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    CAPITULO 5 REPRESENTACION Ramén Vargas-Machuca Se acostumbra considerar la representacién como el componente de la democracia que, al menos de un modo bisico, garantiza la participacién politica de los gobernados. Gracias a los mecanismos de la representa- cidn los ciudadanos pueden influir en los procesos de decisién publica, condicionar y controlar, hasta cierto punto, un poder an imponente como el politico, que ademas de ser un poder sin escapatoria tiene voca- cidn de supremacia y pretensiones de legitimidad. Por esa razén proba- blemente la mayoria de las personas, segiin se desprende de los resulta- dos de las encuestas de opinién, reitera una confianza difusa y genética cn la democracia representativa. Pero las explicaciones y justificaciones de ese vinculo tan crucial entre democracia y representacién han sido, por lo general, diversas y no exentas de polémica, Pricticamente todo el mundo vincula hoy representacién politica con celebracién de elecciones periédicas de representantes en condicio- nes no fraudulentas. Desde luego, se considera requisito imprescindible para que pueda hablarse de democracia, siquiera en su expresién mini- ‘ma, Es mis, al donde se ha producido un desempeno acertado de la re- presentacién, los valores de referencia de la democracia han impregnado 146 RAMON VARGAS-MACHUCA nos a gran escala. Y, al contratio, alli donde —so pretexto de mejorar la democracia— se han escamoteado los mecanismos habituales de la representacién, aquella ha ido languide- ciendo hasta extinguirse. Gracias a estos hechos, poco discutibles, ha disminuido tltimamente la némina de los que tienden a contraponer, desde un punto de vista teérico 0 normativo, democracia y representa- ign. No obstante, pervive entre los estudiosos una divergencia notable en torno a los rasgos que caracterizan de modo singular la representacién politica y su relacién privilegiada con la democracia. Tal disparidad de ctiterios explica que existan diagnésticos muy dispersos sobre sus defi- ciencias actuales y un repertorio de soluciones tan variado como des- cconcertantes. Asi las cosas, intentaremos en este capitulo comprender la naturaleza de la representacién politica, su preeminencia como re- curso de la participacién popular y las condiciones de un funciona- miento valioso de sus instituciones mis emblemiticas. Con sa pets- pectiva podremos hacernos cargo del calado de los problemas que esta representaci6n experimenta, unos nuevos y otros seculares, y estaremos ‘mejor pertrechados para atisbar alguna salida razonable al atolladero en que por distintas circunstancias se encuentra hoy atascada la democra- cia representativa Naturaleza y alcance de la representacién politica en democracia No desarrollaremos aqui una teorfa analitica sobre la representacién ni tampoco vamos a dar cuenta de la polifacética historia del concepto. Encre otras razones, porque durante buena parte de su despliegue histé- rico poco ha tenido que ver con el desarrollo de la democracia. La idea de representar ha significado y sigue significando muchas cosas, ast como se deja abordar desde muy distintos dngulos. Dicho brevemente, representar es hacer presente lo que —o al que—, sin embargo, est au- sente, suplir a algo 0 a alguien, tomar decisiones por otro (Pitkin, 1985: 264). Implica una relacién entre representante y representado. Signos, imagenes e instituciones representan algo porque nos remiten simbdlica- mente a ese algo. Representar es también tratar de reflejar una realidad reproduciéndola a escala. Y se desempefia asimismo la representacién cuiando se wactia por» otro —en vez de— o wse actia para» otto —en sit REPRESENTACION 147 favor—, bien cuidando de sus intereses, bien porque se esté autorizado a decidir en su nombre o bien porque se le rinde cuentas de modo periédi- co y tasado en aquello que nuestra ejecutoria compromete a ese alguien (Laporta, 1989: 131). En algunos de estos ejemplos la funcidn de repre- sentar slo requiere la evocacién o simplemente la presencia; en otros casos, algiin tipo de actividad. Todo depende de cul sea la naturaleza y alcance del vinculo que expresa la funcién representativa, a quiénes se adscribe dicho papel, cémo se scleccionan los representantes. La representacién constituye una necesidad social. Cuando los gru- pos interactan como conjuntos de individuos, experimentan ciertas ur- gencias colectivas y acostumbran a encomendar su satisfaccién a unos: pocos quie actiian en su nombre o en su lugar. El desempefio de la fun- cin de representar a otros, defender causas, inteteses 0 necesidades gru- pales se rige por pautas, convenciones y reglas previamente determina- das. Mis ain cuando los individuos forman sociedades politicas, destinadas a llevar a la prictica bienes colectivos de caricter bisico para la supervivencia de la comunidad, porque entonces la labor de reempla- zar un sujeto politico por otro adquiere gran trascendencia social. De esta manera la representacién emerge como solucién institucional a la hora del manejo de los asuntos puiblicos, del gobierno de las decisiones que afectan a todos y sobre las que todos algo pueden decir o tener al- gtin tipo de intervencién (Pitkin, 1985: 247). El propésito de una teo- ria notmativa de la representacidn es justificar alguna de las miiliples formas de materializar dicha forma de coordinar la interaccién social, aportando razones y criterios en pro de aquel modelo concreto —prin- cipios, pautas, procedimientos, dispositivos— que produzca mejores rendimientos a la hora de satisfacer tan imperiosa necesidad, Un gobierno representative La idea de representacién politica no se ha circunscrito sélo a las demo- cracias (Manin 1998: ¢. 