las inversiones
extranjeras. Ya que debido a que la economía presenta tan
altos índices de extranjerización (Wainer y Schorr, 2014),
la orientación de este tipo de inversiones explica, en
buena medida, el desempeño sectorial que tendrá el valor
producido en el país en cada año.
Una de las características del gobierno de Cambiemos fue
la necesidad constante de apelación al rescate o a la salvación
del país a manos del capital extranjero, del que no se renegó
ni siquiera en un nivel discursivo (tal como había ocurrido
durante el gobierno anterior). Para ello, y siguiendo un tono
133
marcadamenteliberal, elgobiernoinsistióenquelaeliminación
13
de barreras y trabas al sector privado, junto a un clima

político más amable para los negocios, induciría a las
empresas a invertir; y que estas inversiones elevarían la
demanda de trabajo (reduciendo el desempleo),
acrecentarían el producto bruto de la economía y,
eventualmente, permitirían la entrada de divisas por el
aumento en las exportaciones y por la atracción de nuevas
inversiones. Todo un mágico círculo virtuoso que falla por las
relaciones causales que asume como ciertas.
Sin embargo, tal como se ha mostrado en muchas ocasiones,
una mayor desregulación de normas y una mayor
exención impositiva no genera una oleada de inversiones.
Según el último informe de la UNCTAD sobre las
inversiones en el mundo, la caída en los flujos mundiales
de IED en 2016 fue acompañado de un aumento en las
políticas de liberalización de las inversiones en todo el mundo,
en particular en los sectores financieros, extractivos y de
bienes raíces. Según el informe, se aplicaron 124 políticas en
58 países que incluyen liberalización de la entrada de IED en
diversas industrias, simplificación de los procedimientos de
registro, nuevos incentivos, nuevos procesos de
privatizaciones y nuevos regímenes de asociación público
privada. Es decir, las políticas aplicadas durante el
gobierno de Cambiemos van en sintonía con las
tendencias que se están desarrollando a nivel mundial. Sin
embargo, no parece que este tipo de ventajas hacia el
capital redunde en mayores inversiones extranjeras (en todo
caso, como veremos, sí favorecerá la financierización de las
inversiones y entradas de capitales especulativos de cada vez
más corto plazo).
A pesar de que se observa una aceleración en la
aplicación de este tipo de políticas en los últimos años,
según Burachik (2018), la competencia fiscal internacional es
una tendencia que se viene dando desde fines de los setenta,
sin grandes efectos positivos sobre las decisiones de estos
capitales a la hora de decidir dónde invertir. Por el contrario,
135
en países dependientes como Argentina, genera una fuga

de capitales cada vez más acentuada. Entre 2011 y diciembre
de 2015 rigió en Argentina
13
una política de control cambiario (mal llamada por la prensa

“cepo cambiario”), que incluía no solo restricciones a la libre
compra y venta de moneda extranjera con un tipo de cambio
múltiple (para el turismo, para las importaciones, etcétera)
sino también un Registro de Operaciones autorizadas de
Exportaciones (ROE), la firma de declaraciones juradas de
necesidad de importaciones y también restricciones a la
venta de divisas para girar dividendos a las casas matrices
por parte de las filiales de empresas trasnacionales. Es decir,
aun sin modificar varias de las leyes clave, se implementó
una batería de medidas para restringir el libre movimiento
de capitales a través de la frontera nacional.
Como puede verse en el gráfico 2.1, esta política redujo
la salida de divisas en concepto de remisión de utilidades
y dividendos al exterior entre 2011 y 2015. Cuando se
elimina esta regulación, sumada a la eliminación de los
impuestos a la distribución de dividendos (con una
alícuota del 10% que regía desde 2013) en junio de 2017, la
fuga de divisas por este concepto retoma la tendencia
previa a 2011. En el referido gráfico, añadimos una serie
que le resta a la IED la remisión neta de utilidades y
dividendos, que se supone es el pago a la IED previa. Como se
puede ver, salvo en coyunturas específicas como la antedicha,
la IED provoca mayores salidas de recursos que entradas.
Llamamos la atención que desde el estallido de la crisis en
2008 y hasta la instauración de los controles, a pesar de los
flujos positivos de inversión, Argentina fue una
exportadora neta de divisas por esta vía, fondeando así a casas
matrices ubicadas en otros países. Un análisis más acabado de
este proceso puede encontrarse en el Capítulo 4, de Belloni
y Wainer.
137
Gráfico 2.1. IED, IED neta e inversión de portafolio, 2003-2018 (en

millones de US$)
> Fuente: Elaboración propia con base en datos de BCRA.
Ahora bien, más allá de estas salidas, ¿qué efectos tuvo

la desregulación sobre la entrada de inversiones? En primer
lugar, puede observarse que desde los primeros meses de
la nueva gestión aumentó la IED y, a enero de 2019 la
entrada de IED alcanzó valores históricamente altos
comparados con toda la década anterior. Hay dos razones
principales que explican este comportamiento: por un lado,
en estos años se da un aumento del endeudamiento de las
filiales con las casas matrices (Agencia Argentina de
Inversiones y Comercio Internacional 2018), lo cual
implicará a futuro una vía más de salida de divisas (por el
pago de esa deuda) y la posibilidad de declarar dificultades
de pago por la inversión. Este último punto es
relevante pues permite renegociar condiciones de
funcionamiento en coyunturas de crisis. Por ejemplo,
descontando quebrantos de los pagos de impuesto a las
ganancias o requiriendo salvatajes de procedimientos
preventivos de crisis.
Por otro lado—y sobre todo en 2018 y los primeros años
13
de 2019— aumentó la reinversión de utilidades por parte
de las
139
empresas. El correlato de esto es que disminuye la

remisión de utilidades y dividendos al exterior, lo cual puede
observarse en el gráfico. Según Féliz (2019) y Manzanelli
(2019), la tasa de ganancia de las empresas durante el
gobierno de Cambiemos no aumentó tal como el capital
había previsto, con lo cual la caída en la remisión de utilidad
lo que puede estar reflejando, en realidad, es la caída (o el
aumento no suficiente) en las utilidades. El combo de no
haber logrado la caída necesaria en los salarios demandada
por el capital (gracias a las resistencias sociales), el impacto
en los costos del tarifazo aplicado (en servicios en
general, pero en energía en particular), más el elevado
costo financiero tuvo como resultado no solo la recesión
de la economía sino también un techo al aumento en la
tasa de ganancias. Por su parte, el acelerado proceso de
financierización de las utilidades de las empresas (Cassini,
García y Schorr, 2019) también pudo haber jugado un
papel importante en la disminución de la remisión de
utilidades.
Respecto a los sectores a donde se dirige esta inversión,
al igual que desde 2014, la mayor parte de la IED se dirige
al sector petrolero, con la actividad en Vaca Muerta a la
cabecera de los proyectos. El sector Comunicaciones
también ocupa un lugar preponderante, luego de la
habilitación de la fusión entre Telecom y Cablevisión,
convirtiéndose en el tercer grupo económico más grande del
país (después de YPF y de Techint). El retiro del Estado de
diversos negocios (como Fútbol para todos) también habilitó
nuevas oportunidades de inversión. Por último, Alimentos,
bebidas y tabaco es otro sector que ha tenido gran
preponderancia en estos últimos años, con gran
dinamismo ya desde la etapa kirchnerista y ligado
actualmente a la idea sostenida por el gobierno de convertir a
la Argentina en “supermercado del mundo”. El caso de la
industria química también está asociado a esta idea de
profundización de una economía primario exportadora, en
14
la medida en que se trata principalmente de la inversión en
el sector de agroquímicos y fertilizantes. Recordemos que
todas las ramas primarias
141
(agricultura, ganadería, caza y silvicultura; pesca y

explotación de minas y canteras) aumentaron su
participación en el valor agregado bruto en esta etapa y que
este aumento no respondió tanto a un aumento en el
volumen producido como a un cambio en los precios
relativos.
En definitiva, durante el gobierno de Cambiemos, la IED
se dirigió preponderantemente hacia aquellas áreas en
donde el Estado se retrajo para favorecer al capital (petróleo
y comunicaciones) y hacia aquellas áreas con ventajas
comparativas estáticas (sector primario y negocios
asociados). Esto va en línea con lo que señalábamos en la
primera sección de este capítulo respecto a la continuidad
que representa el gobierno de Cambiemos respecto al
sendero de largo plazo iniciado en la década del setenta,
cuando comenzó a reorientarse el modo de desarrollo de
Argentina hacia la explotación de los recursos naturales.
14
Gráfico 2.2. Participación de los cuatro principales sectores en la

IED, 2003-2018 (en %)
> Fuente: Elaboración propia con base en datos de BCRA.
143
Las inversiones que claramente aumentaron durante

esta gestión fueron las de portafolio, es decir aquellas
transacciones que implican compras de títulos de deuda
(privada o pública en manos de privados) y participaciones
accionarias por menos del 10% del total del capital de una
empresa. Este tipo de inversiones, normalmente, está asociada
a movimientos más especulativos y de corto plazo que las
inversiones directas. En cuanto asumió el nuevo gobierno,
además de los beneficios ya mencionados en torno a la
desregulación del mercado cambiario, se fueron reduciendo los
requisitos de permanencia mínima de los capitales extranjeros
en el país, hasta eliminarse por completo en 2017. Esto tuvo
como consecuencia que las inversiones de portafolio pasaran
de un promedio negativo de 4 millones de dólares de
salidas anuales por este concepto en el período 2008-2015 a un
promedio anual de entrada de 480 millones de dólares anuales en
2016-2017, alcanzando picos de casi 2000 millones en junio y en
septiembre de 2017.
Además del aumento sideral que tuvieron estas inversiones
en los dos primeros años del gobierno, se observa que las
mismas se dirigieron casi en su totalidad (99,7% en promedio
durante los tres primeros años de gobierno) a Otros sector
privado no financiero. La preponderancia de este rubro, que no la
tenía en años anteriores, responde a la misma lógica de
endeudamiento y fuga de capitales observada con la IED. Las
empresas maximizan su capacidad de obtener crédito sin
asignación de inversión específica. Es decir, obtienen recursos
que no necesariamente son invertidos de manera productiva en
un sector. Por un lado, entre 2017 y 2016 aumentó un 350% la
emisión de Obligaciones Negociables por parte de empresas
(El Cronista, 2017). Por otro lado, las LEBAC vendidas en el
mercado secundario también pueden ser categorizadas dentro
de este sector: en este período las LEBAC se incrementaron
hasta superar la base monetaria en 2018.
A pesar de la serie de políticas favorables, el gobierno de
Cambiemos ha logrado que las inversiones asociadas a
14
la producción tengan alguna reanimación (gráfico 2.1), pero
que palidece frente el elevado peso y dinamismo de las
inversiones
145
centralmente especulativas. En definitiva, las

inversiones extranjeras durante el gobierno de Cambiemos
siguen la misma lógica de ganadores y perdedores que ha
tenido el Bloque en el Poder en relación al gobierno anterior.
Una clara preponderancia del sector financiero, del sector
procesador de recursos naturales y de ámbitos privilegiados
de acumulación, como las telecomunicaciones (Castellani,
2008). Esto no solo consolida un patrón de acumulación
excluyente, sino que incrementa la fragilidad
macroeconómica ante la volatilidad del mercado financiero.
En un contexto mundial de escaso dinamismo de la
inversión y de alta competencia entre destinos, este parece
ser un rumbo peligroso y sin ningún beneficio para las
clases subalternas en términos de desarrollo.
3. Las políticas públicas y sus efectos sectoriales
Los principales instrumentos de política que comenzaron

a aplicarse a partir de diciembre de 2015 y definieron el mapa
de ganadores y perdedores de esta etapa fueron (Cantamutto y
Schorr, 2016): (i) devaluación del peso de más del 300% desde
el 10 de diciembre de 2015 a junio de 2019; (ii) reducción a
cero de derechos de exportación al trigo, maíz, carne,
productos regionales, petróleo y productos mineros; y la
disminución en el caso de las exportaciones de soja (La
Nación, 2015; Infobae, 2017; Página 12, 2016); (iii) aumento
en el precio local de los hidrocarburos (como consecuencia
de la devaluación, pero también por regulaciones directas
sobre el precio) (Infobae, 2016); (iv) eliminación de los
subsidios a las tarifas de los servicios públicos
(Cantamutto, 2016); (v) desregulación del comercio
exterior; (vi) eliminación de los controles de capitales a la
compra de divisas; y (vii) una política contractiva del Banco
Central, que mantuvo en valores muy elevados las tasas de
interés para la colocación de deuda (Ostera, 2016).
14
Una forma de observar el impacto de estas políticas sobre los

distintos sectores de la economía es a través de la
participación de los mismos en el Valor Agregado Bruto
(VAB), es decir el valor total producido en la economía
durante un período de tiempo determinado. El análisis lo
realizaremos comparando con el desempeño de la última
gestión del kirchnerismo (2011-2015). Un breve comentario
respecto al período de análisis. En primer lugar, se trata de
una etapa sin una distancia temporal suficiente respecto del
momento de análisis como para determinar si los cambios
son estructurales o coyunturales. Y en segundo lugar, se trata
de una etapa aún no cerrada, dado que al momento de escribir
este capítulo no ha concluido la gestión 2015-2019 de
Cambiemos. Pese a estas dos aclaraciones, es posible
vislumbrar algunos cambios y analizarlos en función de las
políticas.
Como puede verse en la tabla 3.1, el impacto de las medidas
anteriores es directo. El resultado muestra cuatro grandes
grupos de sectores: los que ganaron durante la actual gestión,
los que venían ganando desde el gobierno anterior y
mantienen tasas de crecimiento positivas de su participación,
los que venían perdiendo participación desde el gobierno
anterior y continúan perdiendo en el actual y por último, los
que perdieron durante la actual gestión y durante el gobierno
anterior habían aumentado su participación en el PBI.
El primer grupo, los ganadores surgidos en esta etapa (en
términos de su participación en el PBI) son las ramas
primarias (agricultura, ganadería, caza y silvicultura; y
explotación de minas y canteras), los servicios públicos de
electricidad, gas y agua y el sector de transportes y
comunicaciones. Las políticas de liberalización del comercio
exterior y la eliminación de los subsidios y posteriores
tarifazos sobre los servicios públicos jugaron un rol
fundamental en este resultado. Una de las características del
modo de acumulación durante el kirchnerismo fue que parte
del superávit fiscal se destinó, por un lado, a aumentar el
147
gasto público social y por otro lado, en mayor medida, al

otorgamiento de subsidios a otras ramas afectadas por
14
la devaluación y por el congelamiento de tarifas, como las

empresas de servicios públicos privatizadas, el transporte y la
energía (López, 2013). El descongelamiento de tarifas y la
eliminación de subsidios por parte de Cambiemos revirtió por
completo el desempeño de estos sectores, que venían
demandando esto desde el gobierno anterior1. Por su parte, la
habilitación de las grandes fusiones dentro del sector de
comunicaciones impactó directamente sobre el desempeño
del mismo.
Tabla 3.1. Variación anual promedio de la participación de las

distintas ramas en el VAB, 2011-2018 (en %)
Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura 5,3 -5,4 Gana

