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La vulnerabilidad y su concentración espacial: barrios vulnerables y zonas

desfavorecidas.

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 12. La vulnerabilidad y su concentración
espacial: barrios vulnerables y zonas
desfavorecidas
María Rosario Alonso Ibáñez
Catedrática de Derecho Administrativo

Sumario: 12.1. Desigualdad social y la segregación socio-

espacial. 12.2. El concepto de vulnerabilidad urbana. 12.3. Los
indicadores de medición de la vulnerabilidad urbana y la
caracterización de los barrios vulnerables. 12.4. Distintas
aproximaciones para afrontar las concentraciones problemáticas
de pobreza. 12.5. La reorientación del marco jurídico urbanístico.
12.6. Bibliografía básica

12.1. Desigualdad social y segregación socio-espacial

En 2012, uno de cada cuatro europeos, es decir, 124 millones

de personas, estaban amenazados de pobreza o de exclusión social.
En 2016, esta población ha crecido exponencialmente, miles de
personas refugiadas y migrantes están llegando a Europa huyendo de
las guerras y de la pobreza, forzadas a abandonar sus hogares. Más
allá de lo que representa en la actualidad esta crisis humanitaria, ya
entre 2008 y 2012 el número de personas a las puertas de la pobreza
o exclusión social había aumentado en casi un cuarto (24,8 %) de la
población. Dicho de otra manera, a pesar de los objetivos ambiciosos
de las numerosas estrategias europeas que pretenden reducir el
número de personas amenazadas por la pobreza, la situación se ha
agravado como consecuencia de la situación de crisis financiera y de
refugiados en la que está inmersa en la actualidad la Unión Europea.
De acuerdo con URBACT, las ciudades europeas están "[...]
amenazadas por una creciente polarización social que es
consecuencia de varios procesos paralelos una polarización cada vez
mayor de los ingresos desde los años 1980, una disminución de la
seguridad en el empleo debido a los retos de una mayor
competitividad a nivel mundial, y un gran aumento de la emigración a
Europa y las ciudades (a la que se añade la migración interna Este-
Oeste dentro de la UE " (Colini, 2013: 8).
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

Por lo que se refiere a España, el I Informe sobre la Desigualdad

en España de la Fundación Alternativas, publicado en 2013, recogía
ya una situación preocupante sobre la evolución de la desigualdad
social. Por un lado, las diferencias económicas entre los hogares
dejaron de reducirse a comienzos de los años noventa y la fase de
crecimiento económico anterior a la reciente crisis no consiguió que
éstas disminuyeran. Por otro lado, la caída de la actividad económica
y la destrucción del empleo que comenzó en 2007 elevaron los
indicadores a niveles desconocidos desde hacía décadas. En el
momento actual, en el que ya se vislumbra una cierta mejoría de las
condiciones macroeconómicas y, con mayor lentitud, del empleo, no
parece que las desigualdades hayan disminuido. Por el contrario, la
información más reciente muestra, inequívocamente, que el
crecimiento de la desigualdad no se ha frenado. En este contexto,
resulta de sumo interés la pregunta sobre el papel que han tenido las
prestaciones sociales y los impuestos en el crecimiento de la
desigualdad para entender cómo pueden prevenirla en el futuro. La
respuesta a esta pregunta ha constituido el objetivo del II Informe
sobre la Desigualdad en España 2015 cuyo eje conductor ha sido
tratar de vincular los procesos de desigualdad existentes con las
principales políticas del Estado de Bienestar, analizando las políticas
relacionadas con las pensiones, los sistemas de ingresos mínimos, el
sistema educativo, la sanidad, la vivienda y la fiscalidad. En todos los
apartados se observa cómo los recortes o las políticas públicas
equivocadas, en un contexto que todavía hoy es de grave crisis
económica, están dando lugar a una sociedad más desigual y con
menos oportunidades para las personas que ya se encontraban en
una situación peor antes de la crisis. Desigualdades que, en España,
no son todavía muy evidentes en los espacios públicos, pero que se
viven de manera dramática en el interior de muchos hogares.

Los principales factores que contribuyen a la desigualdad, como

la pobreza, el desempleo, el bajo nivel de formación, las
desigualdades en materia de salud y servicios urbanos básicos como
el abastecimiento de agua, la electricidad o el saneamiento, o los
costes elevados de la vivienda, el bajo grado de participación en la
vida pública, etc., están en aumento, y todos ellos están
estrechamente ligados. La interdependencia de las desigualdades
sociales entraña un círculo vicioso que es estructural, no únicamente
individual, cada vez más visible.