3). En realidad, todos los regimenes, a fin de apuntalar su legitimidad, aducen representar en algiin sentido a los que festin sometidos a su jurisdiccion, tratando asi que interioricen de la me- jor manera posible su situacién de somerimiento, Los gobernantes tam- bien se sirven de la representatividad como alegato para apuntalar fuera de sus dominios el prestigio y reconocimiento del propio régimen, In- 148. RAMON VARGAS-MACHUCA cluso en los Estados de Derecho y, a su ver, democriticos, instituciones gue no derivan directamente su poder de una eleccién popular, desde el Rey 2 los jueces pasando por la burocracia, justifican en alggin extremo su respectivo cometido apelando a que éste se desempefia en nombre o en beneficio de la colectividad a la que a su manera dicen representar. Las controversias sobre el gobierno representativo duran ya siglos, arran- can en los siglos Xvit y XVil. En cierea medida constituyen el telén de fondo de nuestra toma de posiciones, pero aqui vamos a circunscribir- nos al examen de los argumentos normativos que justifican la indiscuti- ble y a su ver reciente relacién entre representacién y democracia. ;Has- ta qué punto esta fundada en los principios y valores de la democracia, hoy patrén bisico e irrebasable de justicia? Cémo debe configurarse y qué dimensiones debe desarrollar?, zcual es el rasgo més definitorio del vinculo representante/representado? Estas cuestiones se convierten en todo un reto, méxime para quienes creemos que la solvencia de la parti sElfin de toda constitain politica es, odeberta St primeramente conseguir como gober ances los hombres que posen mayor sabidura para dacernt ym viru para procira el td mienras due st isin oficial (Hamilton, Paper LVIe B Federale (1982). México, PCE p 20) John Sure Mill (2001): Comideracone sobre ef gobiernerpracntative Made Alianza eames (2001): Comid cf gobieone rep Madi, Al 150 RAMON VARGAS-MACHUCA Asi pues, un gobierno cabalmente representativo adopta politicas e iniciativas congruentes con las sefales que de distintas maneras envian los electores 0 los ciudadanos en general. Tales sefiales se detectan no sélo en las elecciones, sino a través de las encuestas, campafias en los ‘medios de comunicacién, movimientos asociativos, manifestaciones de protesta y demas formas de movilizacién. Una de las preocupaciones de los «antifederalistas+ durante el debate constituyente americano era que Ja asamblea representaitiva no fuera eun cuadro en miniatura exacto del pueblo en su totalidady (Manin, 198: 139), Desde este punto de vista, y aunque por lo general en la politica moderna la tarea de representar zo se asocia a instrucciones vinculantes o a revocabilidad inmediata, hay quienes vinculan la representacién con cierta idea de mandato. De acuerdo con este criterio, los manifiestos y programas de los electos, y sobre todo de los partidos de gobierno, deben tener el aleance de un contrato firme que compromera la accién ulterior del partido 0 coali- cién vencedora y permita a los representados comprobar el grado de cumplimiento de las politicas y sus resultados, as{ como evaluar la ejecu- toria de los gobernantes. De esta manera, las promesas del ganador se proyectan como indicio predictivo de su accién*. Tanto la teoria des- criptiva como la del mandato mantienen pretensiones parecidas. En un caso se presupone que los representantes Hevarén a la préctica las de- mandas de sus semejantes. Y en el segundo la identidad entre la volun- tad de los representantes y representados queda asegurada mediante ciertas disposiciones legales El examen de estas concepciones nos permite hacer algunas deduc- ciones sobre la nacuraleza de la representacién politica y el gobierno de- ‘mocritico. Aciertan Burke y los Federalistas norceamericanos al conside- rar que el primer deber de un gobierno representativo, y de todo miembro de una asamblea de representantes, consiste en procurar el bien puiblico vinculando a éste el mejor interés de sus representados. Ahora bien, no cabe ejecutar ese empefo ignorando olimpicamente las preferencias de los representados pretextando el mayor talento y virtud del representante. Antes © después, la préctica continuada de ese van~ guardismo desemboca en una u otra forma de gobierno autoritario. “Todo lo que signifique postergar la voluntad del demos para represen tarlo més fielmente o sus intereses se aviene mal con la representacion «Susan Stokes (2001): Manders and Democracy. Cambridge Univesity res, ap. 6 REPRESENTACION 151 democritica. La disposicién del representante a ser potencialmente —no imperativamente— sensible a esa voluntad refuerza la legitimacién del sistema representative y tiende a frenar la marea de grupos desafectos con el funcionamiento de sus instituciones. Pero ejercer la representa~ cidn de una manera receptiva a las diversas demandas del pluralismo so- cial no implica estar presto a actuar conforme al tikimo deseo de los re- presentados ni forzado a ejecutar todo lo que la gente demanda. Y tampoco podemos confundir representacién democrsttica con mero consentimiento. ;Cudntos gobiernos autoritarios, 0 que simplemente cjercen la hegemonia como forma atenuada de sometimiento, cuentan con el consentimiento de sus gobernados! (Pitkin, 1985: 256, 261). Contra lo que opina Manin (1998: 118), la representacién modernalcon- tempordnea ha ido virando —al menos como proyecto normativamente ligado a las aspiraciones democriticas— de la igualdad de consenti- miento a la igualdad de poder. [Asi pues, los atributos de wsensibles, «descriptivor 0 «consentido» no determinan el rango democritico de la representacién. La expresién més elemental pero también més insustituible de la representacién democri- tica radica en esa suerte de «delegacién activa que es, de un lado, rendi- cién periddica de cuentas de los representantes y, de otto, el control y la fiscalizacién que sobre étos ejercen los representados. Se distingue por- que corresponde, en altima instancia, a los representados individual- mente determinar quignes estin autorizados a decidir por ellos, sobre qué cosas y cémo. En un gobierno representativo de caricter democriti- co el poder y la vulnerabilidad de los de arriba proceden de la voluntad y lt palabra de los de abajo. Estos, mas que maximizar sus preferencias, por lo menos minimizan los riesgos de que un gobierno se comporte ar- bitratia 0 tirénicamente. De todas formas, la facultad de los representa- dos de poder mantenerlos en sus puestos © removerlos empuja a los te- presentantes a dar cuenta de sus actos, a mostrarse més receptivos con las demandas de aquéllos y, en todo caso, a procurar su bienestar o satis facer sus intereses fandamentales. Es de esta manera como en una de- mocracia representativa alguien se ve a si mismo como ciudadano y da cumplimiento a su demanda de hablar por si mismo, ser escuchado y dotar de eficacia a lo que dice (Pitkin, 1985: 251). Pero el representante no sélo ha de «responder ante alguien», sino stesponder de algo», y hacerlo ademas erga onmes 0 de manera piblica artori, 1997). Al tener que afrontar el juicio ciudadano en esas condi- 152 RAMON VARGAS-MACHUCA, ciones de transparencia, se ve impelido a justificar de modo imparcial sus acciones u omisiones, as{ como sus resultados y consecuencias. Y es due el deber de explicarse en puiblico sitia al que manda o representa en Ta tesitura de argumentar sus propuestas con las mejores razones dispo- niles a los ojos