Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, UNLP.

Derecho Internacional Público

Guía de Estudio:
La Unión Europea (UE)
Por Javier Surasky

Este texto es complementario de las clases dictadas en la Comisión 7 de la

Cátedra II del curso de Derecho Internacional Público en la carrera de
abogacía de la Universidad Nacional de La Plata y por lo tanto debe ser
completado con los textos y las referencias dadas en clase.

Introducción
En la dinámica del mundo contemporáneo, marcada por la globalización, los
procesos de económicos y políticos de regionalización y subregionalización se
presentan con una fuerza que no habían adquirido antes.
Los fenómenos de globalización y de regionalización que se materializan, por una
parte, en el desarrollo de una aldea global sustentada tecnológicamente, y por el
otro, en la formación de grandes bloques político económicos, son el retrato
hablado del sistema económico internacional a fines de este siglo (Barite, 2000:44).
Tanto la idea de globalización como la de regionalización nos remiten al concepto
de integración, de allí que sea necesario comenzar por definirla.
Nos dice al respecto Donald J. Puchala (como se cita en Dogherty y Pfaltzgraff,
1990:471) que
más de quince años de definir, redefinir, modelar y teorizar no han conseguido
generar conceptualizaciones satisfactorias de lo que es exactamente aquello de lo
que estamos hablando cuando nos referimos a la integración internacional y
exactamente qué intentamos aprender cuando estudiamos este fenómeno”.
Tomando algunas definiciones que pueden aproximarnos al sentido del concepto
de integración hallamos que Haas (1966:70) la entiende, desde una perspectiva
centralmente política, como “el proceso por el cual los actores políticos de varios
ordenamientos nacionales distintos son persuadidos a desplazar sus lealtades,
expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro cuyas instituciones
poseen o reclaman jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes”.
Desde una mirada que tiene como eje el contenido económico de la integración
entre Estados Balassa (1961:1) afirma que “la integración económica es la
abolición de la discriminación entre unidades económicas pertenecientes a
diferentes Estados nacionales”.
El mismo autor, siempre poniendo atención a la variable económica, profundiza su
idea al afirmar que
El significado de este concepto no se restringe a la integración total, sino que
incluye varias formas de integración tales como un área de libre comercio, una
 unión aduanera, un mercado común, una unión económica y la integración
económica completa. Las diversas formas de integración económica representan
grados variables de integración (Balassa, 1961:7).
Los diferentes grados de integración identificados por el autor pueden ser
graficados de la siguiente manera.

- grado de Los países participantes se conceden ventajas

Zona de Preferencia
integración arancelarias entre ellos, pero sin llegar abolir
Arancelaria
los aranceles en su comercio recíproco.
Se dan por abolidos los aranceles y
restricciones cuantitativas entre los
Área de Libre Comercio participantes, pero manteniendo cada uno sus
propios aranceles externos (imponibles a
países no miembros)
Unión Aduanera Se establece un arancel externo común
Se agrega a la libre circulación de mercancías
Mercado Común la de los demás factores económicos
(servicios, trabajo, capitales)
Implica la armonización de políticas
Unión Económica
económicas, monetaria, fiscal, y conexas.
+ grado de Se establece una autoridad supranacional que
Integración Económica
integración dicta las políticas comunes.

Estas visiones generales de la integración -ya desde la política, ya desde la

economía- si bien son útiles y explican los trazos gruesos de los procesos que la
impulsan, pierden de vista la cuestión de la diversidad de motivos subyacentes a
los procesos de integración, que serán factores condicionantes de la forma que
esta finalmente asuma.
Stéfano Palestini Céspedes (2012:59) identifica 4 concepciones diferentes de la
integración:
 La sociológica, basada en el estímulo de la cohesión y el desincentivo del
conflicto entre grupos y organizaciones sociales.
 La económica, donde la integración es presentada como un recurso para el
aumento de los intercambios comerciales.
 La regulativa, centrada en el logro de una progresiva armonización de
procedimientos y normas
 La política, apoyada en la delegación de decisión y actividad pública desde los
Estados hacia un ente supranacional.
Agregamos nosotros que en la práctica estas concepciones se presentan
combinadas unas con otras, lo que no impide poder identificar cuál de ellas se
plantea como motivación prioritaria en cada caso concreto.
En esta lógica amplia Rojas Aravena, Altmann Borbón y Beirute Brealey (2012:13)
definen a la integración como
un medio para alcanzar metas políticas, económicas, sociales y culturales. Es un
camino que debería posibilitar que mejoren las condiciones para la inserción
internacional, para ampliar y consolidar el desarrollo otorgándole sustentabilidad, a
la vez que mejora el bienestar de la población, y consolida la estabilidad y la paz.
Es decir, la integración debe constituirse en un proyecto político estratégico. La
base esencial para ello es pensar y sentir de manera compartida, para construir una
voz común en áreas sustantivas que permitan alcanzar las metas propuestas.
A la diferencia basada en las concepciones posibles del proceso de integración
cabe aún agregar otra igualmente importante pero de raíz temporal y espacial:
“los contenidos de la integración varían espacialmente dependiendo de la
economía política regional que se esté analizando, y temporalmente dependiendo
de la etapa de desarrollo capitalista en la cual esté inmersa” (Palestini Céspedes,
2012:56).
Teniendo en consideración estos asuntos vamos a adentrarnos en el estudio del
proceso realizado por los países de Europa en la construcción de la actual Unión
Europea, principal referente de la integración a nivel global.