Si existe aumento de la desigualdad, la concentración de las

personas más vulnerables en zonas urbanas desfavorecidas se
acrecienta igualmente. Ciertamente, la pobreza urbana, la
vulnerabilidad y la segregación social están reintroduciéndose en el
328
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
DESFAVORECIDAS

orden del día de los programas políticos en los diferentes Estados. De

acuerdo con el análisis del Sexto informe sobre la Política de
cohesión de la Unión Europea, hay diferencias significativas entre los
países en relación con el grado de pobreza y patrones espaciales de
las zonas desfavorecidas. La pobreza es menor en los Estados
miembros más desarrollados y se centra principalmente en las
grandes ciudades. Por el contrario, los Estados miembros menos
desarrollados tienen altos grados de pobreza, especialmente en
áreas rurales, ciudades de menor tamaño y suburbios (CE, 2014: 74-
77). En este sentido, pueden presentarse diferentes tipos de
segregación. Es importante señalar que la segregación es un proceso
normal y no siempre es un problema social. La segregación espacial
es la proyección de la estructura social en el espacio (Hausserman-
Siebel, 2001), y presenta diferentes formas dependiendo de factores
conformación de dicha estructura social. Así, se puede observar
segregación económica, social, cultural, religiosa, étnica, etc. Se
convierte en un problema si es el resultado de una falta de elección el
residir en barrios que no ofrecen oportunidades económicas y sí
debilidad y deficiencias en los servicios y equipamientos al alcance de
esa población: malas escuelas, falta de puestos de trabajo, calles
sucias, inseguridad ciudadana, malas condiciones de vivienda,
conexiones defectuosas con el resto de la ciudad, etc. De ahí la
creciente atención que se presta desde las políticas urbanas a la
gestión de la concentración espacial de los sectores más pobres de la
sociedad en estos barrios (aunque la segregación espacial de los
más ricos también pueda ser vista como poco saludable, por ejemplo,
desde la perspectiva de una sociedad mixta y equilibrada).

A esto se añade la dificultad de interpretar el grado de

concentración de los grupos desfavorecidos; a menudo es un aspecto
mal entendido de la segregación socio-espacial. Los estudios han
demostrado que no hay un "punto de inflexión" que identifique una
segregación perjudicial; la misma concentración de la población en
paro o inmigrante puede ser un problema real en una ciudad y
funcionar sin problemas en otra. El grado de concentración de la
pobreza es un componente importante de la información, pero es aún
más esencial para interpretarla correctamente, en función del
contexto local (Colini et al, 2013: 13).

Un componente mayor del problema consiste en encontrar

intervenciones urbanas destinadas específicamente para tales zonas
desfavorecidas y barrios vulnerables, intervenciones que no deberían
quedar descontextualizadas de otras políticas e intervenciones en el
resto de la ciudad.

329
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

El trabajo que aquí se desarrolla se centra en esta problemática,

en lo que concierne a la concentración espacial de la pobreza urbana
y la desigualdad social en las ciudades. Vamos a utilizar para ello los
resultados alcanzados en la iniciativa desarrollada en la Unión
Europea por URBACT, como contribución a la Agenda Urbana
Europea (URBACT, 2015). En particular, nos referiremos al panorama
existente al respecto en España.

12.2. Concepto de vulnerabilidad urbana

En su sentido etimológico, el término vulnerable expresa la

ser afectado por alguna circunstancia. En términos urbanos, y

referiría a la potencialidad de que la población de un determinado

espacio urbano concreto sea afectada por alguna circunstancia
adversa, de modo que el concepto alude no tanto a la existencia de
una situación crítica constatada en la actualidad como a la de unas
determinadas condiciones de riesgo, fragilidad, desfavorecimiento o
desventaja que harían posible la entrada en esa situación crítica
(Ministerio de Fomento, 2016: 3).
De este modo, el concepto estaría íntimamente relacionado con
un punto de vista operativo, es decir con la aplicación de actuaciones
o medidas preventivas para que las potencialidades negativas no se
conviertan finalmente en hechos,
las bases del problema el área entrará en crisis, pudiéndose producir
una degradación funcional y social del ámbito que lo conduzca a la
(Hernández-Aja 2007: 5). Por el contrario, el término
induce a pensar que el espacio delimitado tan solo
tiene carencias materiales, y que tanto éstas podrían revertirse
mediante medidas de ampliación o renovación de las dotaciones
existentes. Así, mientras el término vulnerable indica la necesidad de
acciones integrales sobre un área, el término problema permitiría
colegir que la solución a éste, podría pasar simplemente por el
desarrollo y ampliación de las políticas sectoriales al uso.
El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las
Naciones Unidas ofrece la siguiente definición del concepto

elevada exposición a determinados riesgos e incertidumbres,

combinado con una capacidad disminuida para protegerse o
defenderse de ellos y hacer frente a sus consecuencias negativas. La
vulnerabilidad existe en todos los niveles y dimensiones de la
sociedad y es parte integrante de la condición humana, por lo que
afecta tanto a cada persona como a la sociedad en su totalidad
(Naciones Unidas, 2003).

330
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
DESFAVORECIDAS

Profundizando en el mismo sentido, puede entenderse la

vulnerabilidad urbana
ciudades producido por la combinación de múltiples dimensiones de
desventaja, en el que toda esperanza de movilidad social ascendente,
de superación de su condición social de exclusión o próxima a ella, es
contemplada como extremadamente difícil de alcanzar. Por el
contrario, conlleva una percepción de inseguridad y miedo a la
posibilidad de una movilidad social descendente, de empeoramiento
(Hernández Aja, 2007).
A la vista de dicha definición, el concepto de vulnerabilidad
hace referencia tanto al incremento de las amenazas y los riesgos
que afectan a las personas/sociedades/grupos sociales/estados,
como al debilitamiento de los mecanismos para afrontar dichos
riesgos y amenazas. Con esas consideraciones, es evidente que, en
los últimos años, la exposición de la población a esas amenazas ha
aumentado, mientras que se ha producido un paralelo debilitamiento
de los mecanismos para afrontarlos.

aquel proceso de malestar producido por la combinación de múltiples

dimensiones de desventaja, en el que toda esperanza de movilidad
social ascendente, de superación de su condición social de exclusión
o próxima a ella, es contemplada como extremadamente difícil de
alcanzar; conllevando por el contrario una percepción de inseguridad
y miedo a la posibilidad de una movilidad social descendente, o de
empeoramiento de sus actuales condiciones de vida.

