Sentencias Unificación. Sarah Michelle Jiménez Tamayo

ESTUDIANTES: SARA MICHELLE JIMÉNEZ TAMAYO. CC.
1047216307
1. Identificación de la providencia:
Número 05001 23 31 000 2000 (AG-03491) 01
Fecha Febrero 29 de 2016
Corporación Empresa Públicas de Medellín –EPM
Magistrado Ponente Danilo Rojas Betancourth
Magistrado(s) que N/A
aclara(n) el voto
Magistrado (s) que N/A
salva(n) el voto
2. Hechos jurídicamente relevantes (síntesis del caso)
2.1. Hechos probados
La Central Guatapé - Peñol es un macroproyecto hidroeléctrico con una capacidad de 1240
millones de metros cúbicos, 560 000 kw, para generar una energía media de 2700 gwh/año, e
inunda 6240 ha del área ocupada por los municipios de El Peñol, Guatapé, Marinilla, San
Vicente, Concepción y Alejandría.
En 1964, se inicia la construcción de la Hidroeléctrica de Guatapé y entró en operación por
etapas entre 1972 y 1980. El embalse Playas, también de propiedad de EPM, fue llenado en
1987. Por su parte la Central de Jaguas, de propiedad de ISAGEN, empezó a funcionar en el año
1988.
La Central Hidroeléctrica Guatapé, está localizada en la Vereda Farallones, propiedad de las
Empresas Públicas de Medellín. Como se mencionó antes, las primeras obras de infraestructura
se iniciaron en el año 1964, y terminaron en 1971 cuando entraron en servicio las primeras
unidades en lo que tiene que ver con captación, conducción, generación y transmisión. La
segunda etapa se inició en 1973 y terminó en 1979. La energía generada en la Central de
Guatapé se conduce por líneas de alta tensión para el Área Metropolitana del Valle del Aburra,
para el Sistema Interconectado Colombiano (ISA) y para el Magdalena Medio.
En cuanto a las obras subterráneas fueron iniciadas por Hazama.Gumi Ltda. el 14 de marzo de
1983. Donde, las obras de la presa y el vertedero se terminaron el 15 de septiembre de 1987.
Mientras las obras subterráneas se terminaron el 15 de diciembre de 1987.
Así pues, la Central Jaguas, con una capacidad instalada de 170 MW (Megavatios), está
localizada en el Departamento de Antioquia sobre las hoyas de los ríos Nare y Guatapé, en
territorio de los municipios de San Rafael, San Roque, Alejandría, Concepción y Santo
Domingo. Tal Central inicia operaciones en 1988 con dos unidades de 85 MW cada una.
Las tres hidroeléctricas, dos de las cuales son de propiedad de EPM, están ubicadas sobre las
cuencas de los ríos Nare y Guatapé, en el territorio de varios municipios, entre esos, el de San
Rafael. El complejo hidroeléctrico Guatapé - Playas se encuentra localizado en el oriente
Antioqueño, aproximadamente a 90 km y 120 km de Medellín respectivamente, sobre las
cuencas de los ríos Nare y Guatapé, en la vertiente oriental de la cordillera central de Colombia.
Política y administrativamente está ubicado en los municipios de El Peñol, Guatapé, Marinilla,
San Vicente, Concepción, Alejandría, San Rafael y San Carlos.
La Central Jaguas, con una capacidad instalada de 170 MW (Megavatios), está localizada en el
Departamento de Antioquia sobre las hoyas de los ríos Nare y Guatapé, en los municipios de San
Rafael, San Roque, Alejandría, Concepción y Santo Domingo. Inició operaciones en 1988 con
dos unidades de 85 MW cada una.
Las máquinas y los túneles de descarga se encuentran en la presa de Santa Rita, esta pertenece al
Proyecto Hidroeléctrico Guatapé, conformado por el embalse del Peñol que embalsa el Río
Negro y surte las aguas para generación en la central Guatapé y las torres de captación se
encuentran en el Municipio de Alejandría y los túneles de conducción, la casa de máquinas y los
túneles de descarga se encuentran en el Municipio de San Rafael. Con una capacidad instalada
de 560,000 kw para generar una energía media de 2700 gwh/año. El plan de manejo ambiental
para la represa Guatapé de 1999 señaló en la matriz acerca de impactos sobre el medio ambiente,
la “desestabilización de orillas agua debajo de la descarga de la central Guatapé” ocasionada por
la descarga de agua de las turbinas.
Dentro de las acciones emprendidas por EPM durante la ejecución de las obras, estuvo la
desviación del cauce natural del río Guatapé. Las obras subterráneas fueron iniciadas por
Hazama.Gumi Ltda. el 14 de marzo de 1983, La desviación del río Guatapé para le ejecución de
obras de la presa se llevó a cabo, el 8 de enero de 198514.6. La central Guatapé utiliza las aguas
del río Nare para generar energía y luego desvía las aguas a la cuenca del río Guatapé, aguas
arriba de la desembocadura del Río Bizcocho.
La Central Hidroeléctrica Guatapé, está localizada en la vereda Farallones, propiedad de las
Empresas Públicas de Medellín. Esta central recibe las aguas del embalse Peñol - Guatapé,
genera energía y luego trasvasa las aguas al río Guatapé a través de los canales de fuga
localizados cerca de la confluencia de los ríos Churimo y Bizcocho al río Guatapé. En esta
medida, la central Guatapé utiliza las aguas del río Nare, con un caudal promedio de 49,4 m3/s
regulado por el embalse y desvío luego a la cuenca del río Guatapé agua arriba de la
desembocadura del Río Bizcocho.
Las primeras inundaciones registradas datan del 25 y 26 de julio de 1987. Una serie de
inundaciones ocurrieron con posterioridad a la acaecida en ese año. En el año 1989; 13 de marzo
y 15 de noviembre de 1996; 29 de julio de 1998; 29 de abril y 20 de junio de 1999; y 8 de enero,
24 de junio, 3 de noviembre y 11 de diciembre del año 2000.
En dichos eventos, el nivel del agua en las viviendas osciló entre 25 cm y 1.70 metros de altura.
Con ocasión de las inundaciones a lo largo de los años, los habitantes ubicados en las cercanías
al río han visto sus casas deteriorarse. El agua del cauce se ha llevado parte de los terrenos de sus
viviendas, así como enseres, huertas con cultivos, aves de corral, marranos y otros animales. El
cual consignó el estado de las viviendas de los pobladores ubicadas en la zona de influencia del
río Guatapé.
EPM emprendió varias gestiones a partir del año 1987, en favor de los habitantes que se
encontraban asentados a las orillas del río Guatapé:
El 4 de agosto de 1987, en reunión sostenida por el Director de Planeación Departamental, el
ingeniero geólogo de la Secretaría de Obras Públicas del departamento, el secretario general y el
jefe de Planeación de CORNARE, el gerente general de EPM y otros funcionarios de esa
entidad, acordaron la creación de un comité interdisciplinario encargado de realizar los estudios
necesarios para “un mejor conocimiento del problema y que indiquen sus posibles soluciones”.
En el acta de esa reunión, la comunidad indica que dado el hecho de ser las Empresas
propietarias de dos proyectos, Guatapé y Playas, relacionados ambos con el río Guatapé, la
comunidad de San Rafael ha atribuido la inundación a los efectos del embalse de Playas y a la
descarga de la Central de Guatapé, a pesar de que ésto solo sería posible concluirlo luego de un
estudio técnico exhaustivo. Expresó también que el problema fue afrontado por el gobierno y que
tal era el motivo de la reunión. El comité interdisciplinario se encargó de realizar todos los
estudios necesarios que permitan un mejor conocimiento del problema y que indiquen sus
posibles soluciones.