De la Organización Europea para la Cooperación Económica a la Unión

Europea
La Segunda Guerra Mundial dejó como saldo un nuevo orden mundial marcado
por el ascenso de dos “superpotencias” -los Estados Unidos y la Unión Soviética-
con sistemas políticos e intereses contrapuestos y mutuamente excluyentes, que
sirvieron de base al período de más de 40 años conocido como “Guerra Fría”. Al
mismo tiempo, América Latina vivía una etapa de gobiernos populistas y en África
se iniciaba el proceso de descolonización, hechos que confluyeron en la
Conferencia de Bandung de 1955 y en el nacimiento del Movimiento de Países No
Alineados (MNOAL) constituido por un importante grupo de Estados no
desarrollados que planteaban su decisión de no encasillarse en ninguno de los
dos bloques en los que el mundo se había dividido.
Europa, teatro de operaciones central del conflicto bélico, fue dividida entre las
dos superpotencias siguiendo una lógica muy simple: la URSS mantuvo su
presencia en aquellos países europeos en los que, al terminar la guerra, se
encontraban sus ejércitos -básicamente Europa Oriental-, y los Estados Unidos,
aliados con los Estados de Europa Occidental, tuvieron presencia en esa
subregión.
El caso más extremo de la repartición de Europa entre las superpotencias fue el
de Alemania, que resultó “quebrada en dos”: la República Federal de Alemania,
pro occidental, y la República Democrática Alemana, pro soviética, divididas por el
“Muro de Berlín”, frontera urbana entre ambas.
Las estrategias seguidas por la URSS y los EEUU fueron diferentes: mientras la
primera se instaló directamente en los territorios de Europa Oriental, los segundos
reforzaron su presencia en Europa Occidental a través de la puesta en marcha del
Programa de Recuperación Europea, más conocido como “Plan Marshall” -así
llamado en razón de que George Marshall, entonces Secretario de Estado de los
EE.UU., fue su mentor-, presentado el 5 de junio de 1947.
Entre las condiciones que EE.UU. imponía para hacer operativo el Plan Marshall
se encontraba el requerimiento a los Estados europeos de que se reunieran para
establecer en conjunto sus necesidades fundamentales. Esa reunión dio origen a
la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE) que elaboró el
Informe de París, hecho público el 22 de septiembre de 1947 a partir del cual se
implementó el Plan de Reconstrucción que se extendería desde abril de 1948
hasta septiembre de 1951, convirtiéndose en el mayor programa de cooperación
internacional de la historia, lo que ha llevado a Ramón Tamames (1998:71) a
afirmar que “el verdadero comienzo de la cooperación europea fue el resultado de
las condiciones impuestas por los Estado Unidos en el momento de conceder su
ayuda”.
Con el Plan Marshall en funcionamiento el Ministro francés de Relaciones
Exteriores, Robert Schuman -convencido de que el fantasma de una nueva guerra
solo desparecería si los Estados europeos llegaban a tener intereses comunes
que la hicieran imposible- propuso la gestión común europea de los recursos del
carbón y el acero en una hoy célebre declaración fechada el 9 de mayo de 1950
donde afirmaba que “Europa no se hará de una vez ni en una obra de conjunto:
se hará gracias a realizaciones concretas, que creen en primer lugar una
solidaridad de hecho”.
Para avanzar hacia esas “realizaciones concretas” el gobierno francés proponía
en esa declaración
que se someta el conjunto de la producción franco-alemana de carbón y de acero a
una Alta Autoridad común, en una organización abierta a los demás países de
Europa (…) La solidaridad de producción que así se cree pondrá de manifiesto que
cualquier guerra entre Francia y Alemania no sólo resulta impensable, sino
materialmente imposible.
Resulta claro que las áreas elegidas no eran casuales: se trataba de dos
industrias de las denominadas “pesadas” que habían tenido un enorme desarrollo
como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial y consideradas
indispensables dentro de la industria bélica, y por ello si bien la oferta se dirigía
fundamentalmente a Alemania, la intención última de la Declaración requería que
esta quedase abierta también a otros países de Europa.
Como respuesta a la invitación francesa el 18 de abril de 1951 se estableció la
Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) que comprendía a Francia,
Alemania Federal, Italia, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos1.
La CECA inició sus operaciones en 1952 bajo la presidencia de Jean Monnet, un
Consejero del gobierno francés a quien se considera ideólogo de la Declaración
emitida por Schuman.
El éxito de la CECA llevó a que sus miembros decidieran, en 1955, ampliar su
cooperación a toda la economía y, como resultado, firmaran 2 nuevos tratados en
1957 en Roma por los que creaban la Comunidad Europea de Energía Atómica
(EURATOM) y la Comunidad Económica Europea (CEE). Ambos entrarían en
vigor al iniciarse 1958.
El objetivo final de la CEE era el establecimiento de un mercado común en el que
personas, bienes y servicios se movieran libremente a través de las fronteras de
los Estados miembros, lo que comenzaría a concretarse el 1º de julio de 1968 al
suprimirse los derechos de aduana entre sus integrantes; con ello, la “Europa de
los 6” alcanzaba la unión aduanera y el establecimiento de un arancel externo
común un año y medio antes del plazo originalmente previsto a tal fin.
Un año antes de ello, en 1967, la CECA, la EURATOM y la CEE unificaban sus
órganos comunes según lo acordado en el Tratado de Fusión de los Ejecutivos de
las tres Comunidades, firmado en 1965.
En 1970 tuvo lugar un hecho importante con la firma en Luxemburgo de un
acuerdo por el que acuerda la financiación de las Comunidades Europeas
mediante recursos propios, creándose así “impuestos europeos” que alimentan
directamente los recursos de las Comunidades Europeas.

1
Estos tres últimos países tenían en vigor, desde el 1º de enero de 1948, un tratado de
unión aduanera.
Al comenzar 1973 se produce el primer ingreso de nuevos miembros a la CEE
cuando se integran al proceso Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido. En 1981
Grecia también se integraría a la Comunidad.
Los ya 10 Estados miembros del la CEE acuerdan en 1985 revisar el Tratado de
Roma y se relanza la integración europea mediante la redacción del "Acta Única
Europea" que, aprobada en 1986, institucionaliza las reuniones del Consejo
Europeo (ver más adelante) e introduce modificaciones en los procesos de trabajo
de la CEE a fin de facilitar su progreso hacia un mercado único.
A inicios de 1986 la CEE vuelve a ampliarse al sumarse al proceso España y
Portugal. Tres años más tarde se produce un hecho de absoluta relevancia: la
URSS se extingue y con ella cae el Muro de Berlín. Es el final de la Guerra Fría y
la reunificación de Europa, expresada en la fusión de las “dos Alemanias” en
1990.
Es la UE quien sale entonces en apoyo de las economías de los países de la ex
“Europa soviética” y crea, también en 1990, el Banco Europeo de Reconstrucción
y Desarrollo. En ese mismo año se firman los acuerdos de Schengen -que
incluyen tanto a Estados miembros de la CEE como a Estados que no son
miembros de ella- por el que se crea un espacio de europeo de libre circulación
para las personas2.
Tan solo dos años más tarde tiene lugar la firma del tratado de Maastricht o
“Tratado de la Unión Europea” que sienta las bases para la creación de una
moneda única europea y reemplaza la referencia de la CEE por la de Comunidad
Europea (CE) al tiempo que contempla nuevas vías para la cooperación entre
gobiernos de los Estados miembros, estableciendo los tres pilares sobre los que
se apoyaba la construcción europea: las comunidades europeas, definidas por los
tratados; la política exterior y de seguridad común (PESC), como política de
gestión comunitaria; y la cooperación en justicia y asuntos del interior (JAI), de
carácter intergubernamental. Como veremos más adelante en luego PESC y JAI
se reunirían en un solo pilar de trabajo conjunto.
A partir de esos 3 pilares el Tratado define una nueva estructura económica y
política para los Estados que son parte del proceso a la que va a denominar
"Unión Europea" (UE), motivo por el cual el acuerdo alcanzado en Maastricht es
conocido como el “Tratado de la Unión Europea”. La entrada en vigor de ese
acuerdo tuvo lugar en 1993 tras superar la crisis originada en un referéndum
realizado en Dinamarca que arrojó como resultado su rechazo. Tras introducir
modificaciones al texto original se realizó un segundo referéndum en que el
pueblo danés se expresó a favor de la aceptación del nuevo texto.
En 1995 la CE vuelve a ampliarse con la incorporación de Austria, Finlandia y
Suecia, y ya con 15 miembros se adentra en un proceso de reforma institucional y
de su ordenamiento normativo a resultas del cual se aprueba en 1997 el “Tratado
de Ámsterdam” que establece en un único documento una versión consolidada de
los tratados de la CE (Roma, 1957) y de la UE (Maastricht, 1992).
Sobre finales de ese año se decide la apertura de negociaciones de adhesión con
diferentes países de Europa Central y Oriental y, mientras avanzan las
negociaciones con los candidatos, se produce un nuevo hito en la historia de la

2
El Reino Unido, Irlanda, Chipre, Bulgaria y Rumania son países miembros de la UE que
no integran el “espacio Schengen”. Lo opuesto sucede con Islandia, Noruega, Suiza y
Liechtenstein, que no siendo miembros de la Unión han ratificado el Tratado de
Schengen.
Unión cuando el 1º de enero de 1999 once países adoptaron una moneda común,
el euro, que comenzaría a circular al iniciarse el año 20023.
Desde entonces hasta hoy los países que utilizan al Euro como su moneda se ha
ampliado a 24, incluyendo a 5 países que no son miembros de la UE pero han
decidido adoptar la moneda europea.

Países que integran la zona Euro (a marzo de 2015)

Alemania España Italia Portugal

Austria Estonia Letonia Andorra
Ciudad del
Bélgica Finlandia Lituania
Vaticano
Chipre Francia Luxemburgo Montenegro
Eslovaquia Grecia Malta Mónaco
Eslovenia Irlanda Países Bajos San Marino
Clave de interpretación:
En negro, países miembros de la UE que integran la zona Euro. En azul los 11
miembros originales de la zona en 1999. En violeta, países y territorios no
miembros de la UE que integran la zona Euro

Volviendo a la ampliación por entonces en curso en la UE, la mayor encarada

hasta entonces, el ingreso de un grupo numeroso de nuevos miembros ponía en
tensión la estructura orgánica y de toma de decisiones de la organización, desafío
al que responde a través del Tratado de Niza -firmado en febrero de 2001 y en
vigor desde el 1 de febrero de 2003- por el que se reforman las instituciones a fin
de mantener su eficacia en una UE ampliada.
La ampliación se concretaría en 2004 con la inclusión de diez nuevos Estados,
ocho de los cuales habían sido parte de la zona de influencia de la URSS: Chipre,
Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y
República Checa llevando a la UE a un total de 25 miembros.
Estos 25 Estados firman en el mismo año 2004 un nuevo tratado que establece
una “Constitución Europea” que reconoce derechos a los “ciudadanos europeos”
en tanto tales y no solo como ciudadanos nacionales, completa la adaptación
institucional de la UE para actuar en un marco ampliado de miembros y crea el
cargo de Ministro Europeo de Asuntos Exteriores, una suerte de canciller de la
Unión en conjunto.
La entrada en vigor del nuevo texto estaba prevista para 2006, sin embargo los
referéndums necesarios para su aprobación tuvieron resultados negativos en
Francia y en los Países Bajos, sumiendo al proceso en una nueva crisis.
Tomando en cuenta los reveses sufridos en las consultas realizadas en Francia y
los Países Bajos respecto de la aprobación de la “Constitución Europea” los Jefes
de Estado y de Gobierno de los países miembros de la UE decidieron abrir un
“período de reflexión” sobre el futuro de Europa.