Así pues, la vulnerabilidad de un territorio tiene que ver con

dos dimensiones que la afectan: Por un lado, está constituida por
condiciones de desfavorecimiento social, de desventajas estructurales
de una población para desarrollar proyectos vitales en contextos de
seguridad y confianza. Por otro lado, la vulnerabilidad es también un
estado psicosocial que afecta a la percepción que los ciudadanos
tienen del territorio en donde viven y de sus propias condiciones
sociales. Una percepción negativa de su situación como residentes
en un espacio social puede traducirse en procesos de malestar
urbano que pueden no corresponderse con unos indicadores
por tanto, de que la
vulnerabilidad es también un concepto relativo, contextual, que debe
ser enmarcado en un territorio concreto. Esta es la premisa de la que
parten los análisis urbanísticos de los barrios vulnerables en España,
canalizados a través del Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana, un
proyecto a largo plazo del Ministerio de Fomento, en desarrollo de lo
establecido en la Disposición adicional primera del Real Decreto
Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

331
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

Así, el Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana contiene: el

Atlas de la Vulnerabilidad Urbana, con información a nivel de sección
censal de todos los municipios españoles (referido a los Censos de
Población y Vivienda de 2001 y 2011); el Atlas de la Edificación
Residencial en España, con información sobre las características de
los edificios residenciales y las viviendas a nivel de sección censal de
todos los municipios españoles (referido a los Censos de Población y
Vivienda de 2001 y de 2011); el Análisis de las características de la
Edificación Residencial en España, informe a nivel nacional y por
Comunidades Autónomas sobre las características de la edificación
residencial y sus necesidades de rehabilitación, elaborado en base a
los Censos de 2001 y 2011; el Análisis Urbanístico de Barrios
Vulnerables en España, referido a los años 1991, 2001 y Adenda de
2006, estando prevista su actualización con los datos del Censo de
Población y Vivienda de 2011. También contiene, para las 12
mayores ciudades españolas el Atlas de Barrios Vulnerables de
España (12 ciudades). También incluye el Mapa sobre Vivienda y
Comunidad Gitana en España 2007, realizado por la Fundación
Secretariado Gitano y el Ministerio de Vivienda.

La complejidad que presenta el concepto de vulnerabilidad

debe trasladarse a los instrumentos para medirla. En España, el
Análisis Urbanístico de Barrios Vulnerables en España (Ministerio de
Fomento, 2016), identifica cuatro ejes básicos, que reproducimos:

La vulnerabilidad socio-demográfica:
En la sociedad española actual se aprecian tres fenómenos
demográficos que tienen serias implicaciones en el aumento de la
vulnerabilidad social: Uno de ellos, el envejecimiento demográfico.
Los procesos de envejecimiento demográfico son característicos de
las sociedades occidentales desarrolladas, aspecto que tiene serias
implicaciones sociales, puesto que reduce la base demográfica
productiva e incrementa el porcentaje de población dependiente. Las
necesidades que afectan a esta población se aprecian en múltiples
demandas que deben ser atendidas por los poderes públicos, que no
siempre ofrecen una respuesta adecuada a dichas necesidades. La
dependencia, los problemas sanitarios, el deterioro de sus viviendas y
la escasez de rentas derivadas de pensiones de jubilación modestas,
pueden ser factores que conduzcan a su consideración como
población vulnerable. La creciente presencia de hogares
unipersonales constituidos por personas mayores es un aspecto
social de la mayor importancia, puesto que la soledad de estas
personas, sus dificultades de movilidad y sus necesidades sanitarias,
relacionales, afectivas, etc., deben constituir objeto de atención para
los servicios sociales municipales, en especial, a través de la ayuda a

332
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
DESFAVORECIDAS

domicilio y otras iniciativas que pretenden ayudar a los ancianos que

viven en soledad.
El otro fenómeno demográfico es la complejización de la estructura de
los hogares: con la aparición y crecimiento de tipologías que
presentan un grado mayor de vulnerabilidad ante el debilitamiento de
las redes sociales y familiares de ayuda: por ejemplo, destacan por su
especial vulnerabilidad los hogares monoparentales, pues a la
necesidad de trabajar de la persona de referencia de dichos hogares,
se une las dificultades para atender de forma adecuada las
necesidades afectivas, materiales, formativas, etc., de los hijos a su
cargo. Desde ese mismo enfoque de la vulnerabilidad de los hogares,
también están aumentando los hogares unipersonales, a
consecuencia del envejecimiento demográfico (viudas en soledad,