Explotación de Minas y Canteras 6,5 -2,5 Gana
Electricidad, Gas y Agua 33,8 -5,0 Gana
Transporte y Comunicaciones 2,3 -0,7 Gana
Sigue
Pesca 19,4 10,4
Ganando
Sigue
Intermediación Financiera 4,9 3,0
Ganando
Actividades Inmobiliarias, Empresariales y Sigue
1,6 1,1
de Alquiler Ganando
Sigue
Industria Manufacturera -2,3 -1,9
Perdiendo
Sigue
Construcción -4,0 -1,9
Perdiendo
Comercio Mayorista, Minorista y Pierde
-1,8 2,8
Reparaciones
Hoteles y Restaurantes -1,2 3,9 Pierde
Administración Pública y Defensa; Pierde
Planes de Seguridad Social de Afiliación -3,5 5,1
Obligatoria
Enseñanza -3,5 4,1 Pierde
Servicios Sociales y de Salud 0,3 5,2 Pierde
1 / Recordemos que la renuncia de Roberto Lavagna como ministro de Economía en

2005 tuvo mucho que ver con su postura respecto a la eliminación de subsidios.
149
Otras Actividades de Servicios Pierde

-2,6 1,9
Comunitarias, Sociales y Personales
Hogares Privados con Servicio Doméstico -4,4 3,6 Pierde
> Fuente: Elaboración propia con base en datos de INDEC.
En el segundo grupo, los que vienen ganando desde el

gobierno anterior y continúan ganando ahora también, se
encuentran actividades primarias (pesca) y los sectores
financieros e inmobiliarios. En conjunto, se podría decir
que estos (sobre todo, estos dos últimos, debido a su
mayor participación en el PBI) son los sectores
estructuralmente ganadores del modelo de desarrollo en los
últimos años, no solo durante este gobierno, sino incluyendo
también al anterior. Durante el gobierno anterior, el
financiero había sido uno de los sectores más favorecidos
(Costantino, 2017) gracias a las políticas de emisión de
bonos y títulos públicos, de reestructuración de deudas y a
la promoción de las finanzas como mecanismo de
inclusión a través del consumo. Con el gobierno de Macri
se dio la profundización del proceso de financierización de
toda la economía y, sobre todo, de los sectores primarios
e inmobiliarios (dos de los grandes ganadores de la actual
etapa) (ver capítulo 5, de Cassini, García Zanotti y Schorr).
Aunque su importancia en el total del PBI es ínfima, llama
la atención el comportamiento del sector pesquero, por el
crecimiento que ha tenido. Es el segundo sector que más
ha crecido, en promedio anual, durante la gestión
Cambiemos. Parte de la explicación de este desempeño se debe
a la irrupción dentro de las millas de dominio marítimo
argentino de los buques pesqueros chinos, que desde
2017 superaron a los españoles (los mayores jugadores en
este sector en el país) en toneladas capturadas (sobre todo,
langostinos, por sus altos precios internacionales en los
últimos años) (NUESTROMAR, 2019). La falta de controles
marítimos sobre la actividad de estos buques y la falta de
sustentabilidad de la actividad ha sido
15
la regla en los últimos años. A esto hay que agregar la

actividad sin control de estos mismos buques fuera de las
200 millas marinas de Zona Económica Exclusiva del país.
El tercer grupo se refiere a los que podríamos llamar
perdedores estructurales, es decir aquellos sectores que venían
perdiendo participación desde el gobierno anterior y
continúan haciéndolo ahora. Se trata de la industria
manufacturera y de la construcción. Tal como lo señalábamos
en un trabajo anterior (Costantino, 2018), la
desindustrialización (aunque también la desagriculturización) es
una tendencia que viene dándose desde la década de los
setenta a nivel mundial como consecuencia de la pérdida
de importancia frente a las nuevas actividades de servicios
con relativamente mayor valor agregado (como los sectores
de tecnologías, logística y financiero) y también como
resultado de los procesos de mundialización de capitales y
deslocalización de las empresas. Tal como afirma Grigera
(2011), el proceso de desindustrialización no es una
particularidad del caso argentino, sino que es una tendencia
global generada por la mundialización de los capitales, la
transnacionalización de los procesos productivos de las
grandes empresas transnacionales y las correspondientes
políticas de apertura y liberalización de los mercados en los
distintos países. La desestructuración de la cadena productiva
—que antes estaba prácticamente completa en cada país— y
la posterior instalación de cada parte de la misma cadena
en distintos países produjo una disminución en la
participación de la industria sobre el PBI en aquellos países
donde más fuertemente se dio este proceso (básicamente,
todos aquellos expuestos a la mundialización de capitales).
En un mismo sentido opera la tercerización de actividades no
centrales en la industria manufacturera (tareas de limpieza y
de seguridad e higiene, entre otras).
A pesar de estos rasgos estructurales, durante la
etapa kirchnerista el sector de la construcción tuvo un
comportamiento dinámico gracias a las obras públicas y a la
151
construcción privada de alta gama (con un gran componente
15
de rentas provenientes del sector agroexportador) y, a partir

del 2011, gracias al programa de créditos hipotecarios
PROCREAR, que también permitió sostener a esta actividad
(Costantino, 2018). Por su parte, la industria
manufacturera aumentó fuertemente el valor producido
después de la devaluación de 2002, mostrando un 164% de
crecimiento respecto a 2001. A partir del año siguiente, la
tasa de crecimiento comienza a disminuir (aunque siempre
es positiva) a lo largo de todo el periodo, haciendo que la
participación sectorial en el PBI disminuya de 22,3% en
2002 a 17,3% en 2015. Durante esta etapa, además, la
estructura industrial no se modificó mucho de punta a punta:
los sectores con mayor relevancia siguieron siendo alimentos,
bebidas y tabaco (33,5% de participación, en promedio);
productos químicos (13%) y combustibles y lubricantes
(10%). Las mejoras que tuvieron estos sectores (sobre todo
el de la construcción) volvieron a la dinámica de más largo
plazo que venían teniendo, con la llegada de Cambiemos al
poder. Durante la gestión actual, ambos sectores han sufrido
el embate conjunto de la liberalización del comercio exterior,
la recesión del mercado interno, el aumento de costos por el
lado de las tarifas y de las tasas de interés y la virtual
desaparición del crédito hipotecario.
Por último, está el grupo de los sectores que perdieron
durante este gobierno, pero que habían ganado participación
durante el gobierno anterior: los relacionados con el
comercio, con el turismo y con los servicios sociales públicos
y privados (como salud, educación, defensa). Como dijimos
antes, estos sectores fueron favorecidos durante el gobierno
anterior como parte de una estrategia política en la que el
superávit fiscal financiaba este tipo de actividades, al mismo
tiempo que disminuía los costos industriales subsidiando las
tarifas de servicios públicos. Las políticas de ajuste del
gobierno de Cambiemos produjeron un gran recorte en este
tipo de sectores y una disminución en el consumo interno,
haciendo que caiga su participación en el PBI.
153
Con mucha más contundencia puede verse en el gráfico 3.1

la variación total de la participación de cada sector en el PBI,
tanto durante el gobierno de Cambiemos como durante el
período 2011-2015.
Gráfico 3.1. Variación total de la participación sectorial en el PBI,

2011- 2018 (en %)
Como se puede observar, muchos sectores que usualmente

son calificados como perdedores como consecuencia
exclusivamente de las políticas de Cambiemos, como la
industria o la construcción, a pesar de que en este periodo
han intensificado su crisis, son sectores que vienen
perdiendo desde la etapa kirchnerista. De manera análoga, el
sector de intermediación financiera no solo es un ganador de
esta etapa, sino que también viene ganando desde el
gobierno anterior. Esto no oscurece que bajo el gobierno de
Cambiemos la especulación financiera cobró dimensiones
inusitadas, desplazando incluso la aplicación productiva de
recursos de capitales ubicados en otras ramas sectoriales.
Los anteriores podrían considerarse,
15
entonces, como los perdedores y ganadores estructurales

(respectivamente) del modo de desarrollo de los últimos
años. Las razones de estos comportamientos deben, por ende,
buscarse más allá de las medidas coyunturales que pueden
morigerar o intensificar las tendencias.
Por su parte, los claros ganadores atribuibles solo a este
período son los sectores primario exportadores como la
minería, la agricultura y la ganadería; y los ámbitos
privilegiados de acumulación, como los servicios públicos
(electricidad, gas y agua) y el sector de telecomunicaciones.
Ahora bien, podría argumentarse que este reacomodamiento
dentro de la economía responde a que el nuevo paquete de
políticas aplicadas habría generado una serie de incentivos
para aumentar la productividad de determinados sectores,
elevando la productividad total de la economía argentina.
Si esto fuera cierto, se podría pensar en relativizar el peso
del poder de los capitales sobre la toma de decisiones, ya
que la mejora no respondería a un cambio en los precios
relativos sino a al esfuerzo de cada empresario a título
individual. Sin embargo, no parece ser esta la situación. El
gráfico 3.2 muestra la tasa de crecimiento de la participación
de las distintas ramas en el VAB (tal como la mostramos
anteriormente) en relación con otros dos indicadores: la tasa
de crecimiento del Índice de Volumen Físico (IVF), que mide la
producción física de bienes, y la tasa de crecimiento del
Índice de Precios Implícitos (IPI) entre 2015 y 2018.
155
Gráfico 3.2. Variación de la participación en el VAB, del IVF y del IPI

según rama, 2015-2018 (en %)
Como se observa en el gráfico, en todos los casos de las ramas

ganadoras, el aumento en su participación dentro del VAB
responde exclusivamente a un cambio en los precios relativos
a su favor, ya que incluso en algunos sectores (como
agricultura, intermediación financiera y minería) en 2018
la producción física de valor cae en términos absolutos
respecto al 2015. De hecho, el caso de la intermediación
financiera no es explicado por una expansión generalizada
de los servicios prestados, sino básicamente por la
operatoria ligada a letras emitidas por el Estado (donde
destacaron primero las LEBAC y más tarde las LELIQ). Es
decir, negocio a expensas de las finanzas públicas. Además,
en todos estos casos los precios aumentan más que el
promedio de los precios de toda la economía, que
aumentaron un 146%, en el mismo período. Por su parte, las
ramas perdedoras presentan aumentos en sus precios menores
que el promedio general e incluso en algunos casos —como la
15
industria y la construcción— también disminuyen en

términos absolutos los valores producidos anualmente.
Este comportamiento de los valores producidos, de los
precios y de los volúmenes físicos de cada sector refleja
claramente cómo el poder y la presión ejercida por los
distintos grupos sobre el gobierno puede redundar en mejoras
de las posiciones relativas. No es un efecto del equilibrio de las
libres fuerzas del mercado, sino el resultado de políticas
públicas específicas y del poder de las fracciones hegemónicas
del capital. De más está decir (aunque nunca está de más) que
el más claro perdedor de este último año fue la clase
trabajadora, que no solo vio disminuida su capacidad
adquisitiva por la elevada inflación, sino que el reacomodo de
las distintas ramas produjo una fuerte ola de despidos
prácticamente en todos los sectores: en la industria y en la
construcción por la caída de la actividad, pero también en los
sectores primarios, ya que estos tienen una muy baja
demanda de fuerza laboral y, además, produjeron menos (en
términos físicos) que el año anterior (ver Capítulo 6, de
Barrera Insua y Pérez).
El objetivo del presente libro es analizar las características

que ha tenido el gobierno de Cambiemos en distintas
dimensiones. Este capítulo, en particular, se enfocó en la
dimensión sectorial y en el análisis de los ganadores y
perdedores dentro de la estructura económica. La idea fue no
solo determinar cuáles sectores fueron los que ganaron y
cuáles los que perdieron, sino también dilucidar si estos
desempeños fueron efecto de las políticas particulares
aplicadas por Cambiemos o se trata de comportamientos de
más largo plazo, estructurales, que hacen a la caracterización
del modo de desarrollo de Argentina como país dependiente
y periférico, desde fines de los setenta.
157
En una economía altamente extranjerizada como la
15
Argentina es fundamental el análisis de la orientación

sectorial de las inversiones extranjeras. El recorrido de
estas inversiones muestra una inusual preponderancia
hacia el sector financiero, el sector procesador de recursos
naturales y determinados ámbitos privilegiados de
acumulación, como las telecomunicaciones. Este
comportamiento fue una respuesta a algunos cambios
normativos aplicados por el gobierno. Estos cambios tuvieron
algunos efectos de corto plazo en este tipo de inversiones, pero
tienen aún más importantes efectos de largo plazo en la
economía. Por ejemplo, los tratados bilaterales de
inversiones firmados en estos años tendrán efectos casi
permanentes en los gobiernos que continúen después de 2019.
En buena medida, esto muestra el éxito de Cambiemos como
gobierno de transición, tal vez no por sus resultados durante la
gestión sino por sus consecuencias estructurales.
Como resultado de este tipo de inversiones y del cambio en
algunas de las políticas aplicadas por el gobierno, pudimos
distinguir cuatro grupos de sectores en función de su
desempeño: los que ganaron durante la actual gestión, los
que venían ganando desde el gobierno anterior y mantienen
tasas de crecimiento positivas de su participación, los que
venían perdiendo participación desde el gobierno anterior y
continúan perdiendo en el actual y por último, los que
perdieron durante la actual gestión y durante el gobierno
anterior habían aumentado su participación en el PBI.
Esta forma de agrupar nos permitió distinguir algunas
características de largo plazo de otras más coyunturales. Por
ejemplo, muchos sectores que usualmente son calificados
como perdedores como consecuencia exclusivamente de las
políticas de Cambiemos —como la industria o la
construcción—, a pesar de que en este período han
intensificado su crisis, son sectores que vienen perdiendo
desde la etapa kirchnerista. De manera análoga, el sector de
intermediación financiera no solo es un ganador de esta
etapa: viene ganando desde el gobierno anterior y
159
Cambiemos lo impulsó a otra escala. Los anteriores podrían
16
considerarse, entonces, como los perdedores y ganadores

estructurales (respectivamente) del modo de desarrollo de
los últimos años.
Por su parte, los claros ganadores atribuibles solo a este
periodo son los sectores primario-exportadores como la minería,
la agricultura y la ganadería; y los ámbitos privilegiados de
acumulación, como los servicios públicos (electricidad, gas y
agua) y el sector de telecomunicaciones.
De conjunto, esta configuración sectorial muestra la
continuidad, durante el gobierno de Cambiemos, del modo
de desarrollo iniciado a fines de los setenta.
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16
El poder económico durante el gobierno de
Cambiemos: desempeños empresarios y lógicas de
acumulación en una etapa
de reposicionamiento de las diferentes fracciones
del capital concentrado
Lorenzo Cassini, Gustavo García Zanotti y Martín Schorr
Esta investigación busca aproximarse a algunos rasgos

distintivos de la evolución económica de distintos segmentos
del capital concentrado que opera en la Argentina, en el marco
del gobierno de Mauricio Macri iniciado a fines de 2015.
La importancia de la temática a abordar radica en que se
trata de actores protagónicos, por diversas razones, del
modelo de acumulación capitalista que rige en el país. Pero
también en el hecho de que, pese a la indudable centralidad
estructural de estos agentes económicos, todavía no ha
concitado el interés de los trabajos académicos, la mayoría de
los cuales ha indagado en la presencia de cuadros orgánicos de
los sectores dominantes en distintas posiciones del
organigrama estatal (Canelo, Castellani y Gentile, 2018;
CIFRA, 2016) o bien ha reflexionado sobre el carácter de clase
y las pugnas sociales alrededor del planteo socioeconómico
desplegado (Cantamutto y Schorr, 2017; Piva, 2017; Varesi,
2018; Wainer, 2018).
Si bien se trata de un proceso en curso y la información
básica referida al comportamiento económico de los capitales
líderes es escasa, existe un cúmulo interesante de evidencias
empíricas como para llevar a cabo el estudio. De allí que nos
focalizaremos en tres dimensiones estrechamente
relacionadas.
15
En la primera parte nos remitiremos a las formas