3
La “Zona Euro” no es, en consecuencia, idéntica a la UE sino que alcanza a los países
mencionados y a un grupo que luego se sumará al proceso de integración monetaria:
Grecia (2001), Eslovenia (2007), Chipre (2008), Malta (2008) y Eslovaquia (2009) y
Estonia (2011). Como consecuencia hoy la zona euro está integrada por 17 de los
Estados miembros de la UE.
Consecuencia de las reuniones y negociaciones que tuvieron lugar durante ese
período, el Consejo Europeo de junio de 2007 decidió convocar una Conferencia
Internacional dirigida a adoptar un nuevo tratado, más limitado que la
“Constitución” y orientado fundamentalmente a posibilitar el trabajo de los órganos
de la UE ampliada.
Paralelamente a este proceso el primer día de 2007 se concretaba el ingreso a la
UE de Bulgaria y Rumania, por lo que el nuevo tratado sería finalmente aprobado
en Lisboa y firmado por los ya 27 países miembros de la UE el 13 de diciembre de
2007. Una última ampliación se produciría con el ingreso de Croacia a la Unión en
2013, llevando a 28 el número de sus países miembros en la actualidad.
En vigor desde 2009, el Tratado de Lisboa se encuentra acompañado de
protocolos y declaraciones que abordan temas que van desde el papel de los
Parlamentos Nacionales y los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
hasta la cohesión económica, social y territorial. Su texto modifica a los tratados
de Roma y Maastricht, asignándole al primero de ellos una nueva denominación:
a partir del tratado de Lisboa su par de Roma de 1957 pasa a denominarse
“Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea” (TFUE) y el de Maastricht
sigue denominándose “Tratado de la Unión Europea”. Esto se traduce en la
desaparición de la “Comunidad Europea” que por medio de este tratado cede
definitivamente su lugar a la “Unión Europea”.
De acuerdo al actual orden normativo que integra el derecho comunitario primario
(es decir el TUE, el TFUE y el Tratado de Lisboa) los objetivos de la UE son, entre
otros:
 Promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
 Ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin
fronteras interiores, con medidas adecuadas en materia de control de las
fronteras exteriores.
 Establecer un mercado interior, obrando a favor del desarrollo sostenible de
Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de
los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva,
tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de
protección y mejora de la calidad del medio ambiente.
 Combatir la exclusión social y la discriminación.
 Fomentar la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los
Estados miembros.
 Velar por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.

En la misma línea se afirma que en sus relaciones con el resto del mundo la UE
promoverá sus valores e intereses y contribuirá a la protección de sus ciudadanos.
Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad
y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la
pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos del
niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en
particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas”
(Versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea, artículo 3).
Por otro lado dos de los “tres pilares” fijados para la UE en Maastricht -los de JAI
y PESC- se fusionan, pasando el primero de ellos a convertirse en una política
comunitaria en lugar de una política intergubernamental como lo era hasta
entonces.
También es importante señalar que se incluye un nuevo principio de “seguridad
nacional” entre los que determinan las relaciones entre los Estados miembros de
la UE y la propia Unión. Por mérito de este principio la seguridad nacional de cada
Estado es materia de su exclusiva responsabilidad.
Si bien el Tratado de Lisboa ha sido un paso atrás en la consolidación de Europa
como un espacio político, económico y social unificado respecto de lo que
proponía la fracasada “Constitución Europea” cabe recordar aquí que el día previo
a la firma del mismo los presidentes del Consejo, del Parlamento y de la Comisión
Europeos proclamaron la Carta de los Derechos Fundamentales, documento que
había sido firmado en Niza en 2000 y cuyo texto se había incorporado en el de la
fallida Constitución Europea.
En un giro diplomático el Tratado de Lisboa no incorpora el texto de la
mencionada Carta pero le reconoce valor vinculante al afirmar que
La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal
como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el
mismo valor jurídico que los Tratados” (Versiones consolidadas del Tratado de la
Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, artículo 6).
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la estructura de tratados que rigen
la Unión Europea puede presentarse de la siguiente manera:

Tratado Tratado de
constitutivo Funciona-
de la Modifica miento de
Comunidad la Unión
Europea Europea

Tratado de
Lisboa

Tratado de Tratado de
la Unión la Unión
Europea Europea

Carta Carta
de los de los
Derechos Derechos
Fundamen- Fundamen-
Otorga carácter vinculante tales
tales

En negrita: Textos jurídicamente vinculantes.

En cursiva: versiones que han sido modificadas.
Fuente: Sobre la base de What the Lisbon (Reform) Treaty will do
La actual estructura institucional de la Unión Europea
Las principales instituciones sobre las que se estructura el trabajo de la UE son:
dos Consejos -el de la Unión Europea y el Europeo-, un Parlamento, una
Comisión, dos Tribunales -el de Justicia y el de Cuentas- y un Banco Central.
Junto a ellos operan gran cantidad de órganos auxiliares que abarcan los más
diversos temas, como el Comité de las Regiones (aproximación regional), el
Comité Económico y Social (expresión de la sociedad civil), etc.

El Consejo Europeo
Su origen se encuentra en la práctica de los Jefes de Estado y de Gobierno de los
Estados miembros de mantener encuentros con el presidente y vicepresidente de
la Comisión, receptada por el Acta Única Europea, momento a partir del cual el
Consejo Europeo se reunió por lo menos dos veces por año.
La entrada en vigor del Tratado de Lisboa transformó la práctica en una verdadera
institución que deberá mantener 2 reuniones por semestre y crea el cargo de
“Presidente del Consejo Europeo” que será quien asuma “la representación
exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin
perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad” (Versiones consolidadas del Tratado de la
Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, artículo 15).
El Presidente ejerce su cargo por el plazo de 2 años y medio, pudiendo optar por
una única reelección4.
En consecuencia hoy el Consejo Europeo está integrado por los Jefes de Estado
y de gobierno de los Estados que integran la UE, el Presidente del Consejo y el
Presidente de la Comisión Europea.
El Consejo es “al mismo tiempo el centro impulsor de las principales iniciativas
políticas de la Comunidad y el órgano de arbitraje de las cuestiones conflictivas
sobre las que no haya podido alcanzarse un acuerdo en el Consejo de Ministros”
(Daló, 1993).
Su función propia consiste en fijar las directrices políticas generales de la UE,
adoptar posiciones sobre cuestiones de política internacional y coordinar la
política exterior de los Estados miembros. Es fácilmente comprensible que, en
consecuencia, el Consejo Europeo adopte el consenso como sistema de toma de
decisiones
Además, "El Consejo Europeo presentará al Parlamento Europeo un informe
después de cada una de sus reuniones, así como un informe escrito anual relativo
a los progresos realizados por la Unión"5.