En reunión del 6 de agosto de 1987, en la sede de la casa cural, el alcalde municipal, el tesorero,
el director de Planeación Departamental, el secretario general de CORNARE, el personero
municipal, un concejal, varios funcionarios de EPM, como el gerente administrativo, el director
de Planeación, el jefe del Departamento de Bienes y dos ingenieros, el representante de la Cruz
Roja, el párroco de San Rafael, el jefe del Núcleo Educativo, entre otros funcionarios del sector
educativo, acordaron realizar un mapa preliminar de las zonas de riesgo y hablaron sobre la
importancia de revisar las soluciones de vivienda.
Bajo la coordinación y dirección de Planeación Departamental y con la participación de
CORNARE y Empresas, se convino que en un plazo de un mes se tendría un mapa preliminar de
las zonas de riesgo. Se convino que el comité se organizaría para que las soluciones de vivienda
se den a través de la autoconstrucción.
De igual forma, el primero de julio de 1988, se reunieron en el salón Juan Pablo II de la
parroquia de San Rafael, algunos funcionarios de entidades del orden municipal, así como el
representante de EPM para Medellín, quien manifestó la voluntad de EPM de resarcir a la
comunidad de los problemas ocasionados por la construcción de las centrales hidroeléctricas.
En cuanto al tema de los Programas de Vivienda: El Municipio no tiene para donde extenderse,
sólo tiene la margen derecha del Río Guatapé, trillar el terreno y construyendo un puente para el
cual el punto óptimo es donde está el actual levantado 10 metros.
En 1989, EPM manifestó la posibilidad de negociar el lote de todas las viviendas ubicadas en el
sector El Charco, para ser utilizado como zona de protección del río Guatapé y compró alrededor
de 33 viviendas situadas en la orilla del río.
Entre 1992 y 1996, buscó iniciar programas de gestión social para favorecer a las personas más
afectadas en sus viviendas por la socavación de las orillas del río y adelantó un proceso de
negociación con habitantes del barrio El Totumito para la puesta en marcha de un “Plan de
Vivienda”. Igualmente, negoció la adquisición de las casas del barrio El Carmelo con el fin de
trasladar a las personas al barrio El Jardín o simplemente comprarles sus propiedades.
Las medidas referidas fueron debatidas entre varias entidades a nivel municipal como la
Alcaldía, la Defensoría del Pueblo, CORNARE, concejales y EPM, quienes se reunieron en
varias ocasiones para discutir la responsabilidad de dichas entidades frente a los ribereños
afectados.
En 1993, el municipio de San Rafael vendió a EPM un área total aproximada de 10.7 hectáreas,
que hacía parte de una finca de mayor extensión denominada hoy con el nombre de Totumito,
zona urbana del Municipio de San Rafael, con destino al “Plan de vivienda para reubicación de
damnificados por el aumento del río Guatapé”.
Posteriormente, en el año 1997, EPM fragmentó dicho predio en lotes y construyó la
urbanización denominada El Jardín “para reubicar algunos de los damnificados del municipio de
San Rafael afectados por el aumento del caudal del río Guatapé, ocasionando por la descarga del
Río Nare al Río Guatapé”.
En 2004, EPM transfirió a título de venta directa a favor del Municipio de San Rafael el derecho
de dominio y posesión plenos que tenía sobre 38 lotes ubicados en dicha urbanización, “para ser
destinados al proyecto de viviendas de interés social”.
Entre 1995 y 2007, EPM suscribió con varios habitantes de San Rafael contratos de permuta, que
fueron elevados a escritura pública, de conformidad con los cuales EPM se obligó a transmitir a
favor de los permutantes el derecho de dominio y posesión plenos sobre bienes inmuebles
ubicados en la urbanización El Jardín, y estos a su vez entregaron en favor de EPM el derecho de
dominio y posesión plenos respecto de los inmuebles afectados “con destino a las obras de
mitigación del impacto ambiental por el desmoronamiento de algunas de las orillas del Río
Guatapé, generado por la descarga del Río Nare al Río Guatapé.
2.2. Antecedentes
2.2.1. Así, es como el 30 de julio de 2000, las personas afectadas por intermedio de una acción
de grupo prevista en el Artículo 88 de la Constitución Política, y desarrollada por la Ley 472 de
1998, con el fin de que se hicieran las declaraciones y condenas. Solicitando lo que se resume a
continuación:
 CARMEN MARÍA ALZATE, propietaria, poseedora de un bien afectado y
reubicada por EPM en otro predio. Indemnización por daño emergente de 15 millones
de pesos para cada casa, para un total de 60 millones de pesos. Lucro cesante, por el
valor de 300 mil pesos y 200 mil pesos mensuales por la pérdida de la fuente de
alimentos que representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales,
por un valor de 100 gramos de oro puro para la propietaria y 50 gramos de oro puro para
las personas con las cuales convivía. Alteración a las condiciones de existencia, por $10
millones de pesos para la propietaria y $5 millones de pesos para cada una de las demás
personas con las cuales convivía.
 JOSÉ LUIS HERNÁNDEZ ALZATE, hijo de la anterior, igualmente, propietario y
poseedor, quien fuere reubicado por EPM en otro predio. Lucro cesante, estimado en
500 mil pesos mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que representaba su
huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales por 100 gramos de oro puro para
el propietario y 50 gramos de oro puro para cada una de las personas con quienes
convivía. Alteración de las condiciones de existencia por un valor de 10 millones de
pesos y 5 millones de pesos con quienes este convivía.
 MIGUEL ÁNGEL HERNÁNDEZ ALZATE, en calidad de copropietario junto con
FRANCISCO JAVIER HERNÁNDEZ ALZATE. Daño emergente, por el dinero no
reconocido por EPM al comprar su antiguo predio, estimado en 16 millones de pesos y
300 mil mensuales por concepto de la suma que tiene que cancelar por concepto de
arriendo. Lucro cesante, por el valor de cinco millones, con ocasión del cese de las
actividades económicas como la recolección de los productos de árboles frutales y de
guadua, cría de marranos y aves de corral como gallinas, 300 mil pesos por concepto de
arriendo y 200 mil pesos mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que
representaba su huerta casera, desde agosto de 1998, perjuicios morales por el valor de
100 gramos de oro. Alteración a las condiciones de existencia, por el valor de 10
millones.
 FRANCISCO JAVIER HERNÁNDEZ ALZATE, en calidad de copropietario junto
con su hermano MIGUEL ÁNGEL. Daño emergente, estimado en 16 millones de
pesos por el valor del predio comprado por EPM en la suma de $3’700.000. Lucro
cesante, por el valor de 5 millones con ocasión del cese de las actividades económicas
como la recolección de los productos de árboles frutales y de guadua, cría de marranos y
aves de corral como gallinas, 300 mil por concepto de arriendo y 200 mil de pesos
mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que representaba su huerta casera,
desde agosto de 1998. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro puro.
Alteración a las condiciones de existencia, por el valor de 10 millones de pesos.
 AMADOR DE JESÚS URREA URREA, en calidad de propietario y poseedor.