que asumieron en los años recientes las disputas por el
excedente económico entre las diferentes fracciones
empresarias (Sección 1). La segunda trata de precisar de
qué manera ese derrotero particular repercutió sobre el
desempeño de una muestra de empresas que forman parte
del poder económico del país, tanto en el ámbito de la
economía real como del sector financiero (Sección 2). La
tercera dimensión de análisis apunta a identificar los
aspectos sobresalientes de las lógicas de acumulación
privilegiadas por las grandes firmas; puntualmente, qué
uso hicieron esos capitales líderes del excedente económico y
de los recursos procedentes del endeudamiento (Sección 3). Se
trata, en definitiva, de aportar algunos elementos de
juicio para captar la singularidad del gobierno de Macri desde
los intereses económicos predominantes.
1. La disputa por el excedente económico entre las

diferentes fracciones del capital
En esta sección se aborda la evolución de los precios

relativos con el objetivo de dilucidar el posicionamiento de
las diferentes fracciones del capital en la disputa por el
excedente económico. Ello, con la finalidad de determinar los
sectores ganadores y perdedores bajo el gobierno de
Cambiemos.
Se comienza por algunas consideraciones generales sobre
la evolución de los precios relativos al cabo de los
gobiernos kirchneristas (Gráfico 1.1). Para el año 2004, al
comenzar la serie, los precios relativos de la economía
local se habían modificado en favor de los bienes transables,
en gran medida a instancias de la devaluación de 2002. A
partir de entonces, en un cuadro de apreciación cambiaria,
los precios de los no transables avanzaron más
rápidamente que el promedio. Tanto el sector
agropecuario como el hidrocarburífero fueron afectados
parcialmente por las retenciones a las exportaciones y algunas
15
EL PODEr ECONÓMico DUr ANTE EL GOBiErNO DE CAMBiEMOS
restricciones a las ventas externas. El sector financiero
15
fue uno de los que perdió peso relativo durante la etapa debido
a las restricciones impuestas con el objetivo de priorizar
la producción: límites al diferencial de tasas de interés,
restricciones a los movimientos de capitales y a la inversión de
cartera, entre otras. En la etapa kirchnerista, los rubros más
desfavorecidos en la “carrera por el excedente” tuvieron como
denominador común el contar con precios regulados: tal el
caso de la mayoría de los abocados a la prestación de servicios
públicos, que ajustaron sus precios por debajo del promedio de
la economía, a cambio de lo cual sus costos fueron subsidiados
por diferentes vías.
Gráfico 1.1. Evolución de los precios implícitos de sectores

seleccionados, 2004-2018 (índice base 2004=100)
153
> Nota: 2016 datos provisorios; 2017 y 2018 datos preliminares.

Durante la gestión de Cambiemos los precios relativos

tuvieron un notorio reacomodamiento. Ello se dio en el
marco de una fuerte transferencia de recursos a favor del
capital, motorizada centralmente por el profundo deterioro
que experimentaron los salarios reales de las distintas
categorías de trabajadores (sector público, privado formal e
informal), así como las jubilaciones ylas asignaciones —para
tener una idea de las magnitudes involucradas se remite a
CIFRA (2019), como también al trabajo de Barrera y Pérez en
este mismo volumen—. Con diferencias, el sector
agropecuario, el hidrocarburífero, el financiero y los servicios
públicos se configuraron como los grandes ganadores del
período; en contraposición, la industria manufacturera se
ubicó entre las principales actividades perdedoras. De esta
15
manera, si bien no se observan modificaciones sustantivas

en el perfil estructural del poder económico respecto
del último tramo del kirchnerismo (Schorr, 2019), sí se
evidencia un reposicionamiento ostensible del lugar de las
distintas fracciones en la captación del excedente económico.
En un primer momento, los precios relativos de la
agricultura mejoraron fundamentalmente por la depreciación
cambiaria y por la reducción de retenciones (variable según el
producto). Los hidrocarburos, por su parte, se beneficiaron por
la devaluación y por la liberalización de precios internos. A su
vez, los servicios regulados resultaron ser los que más
recompusieron su posición relativa mediante una suba brusca
de precios y tarifas. Sobre esto último, las evidencias
suministradas por el Gráfico 1.1 son contundentes: para 2017
el sector de electricidad, gas y agua había logrado
recuperar (y superar) todo el rezago de precios relativos
acumulado durante el ciclo de gobiernos kirchneristas.
Como surge de distintos trabajos que integran este libro,
la especulación financiera se constituyó en el centro rector
de la dinámica económica bajo la gestión gubernamental
de Cambiemos. Ello ocurre a partir de un a amplia
liberalización financiera, en el contexto de un proceso de
endeudamiento fortísimo y de un peculiar diagnóstico sobre
la inflación y el déficit fiscal, así como sobre las mejores
medidas para atacar ambos frentes. Sin duda, la
eliminación de los controles cambiarios fue una medida
crucial para que, en distintos momentos, inversores
locales y extranjeros realizaran en moneda dura las
ganancias obtenidas mediante la tenencia de activos
financieros nominados en pesos, máxime ante las elevadas
tasas de interés vigentes en la plaza doméstica y ante la
estabilidad cambiaria de 2016 y 2017. De allí que la articulación
entre el ciclo de endeudamiento externo con la
eliminación de los ya exiguos controles a los movimientos
de capitales y del plazo de permanencia mínima en el
país, posibilitó la valorización financiera por medio del
denominado carry trade, operación que consiste en vender
divisas para adquirir activos en pesos con un elevado
rendimiento, para luego realizar las ganancias en moneda
155
dura adquiriendo divisas nuevamente.
15
Como surge de los análisis que se realizan en las próximas

secciones, la valorización financiera propiciada por la política
económica que ha desplegado el gobierno de Macri no solo
favoreció a actores “netamente” financieros, sino también
a muchos capitales con anclaje en la economía real que
canalizaron cuantiosos excedentes a la esfera financiera por
diversos mecanismos.
Por su parte, en los años recientes el sector industrial se
constituyó como un claro perdedor en la puja intercapitalista
por el excedente. La fuerte depreciación cambiaria favoreció
únicamente a algunas pocas ramas (y a grandes empresas)
orientadas a la exportación. En cambio, aquellas que
destinan su producción al mercado interno sufrieron el
fuerte deterioro del consumo ante la retracción pronunciada
que experimentaron los salarios. Muchas actividades fueron
afectadas también por la mayor apertura comercial, que
aumentó la competencia de productos importados en un
cuadro signado por una suba considerable de costos (de
servicios, logísticos, etcétera) y por la vigencia de tasas de
interés prohibitivas para la concreción de casi cualquier
proyecto tendiente a ampliar o diversificar las capacidades
tecnoproductivas. Esto afectó particularmente a los estratos
menos concentrados, provocando un intenso proceso de
quiebras y cierres de micro, pequeñas y medianas empresas.
En definitiva, el análisis realizado permite concluir que en el
transcurso de la administración actual, las fracciones del
capital que se erigen como las principales ganadoras en
términos de la disputa por el excedente son aquellas que
estructuran su acumulación en torno de la explotación y
del procesamiento de recursos naturales, de los servicios con
precios regulados y de las finanzas. Entre los segmentos
perdedores sobresale gran parte de los rubros industriales
(para mayor información, véase Cantamutto, Costantino y
Schorr (2019), así como remitirse al Capítulo 4, de Costantino
que forma parte de este libro).
Una vez identificado el reposicionamiento experimentado
por las diferentes fracciones del capital, cabe adentrarse en el
desenvolvimiento de un conjunto de empresas líderes. Se
trata de una perspectiva analítica relevante, toda vez que
157
permite
15
aproximarse a las repercusiones más salientes que el escenario

abierto en el país a fines de 2015 acarreó sobre el
desempeño y sobre las lógicas de acumulación
jerarquizadas por estos integrantes del poder económico
local. A ello nos abocamos en las próximas dos secciones.
2. El desempeño económico de las grandes firmas
2.1. Empresas líderes de la economía real
Como vimos, con el gobierno de Cambiemos el esquema de

ganadores y perdedores al interior de la clase capitalista
sufrió alteraciones ostensibles en comparación con la etapa
anterior. En el ámbito de la economía real, los sectores
favorecidos fueron centralmente aquellos que poseen un
precio que involucra de algún modo la intervención estatal.
Paradójicamente, el gobierno se jactó por la búsqueda de
“precios de mercado” establecidos por el libre juego entre la
oferta y la demanda; sin embargo, los cambios en los precios
relativos fueron un acto deliberado que ha favorecido a un
núcleo acotado de grandes empresas.
En este sentido, el libre juego entre la oferta y la demanda
puede considerarse un oxímoron al observar los sectores
ganadores de esta etapa, dado que se trata de espacios de
acumulación oligopólicos o monopólicos. Nos referimos
puntualmente a servicios públicos como el gas, la
electricidad y el agua o a los casos de varias empresas
energéticas que se vieron favorecidas por políticas que a priori
parecen sectoriales pero que fueron aprovechadas en forma
diferencial por tales capitales.
Las nuevas regulaciones estatales habilitaron cambios de
precios relativos y tuvieron repercusiones directas sobre la
facturación y sobre las ganancias de las compañías
beneficiadas. Un ejemplo claro de ello se observa en Shell, que
pasó de obtener utilidades netas negativas en el período
kirchnerista, a arrojar un saldo positivo considerable (Gráfico
159
2.1). Entre las políticas implementadas por el ex Ministerio de

Energía y Minería (a la
16
cabeza de Juan José Aranguren, ex CEO de esa transnacional)

se destaca la liberalización del precio de los combustibles y
su dolarización (los precios pasaron amoverse
segúnlasvariaciones del tipo de cambio). Dichas políticas
buscaron la convergencia del precio local del barril con el
precio internacional, lo cual
—en un contexto de petróleo barato a nivel global— provocó
una baja de los costos de las refinadoras como Shell. De esta
forma, el sector petrolero fue testigo de una redistribución
de la cadena de valor que favoreció a las refinadoras. A raíz de
la liberalización y de la oligopolización existente se elevaron
fuertemente los precios de los combustibles en los surtidores
(téngase presente que YPF nuclea algo menos del 60% de la
producción de productos refinados y el 35% de las estaciones de
servicios, seguida por Shell con el 15% de la producción en la
refinación y un porcentaje similar en lo que refiere a los puntos
de expendio).
A su vez, Shell se vio favorecida por la apertura de las
importaciones y logró posicionarse como una de las
mayores importadoras. La conveniencia sobre la importación
de crudo se debió a su adquisición a un precio más reducido
respecto a su contraparte de producción nacional. Como
resultado, Shell importó petróleo barato, comercializándolo
en sus surtidores a un valor más elevado, mediando el
proceso refinador. Cabe destacar que durante el
kirchnerismo el rol de importador de petróleo era
centralizado a través de la empresa estatal ENARSA,
mientras que el gobierno de Cambiemos volvió a conceder
a los oligopolios privados el manejo del comercio exterior
de los combustibles y del petróleo. Merced a esta
herramienta, Shell pasó a detentar una participación superior
al 30% en las importaciones totales de crudo en 2016, guarismo
que aumentó a casi el 49% en 2018. En un sentido similar, la
empresa aprovechó las nuevas condiciones regulatorias
para sustituir una parte importante de su producción
doméstica de gasoil (ultra) por importaciones, al tiempo que
recurrió a la misma estrategia en el caso de la nafta súper.
Como aspecto nodal de la política energética, también se
alteraron los precios relativos a favor de la generación de
161
electricidad, su transmisión y distribución. Vulgarmente

se denominó como “tarifazos” a un conjunto amplio y
enmarañado de resoluciones ministeriales. En la búsqueda
de erradicar los subsidios energéticos, el plan del gobierno
apostó al “sinceramiento” tarifario bajo el concepto de que —
al decir del propio presidente— “la energía cuesta y hay
que pagarla” (Ámbito Financiero, 2018). En ese marco, la
reducción de subsidios fue mucho más que compensada
por la brusca recomposición tarifaria, lo cual desembocó en
un incremento sumamente pronunciado en los ingresos y en
las ganancias de las prestatarias.
Como lo evidencia la información que brinda el Gráfico 2.1,
la política tarifaria favoreció a compañías como Central Puerto
o Pampa Energía, que internalizaron una masa de beneficios
significativa. Al mismo tiempo, su tasa de rentabilidad
aumentó sensiblemente respecto del tramo final del
ciclo kirchnerista, a raíz de lo cual el precio de la acción de
ambas empresas se disparó en poco tiempo y sentó las bases
para la realización de abultadas ganancias patrimoniales.
Como se aborda más adelante, el control accionario de
muchas grandes empresas se ejerce a través de firmas
offshore emplazadas en los denominados paraísos fiscales,
de allí que las ganancias patrimoniales fueran
concretadas en tales dominios extraterritoriales. Por
ejemplo, el grupo Mindlin ejerce el control de Pampa
Energía a través de una serie de sociedades en diversas
guaridas fiscales en Estados Unidos (en Delaware) y en
Uruguay.
16
Gráfico 2.1. Evolución de las utilidades operativas (por la actividad

principal) y la tasa de rentabilidad (ROE), empresas seleccionadas de
la cú- pula empresaria, 2012-2018 (en millones de US$ y en %)
> Nota: El gráfico de Shell muestra la evolución de las utilidades netas en millones
de dólares y la tasa de rentabilidad fue expresada como la relación entre las
utilidades netas y las ventas. 1) Las utilidades netas de la firma Pampa Energía
contienen a Petrobras para el período 2012-2015. 2) Dado que el año 2018 fue
considerado hiperinflacionario para la NIC 29 de las normas contables, se debió
deflactar por el índice de precios mayoristas IPIM según los criterios de la
Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas (FACPCE).
> Fuente: Elaboración propia con base en datos de balances contables y de las
revistas Mercado y Prensa Económica.
163
El sector de la producción, el transporte y la distribución

de gas natural fue otro de los rubros que resultó beneficiado
por los “tarifazos” y por ciertas compensaciones estatales al
segundo segmento. Como efecto de ello, las empresas de estas
actividades lograron incrementar de modo considerable su
masa de beneficios y su tasa de rentabilidad (a título ilustrativo,
estos son los casos de la Transportadora de Gas del Sur y de la
distribuidora Camuzzi Gas Pampeana).
Como se trató en la Sección 1, bajo el gobierno de Macri la
industria se vio perjudicada por los “tarifazos”, por la
creciente captación de excedente por parte del sector
financiero y por el bajo dinamismo de la demanda agregada,
en un escenario de brusco deterioro salarial. Si bien las ramas
fabriles transables se vieron beneficiadas por las subas
sucesivas del tipo de cambio, no se posicionaron entre los
renglones ganadores. Tanto la elevación de los precios de
ciertos insumos, como el menor dinamismo de la demanda
perjudicaron la performance en gran parte del espectro
manufacturero. Además, los países centrales asumieron un
rol cada vez más proteccionista, que dificultó colocar
excedentes productivos a través de las exportaciones; en
cambio, y a contramano, la Argentina abrió sus puertas a
las importaciones, deteriorando aún más el devenir de la
industria.
Esta situación se pone de manifiesto al indagar en el
desenvolvimiento de grandes firmas del sector en los años
recientes. Desde esta aproximación se comprueba la caída en
la tasa de rentabilidad experimentada por oligopolios líderes
como Siderar o Arcor.
Por último, siempre con el propósito de ejemplificar algunos
rasgos distintivos de la operatoria del capital concentrado
local, cabe consignar que el gobierno de Cambiemos
redefinió la política de autoabastecimiento llevada a cabo por
YPF luego de la expropiación de la mayoría del capital
accionario establecida a mediados de 2012. Esta
modificación en la estrategia de la empresa hizo que dejara
de liderar el proceso inversor en el sector (tal como había
acontecido en el tramo final del kirchnerismo). Y, al
articularse con la eliminación de una serie de estímulos
16
estatales que la beneficiaban, desembocó en una retracción