es un fenómeno difícil de medir pues en muchas ocasiones no está

suficientemente registrado en el Padrón municipal, los hogares
extensos y múltiples pueden estar incrementando su peso
proporcional a consecuencia de la llegada de población extranjera
inmigrante que, como único medio para afrontar los gastos derivados
del alquiler o compra de la vivienda, deben recurrir a compartir el
alojamiento con más personas para abaratar el coste: el hacinamiento
residencial sería la consecuencia de esta necesidad.
Por último, el boom de la inmigración extranjera proveniente
de países no desarrollados: la llegada de inmigrantes extranjeros es
un fenómeno que puede contribuir a limitar el proceso de
envejecimiento demográfico. Sin embargo, la llegada de inmigrantes
puede tener también consecuencias negativas si no se acompaña de
medidas de integración social. En ese sentido, es una población
potencialmente vulnerable, en la medida en que se trata, en su
mayoría, de personas procedentes de países en vías de desarrollo
que no encuentran en sus lugares de origen la posibilidad de salir
adelante y que ven en el primer mundo una oportunidad para
conseguir una vida más digna y un futuro para sí y sus hijos. Los
inmigrantes extranjeros llegan a un país desconocido, produciéndose
un choque socio-cultural que genera fricciones entre los distintos
grupos nacionales y étnicos. Además de los problemas de
convivencia que se producen, la población inmigrante necesita un
apoyo en materias tales como la formación, la inserción laboral, el
acceso a la vivienda, la ayuda de los servicios sociales, etc. Por lo
tanto, los servicios públicos se enfrentan a una nueva situación, con
la aparición de nuevos usuarios que presentan distintas necesidades
y que tienen unas características particulares que hacen necesaria
una adecuación de la intervención social. Por lo tanto, contextos
donde la inmigración crece de forma notable en pocos años, pueden
conformar espacios de vulnerabilidad, cuando no de exclusión y
marginación social, si no se realizan esfuerzos de integración social.
333
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

La vulnerabilidad socio-económica:
Tiene que ver con la capacidad de los hogares para
procurarse de manera satisfactoria un cierto bienestar material y
emocional. La existencia de empleo con unas ciertas condiciones de
estabilidad y salario, es la principal fuente de acceso a ese bienestar
material y emocional: el desempleo y una excesiva precariedad en el
empleo serían factores que dificultarían ese objetivo, que a su vez
está muy relacionado con los niveles formativos de la población, que
permiten acceder a un mercado laboral primario (definido por mejores
condiciones laborales y salariales) o secundario (definido por la
precariedad). Por lo tanto, los tres fenómenos determinantes para
focalizar el problema de la vulnerabilidad socioeconómica tienen que
ver con tres variables básicas: En primer lugar, el desempleo. En un
periodo de crisis como el actual, asistimos con preocupación a unas
elevadas tasas de desempleo, una característica estructural de
nuestro mercado laboral, que no es capaz de incorporar a la
población activa en su totalidad, manteniendo un diferencial
apreciable en relación a otros países de nuestro entorno. En segundo

últimos años se ha sustentado sobre una base productiva que

generaba un empleo precario, en gran parte de escasa cualificación.
Esa precariedad supone, en primer lugar, el peligro de desembocar
en una situación de desempleo, sobre todo en periodos de crisis
como el actual y, en segundo lugar, la aparición y consolidación de
una población trabajadora con un nivel salarial que no asegura ya la
cobertura de las necesidades básicas de sus familias. Es decir, existe
una capa notable de trabajadores con bajo salario crónico que
constituyen ya un grupo incorporado al colectivo de la pobreza. Por
último, los bajos niveles formativos de las clases trabajadoras, que
dificultan extraordinariamente los procesos de movilidad social
ascendente y reproducen las desigualdades sociales. En especial,
hay que destacar los elevados niveles de fracaso y abandono escolar
que afecta a los jóvenes de estas fracciones sociales y cómo ese
factor es determinante para entender las elevadas tasas de
desempleo y de precariedad laboral existentes entre dichos
colectivos.

:
Los soportes físicos que acogen la vida de los ciudadanos
son muy importantes, puesto que sus malas condiciones no
permitirán un desarrollo satisfactorio de la vida cotidiana, puesto que
es una dimensión básica de la condición humana la adecuación del
hábitat a las necesidades de la población. El factor residencial no
hace referencia exclusivamente a las viviendas donde se desarrolla la
esfera privada de nuestras vidas. Por eso, en lugar de vivienda, el
concepto de alojamiento remite a una dimensión más compleja, que
334
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
DESFAVORECIDAS

hace referencia tanto a las viviendas como al entorno en el que se

desarrolla buena parte de nuestra vida social: el hombre, en cuanto
ser social, necesita de la dimensión relacional para ser completo. En
ese sentido, un hábitat degradado, tanto si afecta a las viviendas
como al entorno vecinal, son expresiones de condiciones
desfavorables que pueden propiciar la aparición de sentimientos de
vulnerabilidad. La infravivienda sería la máxima expresión de la
vulnerabilidad residencial, entendida como aquellos alojamientos que
no reúnen condiciones dignas de habitabilidad, ya sea por el mal
estado de conservación de los edificios, por disponer de una
superficie insuficiente de acuerdo a los residentes que habitan la
vivienda o bien por la falta de instalaciones básicas en la vivienda