Indemnización de daño emergente, estimado en 20 millones, por la pérdida de un terreno
de 220 mts2. Lucro cesante, valorado en 51 millones de pesos mensuales, por el cese de
la actividad agrícola y comercial, consistente en el cultivo de caña, café y árboles
frutales, la molienda y la venta de panela, 300 mil de pesos mensuales por concepto de
arriendo y 200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que representaba
su huerta casera. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro puro.
 ARACELLY URREA URREA, en calidad de propietaria y poseedora. Daño
emergente, estimado en 40 millones de pesos por la pérdida del terreno y 8 millones por
la pérdida de cultivos. Lucro cesante por $1’500.000 mensuales por la pérdida de la
actividad agrícola y comercial, 300 mil mensuales por el pago de arriendo y 200 mil
desde agosto de 1998. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro puro.
 JUAN ANTONIO ESTRADA GARCÍA, en calidad de propietario y poseedor. Daño
moral, por el valor de 30 millones de pesos por la pérdida de la casa, otros 30 millones
por la pérdida del lote, 20 millones por la pérdida de árboles frutales, criaderos de pollos,
gallinas y marranos. Lucro cesante, por el valor de 300 mil pesos por concepto del
arriendo, 500 mil por concepto de los ingresos que dejó de percibir por la explotación de
las actividades económicas, 200 mil por la pérdida de la fuente de alimentos que
representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales, por el valor de
100 gramos de oro puro. Alteración a las condiciones de existencia, por el valor de 10
millones de pesos.
 MARÍA DIOSELINA LÓPEZ CARDONA, en calidad de propietaria y poseedora.
Daño emergente, por el valor de 20 millones de pesos, 5 millones por los terrenos que se
ha llevado el río y 5 millones por la “pérdida de la infraestructura” para las actividades
económicas descritas, para un total de 30 millones de pesos. Lucro cesante, por el valor
de $300 mil pesos mensuales por concepto del arriendo mensual que paga actualmente,
500 mil por concepto de los ingresos que dejó de percibir por la explotación de las
actividades económicas, descritas, 200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de
alimentos que representaba su huerta casera, para un total de 1 millón mensuales desde
agosto de 1998. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro y 50 gramos de
oro puro para cada una de las personas con quienes convivía. Alteración a las
condiciones de existencia, por el valor de $10 millones para el propietario y 5 millones
de pesos para cada uno de los familiares que con él convivía.
 MARÍA ALICIA PARRA DE CARRO, en calidad de propietaria y poseedora.
Daño emergente, por el valor $30 millones de pesos por la pérdida de la casa, $5
millones de pesos por los terrenos que se ha llevado el río y $5 millones por la pérdida
de la infraestructura para las actividades económicas que desarrollaba. Lucro cesante,
por la suma de 300 mil mensuales por concepto del arriendo mensual que debe pagar,
500 mil por concepto de los ingresos que dejó de percibir con ocasión del cese de la
explotación de las actividades económicas que desarrollaba, 200 mil mensuales por la
pérdida de la fuente de alimentos que representaba su huerta casera, desde agosto de
1998. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro
para cada una de las personas con quienes convivía. Alteración a las condiciones de
existencia, por el valor de 10 millones para el propietario y 5 millones de pesos para cada
uno de los familiares que con él convivía.
 LUZ ELENA TORRES CASTRILLÓN, en calidad de propietaria y poseedora.
Daño emergente, por la suma de 15 millones, 10 millones por la pérdida de los muros de
contención, árboles frutales, de guadua, marranos y aves de corral. Lucro cesante, por el
valor de 300 mil mensuales por concepto del arriendo mensual que debe pagar, 500 mil
por concepto de los ingresos que dejó de percibir por la explotación de las actividades
económicas descritas, 200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que
representaba su huerta casera. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro y 50
gramos de oro puro para cada una de las personas con quienes convivía. Alteración a las
condiciones de existencia, por el valor de 10 millones para el propietario y 5 millones
para cada uno de los familiares que con él convivía.
 NABOR ARCÁNGEL SALAZAR HERNÁNDEZ, en calidad de propietario y
poseedor. Daño emergente, por la suma de 15 millones por cada apartamento, 10
millones por la pérdida de los muros de contención, árboles frutales, de guadua,
marranos y aves de corral. Lucro cesante, por el valor de 300 mil mensuales por
concepto del arriendo mensual que debe pagar, 500 mil por concepto de los ingresos que
dejó de percibir por la explotación de las actividades económicas descritas, 200 mil
mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que representaba su huerta casera.
Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro. Alteración a las condiciones de
existencia, por el valor de 10 millones.
 PEDRO NEL GIRALDO URREA, en calidad de propietario. Daño emergente, por
el valor de $25 millones por la pérdida de la casa, $5 millones por la pérdida de
animales y $5 millones por la pérdida de muebles y enseres en las inundaciones.
Lucro cesante, por la suma de $300 mil mensuales por concepto del arriendo mensual,
$500 mil por los ingresos que dejó de percibir por la explotación de las actividades
económicas que realizaba, $200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos
que representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales por el valor
de 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para cada una de las personas con
quienes convivía. Alteración a las condiciones de existencia, por el valor de $10 millones
para el propietario y $5 millones para cada uno de los familiares que con él convivía.
 ÁNGEL MARÍA FLÓREZ MAYO, en calidad de propietaria. Daño emergente, por
la suma de $25 millones por la pérdida de la casa, $5 millones por los terrenos que se ha
llevado el río, $5 millones por la pérdida de la infraestructura para las actividades
económicas descritas y $5 millones por la pérdida de muebles y enseres en las
inundaciones. Lucro cesante, por la suma de $300 mil mensuales por concepto del
arriendo, $500 mil por concepto de los ingresos que dejó de percibir por la explotación
de las actividades económicas que desarrollaba $200 mil mensuales, por la pérdida de la
fuente de alimentos que representaba su huerta casera. Alteración a las condiciones de
existencia, por el valor de $10 millones para el propietario y $5 millones para cada uno
de los familiares con quienes convivía.
 AMPARO MONSALVE HINCAPIÉ, en calidad de propietaria. Daño emergente,
por la suma de 20 millones por la pérdida de la casa, $3 millones por pérdida de muebles
y enseres, $2 millones por la muerte de dos marranos y ocho marranos pequeños y $1
millón por la pérdida de dos marraneras. Alteración a las condiciones de existencia, por
el valor de $10 millones para el propietario y $5 millones para las personas con las
cuales convivía.
 JOSÉ DELFÍN ARCILLA Z., en calidad de propietario y poseedor. Daño
emergente, por la suma de $25 millones por la pérdida de la casa, $5 millones por los
terrenos que se ha llevado el río, $5 millones por la pérdida de la infraestructura para las
actividades económicas que desarrollaba y $5 millones por la pérdida de muebles y
enseres en las inundaciones. Lucro cesante, por el valor de $300 mil mensuales por
concepto del arriendo mensual que debe pagar, $500 mil por los ingresos que dejó de
percibir por la explotación de las actividades económicas que adelantaba, $200 mil
desde agosto de 1998. Perjuicios morales por el valor de 100 gramos de oro y 50 gramos
de oro puro para cada una de las personas con quienes convivía y alteración a las
condiciones de existencia, por el valor de $10 millones para el propietario y $5 millones
para cada uno de los familiares que con él convivía.
 MARÍA MARGARITA ARISTIZÁBAL DE GIRALDO, en calidad de propietaria.