El Consejo (o Consejo de Ministros)

Integrado por los ministros de los gobiernos nacionales de todos los países
miembros de la UE. Asisten a sus reuniones los ministros responsables de los
asuntos que en cada caso se vayan a debatir. Existen 9 consejos diferentes:
 Asuntos generales y relaciones exteriores
 Asuntos económicos y financieros (ECOFIN)
 Agricultura y pesca
 Justicia e interior
 Empleo, política social, salud y consumidores

4
El actual y primer Presidente del Consejo es Herman Van Rompuy.
5
Art. 4 del Tratado de la UE, Versión consolidada de Ámsterdam.
 Competitividad
 Transporte, telecomunicaciones y energía
 Medio ambiente
 Educación, juventud y cultura
Los primeros tres, por abordar temas especialmente sensibles, se reúnen al
menos una vez al mes.
En el seno del Consejo, los Estados miembros legislan para la Unión, establecen
sus objetivos políticos, coordinan sus políticas nacionales y resuelven las
diferencias existentes entre ellos y con otras instituciones.
La Presidencia del Consejo rota cada seis meses de acuerdo a un orden
preestablecido. Es responsabilidad de la Presidencia el organizar y presidir todas
las reuniones, elaborar compromisos aceptables y encontrar soluciones
pragmáticas a los problemas expuestos ante el Consejo, buscar la coherencia y
continuidad en la toma de decisiones.
En el Consejo se aplica la ponderación de los votos de los Estados respondiendo,
básicamente, al tamaño de su población, acompañado de otras variables (tales
como densidad de población) a fin de que no se vean perjudicados los Estados
más pequeños.
La mayor parte de las decisiones se toman por mayoría cualificada pero, ciertas
cuestiones sensibles, en sectores como la fiscalidad, la política de asilo e
inmigración o la política exterior y de seguridad, requieren la unanimidad.
La mayoría cualificada exige la reunión de los siguientes 2 requisitos:
1. Contar con la representación del 55% de los países (15 de los 28 miembros
actuales)
2. En conjunto los países deben representar al menos el 65% de la población
total de la UE.
Se reconoce además una minoría de bloqueo compuesta por al menos cuatro
miembros del Consejo.
La sede del Consejo está en Bruselas, donde cada Estado miembro tiene una
representación permanente, cuyo comité, llamado Coreper (Comité de
Representaciones Permanentes), prepara las sesiones ministeriales. El Coreper
se reúne una vez por semana y su tarea fundamental consiste en garantizar que
sólo los asuntos más difíciles y delicados sean tratados a escala ministerial.
Merece mencionarse aquí a la Secretaría General, que facilitará la infraestructura
administrativa del Consejo en todos los aspectos, constituyéndose en un
elemento de continuidad en sus procedimientos y quedando a cargo de la
custodia de los actos y archivos del Consejo.

El Parlamento Europeo
Es la representación de los pueblos de los estados miembros. Hasta 1989 sus
miembros eran designados por los parlamentos nacionales, a partir de junio de
ese año la elección se realiza por el voto directo de los ciudadanos. Todos sus
diputados se eligen por períodos de cinco años. Actualmente el cuerpo se integra
por 751 eurodiputados distribuidos entre los 28 Estados miembros según el
siguiente detalle:
Este cuerpo tiene tres sedes diferentes en las que se reúne: Bruselas (Bélgica),
Estrasburgo y Luxemburgo (Francia): en las primeras dos ciudades se realizan las
sesiones plenarias del Parlamento -sobre todo en Estrasburgo donde se reúne
una semana por mes- y las reuniones de las Comisiones de trabajo en que se
estructura el trabajo de este órgano tienen lugar fundamentalmente en Bruselas.
Luxemburgo por su parte actúa como sede de las oficinas administrativas.
Esta pluralidad de sedes es posible debido a la lógica de trabajo del Parlamento,
que se organiza a través de labores de “preparación de plenario”, a cargo de las
comisiones, y de realización del “plenario” donde se adoptan las decisiones
Como dijimos, el Parlamento representa los intereses de los ciudadanos europeos
y defiende sus derechos. De hecho éstos tienen -tanto individualmente como en
grupo- un derecho de petición ante el Parlamento.
Al frente del Parlamento se encuentra su Presidente, designado de entre los
eurodiputados para ejercer ese cargo por el plazo de 2 años y medio.
El Parlamento Europeo concede prioridad al mantenimiento de los vínculos con
los parlamentos nacionales, con los cuales mantiene reuniones periódicas.
Veremos luego que el rol que los parlamentos nacionales desempeñan dentro de
la estructura de la UE se ha visto fortalecido a partir de las modificaciones que se
introdujeron en el proceso de adopción de normativa europea (ver más adelante).
El Parlamento ejerce funciones en tres ámbitos:
1. Función Legislativa: Reforzada tras el acuerdo de Maastricht que le otorga
poder de codecisión con el Consejo en torno a temas centrales como la libre
circulación de trabajadores, el mercado interior, la educación, las redes
transeuropeas, el medio ambiente, la salud, etc. El Parlamento goza incluso de
la facultad de rechazar la posición común aprobada por el Consejo. Asimismo
debe ratificar los acuerdos internacionales que firme la UE, cualquier decisión
de ampliación en la misma, la ley electoral uniforme europea y la ciudadanía
europea. Debe establecer el proyecto de presupuesto de la Unión.
2. Función de control: frente a la Comisión, que debe rendirle cuentas y
presentarle un informe anual sobre las actividades que realice. En mérito a
dicho informe el Parlamento podrá someter a la Comisión a una moción de
censura. El Parlamento podrá también constituir una comisión de investigación
para analizar posibles infracciones al derecho comunitario por instituciones de
la Unión o por los Estados miembros, salvo en el supuesto de que sobre los
mismos estuviera conociendo un órgano jurisdiccional. Nombra al Defensor del
Pueblo y, cada cinco años, al Presidente y los miembros de la Comisión. Sus
diputados pueden presentar preguntas escritas u orales a la Comisión e
interrogan con regularidad a los Comisarios en los Ruegos y Preguntas
durante las sesiones plenarias y en las reuniones de las comisiones
parlamentarias.
3. Poderes presupuestarios: Es el Parlamento Europeo quien debe aprobar el
presupuesto anual de la Unión. Dicha facultad permite al Parlamento proponer
modificaciones y enmiendas a las propuestas iniciales de la Comisión y a la
posición adoptada por los Estados miembros en el Consejo. Si bien es el
Consejo quien tiene la última palabra en cuanto al gasto y al coste agrícola
que surgen de acuerdos internacionales, respecto a otro tipo de gastos, como
por ejemplo los referidos a educación, programas sociales, fondos regionales,
o medio ambiente, el Parlamento decide en cooperación directa con el
Consejo. Es el Presidente del Parlamento el que firma la adopción del
presupuesto.
Las sesiones del Parlamento Europeo están abiertas a la prensa y al público.

La Comisión Europea
Impulsora de la política comunitaria, la Comisión Europea está integrada por un
representante -comisario- por cada uno de los países que integran la Unión,
aunque desde el momento en que asumen su cargo se los considera funcionario
de la UE y por lo tanto no pueden recibir instrucciones de los gobiernos de sus
países de origen.
Cada comisario es propuesto por el gobierno de su Estado, previa consulta del
Presidente de la Comisión, y su nombramiento debe ser refrendado por el
Parlamento. Permanecen en sus cargos por 5 años.
Al frente de la Comisión se encuentra su Presidente que es elegido por el
Parlamento Europeo a propuesta del Consejo Europeo.
Lo acompaña un vicepresidente elegido por el Consejo Europeo que, a partir de la
entrada e vigor del Tratado de Lisboa, es también Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Común -razón por la cual también
deberá presidir el Consejo de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE-, lo que en
cierta manera lo asemeja a la figura de un “Canciller” de la UE. Para respaldar su
acción se crea un servicio de acción exterior propio de la Unión.
La Comisión goza en exclusividad del “derecho de iniciativa” en todo lo atinente a
normativa común (excepto en las dos áreas de cooperación intergubernamental
cubiertas por el Tratado de la Unión Europea: política exterior y de seguridad
común y cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior,
donde el principio de la exclusividad cede).
Tanto el Consejo como el Parlamento podrán solicitarle eleve propuestas en torno
a asuntos determinados pero solo ella es la institución de origen de los proyectos.
Corresponde asimismo a la Comisión velar por la aplicación de los tratados
comunitarios, ante un caso de incumplimiento actúa como órgano imparcial
pudiendo llevar el asunto al Tribunal de Justicia Europeo.
Junto a estas dos funciones es tarea de la Comisión Europea la gestión y
ejecución de las políticas de la Unión y de sus relaciones comerciales
internacionales y la de gestión del presupuesto anual de la Unión.
La Comisión se reúne una vez por semana. Como órgano de gestión ejecuta las
decisiones adoptadas por el Consejo.
Es en definitiva quien representa los intereses de la comunidad. Es el más
perfecto representante a nivel planetario de los valores que dan vida al modelo
institucional o de derecho internacional público contemporáneo.