de sus «mandantes»; o bien, si carece de ellas, fingir que las tiene y estar tentado, entonces, de embaucar 0 manipular a la gente para mantenerse en el puesto. Al vincular, pues, representacién politica con responsabilidad demoerdtica en su sentido més completo, se intenta conciliar la independencia necesaria del representante y la receptividad hacia los intereses del representado, la gobernabilidad y el control desde abajo. En sintesis, una buena representacién depende de la efectividad de los mecanismos establecidos para disuadir el comportamiento irres- ponsable de los gobiernos; pero también de los recursos y oportunida- des a disposicién de los ciucadanos para hacerse juicios informados so- bre la accién de sus representantes y poder actuar en consecuencia sin ser coaccionados ni manipulados’. Dificuliades y contradicciones de las dimensiones indicadas —independencia, sensibilidad y idad— alerta sobre distintos aspectos que hasta el presente han ido configurando Ia representacién politica. En cualquier caso, el desempefio compatible de los cometidos diversos de la representacién entrafia dificultades y contradicciones. De entrada, un gobierno repre- sentativo y democritico se justifica como gobierno de los muchos y, sin embargo, por la propia naturaleza de la funcién, ¢s gobierno de los po- os. Tampoco resulta cil ser deferente con las demandas de las perso- nas y al mismo tiempo comportarse responsablemente en la accién de gobietno, Imaginamos la representacién politica como una cadena cuyo arranque esté en las preferencias de los ciudadanos, contintia en Ia agre- gacidn de votos y resultados electorales, prosigue en la formacién de las coaliciones gubernamentales, tiene otro eslabon més en las politicas pui- blicas y culmina en ef juicio de la opinién publica y los representados sobre la labor de los representantes y el rendimiento de sus iniciativas. 5 A, Preeworski,S. Stokes, B. Manin (1999): Democry, countably, and Representation Cambridge Universiey Pres, pp. 48-49 REPRESENTACION 153 Pues bien, y aunque la rupeura de esa cadena produce frustracién y de- sencanto, no existe secuencia causal entre sus varios eslabones. Muchas veces ni siquiera se da en la prictica correspondencia alguna entre las preferencias ciudadanas y los resultados de un proceso, como el de la re- presentacién, interferido casi siempre por Factores exégenos que lo de- terminan de manera decisiva. Supongamos el caso de un representante bien dispuesto a actuar en favor de sus representados. Para empezar, no le resultaré ficil definie lo aque éstos quieren. La escuela de la «Eleccién Publicar ya se encargé de aircar las muchas inconsistencias que la agregacién de preferencias pro- duce en la interaccién colectiva. Ese buen represencante caerit ademas pronto en la cuenta de que no siempre concuerdan preferencias e intere- ses fundamentales de los representados. A menudo las preferencias ex- presadas por estos tiltimos carecen del grado de comperencia —estan poco cribadas y provienen de una informacién insuficiente— que como minimo exige el womponente deliberativo» de la democracia. Por tan- to, al representante no le basta con estar bien dispuesto hacia los deseos de sus representados. Calibrando ef calado de estos deseos, se veré en la obligacién de dar prioridad a los mas relevantes frente @ aquellos otros, ‘menos defendibles aunque sentidos con més pasién. En ocasiones, el re= presentante habra de optar entre preferencias més enfocadas 2 los restl- tados frente a otras mas sensibles a la calidad de los medios empleados para el fin propuesto. Con frecuencia tendré que enfrentarse a cleccio- nes cruciales y dificles entre intereses a corto plazo y a medio plazo, in- tcreses particulares de algunos grupos de representados y los generales de la colectividad, demandas de los miembros de la propia circunscrip- cidn electoral y defensa de bienes politicos superiores necesarios para la supervivencia de la comunidad politica en su conjunto. A nadie se le es- capa que, segiin se ponga el acento en uno u otro de los aspectos resefia~ dds, la relacién representante/tepresentado tendré un sentido y un al- cance ético-politico diferentes. El ejercicio de la representacién es, pues, tarea no exenta de paradojas de la que s6lo cabe esperar rendimientos parciales ‘Asi las cosas, un funcionamiento valioso de la representacién demo- cratica solo provendra de una adecuada combinacién de sus diversos, componentes, Serfa un «sistema mixto» que concilie independencia de accién del representante con receptividad hacia las seftales venidas de los representados, disposicién a cumplir los compromisos electorales con 154 RAMON VARGAS-MACHUCA deo ar nicnte fesponsable y sentido de la gobernabilidad en virtud tel cual el gobemante se hace cargo de sus iniciativas y no escamotea ni ipes y beneficiarios ! dada la Logica expansiva de sus valores, procedimientosy criterion, tedis- tributivos (inctusividad Ahora bien, sitesis no significa amalgama, y todas esas dimensiones . ho son intercambiables (Pitkin, 1985: 251). El alcance normative de I, {ibrefenracion democritica asi entendida se aquilata, ante todo. ster’ diendo a los recursos y oportunidades disponibles en manos de ln saa dladanos para dos logros capitals. Por una parte, limtay ln discrecionali- and de los gobernante yfscalizar la ejecuroria de los representantes cay alguna incervencin en la seleccidn de los candidates mecesiann apropiados de seguimiento y control de su ejecutoria. De la otra conch sentaciin politica, patcipaciOn y deliberacion. Aqui liberals docteini: aonsersertos demcratas radicals, si bien con opuestaintencién, habilt fe ve pjicos come aegumentoauroconRmaroro. En primer eas, para remachar el supuest «talismoy desu idea de demo, rrpela y, en el segundo, para apuntalar las sospechas acerca del carter ineuperablemente defeetuoso de la democracia representative, A cl Fin ae verten [os unos una patologia particular en modelo de democracia sr los otros, en destino fatal de la representacién politica. _y sus ventajas fone de recur- Frente a tales posiciones, la democracia representativa disp arene Jone adecuados tanto para aliviar las «paradojasy de la partici pacién y competencia requeridas por Ia accién de gobierno, come pare Prtimulae la responsabilidad politica y la deliberactén necesarias al buen REPRESENTACION 159 funcionamiento de la democracia. La experiencia histérica muestra de ‘qué manera los modelos rivales de esta forma de democracia, lejos de re- solver los problemas que las democracias reales padlecen, o bien los em- peoran o bien