Daño emergente, avaluado en $20 millones por la pérdida de la casa, $1 millón por la
pérdida de aves, $51 millones por la pérdida de muebles y enseres en las inundaciones, y
$1 millón por los materiales de construcción y mano de obra invertidos en reparaciones
de la casa. Lucro cesante, por el valor de $300 mil pesos mensuales por concepto del
arriendo mensual que está teniendo que pagar, $200 mil por concepto de los ingresos que
dejó de percibir por la explotación de la actividad económica que desarrollaba, desde
agosto de 1998. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro puro para la
propietaria. Alteración a las condiciones de existencia, por el valor de $10 millones.
 RAFAEL ARCÁNGEL GIRALDO ZULUAGA, en calidad de propietario. Daño
emergente: $25 millones por la pérdida de la casa, $5 millones por los terrenos que se ha
llevado el río, $5 millones por la pérdida de cultivos y $5 millones por la pérdida de
muebles y enseres en las inundaciones. Lucro cesante: $300 mil mensuales por concepto
del arriendo mensual que debe pagar, $500 mil por los ingresos que dejó de percibir por
la explotación de las actividades económicas que adelantaba, $200 mil mensuales por la
1998. Perjuicios morales: 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para cada una de
las personas con quienes convivía. Alteración a las condiciones de existencia: $10
millones para el propietario y $5 millones para cada uno de los familiares que con él
convivían.
 FERNANDO ANTONIO MARTÍNEZ GALLO Y ANA ROCÍO AGUIRRE DE
MARTÍNEZ, en calidad de propietarios. Daño emergente, por el valor de $10
millones por una de las propiedades, $15 millones por la otra, y $6 millones por los
muebles y enseres perdidos. Lucro cesante, por el valor de $200 mil mensuales por la
1998. Perjuicios morales, por el valor de 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro
para cada una de las personas con quienes convivía. Alteración a las condiciones de
existencia, por el valor de $10 millones para el propietario y $5 millones para cada uno
de los familiares que con él convivían.
 JUAN DE DIOS QUINCHÍA USME, en calidad de poseedor con ánimo de señor y
dueño. Daño emergente: $15 millones por pérdida de la casa, $5 millones por los
terrenos que se llevó el río, $5 millones por la pérdida de la infraestructura para las
actividades económicas que adelantaba y $5 millones por la pérdida de muebles y
enseres en las inundaciones. Lucro cesante $300 mil por concepto del arriendo mensual
que debe pagar, $500 mil por los ingresos que dejó de percibir por la explotación de las
actividades económicas que adelantaba, $200 mil mensuales por la pérdida de la fuente
de alimentos que representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios
morales: 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para cada una de las personas con
quienes convivía. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el
propietario y $5 millones para cada uno de los familiares que con él convivían.
 EVELIO NARANJO GIRALDO, en calidad de propietario y poseedor. Daño
emergente: $25 millones por cada una de las tres casas, $5 millones por la piscina y $5
millones por la gallera. Lucro cesante: $1 millón mensuales por la inactividad de las
piscinas y la gallera y $200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que
representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales: 100 gramos de
oro y 50 gramos de oro puro para cada una de las personas con quienes convivía.
Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el propietario y $5 millones
para cada uno de los familiares que con él convivían.
 ORLANDO URREA GIRALDO, en calidad de propietario y poseedor. Daño
emergente: $25 millones por cada una de las dos casas de su propiedad y $5 millones por
cada una de las dos piscinas. Lucro cesante: $1 millón mensuales, por el cierre del
establecimiento de comercio, $200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de
alimentos que representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales:
100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para cada una de las personas con quienes
convivía. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el propietario y
$5 millones para cada uno de los familiares que con él convivían.
 LEONCIO CUERVO GIRALDO, en calidad de inquilino en una de las
propiedades de ORLANDO URREA, quien trabajaba como administrador del
establecimiento público que allí existe. Lucro cesante: $400 mil mensuales, por la
pérdida de sus ingresos como administrador y $200 mil por la pérdida de la fuente de
100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para “cada una de las personas restantes”.
“para cada una de las demás personas”.
 JESÚS HUMBERTO QUINTA LÓPEZ y CARLOS MARIO SALAZAR, en
calidad de propietarios y poseedores de una finca ganadera. Daño emergente: $300
millones por la pérdida de la finca, ganado, árboles frutales y cultivos. Lucro cesante: $8
millones por la pérdida de la explotación ganadera, desde agosto de 1998. Perjuicios
morales: 100 gramos de oro para cada uno. Alteración a las condiciones de existencia:
$10 millones para cada uno.
 SERGIO ANIBAL GÓMEZ GIRALDO, en calidad de propietario y poseedor.
Daño emergente: $20 millones por cada una de las tres casas perdidas, $10 millones por
el terreno perdido y $6 millones, por la pérdida de muebles y enseres. Lucro cesante:
$520 mil, por la inversión que tuvo que hacer en la construcción de la nueva casa, $300
mil mensuales por el pago de arriendo al que se ha visto obligado a pagar y $200 mil
desde agosto de 1998. Perjuicios morales: 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro
para “cada una de las personas restantes”. Alteración a las condiciones de existencia: $10
millones para el propietario y $5 millones “para cada una de las demás personas”.
 LUIS ENRIQUE CARDONA ZULUAGA, en calidad de propietario y poseedor.
Daño emergente: por el valor de $20 millones por la pérdida de la casa y $5 millones por
la pérdida de la infraestructura para la explotación económica. Lucro cesante: Valorado
en $300 mil mensuales por concepto del arriendo que se ha visto obligado a pagar y
$200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de alimentos que representaba su huerta
casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales: 100 gramos de oro y 50 gramos de oro
puro para “cada una de las personas restantes”. Alteración a las condiciones de
existencia, por el valor de $10 millones para el propietario y $5 millones “para cada una
de las demás personas”.
 MARÍA LEONOR ESPINOSA USME, en calidad de propietaria y poseedora. Daño
emergente: $30 millones cada una de las casas, $15 millones por los terrenos que se ha
llevado el río y $5 millones por la pérdida de la infraestructura para las actividades
económicas que desarrollaba. Lucro cesante: $300 mil mensuales por concepto del
arriendo, $500 mil conceptos de los ingresos que dejó de percibir por la explotación de
las actividades económicas que adelantaba, $200 mil mensuales por la pérdida de la
fuente de que representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios morales,
por el valor de 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para “cada una de las
personas restantes”. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el
propietario y $5 millones “para cada una de las demás personas”.
 JESÚS EVANGELISTA GÓMEZ CARDONA, en calidad de propietario. Daño
emergente: $25 millones por la pérdida de la casa, $5 millones por la pérdida de cultivos
y $5 millones por la pérdida de muebles y enseres en las inundaciones. Lucro cesante:
$300 mil mensuales por concepto del arriendo mensual que está teniendo que pagar,
$500 mil por concepto de los ingresos que dejó de percibir por la explotación de las
actividades económicas que desarrollaba, $200 mil mensuales por la pérdida de la fuente
de alimentos que representaba su huerta casera, desde agosto de 1998. Perjuicios
morales: 100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para “cada una de las personas
restantes”. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el propietario y
$5 millones “para cada una de las demás personas”.
 HEREDEROS DE JOSÉ ARCÁNGEL GÓMEZ VÁSQUEZ: ESTANISLAO,
MARÍA DEYANIRA, MARTA ALICIA EVELIO DE JS., MARÍA CELMIRA,
URIEL, CLAUDIA MÁBEL, ARCÁNGEL y ROGELIO GÓMEZ JARAMILLO,
en calidad de propietarios y poseedores de una finca ganadera. Lucro cesante: $8
millones mensuales por la pérdida de la explotación ganadera, desde agosto de 1998.