El SEBC y el BCE
El Tratado de la Unión Europea fijó en su protocolo anexo N° 3 el Estatuto del
Banco Central Europeo (BCE), que goza de personalidad jurídica independiente y
dispone en cada Estado integrante de la “zona euro” de la más amplia capacidad
jurídica concedida a las personas jurídicas por su ordenamiento legal "en
particular, podrá adquirir o vender propiedad mobiliaria e inmobiliaria y ser parte
en actuaciones judiciales"6, asimismo sus actos y omisiones quedan sujetos a la
jurisdicción del Tribunal de Justicia Europeo, frente al cual goza también de
personalidad activa. No obstante, los litigios entre el BCE, por una parte, y sus
acreedores, deudores o terceros, por otra, serán resueltos por los tribunales
nacionales competentes.
Internamente se organiza en tres cuerpos principales, a saber:
1. El Consejo de Gobierno: formado por los miembros del Comité Ejecutivo del
BCE más los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados
que integren la "zona euro". Cada miembro del Consejo de Gobierno posee un

6
Protocolo nº 3 anexo al TUE, sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos
Centrales y del Banco Central Europeo, art. 9.
 voto y, en caso de empate, desempata el voto del presidente. El presidente del
Consejo y un miembro de la Comisión podrán participar de sus reuniones,
pero no tendrán derecho de voto, aunque se faculta al presidente del Consejo
a someter una moción a la deliberación de este. El Consejo de Gobierno se
reúne al menos 10 veces cada año, y sus encuentros son confidenciales.
2. El Comité Ejecutivo: integrado por el presidente (será el representante del
BCE en el exterior), el vicepresidente y otros cuatro miembros que serán
nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros
reunidos a nivel de Jefes de Estado o de Gobierno, sobre la base de una
recomendación del Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al
Consejo de Gobierno del BCE. Cada uno de sus miembros tiene voto
individual. Sus mandatos tendrán una duración de ocho años sin posibilidad de
renovación. Es el responsable de la gestión ordinaria del BCE.
3. El Consejo General: compuesto por el presidente y el vicepresidente del BCE,
que presidirán el Consejo General, y por los gobernadores de los bancos
centrales nacionales de todos los Estados miembros de la UE. Los demás
miembros del Comité Ejecutivo podrán participar, sin derecho a voto, de sus
reuniones, al igual que podrán hacerlo el presidente del Consejo y un miembro
de la Comisión. Su objetivo primordial es hacer que se cumplan las funciones
encomendadas al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).
Las funciones del BCE son variadas y de diversa índole, y podemos clasificarlas
de la siguiente forma:
1. Funciones consultivas: el BCE será consultado obligatoriamente sobre
cualquier propuesta de acto comunitario que caiga dentro de su ámbito de
competencia; y por las autoridades nacionales, acerca de cualquier proyecto
de disposición legal que entre en su ámbito de competencias, dentro de los
límites y con las condiciones que disponga el Consejo.
Podrá presentar dictámenes a las instituciones y organismos comunitarios y,
en cuanto les competa, a las autoridades nacionales.
Se invitará al presidente del BCE a participar de las reuniones del Consejo en
las que se delibere sobre cuestiones relativas a los objetivos y funciones del
SEBC.
Podrá asesorar al Consejo, a la Comisión y a las autoridades competentes de
los Estados miembros o ser consultado por estos en cuestiones relativas al
alcance y aplicación de la legislación comunitaria sobre supervisión de las
entidades de crédito y estabilidad del sistema financiero.
2. Funciones de Información: Como dijimos, para el SEBC, la información clara y
al alcance de todos es condición esencial de credibilidad y un reaseguro de
confianza para el BCE. Debido a lo complejo de coordinar información
proveniente de las economías nacionales, una primera función relacionada
directamente con la de información –aunque no sea propiamente una de ellas-
es la función de recopilación de las estadísticas necesarias, las que deberá
obtener de las autoridades nacionales, así como la de contribuir a armonizar la
normativa y las prácticas regulatorias de la recopilación, elaboración y
distribución de estas estadísticas. En lo específico, El BCE elaborará y
publicará informes sobre las actividades del SEBC de periodicidad trimestral
como máximo; presentará cada año al Parlamento Europeo, al Consejo y a la
 Comisión un informe sobre las actividades del SEBC y la política monetaria del
año anterior y del año en curso7.
3. Funciones de representación: El BCE podrá formar parte de organismos
internacionales en la materia de su atribución, y deberá autorizar a los bancos
centrales de los países miembros para que hagan lo propio. El BCE decidirá
cómo está representado el SEBC dentro del ámbito de la cooperación
internacional.
4. Funciones relacionadas con la emisión de moneda: el Consejo de Gobierno
del BCE tendrá el derecho exclusivo de autorizar la emisión de billetes de
banco en la Comunidad, los mismos podrán ser emitidos por el mismo BCE o
por los bancos centrales nacionales.
5. Otras funciones: Dentro de los límites y condiciones fijadas por el Consejo
estará autorizado a imponer multas y pagos periódicos de penalización a las
empresas que no cumplan con sus obligaciones respecto de los reglamentos y
decisiones del mismo. El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la
Comisión, previa consulta al BCE y previo dictamen conforme del Parlamento,
podrá encomendar al BCE tareas específicas respecto de políticas
relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades financieras, con
excepción de las empresas de seguros.
Para llevar adelante sus funciones el BCE se vale de tres formas de pronunciarse:
1. Reglamentos: en cuanto resulten necesarios para posibilitar el ejercicio de las
funciones atribuidas al SEBC, para definir asuntos conexos con reservas
mínimas, sistemas de liquidación y compensación, supervisión de entidades
financieras, personas sujetas a obligaciones de información, etc. El reglamento
tendrá un alcance general. Serán obligatorios y directamente aplicables en
cada Estado miembro.
2. Decisiones: necesarias para el ejercicio de las funciones encomendadas al
SEBC por el presente Tratado y por los Estatutos del SEBC. La decisión será
obligatoria para todos sus destinatarios.
3. formulará recomendaciones y emitirá dictámenes: Las recomendaciones y los
dictámenes no serán vinculantes.
Los reglamentos tendrán carácter público, mientras que será el BCE quien decida
hacer públicas o no sus decisiones, recomendaciones y dictámenes.
El capital operativo del BCE está suscripto por los bancos centrales nacionales,
quienes son los únicos accionistas de dicho capital.
El BCE está acompañado por el Sistema Europeo de Bancos Centrales (en
adelante SEBC o "Sistema") integrado por el propio BCE y por los bancos
centrales de los Estados miembros y que se rige por los órganos rectores del
BCE.
Tiene como objetivo primordial mantener la estabilidad de precios dentro de la
Unión, lo que no implica desentenderse de apoyar las políticas económicas
globales de la Comunidad. Su guía de trabajo debe ser el principio de la
economía de mercado, abierta y de libre competencia.