les afiaden otros nuevos. Desde nuestro punto de vista, la democracia representativa resulta un modelo exigente y asequible, mas acorde con los imperativos de la realidad y la justicia politica (Brennan y Hamlin, 1999: 114). Claro que para ello hay que contar con un desem- pefio aceptable de sus mecanismos institucionales por parte de los agen- tes politicos y una disposicién minimamente acorde con sus pautas por parte de unos ciudadanos no demasiado politizados pero sf alertas, capa- ces de aprovechar las oportunidades de condicionar y fiscalizar el ejerci- cio del poder. Ha predominado durante mucho tiempo una idea de democracia que inspirandose en una mirada mitificada sobre sus origenes en la Gre- cia clasica alentaba expectativas exageradas, al tiempo que proyectaba un juicio negativo o, al menos, suspicaz acerca de la democracia representa- tiva y sus insciruciones. Ahora bien, la democracia como gobierno del pucblo por el pueblo, o sea, como su asuncién simultane de las funcio- nes legislativas y ejecutivas, casi nunca ha funcionado en realidad, ni si ‘quiera en la democracia ateniense. En ésta la gobernacién no era ejer- ida primordialmente por la asamblea, sino por magistrados, clegidos unos y sorteados otros (Manin, 1998: cap. 1). Sélo una visién «impolf- tica» de la democracia explica que venga a esperarse de ella lo que no puede offecer. Pues la democracia no es un ideal moral més, sino ante todo una institucién destinada a producir justicia politica, que, dadas las condiciones antropolégicas y sociales de su propia produccién, resul- ‘a siempre justicia parcial. La justicia politica, dirfa Meinecke, no puede eludir la sherida maquiavélicay. Su destino es abrirse paso en medio de contradicciones y «decisiones trigicas» irrebasables que la obligan a constrehir las ansias perfeccionistas y las pulsiones paternalistas”. Ast las cosas, y a la luz de la historia, el marco de la democracia representativa y sus procedimientos se corresponden mejor con un horizonte asequible de justicia incompleta y con la naturaleza de una democracia politica A estas alturas contamos, ademds, con indicios dificilmente refuta- bles de la mayor productividad politica de esta figura de la democracia Aunque a primera vista parezca una afirmacién contraintuitiva, la de- Del Aguila, Rafiel (2000): La sende de mal Madi, Tans. 160 RAMON YARGAS-MACHUCA ‘mocracia directa no resulta habicualmente el procedimiento més reco- mendable a la hora de adoptar decisiones colectivas de alcance politico. Demagogias aparte, la mejor manera de contar con la gente no consiste en endosarle la decisién directa sobre miltiples cuestiones acerca de las que no puede formarse un juicio competente, por estar cada una de ellas cuajada de matices, distintos éngulos y soluciones varias de resulta- dos inciertos. Stimese a ello que la pura agregacién de una miriada de pteferencias heterogéneas, la concurrencia de motivaciones e intereses a veces contrapuestos, en fin, todo aquello que interviene en las decisio- nes plebiscitarias, no convierten sus resultados en una composicién co- herente ni en sintesis equilibrada del todo, a no ser en la imaginacién de sus interesados intérpretes. He ahf otra razén de peso que invita a dele- gar buena parte del proceso de toma de decisiones politicas en un cuer- po de representantes, eso si, sometidos al conjunto de constricciones es- tablecidas por el Estado de Derecho y la democracia representativa. Por otra parte, mucho se ha hablado de la «paradoja de la participa- cién». Esta viene a recordarnos que muchos ciudadanos, bien dispuestos a implicarse en politica por razones nobles, experimentan que participar resulta siempre costoso y no pocas veces improductivo. De entrada, es humanamente imposible que uno pueda participar en todo lo que con- sidera importante, ni siquiera en aquellas cuestiones y decisiones rele- vantes que més le afectan. Los propios intereses vitales, las urgencias y ptioridades de cualquiera se plantean en mil frentes y ambitos. Es cierto que la politica representa esa clase de actividad de la que un demécrata convencido no puede desentenderse del todo. Pero para comprometerse en condiciones decentes y razonables necesita tiempo, informacién y alicientes que no estén al alcance de la gente normal. ;Cuenta el ciuda- dano con recursos y capacidad para calibrar cudles iniciativas de la ofer- ta politica estan disponibles de modo efectivo? ZEsti en condiciones de calcular las consecuencias a corto y medio plazo de cada una de ellas? @Puede discernir las que estin destinadas en verdad a promover el inte- rés paiblico de aquellas otras que tras una envoleura retérica sirven aun interés privado inconfesable? Una respuesta positiva a muchos de estos, interrogantes demanda informacién politicamente relevante, aunque de alto componente técnico. Asi que un ciudadano inelinado al compromiso politico por motivos no espurios, constata que hay un enorme desajuste entre el alto coste de intervenir pitblicamente con solvencia y la capaci- dad real de influir que de ello se deriva. Rendimientos tan decepeionan- REPRESENTACION 161 tes ante tamafio esfuerzo desalientan a cualquiera a comprometerse por razones Virtuosas en los asuntos politicos. Pero la gravedad de los impedimentos no convierte irremisiblemente al ciudadano en un «incompetente bisico» ni le deja inerme a merced de la manipulacién o del arbitrismo de las cipulas partidarias. Alli don- de la democracia representativa tiene un desarrollo institucional acorde con los criterios que normativamence la caracterizan, se alivian las con- tradieciones y paradojas de la participacién y se aleanza cierto equilibrio entre el esfuerzo esperado del ciudadano medio, los alicientes a su alcan- ce y las expectativas que razonablemente puede abrigar. Con las oportu- ridades y recursos que una democracia representativa «tomada en serio» pone a disposicién de los ciudadanos, éstos ciertamente no pueden aspi- rar a que sus deseos se cumplan; pero sf pueden contribuir a que se pro- duzca un determinado resultado. No hacen la politica, pero si influyen en clla cuando encomiendan sus «preocupaciones politicas urgentes» (Dahl) a un determinado candidato u organizacién cuyo sesgo ideolégi- co, programa o ejecutoria le offecen pistas flables de cémo gestionar la madeja de asuntos puiblicos. Los ciudadanos no confeccionan ni la agenda ni la orientacién de las politicas, pero sf pueden condicionarlas, ejercer un cierto control y fiscalizacién sobre elas, aquilatar la. compe- tencia de sus representantes en el desempefio de su labor, sancionar