Nueva Gobernanza Comunal 2

La Nueva Gobernanza Comunal en la Gestión del Riesgo de
Desastres
The New Communal Governance in Disaster Risk Management
Autor
Ian Gorayeb Fuentes
igorayeb@hotmail.com
https://orcid.org/0009-0000-0890-2066
Fecha de recepción: 160123- Fecha de aprobación: 280223
Ingeniero Civil Industrial, Diplomado en Planificación Estuvo en la Fuerza Aérea de Chile donde participó
y Gestión del Riesgo de Desastres, Máster en como Piloto de Helicópteros en las Inundaciones en
Resolución de Conflictos y Mediación, Magíster en Santiago – Lampa (2001), Invierno Blanco en
Planificación y Gestión del Riesgo de Desastres, con Coyhaique (2005), Desastre de Antuco (2005) y en la
Mención en Derecho en Desastres y Asistencia Misión de Paz Haití (2004); Actualmente es Director
Internacional Humanitaria, Magister en Gestión de del Diplomado Online de Gestión del Riesgo de
Gobierno y Doctor en Sostenibilidad. Desastres, Continuidad Operacional y Resiliencia del
Instituto ILCEC y Presidente de la Fundación
Inteligencia para la Gestión del Riesgo de Desastres.
4 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

RESUMEN
Este trabajo busca realizar un análisis a las estructuras o instancias de

participación de la sociedad en general en la Gestión del Riesgo de Desastres en el nivel
Comunal, haciendo un análisis comparativo, entre los sistemas nacionales de protección
civil y de prevención y respuesta ante desastres. Además, se realizará una breve
exposición de algunas buenas prácticas que indiquen cómo la ciudadanía podría aportar
a la prevención, sin necesidad de que un documento legal lo exija. Finalmente, este autor,
hará algunas reflexiones sobre recomendaciones que podrían ser tomadas en cuenta con
un solo objetivo: que la gestión del riesgo sea verdaderamente inclusiva, integral y
participativa, considerando que los gobiernos locales tienen limitaciones presupuestarias
y de personal, que les impiden abarcar todas las necesidades que, tanto el cambio
climático, como muchas otras amenazas, y que van en aumento, sigan generando
desastres a nivel mundial.
Palabras clave: Desastres, participación ciudadana, buenas prácticas en desastres, alerta

temprana, comité de gestión del riesgo.

ABSTRACT
This paper seeks to carry out an analysis of the structures or instances of

participation of society in general, in Disaster Risk Management at the Community level,
making a comparative analysis, between the national systems of civil protection and
prevention and response to disasters. In addition, there will be a brief presentation of
some good practices, indicating how citizens could contribute to prevention, without the
need for a legal document to require it. Finally, this author will make some reflections
on recommendations that could be taken into account, with a single objective: that risk
management be truly inclusive, comprehensive and participatory, considering that local
governments have budgetary and personnel limitations, which They prevent us from
covering all the needs that climate change, as well as many other threats, which are
increasing, continue to generate disasters worldwide.
Keywords: Disasters, citizen participation, good practices in disasters, early warning,

risk management committee.

INTRODUCCIÓN
Mucho se habla sobre la participación ciudadana en la Gestión del Riesgo de

Desastres, a veces refiriéndose a las acciones relacionadas con la reducción del riesgo y
en otras ocasiones, y mayoritariamente, derechamente con la respuesta a las emergencias
o desastres.
Independiente de las confusiones semánticas y/o doctrinarias respecto a la Gestión

del Riesgo de Desastres, hay algunos aspectos que no son posibles de hacer “vista gorda”
y que este autor abordará en esta publicación, en particular, la Participación Ciudadana
en la Gestión del Riesgo de Desastres y algunos conceptos asociados.
Para esto, lo primero que se realizará es un breve análisis de la gobernanza local

que ha estructurado el nuevo Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres
(SINAPRED), haciendo una comparación con su predecesor, el Sistema Nacional de
Protección Civil, en aquellos aspectos relacionados directamente con la participación de
la ciudadanía en estas materias y en la conformación de los comités de las etapas previas
a la ocurrencia del desastre.
En específico, se ahondará en la conformación de estos comités, y las sugerencias

respectivas, así como un análisis comparativo ente ambos sistemas.
Posteriormente, se profundizará en la participación de las comunidades en este

sistema de nivel local (comunal), analizando desde la gobernanza, cual es el rol
establecido y esperado para estas, para finalizar con algunas buenas prácticas que se han
podido identificar y otras que pueden surgir del trabajo de terreno que realiza el autor.

Para lo anterior, se analizará como base, la reciente ley 21.364 que creó el Sistema
Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, correlacionándolo con otra
normativa, junto con el paralelo que estableció el Decreto Supremo 156 que creó el
Sistema Nacional de Protección Civil. Por supuesto que este análisis no estaría completo
si no se contrasta con lo pragmático, es decir, lo que realmente ocurre en algunos casos,
versus lo que la ley o normativa demanda.
DESARROLLO
1. Un poco de historia
Pese a no ser el principal propósito de esta publicación hacer un análisis
exhaustivo de la gobernanza del actual y del anterior sistema que debe enfrentar los
desastres en nuestro país, es necesario hacer un breve recuento de los hitos más
relevantes de manera de poder situarse en el contexto adecuadamente.
Como ya es sabido, Chile ha debido enfrentar varios desastres producidos

principalmente por eventos naturales y en particular dos grandes terremotos que han
impulsado, reactivamente, las transformaciones de gobernanza requeridas para hacer
frente a desastres. Es importante destacar que tanto el terremoto de 1960 como el de
2010 se consideran “puntos de inflexión” en lo que se refiere la génesis de los grandes
marcos nacionales de gobernanza.
El terremoto de 1960, sindicado como el terremoto más grande registrado en la

historia de la humanidad, ocurre a las 15:11 horas del 22 de mayo de 1960, alcanzando
una magnitud Mw 9.5 y una intensidad máxima grado X en la escala de Mercalli. Este

escalofriante evento, que tuvo una duración que bordeó los 10 minutos, y produjo un
tsunami cuyas olas superaron los 10 metros de altura generando, además, un total de
2.300 personas muertas, 3.000 resultaron heridas y 2.000.000 perdieron su hogar
(Museo Histórico Nacional, p. 6).
Por supuesto, que todo el proceso de respuesta y reconstrucción, seguido de dos

eventos que sucedieron al terremoto, el más conocido como Riñihuazo y el
volcanismo del Cordón Caulle, comienzan a sentar las bases de lo que sería uno de
los principales pilares de la actual gobernanza de este sistema.
Solo 5 años después de este impactante evento, se produce el terremoto de 1965

de la zona central de Chile, o terremoto de La Ligua, con una magnitud 7,4°, dando
paso finalmente a que, ese mismo año, se promulgara la Ley 16.282 que “Fija
disposiciones para casos de sismos o catástrofes, establece normas para la
reconstrucción de la zona afectada por el sismo de 28 de marzo de 1965 y modifica la
ley N°16.250”, que posteriormente sería refundida por el Decreto 104 que “Fija el
texto refundido, coordinado y sistematizado del título i de la ley 16.282” de 1977.
En 1974 se crea la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI), pero esa historia

es “harina de otro costal”. En estos momentos el enfoque de esta investigación estará
en los principales hitos de gobernanza legislativo.
Con la Ley 16.282 se estructura un sistema nacional que requería un marco

jurídico más potente que el vigente, hasta esa época. En 1977 se promulga el Decreto
155 que “Aprueba Plan Nacional de Emergencia e imparte instrucciones al respecto”.

