 Equidistribución de beneficios y cargas

 Concepto
 ¿Dónde se regula?
 Conceptos relacionados
 Sentencias destacadas
 Para saber más…

La equidistribución de beneficios y cargas aparece como una de las facultades

inherentes al derecho de propiedad del suelo, formando parte integrante del
derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización y
cristalizando en la necesidad de que exista un reparto equitativo entre todos los
propietarios del suelo afectado por el instrumento de ordenación de las cargas
y beneficios de dicha urbanización de una forma proporcional a la aportación
que cada uno de ellos lleve a cabo.

 ÍNDICE
 > ¿En qué consiste el reparto equitativo de beneficios y cargas?
 ¿Cuáles son los beneficios y cargas derivados de la actividad
urbanística?
o > Beneficios y derechos derivados de la actividad urbanística
o Deberes y cargas derivados de la actividad urbanística
 ¿Cuáles son los instrumentos para la distribución equitativa de
beneficios y cargas más importantes?
o > Técnicas de equidistribución a nivel de planeamiento
o Técnicas de equidistribución a nivel de ejecución del
planeamiento
 > Recuerde que…

¿En qué consiste el reparto equitativo de beneficios y cargas?

El principio de equidistribución de beneficios y cargas aparece en numerosas

ocasiones en el Texto Refundido estatal de la Ley de Suelo aprobado por Real
Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (en adelante, Ley de Suelo),
como así ocurría con la Ley 8/2007. En particular, en la labor de refundición se
ha incorporado un precepto en el Texto Refundido -el artículo 23 texto
refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 - que regula los
efectos de las operaciones de distribución de beneficios y cargas.

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De dichos preceptos destaca por su carácter general el artículo 13.2.c) texto

refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, que determina
con arreglo a la noción estatutaria del derecho de propiedad del suelo, que es
una facultad del mismo la de participar en la ejecución de las actuaciones de
nueva urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y
cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación (de
contenido similar era el artículo 5 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen
de Suelo y Valoraciones).
De igual forma, el Derecho urbanístico autonómico cita en su totalidad el
principio de equidistribución en sus textos legales.

Constatada su importancia al encontrarse presente como principio vertebrador

del sistema jurídico urbanístico, cabe preguntarse qué es equidistribuir
beneficios y cargas.

Las Administraciones urbanísticas en el ejercicio de sus funciones y actividades

urbanísticas, desempeñan las mismas con arreglo al interés general (artículo
103 de la Constitución). Ahora bien, de su actividad de planeamiento pueden
originarse situaciones de injusticia derivadas de lo que la doctrina denominó
loterías de aprovechamientos. Esto es, planificar supone decidir acerca de dos
cuestiones de especial importancia que repercuten sobre los propietarios de
suelo.

En primer lugar, a través de la clasificación de suelo se originan divisiones o

compartimentos de suelo con tratamiento legal muy diferenciado, por lo que la
Administración debe justificar sus decisiones de planeamiento (la jurisprudencia
ha destacado en este punto la importancia de la Memoria, como motivación de
tal justificación). Resulta evidente que desde un punto de vista económico,
mejores expectativas tiene el propietario de un terreno que ha sido clasificado
como urbanizable o susceptible de urbanización, que otro que no se le permite
su paso a ser urbanizado a través de una actuación de urbanización. Lo cierto
es que esta desigualdad es de difícil compensación, por cuanto que un terreno
se encuentre en situación básica rural o esté urbanizado, cada vez más es una
cuestión fáctica y reglada que de carácter discrecional.

En segundo lugar, la sensación de injusticia puede agravarse más si cabe a

través de otra de las determinaciones del planeamiento general, cual es la
calificación urbanística, o asignación de usos, intensidades de usos y tipologías
edificatorias. En estos casos, resulta evidente que una mejor expectativa
tendrá, en principio, sin la utilización de técnica redistributiva alguna, el
propietario de una parcela con aprovechamiento lucrativo derivado de un uso
residencial, con destino a construcción de edificación plurifamiliar, que otro
propietario de una parcela que está destinada a una zona verde (dotación
pública, con aprovechamiento real u objetivo cero).