su comportamiento y mostrarles asi su acuerdo 0 rechazo. Para ello, desde Iuego se requiere que las instituciones y procedimientos de la represen- tacién, particularmente los partidos politicos, el sistema electoral y el parlamento, se configuren y actiien conforme a los principios y pautas constitucionalmente estipulados sin hacer trampas ni adulterar su sen- tido. Y, por iiltimo, la democracia representativa tiene un mayor alcance moral por su mejor disposicién para fomencar la responsabilidad, tratar la complejidad y el pluralismo, ast como favorecer la deliberacién del berativa. En una democracia plebiscitaria nadie esta obligado a respon- der por los resultados y consecuencias de las elecciones politicas que se adopran. Lo contrario sucede en su forma representativa, en la que pro- cedimientos y entramado institucional estén configurados para que los promotores de iniciativas publicas respondan de ellas y por ellas ante los ciudadanos, y asi es como éstos pueden vigilar el proceso y desenlace de tales iniciativas. Por si ello fuera poco, en el ejercicio de la funcién de gobierno los representantes desarrollan un sentido de la responsabilidad 162 RAMON VARGAS-MACHUCA desde el momento en que interiorizan una idea del interés general y una visién comprehensiva de la politica. Y asi aprenden a integrar sus pro- puestas, dado que los asuntos estin conectados, unas medidas inciden en la marcha de otras y todas repercuten sobre las politicas econémicas y fiscales (Brennan y Hamlin, 1999: 125-126). En las circunstancias actuales de pluralismo acentuado, en las que miiltiples minorfas aspiran a que su vor tenga eco e influencia y nuevas emergencias demandan soluciones sofisticadas y de alto contenido tec- nolégico, no parecen recomendables procedimientos de decisién colec- tiva como los plebiscitarios. Estos tiltimos, destinados a producir resul- tados de suma cero —unos lo ganan todo y otros lo pierden todo—, provocan una dindmica que simplifica cuando no empuja ak exclusign y hasta al fanatismo. La propia naturaleza de la democracia representati- va, en cambio, la vuelve un ambito idéneo para la construccién de con- sensos més comprehensivos que el simple registro de la voluncad de una mayoria mecénica. Ya sea para sacar adelante una propuesta en una asamblea legislaiva, ya sea para la formacién de gobiernos representati- vos, se requiere por lo comiin tener en cuenta perspectivas variadas ¢ i tereses divergentes, negociar y formar coaliciones de distintas minorias. Las minorias més vulnerables, recelosas de una mayoria osificada ten- dente a ignorarlas 0 excluirlas, siempre tendrin mas chance en una de- mocracia cabalmente pluralista y representativa que en cualquicr otro escenario alternativo. A fin de cuentas, esta democracia dispone poten- cialmente de recursos y oportunidades para que los pactos, ademis de ser fruro de una negociacién entre las partes, manifiesten un sesgo in- cluyente y hagan sitio a voces de distinto rango preteridas por las rutinas de unos y los intereses de otros. Pero a fin de que los consensos adquieran relevancia moral y sean ex- presién de un interés puiblico mas rico y verdadero, hace falta que aqué- llos se configuren de modo razonable, es decir, conforme a criterios y pautas de carécter deliberativo, componente imprescindible de la demo- y del buen gobierno. Pues bien, la promocién de émbitos y proce- sos deliberativos se ajusta mejor a la naturaleza de la democracta repre- sentativa que a formas de democracia directa, cibernética ¢ instancinea * Hay quien apla al gran potencial de los medios clcténicosy cibernéticos pats recepear lt viabilidad de Ia democraca directa (Benjamin Barber, Democracia fuer, Cdoba, Alara, 2004, pp. 354-356): y ambien del mismo autor, Pasion por la democracia, lmuzara, 2006, REPRESENTACION 163 ‘Tales procesos deliberativos requieren filtros, ambitos de mediacién y miiliples foros con los que atemperar las pasiones, tomar distancias de los deseos ¢ intereses inmediatos y asi someterlos a escrutinio y revisi6n. Los habitos deliberativos ayudan ademas a autentificar los procesos re- presentativos ¢ inerementar su legitimidad y, sobre todo, a corregir algu- nas de las patologias de su funcionamiento. Muestras de tales patologias, acentuadas por la colonizacién medidtica de la politica, serfan, por cjemplo, la exagerada delegacién y el cesarismo, la endogamia y la au- sencia de mérito en el reclutamiento para el desempento de los cargos, el vaciamiento de la politica, la colusién con intereses espurios y la deriva sectaria del debate puiblico. Sin duda tales males, al igual que los com- portamientos tirinicos, se resisten mejor con una buena democracia re- presentativa que con concesiones al edirectismo» © cualquier otra fér- mula alternativa. Y es que alli donde ha funcionado adecuadamente en el marco del Estado de Derecho se ha convertido en referente empitico de la democracia, ha consolidado una participacién politica moderada y generado expectativas razonables de rendimiento como forma de go- bierno y factor de justicia (Laporta, 1989: 139-140). Las instituciones de la democracia representativa Las instituciones importan y mucho. Influyen sobre las creencias, accio- nes y expectativas de los ciudadanos, favorecen u obstaculizan derermi- nados resultados. Y, por supuesto, condicionan la distribucién del po- der. Instituciones y habitos de los sujetos implicados (motivaciones, pautas de comportamiento) se condicionan entre si. Las primeras, si funcionan adecuadamente, tienden a fomentar disposiciones congruen- tes con las razones que las justifican, mientras que los buenos habitos contribuyen a estabilizar la calidad de las instituciones. Si no es asi, éstas experimentan una suerte de entropia que les hace perder progresiva- ‘ap. 20). Sin que pueda negare la gran uilidad de las nuevas tcnologas de la informacidn, Pensir que rpresentan It solucin alos problemas dela patcipacion politica resulta un espe Jism, Ea el mejor de los casos, sus endimientor son incertos. Lo mismo abven oporcunid- ‘es para ensjorar las posiblidades de infoumacion y pariipacion que contibuyen 3 ditosio~ nat aa mit los procesos democrticos, covtienda el espacio de a comunicacion politica en tna sore de Babel yen un recurso excelente para la manipulacin la propaganda y la fanat- 2c de as posciones, como ha atgumentado Cass Sunstein (Repblios.come. Barcelona, Pai- «, 2003) 164 RAMON VARGAS-MACHUCA, mente su pujanza otiginaria, En este marco toca referirse a las institu ciones propias de la democracia representativa y a sus avatares. «Sin la