La vulnerabilidad subjetiva:
El cuarto factor que se toma en consideración en el Análisis
urbanístico de los Barrios Vulnerables en España es el referido a las
percepciones subjetivas que tienen los residentes respecto del medio
urbano y social donde se ubica su residencia y que se puede
considerar como referencia de la calidad del entorno residencial
(vecindario, barrio). Ello es importante porque la opinión de las
personas sobre su entorno residencial y habitacional expresa la
existencia o no de cierto malestar urbano, indicador de una serie de
circunstancias que inciden en el grado de vulnerabilidad social de sus
residentes: ruidos exteriores, contaminación o malos olores
provocados por la actividad industrial, el tráfico, malas
comunicaciones, pocas zonas verdes, delincuencia o vandalismo en
la zona.

12.3. Los indicadores de medición de la vulnerabilidad urbana

y la caracterización de los barrios vulnerables.
De la batería completa de Indicadores disponibles en el Atlas de la
Vulnerabilidad Urbana, a efectos del Análisis Urbanístico de Barrios
Vulnerables en España se consideran 3 Indicadores Básicos de
Vulnerabilidad Urbana (IBVU), que son los siguientes:
Porcentaje de población en paro, común para los años 1991,
2001 y 2011.
Porcentaje de población sin estudios, común también para
1991, 2001 y 2011.
Un tercer IBVU, representativo de las carencias en las
viviendas. Dado que la información disponible sobre este
aspecto en los diferentes Censos de 1991, 2001 y 2011 ha
ido variando, este indicador en cada uno de los años ha sido
el siguiente: en 1991, se tomaron 3 indicadores
representativos de las carencias en las viviendas (Porcentaje
de viviendas sin agua corriente; Porcentaje de viviendas sin
335
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

retrete dentro de la vivienda y Porcentaje de viviendas sin

baño o ducha dentro de la vivienda). En 2001, se tomó el
Porcentaje de población en viviendas sin servicio o aseo. En
2011, se ha tomado el Porcentaje de viviendas en edificios en
estado de conservación ruinoso, malo o deficiente.

El detalle de los valores nacionales y de referencia para los

Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) en el Análisis
Urbanístico de Barrios Vulnerables en España, referido a los Censos
de 1991, 2001 y 2011, se encuentra recogido en el Observatorio de la
Vulnerabilidad Urbana. La vulnerabilidad se detecta cuando alguno de
los Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana (IBVU) supera los
valores de referencia, con respecto a la media nacional. Y de resultas
Áreas
Estadísticas Vulnerables , entendidas como agrupaciones de
secciones censales colindantes y de cierta homogeneidad
urbanística, de entre 3.500 y 15.000 habitantes en las que al menos
uno de los tres Indicadores Básicos de Vulnerabilidad Urbana
considerados (de estudios, de paro o de carencias en las viviendas)
Barrios
Vulnerables , entendidos como un conjunto urbano de cierta
homogeneidad y continuidad urbanística, vinculado siempre a un
Área Estadística Vulnerable. En definitiva, los barrios vulnerables
constituyen una delimitación urbanística que se corresponda con una
realidad física y morfológica existente en nuestras ciudades.

12.4. Aproximaciones para afrontar las concentraciones

espaciales problemáticas de desigualdad
Como demuestra el estudio realizado por URBACT es
teóricamente posible distinguir entre dos enfoques principales: el
apoyo a los aspectos sectoriales pertinentes (empleo, educación,
salud, vivienda, etc.), o concentrar intervenciones urbanísticas en
áreas geográficas específicas (Colini et al, 2013: 26).

Las intervenciones sectoriales, que suponen "nivel de

aproximación a individuos" no están conectadas a un espacio
particular, y tienen como objetivo mejorar la situación a nivel de
individuos u hogares con bajos ingresos y sin tener en cuenta las
necesidades especiales del lugar donde viven. Ejemplos de estas
intervenciones sectoriales serían una política de vivienda social que
proporcione vivienda asequible disponible en todos los barrios de la
ciudad; esfuerzos especiales para aumentar los niveles más bajos de
los servicios públicos; una política escolar que promueva la misma
calidad de la educación y la diversidad social de los alumnos en todas
las escuelas; una política de movilidad que garantice el acceso al
transporte público desde todas las partes de la ciudad a los entornos
336
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
DESFAVORECIDAS

de trabajo y a los equipamientos principales. Estas intervenciones

pueden ser aplicadas a escalas geográficas diferentes (nacional,
regional o local), y la consecuencia que conllevan estas
intervenciones es que no tienen directamente un efecto perjudicial en
zonas espaciales desfavorecidas, pero sí pueden tener un efecto
positivo en ellas.

Las intervenciones en un territorio determinado,

centrándose principalmente en áreas específicas (barrios vulnerables)
están basadas en la localización. No se dirigen específicamente a las
personas, e incluyen tanto intervenciones de regeneración,
renovación y rehabilitación urbanas (por ejemplo, demolición, nueva
infraestructura, nueva vivienda, etc.) como medidas sociales, tales
como la adquisición de conocimientos, capital social y el
fortalecimiento de las capacidades de las personas (por ejemplo a
través de la inserción profesional y programas de capacitación, etc.).
El objetivo principal de estas intervenciones es mejorar la situación de
personas que viven en espacios considerados vulnerables. Se basan
en la premisa de que si uno se centra en lugares con problemas
específicos, mejorará la situación de las personas que viven en estos
espacios.