Perjuicios morales: 100 gramos oro para cada uno de los herederos. Alteración a las
condiciones de existencia: $10 millones para cada uno de los herederos. Daño
emergente: Agrego que “ […] también se encuentra completamente afectada ya que, por
la socavación del río en muchos sitios diferentes, han sufrido la pérdida de una gran área
de terreno y además, debido a que es un terreno muy plano, se ve completamente
inundada cada vez que sube el nivel del río haciendo imposible continuar con la
explotación ganadera a gran escala que se realizaba […]”.
 EFRAÍN DE JESÚS LÓPEZ SUÁREZ y LUIS ADOLFO ARCILA GIRALDO, en
calidad de propietarios y poseedores. Daño emergente: $30 millones (para Efraín de
Jesús López). Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para EFRAIN y
$5 millones para cada una de las demás personas de su familia. Elite International
Americas S.A.S
 LUIS ADOLFO ARCILA GUALDO, en calidad de copropietarios. Daño emergente:
$30 millones. Lucro cesante: $200 mil mensuales por la pérdida de la fuente de
100 gramos de oro y 50 gramos de oro puro para “cada una de las personas restantes”.
“para cada una de las demás personas”.
 JOSÉ DANIEL RÍOS MURILLO, en calidad de propietario. Daño emergente: $20
millones, $5 millones por la pérdida de cultivos. Lucro cesante: $1 millón por concepto
de los ingresos que dejó de percibir por la explotación de las actividades económicas que
desarrollaba, desde agosto de 1998. Perjuicios morales: 100 gramos de oro y 50 gramos
de oro puro para “cada una de las personas restantes”. Alteración a las condiciones de
existencia: $10 millones para el propietario y $5 millones “para cada una de las demás
personas”.
 SERGIO DE JESÚS GARCÍA VALENCIA y JORGE ALCIDES GIRALDO
HERNÁNDEZ, en calidad de copropietarios por partes iguales y poseedores. Daño
emergente: $18 millones por la pérdida de la casa, $1 millón por la pérdida de aves, $1
millón por la pérdida de muebles y enseres en las inundaciones; y $1 millón por los
materiales de construcción y mano de obra invertidos en reparaciones de la casa. Lucro
cesante: $200 millones para cada uno de los propietarios por concepto de los ingresos
que dejaron de percibir por la explotación de la actividad económica que desarrollaban,
para “cada una de las personas restantes”. Alteración a las condiciones de existencia: $10
millones para el propietario y $5 millones “para cada una de las demás personas”.
 SERGIO DE JESÚS GARCÍA VALENCIA, JORGE ALCIDES GIRALDO y
JOSÉ RODRIGO GARCÍA GALEANO. En calidad de copropietarios. Daño
emergente: $1 millón por la pérdida de aves, $1 millón por la pérdida de muebles y
enseres en las inundaciones, y, $1 millón por los materiales de construcción y mano de
obra invertidos en reparaciones de la casa. Lucro cesante: $300 mil mensuales por
concepto del arriendo, $200 mil por concepto de los ingresos que dejaron de percibir por
la explotación de la actividad económica que desarrollaban, desde agosto de 1998.
Perjuicios morales: 100 gramos de oro, para cada uno. Alteración a las condiciones de
existencia: $10 millones, para cada uno.
 JOSÉ ALEJANDRO LÓPEZ y MARTA CECILIA OSORIO, en calidad de
propietarios. Daño emergente: $18 millones con ocasión de la pérdida de la casa, $1
millón por la pérdida de aves, $1 millón por la pérdida de muebles y enseres en las
inundaciones y $1 millón por los materiales de construcción y mano de obra invertidos
en reparaciones de la casa. Lucro cesante: $300 mil mensuales por concepto del arriendo
mensual que están teniendo que pagar, $200 mil por concepto de los ingresos que
dejaron de percibir por la explotación de la actividad económica que desarrollaban,
para “cada una de las personas restantes”. alteración a las condiciones de existencia, por
el valor de $10 000 000 para el propietario y $5 000 000 “para cada una de las demás
personas”.
2.2.2. Tiempo después, a través de la presentación de un memorial del 19 de octubre de 2001, el

grupo actor pidió el reconocimiento (vinculación al proceso) de los siguientes accionantes
rechazados en la admisión de la demanda:
 JUAN CARLOS AGUIRRE V. (admitido), solicita, en nombre propio y del niño
JUAN CAMILO AGUIRRE, quien ha habitado el predio de propiedad de aquel.
Perjuicios morales: 50 gramos de oro puro. Alteración a las condiciones de existencia:
$5 millones.
 SONIA ANDREA CARDONA COLORADO y LUIS ENRIQUE CARDONA
ZULUAGA: En nombre propio y en representación de sus hijos menores EDISON
JAIR y ANGIE CARDONA COLORADO. Perjuicios morales: 50 gramos de oro
puro. Alteración a las condiciones de existencia: $5 millones para cada uno.
 JUAN ANTONIO ESTRADA GARCÍA (admitido) solicitó, en nombre propio y de
su hija LEYDY NATALIA ESTRADA URREA. Perjuicios morales: 50 gramos de
oro puro. Alteración a las condiciones de existencia: $5 millones.
 JESÚS EVANGELISTA GÓMEZ CARDONA (admitido), solicita, en nombre
propio y de su hijo menor CRISTIAN ANDRÉS GÓMEZ HERNÁNDEZ y MARÍA
ESTELLA MARÍN QUINTANA (del grupo familiar de JESÚS EVANGELISTA
GÓMEZ CARDONA). Perjuicios morales: 50 gramos de oro puro. Alteración a las
condiciones de existencia: $5 millones para cada uno.
 ESTANISLAO GÓMEZ JARAMILLO, MARÍA DEYANIRA, MARTA ALICIA
EVELIO DE JESÚS, MARÍA CELMIRA, URIEL, CLAUDIA MABEL,
ARCÁNGEL y ROGELIO GÓMEZ JARAMILLO, herederos de JOSÉ
ARCÁNGEL GÓMEZ VÁSQUEZ: Daño emergente: $33 millones para cada uno.
Lucro cesante: $1 millón para cada uno. Perjuicios morales, por la suma de 50 gramos de
oro puro para cada uno. Alteración a las condiciones de existencia: $5 millones para
cada uno.
 JOSÉ ALEJANDRO LÓPEZ NARANJO (admitido): En nombre propio y de los
niños y niñas DAIRON ALBERTO, JOHN ALEXANDER y JORGE LEONARDO
LÓPEZ OSORIO y MARTHA CECILIA OSORIO GARCÍA (admitida y quien
actúa en nombre propio y de su hijo menor WILSON ANDRÉS OSORIO).
 RUPERTO ANDRÉS LÓPEZ VALENCIA (Del grupo familiar de EFRAÍN DE
JESÚS LÓPEZ SUÁREZ y LUIS ADOLFO ARCILA GIRALDO (admitidos).
 AMPARO MONSALVE HINCAPIÉ (admitida) en nombre de sus hijas
VERÓNICA ANDREA, DIANA MILENA USME MONSALVE y RUBEN DARÍO
USME MONSALVE. Perjuicios morales: 50 gramos de oro puro. Alteración a las
condiciones de existencia: $5 millones para cada uno.