institucionalizacién el ideal de la representacién no pasaria de ser un suefio vacio» (Pitkin,1985: 265). Y es que, a la postre, el alcance de la representatividad de un gobierno se define en buena medida por sus insticuciones y por la forma en que éstas funcionan. El parlamento El parlamenco figura en el imaginario politico como el lugar por anto- nomasia de la representacién politica. También el despliegue institucio- nal del principio democritico se ha asociado al parlamento. Y aunque sus origenes se remontan a la Alta Edad Media, las asambleas parlamen- tarias se refundaron en la época moderna. Gracias ala wrevolucién» libe- ral y al desarrollo del principio representativo, los parlamentos se con- virtieron en la expresién de un interés general bajo la figura de la voluntad de la nacién, considerada ésta una organizacién unitaria y no fragmentada de ciudadanos dotados de derechos y libertades. Los parla- mentos venian a reflejar las aspiraciones plurales, no ya de estamentos 0 conporaciones particulares, sino de individuos juridicamente iguales en- tre si. En suma, se erigieron en los depositarios del principio de la sobe- ranfa y en centros de un poder ascendente en los que se delibera, nego- cia y decide. A partir de la Constitucién de Estados Unidos y de la Revolucién Francesa la capacidad de iniciativa de los parlamentos fue en aumento durante todo el siglo xtx hasta alzarse con buena parte del pro- tagonismo politic. ‘A la crevolucién» liberal siguié la «revolucién» democratiea, resultado de la progresiva implantacién del sufragio universal. De esta manera el parlamento amplié su legitimacién popular, transforméndose en repre- sentante genuino de los ciudadanos y expresién de su pluralismo. Como el origen de la legitimacién era el mismo, se planted que la composicién del gobierno se correspondiese también con la voluntad de los ciudada- rnos manifesta en las urnas y reflejada en el parlamento. Es asi como emerge la moderna doctrina del gobierno representativa impulsads, sobre todo, en Europa desde hacia més de un siglo: el gobierno surge de y es controlado por la mayoria del parlamento, que a su vez, se supone, refle- ja la mayorfa de los electores (Guerrero, 2004: 18-22). Sus funciones REPRESENTACION 165 se compendian en representar a los ciudadanos, haciéndose eco de las ur- gencias de los individuos y necesidades politicas de las circunseripciones locales, recogiendo solicitudes de las diversas asociaciones de la sociedad civil tanto las de intencién altruista como las de «grupos de incereses»s también en deliberar y legisla, ejerciendo asi su condicién més propia en tanto que poder del Estado de Derecho; y por fin en controlar la accién del gobierna, supervisando sus politicas, aquilatando el rendimiento de sus iniciativas y juzgando su conducta. Todos los parlamentos desarro- lan estas diversas funciones, si bien su importancia varia conforme a las tradiciones politicas de cada pais y el tipo de relacién que acaba cristali- zando entre la representacién parlamentaria y los dems poderes del Es- rado. Sea como fuere, una diferencia sustancial se hace notar segiin se trate de un sistema parlamentario o presidencialista. En el primer aso el parlamento, ademds de controlar al gobierno, concribuye a su forma- cién, Por el contrario, en el segundo, la composicién del ejecutivo com- pete a un presidente vorado ditectamente por los ciudadanos en proce- dimiento aparte de la eleccién del parlamento cuya facultad, a este respecto, se limita al control del gobierno. ‘Aunque los diversos disefios institucionales de gobierno representativo se han mantenido apenas sin cambios —y asf se ha consignado en la mayoria de las constituciones democriticas—, desde un primer mo- ‘mento sus aplicaciones han traido alteraciones considerables del esque- ma originario. Al parlamento se le ha considerado siempre el lugar sim- bélico de la democracia; su edestino», en expresién de Kelsen. Pero la idea de un parlamento que gobierna o un gobierno que delibera gracias a la centralidad politica del primero ha sido en buena medida una ilu- sidn, uno de esos lamativos desajustes entee lo legal y lo real que han alentado la desafeccién politica. Y, lo més curioso, a medida que se de- mocratizaba el sistema politico las asambleas parlamentarias iban per- diendo protagonismo. El despliegue prictico de la doctrina de la democracia representativa convirtié en factor clave del sistema politico determinar quiéres pueden clegir y cémo clegir a los representantes. A partir de ahi comienzan a co- byrar gran trascendencia institucional dos componentes hasta entonces tno muy significativos: el sistema electoral y, sobre todo, los partidos po- liticos, los cuales iniciaron su carrera triunfal durante el siglo Xx. El de- saffo era adecuar el gobierno representative a las exigencias del principio democricico de inclusién y su demanda de ampliar el derecho de suffa- 166 RAMON VARGAS-MACHUCA gio. En teoria, se trataba de extenderlo al conjunto de la poblacién adul- ta suprimiendo las discriminaciones por motivos econémicos, de sexo 0 raza, Como se sabe, éste fue un proceso intermitente con avances y re trocesos en su discurrit histérico. Suponfa aumentar considerablemente el mimeto de participantes en el proceso politico, que de unos miles de electores pasaron a ser millones. Con ello el cuerpo electoral iba adqui- tiendo dimensiones inabarcables para los mecanismos de socializacion politica propios de los Estados liberales del siglo x0x cuyo funciona~ miento rerminé colapsado. Hubo que adecuar el funcionamiento del parlamento. Desde entonces sus pricticas comenzaron a experimentar durante decenios una paulatina metamorfosis no declarada. Igualmente hubo que rehacer los ya inadecuados mecanismos del juego electoral. Y los viejos partidos se transformaron en potentes partidos de masa unos ¥ en partidos electorales otros, reapareciendo en este nuevo proceso como los agentes primordiales de la actividad politica El sistema electoral Las elecciones son procedimientos institucionalizados a través de los cuales se produce la designacién de los representantes mediante la inter- vencién de los ciudadanos. Tienen como principio rector reflejar el plu- ralismo social lo més fielmente posible, si bien de modo coherente con el propio sistema politico y sin poner en peligro su reproduccidn esta- ble, De forma més 0 menos directa, la eleccién de representantes vale también para elegir a los gobiernos y ejercer el control popular sobre ellos. Al cumplimiento de rales propésitos se orientan las reglas electora~ les, que