Es así como, se llega al año 2002, si, 25 años después, donde se promulga quizás
uno de los planes más emblemáticos del marco nacional, el Decreto 156 que “Aprueba
Plan Nacional de Protección Civil, y deroga el Decreto Nº155, de 1977, que aprobó
el Plan Nacional de Emergencia”.
Este plan sienta las bases de la Reducción del Riesgo de Desastres, tal como se
conoce actualmente y en consonancia con los marcos internacionales vigentes en la
época, a saber, Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales, y
la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro (1994), y
que, posteriormente, serían reemplazados por el Marco de Acción de Hyogo para el
2005-2015: Aumento de la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los
Desastres (2005) y, finalmente, por el actual Marco de Sendai para la Reducción del
Riesgo de Desastres 2015-2030 (2015).
Este Plan Nacional de Protección Civil establecía la estructura jerárquica con la

cual se abordarían los desastres, presentando un ciclo del riesgo que comenzaba en la
Mitigación de los Riesgos hasta la etapa de Reconstrucción tras un desastre, haciendo
una clara diferenciación entre la Prevención (ex ante) y la respuesta (ex post). Además,
contemplaba la creación de las Direcciones de Protección Civil y Emergencia a Nivel
Regional, Provincial y Comunal.
Esta estructura de coordinación y mando, sumado al establecimiento de las fases

del ciclo del riesgo y una serie de fichas para administrar mejor una situación de
desastre o emergencia, y basado en los principios de Ayuda Mutua y Uso Escalonado
de los Recursos, permitieron enfrentar el terremoto, rankeado en el top 10 de los de

mayor magnitud registrados por la humanidad, el terremoto de la costa de la región
del Maule, conocido mejor como el terremoto y posterior tsunami del 27/F en 2010.
La historia ampliamente conocida de los efectos y pérdidas ocasionadas a raíz de

este terremoto y tsunami, no será profundizada en este trabajo, no obstante, es
necesario mencionar que hubo un total de 525 fallecidos, cerca de 500 mil viviendas
sufrieron graves daños y se estiman un total de 2 millones de damnificados. De
acuerdo con Contreras y Winckler (2013):
En términos económicos el terremoto produjo daños que se han estimado en

treinta mil millones de dólares (Gobierno, 2010) equivalentes al 18% del PIB
nacional (OPS, 2010). Estos daños se descomponen en la pérdida de U$10.357
millones en infraestructura privada, U$10.538 millones en infraestructura
pública y unos U$9.000 millones en bienes y servicios que se dejaron de
producir por el terremoto (Gobierno, 2010). (p. 7)
Pero en términos de la administración de la emergencia en sí, se desnudaron

problemas serios de coordinación, mandos, protocolos y conocimiento de ellos, entre
otros, aspectos que por supuesto no son objeto de este trabajo. De acuerdo con Ubilla
(2011):
El gran Terremoto y posterior Tsunami de 8,8 grados del 27 de febrero de 2010,

no sólo remecieron al territorio, los habitantes y la infraestructura, sino que
mostraron las debilidades de nuestro Sistema de Protección Civil. Evidenciaron
lo vulnerable del sistema, lo poco coordinadas que se encontraban las distintas
agencias que participaron en la emergencia y el poco o nulo conocimiento por

parte de las autoridades políticas de la época sobre cómo manejar la situación
de catástrofe.
Con la respuesta al Desastre, se evidenciaron falencias tan importantes
como el Colapso de los Comité de Operaciones de Emergencia (C.O.E.) en las
zonas más afectadas por el sismo; No se contaba con personal 24/7 en las
Direcciones Regionales de ONEMI; Los programas de prevención resultaron
de impacto menor; El funcionamiento del Servicio Sismológico era sólo en
horario hábil; Falta de coordinación con instituciones de apoyo; Demora en
disponibilidad de helicópteros para la Presidenta; Débil sistema de soporte
administrativo, entre otros.
Todas estas falencias, junto a las “lecciones aprendidas” de este terremoto y los
procesos posteriores de reconstrucción, sumado a las recomendaciones que el
gobierno de ese entonces recopiló, dio paso al proyecto de ley 7550-06 que versa sobre
“Agencia Nacional de Protección Civil, Sistema Nacional de Emergencia y Protección
Civil”, que posteriormente pasaría, tras 10 años de tramitación, a convertirse en la Ley
21.364. Dichas recomendaciones se recopilan en los estudios que dicho proyecto
presentó (Gobierno de Chile, 2011, p.8):
a) Es en este contexto que, entre los meses de mayo y agosto, una prestigiosa
consultora internacional realizó un estudio pro-bono en ONEMI con especial
énfasis en sus capacidades operacionales, sus procesos y su infraestructura. El
estudio concluyó con cerca de 40 recomendaciones.
b) Con el mismo objetivo, una misión especial conformada por catorce expertos
de las Naciones Unidas visitó Chile durante la última semana de octubre. Ellos

realizaron una evaluación independiente de la situación del país en relación con
el Marco de Acción de Hyogo, planteando numerosas recomendaciones
orientadas al fortalecimiento de nuestra institucionalidad.
c) Por último, desde Septiembre del año 2010, y con apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo, ONEMI ha realizado un diagnóstico institucional
orientado a definir las competencias y funciones que debiese desempeñar la
nueva Agencia. Este estudio ha identificado una nueva estructura
organizacional más acorde con los desafíos que ésta debiese asumir.
En forma bien condensada y no exhaustiva, se resumen los principales hitos

normativos con los cuales el sistema nacional fue evolucionando hasta el día de hoy.
Hay varios decretos entremedios y algunas leyes que complementan el marco
nacional, tal como la Ley Orgánica Constitucional Sobre Gobierno y Administración
Regional (19.175), la Ley Orgánica de Municipalidades (18.695) y la Ley Orgánica
de los Estados de Excepción (18.415). Se pueden mencionar otros de menor jerarquía
como el Plan Nacional de Emergencia (Dto. 1434 de 2017), Política Nacional para la
Reducción del Riesgo de Desastres (Dto. 434 de 2020), entre otros.
2. El Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (SINAPRED)
Como ya es sabido, el 07 de agosto de 2021 fue promulgada la Ley 21.364 que

“Establece el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta Ante Desastres, sustituye
la Oficina Nacional de Emergencia por el Servicio Nacional de Prevención y
Respuesta Ante Desastres, y adecúa normas que indica”.

Dicha ley establece una robustez en relación al anterior Sistema Nacional de
Protección Civil (2002), establecido por el Decreto Supremo 156, al reforzar las
principales estructuras de coordinación en el ciclo integral del riesgo, identificando
principalmente 4 fases en la gestión: antes del Desastre: Mitigación y Preparación; y
después del Desastre: Respuesta y Recuperación.
Esta definición del ciclo del riesgo facilita la conformación de un ÚNICO comité
de Gestión del Riesgo de Desastres (COGRID), que actúa o se convoca en la fase
antes o después del desastre, lo que también pareciera contribuir a despejar dudas de
coordinación que generaba el anterior sistema, donde coexistían un Comité de
Protección Civil (CPC), para la planificación de las medidas de reducción del riesgo,
y un Comité de Operaciones de Emergencia (COE), que actuaba sobre la respuesta
ante la emergencia o desastre.
Dado que el foco de esta publicación es la fase previa al Desastre, es decir la

Reducción del Riesgo o, como señala la ley, la Prevención del Riesgo, este autor
comenzará por hacer un paralelo entre las estructuras de coordinación o planificación
del sistema anterior y el actual, para poder apreciar las diferencias, buenas o malas,
que generan ambos marcos, según lo que se expone en la Tabla 1, a continuación:

Tabla 1
Diferencias entre los comités para reducción del riesgo de desastres
Comités para la Gestión del Riesgo de
Comité de Protección Civil (CPC) Desastres, Fases de Mitigación y
Concepto
DS. 156 Preparación
Ley 21.364
Carácter Indicativo Ley
Unidad ANEXO Nº 9: Para una más eficiente Artículo 45.- Modifícase la ley N° 18.695:
administradora gestión en Protección Civil, se deben Artículo 26 bis.- En general,
de la Gestión constituir DIRECCIONES DE corresponderá a la Unidad de Gestión del
del Riesgo PROTECCIÓN CIVIL Y Riesgo de Desastres.
EMERGENCIA A NIVEL Artículo 26 ter. Esta Unidad se podrá
REGIONAL, PROVINCIAL Y asignar o crear a proposición del alcalde y
COMUNAL con la aprobación del concejo municipal
respectivo.
Creación V. 1. Para una eficiente y efectiva Artículo 5.- ESTRUCTURAS DE
acción en Protección Civil, y frente a la COORDINACIÓN. Créanse los Comités
emergencia o desastre, se debe trabajar para la Gestión del Riesgo de Desastres,
coordinadamente con los organismos o que ejercerán las funciones propias de
instituciones del Sistema de Protección cada fase, a nivel nacional, provincial,
Civil de un área jurisdiccional regional y comunal, según corresponda.
determinada. Este Equipo de Trabajo se
denomina Comité de Protección
Civil.
Composición V. GESTIÓN EN PROTECCIÓN Artículo 8.- DEL COMITÉ
CIVIL: COMUNAL. Habrá un Comité Comunal
Lo deben integrar instituciones y para la Gestión del Riesgo de Desastres,
organismos públicos y privados, que, en adelante el "Comité Comunal", que
por mandato legal, competencia o

interés, puedan aportar a la gestión de estará integrado por las siguientes
protección civil. autoridades:
Su convocatoria es amplia, por lo tanto, a) El alcalde, quien lo presidirá.
en el comité de protección civil deben b) El jefe de la Unidad de Gestión del
participar, de acuerdo a la realidad Riesgo de Desastres de la comuna, o a
local, los representantes de los quien se le haya encomendado dicha
organismos e instituciones que sean función de acuerdo con lo establecido en
necesarios para desarrollar y ejecutar los artículos 26 bis y 26 ter de la ley N°
programas que privilegien las 18.695, orgánica constitucional de
actividades de prevención, mitigación Municipalidades, cuyo texto refundido,
y preparación y que respondan a una coordinado y sistematizado fue fijado por
gestión integral de Protección Civil, el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006,
incorporados al proceso de desarrollo del Ministerio del Interior.
de su área jurisdiccional. A nivel c) El jefe de la comisaría o tenencia, o el
nacional, regional, provincial y funcionario de Carabineros de Chile de
comunal, en el comité están mayor jerarquía en la comuna.
representadas las instancias sectoriales, d) El superintendente del Cuerpo de
técnicas, científicas, de servicios y Bomberos con competencia en la
comunitarias bajo la dirección de la respectiva comuna, o el representante que
autoridad respectiva. éste designe.
El Decreto 104 (1977, que refunde la En las Fases de Mitigación y Preparación,

Ley 16282, antes de la modificación de el alcalde podrá convocar al Comité
la ley 21.364), señala: Comunal, para ser oídos, a otras entidades
Artículo 22º.- En cada comuna se u organismos públicos y privados
constituirá un Ley 16.282, Art. A necesarios para abordar temas relevantes
Comité Comunal de Emergencia, que en la Gestión del Riesgo de Desastres. En
estará integrado Ley 17.564, Art. por el particular, podrá convocar a organismos,
Alcalde, el Jefe de la Unidad de tales como la Secretaría Comunal de

Carabineros 1°, Nº 2 y el Jefe de la Planificación, Unidad de Desarrollo
Unidad del Servicio Nacional de Comunitario, la Dirección de Obras
Salud de la localidad, sendos Municipales en aquellas comunas en que
representantes de la Cruz Roja y hubiere, la autoridad comunal de la
Cuerpo de Bomberos de la comuna y Policía de Investigaciones y el Consejo
un representante de la Dirección de de la Sociedad Civil.
Asistencia Social, si existiere esta
oficina en la comuna.
También lo integrará el Oficial de más
alta graduación de las Fuerzas
Armadas que operare en la comuna.
Formará parte del Comité referido en el
inciso anterior, en calidad de asesor, un
representante de cada uno de los
siguientes organismos: Unión
Comunal de Juntas de Vecinos,
Consejos Comunales Campesinos,
Unión Comunal de Centros de
Madres, Unión Comunal de Centros
de Padres y Apoderados, Unión
Comunal de Organizaciones
Juveniles, Unión Comunal de
Organizaciones Deportivas Unión
Comunal de Cooperativas, Defensa
Civil, Registro Nacional de
Comerciantes.
Nota: elaboración propia.

Ahora bien, no es posible continuar adentrándose en la participación ciudadana,
tal como lo plantea el título de esta publicación sin hacer un análisis de lo que se
presenta en la tabla, siendo lo más constructivo posible en el desglose de los hallazgos:
a. Respecto del Carácter: indudablemente que el hecho de que un sistema nacional,

cualquiera sea su nombre, tenga un carácter Indicativo, automáticamente le
imprime una debilidad normativa que, en la práctica, basado en la experiencia del
autor, se convertía en un carácter casi “voluntario” por parte de las
municipalidades.
No es de sorprender cuando se escuchaban comentarios como “no estamos
obligados a cumplir con un decreto que es Indicativo” (esto es observado por el
autor en diversas actividades de asesoría).
Hoy se zanja la “voluntariedad” con la Ley 21.364. En otras palabras, un gran
paso.
b. Respecto de la Unidad administradora de la Gestión del Riesgo: también un

gran avance en este sentido. Si bien, como especialistas en estas materias, muchas
personas bogan por una Dirección Municipal con carácter exclusivo, con recursos
y personal ad-hoc a las necesidades del territorio y de las amenazas presentes.
Aunque siempre faltan tres “patitas” en este comentario, la Vulnerabilidad de las
Personas e Infraestructura; el Grado de Exposición a las amenazas descritas; y el
Desarrollo de Capacidades en torno a la Reducción del Riesgo y la Respuesta ante
el Desastre.
Por su parte, tampoco es posible medir a las comunas y sus municipalidades con
la misma vara, menos cuando son 345 comunas con territorios muy distintos entre

sí, con amenazas igualmente disímiles, con una población estable y flotante que
complejiza las labores de Gestionar el Riesgo.
A esto se debe sumar necesariamente el presupuesto municipal para hacer todo lo

que se le está pidiendo en términos de la Gestión del Riesgo de Desastres. No es
menester analizar que una comuna, como el caso de La Estrella, en la Región de
O’Higgins, que abarca una superficie de 435 km² y una población de 3.041
habitantes, versus una comuna como Machalí, en la misma región, que abarca una
superficie de 2.597 km² y una población de 52.505 habitantes, versus, la comuna
de Concepción que posee una superficie de 221,6 km² y una población de 216.061
habitantes. (Instituto Nacional de Estadísticas, 2017). Estos no son solo datos
porque sí, esto se refleja igualmente en las dotaciones municipales, en la cantidad
de Direcciones o Departamentos municipales y las funciones que cumple dicha
dotación de funcionarios.
Incluso, hoy en día, es muy común seguir identificando una gran cantidad de
municipios cuyos directivos tienen que cumplir 1 o 2 o más funciones, y en el caso
de la Gestión del Riesgo de Desastres, se sigue viendo que la persona encargada
de esta unidad es el misma Directora de Obras, o Director de Seguridad, Director
de Desarrollo Comunal o Social, entre otros. Es decir, corriendo el año 2023, aún
persisten los directores que ejercen su función principal, y lo que se refiere a
desastres es “sin perjuicio de” su función primaria, es decir, sin dedicación
exclusiva.
La Ley entonces, viene a dar un punto de aterrizaje y dispone que esta Dirección
pueda ser una Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres, lo que flexibiliza la

estructura jerárquica dentro de los municipios, pero se enfrenta a otros problemas
no tan “subyacentes”.
Lo primero que hay que analizar es la definición de Gestión del Riesgo de

Desastres y luego Desastre y Emergencia, puesto que estas direccionarán sobre
CÚAL es el nivel jerárquico que debería tener esta Unidad de Gestión del Riesgo,
es decir, si debería ser una Dirección municipal Exclusiva, o estar dentro de otra
Dirección cuyos fines sean similares como la Dirección de Seguridad, o un
departamento bajo el Administrador o Administradora Municipal, por ejemplo.
Por supuesto, que este razonamiento debiese ser extrapolable hacia arriba en la
estructura político-administrativa del país.
1) Gestión del Riesgo de Desastre

La Ley 21.364 define la Gestión del Riesgo de Desastres como:
…el proceso continuo de carácter social, profesional, técnico y científico de
la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes,
programas, regulaciones, instrumentos, estándares, medidas y acciones
permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo de desastres,
con el propósito de evitar la generación de nuevos riesgos de desastres,
reducir los existentes y gestionar el riesgo residual. Considerará, además
de la organización y gestión de los recursos, las potestades y atribuciones
que permitan hacer frente a los diversos aspectos de las emergencias y la
administración de las diversas fases del ciclo del riesgo de desastres (p. 2).