Esta situación de agravio en el reparto y asignación de usos, no causó

indiferencia en el Legislador, y ya desde la Ley de Suelo de 1956 trató de poner
remedio a la misma. Su artículo 3 imponía, como una de las funciones
esenciales de la competencia urbanística, la de "impedir la desigual atribución
de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e
imponer la justa distribución de los mismos". Pero el problema no cambiaba
aunque su solución se confiaba a un único instrumento llamado reparcelación,
operación consistente en la nueva división del terreno parcelado que la Ley
autorizaba a imponer con carácter obligatorio para todos los propietarios de un
polígono o manzana, a fin de distribuir justamente entre ellos los beneficios y
cargas de la ordenación.
En la práctica su eficacia era muy limitada, ya que la Ley refería su aplicación a
unidades de ámbito espacial muy reducido (el polígono o, incluso, la manzana),
nunca superior al Plan Parcial. La Ley dejaba, pues, sin resolver las
desigualdades generadas por el Plan General entre sus diversas zonas, de
forma que los propietarios de una de éstas calificada en su integridad como
zona verde y, por lo tanto, privada de aprovechamiento lucrativo no podían
compensar de ninguna manera la grave carga que se les imponía participando
en los cuantiosos beneficios que el propio Plan concedía a los propietarios de
la zona contigua al calificar ésta como de edificación intensiva.

El Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de

1976, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, trató de poner fin a
las referidas desigualdades interzonales, a través de la técnica del
aprovechamiento medio, es decir, el aprovechamiento urbanístico resultante de
la conjugación de las intensidades y usos globales señalados por el Plan a los
terrenos susceptibles de tráfico privado, homogeneizados según sus valores
relativos.

La fijación de ese aprovechamiento medio correspondía hacerla al propio Plan

General para la superficie total del suelo urbanizable programado, así como
para cada uno de los sectores en que éste se dividía. De esta forma, al
conjugarse todos los posibles usos lucrativos en una sola cifra final expresiva
de la media de todos ellos, todos los propietarios del suelo urbanizable
programado, cualquiera que fuese la ubicación de sus terrenos, venían a
resultar tratados por igual porque a todos ellos se reconocía el mismo
aprovechamiento (el medio) por unidad de superficie, variando, en
consecuencia, su aprovechamiento en razón de la distinta superficie de los
terrenos de su propiedad.

El Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el

Texto Refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana,
determinó un instrumento de equidistribución similar a nivel de planeamiento,
que denominó áreas de reparto, y para cada una de las cuales se había de fijar
un aprovechamiento tipo determinado.

Se completaba el principio de equidistribución, a través de la fase de ejecución

del planeamiento, dentro de la delimitación de unidades de ejecución y a través
de los proyectos de compensación y la reparcelación.

Llegamos a este punto a la declaración de inconstitucionalidad de gran parte

del Texto Refundido de 1992 por la Sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997, de 20 de marzo, lo que incentivó a las Comunidades Autónomas a
culminar su Derecho urbanístico. Según esto, la mayoría de las mismas siguen
estas técnicas de equidistribución de beneficios y cargas, tanto a nivel de
planeamiento como a nivel de ejecución urbanística.


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¿Cuáles son los beneficios y cargas derivados de la actividad urbanística?

Se está haciendo alusión constante a los beneficios y cargas derivados de la

actividad urbanística, por lo que conviene clarificar qué se entiende por tales.

Beneficios y derechos derivados de la actividad urbanística

El principal beneficio que se obtiene a través de la actividad urbanística es la
atribución del aprovechamiento urbanístico o edificabilidad. Es el objetivo que
marca el sistema jurídico para la persona o propietario que ejerce una
actuación de urbanización, y que precisa del previo cumplimiento de unas
cargas o deberes.

Nos movemos preferentemente dentro de una actuación de transformación

urbanística consistente en actuación de urbanización, básicamente. Esto es,
suelo en situación básica rural, que es susceptible de pasar a ser urbanizado a
través de una actuación de urbanización. Ello conlleva beneficios, derechos y
cargas.

Deberes y cargas derivados de la actividad urbanística

Prácticamente todos los deberes y cargas derivados de la actividad urbanística

se reconducen a uno: la participación de la comunidad en las plusvalías
urbanísticas. Una plusvalía urbanística es el incremento de valor del suelo o de
las edificaciones ya existentes, derivado del planeamiento urbanístico y de su
ejecución, con independencia, por tanto, de cualquier actividad del propietario.
La previsión de la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas
deriva directamente de la Constitución Española, al disponer en su artículo 47
CE que la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción
urbanística de los entes públicos.

El fundamento de la participación se encuentra en el hecho de que es la propia

comunidad la que ha generado las plusvalías, no el particular o propietario.