en la masa y en el margen de utilidades internalizado por la
petrolera de mayoría estatal.
2.2. Grandes empresas del sector financiero
La ganancia tradicional del sistema bancario consiste en

el diferencial de tasas de interés entre la activa y la
pasiva (spread de tasas). La primera resulta de los
préstamos que otorgan los bancos al consumo, a la
industria y al comercio, las hipotecas, entre otras
operaciones. La segunda es la que remunera los depósitos
de los ahorristas. Sin embargo, con el auge del proceso de
financiarización a escala global y local (y la consecuente
sofisticación de las opciones de inversión –Abeles, Pérez
Caldentey y Valdecantos, 2018; Chesnais, 1999; Salama,
2019–), la ganancia de los bancos se ha diversificado hacia
otros rubros, como los títulos públicos y una multiplicidad
de activos nominados en moneda dura. Desde ya, los
bonos públicos pagan una tasa de interés que significa una
ganancia para los bancos; por su parte, ante una
devaluación, los activos dolarizados aumentan su precio en
moneda nacional, otorgando un beneficio patrimonial a las
entidades bancarias.
En ese marco, los datos proporcionados por el Gráfico 2.2
permiten extraer dos conclusiones principales. La primera se
asocia con el importante crecimiento que manifestaron en
el período estudiado las ganancias totales de los bancos:
en 2018 la masa total de beneficios del conjunto de las
entidades bancarias con actividad en el país superó en más
del 25% a la generada en 2015.
165
Gráfico 2.2. Evolución de las ganancias totales y de los distintos tipos

de ganancias del sector bancario, 2012-2018 (en millones de pesos
constantes de diciembre de 2018)
> Fuente: Elaboración propia con base en información de balances contables de las
entidades bancarias procesados por el Mirador de Actualidad del Trabajo y la
Economía
(@MatEconomia).
16
La segunda conclusión remite al hecho de que las

corridas cambiarias de 2018 alteraron el esquema de
ganancias de las entidades bancarias. En efecto, en
octubre de ese año el acuerdo con el FMI se reflejó en una
nueva política monetaria que puso el eje en la restricción
monetaria estricta con el fin de controlar la inflación
(crecimiento cero de la base monetaria). Para ello contrajo
el crédito a los particulares y se otorgó una ganancia
atractiva y segura a los bancos. Es decir, el Banco Central
estableció como objetivo limitar la cantidad de circulante a
través de una suerte de encajes remunerados. El
instrumento para lograr el cometido fueron las
denominadas Letras de liquidez (Leliq), que suplantaron a
las privilegiadas hasta entonces (las Lebac) y tienen como
único destinatario a los bancos. La particularidad de las Leliq
se encuentra en las elevadas tasas de interés que pagan y en
el cortísimo plazo de vencimiento (7 días)1.
Como consecuencia, durante 2018 las ganancias por títulos y
letras del conjunto del sistema bancario aumentaron cerca del
90% a valores reales en la comparación interanual, mientras
que las ganancias patrimoniales por la devaluación
crecieron más del 100%. En ese escenario, la ganancia
tradicional de los bancos por el spread entre la tasa activa y la
pasiva declinó alrededor del 20% al calor del desplome de la
actividad económica (en dicho año el PBI total se retrajo cerca
del 3%). De modo que la banca dinamizó su acumulación a
través de inversiones de neto corte especulativo en detrimento
de otorgar préstamos para apuntalar la ampliación de las
capacidades productivas domésticas. A tal punto que, al final
de la etapa estudiada, las ganancias por la adquisición de
títulos y de letras superaron a las generadas en el negocio
bancario tradicional (resultado previsible dada la política
monetaria ejecutada bajo el tutelaje del FMI).
En suma, las evidencias sistematizadas en esta sección
reafirman el reposicionamiento que durante el gobierno de
Cambiemos han experimentado las diferentes fracciones del
capital concentrado según su inserción sectorial. De allí que
1 / La cambiante evolución de la política económica (en particular en materia monetaria y
cambiaria) que se ha aplicado en el marco del acuerdo con el FMI es analizada en detalle
167
por Mercatante (2019).
16
no resulte casual el mejor desempeño de aquellas grandes

empresas con precios intervenidos por el Estado (por acción
o por omisión: servicios públicos, industria petrolera) o de las
ligadas en forma directa al negocio financiero, ni tampoco la
peor performance de los oligopolios industriales (sea respecto
a su situación en el ciclo kirchnerista o en la comparación con
los rubros ganadores bajo el macrismo). En el Capítulo de
Cantamutto y López se reflexiona sobre las expresiones en el
plano político de estos comportamientos heterogéneos dentro
de los sectores dominantes.
3. Principales rasgos distintivos de las lógicas de acumulación

desplegadas al interior de las grandes firmas de la economía
real
El perfil sectorial del modelo de acumulación de capital

en la Argentina bajo la administración gubernamental de
Cambiemos no solo viabilizó la señalada redefinición del
lugar de los distintos segmentos del capital en la generación
y en la apropiación del excedente económico. También tuvo
repercusiones en las lógicas de acumulación privilegiadas
por las grandes firmas. Para poner en evidencia este último
aspecto, en lo que sigue la indagación analítica se posa sobre
dos dimensiones: la dinámica del endeudamiento externo
y el destino de este y de los excedentes internalizados por un
puñado de grandes empresas de la economía real (fuga de
capitales, inversión productiva y financiera).
3.1. Endeudamiento corporativo
Las empresas privadas lograron colocar deuda externa

gracias al “regreso” del Estado argentino a los mercados
internacionales de capitales. De modo contemporáneo con
la cancelación de las acreencias con los Fondos buitre a poco
de iniciarse el nuevo gobierno, el Estado nacional comenzó
un proceso de endeudamiento sumamente acelerado. Al
169
respecto, vale la pena señalar que en 2015 la deuda pública

total equivalía a casi el 53% del PBI, mientras que la
nominada en moneda extranjera significaba algo más del
36%; en 2018 tales porcentuales fueron, respectivamente, del
86% y el 66% (CIFRA, 2019; de modo adicional se remite a
los numerosos informes de la deuda externa elaborados en el
ámbito de la Universidad Metropolitana para la Educación y
el Trabajo –disponibles en pulsocitra.org). Este proceso
de endeudamiento sería acompañado por muchas firmas
pertenecientes a la cúpula empresaria. Esos recursos
dinamizaron la acumulación de las corporaciones líderes por
varias vías, entre las que sobresalen dos: la realización de
ganancias financieras y un aumento en su poder de mercado
a instancias de una intensa centralización del capital.
Por lo general, en el ámbito de la economía real las
empresas que concentraron la mayor toma de deuda en el
mercado de capitales (a través de la emisión de bonos
corporativos) fueron las que cuentan con precios regulados.
Una parte destacada del endeudamiento sirvió para adquirir
compañías ya existentes, lo cual reforzó el liderazgo de estos
capitales en los sectores en los que se desenvuelven. Algunos
ejemplos de esta operatoria fueron la fusión por parte de
Central Puerto con Sociedad Argentina de Energía S.A.,
Hidroneuquén S.A. y Operating S.A.; la adquisición de
Petrobras Argentina S.A. que realizó Pampa Energía; las
compras del grupo Desarrolladora Energética; la adquisición
de Telecom por el conglomerado Clarín y su fusión con
Cablevisión; la compra que hizo Arcor del grupo Zucamor y
de participaciones en Mastellone S.A.
Por su parte, cabe destacar lo acontecido en el sector
hidrocarburífero, donde YPF había contraído importantes
deudas tras el “retorno estatal” al capital accionario de la
compañía de mayor envergadura del medio doméstico,
fundamentalmente para encarar el desarrollo productivo
de Vaca Muerta. Al asumir el nuevo gobierno, YPF siguió
tomando deudas pero sus inversiones cayeron de forma
considerable. También dentro de este rubro, Tecpetrol
(grupo Techint) asumió un sendero vertiginoso de
endeudamiento
17
para impulsar el desarrollo de los recursos no

convencionales en el área Fortín de Piedra. Las evidencias
disponibles indican que este endeudamiento combinó la
emisión de obligaciones negociables con préstamos
intrafirma provenientes de guaridas fiscales.
Asimismo, el endeudamiento de las firmas habilitó una
mayor masa de efectivo que pudo ser transformada en
recursos líquidos, en particular en activos financieros. La
adquisición de estos fue sustentada por las elevadas tasas de
interés que el gobierno estableció a través de diversos
instrumentos. Es por ello que algunas grandes corporaciones
utilizaron una parte del endeudamiento para desplegar en
distintos momentos estrategias sustentadas en el carry trade.
Más allá de los factores que inciden en la decisión
empresaria de endeudarse, lo que es claro es que durante
el gobierno de Macri las grandes firmas de la economía
real incrementaron su nivel de endeudamiento externo, en
algunos casos de modo prominente. El Gráfico 3.1 ejemplifica
este proceso para algunas compañías de la elite empresaria:
casi sin excepción el stock de pasivos financieros sobre ventas
en 2018 es bastante superior al registro correspondiente al año
2015. En un escenario de mucha volatilidad financiera y
cambiaria, como el que claramente se manifiesta en la
Argentina desde 2018, esa suerte de sobre- endeudamiento alerta
sobre la sostenibilidad financiera de estos grandes capitales
(muchos de los cuales tienen su fuente principal de
ingresos en pesos).
171
Gráfico 3.1. Evolución del nivel de endeudamiento calculado como

stock de pasivos financieros sobre ventas en empresas
seleccionadas, 2012 2018 (en %)
> Notas: 1) Pampa Energía contiene a Petrobras para el período 2012-2015. 2)

Telecom contiene a Cablevisión en 2012-2017. 3) Molinos contiene a la firma
Molinos Agro en 2016-2018.
> Fuente: Elaboración propia con base en datos de balances contables.
3.2. Destino del excedente y el endeudamiento
A partir del conjunto de las constataciones que preceden, el

objetivo de este apartado es discernir el destino que algunas
empresas líderes le dieron a los excedentes generados y al
17
endeudamiento. A los fines de caracterizar con más precisión

las lógicas de acumulación privilegiadas, interesa
especialmente determinar qué recursos sirvieron para
financiar la fuga de capitales al exterior, cuáles se canalizaron
a la realización de inversiones financieras y cuáles
apuntalaron procesos de reposición o ampliación de las
capacidades productivas (en el Tabla 3.1 se vuelcan los
principales aspectos metodológicos involucrados en la
estimación de cada una de las variables utilizadas).
Tabla 3.1. Fuga de capitales, inversión financiera e inversión

productiva: definiciones conceptuales y metodológicas
> Nota: Se consideró inversión financiera tanto la compra de activos financieros

dolarizados como la adquisición de dólares en efectivo, siempre y cuando estos
se mantengan en el sistema financiero argentino. En caso que los mismos sean
depositados en el exterior pasan a clasificarse como fuga de capitales.
> Fuente: Elaboración propia.
3.2.1. Sector eléctrico
Los primeros ejemplos a abordar corresponden a dos

empresas que se desempeñan en uno de los sectores más
favorecidos por la redefinición de precios relativos bajo el
gobierno de
173
Macri: el eléctrico. Tanto Central Puerto como Pampa

Energía desplegaron una estrategia de afianzamiento como
holdings energéticos con el fin de incrementar su valor
bursátil a través de la centralización del capital. Si bien se
trata de una trayectoria que se puede rastrear en tiempos del
kirchnerismo, el endeudamiento asumido en la era
Cambiemos aceleró el cumplimiento de sus metas y
objetivos.
Particularmente Pampa Energía comenzó adquiriendo firmas
subvaluadas fruto de la traumática salida de la
convertibilidad. En 2006 expresó tal estrategia en las
memorias de su balance:
“(…) [se apuesta a adquirir] activos valuados a

precios muy bajos generados por situaciones de
apremio debido, entre otras razones, a un entorno
regulatorio difícil y/o a una excesiva carga de
deuda. A tal fin, creemos que en este momento
algunas de las oportunidades de inversión más
interesantes en la Argentina son las empresas de
servicios públicos, especialmente en los sectores
eléctrico y energético, que presenten un alto nivel
de endeudamiento y cuyas tarifas se vieron
afectadas por la sanción de la ley de emergencia
pública que introdujo cambios sustanciales en el
marco regulatorio y cuya recomposición tarifaria
aún está pendiente”.
Esta fue la forma para asumir un volumen cada vez

mayor en las inversiones energéticas. Para el año 2018,
Pampa Energía constituía un grupo económico con una
marcada integración vertical y horizontal al incluir a firmas
de sectores pertenecientes a generación, transporte y
distribución de electricidad, extracción y transporte de gas
natural, al tiempo que poseía refinerías y estaciones de
servicios. Para una mirada de largo plazo de la estrategia
desplegada por Pampa Energía y por el conglomerado de
17
firmas al que se integra se remite a Azpiazu y Bonofiglio
(2006) y a Gaggero, Schorr y Wainer (2014).
175
Por otro lado, Central Puerto es la mayor firma de la