2) Desastre y Emergencia
La misma ley 21.364, define la Emergencia como “evento, o la inminencia
de éste, que altere el funcionamiento de una comunidad debido a la
manifestación de una amenaza de origen natural, biológico o antrópico,
que interacciona con las condiciones de exposición, vulnerabilidad y capacidad
de afrontamiento, ocasionando una o más de las siguientes afectaciones:
pérdidas, impactos humanos, materiales, económicos o ambientales (art. 2).
Sin embargo, también es necesario destacar la definición establecida por la

Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres
(UNDRR por sus siglas en inglés), que señala en la Resolución A/71/644
“Informe del grupo de trabajo intergubernamental de expertos de composición
abierta sobre los indicadores y la terminología relacionados con la reducción
del riesgo de desastres”, en adelante la Terminología, que señala que un desastre
es una “Disrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad
en cualquier escala debida a fenómenos peligrosos que interaccionan con
las condiciones de exposición, vulnerabilidad y capacidad, ocasionando uno
o más de los siguientes: pérdidas e impactos humanos, materiales, económicos
y ambientales (p.13).
La misma ley establece que distintos niveles de evaluación de un evento

disruptivo, basado en “la extensión de la zona afectada, la cantidad de personas
afectadas o potencialmente afectadas y la capacidad de respuesta de los niveles
administrativos involucrados” (p.1). En este sentido, define:

a) Emergencia Menor: situación con un nivel de afectación que permite ser
gestionada con capacidades comunales y, eventualmente, con refuerzos o
apoyos desde otras zonas, a través de una coordinación de nivel comunal.
b) Emergencia Mayor: situación con un nivel de afectación que permite ser

gestionada con capacidades regionales y, eventualmente, con refuerzos o
apoyos desde otras zonas, a través de una coordinación de nivel provincial o
regional.
c) Desastre: situación con un nivel de afectación e impacto que NO permite

ser gestionada con capacidades regionales, y requiere refuerzos o apoyos
desde otras zonas del país, a través de una coordinación de nivel nacional”
(p.2).
Todas las definiciones debieran llevar a una sola reflexión: qué puede causar
entonces una alteración o disrupción de una comunidad y cómo se puede
enfrentar en forma prospectiva, correctiva y reactivamente dichas causas.
Ahora bien, cuando se menciona “prospectiva, correctiva y reactivamente”

no es un juego de palabras desconectadas, por el contrario, lleva a la “búsqueda
de riesgos nuevos, poco evidentes, potenciales y otros que quizás aún no se
han tenido que experimentar, es decir, escenarios futuros”. También señala,
que “con los riesgos existentes, evidentes o incluso permanentes, se tomen
acciones para eliminarlos o reducirlos”. Y, finalmente “después de haber hecho
lo anterior, si aún persiste un riesgo residual, tomar las medidas de preparación
y respuesta ante la manifestación de dichos riesgos”.

Entonces, si sobre una comuna se identifican una serie de riesgos que pueden
interrumpir su funcionamiento, entonces, esta Unidad de Gestión del Riesgo de
Desastres ¿qué riesgos debería monitorear y sobre cuales debería actuar?
También resulta interesante que en ninguna de las definiciones se asocia
desastre o emergencia con eventos naturales, es más, deja abierta la puerta a
TODA la gama de riesgos producidos por la acción humana, y se reitera, TODA
la gama.
Esto, por supuesto, echa por tierra las frases como “el estallido social es “un
problema de seguridad”, la pandemia es “un problema de salud”, un accidente
de tránsito grave “es un problema vial” y así sucesivamente, donde se van
compartimentando las acciones de Gestión del Riesgo, sin embargo, la
interrupción a la sociedad se produjo igual. Entonces, a juicio de este autor, pero
basado en las definiciones y la realidad país, esta famosa unidad debería estar
ubicada, nada más ni nada menos que, al más alto nivel jerárquico de la
municipalidad, es decir, o bajo el alcalde o bajo su administrador Municipal,
porque si va a tener injerencia sobre TODAS las amenazas, vulnerabilidad y
capacidades que la Municipalidad va a tener disponible para reducir los riesgos
y luego para responder cuando estos se presenten, debe tener:
- Recursos Humanos: de gestión y planificación, no solo de respuesta, por

que justamente es ese el cambio de paradigma que imprime la ley 21.364,
salir del enfoque reactivo, por uno proactivo, es decir mucho antes de que las
amenazas se manifiesten.

- Transversalidad: que sea capaz de influir sobre las políticas, proyectos,
planes y cualquier iniciativa comunal, planteando un enfoque en reducción
de riesgos transversal, que ataña a todas y cada una de las direcciones o
departamentos municipales. ¿Una unidad de gestión del riesgo, localizada
dentro de una dirección dedicada a otras funciones, tendrá la facultad y
potestad de liderar esta transversalidad? ¿O se seguirá pensando que
hacer Gestión del Riesgo es prepararse para la emergencia?
- Capacidad de Planificación: en otras palabras, que permita orientar los

recursos municipales hacia la reducción del riesgo, es decir, inversiones,
desarrollo de obras de infraestructura, desarrollo de obras no estructurales,
planeación de consultas ciudadanas, planeación de Plan de Desarrollo
Comunal (PLADECOs) y Planes Reguladores (está en conjunto con otras
direcciones). A juicio de este autor, solo la Secretaría de Planificación
(SECPLA) tiene tal nivel de transversalidad.
c. Respecto de la Composición del Comité: y aquí es donde se encuentran

diferencias, a juicio del autor, falencias, en materia de planificación y
participación ciudadana, sumado obviamente a las capacidades de trabajo e
identificación de las variables de riesgo de la totalidad de la comuna.
El anterior sistema establecía un Comité de Protección Civil (CPC) donde, en

teoría, participaban todos los representantes de la comunidad, no solo el equipo
municipal a cargo de la gestión del riesgo, sino que desde la Juntas de Vecinos,
hasta los Consejos Comunales Campesinos, Unión Comunal de Centros de
Madres, Unión Comunal de Centros de Padres y Apoderados, Unión Comunal de

Organizaciones Juveniles, Unión Comunal de Organizaciones Deportivas Unión
Comunal de Cooperativas, Defensa Civil, Registro Nacional de Comerciantes.
Pero, se producía un gran problema: pese a estar definidos de esta forma, con una
participación muy amplia, eran muy pocas las veces que las municipalidades
convocaban a estos comités.
De acuerdo a la información recopilada por este autor, a través de la ley de

Transparencia en 2017, la gran mayoría de las comunas que dieron respuesta,
mencionaban no tener registro de alguna convocatoria de este comité, y de las que
sí tenían registro, fueron convocatorias cuando se producían emergencias o
desastres, es decir, una confusión entre el comité de protección civil, y el comité
de operaciones de emergencia, que para efectos del Plan Nacional de Protección
Civil, tenían distintas tareas y miembros componentes, donde en el segundo, la
participación de la comunidad está restringida o eliminada.
Ahora bien, pensando en que era conveniente corregir las falencias que presentaba
el Comité de Protección Civil, era esperanzador pensar que la Ley podría eliminar
el sesgo de voluntariedad de la convocatoria ciudadana y que se pensara en
reforzar este importante y vital vínculo entre el municipio y los representantes de
la sociedad civil, sin embargo, la ley 21.364, a juicio de este autor, desarma
completamente cualquier posibilidad de trabajo mancomunado entre el organismo
municipal y su contraparte en la comunidad.
Si bien, el foco de la ley son las personas, pareciera ser que NO es CON las
personas, pese a que sus principios señalan (Art. 4):