Son instrumentos para la participación de la comunidad en las plusvalías:

Técnicas de carácter fiscal

 - El impuesto sobre el incremento de valor de terrenos de

naturaleza urbana: constituye el hecho imponible de este impuesto
municipal, el incremento de valor que experimenten los terrenos de
naturaleza urbana y se ponga de manifiesto a consecuencia de la
transmisión de la propiedad de los mismos o de la constitución o
transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio.
 - Las contribuciones especiales: dicho tributo grava el beneficio o
aumento de valor de los bienes obtenido por el sujeto pasivo, como
consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o
ampliación de servicios públicos (como los de naturaleza urbanística), de
carácter local.
 - La doctrina ha destacado otras formas indirectas de participación
fiscal. Así, en sentido amplio, también puede decirse que existe una
participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas cuando el
incremento de valor es transformado y gravado a los efectos del
impuesto sobre la renta de las personas físicas en la modalidad de
ganancias patrimoniales (antes incrementos de patrimonio). También
puede desprenderse esta participación en la fijación del valor catastral
de los bienes a los efectos del impuesto sobre bienes inmuebles.
Técnicas de participación de carácter urbanístico

El aprovechamiento urbanístico es una plusvalía que reconoce el

planeamiento, a través de la clasificación y calificación de suelo (en particular,
a través de la asignación de uso de edificabilidad). De ahí que la comunidad a
través de la Administración urbanística actuante, tenga derecho a una
participación, y a que se pueda materializar el aprovechamiento urbanístico tras
haber cumplido los siguientes deberes en las actuaciones de transformación
urbanística (artículo 23.1 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana):

Entrega de suelo dotacional (cesión obligatoria y gratuita): se establece el

deber de entrega a la Administración competente el suelo reservado para
viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas
en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

Entrega de parte del aprovechamiento lucrativo edificable, expresado en

un porcentaje de edificabilidad media ponderada, en los términos que se verá
más adelante.

Deber de urbanizar: costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de

urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las
infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de
ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta
demande por su dimensión y características específicas.

Entregar a la Administración competente, junto con el suelo

correspondiente, las obras e infraestructuras que deban formar parte del
dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de
cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas
instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de
titularidad pública.

Realojamiento y retorno de ocupantes legales que se precise desalojar de

inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su
residencia habitual.

Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y

edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones
y sembrados que no puedan conservarse.

¿Cuáles son los instrumentos para la distribución equitativa de beneficios y

cargas más importantes?

Los instrumentos para la distribución equitativa de beneficios y cargas más

importantes pueden ser analizados dependiendo de la actividad urbanística que
despliegue la Administración.

Técnicas de equidistribución a nivel de planeamiento

La principal técnica que prevé el Derecho urbanístico es la determinación de
áreas de reparto o sectores (en sus distintas denominaciones y variaciones
contempladas por el Derecho de las Comunidades Autónomas), al objeto de
fijar a cada una el aprovechamiento tipo o medio. Son los ámbitos territoriales
en que se divide el suelo urbano y urbanizable a efectos de la fijación, sobre
cada uno de ellos, del aprovechamiento tipo.

Técnicas de equidistribución a nivel de ejecución del planeamiento

Distinguimos a su vez entre actuaciones sistemáticas o integradas y

actuaciones asistemáticas o aisladas.

Técnicas de equidistribución en actuaciones sistemáticas o integradas

En los terrenos susceptibles de urbanización (suelo urbanizable) existen unos

beneficios y cargas que han de liberar los propietarios (entrega de terrenos
dotacionales, entrega del porcentaje de edificabilidad media ponderada,
urbanización efectiva de los terrenos...).

Pero también suelen darse las siguientes circunstancias:

 1º Existencia de razonables expectativas de obtener plusvalías como

consecuencia de la transformación del destino de los terrenos.
 2º Inexistencia de edificaciones que hayan de ser mantenidas, ya que lo
más frecuente será que sólo nos encontremos con instalaciones y
construcciones vinculadas a la explotación de los recursos naturales, por
tanto, sin tener la configuración jurídica de edificaciones en sentido
estricto.
 3º Escasa fragmentación de la propiedad, como consecuencia de la
mayor extensión de las fincas y parcelas rurales en relación con las
urbanizadas.

Estos factores hacen que la distribución de los beneficios derivados del

planeamiento (el aprovechamiento o utilidad urbanística atribuido a las parcelas
edificables), y de las cargas derivadas de ese mismo planeamiento (en
especial, el deber legal de entrega o cesión de dotaciones y del porcentaje de
edificabilidad correspondiente a la Administración), pueda llevarse a cabo
mediante la redistribución material de los suelos edificables en que se localice
el aprovechamiento atribuido por el plan en proporción al derecho de cada
propietario, todo ello a través de la delimitación de unidades de actuación (o la
denominación que asigne cada Comunidad Autónoma) y de la aplicación de
alguno de los sistemas de actuación. Es lo que se conoce como gestión o
ejecución urbanística integrada o sistemática, a través de la delimitación de
unidades de ejecución o actuación. En dichos sistemas adquiere gran
importancia la reparcelación, figura cuyo significado se ha hecho mención
anteriormente.