Argentina en la generación de energía eléctrica, al concentrar
cerca de la quinta parte del mercado. Además, posee
participaciones en distribuidoras de gas (Cuyana y del
Centro). Durante los últimos años se presentó como una
activa inversora en el desarrollo de parques de energía
renovables.
La información volcada en el Gráfico 3.2 permite concluir
que en el caso de las empresas del grupo Mindlin, los recursos
procedentes del endeudamiento contraído y de los mayores
ingresos y beneficios fruto de los “tarifazos” elevaron
las pretensiones por la centralización del capital. Como
ya señalamos, en el transcurso de 2016 adquirió los activos
de Petrobras. El resultado fue que se catapultó su
inversión financiera. A su vez, en 2017 y 2018 Pampa
Energía adquirió activos financieros (principalmente títulos
públicos), muchos de ellos nominados en dólares, lo cual
le significaría una ganancia extraordinaria durante la
fuerte devaluación de 2018. En sentido contrario, la
inversión productiva comenzó una tendencia decreciente
desde 2015. Finalmente, la fuga de capitales no fue
prioritaria para la compañía dado que posee una política de
autofondeo tendiente a la centralización del capital. En todo
caso, habría que destacar el papel de su CEO, Marcelo
Mindlin, que se dedica a la compra y venta de acciones de
Pampa Energía a través de sociedades offshore con el fin de
captar ganancias patrimoniales (por ejemplo, en 2017,
momento de mayor valor bursátil de Pampa Energía, Mindlin
vendió parte de sus acciones —haciéndose de efectivo en
el exterior— por una cifra cercana a los 80 millones de
dólares. Dichas transacciones se realizaron a través de
estructuras societarias en Uruguay (Mindlin Warrants S.A. y
Grupo Mtres S.A.). En vistas de lo planteado, no resulta casual
que a partir de 2016 los recursos canalizados por Pampa
Energía a inversiones financieras hayan superado a los
destinados a solventar la amortización o la ampliación de los
activos productivos.
17
Gráfico 3.2. Evolución de la fuga de capitales, la inversión financiera y

la inversión productiva de Central Puerto y Pampa Energía, 2012-2018
(en millones de US$)
> Notas: 1) las variables de Pampa Energía contienen a Petrobras Argentina S.A.
para el perído 2012-2015. 2) Dado que el año 2018 fue considerado
hiperinflacionario para la NIC 29 de las normas contables, se debió deflactar por el
índice de precios mayoristas IPIM según los criterios de la FACPCE.
> Fuente: Elaboración propia con base en información de balances contables.
177
En el caso de Central Puerto se destaca el incremento

que experimentaron las tres variables estudiadas, con
relación a los años finales del kirchnerismo. En 2016 tuvo
lugar un crecimiento destacado de la fuga de capitales: la
respuesta inmediata a los primeros “tarifazos” fue
aumentar los pagos de dividendos a los accionistas. En
2017 las inversiones productivas se incrementaron
fuertemente, al tiempo que la fuga se mantuvo en registros
próximos a los de 2016. Al igual que en Pampa Energía, las
inversiones financieras pegaron un salto notable en 2018 (en
la medida en que en su mayoría se nominaron en dólares,
con la brusca depreciación de ese año Central Puerto pudo
amasar ingentes beneficios –Gráfico 2.1).
3.2.2. Transporte y distribución de gas natural
Como se trató en la Sección 1, otro de los rubros favorecidos

por la modificación de la estructura de precios relativos de
la economía en el gobierno de Macri fue el de transporte y
distribución de gas natural. Para ejemplificar lo acaecido en
estos ámbitos, se aborda en forma sucinta los casos de la
distribuidora Camuzzi Gas Pampeana y de la Transportadora de
Gas del Sur.
La primera empresa se encuentra liderada por Alejandro
Macfarlane, exCEO de Edenor y con estrechos vínculos con
el conglomerado Mindlin. En 2017, Macfarlane vendió las
distribuidoras eléctricas Edelap y Edea a Desarrolladora
Energética (perteneciente a Rogelio Pagano, también
exgerente en firmas del grupo Mindlin). Con dicho capital,
Macfarlane adquirió participaciones accionarias en Camuzzi
Gas Pampeana y en Camuzzi Gas del Sur a través del
holding Camuzzi Gas Inversora. Las compañías son las
mayores distribuidoras de gas natural de la Argentina en lo
que atañe al volumen de gas distribuido (30% del gas
distribuido, según información del Enargas).
La segunda firma comprende una asociación entre diversos
accionistas: su control se encuentra en manos de Pampa
Energía, de Safra y de los grupos locales Sielecki y Werthein a
17
través del holding inversor Compañía de Inversiones de Energía

S.A. (en los casos reseñados, el control de las empresas se
realiza a través de sociedades radicadas en guaridas
fiscales como Luxemburgo, Uruguay, y Delaware. Se trata
de una práctica ampliamente difundida en las grandes
empresas tanto del medio local como a nivel internacional
con implicancias de diverso tipo, por caso en materia de
fuga de capitales y de elusión y evasión en el pago de
impuestos. Sobre estos aspectos, se sugiere revisar las
investigaciones que forman parte de Schorr y Wainer (2019)
y la recopilación bibliográfica que allí se sistematiza).
Como se visualiza en el Gráfico 3.3, durante el gobierno de
Cambiemos las tres variables analizadas aumentaron para
ambas empresas. Si bien en los dos casos se observan
mayores registros de inversión productiva, ello vino
acompañado de niveles crecientes de fuga de capitales y de
inversiones financieras.

la inversión productiva de Gas Pampeana y Transportadora de Gas del
Sur, 2012-2018 (en millones de US$)
179
> Nota: Dado que el año 2018 fue considerado hiperinflacionario para la
NIdlanormas contables, se debió deflactar por el índice de precios mayoristas IPIM
según los criterios de la FACPCE.
> Fuente: Elaboración propia con base en información de balances contables.
En el caso de la transportadora, cabe destacar el notable

crecimiento que experimentó la inversión financiera,
que en 2018 superó con creces a la canalizada a la reposición o
a la ampliación de las capacidades productivas. Al igual que en
otros casos tratados, esta inversión financiera abarcó la
compra de dólares en efectivo gracias a lo que la firma se
pudo cubrir del shock devaluatorio de 2018. También
sobresalen los mayores registros de fuga de capitales
(vinculados centralmente al reparto de dividendos y al pago
de honorarios por servicios).
Por el lado de la distribuidora, las principales corroboraciones
pasan por: a) el aumento de los recursos destinados a la
actividad productiva en 2018, lo mismo que a la fuga de
capitales al exterior (básicamente por efecto del giro de
dividendos); y b) el salto que sufrieron las inversiones de
carácter financiero en 2017 (con un lugar destacado de la
compra de dólares, con lo cual también lograría cierto
resguardo ante la fuerte devaluación del año siguiente).
18
3.2.3. Sector petrolero

Como se esbozó, la política energética del gobierno de Macri
tuvo impactos diferenciales sobre los distintos integrantes del
oligopolio petrolero. Sin duda, YPF ha sido el principal actor
perjudicado y prueba elocuente de ello es el desplome que
experimentó su inversión productiva: como se visualiza en
el Gráfico 3.4, los registros de 2018 (algo más de 3000 millones
de dólares) son el 55% más reducidos que en 2015 (pico inversor
de la fase kirchnerista).
Gráfico 3.4. Evolución de la fuga de capitales, la inversión financiera y la

inversión productiva de YPF y Tecpetrol, 2012-2018 (en millones de US$)

181
En cambio, Tecpetrol se convirtió en un claro

beneficiario, al percibir ingentes subsidios del Estado
nacional, que apuntalaron su inversión productiva. Al igual
que en la mayoría de las empresas estudiadas, el control de
Tecpetrol se presenta estructurado por una serie de personas
jurídicas emplazadas en guaridas fiscales (Tecpetrol S.A. se
encuentra controlada por Tecpetrol Internacional S.L.U. —
España—, a su vez controlada por Tecpetrol Internacional
S.A. —Uruguay—, esta última está controlada por Techint
Investments S.A. —Panamá—). En ese marco, parte del
proyecto de inversión en Vaca Muerta se financió con
préstamos intrafirma provenientes de dichas estructuras y,
a raíz de ello, Tecpetrol abonó crecientes pagos de intereses
al exterior. De allí que la fuga de capitales de la firma
comenzó a elevarse en 2017. A este renglón del balance
cambiario habría que adicionarle las compras intrafirma
de bienes y servicios y depósitos en dólares en el exterior.
3.2.4. Telefonía y rubros conexos
El sector de telefonía y servicios conexos sufrió un

proceso acelerado de centralización del capital durante el
gobierno de la alianza Cambiemos. En 2016 Cablevisión
adquirió Nextel y al año siguiente hizo lo propio con Telecom.
En los hechos esta última operación significó el ingreso del
grupo Clarín al control de la compañía telefónica y, por esa
vía, la unificación en una sola corporación de los servicios de
internet, televisión por cable y telefonía (fija y móvil). De esta
forma, el poder de mercado en esos rubros se incrementó
notablemente, pese a las repetidas alusiones oficiales a la
necesidad de promover la competencia.
El proceso de adquisición y fusión se terminó de
concretar en 2018. Al respecto, cabe reparar en que el cambio
de manos de los activos de Telecom se realizó a través de
estructuras offshore en diferentes guaridas fiscales. Es por
ello que la fuga de capitales aumentó exponencialmente
en ese año y comprometió más recursos que los canalizados
a la inversión productiva (Gráfico 3.5).
18

la inversión productiva en Telecom, 2012-2018 (en millones de US$)
> Notas: 1) Las variables de Telecom contienen a Cablevisión para el período 2012-
2017. 2) Dado que el año 2018 fue considerado hiperinflacionario para la NIC 29 de
las normas contables, se debió deflactar por el índice de precios mayoristas IPIM
según los criterios de la FACPCE.
Según se deduce de los balances contables de la

compañía, la fuga se concentró fundamentalmente en
el rubro correspondiente a los dividendos girados, los
cuales fueron recibidos por las mencionadas estructuras en
paraísos fiscales. Asimismo, resulta interesante observar la
suba que experimentó la inversión financiera en 2017,
asociada a la adquisición de activos financieros y a la
demanda de efectivo. Gran parte de ese aumento de activos
líquidos se utilizarían el año siguiente para la señalada
remesa de dividendos. En tanto, la inversión productiva
aumentó únicamente en 2016 y luego se estancó.
183
3.2.5. Industria manufacturera

La mayoría de las ramas industriales resultó perjudicada por
el esquema de precios relativos resultante de la política
económica desplegada desde fines de 2015. En ese marco,
cobra interés indagar en las estrategias desplegadas por
algunas grandes firmas manufactureras. El Gráfico 3.6
muestra la evolución de las tres variables estudiadas para
los casos de oligopolios muy relevantes de la estructura fabril
de la Argentina: Siderar, Molinos y Arcor.

la inversión productiva de Siderar, Molinos y Arcor, 2012-2018 (en
millones de US$)
18
> Notas: 1) Las variables de Molinos contienen a Molinos Agro para el período
2017- 2018; 2) Dado que el año 2018 fue considerado hiperinflacionario para la NIC
29 de las normas contables, sedebió deflactar por el índice de precios mayoristas
IPIM según los criterios de la FACPCE.
185
La evolución de las inversiones productivas en el período

2015- 2018 es expresión del arraigado desinterés en la
reproducción ampliada del capital en los respectivos sectores de
actividad (lo cual se vincula estrechamente con la trayectoria de
los precios y con las rentabilidades relativas). Por su parte, la
inversión financiera en general aumentó en la era Cambiemos
con respecto a los últimos años del kirchnerismo.
Particularmente Arcor explicó dicho incremento por medio
de la adquisición de participaciones en empresas, mientras
en Siderar y en Molinos la suba fue motorizada por la
adquisición de activos financieros (algunos de estos últimos
estuvieron dolarizados, lo cual les posibilitaría escapar en
parte a los efectos adversos de la devaluación que
sobrevendría en 2018). La fuga de capitales correspondiente a
dividendos girados también cayó, fruto del menor excedente
disponible en el sector (Siderar aumentó su fuga al final de la
serie gracias a depósitos en sociedades relacionadas en el
exterior).
Los principales hallazgos de esta investigación son

centralmente dos. En primer lugar, a partir del gobierno
de Mauricio Macri, iniciado a fines de 2015, tuvo lugar
una significativa redefinición de la estructura de precios y
de las rentabilidades relativas de la economía doméstica,
lo cual acarreó un reposicionamiento del lugar que las
distintas fracciones del capital ocupan en el proceso de
generación, circulación y apropiación del excedente
económico. En términos globales, dentro de los
segmentos ganadores se destacan aquellos ligados a
precios regulados por el Estado, ciertas actividades
ancladas en el procesamiento de recursos naturales y en el
negocio financiero, mientras que entre los perdedores
emergen diversos sectores productivos, en especial (aunque no
solo) la industria manufacturera.
En segundo lugar, la heterogeneidad de situaciones
18
existentes al interior de las grandes firmas no debería
soslayar
187
la existencia de una suerte de denominador común. A saber:

con independencia de la inserción de las compañías en
sectores ganadores o perdedores en la carrera por el excedente,
parte de los beneficios internalizados y/o de los recursos
generados por el endeudamiento se canalizaron a la
inversión financiera y a la fuga de capitales locales al exterior
(en muchos casos ligada a la remesa de divisas hacia países
con una baja o casi nula carga tributaria y con altos niveles de
opacidad financiera), en un proceso signado en general por
una débil inversión reproductiva.
Esta preferencia por la liquidez sugiere la vigencia de una lógica
de acumulación más ligada a la financiarización que a la
expansión productiva. Esto responde a un conjunto de
factores. En el plano coyuntural, al perfil sectorial de la
política económica que, con sus vaivenes, se ha desplegado
desde diciembre de 2015. En el plano estructural, los
comportamientos observados, además de acompañar las
tendencias de la actual fase de financiarización de la
economía mundial, están relacionados con la posición
marginal que ocupa el país en las cadenas globales de
valor (más allá de los sectores que cuentan con ventajas
comparativas naturales), con los altos grados de
oligopolización existentes, con la relativa estrechez del
mercado interno y con la histórica fragilidad de su sector
externo.
De estos resultados no debería concluirse que, siguiendo la
tesis predominante sobre la financiarización, se trata de un
dominio o explotación del capital productivo por parte del
capital financiero. Como se ha evidenciado en los años
recientes, lo mismo que en etapas previas (Schorr y Wainer,
2019), las grandes empresas de la economía real han
desplegado una lógica de acumulación financiarizada. Si bien
una parte del proceso de financiarización de estos capitales
corresponde a la búsqueda de ganancias más fáciles y
seguras, otro aspecto no menos importante es la necesidad de
salvaguardar la plusvalía extraída, ya no solo por fuera del
circuito productivo, sino también por fuera del sistema
financiero local. Ello responde a estrategias de evasión o elusión
impositiva
18
—algo compartido con otros países, incluso desarrollados— y a
las características propias de una economía dependiente como
la argentina, sujeta a crisis cíclicas en su balance de pagos.
189
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19
193
Como “comer y descomer”: Flexibilización
laboral y baja salarial durante el gobierno de
Cambiemos
Facundo Barrera Insua y Pablo Ernesto Pérez
El cuarto año de Cambiemos en el gobierno comenzó con

despidos en múltiples empresas —Villa del Sur (bebidas),
Emepa, Fadecya (metalurgicos), Aegis (call center), Ritex
(textil), Craveri (laboratorios)—; suspensiones de
trabajadores en grandes empresas (Toyota planta Zárate,
IVECO Córdoba) y cierres de plantas o fábricas enteras
(como la ex Masis, KMG, Tecnosport). La crisis es transversal
a la mayor parte de los sectores, sin importar el tamaño de
planta.
Los resultados económicos y sociales de la gestión
de Cambiemos dan cuenta de fuertes retrocesos en las
condiciones de vida de las y los trabajadores en la Argentina.
Una combinación de argumentos relativos al diseño de la
política (es decir, al carácter premeditado y previsible de
sus resultados), junto con los errores en la aplicación (o sea,
improvisación o falta de rigurosidad técnica), conviven en los
análisis de por qué se llegó a dicha situación.
Desde nuestro punto de vista, que buscaremos desarrollar
en estas páginas, no nos encontramos ante la idea de un
saqueo o de una “ceocracia” que maneja el Estado según
sus intereses particulares, sino que la administración
actual impulsa una búsqueda de recomposición del poder
18
empresarial. En particular, de ciertas fracciones de clase que