- Principio de Apoyo Mutuo: requiere que todos los componentes del Sistema
sean públicos o privados y la comunidad organizada, aporten
colaborativamente sus competencias y capacidades en aquellas fases del ciclo
del riesgo de desastres en que tengan responsabilidades establecidas, en pos
de reducir el riesgo de desastres y limitar sus impactos.
- Principio de Coordinación: la Gestión del Riesgo de Desastres depende de

mecanismos de coordinación dentro y a través de los componentes del Sistema
en todos sus niveles. Requiere de un compromiso absoluto de todos los
organismos del Estado, de naturaleza ejecutiva y legislativa, así como de la
sociedad civil, para articular responsabilidades que aseguren
complementariedad, coordinación y confianza entre todos los integrantes del
Sistema.
- Principio de Participación: el Sistema debe reconocer, facilitar y promover

la participación de la sociedad civil organizada, incluyendo al voluntariado,
en el proceso de Gestión del Riesgo de Desastres.
Si se analiza la Ley, en lo que respecta a la nueva composición de estos comités,

y para el caso de esta investigación, se hará referencia al Comité de Gestión del
Riesgo de Desastres en sus fases de Mitigación y Preparación, homólogo del
anterior Comité de Protección Civil, sus miembros permanentes, además del
Alcalde y del Jefe de la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres, se agrega
al Jefe de la Comisaría o Tenencia, o el funcionario de Carabineros de Chile de
mayor jerarquía en la comuna, al superintendente del Cuerpo de Bomberos con
competencia en la respectiva comuna, o el representante que éste designe.

Añade, en carácter de “podrá convocar para ser oídos”, sabiendo lo que esa frase
significa tanto en la definición como en lo pragmático, a otras entidades u
organismos públicos y privados necesarios para abordar temas relevantes en la
Gestión del Riesgo de Desastres. En particular, podrá convocar a organismos, tales
como la Secretaría Comunal de Planificación, Unidad de Desarrollo Comunitario,
la Dirección de Obras Municipales en aquellas comunas en que hubiere, la
autoridad comunal de la Policía de Investigaciones y el Consejo de la Sociedad
Civil o COSOC (Art. 8).
Curioso, por decirlo de alguna forma, resulta leer el segundo párrafo del proyecto
de ley que señalaba la intencionalidad que se esperaba imprimir en la ley:
De esta forma, el desafío en el ámbito de la prevención tiene dos

dimensiones. En primer lugar, el reto apunta a aumentar los niveles de
resiliencia de la población, esto es, aquella capacidad de asumir con
flexibilidad situaciones límites y sobreponerse a ellas adecuadamente. Esto
sólo es posible lograrlo en la medida en que la sociedad civil tenga una
participación activa en la identificación y prevención de riesgos (p. 6)
(lo destacado ha sido realizado a propósito por el autor de este trabajo)
En relación a lo anterior, surgen las siguientes preguntas, ¿Qué conocimiento

territorial, barrial y comunitario pueden abarcar los miembros permanentes de este
comité? ¿Conocerán todas las realidades de sus vecinos (como término genérico
para referirse a los habitantes de la comuna)? ¿incluso, conocerán su territorio a
cabalidad?, considerando que Bomberos son parte de la misma comunidad, tanto
Alcaldes, Funcionarios Municipales y de Carabineros NO SIEMPRE son oriundos

de la misma comuna, u obedecen a destinaciones dentro del territorio nacional
como es el caso de los funcionarios de Carabineros.
Entonces, no cuadra intentar representar el principio de Participación que plantea

la propia ley, si en las estructuras de participación y planificación no están
incorporadas.
3) El COSOC
Tan relevante es este organismo, que genera ruido el “podrá ser convocado al
comité” que señala la ley 21.364, por ello es necesario ahondar un poco sobre
su funcionamiento.
La ley 20.500 “Sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión

pública”, señala en su Artículo 74 que:
Los órganos de la Administración del Estado deberán establecer consejos

de la sociedad civil, de carácter consultivo, que estarán conformados de
manera diversa, representativa y pluralista por integrantes de
asociaciones sin fines de lucro que tengan relación con la competencia
del órgano respectivo.
Y agrega en su Artículo 75 que “Las normas de este Título no serán aplicables

a los órganos del Estado señalados en el inciso segundo del artículo 21 de esta
ley”, donde se incluyen las municipalidades.

Luego, efectúa modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley
18.695) donde, entre otros, señala:
- Las municipalidades tendrán facultad de “Administrar los bienes

municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en
la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a
la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la
Administración del Estado. En ejercicio de esta atribución, les
corresponderá, previo informe del consejo comunal de organizaciones de
la sociedad civil…” (Art. 5c),
- El alcalde deberá dar cuenta pública al concejo, al consejo comunal de

organizaciones de la sociedad civil y al consejo comunal de seguridad
pública. (Art. 67)
- Al Concejo Municipal le corresponde Pronunciarse, a más tardar el 31 de

marzo de cada año, a solicitud del consejo comunal de organizaciones de
la sociedad civil, sobre las materias de relevancia local que deben ser
consultadas a la comunidad por intermedio de esta instancia, como
asimismo la forma en que se efectuará dicha consulta, informando de ello
a la ciudadanía. (Art. 79 n).
- Al mismo Concejo Municipal le corresponde el pronunciamiento sobre las

materias consignadas en la letra b) del artículo 79, y se realizará de la
siguiente manera “a) El alcalde, en la primera semana de octubre, someterá

a consideración del concejo las orientaciones globales del municipio, el
presupuesto municipal y el programa anual, con sus metas y líneas de
acción. En las orientaciones globales, se incluirán el plan comunal de
desarrollo y sus modificaciones, el plan comunal de seguridad pública y
sus actualizaciones, las políticas de servicios municipales, como,
asimismo, las políticas y proyectos de inversión. El concejo deberá
pronunciarse sobre todas estas materias antes del 15 de diciembre, luego de
evacuadas las consultas por el consejo comunal de organizaciones de la
sociedad civil, cuando corresponda” (Art. 82 a).
- El alcalde, con acuerdo del concejo, a requerimiento de los dos tercios de los
integrantes en ejercicio del mismo y a solicitud de dos tercios de los
integrantes en ejercicio del consejo comunal de organizaciones de la
sociedad civil, ratificada por los dos tercios de los concejales en ejercicio, o
por iniciativa de los ciudadanos habilitados para votar en la comuna,
someterá a plebiscito las materias de administración local relativas a
inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o
modificación del plan comunal de desarrollo, a la modificación del plan
regulador o a otras de interés para la comunidad local, siempre que sean
propias de la esfera de competencia municipal…” (Art. 99).
Finalmente, a modo de comparación, el Plan de Seguridad Municipal, que se

estableció mediante Ley 20.965 “Permite la creación de consejos y planes
comunales de seguridad pública” de 2016, menos de un año antes de la
promulgación de la Ley 21.364, señala que dentro en cada comuna existirá un
consejo comunal de seguridad pública, y dentro de sus miembros, al menos,

debe existir “f) Dos representantes del consejo comunal de organizaciones
de la sociedad civil, elegidos por éste” (Art. 104 b).
Se hace del todo necesario agregar lo siguiente. La conformación de este

COSOC es mediante el Artículo 94, que señala que:
En cada municipalidad existirá un consejo comunal de organizaciones de

la sociedad civil. Éste será elegido por las organizaciones comunitarias
de carácter territorial y funcional, y por las organizaciones de interés
público de la comuna. Asimismo, y en un porcentaje no superior a la
tercera parte del total de sus miembros, podrán integrarse a aquellos
representantes de asociaciones gremiales y organizaciones sindicales, o
de otras actividades relevantes para el desarrollo económico, social y
cultural de la comuna. En ningún caso la cantidad de consejeros
titulares podrá ser inferior al doble ni superior al triple de los
concejales en ejercicio de la respectiva comuna. El consejo comunal
de organizaciones de la sociedad civil se reunirá a lo menos cuatro veces
por año bajo la presidencia del alcalde.
Ahora bien, es de esperar que se haya podido apreciar la relevancia que tiene
esta estructura de participación ciudadana en las distintas actuaciones que debe
tener dentro de la estructura administrativa y funcional de una municipalidad,
lo que, por supuesto no puede ser excluido de la Gestión del Riesgo de
Desastres, especialmente cuando su enfoque actual es justamente la
participación de TODAS las partes, en todas las fases del ciclo integral del
riesgo.