determinan la conversién de los votos en escafios y faciltan la formacién de mayorias de gobierno. YY aunque existen miltiples férmulas segiin los eriterios de represen- tacién que se priman, las reglas electorales suelen agruparse en dos at- quetipos. Unas responden al principio de mayorfa eligiéndose a un solo candidato por distrito. Otras obedecen a criterios de representacin pro- potcianal optanda por distritos amplios en los que se elige a mis de un candidato. No obstante, buena parte de los dispositivos electorales com- binan criterios y elementos de ambos modelos. Cada una de estas com- binaciones organiza de una manera las multiples funciones asignadas a los mecanismos electorales, y con arreglo a esa concreta ordenacién se REPRESENTACION 167 evaliia la mayor o menor eficiencia del sistema electoral. Tambign se tie- rien en cuenta ottas variables tan importantes como quienes tienen de- recho al voro, los requisitos para el sufragio, la ponderacién de la in- fluencia o los procedimientos de célculo, la configuracién de las circunscripciones, su tamafio y niimero 0 el eumbraly de votos necesa- rios para obtener escafio. Importa igualmente averiguar si las leyes elec- corales favorecen la relacién directa de cada candidato con sus electores o simplemente tienden a cuantificar los apoyos globales de cada partido. En cualquier caso, atribuimos al procedimiento electoral varios co- metidos de enorme trascendencia: asegurar la igual repercusi6n del voto de cada ciudadano y la responsabilidad de los representantes ante los re- presentados; favorecer la formacién de mayorias estables de gobierno; facilitar la competencia politica y oportunidades para la alternancias promover el pluralismo y la representacién de minorias al tiempo que los compromisos entre grupos étnicos, religiosos o de otros rasgos iden- titarios muy acentuados. Ocurre, con todo, que estas funciones, aun siendo todas de la mayor importancia, no siempre resultan compatibles entre si a la hora de levarlas a la practica. Y sin duda, cuestiones tan cruciales y controvertidas como las seftaladas afectan a la ejecutoria de la democracia. No son aspectos puramente técnicos reservados al buen ha- cer de los especialistas. Los sistemas electorales no evolucionan en «pro- betas, sino en contextos concretos y bajo la presién de intereses politi- cos muy diversos y contrapuestos. Constituyen una de las reglas fundamentales del juego politico. Condicionan la estrategia de los agen- tes politicos, el voto de los electores y la propia estructura del sistema politico, En suma, buena parte de las instituciones claves de la democra- cia estén, de una u otra manera, conectadas con el mecanismo electoral Su funcionamiento resulta un banco de prueba del alcance real del po- tencial normativo de representacién politica. Su trascendencia institu- cional supera en la préctica la del funcionamiento del parlamento, que se ha ido conformando como un lugar donde el poder, més que ejercer- se, se escenifica Y, sin embargo, tampoco el sistema electoral constituye la piedra an- gular de la democracia representativa. No se halla ahi el epicentro de sus problemas, ni su causa ni su solucién. Apuntar al sistema electoral resul- ‘a un recurso ficil para salie del paso, una excusa para no afzontar refo mas de mayor calado. A lo sumo, en ef juego electoral se refleja la pato- logfa del sistema politico, se decantan los sintomas del malestar de 168 RAMON VARGAS-MACHUCA rnuestras democracias que repercute en aquél como su efecto 0 conse- ccuencia. Cargamos sobre las espaldas del sistema electoral —también del funcionamiento de las asambleas parlamentarias— lo que debe im- putarse a condiciones politicas estructurales sobre las que aquel se alza, tales como la propia evolucién de la politica represencativa, su definitiva transformacién en una democracia de partidos, la tendencia sin freno de la actividad politica a la completa profesionalizacién o su dependencia de las exigencias del mercado y la Iégica medidtica. No cabe pedir de- masiado a las reformas electorales (Montero 2000: 32). Los padecimien- tos de nuestras democracias no remitirén con cambios recurrentes de los, procedimientos de eleccién, que, a lo mis, pueden valer como mulera institucional de un proyecto mas amplio de reforma democritica Los partidos politicos En el devenir histérico de la democracia representativa tanto la funcién parlamentaria como el régimen electoral experimentaron sucesivas mu- taciones. Las principales han sido inducidas por la transferencia del con- tol y ¢jercicio de su cometido a los nuevos partidos de masa o a los vie~ jos partidos remozados, que se fueron convirtiendo paulatinamente en Jos protagonistas de la vida democritica. Reforzaron los mecanismos y los procesos que favorecfan una més intensa identificacién de los represen- tados con los representantes. Ejercieron el pluralismo oficiando la com- petencia politica y la alternancia en el gobierno. Y, sobre todo, bue- nna parte del caudal legitimador de las instituciones emblemiticas de la representacién pasaron a manos de los partidos que desde entonces se convirtieron en sus gestores y en la referencia clave del sistema politico. De esta manera, durante la primera mitad del siglo Xx se fue decantan- do una democracia de partidos cuya formulacién constitucional se acuii6 tras la Segunda Guerra Mundial ‘Todas estas alteraciones han sido analizadas suficientemente, aunque quizis un poco tarde. Pero desde un punto de vista normativo, o bien no se reconocieron a las claras © bien no se justificaron con la consisten- cia debida. En particular; la eoria politica no ha argumentado del mejor ‘modo la. persistente coexistencia entre elementos del viejo modelo del «Estado Liberaly y los supuestos que configuran la representacién politi- ca en el «Estado de Partidos». Las aporias planteadas en su dia por esos REPRESENTACION 169 procesos de cambio fueron de tal hondura que nunca los estudios politi- co-constitucionales lograron superarlas del todo. De todas formas, la viabilidad de nuestras democracias, su eficacia como cauce de justicia, ha dependido y depende de su condicién de democracia de partidos. También sus insatisfactorios rendimientos. Desde este Angulo hay que cxaminar el pasado agridulce, el presente inquierante y el fututo incierto de la democracia represencativa. Para bien y para mal, la democracia de ppartidos se ha transformado en destino del despliegue instieucional de la democracia. Su porvenir va a depender, en buena parte, de la capacidad de reforma y de acierto en esta tarea que demuestren