habían sido desplazadas durante los gobiernos kirchneristas,
principalmente los capitales agrario, financiero y de
servicios1, que buscaron imponer un proyecto político-
económico que cristalice una nueva correlación de fuerzas.
Para modelar y consolidar la nueva relación de fuerzas, el
oficialismo presentó
—luego de un claro triunfo en las elecciones
legislativas de octubre de 2017— tres grandes reformas
legislativas que consideraba imprescindibles para mejorar
la rentabilidad y la competitividad de las empresas y
avanzar en una reestructuración de la organización del
trabajo social: la reforma fiscal, la previsional (parte de la
cual fue aprobada en diciembre de 2017, en medio de fuertes
protestas) y la laboral. Con estas reformas busca reencauzar el
proceso de acumulación bajo el comando de ciertas
fracciones del capital, vía un aumento en la flexibilidad
laboral, en la intensidad del trabajo y en la disminución de los
salarios (directos e indirectos) de los trabajadores (Reartes y
Pérez, 2018).
La frase con la que titulamos este trabajo refiere a la analogía
presentada en una declaración radial por el exsecretario de
Empleo, Miguel Ponte, al defender el avance flexibilizador
en el mercado laboral: “La posibilidad de entrada y salida del
mundo laboral es una esencia del sistema laboral, como lo es
en el organismo humano comer y descomer” (Radio con Vos,
8 de enero 2017). Si la metáfora orilla con el mal gusto
literario, no podemos menos que reconocerle el modo en que
cristaliza una idea. Las personas pueden ser engullidas,
metabolizadas y defecadas por el mercado laboral, una imagen
representativa del modo en que esta gestión considera a
quienes venden su fuerza de trabajo para poder vivir. El
organicismo biologicista ínsito en la metáfora, finalmente,
es propio de la mirada patologizante que desde el gobierno
encabezado por Mauricio Macri se construye sobre los sectores
más vulnerables.
En el apartado siguiente analizaremos algunos elementos
de la política de Cambiemos dirigida al mercado laboral. En
1 / El Capítulo 4 de Costantino avanza en un debate pormenorizado de los sectores
188
COMO “cOMEr y DESCOMEr”
económicos ganadores y perdedores de la etapa, mientras que puede revisarse el
Capítulo 1 de López y Cantamutto para ver las disputas en términos políticos.
18
particular, distinguiremos las políticas que involucran el

manejo del tipo de cambio y su correlato en poder de compra
de los salarios, los cambios en el accionar del ex -Ministerio
de Trabajo y las propuestas de reforma laboral. En un
segundo apartado examinaremos la evolución de los
principales indicadores, que permiten destacar algunos
cambios en el mercado de trabajo. Transcurridos casi cuatro
años de gobierno, los datos disponibles muestran que, lejos
de superar los problemas legados del kirchnerismo, la
situación económica y social para la mayoría del pueblo es
peor a la heredada.
Con objeto de realizar el trabajo comparativo, el estudio
se realiza sobre un corto período de tiempo (2013-2018), lo
que permite enfatizar la situación de los tres últimos años
de gobierno del Frente para la Victoria, en relación con los
primeros tres años de Cambiemos. Además, a lo largo de dicho
lapso las condiciones macroeconómicas no varían de
manera sustancial, lo que permite ver mejor las respuestas
de cada gobierno ante escenarios económicos semejantes.
Desde luego, la dinámica del mercado de trabajo en este
período —y en cualquier otro—, no puede ser explicada solo
por la ofensiva de los sectores dominantes, sino que, desde
nuestro enfoque, se vuelve primordial estudiar las
resistencias al avance sobre los derechos y las condiciones
materiales de vida, por lo que en el tercer apartado
revisaremos lo sucedido en torno al conflicto laboral.
Finalmente, en la cuarta y última sección, aportamos algunas
reflexiones que buscan contribuir a una mirada integral del
mercado de trabajo bajo el gobierno de Cambiemos.
1. Economía política / política económica de Cambiemos y

sus efectos sobre el mercado laboral
Si bien no es nuestra intención analizar aquí la política

económica del período, necesitamos marcar algunos
elementos para entender el rumbo seguido y los cambios
189
en el mercado de trabajo. En la última etapa del gobierno de

Cristina Fernández se acumularon problemas
recurrentes/ estructurales de la economía argentina que
fueron deteriorando los principales indicadores económicos y
sociales y señalaron ciertos límites del modelo económico:
el agravamiento de la restricción externa, la apreciación
del tipo de cambio y la pérdida de competitividad
asociada, el estancamiento de la economía —y sobre todo
de la industria manufacturera—, el significativo
incremento del déficit fiscal, la aceleración de la inflación,
entre los principales2.
Destacando estos problemas, el gobierno ha construido
un relato sobre lo que llamó la “herencia recibida” y
diagnóstica la situación económica subrayando tres grandes
ejes: 1) La inflación desalienta decisiones de inversión y es
consecuencia del elevado déficit fiscal, por lo cual
considera necesario reducir la emisión monetaria; 2) La
pérdida de competitividad argentina se debe a los elevados
costos en dólares, por lo cual busca reducir los salarios para
ganar competitividad, lo cual, además, contribuye a mejorar
la rentabilidad de las empresas y a enfriar la economía (lo
cual, además, aliviaría la presión inflacionaria); 3) La
participación del Estado ahoga la iniciativa privada, por lo
que debería reducir su intervención en la economía,
particularmente el elevado nivel de subsidios y el excesivo
empleo público (y el alcance de los planes sociales).
En líneas generales, podríamos decir que la idea del
gobierno fue que gran parte de estos problemas estructurales
se resolverían con una (re)inserción competitiva al mundo,
lo que, en buena medida, implicaba un esfuerzo de parte de
los y las trabajadoras (Ver Capítulo 3, de Belloni y Wainer). A
continuación, analizamos algunas políticas que impactan
directamente sobre las condiciones del mercado laboral.
1.1 Del tipo de cambio a la actividad económica y los salarios.

La desmejora de la industria y del agro, vinculada en
particular con la apreciación del tipo de cambio real durante
2 / Para leer un debate pormenorizado del mercado de trabajo en tiempos de gobierno
190
kirchnerista puede verse Pérez y Barrera Insua (2018).
191
los últimos años del gobierno kirchnerista, generó

un creciente descontento y un fuerte reclamo por la
devaluación de la moneda, la cual tuvo lugar apenas
asumió el gobierno de Macri en una magnitud importante
(alrededor de 40%), junto con la posibilidad de libre
compra de dólares. Más allá de aquel impulso inicial, la
devaluación no se detuvo a lo largo del gobierno de
Cambiemos, destacándose el brusco salto de abril de 2018.
La recurrente expectativa devaluatoria3 provocó la
intervención del Banco Central vía el manejo de la tasa de
interés para restringir la cantidad de dinero en circulación
y disminuir la demanda de dólares. La consecuencia directa
de una política monetaria contractiva es una disminución en
los niveles de inversión y una reducción de la actividad
económica, situación que afecta las decisiones de los
empresarios respecto a la contratación de nuevos trabajadores.
¿Por qué es trascendente el precio del dólar para mirar la
situación social? Una nueva devaluación tiende a mejorar la
deteriorada cuenta comercial, pero a un alto costo: se
aceleran la suba de precios y la caída en el salario real de los
trabajadores. Por el contrario, el intento por mantener el
precio del dólar estable, con el incremento de precios elevado
de la etapa, deteriora la competitividad cambiaria de las
empresas y tiende a empeorar la balanza comercial. La
decisión de Cambiemos ha estado más cerca del primero de
los escenarios descriptos, tal como se ve en el gráfico 1.1.
3 / En ese contexto, la liquidación de divisas por parte de los exportadores agropecuarios

fue menor a lo esperado por el gobierno, a pesar de la devaluación y la quita de retenciones
a las exportaciones.
192
Gráfico 1.1. Salario medio real total asalariados, I-2013 – III-2018 (I 2013=100)
> Nota: El índice se construye sobre el salario promedio del total de asalariados
(pesos), deflactado por IPC publicado por CIFRA (hasta 2016) e INDEC (2016 en
adelante). El faltante de datos correspondiente al cuarto trimestre de 2015 y
primer trimestre de 2016 responde a la suspensión de su publicación por parte del
INDEC en el marco de la“emergencia estadística”.
> Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Producción y
Empleo y CIFRA.
El proceso inflacionario que degrada los salarios, aquel

que Cambiemos supo poner en el centro de los problemas
de la economía que dejaba el kirchnerismo, no solo no se
resolvió, sino que se agravó se respecto al gobierno anterior.
La inflación promedio interanual durante el segundo
gobierno de Cristina Fernández de Kirchner fue de 25,5%, en
tanto que la del gobierno de Macri alcanza el 38,3%, según
datos del IPC-9 Provincia (CIFRA) e INDEC.
Del gráfico también observamos que el momento decisivo
en cuanto a la caída de los ingresos de los trabajadores y
trabajadoras se da a partir del segundo trimestre de 2018,
donde aparece una caída superior a los 10 puntos
porcentuales. Según los últimos datos, el salario real
promedio de los asalariados registrados en el sector privado
cayó 8,8% interanual en febrero
193
de 2019 (respecto de febrero de 2018). La situación es aún más

delicada para los trabajadores del sector público, cuyo salario
real promedio se derrumbó el 23,4% entre diciembre de
2018 y diciembre de 2017. En este caso, se trata de una
política buscada para reducir el peso de los salarios en las
erogaciones del Estado, en el marco del plan de ajuste
acordado con el FMI. Mientras que en 2015 las
remuneraciones eran el 14,8% de los gastos corrientes, en 2018
su peso se redujo al 12,9%.
Vale la pena señalar que hasta la espiral inflacionaria
del año 2018, la dinámica salarial promedio venía
exhibiendo una recuperación, que lograba posicionar los
ingresos al nivel del cierre del período kirchnerista
(ingresos que ya venían deteriorándose durante los años
finales de la etapa previa, particularmente con la
devaluación de 2014).
Tal vez aquellos cuestionamientos al gradualismo por parte
de los sectores dominantes puedan entenderse a partir de
la lectura de esos primeros dos años de recuperación de los
ingresos (ver Capítulo 1, de Cantamutto y López), donde no
aparecían tendencias claras en torno a la desvalorización de
la fuerza de trabajo. Ahora bien, las críticas hacia las políticas
económicas se sostenían en torno a la velocidad e intensidad
definida para realizar el ajuste y no a la dirección, ya que
como veremos en las siguientes secciones, desde un principio
buscaron reestructurar la dinámica del mercado de trabajo.
1.2. Las acciones hacia la rearticulación del balance de poder:

del (des)empleo público hacia las señales pro-empresariales
La temática del empleo en el Estado se impuso

tempranamente, a partir de las decisiones de despidos
por parte del gobierno. Ya desde la asunción, la gestión de
Cambiemos rescindió contratos y despidió trabajadores/as
en numerosas dependencias del Estado. Estos despidos no
solo buscaban reducir la planta estatal, sino que contenían
un direccionamiento claro hacia la desarticulación de
programas de gobierno anterior: trabajadores y trabajadoras
194
de la exEsma,
195
del canal público de televisión, encargados del control de

precios en la Secretaría de Comercio, del INTI y de SENASA.
Al mismo tiempo, acompañaron dichas acciones con
alusiones a la “grasa militante” y a los “ñoquis”, buscando
hacer mella en un sentido común donde el trabajador estatal
no sería más que un desempleado encubierto y, por tanto,
conformaría un Estado plagado de ineficiencias y
sobredimensionado.
Sin embargo, a pesar del plano discursivo y entendiendo que
la magnitud del empleo estatal depende de todos los
niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal), en
febrero de 2019 había 15 000 estatales más que en
diciembre de 2015 (MPyT, 2019). Este número surge de un
reacomodamiento de trabajadores que son despedidos de un
área y recontratados en
otra(loquerefiereaunarestructuracióndeprogramasdepolítica
pública), pero también de los cerca de 5000 nombramientos de
trabajadores/as en cargos jerárquicos (entre diciembre de 2015
y junio de 2018) (Arelovich, 2018). Desde luego, el hecho de que
no se haya producido una reducción del total de trabajadores
estatales no significa que los despidos, muchos de ellos
sin causa y a trabajadores/as de planta permanente, no
tengan consecuencias sobre el funcionamiento del mercado de
trabajo.
A través de los despidos y de la argumentación en torno a
ellos, el gobierno de Cambiemos dio señales claras de cómo
debían resolverse las tensiones existentes en el mercado de
trabajo: un sector público que expulsa favorece las decisiones
del sector privado para adaptar su dotación de personal a los
vaivenes de la demanda. Más si se ve acompañado por
decisiones del órgano administrativo encargado de atender
dichos conflictos. En este sentido, la expulsión de mano de
obra en el sector privado se vio acompañada con un tipo de
intervención del exMinisterio de Trabajo que ante los
conflictos otorgó mayores libertades para el cese de la
relación laboral. Con indemnizaciones acordadas y retiros
voluntarios, las propuestas de dicho organismo se
centraron en dar fluidez a los conflictos, a pesar del
avance contra los puestos de trabajo (ODS-CTAA, 2016). Por
196
cierto, el hecho de degradar el Ministerio a Secretaría de
Trabajo y Empleo es otra acción que va en el mismo sentido.
197
Un segundo ejemplo en el cambio de intervención

ministerial se relaciona con el Programa de Recuperación
Productiva (REPRO). Luego de la reactualización del
programa, la decisión gubernamental vinculada al
otorgamiento del subsidio y a la aceptación del pedido de
procedimiento preventivo de crisis, ya no requirió de la
aprobación sindical (interviene y/o aprueba la comisión
interna).
El breve panorama de señales puede completarse con decretos
del Poder Ejecutivo como el veto de la ley “antidespidos”
o la modificación de la ley de las Aseguradoras de Riesgo de
Trabajo4, políticas con un definido signo antiobrero.
De esta manera, la señal parece ser simple: si el Estado,
mediante las decisiones de contratación o intervención
institucional, habilita los despidos, la crisis sería la justa razón
para el rediseño de las unidades de negocios, la reconversión
productiva (modificación de la relación capital-trabajo),
y el ajuste del costo salarial. Un dato adicional
permite dimensionar el planteo: si se observan los despidos
por tamaño de empresa durante el año 2016, las grandes
empresas (mil trabajadores o más), que en términos
generales son quienes tienen mayores posibilidades de
afrontar los vaivenes en la demanda y en los ingresos,
fueron responsables del 43% de los despidos del empleo
formal, si bien explican solo el 17,3% del empleo registrado
total (CIFRA-CTA, 2017).
Finalmente, en lo que respecta al salario entendido
como costo laboral, la propuesta del gobierno no se
redujo a bajar los salarios reales, ni a medidas de política
dentro del marco normativo vigente, sino que al
considerar todo esto insuficiente, se propuso avanzar en la
flexibilización de dichas normas. En la siguiente sección
discutimos muy brevemente las principales iniciativas
incluidas en el Proyecto de Reforma Laboral presentado por el
gobierno hacia fines del 2017.
198
4 / Se establece que los trabajadores estarán obligados a asistir a comisiones médicas,
antes de comenzar un juicio contra la patronal.
199
1.3. La propuesta de desregulación del mercado de trabajo
La intención de modificar las relaciones laborales en