 DORA LUZ RÍOS VELÁSQUEZ, MIRLAM RIOS VELÁSQUEZ, RUBIEL RIOS
VELÁSQUEZ y MARTHA ELENA QUINTANA, en nombre propio y en
representación de su hijo menor KEVIN DANIEL RÍOS QUINTANA (del grupo
familiar de JOSÉ DANIEL RÍOS MURILLO). Perjuicios morales: 50 gramos de oro
puro. Alteración a las condiciones de existencia: $5 millones para cada uno.
 SALAZAR MARÍN, LUZ HELENA, en nombre propio y de los menores YEISON
ORLANDO, MARÍA LICET y LINA MARÍA URREA SALAZAR, hijos también
de ORLANDO URREA (admitido y ya fallecido). Daño emergente: $25 millones de
pesos por cada una de las dos casas, y $5 millones de las dos piscinas. Lucro cesante: $1
millón tras el cierre del establecimiento de comercio y $200 mil mensuales por la
pérdida de la fuente de alimentos que representaba su huerta casera. Perjuicios morales:
100 gramos de oro para la propietaria y 50 gramos de oro para cada una de las personas
restantes. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para la propietaria y
$5 000 000 para cada una de las demás personas.
 OMAR DE JESÚS SALAZAR RÚA, del grupo familiar de NABOR ARCÁNGEL
SALAZAR (ya admitido): Perjuicios morales por la suma de 50 gramos de oro.
Alteración a las condiciones de existencia: $5 millones.
 LUZ ELENA TORRES CASTRILLÓN (ya admitida) en representación de sus
hijos LIZETH CRISTINA y LAURA ESTEFANY CIRO TORRES: Perjuicios
morales: 50 gramos de oro para cada accionante. Alteración a las condiciones de
existencia: $5 millones para cada accionante.
 EFREN ALBERTO URREA GONZÁLEZ (del grupo familiar de BERNARDO
ALONSO URREA URREA, (admitido): Perjuicios morales: 50 gramos de oro puro.
Alteración a las condiciones de existencia: $5 millones.
2.2.3. También señaló frente a perjuicios ocasionados a personas que adelantaban actividades de
minería que:
Desde época de la colonia ha sido conocido que varios ríos del oriente antioqueño llevan
en sus aguas apreciables cantidades de oro de aluvión. Entre esos ríos se encuentra el
Guatapé, que cruza el municipio de San Rafael. En consecuencia, desde tiempo
inmemorial, los habitantes de esta región han practicado la minería de subsistencia
mediante el llamado barequeo, el cual se realiza en las zonas de baja profundidad de las
aguas del río, conocidas como playas, porque en las zonas profundas el oro, por ser más
pesado que el agua, se va hacia el fondo imposibilitando su extracción.
2.2.4. El 21 de noviembre de 2001, se presentó una nueva solicitud para la integración de otros
miembros al grupo accionante, que eran “accionantes mineros” y otros “accionantes
propietarios”:
 CARMEN MARÍA ALZATE RIVERA, en calidad de propietaria y poseedora.
Daño emergente: $35 millones por la pérdida de terreno, enseres domésticos y
destrucción de viviendas, criaderos de gallinas y cerdos, $10 millones por la pérdida de
árboles frutales (aguacate, papaya, caña, naranjos, limón), plátanos. Lucro cesante: $300
mil mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir por la explotación de las
actividades económicas que desarrollaba, $200 mil por la pérdida de la fuente de
alimentos que representaba su huerta casera. Perjuicios morales: Por el valor de 7
SMLMV. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones.
 BLANCA OLIVA BURITICÁ, quien obra en nombre propio y en representación
de su hijo JOHN JAVIER RIJA BURITICÁ, LUZ MERY BURITICÁ, MARCO
TULIO, GUILLERMO LEÓN Y MARTHA AUXILIO RIJA BURITICÁ, en
nombre propio y como herederos de Ramón Nonato Rija Daza, en calidad de
poseedores. Daño emergente: $30 millones por la destrucción de la casa de habitación y
la pérdida de terrenos, 30 matas de plátano, 4 palos de aguacate, 1 palo de zapote, una
cochera y otros árboles, la totalidad de muebles y enseres como camas, colchones, y
electrodomésticos. Perjuicios morales: 7 SMLMV para la poseedora y 4 SMLVM para
cada una de las personas restantes. Alteración a las condiciones de existencia: $10
millones para la poseedora y $5 millones para cada una de las demás personas.
 BLANCA MARINA CANO CARMONA y LILLIAM, LUZ HELENA, MARY
SOL, OSCAR LUIS Y MARÍA ISABEL ZAPATA CANO, y los menores LISETH
ALEJANDRA y DIEGO ALBERTO VELÁSQUEZ ZAPATA, representados por la
segunda de las mencionadas; CAROLINA Y LAURA GONZÁLEZ ZAPATA
representados por la tercera de las citadas inicialmente; YERSON ANIMES y
JHOAN ALEXANDER AGUIAR ZAPATA representados por la cuarta de las
mencionadas; y ANDRÉS STIVEN ZAPATA CANO y GUSTAVO ALEJANDRO
URIBE ZAPATA, representados por la última, obrando todos como herederos de
OSCAR ZAPATA MUÑOZ y reclamando para la sucesión de éste las
indemnizaciones que el difunto reclamaría para sí mismo. Daño emergente: $15
millones, representados en la pérdida total del terreno, $7 millones por la pérdida de la
construcción empezada, $5 millones por la pérdida de árboles frutales. Perjuicios
morales: 7 SMLMV para la sucesión del propietario y en 4 SMLMV “para cada una de
las personas restantes. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones 000 “para
la sucesión del propietario” y $5 millones “para cada una de las demás personas, ya que
tuvieron que desalojar el predio”.
 JESÚS MARÍA CANO RESTREPO y DORIS DEL SOCORRO OCAMPO
TABORDA, actuando en nombre propio y de los menores EDINSON ANDRÉS Y
FRANCY YULIETH CANO OCAMPO, en calidad de copropietarios y poseedores.
Daño emergente: $20 millones. Perjuicios morales: Por el valor de 7 SMLMV para el
propietario y 4 SMLMV “para cada una de las personas restantes”. Alteración a las
condiciones de existencia: $10 millones para el propietario y $5 millones para cada una
de las demás personas.
 JORGE ALIRIO CANO RESTREPO y LUCERO DEL SOCORRO VANEGAS
QUICENO, actuando en nombre propio y de los menores MARY LUZ, DIANA
LUCERO, JORGE ELIÉCER CANO VANEGAS, MARÍA EDELMIRA
RESTREPO Y NANCY ESTELLA CANO, en calidad de propietarios y
poseedores. Daño emergente: $25 millones por la pérdida de terreno “pérdida que ya
había ocurrido cuando fue reubicado por EPM” y enseres domésticos, criaderos de
gallinas y cerdos, $10 millones por la pérdida de árboles frutales (mangos, naranjos,
guanábanos, limón maracuyá), matas de guadua, plátanos, marranos y aves de corral.
Lucro cesante: $300 mil mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir por
la explotación de las actividades económicas que desarrollaba.
 PEDRO CLAVER ESCOBAR MARÍN e HILDA MARÍA RODRÍGUEZ, en
nombre propio y de su hija menor SHIRLEY ESCOBAR RODRÍGUEZ, ANDRÉS,
ADRIANA y NÉSTOR ESCOBAR RODRÍGUEZ, en donde el primero actúa en
calidad de propietario. Daño emergente: $80 millones. Perjuicios morales: 7 SMLMV
para el propietario y 4 SMLMV para cada uno de las demás personas de su familia.
para cada una de las demás personas de su familia.