Por otro lado, también es necesario complementar algunos enfoques que no se
encuentran presentes en este Comité de Gestión del Riesgo Comunal, en su fase
de Mitigación y Preparación, pero si se encuentran esbozados en otros
documentos emitidos como plantilla por el propio Servicio Nacional de
Prevención y Respuesta ante Desastres – SENAPRED (anterior ONEMI).
d. Otros aspectos relacionados con el Sistema Nacional:

- La Plantilla “Plan Comunal Para la Reducción del Riesgo de Desastres”, señala:
La introducción debe mencionar la relevancia de la Reducción del Riesgo
de Desastres (RRD) para la comuna, indicando las principales acciones
que se han realizado o estén en proceso de implementación y los desafíos
que se visualizan, considerando el contexto del territorio y comunidad,
desde las dimensiones de desarrollo territorial: social, económico, medio
ambiental y cambio climático, salud, educación, gestión y
gobernanza municipal, entre otras, que se vinculen a la Gestión del
Riesgo de Desastres (GRD) (p. 3).
- El Instructivo Para la Formulación del Plan Comunal de Emergencia (Servicio

Nacional De Prevención y Respuesta Ante Desastres, 2022a), señala sobre los
objetivos a desarrollar en dicho plan “Debe estar enfocado en el público
objetivo, que incluya la ejecución de acciones de respuesta para la protección
de la comunidad, como mujeres, hombres, niños y niñas, rango etario
discapacidad, nacionalidad, etnia, identidad de género, entre otras” (p. 5).
Analizando ambos documentos, surge la pregunta razonable, si los organismos

municipales que velan por el enfoque hacia estos grupos de personas, o que deben

trabajar sobre las dimensiones territoriales y comunitarias, están representados en
el Comité de Gestión del Riesgo Comunal. Y la respuesta es un rotundo NO, ni
siquiera en forma implícita.
Por la misma razón, es recomendación de este autor, sean convocados a dicho

comité, al menos:
➢ Dirección / Depto. Seguridad Ciudadana
➢ Departamento de Educación (Corporación)
➢ Departamento de Salud (Corporación)
➢ Departamento Administración y Finanzas
➢ Departamento de Medio Ambiente
➢ Oficina Adulto Mayor
➢ Oficina Género / Mujer
➢ Oficina Discapacidad
➢ Oficina Mascotas
➢ Organización privada que cuente con capacidades para contribuir en
cualquiera de las etapas del ciclo del riesgo.
Y esta sugerencia debiera ser analizada localmente y adecuar las normas de

composición del comité comunal de Gestión del Riesgo de Desastres, aun cuando
la ley no lo señale de dicha forma, puesto que estos organismos municipales deben
tener una participación activa, si es que realmente se pretende pasar de una lógica
reactiva a una proactiva que propenda a reducir los riesgos, y no solo a prepararse
o a responder cuando la amenaza ya se materializó.

A juicio de este autor, la propia ley genera “islas” o “silos”, como lo llama la
misma Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, y
esta pide que se trabaje sobre los silos, reduciendo las brechas entre estos, que se
comuniquen entre sí y que se involucren a todas las miradas, justamente lo
contrario que la ley indica en la conformación de estos comités de gestión del
riesgo.
La propia Plataforma de Reducción del Riesgo de Desastres, que se lleva a cabo

en Uruguay, al presentar la revisión de mitad de período del Marco de Sendai,
señala que, en la segunda prioridad de Sendai sobre la Gobernanza para la gestión
del riesgo, que concluyen que es necesario, más que nunca, promover la
gobernanza adaptativa del riesgo, en todos los niveles, incluyendo la participación
de las comunidades locales, tradicionales e indígenas.
3. Buenas Prácticas de Participación Ciudadana

En relación a lo anterior y bajo ese mismo prisma, este autor, hará una breve
presentación de algunas buenas prácticas, que surgen desde el nivel comunitario y
pueden, a escalas adaptativas por supuesto, contribuir a robustecer el sistema local
(comunal) de gestión del riesgo de desastres.
a. Brigadas Blancas
Cada vez que se hace referencia a los Adultos Mayores en la Gestión del Riesgo de
Desastres, a coro, vienen a la mesa las palabras “vulnerabilidad”, “movilidad
reducida”, “población vulnerable”, pero rara vez se escucha un enfoque relacionado
a la “oportunidad” que su experiencia y conocimientos pueden aportar justamente
a la Reducción del Riesgo.

Sin embargo, también, si se considera el amplio espectro de la Gestión del Riesgo,
se puede apreciar como un grupo que ofrece una tremenda sabiduría y apoyo,
justamente en reducir los riesgos. Por mencionar un ejemplo de organización y
participación de los adultos mayores, ante eventos de emergencia o desastres, son
las Brigadas Blancas, que corresponden a un grupo de personas, que se organizan
para apoyar, en el proceso de reducción de los riesgos y actuar durante una
emergencia, obviamente dentro de las propias capacidades que estos puedan tener.
De acuerdo con Paredes (2016), las Brigadas Blancas:

- Demandan la incorporación activa de las organizaciones de personas adultas
mayores a los Centros de Operaciones de Emergencia y los Comités de Defensa
Civil local.
- Difunden medidas preventivas entre personas mayores y organizaciones
sociales.
- Desarrollan campañas de difusión de medidas preventivas, utilizando diferentes
medios de comunicación, como la radio, televisión, carteles, etc.
- Empadronan las viviendas de las personas mayores de la comunidad, indicando
las condiciones de la persona y la casa. En el informe también se destacan los
casos de las personas que viven solas y postradas, y las que tienen
discapacidades.
Y, realizando una no exhaustiva búsqueda, aparecen ejemplos similares en Bolivia:
- En 2012, de acuerdo con ERBOL (2012):

La Dirección de Género y Generacional de la Alcaldía de La Paz realizó
la clausura del proyecto Brigadas Blancas con grupos de adultos mayores
de casas y grupos comunales, con un total de 746 adultos y adultas
mayores capacitados.
La capacitación consistió en formar grupos de adultos y adultas mayores
que viven en una misma zona o espacio territorial, organizándolos para
apoyar en el proceso de reducción de riesgo y actuar durante una
emergencia, articulándose con el Centro de Operaciones de Emergencia
(COE) barrial, además de empadronar las viviendas de las personas
mayores en la comunidad indicando las condiciones de cada persona, así
como la vivienda. Se conformaron las comisiones de comunicación y
difusión, vigilancia y alerta y de evacuación.
- En Perú, de acuerdo con Aramayo (2011), las Brigadas Blancas que se

organizaron a propósito del terremoto de 2007 en Ica, Perú, “surgen a iniciativa
de Luz Barreto, defensora de los derechos de las personas mayores y destacada
figura de la red de HelpAge”. Agrega que:
Independientemente del nombre que se utilice, las brigadas blancas deben

ser parte de un comité de respuesta vecinal reconocido por Defensa Civil
y deben operar como una unidad de gestión que interactúe con el resto del
comité de emergencia, velando por el bienestar de los adultos mayores.
Por otro lado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en
conjunto con el Programa de Preparación para Desastres (DIPECHO) gestionaron

el Programa de Preparación ante Desastres de la Comisión Europea 2017 / 2018 en
Perú. Según Barriere (2021) el:
PNUD (DIPECHO 2018) en Perú nace como propuesta en un contexto con

ciertas necesidades identificadas como, por ejemplo, Desarrollar una
estrategia de sensibilización y fortalecimiento de capacidades conjuntas de
las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en materia de Gestión del
Riesgo de Desastres. (p. 7).
En este sentido, la misma publicación, Barriere (2021), describe una especial

estrategia enfocada a la Sociedad Civil:
1. Desarrollo de una caja de herramientas para la participación de la Sociedad
Civil en la Gestión del Riesgo de Desastres. Teniendo como tarea el
fortalecimiento de la plataforma de información de la Red “Soy
Voluntario”.
2. Estrategias para la participación articulada de la Sociedad Civil en la