La clave del éxito en la gestión de la concentración espacial

de la vulnerabilidad urbana es integrar los dos tipos de lógica de la
intervención. Un enfoque que requiere la integración horizontal,
vertical y territorial: organizar y coordinar las políticas sectoriales en
un área específica; consolidar políticas de distintos niveles de
gobierno (políticas nacionales con regionales y locales); garantizar
que las intervenciones no queden limitadas solamente a los barrios
desfavorecidos, y dirigirse a zonas urbanas funcionales más amplias.
Si tomamos en consideración lo acontecido en España, el
proceso de urbanización, en general, se ha caracterizado durante los
últimos treinta años por la consolidación de tendencias de signo
opuesto que han configurado un escenario ciertamente complejo para
las políticas urbanas. Por un lado, las iniciativas de rehabilitación
edificatoria y renovación urbana que se han desarrollado, exitosas en
muchos sentidos, se han limitado a casos muy concretos, y se han
desarrollado con ausencia de enfoques integrados (horizontales,
verticales y territoriales), además de no haber podido evitar las
dinámicas de elitización y segregación social en la ciudad, a partir del
filtro evidente que han supuesto los precios de la vivienda. Se trata de
un fenómeno que coincide en el tiempo con la llegada de importantes
volúmenes de población inmigrada de carácter transnacional, con
pocos recursos, que ha tendido a alojarse de forma importante en los
sectores de las tramas urbanas consolidadas donde más había
incidido la política de defensa, conservación y puesta en valor del
337
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

patrimonio cultural de la ciudad antigua. El resultado ha sido la

configuración de unos centros urbanos caracterizados por escenarios
ciertamente duales, que han transformado el contexto social y
urbanístico de la ciudad. Ahora bien, al mismo tiempo, estos procesos
también han contribuido en gran medida a devolver crecimiento
poblacional a unas ciudades a menudo explicadas, en muchos casos
de forma demasiado simplificada, a partir de ideas como el urban
decline (el declive urbano), que desde mediados de la década de
1980 inspiró e impulsó de forma definitiva las políticas de
reconstrucción, rehabilitación y renovación urbana en Europa. Estos
procesos de cambio de los centros urbanos españoles han convivido
de forma paradójica con un intensísimo proceso de dispersión de la
urbanización en el territorio, que ha ensanchado de forma
espectacular aquellos hábitats de baja densidad ya desarrollados en
muchos municipios metropolitanos desde la década de 1960, las
conocidas «urbanizaciones». Se trata de una dinámica común a todos
los espacios urbanos españoles y que presenta un carácter
ciertamente general, pues no únicamente se dispersa la residencia,
con un uso progresivamente primordial de la vivienda principal, sino
que, en realidad, lo hacen todos los activos que integran y configuran
la vida urbana, la actividad, los servicios, el comercio o el ocio. El
resultado de estos procesos de dispersión de la urbanización ha
situado el hecho urbano ante una nueva fase que se viene
denominando como la «urbanización del campo» o el «campo
urbanizado».
Y mientras estas transformaciones urbanas se producían, y a
veces en intima ligazón con ellas, estaban teniendo lugar cambios en
las estructuras sociales y demográficas (envejecimiento de la
población, inmigración, alteraciones en la composición de los
hogares, precariedad laboral, etc.), con repercusión en el espacio
urbano (nuevas demandas en equipamientos y servicios,
vulnerabilidad social, implicaciones en las economías locales, etc.),
en los términos que venimos analizando. La progresiva
profundización de los procesos de segregación socio-espacial en las
ciudades ha supuesto que, a lo largo de los últimos años, se
generaran y se hayan ido consolidando políticas urbanas que,
asumiendo las tradicionales intervenciones de renovación,
rehabilitación edificatoria y mejora urbana, las han acompañado de
una dimensión socioeconómica que hasta entonces no se había
tomado en consideración, con objeto de mejorar las condiciones
físicas en los barrios y de frenar dichos procesos de segregación o al
menos de mitigar los problemas sociales, económicos, ambientales y
urbanísticos que contribuyen a reforzar. Pero la escala a la que se ha
llegado a desarrollar estas políticas ha sido limitada.
En los planteamientos teóricos de las políticas de
regeneración y renovación urbanas desarrolladas hasta la fecha las
338
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
DESFAVORECIDAS