7
"Las cuentas del BCE y de los bancos centrales nacionales serán controladas por
auditores externos independientes, recomendados por el Consejo de Gobierno y
aprobados por el Consejo. Los auditores tendrán plenos poderes para examinar todos los
libros y cuentas del BCE y de los bancos centrales nacionales, así como para estar
plenamente informados acerca de sus transacciones." PROTOCOLO nº 3 anexo al TUE,
sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central
Europeo, art. 27.1.
En atención a ese objetivo, serán sus funciones básicas la definición y ejecución
de la política monetaria comunitaria, la realización de operaciones de divisas, la
posesión y gestión de las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros
(sin perjuicio de la posesión y gestión de fondos de maniobra en divisas por parte
de los Gobiernos de los Estados miembros) y la promoción y control del buen
funcionamiento de los sistemas de pago. Contribuirá también a la correcta gestión
de las políticas seguidas por las autoridades competentes respecto de la
supervisión de entidades crediticias y de la estabilidad de los sistemas
financieros.
Dadas estas funciones, se comprende la importancia de que el Sistema rinda
cuentas de sus operaciones en forma clara y accesible al ciudadano europeo, por
ello se impone al SEBC la obligación de publicar semanalmente su estado
financiero consolidado, el que abarcará los activos y pasivos de los bancos
centrales nacionales que lo integran.
Para poder cumplir con sus objetivos y llevar adelante sus funciones, el Sistema
debió ser dotado de un conjunto de instrumentos de política monetaria, de lo que
resulta que el BCE y los bancos centrales nacionales:
 podrán abrir cuentas a entidades de crédito, a entidades públicas y a otros
participantes en el mercado, así como aceptar activos, incluidos valores
representados mediante anotaciones en cuenta, como garantía;
 podrán operar en los mercados financieros comprando y vendiendo
directamente o con arreglo a pactos de recompra, prestando o tomando
prestados valores y otros instrumentos negociables, ya sea en moneda
comunitaria, extracomunitaria o en metales preciosos;
 realizar operaciones de crédito con entidades de crédito y demás participantes
en el mercado, tomando garantías adecuadas ante un préstamo;
 el BCE podrá exigir a las entidades crediticias establecidas en los Estados
miembros que mantengan reservas mínimas en las cuentas del propio BCE y
en los bancos centrales nacionales, penalizando su incumplimiento (reservas
mínimas);
 no podrán autorizar descubiertos ni conceder otro tipo de créditos en favor de
instituciones u organismos comunitarios, Gobiernos centrales, autoridades
regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho
público o empresas públicas de los Estados miembros, queda igualmente
prohibida la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda.
Podrán actuar como agentes fiscales de dichas entidades;
 podrán proporcionar medios, y el BCE dictar reglamentos, cuyo objetivo sea
garantizar sistemas de compensación y de pago eficientes y solventes dentro
de la Comunidad y con terceros países;
 realizar operaciones exteriores tales como establecer relaciones con los
bancos centrales y con las instituciones financieras de otros países y con
organizaciones internacionales, adquirir y vender al contado y a plazo todo tipo
de activos en moneda extranjera, efectuar cualquier tipo de transacción
bancaria con terceros países y con organizaciones internacionales, incluidas
las operaciones de concesión y recepción de préstamos;
 recopilar la información estadística necesaria.

El Tribunal de Justicia
Es quien está obligado a garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y
aplicación del derecho comunitario, para lo que está facultado a actuar de pleno
derecho y en forma obligatoria para las partes, sin necesidad de requerirles previo
consentimiento jurisdiccional.
"Su creación responde (...) a la necesidad de dotar al proceso supranacional con
una instancia imparcial" (Tempesta, 1993). En efecto, si el derecho comunitario ha
conseguido implantarse de manera tan profunda en la realidad jurídica de los
Estados miembros, es porque ha sido concebido, interpretado y aplicado como
norma uniforme por las administraciones y los órganos jurisdiccionales de todos
los Estados miembros, abriendo la posibilidad a los particulares de invocar ante
sus jueces nacionales el ordenamiento supranacional.
El Tribunal de Justicia Europeo, compuesto por un juez de cada Estado miembro
a cuyo frente se encuentra un presidente designado por los propios jueces del
Tribunal de entre ellos, conoce en asuntos interpuestos por los Estados
miembros, las instituciones comunitarias, los particulares y las empresas.
Garantiza una interpretación uniforme del Derecho comunitario mediante una
cooperación estrecha con los órganos jurisdiccionales nacionales a través del
procedimiento prejudicial.
El Tribunal de Justicia funcionó como sistema de instancia única hasta el 1 de
septiembre de 1989, cuando el Consejo le agregó un Tribunal de Primera
Instancia con competencia en recursos interpuestos por los particulares y las
empresas contra decisiones de las instituciones y los órganos comunitarios. Las
sentencias del Tribunal de Primera Instancia pueden ser objeto de recurso de
casación, limitado a las cuestiones de Derecho, ante el Tribunal de Justicia.
Para cumplir sus funciones el Tribunal de Justicia se reúne en sesión plenaria
(cuando así lo solicite un Estado miembro o una institución de la Comunidad que
sea parte en el asunto) o en salas de tres o cinco jueces.
La competencia del Tribunal es, no obstante lo dicho, de atribución: se da a través
de una serie de recursos taxativamente enumerados:
1. Recurso de incumplimiento: Contra los Estados por incumplimiento de las
obligaciones que asumen en virtud de los Tratados (CE y UE). La
legitimación activa corresponde a un Estado miembro, a un grupo de ellos
o a la Comisión Europea. Incluye una etapa conciliatoria previa y la
decisión final es meramente declarativa de la constatación o no del
incumplimiento.
2. Recurso de anulación: Destinado al control de legalidad de los actos del
Consejo y de la Comisión y el Parlamento. Puede interponerse por Estados
miembros, instituciones comunitarias o por ciudadanos de la Unión
destinatarios o afectados directa e individualmente por la decisión
controvertida
3. Recurso por inactividad: Son legitimados activos los mismos sujetos
mencionados en el punto anterior y se interpone cuando alguna institución
comunitaria incumple una obligación de hacer, habiéndose hecho previa
requisitoria en ese sentido y transcurrido el plazo impuesto de dos meses
desde aquella. La sentencia es declarativa.
4. Recurso prejudicial: da competencia al tribunal Europeo para pronunciarse
sobre la interpretación del Tratado y sobre la validez e interpretación de los
actos comunitarios. Se trata de un recurso de interposición por los jueces
nacionales (obligatorio en la última instancia jurisdiccional local) cuando
una cuestión que se les presente incluya alguno de los puntos indicados.
Es la vía donde más claramente se divisa a los sistemas de justicia
 nacionales y comunitario como un único sistema integral europeo de
justicia.
5. Recurso contra decisiones del Tribunal de Primera Instancia: Este Tribunal
conoce las causas en las que tiene competencia asignada "...sin perjuicio
de un recurso ante el Tribunal de Justicia limitado a las cuestiones de
derecho"8.
6. Existen otros casos particulares de recursos, por ejemplo para otorgar
competencia consultiva al Tribunal en mérito de examinar
incompatibilidades entre la normativa comunitaria y un tratado internacional
en etapa de negociación.

El Tribunal de Cuentas
Es el representante de los contribuyentes, encargado de comprobar que la Unión
Europea invierte su dinero siguiendo la normativa legal y ajustándose a los
principios presupuestarios y contables de la Comunidad y para los objetivos a los
que está destinado, comprobando hasta qué punto y a qué precio se han
alcanzado los objetivos de gestión financiera. Está dotado de absoluta
independencia.
Toda institución y organismo que maneje fondos comunitarios, sea comunitaria,
nacional, regional o incluso local, es objeto de examen y debe facilitar al Tribunal
de Cuentas toda la información y documentos que este necesite.
Cuando el Tribunal identifica errores, irregularidades y casos potenciales de
fraude, los hace públicos ante las administraciones competentes y otros
organismos para que tomen medidas.
Las observaciones del Tribunal sobre la gestión de las finanzas de la Comunidad
se publican en un Informe Anual (en el mes de noviembre) junto con las
respuestas de las instituciones concernidas. El Informe Anual señala aquellas
áreas en las que la mejora es posible y deseable.
Pero además el Tribunal puede, en cualquier momento, elaborar informes
especiales sobre aspectos específicos de la gestión del presupuesto. Al igual que
el Informe Anual, estos informes se publican en el Diario Oficial.
Las instituciones, por su parte, pueden solicitarle orientación en ciertos aspectos
de la gestión de los fondos, a la que el tribunal de Cuentas responde mediante
dictámenes. Esta solicitud es obligatoria antes de la adopción de documentos
relativos a los reglamentos financieros y los recursos propios (ingresos
presupuestarios de la UE).
El Tribunal de Cuentas es quien emite las denominadas "declaraciones de
fiabilidad", que garantiza la exactitud de las cuentas y la regularidad y legalidad de
las operaciones que examinan. Es, en definitiva, la declaración formal para los
contribuyentes de que su dinero ha sido invertido donde se había previsto y para
los objetivos que se pretendían.