Gestión del Riesgo de Desastres, a través de redes nacionales de
voluntariado. Desarrollando tareas como: talleres de mapeo de redes,
módulos en Gestión del Riesgo de Desastre con la red y eventos de
reconocimiento para participantes del programa de capacitaciones.
3. Promoción de trabajo en comisiones articuladoras de entidades de la

Sociedad Civil a favor de la Gestión del Riesgo de Desastres a nivel local.
Dicha actividad integra tareas de asesoramiento en la formulación de planes
de Incidencia en Gestión del Riesgo de Desastre a la Sociedad Civil” (p. 8)

b. Informantes Mercalli (Chile)
En Chile se ha creado la Red de Informantes Mercalli, una red de personas que, de
acuerdo con Emol (2012)1, “No son científicos, ni tienen una máquina especial en
su casa para medir sismos. Él es uno de los cientos de voluntarios que, en base a su
propia percepción, le indican al organismo la intensidad que tienen los temblores”.
Este es un ejemplo donde la comunidad, independiente de su género, edad o sector

geográfico, aporta a la elaboración de un panorama de percepción de intensidades
de un sismo, lo que, por supuesto, contribuye a la toma de decisiones de las
autoridades. En otras palabras, se le pide a la propia comunidad que sean agentes
activos dentro del sistema, y que aporten datos subjetivos a aquellos datos
objetivos, obtenidos por sensores específicos, para medir el impacto de un sismo
de mayores magnitudes. Entonces, la escala Mercalli cobra otro sentido.
En México existe la Red de Informantes de Intensidad Sísmica (RIIS), una

iniciativa de InfoSismosMx, es un mecanismo para recabar información de la
manera en la que la población percibe los eventos sísmicos registrados en México
para elaborar mapas de intensidad. El objetivo de la Red de Informantes es
visibilizar que sismos de baja magnitud, muy cercanos a poblaciones, pueden llegar
a percibirse de manera importante, y no necesariamente se deben percibir en
ciudades grandes para generar daños. En la Figura 1, se puede apreciar lo indicado
precedentemente.
1
Emol.com. Los "informantes" de la Onemi: Sepa quiénes le ponen el grado Mercalli a los sismos.
https://www.emol.com/noticias/nacional/2012/11/23/571187/sepa-quienes-son-las-personas-que-deciden-
cuantos-grados-mercalli-tuvo-un-sismo.html

Figura 1
Resultados de la Red de Informantes de Intensidad Sísmica
Nota: De InfoSismosMx (2023). https://www.infosismosmx.com/informantesdeintensidad
c. Informantes Meteorológicos (propuesta)

Esta propuesta consiste en preparar informantes, similares a los informantes
Mercalli, que tengan los conocimientos para dar información meteorológica a los
sistemas de emergencia, especialmente en zonas alejadas o aisladas, sin cobertura
meteorológica, zonas encerradas por cerros, zonas cordilleranas, entre otras.
Estos deben comunicarse permanentemente con la unidad vecinal que gestionará el

riesgo en comunicación permanente con la Unidad Municipal de Gestión del Riesgo
o Emergencias. Debe ser parte del sistema vecinal de alerta temprana.
Este autor al realizar trabajos en terreno, en distintas comunas del país, se ha

encontrado con que esta propuesta, es llevada a cabo por algunos municipios,
aunque en forma bastante informal aún, pero contribuyen a generar un panorama o
escenario de un potencial riesgo, para la toma de decisiones.

La Organización Meteorológica Mundial (OMT) plantea que para el 2027, todos
los habitantes del planeta estarán cubiertos por sistemas de alerta temprana
meteorológica:
En menos de cinco años, los sistemas de alerta temprana deberían proteger a

todos los habitantes de la Tierra frente al cambio climático y frente a un
tiempo cada vez más extremo, según un nuevo y ambicioso objetivo
anunciado hoy por las Naciones Unidas. (Organización Meteorológica
Mundial, 2022)
Agrega, la importancia de las alertas tempranas y la acción temprana, puesto que

salvan vidas.
Debemos potenciar la capacidad de predicción en beneficio de todos y

debemos lograr que todo el mundo pueda adoptar medidas. En este Día
Meteorológico Mundial, reconozcamos el valor de las alertas tempranas y de
la acción temprana como mecanismos fundamentales para reducir el riesgo
de desastres y sustentar la adaptación al clima. (OMT, 2022)
Por ello, se menciona el caso de la comuna de San Fernando en la región de

O’Higgins, cuyo territorio cuenta con zona cordillerana, específicamente la Termas
del Flaco, donde normalmente, en invierno, los caminos de acceso quedan cubiertos
de nieve o inundados por el alto caudal que corre por las diversas quebradas,
dejando a la comunidad virtualmente aislada.

El propio Pladeco sólo hace referencia al volcán Tinguiririca, señalando la posible
generación de coladas de lavas y flujos piroclásticos y flujos laháricos, donde la
zona más afectada sería el valle del río del Azufre, que tributa del río Tinguiririca.
Cabe señalar que, las Termas del Flaco constituyen uno de los centros poblados más
cercanos al volcán. (pág. 205).
Por lo tanto, los propios vecinos, buscando soluciones, plantean que, en temporadas
invernales, desde su posición geográfica pueden aportar notificando cuando las
condiciones meteorológicas están empeorando o definitivamente se reportan
aluviones, de manera de notificar rápidamente a las comunidades que se encuentran
quebrada abajo, y que, por su dificultad de comunicaciones y la falta de alertas
meteorológicas, podrían servir para tomar acciones anticipatorias.
d. Palomas Mensajeras (Cuba)

Quizás no se imaginaba que, en estos tiempos, aún se puedan mencionar a las
Palomas Mensajeras dentro de los aportes que la propia sociedad civil y la
Colombofilia (cría y adiestramiento de palomas) pueden realizar en función de la
Reducción del Riesgo de Desastres.
Las palomas mensajeras pueden volar a un máximo de 90 km/h, poseen un sistema

de orientación innato, son capaces de recorrer 700 kilómetros en menos de un día
y resisten las inclemencias del tiempo. En la Figura 2 se ilustra lo antes indicado.

Figura 2
China trains army of messenger pigeons
Nota: De The Telegraph (2011).

https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/china/8356921/China-trains-army-of-
messenger-pigeons.html
De acuerdo con Cobo (2017), “En las aldeas remotas de Cuba aún se utilizan
palomas mensajeras. En la provincia de Guantánamo se emplearon 400 palomas
para asegurar el envío de los partes desde asentamientos intrincados, según el
presidente de la Federación Colombófila de la provincia”.
Por ejemplo, en Argentina, Buenos Aires, la ley 13.784 (2007), en su artículo N°3
se reconoce a la actividad Colombófila, destacando entre la autoridad de aplicación
y promoción de la actividad a variadas obligaciones y facultades, destacando
“Requerir a las Asociaciones Colombófilas la colaboración en situaciones de
emergencia y/o catástrofe, cuando ello fuere requerido por el Gobierno Nacional,
Provincial y/o Municipal, tanto con Defensa Civil, Salud, Fuerzas de Defensa y
Seguridad.” Por su parte, la Federación Colombófila de Cuba no solo se ha limitado
a desarrollar la disciplina como deporte, sino que estiman que la paloma mensajera,
por sus características, constituye una reserva de las comunicaciones ante la
presencia de desastres naturales (sic.) y guerras (EcuRed, s/f).

En el caso de China, según Time (2011), las palomas están siendo entrenadas por
una unidad especial del Ejército Popular de Liberación en la ciudad central de
Chengdu.
Serán llamados principalmente para realizar misiones militares especiales
entre las tropas estacionadas en nuestras fronteras…, En la guerra moderna,
la paloma es indispensable...,. Chen Chuntao, el oficial responsable del
"ejército" de palomas, dijo que las aves eran la "herramienta de comunicación
de corta y media distancia más práctica y efectiva si hay interferencia
electromagnética o un colapso en nuestras señales". China ha tenido una
división de palomas mensajeras militares desde 1950.
Agrega además que “China está entrenando a 10.000 palomas mensajeras para
entregar comunicaciones militares vitales en caso de que se rompan los sistemas de
comunicación del país.”
En India, de acuerdo con Sanjay (2020):

El último servicio de mensajería de palomas en el mundo estaba en Odisha
llamado Orissa Police Carrier Pigeon Service y se disolvió en 2006 después
de 60 años de servicio activo y 800 aves. Las palomas mensajeras habían
proporcionado comunicaciones diarias entre las 400 comisarías de Orissa en
todo el estado. Llevaron mensajes esenciales durante dos desastres naturales:
el enorme ciclón de 1971 y las inundaciones sin precedentes de 1982. Su
capacidad para volar en condiciones climáticas adversas salvó muchas vidas
humanas.