iniciativas y enfoques más o menos integrados son asumidos como

importantes, pero la realidad muestra lo difícil de su articulación en
procesos reales. Parece claro que los instrumentos jurídicos para el
desarrollo de estas intervenciones deberían actualizarse. Si bien el
punto fuerte de la planificación urbanística y territorial es su capacidad
potencial de integración de varios factores (espaciales, funcionales,
sociales, ambientales, económicos, etc.) a menudo presentan
deficiencias, en particular en lo que al tratamiento de los aspectos
sociales se refiere. Por un lado, la planificación sobre la ciudad
consolidada es un instrumento heredado de los planes especiales de
protección y/o de reforma interior de los años 70 y 80 del siglo
pasado. Teniendo como referente los planes italianos de
recuperación de los centros históricos de los años setenta con el de
Bolonia a la cabeza, que si bien parten con claras intenciones de
recuperar la ciudad histórica como un espacio habitable, en los
últimos años no ha podido evitar la elitización o la guetización según
los casos, la especialización turística como un uso casi excluyente,
sustituyendo la tradicional variedad urbana y, como consecuencia de
todo ello, un vaciado demográfico de estos espacios. Aspectos como
la reconversión y eliminación de la infravivienda y la incorporación de
vivienda pública son acciones siempre previstas y deseadas en el
planeamiento, pero de muy difícil gestión. Por otro lado, las
intervenciones sobre la movilidad urbana, la urbanización, la propia
valorización del patrimonio cultural existente y otros aspectos
espaciales, son de carácter sectorial y muy a menudo no están
articuladas entre sí o con el planeamiento urbano, con lo que no
están al servicio de tratamientos de carácter integrado.
Un caso claro de necesidad de renovación de las
aproximaciones de intervención en España se presenta desde el
momento en que el reto social más importante al que se van a
enfrentar las ciudades en los próximos años no está tanto en el
alojamiento como en la inclusión social.
El urbanismo ha permanecido ausente ante este reto. Y es la
ciudad, y no en sus barrios aisladamente considerados, el contexto
donde se aplican las políticas sectoriales que afectan a la vida
cotidiana de todos ciudadanos. La dimensión social de la actividad
urbanística ha sido tradicionalmente obviada por el planeamiento y la
gestión urbanística, resultando así la paradoja de que sus principales
destinatarios, esto es, los ciudadanos, son con mucha frecuencia
excluidos de procesos que afectan decisivamente la calidad de su
entorno cotidiano y, por ende, sus posibilidades de desarrollo
personal y comunitario. El carácter escurridizo de la vertiente social
del urbanismo responde, en gran medida, al alejamiento de la
práctica urbanística de las necesidades reales de las comunidades
locales, a cualquiera de las escalas de intervención. En el caso de los
barrios vulnerables, este desconocimiento adquiere aun mayor
339
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

gravedad, puesto que el diagnóstico certero de la problemática social

se convierte en un factor crítico para el éxito de la actuación.

De la importancia y urgencia de intervenciones inspiradas en

enfoques integrales que reconozcan el papel cardinal de la cohesión
social en los procesos de regeneración y renovación urbanas pueden
dar idea el hecho de que más del veinte por ciento de la población de
los municipios españoles de más de 20.000 habitantes (esto es, entre
cuatro y cinco millones de españoles, en función del criterio empleado
para su cuantificación) viven en barrios vulnerables. El fenómeno
afecta a todo tipo de municipios y en mayor o menor medida a todas
las Comunidades Autónomas españolas. Existe una relación directa
entre tejido urbanístico y vulnerabilidad: las situaciones de
degradación son mucho más probables en centros históricos y los
polígonos residenciales, sobre todo si vienen siendo ocupados desde
sus orígenes por grupos vulnerables.

12.5. La reorientación del marco jurídico urbanistico

La reciente reorientación del marco jurídico del urbanismo,
inducida por la crisis en el sector inmobiliario, constituye una
oportunidad excelente para ir más allá y alentar los urgentes procesos
de regeneración integrada de la ciudad, procesos que demandan un
marco jurídico propio y especifico, y de unas herramientas de gestión
adecuadas para poder afrontar, de forma eficiente y en las mejores
condiciones, los retos que plantea.
La legislación urbanística y territorial ha incorporado ya hace
tiempo el principio del desarrollo urbanístico y territorial sostenible. Es
un principio rector inexcusable de toda actuación, en sus respectivos
ámbitos de competencias, del legislador y los demás poderes
públicos, reconociendo la necesidad de cambiar el modelo urbano
desarrollista que nos ha caracterizado, volcado básicamente en la
producción de nueva ciudad, por un modelo de desarrollo urbano
diferente, que apueste por la regeneración de la ciudad existente. Un
cambio que las instituciones comunitarias europeas venían
postulando con anterioridad, a través de iniciativas como la Estrategia
Territorial Europea, la Estrategia Temática para el Medio Ambiente
Urbano, los proyectos URBAN, o la Carta de Leipzig de 2007 sobre la
ciudad europea sostenible. Todos estos documentos muestran que la
batalla principal de la sostenibilidad se ha de jugar precisamente en la
consecución de la máxima eco-eficiencia posible en los tejidos
urbanos consolidados, en el impulso y la revitalización de las
economías urbanas, y en la superación de los retos demográficos, de
integración social, desempleo y vulnerabilidad que se concentran de
forma más acusada en las grandes ciudades.