los partidos. Al ampliarse los derechos politicos, y en particular el del sufragio, se incorporaron al sistema politico importantes sectores de poblacién hasta entonces excluidos. Fueron los partidos politicos los agentes primordia- les de esta socializacién politica. Multiplicaron su capacidad de movili- zacién y sus recursos organizativos. Encauzaron la participacién y la contestacién social ante el Estado, mejoraron la competencia politica En suma, se convirtieron en protagonistas de los distintos procesos de- mocratizadores y, muchas veces, en creadores de consensos sociales, dan- do un alcance sin precedentes a la representacién politica (Katz y Mair, 2004: 18-19). «Quien conace el derecho consticucional clésico —decia Duverger— e ignora el papel de los partidos, tiene una visién falsa de los regimenes politicos contemporineos; quien conoce el papel de los partidos e ignora el derecho constitucional clisico, tiene una visién in- completa, pero exacta, de los regimenes politicos contemporineos» ’. Los partidos deciden sobre las reglas. Establecen las leyes electorales, las de funcionamiento del parlamento y las que tigen las relaciones de go- bierno con el parlamento y los electores con los electos. Y aunque las constricciones institucionales pueden condicionar, y mucho, la labor de los partidos, es su propia ejecutoria la que impulsa o desvitaliza el po- tencial transformador de cualquier reforma institucional bien concebida y disefiada. En la préctica este régimen de representacién politica tuvo dos mi- siones destacadas: la formacién de identidades y el procesamiento politi- co de los intereses. Como fibricas de identidades los partidos promovie- ron subculturas colectivas, con las que grupos de individuos se dotaban de sentido de pertenencia a determinadas comunidades politicas y socia- » Maurice Duverger (1961): Lor parties plies Mésico, FCE, p, 378, 170 RAMON VARGAS-MACHUCA les (clase, nacién, género, grupo étnico o religioso...). A tal fin las ideo- logfas de los partidos fueron durante mucho tiempo la pieza clave de esa «funcién expresivay de la representacién. Las ideologias suministraban razones y valores al tiempo que favorecian procesos de integracidn. En su condicién de recursos simbélicos han operado como principio de distincién de las politicas y de alineamiento de sus seguidores, con lo que daban a las direcciones de los partidos capacidad de maniobra y a sus bases criterios para evaluar los logros. Han facilitado a los candidatos la obtencién de votos y servido a los vorantes como atajo para confor- mar sus decisiones. Es verdad que las ideologias proporcionaban un mé- ximo de sencillez, pero también grandes oportunidades de manipula- cin (Ware, 2004: cap. 1). La otra misién de los partidos en el ejercicio de la representacién ha sido la «politizacién de interesesy. Con ello trataban de sumar intereses muy diversos ¢ integrarlos en el proceso politico. Al éxito de esta tarea ha contribuido el que en muchos casos los partidos se consideraran re- flejo politico de un determinado «enclave social» relevante 0 expresién canénica de un «conflicto hist6rico», pretendiendo reforzar su represen- tatividad con una supuesta legitimidad de origen. Acomodandolos a los idearios de cada partido, los intereses de parte se proyectaban como in- tereses generales de tal manera que muchas de sus aspiraciones se po- dian remitir a un ansiado estado de cosas futuro. De este modo los ciu- dadanos han capitalizado los recursos de su participacién individual que, canalizada a través del partido, adquirfa impronta global y amplia- tba su influencia. Al trascender en el tiempo y el espacio, la representa- ibn confiada a los partidos ofrecia a los ciudadanos mayores garantias de estabilidad de las politicas y exigencia de responsabilidad por sus consecuencias y resultados. En una palabra, la delegacién en los partidos ahorra a los ciudadanos costes de informacién en la toma de decisiones politicas (Vargas-Machuca, 1998: 280-288). Destino de la representacién y criss de la democracia de partidos El hecho cierto fue que en manos de los partidos quedé el control de bbuena parte de los recursos politicos: la movilizacién, la intensidad de la participacién ciudadana y el reclutamiento politico. Pricticamente los partidos monopolizaron el régimen de representacién politica. Tan ge- REPRESENTACION 171 nerosa delegacién favorecié que se transformaran en organizaciones muy jerérquicas que acumulaban en sus cipulas un enorme poder y ca- pacidad de maniobra, Se cumplieron, en parte, los presagios de Michels. ‘A pesar de que los partidos eran los principales agentes democratizado- res, su estructura organizativa los convertia en «oligarquias». Como in- termediarios entre ciudadanos ¢ instituciones representativas, los parti- dos consolidaron una relacién ciangular entre electores, electos y ellos :mismos, que en la préctica debilitaba la conexidn directa entre represen- tantes y representados, desactivaba algunos mecanismos de control de- mocritico y alteraba el reparto de poder reglado en una democracia constitucional. Un caso paradigmético del tipo de contradicciones en la prictica de la representacién partidaria seria el del voto imperativo, que el sistema niega y, sin embargo, las direcciones de los partidos ejercen sobre los electos, acumulando asi un enorme poder de cuyo ejercicio no tienen que responder ante los ciudadanos. El resultado fue una ciudada- nia de baja intensidad que transferia a los partidos buena parte de st responsabilidades de orden politico, Patologéa de la democracia de partidos Bien fuera para blindar incernamente la ventaja de los dirigentes, bien para consolidar la influencia de los partidos en determinados enclaves sociales, lo cierto es que en el ejercicio de la representacién politica re- surgié el clientelisme. Se trata de un tipo de intercambio por el que se recompensa el apoyo politico de personas o entidades con favores de in- dole particular. Se permuta adhesidn politica por mejora del estatus per- sonal o influencia, al precio de desviar los recursos ptiblicas en favor de pretensiones privadas de grupos de clientela y en detrimento de las gra- tificaciones colectivas. De entrada, se resiente la democracia en el inte- rior de los partidos, ya que buena parte de quienes tienen la responsal lidad de pedir cuentas han sido previamente cooptados por quienes tienen que darlas. Considerado el partido patrimonio de los dirigentes y activistas remunerados, cualquier supervisién externa por parte de los

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