Otras Instituciones relevantes

No obstante ser de una importancia "menor" a las mencionadas, existen otras
instituciones que, debido a la relevancia que han alcanzado en poco tiempo, vale
la pena presentar sumariamente. Estas son:

8
Art. 225 Tratado de la CE, Versión consolidada de Ámsterdam.
El Comité de las Regiones
Creado como un órgano consultivo por el Tratado de la Unión Europea, el Comité
ha surgido como el guardián del principio de subsidiariedad desde su primera
sesión en marzo de 1994.
Sus miembros ejercen funciones efectivas de gobierno próximas al ciudadano, ya
que la mayor parte son presidentes regionales, alcaldes o gobernadores
provinciales, con lo que tienen una experiencia directa de cómo afectan a la vida
diaria de sus ciudadanos las políticas y la legislación de la Unión.
El Tratado de la UE establece que se le debe consultar en asuntos relacionados
con las redes transeuropeas, la salud pública, la educación, la juventud, la cultura
y la cohesión económica y social. Pero el Comité también puede tomar la
iniciativa y expresar su opinión en otros asuntos políticos que afectan a las
ciudades y las regiones, como la agricultura la protección del medio ambiente.
El trabajo interno se organiza en ocho comisiones y cuatro subcomisiones, a
saber:
1. Desarrollo regional, desarrollo económico y hacienda local y regional;
Subcomisión de hacienda local y regional.
2. Ordenación del entorno, agricultura, caza, pesca, bosques, mar y montaña;
Subcomisión de Turismo y espacio rural.
3. Transportes y redes de comunicaciones; Subcomisión de
Telecomunicaciones.
4. Política urbana.
5. Ordenación del territorio, medio ambiente y energía.
6. Educación y formación profesional.
7. Europa de los ciudadanos, investigación, cultura, juventud y consumidores;
Subcomisión de juventud y deportes.
8. Política social, sanidad y cohesión económica y social.
El Comité también ha establecido una comisión especial para asuntos
institucionales, responsable de contribuir a las reflexiones sobre la reforma de las
instituciones de la UE.
Algunos temas que ya han sido tratados por el Comité de las regiones son:
directrices para una red de aeropuertos transeuropea, el derecho de los
ciudadanos europeos a votar en las elecciones locales de un Estado miembro del
que no son nacionales, el desarrollo del turismo rural y el acceso de Europa a la
sociedad de la información.

El Comité Económico y Social (CES)

Creado por los Tratados de Roma (1957) para hacer posible la participación de
los diversos grupos de interés económicos y sociales en la realización del
Mercado Común y facilitarles un instrumento institucional con ayuda del cual
poder dar a conocer a la Comisión y al Consejo de Ministros de la Unión Europea
su opinión sobre todos los temas de interés comunitario, sus funciones se vieron
reafirmadas por el Acta Única Europea (1986), el Tratado de Maastricht (1992) y
el proyecto de Tratado de Ámsterdam (1997).
Sus miembros son propuestos por los gobiernos y nombrados a título personal
por el Consejo de la Unión Europea para un período renovable de 4 años. Los
Consejeros están organizados en tres grupos: Empresarios (Grupo I),
Trabajadores (Grupo II) y Actividades Diversas (Grupo III).
Emite dictámenes de carácter consultivo, existiendo casos en que la consulta es
obligatoria (Ej.: medio ambiente).
El Comité se organiza en nueve secciones:
1. Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios.
2. Relaciones Exteriores, Política Comercial y Desarrollo.
3. Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura.
4. Medio Ambiente, Sanidad y Consumo.
5. Agricultura y Pesca.
6. Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo.
7. Industria, Comercio, Artesanía y Servicios.
8. Transportes y Comunicaciones.
9. Energía, Asuntos Nucleares e Investigación.

El Defensor del Pueblo

Nace del Tratado de Maastricht para dirimir las reclamaciones relativas a la mala
administración en la acción de las instituciones y los órganos de la Comunidad
Europea.
Pueden presentarle reclamaciones los ciudadanos de Estados miembros de la
Unión Europea o quienes residan en ellos, así como las empresas, asociaciones u
otros órganos que tengan un domicilio en la Unión sin tener que demostrar para
ello que el reclamante se ha visto directamente afectado por el presunto caso de
mala administración.
Al recibir la reclamación el Defensor del Pueblo la comunica a la institución
responsable, pudiendo esta tomar las medidas necesarias para resolver el
problema.
Si se constata la existencia de mala administración y el asunto no se resuelve
durante la investigación, el Defensor trata de encontrar una solución amistosa. Si
esto no se logra el Defensor puede redactar un proyecto de reclamación llamando
a la institución correspondiente a adoptar las medidas necesarias. Si tampoco
ahora obtiene una respuesta satisfactoria el Defensor del Pueblo puede dirigir un
comentario crítico a la institución, recomendándole medidas a adoptar y, si la
institución no las acepta, podrá entonces el Defensor presentar un informe
especial al Parlamento Europeo.

El Derecho Comunitario
Antes de entrar a analizar el asunto europeo, es necesaria una breve introducción
especialmente dirigida a aquellos que se acercan por primera vez a un fenómeno
político-jurídico tan complejo como lo es el de las "integraciones nacionales".
La primera cuestión a considerar es la integración de los órdenes jurídicos
nacionales en un "nuevo orden" distinto de la suma de aquellos, un derecho
diferente al que denominamos "derecho comunitario" y que se rige por sus
propias reglas y principios.
Centrándonos en el caso de la Unión Europea (UE) podemos decir que los
tratados internacionales que le dieron origen “son igualmente actos que
constituyen comunidades independientes, dotadas de derechos soberanos y de
competencias propias” (Borchardt, 1994). El conjunto de los tratados que dan vida
y forma a la UE conforman el derecho comunitario primario, con el que convive un
derecho comunitario derivado cuyo origen se encuentra en las decisiones
jurídicamente vinculantes que adoptan los propios órganos de la Unión,
fundamentalmente Consejo Europeo, el Parlamento Europeo y la Comisión
Europea (ver más adelante).
De lo dicho se depende con total claridad el primero de los aspectos distintivos de
la organización de la UE: los Estados que la componen han cedido a favor de la
misma parte de su soberanía, confiándola a instituciones comunitarias de las que
ellos no son más que una parte. De allí la naturaleza jurídica de este particular
tipo de unión internacional, que ha sido denominada “supranacional”, por
oposición al concepto clásico de “internacional”, donde cada Estado mantiene su
propia soberanía por fuera de cualquier organización de la que sea parte.
Como derivación de lo dicho, surge la facultad de la UE de darse su propio orden
normativo de carácter obligatorio y vinculante para los Estados miembros, que se
ven sometidos al mismo y obligados a actuar en su consecuencia; esto es lo que
se denomina principio de primacía del derecho comunitario y, a su vez, hallamos
aquí el germen de dos importantes variables que hacen a la esencia del derecho
comunitario, a saber:
1. la aplicabilidad directa, efecto por el cual "enteras piezas de la legislación
comunitaria penetran automáticamente en el corpus iuris nacional"
(Tempesta, 1993), y
2. el efecto directo, referido a la calidad de autoejecutables de las normas
comunitarias que afectan a particulares9.
Lo dicho debe ser puesto en juego con otro de los principios básicos en el orden
jurídico de la UE: el principio de las competencias limitadas.
Dicho principio es la afirmación de que los Estados miembros no han otorgado
competencias generales a las autoridades de la UE para lograr los objetivos que
les han sido asignados. Por el contrario, las competencias transferidas desde los
Estados nacionales hacia la Unión quedan limitadas por los objetivos (en general)
y la normativa (en particular) que cada tratado determina. Atención, en este punto
es importante distinguir competencias generales para alcanzar los objetivos
propios de cada institución comunitaria, que son las negadas; de competencias
genéricas para obrar dentro de un asunto determinado, las que sí existen y
ejemplo de ellas es el inciso D del artículo 70 del tratado de la CE, que reza:
Para la aplicación del artículo 70, y teniendo en cuenta las peculiaridades del sector
de los transportes, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo
251 y previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones,
establecerá (:..) d) cualesquiera otras disposiciones oportunas".
El mencionado principio se complementa con el denominado principio de
subsidiariedad que significa que la UE actuará únicamente cuando pueda
desarrollar sus actividades con mayor eficacia que los Estados miembros. Caso
típico es el de la protección del medio ambiente.
Este principio tiene un corolario que vale la pena desarrollar y es el siguiente: los
Estados miembros deben abstenerse de actuar en forma individual cuando la
acción comunitaria en el campo en cuestión sea más ventajosa. Consecuencia
evidente de lo dicho, por su importancia creemos pertinente dejarla expresa.