Argentina comenzó ni bien asumió el gobierno de Cambiemos
y tuvo como eje central la modificación de las bases
institucionales y legales que hasta ahora habían reflejado
determinada correlación de fuerzas entre las clases
dominantes y la clase trabajadora (Reartes y Pérez, 2018).
Luego de varios intentos parciales por flexibilizar la
legislación laboral en busca de bajar los costos que no
tuvieron el éxito esperado (como el proyecto de ley de primer
empleo o el fracasado convenio con McDonald’s5), en 2017 —
tras el triunfo en las elecciones, que avalaron el rumbo
oficial— el presidente Macri propuso tres reformas clave —
previsional, laboral, y fiscal— con el fin de combatir la
pobreza, crear empleo y lograr equilibrio fiscal. Un escenario
regional auspicioso, tras la reforma laboral brasileña a
mediados de 2017, favorecía el avance.
Hacia fin de año se aprueban las reformas previsional
(Ley 27.426)6 y tributaria (ley 27.430), en un contexto de
fuerte rechazo y movilización popular, pero con un alto costo
político para el gobierno, que lo obligó a retrasar el avance del
resto de las reformas. Tras la conflictividad de diciembre contra
la reforma previsional, el proyecto de reforma laboral tal cual
había sido elaborado se congeló y durante 2018 se buscó aprobar
la reforma en partes (y de forma moderada respecto a la
original). La propuesta se presentó bajo la forma de tres
proyectos de ley, a la vez que siguió avanzando la
flexibilización mediante cambios en algunos convenios
colectivos y fallos judiciales en contra de los trabajadores.
Del proyecto original se destacan tres propuestas. Primero,
el intento por modificar el concepto de trabajo, poniendo en
un
5 / McDonald’s proponía incorporar a cinco mil jóvenes, a los cuales les pagaría un salario
de 4500 pesos (por debajo del Salario Mínimo, Vital y Móvil) por un trabajo de 30 horas
semanales. El gobierno la relevaría de pagar cargas sociales, a la vez que le otorgaría
$1000 de subsidio por cada joven empleado. Este acuerdo fue anulado por la Justicia, que lo
consideró violatorio de la Constitución Nacional.
6 / Contempla un cambio en la fórmula de movilidad; en la periodicidad de las
200
actualizaciones, limita el 82% móvil a quienes tengan 30 años de aporte y habilita un
aumento en la edad jubilatoria, entre los cambios más importantes.
201
plano de igualdad a trabajadores y empleadores:“La

cooperación entre las partes para promover esa actividad
productiva y creadora (el trabajo) constituye un valor
compartido, generador de derechos y deberes recíprocos, y
una regla esencial de ejecución del contrato” (texto de
artículo número 39, propuesta para modificar el cuarto de la
Ley 20.744). Desconoce así la desigualdad de poder entre
empleador y trabajador, una relación de subordinación,
justamente reconocida en la legislación actual que protege
la posición de los trabajadores. Segundo, se pretende
modificar el alcance de la irrenunciabilidad (hoy son
irrenunciables los derechos laborales establecidos por la
Ley de Contrato de Trabajo, los convenios colectivos, los
estatutos profesionales y/o los contratos individuales),
buscando que los trabajadores “voluntariamente” (en un
contexto de alto desempleo, bajo amenaza de despidos)
renuncien a derechos que hoy tienen por encima de los
mínimos establecidos por las regulaciones aplicables.
Tercero, se prevé la creación de un banco de horas,
mediante el cual el empleador puede obligar al trabajador
a realizar horas extras cualquier día, compensándolas con
una disminución de la jornada en otros días. Esto afecta la
planificación de la vida del trabajador fuera del ámbito de
trabajo (al desconocer la duración de su jornada laboral) sin
una compensación monetaria por ello.
Tal como mencionamos, la propuesta se presenta en 2018
fragmentada bajo la forma de tres proyectos de ley. En el
primero de ellos, Regularización del empleo no registrado, lucha
contra la evasión en la seguridad social y registración laboral se
propone: 1) eximir del pago de multas a aquellos
empresarios que blanqueen a sus trabajadores y condonar
las deudas de las contribuciones patronales no realizadas;
2) reconocer hasta 60 meses de antigüedad; 3) eliminar la
responsabilidad penal y el Registro de Empleadores con
Sanciones Laborales (REPSAL); 4) reducir la penalidad a los
empleadores por el trabajo no registrado (50% del SMVM
vigente al momento de la imposición por cada período no
registrado) y cambiar el sujeto que percibe la multa (del
trabajador a la ANSES), desincentivando la denuncia; 5)
202
habilitar la creación de Fondo de Cese Laboral en los Convenios
203
Colectivos de Trabajo, con aportes del empleador para cubrir

el pago de indemnizaciones por preaviso y despido sin
causa;
6) reducir la base de cálculo de las indemnizaciones por despido
arbitrario, excluyendo de la base del cálculo aguinaldo, premios/
bonificaciones y compensación/reconocimiento de gastos.
El segundo proyecto de ley crea el Sistema de Prácticas
Formativas en ambientes de trabajo y producción de bienes y
servicios para estudiantes/nóveles graduados mayores a 18
años (Art. 10) que sustituiría la Ley 26.427 (2008). En
principio, se destaca que se encubre una relación laboral
como una práctica formativa: “Las prácticas tendrán un
carácter “exclusivamente formativo y no de carácter
productivo, sin generarse por ello relación laboral alguna
con la Empresa o Institución donde se realicen” (Título II).
Además, no se reconoce un salario sino una “suma de dinero
en carácter no remunerativo en calidad de asignación
estímulo”. También aumenta el límite máximo de la jornada
que deberán cumplir los pasantes (de 20 a 30 horas por semana,
con la posibilidad de pactar hasta 130 horas por mes).
Finalmente, reincorpora el período de prueba luego de la
pasantía (la ley actual dice que “si luego de la pasantía
educativa se contrata a la persona por tiempo
indeterminado, no se puede hacer uso del período de
prueba”). A su vez, el Título III, llamado Fomento del empleo
juvenil y entrenamiento para el trabajo está dirigido a menores
de 24 años en proceso de inserción al mundo del trabajo,
desocupados, ocupados en la economía informal, con empleo
no registrado o que provengan de hogares en situación de
vulnerabilidad, para quienes propone “prácticas formativas
en ambientes reales de trabajo”, por las cuales “podrán
percibir una ayuda económica mensual cuyo importe será
fijado por el MTEySS” y los empleadores incorporados al
sistema pueden computar esta ayuda económica como parte
del salario.
El tercer proyecto plantea la creación de la Agencia
Nacional de Evaluación de Tecnologías de la Salud
(AGNET), que funcionará como un organismo autárquico
dentro del Ministerio de Trabajo y actuará como un órgano
204
de consulta en procesos judiciales que traten temas sanitarios
vinculados a los reclamos de los trabajadores (cobertura de
medicamentos,
205
cirugías o tratamientos). Principalmente busca regular cuáles

son los remedios y tratamientos que las obras sociales y
prepagas están obligadas a brindar en el marco del Programa
Médico Obligatorio. Se trata de un antiguo reclamo de las
obras sociales y prepagas para disminuir sus costos
vinculados a los fallos judiciales, mayoritariamente adversos
a sus intereses.
En síntesis, bajo un diagnóstico genérico de que muchos
empleadores no contratan más trabajadores ni formalizan las
relaciones laborales por los altos costos involucrados, el
gobierno busca avanzar en la flexibilización de las relaciones
laborales (mediante las nuevas pasantías) y reducir los costos
laborales tanto directos —vía la baja salarial comentada
previamente— como indirectos. En este último caso, propone
disminuir los costos asociados al despido (a través del fondo
de cese laboral y reducción de la base de cálculo de
indemnización), los incentivos del trabajador a denunciar las
irregularidades en la registración (deja de percibir la multa el
trabajador) y los costos vinculados a temas de salud en
prestaciones de obras sociales y prepagas y también en
juicios laborales. Por otro lado, se avanza en la precarización
del trabajo, particularmente de trabajadores jóvenes, dado
que la contratación de estudiantes y jóvenes se haría
encubriendo una relación laboral mediante actividades de
capacitación/formación. Los pasantes continúan de esta
manera sin poseer derechos laborales como la afiliación
sindical, licencia por maternidad, aguinaldo, aportes
jubilatorios, entre otros.
Finalmente, a principios de abril de 2019 el gobierno
presentó en el Senado un proyecto de ley de Regularización
del empleo no registrado, un nuevo intento que recupera (con
escasos cambios) las propuestas que habían presentado sin
éxito durante los dos años anteriores.
2. De los indicadores del mercado de trabajo en 2013-2018
Pese a las condiciones desfavorables en términos

206
macroeconómicos, la orientación de la política pública
207
durante el kirchnerismo consiguió que los niveles de

empleo se mantengan elevados y el desempleo entre los más
bajos de la región hasta finales de su gobierno.
Inversamente, con la asunción de Cambiemos el magro nivel
de actividad económica rápidamente se expresó en un alza en
la desocupación, que no disminuyó a pesar de a la leve
recuperación del PBI en 2017 y se consolidó por encima del
9% durante todo el 2018. De esta manera, el desempleo se
elevó de un promedio de 7% en el tramo final del gobierno
de Cristina Fernández (2013-2015) a 8,7% durante la
presidencia de Macri (2016-2018).
El incremento en el desempleo es resultado no solo de la
reducción de personal, sino también producto de
numerosos cierres de empresas. Los sectores más
afectados fueron la industria y la construcción (se suma
aquí la importante caída en la obra pública). Desde que
asumió Cambiemos hasta 2018, la reducción neta de empresas
fue de 12 744, el 80% de las cuales se cerraron durante 2018,
casi el 2% de las empresas declaradas ante el SIPA (CIFRA-CTA,
2019).
Gráfico 2.1. Tasas porcentuales de desocupación, subocupación

e informalidad (eje secundario), 2013-2018 (en %)
> Nota: El faltante de datos correspondiente al cuarto trimestre de 2015 y al

primer trimestre de 2016 responde a la suspensión de su publicación por parte del
INDEC, en el marco de la llamada“emergencia estadística”.
208
209
Aun así, en un contexto de manifiestos vaivenes en la

actividad económica, las tasas de participación laboral
(actividad) y de empleo no han sufrido cambios bruscos.
Particularmente, llama la atención que en períodos
recesivos y de elevados cierres de empresas no haya
disminuido considerablemente la tasa de empleo. Las
respuestas pueden buscarse mirando algunas variables
complementarias. En primer lugar, debe incorporarse en
el razonamiento el alza en las tasas de subocupación
horaria (alrededor de 30% más altas en 2018 que en 2015), ya
que puede esperarse el paso del trabajo formal estable
hacia empleos precarios, las llamadas changas, como
alternativa de subsistencia. En la mayor parte de los casos se
trata de situaciones más cercanas a la desocupación que a la
posesión de un puesto de trabajo. En segundo lugar, en
un análisis entre puntas —es decir, se analizan datos de
febrero de 2019 versus datos de diciembre de 2015 (MPyT,
2019) — y siempre dentro del campo de empleos registrados, la
destrucción de puestos de trabajo del sector privado fue
compensada con el incremento del número de
monotributistas y trabajadoras de casas particulares y en
menor cuantía, en el sector público. Nuevamente, aparece
el incremento de la precarización del trabajo como
denominador común.
En el mismo sentido, entre 2016 y 2018 casi la mitad de
los puestos de trabajo creados fueron no asalariados, y casi
un tercio asalariados informales7; es decir que alrededor del
80% de los puestos de trabajo generados se trata de empleos
precarios, que aumentan la discrecionalidad de las empresas
para despedir en caso que disminuya la demanda y que
posibilita reducir los costos al no cumplir la totalidad de los
derechos laborales.
En el caso de los no asalariados se destaca el impulso al
autoempleo por parte del gobierno, incentivando el dogma
del emprendedor exitoso: ni de una empresa ni del Estado,
la generación de empleo depende de la misma persona, de
la propia trabajadora o trabajador, convertido ahora en un
emprendedor que deberá ser activo, innovador y tomar
riesgos
210
7 / No parece existir consenso en la conceptualización de la informalidad ni respecto de su
forma de medición. En el presente texto consideramos trabajadores informales a aquellos
trabajadores asalariados que no hacen contribuciones a la seguridad social.
211
en contextos de incertidumbre. Como aclaraba Esteban

Bullrich en campaña, “lo que nosotros buscamos es que la
gente deje de buscar empleo y lo genere” (Diario Uno, 20
de julio de 2017). No obstante, más allá del relato del
emprendedor exitoso se constata que se trató principalmente
de cuentapropistas, que realizan tareas operativas, técnicas
y no calificadas, con un escaso uso de maquinaria.
En cuanto al segundo caso, vemos que los trabajadores
sin un contrato formal refuerzan su importancia durante
la presidencia de Cambiemos. Durante los últimos años del
período kirchnerista, conjuntamente con un crecimiento del
empleo más lento, el trabajo informal se estabilizó en torno a
un tercio de los trabajadores asalariados. Sin embargo, tanto
en la etapa anterior como en la presente, no debemos
vincular la informalidad únicamente con actividades de
autoempleo, de subsistencia -tal como fue concebido
originalmente el problema-, sino que en buena medida dicha
problemática se relaciona con una estrategia de las
empresas –pequeñas y grandes, formales e informales- que
utilizan trabajadores informales para disminuir sus costos
laborales y adaptar más fácilmente sus plantillas a los
vaivenes de la actividad económica8.
Un párrafo aparte merece el debate acerca de que las
estadísticas presentadas refieren a un promedio entre
varones y mujeres. Sin embargo, si discriminamos por
género encontraremos que más allá del período analizado, la
situación para las mujeres se agrava en numerosos sentidos.
En lo referido al desempleo, si realizamos la apertura por
género y tomamos como referencia el promedio de 8,7%,
veremos que impacta en un 7,3% en varones y un 10,5% en
mujeres. Asimismo, al analizar la distribución sectorial
del empleo según género, encontramos que el sector peor
pago de la economía, Personal doméstico, está cubierto en un
95% por mujeres y que casi una de cada cinco mujeres se
8 / Reconociendo este fenómeno, a partir de 2003 la Organización Internacional del Trabajo
extendió el concepto de informalidad a aquellos trabajadores que no están sujetos a la
legislación laboral nacional con independencia del sector productivo de pertenencia (formal
o informal) así como al tamaño de la empresa.
212
desempeña en esta actividad. Mientras que si observamos la

Construcción, donde aparece la situación opuesta en
términos de la distribución por género, veremos que aun
estando entre los cinco sectores peor pagos, el salario
mensual promedio es prácticamente el doble que para el
Personal doméstico, sin que la disparidad horaria lo pueda
explicar. A su vez, para el total de la economía y con
referencia en el tercer trimestre de 2017, las mujeres cobran
un 25% menos que los hombres (Paz y Carracedo Villegas,
2018).
Finalmente, nos parece relevanteseñalarque el
agravamiento de los problemas de trabajo en la etapa actual
no puede reducirse a la mirada de indicadores relevantes,
pero insuficientes, como las tasas de empleo y desempleo e
informalidad, ya que el proceso de desasalarización y
degradación de la calidad del trabajo se encuentra en un
lugar principal.
3. Dinámica del conflicto, o el lado B del ajuste
En el comienzo de su gestión, Alfonso Prat Gay afirmó que

los gremios debían ver si iban a “arriesgar salario a cambio de
empleos” (Cronista Comercial, 2016). El entonces ministro
de Hacienda y Finanzas Públicas hacía una referencia concreta
a las características del conflicto laboral y adelantaba que los
reclamos por salarios podían traducirse en un alza en el
desempleo. En otras palabras, recomendaba a los sindicatos
moderar las demandas para conservar los puestos de trabajo
existentes.
Las dimensiones para analizar las respuestas de
los trabajadores y las trabajadoras organizadas a los cambios
en el mercado de trabajo pueden ser de variada índole. En
este caso optamos por discutir lo que viene sucediendo con el
conflicto laboral a partir de los datos que registra el ex
Ministerio de Trabajo de la Nación. Lo primero a
mencionar es que hay un desplome de los conflictos con
paro (públicos y privados) durante el gobierno de
213
Cambiemos. De superar los 1230 conflictos en el año 2015,

se pasó a valores cercanos a los 940,
214
es decir, una caída del 24%. En dicho retroceso del conflicto, el

sector privado ha sido principal responsable: si bien
siempre destacó el protagonismo del sector público, a
partir de 2017 crece la disparidad y pasa a detentar el
doble (o más) que los conflictos vinculados al sector privado
(Gráfico 3.1).
Gráfico 3.1. Conflictos totales (privados y públicos) con paro y

razón público/privado, 2013-2018 (en %)
Los datos respecto al año 2018 surgen de la información semestral anualizada.