CONCLUSIONES
Tal como se ha señalado, existe la necesidad de incluir a todos los actores del
territorio en la gestión del riesgo de desastres que, por supuesto, van desde los
organismos del estado, los sectores privados, las ONGs, y la sociedad o comunidad en
general.
Por supuesto que, cuando se habla de comunidad en general, se refiere a los entes
u organismos que representen la voluntad, inquietudes y necesidades de la población,
por ello es que las juntas de vecinos tienen una trascendental importancia, al ser la
organización más cercana a la comunidad, pero que a su vez, son las que conocen mejor
el territorio y las realidades de casi todos los vecinos que la componen, lo que
difícilmente podrá ser emulado por un comité de gestión del riesgo como lo señala, en
lo que respecta a su composición, la ley 21.364.
La necesidad de involucrar a los diferentes actores radica en la imposibilidad de

cubrir todas las acciones antes, durante y después de un desastre, reconociendo, incluso
en la jurisprudencia, que hay limitaciones de recursos por parte de los gobiernos locales
para cubrir todo el amplio espectro de la gestión del riesgo, esto es principalmente la
gestión prospectiva y correctiva del riesgo.
Por esto es que se requiere sumar voluntades, no restar. Y en esta suma, no solo la
comunidad, a través de sus juntas de vecinos o del Consejo de la Sociedad Civil, sino
que también las personas naturales pueden ser agentes activos, tal como lo señalan las
buenas prácticas mencionadas en esta publicación.

La propia organización de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de
Desastres recalca la recomendación de seguir considerando, hoy más que nunca, a las
comunidades y sus representantes, especialmente cuando los eventos por cambio
climático, los conflictos, las migraciones y muchos otros, cada vez muestran incrementos
alarmantes.
Los gobiernos no pueden hacerlo todo, es un hecho. Por lo mismo, más allá de
generar políticas asistencialistas, que buscan ser un instrumento para las personas, pero
sin las personas, se debe mirar a la integralidad de la sociedad. Quizás no se hayan dado
cuenta, pero en la propia ley del Sinapred, la sociedad civil organizada, más conocida
como las ONG, voluntariado formal e informal, no se encuentra citado en las estructuras
de coordinación, siendo que estas prestan un servicio fundamental, principalmente en la
etapa de respuesta, tal como lo han demostrado los recientes incendios forestales.
La experiencia del sistema previo, es decir el Sistema Nacional de Protección

Civil, mostró que, si no es mandatorio, muchas veces se entendía como voluntario. Es
decir, si el sistema no me ordena citar a alguien en específico, entonces queda al criterio
del alcalde o máxima autoridad político-administrativo la participación de otras
entidades, lo que queda claramente refrendado en la nueva ley, cuando agrega la palabra
“podrá” ser citados.
Pero más allá de ver el vaso medio vacío, es importante mencionar que hay
avances, importantes, sin embargo, se sigue manteniendo una cultura del
asistencialismo, que a juicio de este autor, no es recomendable, considerando los tiempos
y las amenazas que se tienen y se tendrán que experimentar.

Hay muchos ejemplos de buenas prácticas, desde la comunidad, que algunos
gobiernos locales o algunos organismos públicos, le han sabido sacar partido, ya sea
promoviéndolos o financiándolos, viéndolos como un apoyo, como un partner, que
busca el mismo objetivo, salvar vidas, infraestructura y medio ambiente.
Finaliza este trabajo comentando un gran ejemplo que entrega un grupo de adultos
mayores de la comuna de Santa Cruz. Una vez disminuidas las restricciones por
pandemia, y con todas las medidas de seguridad (mascarilla y alcohol gel
principalmente) entendieron que la salud mental en la población más joven sería un
problema de interés nacional, pero a su escala, con sus recursos y la movilidad reducida,
decidieron salir a la plaza principal de la comuna, a DAR ABRAZOS a la gente.
Contabilizaron más de 1.000 abrazos, logrando una tremenda reacción emotiva

por parte de los niños y niñas quienes recordaban a sus abuelos fallecidos, y a la gente
que pasaba, el abrazo les alegraba el día. Que mejor ejemplo de una práctica, que no
costó un solo peso extra, que no generó ninguna incomodidad el sistema, produce un
apoyo al mismo sistema al colaborar desde la salud mental.

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La Nueva Gobernanza Comunal en la Gestión del Riesgo de

The New Communal Governance in Disaster Risk Management

4 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

Este trabajo busca realizar un análisis a las estructuras o instancias de

Palabras clave: Desastres, participación ciudadana, buenas prácticas en desastres, alerta

5 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

This paper seeks to carry out an analysis of the structures or instances of

Keywords: Disasters, citizen participation, good practices in disasters, early warning,

6 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

Mucho se habla sobre la participación ciudadana en la Gestión del Riesgo de

Independiente de las confusiones semánticas y/o doctrinarias respecto a la Gestión

Para esto, lo primero que se realizará es un breve análisis de la gobernanza local

En específico, se ahondará en la conformación de estos comités, y las sugerencias

Posteriormente, se profundizará en la participación de las comunidades en este

7 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

Como ya es sabido, Chile ha debido enfrentar varios desastres producidos

El terremoto de 1960, sindicado como el terremoto más grande registrado en la

8 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

Por supuesto, que todo el proceso de respuesta y reconstrucción, seguido de dos

Solo 5 años después de este impactante evento, se produce el terremoto de 1965

En 1974 se crea la Oficina Nacional de Emergencias (ONEMI), pero esa historia

Con la Ley 16.282 se estructura un sistema nacional que requería un marco

9 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

Este Plan Nacional de Protección Civil establecía la estructura jerárquica con la

Esta estructura de coordinación y mando, sumado al establecimiento de las fases

10 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

La historia ampliamente conocida de los efectos y pérdidas ocasionadas a raíz de

En términos económicos el terremoto produjo daños que se han estimado en

Pero en términos de la administración de la emergencia en sí, se desnudaron

El gran Terremoto y posterior Tsunami de 8,8 grados del 27 de febrero de 2010,

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12 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

En forma bien condensada y no exhaustiva, se resumen los principales hitos

2. El Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (SINAPRED)

Como ya es sabido, el 07 de agosto de 2021 fue promulgada la Ley 21.364 que

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Dado que el foco de esta publicación es la fase previa al Desastre, es decir la

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El Decreto 104 (1977, que refunde la En las Fases de Mitigación y Preparación,

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a. Respecto del Carácter: indudablemente que el hecho de que un sistema nacional,

b. Respecto de la Unidad administradora de la Gestión del Riesgo: también un

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A esto se debe sumar necesariamente el presupuesto municipal para hacer todo lo

19 LOGER Volumen 5, Número 1- marzo 2023- ISSN 2452-5626

Lo primero que hay que analizar es la definición de Gestión del Riesgo de

1) Gestión del Riesgo de Desastre

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Sin embargo, también es necesario destacar la definición establecida por la

La misma ley establece que distintos niveles de evaluación de un evento

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b) Emergencia Mayor: situación con un nivel de afectación que permite ser

c) Desastre: situación con un nivel de afectación e impacto que NO permite

Ahora bien, cuando se menciona “prospectiva, correctiva y reactivamente”

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- Recursos Humanos: de gestión y planificación, no solo de respuesta, por

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- Capacidad de Planificación: en otras palabras, que permita orientar los

c. Respecto de la Composición del Comité: y aquí es donde se encuentran

El anterior sistema establecía un Comité de Protección Civil (CPC) donde, en

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