9
Véase al respecto y a modo ejemplificativo: Asunto 26/62, Van Gend & Loos,
recopilación 1963 (Naturaleza jurídica del derecho comunitario). Asunto 6/64,
Costa/ENEL, recopilación 1964 (Aplicabilidad directa y supremacía del derecho
comunitario). Asuntos C-6 y C-9/90, Francovich y Bonifaci, recopilación 1991, pp. I-5403
(Eficacia del derecho comunitario, responsabilidad de los estados miembros por la
infracción del derecho comunitario). Asuntos C-13 y C-113/91, Debus, recopilación 1992,
pág. I-3617 (Conflicto entre derecho comunitario y nacional, aplicabilidad directa y
primacía del derecho comunitario).
En la misma línea hallamos al principio de proporcionalidad, que nos indica que
las normas del derecho comunitario deben ser adecuadas en función del objetivo
perseguido, y la carga que originan para las personas no debe ser excesiva en
relación con los intereses comunitarios que se buscan proteger.

La toma de decisiones de la UE
Afirmábamos antes que el derecho comunitario, propio de la UE y diferente al de
los países que la integran, se componía de los tratados que le dan vida y
estructura -derecho comunitario primario- y de las normas de carácter jurídico que
emanan de las propias instituciones de la Unión -derecho comunitario derivado-.
Tras haber repasado las cuestiones centrales del primero de ellos vamos ahora a
presentar someramente al segundo, que en el caso de la UE se construye a
través de dos tipos de normas: las directivas y los reglamentos, unas y otros
conforman verdaderas “leyes” europeas.
Para poder hacerlo es imprescindible comenzar por analizar la manera en la que
se adoptan decisiones dentro de la Unión, procedimiento reglado en el TUE y en
el TFUE, es decir derecho comunitario primario.
Como primer punto entonces conviene decir que, en mérito a los principios de
primacía, competencias limitadas y subsidiariedad, cada directiva y reglamento se
apoyan en disposiciones específicas de alguno de los tratados mencionados, que
se convierten así en su sustento jurídico y en la base de su validez. La norma de
derecho comunitario originario sobre la que se construya la del derivado será
además la variable que nos permita identificar qué proceso deberá seguirse para
su aprobación, ya que existen diversos mecanismos de creación de normas de
derecho comunitario por las instituciones de la UE.
Podemos desde ahora entonces introducir una nueva variante: si bien todos los
órganos presentados tienen algún nivel de influencia en la adopción del las
decisiones de la UE tres de ellos adoptan un rol claramente preponderante al
respecto: la Comisión Europea, al Parlamento Europeo y el Consejo.
Como afirmábamos es a la Comisión a quien le corresponde la responsabilidad
exclusiva de proponer nuevas normas, pero el proceso de su adopción requerirá
de la intervención de los otros dos que, en definitiva, serán quienes den
aprobación a las normativas propuestas, haciendo la salvedad de que en ciertos
casos específicamente determinados el Consejo tiene posibilidades de actuar
prescindiendo del Parlamento.
Para comprender mejor lo que estamos diciendo conviene adentrarnos en los tres
procesos de adopción de normas de derecho comunitario derivado que existen
dentro de la UE: la codecisión, el dictamen conforme y la consulta.
La codecisión es el proceso más utilizado y en él Parlamento y Consejo se
encuentran en pie de igualdad y ambos deben aprobar la adopción de la norma.
El proceso se abre con la propuesta de una nueva norma por la Comisión, quien
traslada un texto de propuesta a los parlamentos nacionales para su evaluación
por los mismos, al Parlamento Europeo y –cuando correspondiera- al Comité
Económico y Social y/o al Comité de las Regiones.
El Parlamento Europeo recibe las opiniones de los parlamentos nacionales y de
los comités y realiza su “primera lectura” de la proposición, aceptándola o
introduciendo modificaciones al texto propuesto. En cualquiera de los dos casos el
texto de la propuesta es enviado al Consejo que podrá aceptar el texto con las
modificaciones que eventualmente le hubiese introducido el Parlamento,
convirtiéndolo en norma obligatoria para todos los Estados miembros.
Si no aceptara el texto enviado presenta su propia propuesta de “primera lectura”
al Parlamento Europeo que realiza entonces su “segunda lectura” pudiendo
aprobar el texto enviado por el Consejo -convirtiéndolo así en norma obligatoria-,
rechazarlo o proponer reformas al texto de la “primera lectura” del Consejo.
En este último caso se envían las observaciones a la Comisión y nuevamente al
Consejo. La Comisión deberá enviar al Consejo su opinión respecto al texto de
segunda lectura del Parlamento.
El Consejo realiza entonces su segunda lectura y aprueba la “segunda lectura” del
Parlamento mediante un sistema de mayorías especiales (calificada si la opinión
de la Comisión es positiva y unanimidad si la opinión de la Comisión es negativa)
convirtiéndola en norma obligatoria o bien no aprueba el texto, caso en el cual se
convoca un “Comité de Conciliación” integrado por igual cantidad de integrantes
de ambos cuerpos, quienes deben buscar un texto que satisfaga a ambas partes.
Si no logran acordar un texto la propuesta es definitivamente rechazada.
Si se logra un texto de acuerdo se lo eleva al Parlamento y al Consejo, si ambos
lo aprueban se convierte en norma obligatoria y si alguno de los dos lo rechaza la
propuesta es definitivamente abandonada.
En el procedimiento de Consulta el Consejo asume un lugar de preponderancia
respecto del Parlamento. Como en todos los casos el texto de la propuesta surge
de la Comisión quien debe enviarlo al Consejo, que a su vez debe consultar la
opinión del Parlamento, del Comité Económico y Social y del Comité de las
Regiones.
El Parlamento podrá aprobar el texto, rechazarlo o sugerir modificaciones al
mismo. En este último caso el texto con las modificaciones propuestas es
revisado por la Comisión quien, si acepta alguno de los cambios, reenvía el texto
ya modificado al Consejo que tiene entonces la opción de adoptar la propuesta
modificada, la original o introducir sus propias modificaciones, aunque en el
primer caso la aprobación es por mayoría calificada y en los últimos dos por
unanimidad.
Para ser claros la obligación del Consejo en este procedimiento se limita al de
consultar al Parlamento y a los Comités -cuando así corresponda-, pero no queda
atado por sus opiniones.
Se trata de un procedimiento que ha ido perdiendo espacios de aplicación,
aunque actualmente sigue siendo utilizado para asuntos de gran importancia para
la Unión tales como la política agraria y la política fiscal, entre otras.
En el Dictamen Conforme el procedimiento es muy similar al de Consulta y
requiere que el Consejo obtenga la aprobación del Parlamento, no pudiendo este
introducir reformas al texto que le remite el Consejo: lo aprueba dando su
“dictamen conforme” o lo rechaza.
Este procedimiento se utiliza fundamentalmente para la aprobación del ingreso de
nuevos miembros a la UE.
Bibliografía
BORCHARDT, Klaus Dieter (1994) El ABC del derecho comunitario. Oficina de
publicaciones oficiales de las comunidades europeas, Luxemburgo
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