 FABIOLA MARGARITA ESPINOSA y MARÍA OLINDA USME ESPINOSA
(hijas de MARIA LEONOR ESPINOSA), actuando en nombre propio y la primera
además en representación de los menores JHON ALEXANDER, FABIÁN
ALEJANDRO, WILSON ALFREDO y DIEGO FERLEY MARÍN USME. Daño
emergente: Para cada uno, $5 millones por la pérdida de muebles y enseres. Perjuicios
morales: 4 SMLMV para cada una de estas accionantes. Alteración a las condiciones de
existencia: $5 millones para cada una de estas accionantes.
 NEPOMUCENO GANTIVA MORALES y OFELIA DE JESÚS MONTOYA (hija
de MANUEL ADAN MONTOYA). Actuando en nombre propio y de sus hijos
FRANKLIN FERNEY y DUBERY JACKELINE GANTIVA MONTOYA, el
primero en calidad de propietario y poseedor. Daño emergente: $20 millones. Lucro
cesante: $1 millón mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir.
Perjuicios morales: 7 SMLMV para el propietario y 4 SMLMV para cada una de las
personas restantes. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el
propietario y $5 millones para cada una de las demás personas.
 PEDRO NEL GIRALDO (admitido) solicita que también el pago a ROSA
MIRELLY GÓMEZ VALENCIA. Perjuicios morales: 4 SMLMV. Alteración a las
condiciones de existencia: $5 millones.
 JOSÉ ARCÁNGEL GIRALDO SERNA, RAMIRO ANTONIO, LUIS ÁNGEL,
MARÍA EDELMIRA y MARTHA NELLY GIRALDO ESCOBAR, todos actuando
en nombre propio y el primero además en representación de la menor SANDRA
PATRICIA GIRALDO RIVERA. Daño emergente: $35 millones. Perjuicios morales:
7 SMLMV para el propietario y 4 SMLMV para cada una de las personas restantes.
para cada una de las demás personas.
 FRANCISCO JAVIER GONZÁLEZ MARÍN, ROSA AMELIA LÓPEZ DE
GONZÁLEZ y sus hijos mayores LINDELY MARGARITA y MARÍA ELENA
GONZÁLEZ LÓPEZ, actuando en nombre propio y en calidad de copropietarios.
Daño emergente: $100 millones. Lucro cesante: $3 millones mensuales por concepto de
los ingresos que dejó de percibir. Perjuicios morales: 7 SMLMV para el propietario y 4
SMLMV para cada una de las personas restantes. Alteración a las condiciones de
existencia, por la suma: $10 millones para el propietario y $5 millones para cada una de
las demás personas.
 RAMÓN ANTONIO GONZÁLEZ, MARTA NELLY CASTRILLÓN y SANDRA
PATRICIA, DIANA MILENA, HENRY ARTURO GONZÁLEZ CASTRILLÓN y
GUILLERMO LEÓN CASTRILLÓN, actuando todos en nombre propio y
BEATRÍZ además en representación del menor DEIBY SANTIAGO ROJAS
CASTRILLÓN, en calidad de habitantes del predio con matrícula 018-11494.
Perjuicios morales: 4 SMLMV para cada una de éstas personas. Alteración a las
condiciones de existencia: $10 millones para el propietario y $5 millones para cada una
de éstas personas.
 DIEGO DE JESÚS, DANIEL ENELSO, ROSENDO, HERIBERTO y MARÍA
PIEDAD RIVERA GUARÍN, MARÍA OLIVIA GUARÍN DE RIVERA y JESÚS
DANIEL RIVERA GARCÍA, actuando en nombre propio y en representación de
sus hijos menores LUZ HENELIA y GLORIA HELENA RIVERA GUARÍN, en
calidad de propietarios y poseedores. Daño emergente: $60 millones. Lucro cesante:
$2 millones mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir. Perjuicios
morales: 7 SMLMV para el propietario y 4 SMLMV para cada una de las personas
restantes. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el propietario y
$5 millones para cada una de las demás personas.
 FRANCISCO JAVIER HERNÁNDEZ ALZATE, actuando en nombre propio y en
calidad propietario y poseedor. Daño emergente: $32 millones. Lucro cesante: $500
mil mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir. Perjuicios morales: 7
SMLMV para el propietario y 4 SMLMV para cada una de las personas restantes.
 DAVID DE JESÚS LONDOÑO GIRALDO, MARÍA LEONOR SALAZAR
AGUIRRE, FABÍO NELSON, GREGORIO MAURICIO, ÁNGELA PATRICIA Y
BEATRÍZ ELENA LONDOÑO SALAZAR, los dos primeros en calidad de
copropietarios y poseedores. Daño emergente: $32 millones. Perjuicios morales: 7
 ARGEMIRO MARÍN GARCÍA y su esposa MARTHA DEL SOCORRO
AGUDELO MÚNERA, actuando en nombre propio y en representación de sus
hijos menores LINA MARCELA, LEIDY TATIANA, MÓNICA MARÍA, LIDA
JOHANA, NANCY DORA MARÍN AGUDELO, los primeros en calidad de
propietarios y poseedores. Daño emergente: $30 millones. Lucro cesante: $300 mil
mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir. Perjuicios morales: 7
 ROBERTO DE JESÚS MARÍN COLORADO y su esposa SOR MARÍA
GIRALDO GUTIÉRREZ, actuando en nombre propio y en representación de la
menor ERIKA MARÍA MARÍN GIRALDO y sus hijos SANDRA MILENA,
HENRY ALBERTO y BERENICE MARÍN GIRALDO, la segunda en calidad de
propietaria y poseedora. Daño emergente: $20 millones. Perjuicios morales: 7
 EUGENIA DEL ROSARIO MAZO SEPÚLVEDA, actuando en nombre propio y
en calidad de propietaria. Daño emergente: $90 millones. Lucro cesante: $1 millón
mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir. Perjuicios morales: 7
SMLMV para la propietaria.
 MANUEL ADÁN MONTOYA JARAMILLO y MARÍA LEOPOLDA MAYO DE
MONTOYA, actuando en nombre propio y el primero en calidad de propietario.
Daño emergente: $50 millones. Perjuicios morales: 7 SMLMV para el propietario y 4
SMLMV para cada una de las personas restantes. Alteración a las condiciones de
existencia: $10 millones para el propietario y $5 millones para cada una de las demás
personas.
 LUÍS ENRIQUE MONTOYA MAYO y LILIA AMPARO CIRO PUERTA,
actuando en nombre propio y en representación de su hija menor DIANA MARÍA
MONTOYA CIRO, el primero además en representación de sus hijos menores
JEISON ANDRÉS MONTOYA RUA Y FABIÁN ANDRÉS MONTOYA
MURILLO y en calidad de propietario. Daño emergente: $20 millones. Perjuicios
morales: 7 SMLMV para el propietario y 4 SMLMV para cada una de las personas
restantes. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el propietario y
$5 millones para cada una de las demás personas.
 JOSÉ ÁNGEL MORALES y MARÍA ROSILIA DE LOS ÁNGELES ÁLVAREZ
JÍMENEZ, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos menores
MARÍA IDALY, ÁLVARO ANDRÉS, FRANKY NORBEY, LEIDY JOHANA y
MANUELA MORALES ÁLVAREZ, el primero en calidad de propietario y
poseedor y, los demás en calidad de habitantes. Daño emergente: $25 millones. Lucro
cesante: $1 millón mensuales por concepto de los ingresos que dejó de percibir.