Técnicas de equidistribución en actuaciones asistemáticas o aisladas

En suelo urbanizado o urbano la situación expuesta puede cambiar
radicalmente. Es claro que resulta posible que la actuación urbanística a
desarrollar en esta clase de suelo se asimile a la propia de suelo urbanizable,
cuando sea necesaria una intervención integral (incluida la demolición de las
edificaciones existentes y la implantación de servicios urbanísticos -acometida
y evacuación de aguas, electricidad, sistema viario-), y abarque a una
superficie suficientemente amplia como para que resulte posible delimitar una
unidad de ejecución que permita distribuir la carga de cesión mediante la
distribución material de los terrenos entre los afectados, de la misma manera
que se hace en suelo urbanizable (sería el caso de los Planes Especiales de
Reforma Interior, aplicables en el suelo urbano no consolidado).

Pero cuando nos encontramos ante el suelo que la legislación autonómica

denomina como urbano consolidado, la actuación integral desaparece
disolviéndose en una serie de actuaciones puntuales, o, para hablar con mayor
propiedad, aisladas o asistemáticas (de conformidad con las denominaciones
que con mayor frecuencia utiliza el legislador autonómico). Estas actuaciones
resultan además imposibles de prever con absoluta exactitud y se desarrollan a
lo largo del período de vigencia del Plan, consistiendo principalmente en la
progresiva sustitución de las edificaciones existentes, la edificación de los
solares vacantes o la obtención de determinados terrenos por la Administración
para la implantación de concretos usos dotacionales.

La técnica que el Texto Refundido estatal de 1992 articuló para estos casos
eran las transferencias de aprovechamiento urbanístico (TAUs), si bien con la
aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y
Valoraciones se abrió un amplio debate doctrinal sobre la legalidad o no de la
persistencia de tal técnica de equidistribución y de participación de la
comunidad en las plusvalías urbanísticas.

La finalidad última de esta técnica es resolver los desajustes entre los

aprovechamientos susceptibles de apropiación (aprovechamiento subjetivo o
patrimonializable) y los reales permitidos por el planeamiento (aprovechamiento
objetivo) en suelo urbano cuando se actúa asistemáticamente o de manera
aislada, esto es, cuando no se actúa en el seno de una unidad de ejecución o
de actuación o de manera integrada.

Lo cierto es que a la luz de la normativa surgida de la Ley de Suelo de 2007 y

recogida hoy en día en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana, la doctrina mayoritaria considera que por parte del Legislador estatal
se ha relanzado de nuevo esta figura, como se pone de manifiesto en el caso
de las actuaciones de transformación urbanística consistentes en actuaciones
de dotación con incremento de aprovechamiento o cambio de uso lucrativo.

Expresaba el artículo 16.1.a) de la Ley de Suelo de 2007 que «En las

actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras
formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo
prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.» De ahí que la
doctrina consideraba que por parte del Legislador autonómico podía
contemplarse las transferencias de aprovechamiento urbanístico como
instrumentos válidos de equidistribución en actuaciones aisladas o
asistemáticas en suelo urbanizado, permitiéndose igualmente la participación
de la comunidad en las plusvalías urbanísticas a través de las mismas.

La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación

urbanas modificó el citado artículo; modificación recogida en el actual texto
refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015, cuyo artículo
18.2 texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015,
establece que cuando se trate de las actuaciones de dotación el deber de
entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de
urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media
ponderada de la actuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se
incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y
urbanística, se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad
media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento
de ordenación.

Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por

su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte de financiación pública
que pudiera estar prevista en la propia actuación, o a integrarse en el
patrimonio público de suelo, con destino preferente a actuaciones de
rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas. El deber de entregar a
la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado
con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad
física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de
superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario,
situado dentro del mismo, tal y como prevé el artículo 26.4 de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana, o por otras formas de cumplimiento del deber en los
casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación
territorial y urbanística.

Recuerde que…

 La participación en la ejecución de actuaciones de urbanización implica

el derecho a la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre
todos los propietarios afectados en proporción a su aportación.
 El fundamento de la participación se encuentra en el hecho de que es la
propia comunidad la que ha generado las plusvalías, no el particular o
propietario.
 La principal técnica de equidistribución que prevé el Derecho urbanístico
es la determinación de áreas de reparto o sectores, al objeto de fijar a
cada una el aprovechamiento tipo o medio.
 Diferenciar entre las técnicas de equidistribución en actuaciones
sistemáticas y las técnicas de equidistribución en actuaciones
asistemáticas.
 La determinación de áreas de reparto o sectores es la técnica utilizada
para fijar a cada una el aprovechamiento tipo o medio.