> Fuente: Elaboración propia con base en datos de Producción y Trabajo.
Por otra parte, también es interesante señalar algunas

características del conflicto que se modifican marginalmente,
más allá del cambio de gobierno. Al analizar los conflictos
totales con paro según cuál es el reclamo principal, podemos
observar en la tabla 3.1 los correspondientes a reclamos
salariales y no salariales. En promedio, la participación de una y
otra categoría se mantiene prácticamente constante. Sin
embargo, al interior de cada categoría podemos destacar
elementos que configuran el fenómeno de la crisis actual.
Dentro de reclamos salariales, las mejoras dejan lugar al
215
crecimiento de los reclamos por pagos adeudados. Mientras
216
que entre los reclamos no salariales crecen los conflictos por

despido o renovación contractual a costa de los correspondientes a
regularización contractual y seguridad, principalmente.
Tabla 3.1. Promedios conflictos totales con paro según reclamo

principal, 2013-2015 y 2016-2018 (en %)
Reclamo principal 2013-2015 2016-2018
Salariales 56% 55%

Mejoras 60% 57%
Pagos adeudados 40% 43%
No salariales 44% 45%
Despidos o renovación contractual 22% 35% (*)
Regularización contractual 15% 10% (*)
Seguridad 11% 6% (*)
Otras 52% 48% (*)
> Nota: El dato del año 2018 surge de información semestral
anualizada. ( ) Promedio 2016-2017 por no contar con la apertura para
2018.
> Fuente: Elaboración propia en base a datos de Producción y Trabajo.
Es decir, el conflicto laboral muestra la dimensión de la

crisis que, aunque no comienza en la etapa actual, se agrava
ante las peores condiciones económicas y ante una avanzada
de parte de las patronales y de la conducción estatal. Desde
luego, como hemos mencionado, las dimensiones de sector
privado y sector público presentan dinámicas diferentes. En
el primero, el crecimiento de los conflictos por despidos es
más agudo, a pesar de la resonancia mediática que han
podido tener los despidos en el Estado. Lo mismo sucede con
los conflictos vinculados con pagos adeudados.
Sin embargo, existen algunos elementos adicionales a la
dimensión laboral-salarial que nos permiten tener una
mirada más acabada del momento en el que nos
encontramos, en relación con las resistencias de los sectores
populares. En primer lugar, a pesar de la caída de los
conflictos laborales totales, el
217
nivel sigue siendo elevado. De hecho, se vuelve a los registros

del año 2011, pese a encontrarnos en un contexto
objetivamente desfavorable para el impulso de reclamos
laborales.
En segundo lugar, como mencionamos, si bien los cambios
del conflicto laboral hacen evidente la crisis —y la ofensiva del
capital y sus garantes—, la dinámica no muestra una ruptura
respecto al pasado reciente. Tendríamos que ir a ver los
registros promedio de los primeros años del kirchnerismo y
extendernos no más allá del año 2009 para ver esas
diferencias.
En tercer lugar, los conflictos mencionados no logran captar
el importante fenómeno, relativamente nuevo entre las
resistencias de trabajadores y trabajadoras, de los
conflictos en torno a la economía popular (feriazo,
verdurazo y otras denominaciones similares). Tal como
señala el Observatorio del Derecho Social (ODS) de la CTA
Autónoma en su informe de marzo de 2019, los conflictos en
el sector público y privado dejaron paso a los protagonizados
por los y las trabajadoras informales, lo que hizo que en
2018 se pudiera alcanzar el mismo número de conflictos
que en 2017. Asimismo, el ODS señala que dicha
trayectoria comienza en 2015 y se viene manteniendo en
los últimos años (ODS, 2019). Este fenómeno no solo puede
entenderse por el incremento de la precarización de la vida,
sino que la lectura debe contemplar el surgimiento de
organizaciones como la Central de Trabajadores de la
Economía Popular (CTEP), que ha logrado representar y
visibilizar los reclamos de este nutrido grupo de trabajadores.
En cuarto lugar, y en igual sentido que el punto anterior, el
ascenso de los conflictos del movimiento de mujeres en torno
a la violencia de género y equidad, es un eje articulador
de las luchas del presente que no tiene expresión dentro
de los conflictos analizados (ver Capítulo 1, de Cantamutto y
López). Así como la primera de las convocatorias del Ni
Una Menos se dio en junio de 2015, se han multiplicado los
reclamos por el derecho a la interrupción voluntaria del
embarazo que ha impulsado la Campaña Nacional por el
Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito, que llegó a
218
tener expresión parlamentaria a través de la media
sanción conseguida en la Cámara de
219
Diputados de la Nación durante 2018). A pesar de no contar con

un indicador que registre estas luchas, los avances en leyes y
políticas públicas dirigidas a la igualdad de género son datos
de la realidad que permiten graficar el fenómeno. El Plan
Nacional de Acción impulsado por el Instituto Nacional de las
Mujeres, la sanción de la ley de paridad a nivel nacional y la
creación de los registros públicos de femicidios son algunos
ejemplos que ilustran estos avances.
En quinto lugar, es necesario considerar que durante 2018 se
ha visibilizado un proceso tendiente a la centralización de las
luchas (ODS, 2019). Es decir, que trabajadores y trabadoras de
distintos sectores económicos fueron confluyendo en torno a
reivindicaciones transversales como la caída del salario
real. De hecho, las federaciones y uniones han ganado
participación en la firma de los acuerdos colectivos. Esto
puede implicar un cambio cuantitativo a la baja, pero
puede más potente ser cualitativamente9.
En sexto y último lugar, podría decirse que lo anterior hace
referencia a una lectura del conflicto “por abajo” a partir de
una caracterización de las resistencias basada en datos de
carácter cuantitativo. Por tanto, de manera
complementaria debería incorporarse las decisiones
tomadas por la cúpula sindical, en particular aquellas
pertenecientes al triunvirato de la Confederación General
del Trabajo de la República Argentina (CGT), conducción
de la principal central obrera. Aquí simplemente
mencionaremos dos que nos parecen relevantes y que
requerirían de un estudio más amplio para tener una
valoración justa. Por un lado, en el lapso temporal
estudiado se hizo evidente la tensión base-cúpulas, con
expresiones de las primeras acerca de una actitud
retardataria del conflicto por parte de la cúpula sindical. Tal
vez el hecho más recordado del período tenga que ver con los
incidentes producidos el día 7 de marzo de 2017 cuando, luego
de una amplia movilización convocada por la CGT entre
otras centrales sindicales, el triunvirato que integraba su
conducción (Juan Carlos Schmid,
9 / Un análisis de las características particulares de la dinámica sindical en el conflicto y la
220
negociación salarial puede encontrarse en Barrera Insua (2017).
221
Héctor Daer y Carlos Acuña) debió retirarse

anticipadamente frente a una multitud que reclamaba que
fijara una fecha de paro nacional. En este sentido, la
investigadora Abal Medina señala que el gobierno temía más a
los movimientos sociales que a la CGT (Genoud, 2018), en una
clara referencia a las organizaciones que lo enfrentaban más
abiertamente. Por otro lado, estas organizaciones que
desde hace años parecieran representar universos distantes
—dicho de manera sencilla, trabajadores formales e
informales—, durante la etapa comenzaron a mostrar
señales concretas de unidad en la acción, como en las
movilizaciones del 7 de agosto detrás de la consigna “Paz, Pan
y Trabajo”10, que a pesar de haber sido originalmente
convocada por la CTEP ha ido incorporando gremios tanto de
la CGT como de la CTA, algo que parecía imposible poco tiempo
atrás.
El devenir del mercado de trabajo en los últimos años

del gobierno kirchnerista no venía siendo auspicioso. Sin
embargo, en un escenario macroeconómico complicado, la
dinámica laboral se ha vuelto aun más nociva para el
conjunto de trabajadores y trabajadoras: han aumentado el
desempleo, el subempleo, el empleo formal precario y el
informal; y han disminuido considerablemente los salarios
reales, al compás del sostenido incremento en los precios.
Justamente, los numerosos despidos en el sector público a
comienzos del gobierno de Cambiemos y luego las réplicas
en el sector privado, no pueden ser entendidas más que como
formas de disciplinamiento obrero. La suba en el desempleo
es funcional al nuevo esquema económico debido a la
necesidad de doblegar a la fuerza de trabajo y condicionar su
poder de negociación: favorece una baja salarial que
mejora la competitividad de ciertos sectores de la economía y
aumenta
222
10 / La primera de dichas movilizaciones fue realizada en el año 2016 en conmemoración de
la que fue realizada en el año 1982 en contra de la Dictadura Cívico-Militar.
223
los márgenes de rentabilidad de las empresas. A su vez, en

la perspectiva gubernamental, tiende a enfriar la economía
(disminuye el nivel de actividad económica) y genera menor
consumo, menor presión de demanda y menor presión sobre
los precios. Sin embargo, no es la única herramienta
disuasoria para las demandas salariales de los trabajadores.
El incremento de los empleos precarios, asalariados y no
asalariados —rasgo distintivo de la etapa, aunque ha sido
menos destacado—, también condiciona las posibilidades de
acción y favorece la desarticulación de las demandas.
Sin embargo, los cambios mencionados no fueron
suficientes para la mirada del gobierno en curso. En las
propuestas de Cambiemos para desregular el mercado de
trabajo —tanto en el plano legislativo como vía la
judicialización sindical— podemos observar también el
intento de debilitar a la clase trabajadora, una búsqueda por
cambiar las relaciones de fuerza capital- trabajo y cristalizar
esta nueva relación en una legislación que perdure en el
tiempo.
Ahora bien, en buena medida los procesos de reformas no
pudieron avanzar por las resistencias populares, hoy más
diversas y no menos potentes: a los tradicionales conflictos
laborales se suman reivindicaciones de organizaciones de
mujeres y de la economía popular. Es ese sentido, no
avanzaron porque —aunque con valores inferiores a los de
años atrás— el conflicto laboral sigue siendo un dato que no
se puede soslayar. Las demandas salariales y no salariales
impulsadas por sindicatos no han caído de manera
significativa, a pesar de las peores condiciones para impulsar
el conflicto. No avanzaron, además, porque la difusión de los
problemas de trabajo precario y degradación de las
condiciones de vida que el propio gobierno impulsó,
favorecieron el protagonismo de organizaciones que toman
la representación de los sectores de trabajadores y
trabajadoras de la economía popular. No avanzaron, porque
en momentos decisivos como en la discusión por la reforma
previsional, al tiempo de obtener el triunfo en las elecciones
de medio término, dilapidaron el aval social en la más
importante confrontación abierta que las organizaciones
224
de los y las trabajadoras dieron en estos años. No avanzaron

definitivamente, porque las viejas y nuevas organizaciones
de representación de los sectores populares, aun con sus
errores, lograron enfrentar en peores condiciones la
avanzada de los sectores dominantes y su representación
estatal. Ellos no avanzaron definitivamente. Nosotros y
nosotras deberemos seguir confluyendo para conseguir
terrenos más propicios en los que poder prosperar.
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Miguel Ángel Ponte: “Tan natural como comer o
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https://ar.radiocut.fm/audiocut/ miguel-angel-ponte-tan-
natural-como-comer-o-descomer/
227
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21

La Economía Política de Cambiemos. Ensayos Sobre Un Nuevo Ciclo Neoliberal en La Argentina

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La Economía Política de Cambiemos. Ensayos Sobre Un Nuevo Ciclo Neoliberal en La Argentina

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La economía política

Se autoriza la reproducción parcial o total,

Diseño de tapa: Martín Luna Tirado.

Batalla de Ideas Ediciones

Hecho el depósito que marca la ley 11.723

La economía política de Cambiemos: ensayos sobre un nuevo ciclo

Facundo Barrera ... [et al.]; coordinación general de Paula Belloni y

1a ed. - San Telmo / Buenos Aires: Batalla de Ideas, 2019.

Desde hace varios años, la gran mayoría de los países de

Una de las principales conclusiones que surge de una lectura

regresivos (en diversos frentes) de la política económica, la

este libro explican este derrotero del gobierno de Macri.

Sobre el contenido del libro

esta lógica sirvió para atenuar el conflicto social, no modificó

Diferencias sobre Inversiones (CIADI) y la firma de tratados

vida de la clase trabajadora.

En el capítulo 4, Agostina Costantino complementa el

llevadas adelante por el gobierno de Cambiemos al poco

Los autores dan cuenta de las diversas aristas de la ofensiva

Tras la crisis del proyecto neoliberal de los 90, el modo

Este cambio se inscribe en un contexto mundial y

1. Cambiemos como representante del BEP

de ir más allá del personal político en el gobierno. Las

1.1. Sesgos de clase más allá del personal político

El gobierno de Cambiemos expresó su sesgo de clase de

Desde 2011, Asociación Empresaria Argentina (en adelante,

repercutió en un bajo dinamismo: la economía se expandió a

insistió en el mismo esquema, reemplazando las LEBAC por

del aporte de impuestos directos y al comercio exterior).

1.2. “Volver al mundo”

Cambiemos tradujo bajo este lema dos demandas clave

un comunicado conjunto ABA (Asociación de Bancos de

Todo lo anterior señala que la demanda de integrarse al

1.3. La cuestión energética

De esta forma aludía el empresariado al creciente déficit de

exterior, bregando por una liberalización (suba) de los precios.

distribución quedaban sujetos a nuevas negociaciones. Se

nuevo escenario que, con base en lo demandado por la

además al transporte, encareciendo los fletes de mercancías.

1.4. Competitividad y estabilidad para invertir

El empresariado insistió en que para aumentar la producción,

manera rápida y contundente su orientación.

Los costos logísticos expresaban un tema estructural, pues

ocupacional y prohibía los despidos por 180 días. Durante el

empresarios a discutir, concluyendo que el proyecto era

exportaciones en la primera semana de gobierno, en

compuso un primer paso en relación a la reducción de los

las contribuciones patronales, que eran a su vez reducidas de

productivo, aprobada en mayo de 2018). En el mismo sentido

2. Demandas populares y conflictividad social: una

Llegados a este punto debemos preguntarnos cuáles han sido

La estrategia del gobierno con las organizaciones de las clases

2.1. Movimiento sindical: política de contención y

El movimiento obrero llegó a las elecciones de 2015 con altos

para las condiciones de vida de trabajadores/as frente a la

ofensiva económica y política que implicaba el nuevo

consolidó como un espacio opositor a la postura dialoguista

llamar Corriente Federal de Trabajadores. Este espacio

se produce el tercer paro general. Aunque las 62

participaron del llamado, el paro fue contundente,

ligados al sector público. En la provincia de Buenos Aires, que

clases populares, logrando reducir salarios, precarizar los

2.2. Sobre los actores de la economía popular