340
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
DESFAVORECIDAS

La Estrategia UE Europa 2020 y, en España, la Estrategia para

una Economía Sostenible fijan importantes objetivos específicos que
contienen una indudable dimensión urbana. Por otro lado, los
compromisos internacionales que España ha asumido, entre ellos, el
Documento de Referencia de Toledo sobre la regeneración urbana
integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más
inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa, aprobado
en la Declaración de Toledo de 24 de junio de 2010 en el marco de la
colaboración intergubernamental entre los Estados miembros,
comprometen promover la regeneración urbana integrada como un
instrumento estratégico para lograr un modelo urbano más inteligente,
más sostenible y socialmente más inclusivo. Ahí ha quedado
establecido un entendimiento común del enfoque integrado en el
desarrollo urbano, se identifican los elementos clave del enfoque
integrado, los beneficios de este enfoque, y las herramientas
operativas que pueden favorecerlo, quedando caracterizado «como
un proceso planificado que ha de trascender los ámbitos y enfoques
parciales con los que tradicionalmente se aborda el desarrollo urbano,
para abordar la ciudad como una totalidad funcional y sus partes
como componentes de un organismo urbano, con el objetivo de
desarrollar plenamente y de equilibrar la complejidad y diversidad de
las estructuras sociales, productivas y urbanas, impulsando al mismo
tiempo una mayor ecoeficiencia ambiental». Este enfoque implica en
última instancia preservar y revalorizar todo el capital urbano
existente en los tejidos urbanos, incluídos las zonas más
desfavorecidas.
Las peculiaridades del caso español permiten enfatizar la
importancia del cambio de nuestro modelo de desarrollo urbano, con
un enfoque integrado que contemple no solo acciones sociales,
educativas, formativas, de impulso del empleo local, de la mejora de
la calidad ambiental o de la movilidad sostenible, sino que las
contextualice en una previa reflexión estratégica sobre el modelo de
ciudad que se quiera, coordinando en el corto, medio y largo plazo y a
todos los niveles y escalas de intervención (edificio, barrio, ciudad,
espacio metropolitano) las actuaciones de los distintos agentes,
público y privados, implicados. Un planteamiento de este tipo solo es
posible superando el enfoque puntual, edificio a edificio, vivienda a
vivienda, concentrando las acciones sobre escalas territoriales más
amplias, desde una previa visión integrada que considere a la ciudad
en su plenitud, como un todo, y las conexiones con el territorio que
las acoge. Los tejidos urbanos a regenerar y revitalizar a menudo se
encuentran en configuraciones urbanas cuyo epicentro lo constituyen
ciudades grandes y medianas, afectadas en los últimos 20 años por
un amplio despliegue metropolitano. Esta expansión ha sido
propiciada por la incorporación al desarrollo urbano de lógicas
espaciales propias de una economía globalizada, que se articula, a su
341
Derechos y garantías frente a las situaciones de vulnerabilidad

vez, con la hipertrofia de las economías locales basadas en el

crecimiento inmobiliario.
La Ley estatal 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación,
regeneración y renovación urbanas, refundida ahora en el Real
Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana,
culminan, por ahora, una evolución del marco estatal de las políticas
públicas de ordenación territorial y urbanística iniciado por la Ley
2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Ello supone, en
primer lugar, la vuelta de la mirada de la política urbanística hacia lo
que siempre debió ser su centro, el medio urbano, tradicionalmente
descuidado entre nosotros y representada por el reequilibrio de la
perspectiva tradicional del llamado proceso urbanístico gracias al
abandono de la primacía de la ocupación de nuevo suelo para su
transformación mediante la urbanización. Supone igualmente la
fijación de fines comunes a todas las políticas públicas con incidencia
territorial, colocándolas bajo el principio de desarrollo sostenible. Y,
por último, la resintonización con el modelo de ciudad compacta
propia del contexto comunitario-europeo. Se centra, por ello, en el
medio urbano para fijar, desde la óptica de su calidad, los fines
comunes que a tal efecto deben perseguir todas las políticas públicas.
Su importancia, dado su objeto, difícilmente puede, pues,
sobrevalorarse, tanto más si se consideran, de un lado, los objetivos
comunitario-europeos en materia de ahorro y eficiencia energéticos y
de lucha contra y adaptación al cambio climático, y, de otro lado, la
oportunidad que las actuaciones en el medio urbano suponen para la
recuperación de nuestro sector de la construcción. Poco importa si
este reequilibrio de la perspectiva ha sido espontáneo o inducido, casi
forzado, por los acontecimientos, en especial la deriva inmobiliaria y
del uso residencial como producto comercial infiltrado por la lógica
financiera. Lo importante es la convergencia de la doble presión
medioambiental (lucha contra la contaminación y la emisión de gases
de efecto invernadero, necesidad de eficiencia en el consumo
energético, etc...) y económica (necesidad del cambio de modelo
económico) en la puesta de la reconversión y reorientación del sector
de la construcción al servicio de la calidad del medio urbano. Del
nuevo elenco de herramientas puestas ahora a disposición para
perseguir objetivos largo tiempo desatendidos deberían beneficiarse
los barrios vulnerables y las zonas desfavorecidas existentes en las
ciudades.

12.6. Bibliografía básica

, Revista Vasca de
Administración Pública, 99-100, 2014, pp. 255-270.
342
LA VULNERABILIDAD Y SU CONCENTRACIÓN ESPACIAL: BARRIOS VULNERABLES Y ZONAS
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