Perjuicios morales: 7 SMLMV para el propietario y 4 SMLMV para cada una de las
personas restantes. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones para el
propietario y $5 millones para cada una de las demás personas.
 ELKÍN DARÍO URREA ESCOBAR y SOREL YANINE COLMENARES
FRANCO, en nombre propio y en calidad de propietario y poseedor. Daño
emergente: $70 millones. Perjuicios morales: 7 SMLMV para el propietario y 4 SMLMV
para cada una de las personas restantes y Alteración a las condiciones de existencia: $10
millones para el propietario y $5 millones para cada una de las demás personas.
 ERNEY CAMILO URREA OCAMPO, actuando en calidad de heredero del señor
ORLANDO URREA GIRALDO y representado por MARTHA CECILIA
OCAMPO CEBALLOS. Perjuicios morales: 4 SMLMV. Alteración a las condiciones
de existencia: $5 millones.
 LUIS ELPIDIO VELÁSQUEZ MORENO (colinda con JULIA EVA OSORNO), en
calidad de propietario y poseedor. Daño emergente: $25 millones. Perjuicios morales:
7 SMLMV. Alteración a las condiciones de existencia: $10 millones.
2.2.5. Partiendo de los testimonios, EPM ha ocasionado los perjuicios cuya indemnización se
reclama con base en los siguientes hechos:
E.P.M. construyó la central hidroeléctrica de Guatapé, la cual entró en operación por
etapas entre 1972 y 1980. Construyó además el embalse de playas, que fue llenado en 1987 y
la central de Jaguas (propiedad de ISA) que entró en operación en 1988. La central de
Guatapé descarga sus aguas sobre el río del mismo nombre, aguas arriba del casco urbano
del municipio de San Rafael y la central de Playas fue construida aguas abajo de dicho
municipio. La central de Jaguas por su parte vierte su descarga al mismo río aguas abajo
del mencionado casco urbano. Ocasionando con lo anterior el aumento del caudal, de las
fuerzas hidráulicas y de la velocidad de la corriente, cuyo resultado final es la aceleración
de la rata de erosión por socavación de las orillas, el cambio sectorial del curso del cuerpo
de agua, la colmatación de su cauce y la alteración del patrón de erosión -sedimentación
natural del río […] Es de aclarar que las aguas que caen aguas abajo del casco urbano
también afectan a éste porque elevan el nivel de las aguas del río ocasionando reflujo de las
aguas. A su vez el aumento del nivel de las aguas del río ocasiona reflujo en las quebradas
que desembocan al río aumentando a su vez el nivel de éstas y ocasionando también
terribles daños, que resumimos a continuación.
2.2.6. Haciendo referencia a los mineros, la demanda advierte que estaban ejerciendo tal
actividad desde años atrás con el oro de aluvión en las áreas pandas del río Guatapé, pero que
con el aumento del caudal del río, los ingresos percibidos con esa actividad habían disminuido
ostensiblemente. Pues, era común extraer “el equivalente a dos salarios mínimos mensuales
legales vigentes. Pero tales ingresos se han reducido a la mitad, es decir, a un salario mínimo
mensual, debido al paulatino aumento del caudal del río ya que al ir el oro al fondo de las aguas
se hace más difícil de extraer con el sistema de barequeo. Y, por otra parte, EPM destinó
vigilantes que permanentemente dificultan la labor de los mineros.
2.2.7. Adicionalmente, EPM construyo casas para los damnificados, pero de inferior calidad, y
“dejó por fuera a todos los que hacen parte en este proceso. Por su lado, la indemnización a los
mineros, no les alcanzó para sus gastos menores, y sufrieron “por el resto de su vida”.
3. Problema jurídico
El desbordamiento en varias ocasiones del Río Guatapé, cuyo afluente atraviesa varios
municipios que atraviesa varios municipios en el Departamento de Antioquia. Tales
desbordamientos han generado estragos en las viviendas de los pobladores del Municipio de San
Rafael e impidiendo la actividad de la minería de barequeo ejercida por otros tantos. Los
propietarios, poseedores y mineros, alegan que dichos desbordamientos se deben al vertimiento
de las aguas provenientes de la central hidroeléctrica de Guatapé, puesta en marcha por
Empresas Públicas de Medellín.
Ante esto, determinar si existía en este caso, una responsabilidad establecida según el régimen
aplicable para el caso concreto. Por ello, el Consejo de Estado analizó si la empresa demandada,
generó un riesgo anormal e inusual para la comunidad de San Rafael, como es el caso de esta
demanda constitucional de acción de grupo.
En consecuencia, el Consejo de Estado debió establecer si le asistía razón a la parte demandada,
respecto de la presencia de la causal eximente de responsabilidad, consistente en el hecho de un
tercero por las actividades de pastoreo, el uso de mini dragas en la actividad de extracción
minera y los vertimientos de aguas de la Central de Jaguas al Río Guatapé, propiedad de
Interconexión Eléctrica S.AISA y/o la fuerza mayor por los cambios naturales morfológicos del
río y las fuertes lluvias presentadas en el Municipio de San Rafael. Así mismo, debió revisar si se
había se podían considerar víctimas a los demandantes. Ya que, los pobladores que habitaban las
cercanías del río decidieron asentarse allí incluso con posterioridad a la primera gran inundación,
asumiendo así por su propia cuenta el riesgo que esto implicaba para ellas y sus familias.
Adicionalmente, el Consejo de Estado debió definir si en este caso se produjo la caducidad de la
acción de grupo, como lo sostenía EPM, en tanto transcurrieron dos años desde la producción del
resultado dañoso. Esto es, la primera gran inundación acaecida en el año 1987, evento que daría
lugar al rechazo de las pretensiones del líbelo de la demanda, o si el daño se mantiene en el
tiempo, toda vez que la hidroeléctrica sigue en funcionamiento y han ocurrido inundaciones
posteriores, con lo cual se debe aplicar el criterio de cesación de la acción vulneraste causante
del daño.
Por último, el Consejo de Estado se debía decidir si se inclinaba por condenar a la parte
demandada. Ante esto, surgirían nuevos problemas jurídicos relativos a la liquidación de los
perjuicios solicitados.
4. Normas jurídicas relevantes para el caso
4.1. DECRETO 2811 DE 1974
Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente
ARTICULO 83. Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e
imprescindibles del Estado:
[…]
d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y
lagos, hasta de treinta metros de ancho;
[…]
4.2. LEY 9 DE 1989

Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones
Artículo 56º.- Inciso modificado por el art. 5, Ley 2 de 1991. Los alcaldes y el Intendente de
San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un inventario de los asentamientos humanos
que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o
sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para
la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto
de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el
inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Ver el literal a) del art. 80,
Ley 9 de 1989
Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante
enajenación voluntaria directa o mediante expropiación, en los términos de la presente Ley.
Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en
el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta Ley. Los inmuebles y
mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados
los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración
de la entidad que lo adquirió.
Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio,
corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación
con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta
orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código
Nacional de Policía.
Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2 del Decreto-Ley 78 de 1987 ingresarán al
tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de
reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo.
Las autoridades que incumplieren las obligaciones que se les impone en el presente artículo,
incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código Penal,
sin que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelación.
4.3. CONSTITUCIÓN POLÍTICA
ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda
ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los
derechos e intereses colectivos.
ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
4.4. LEY 99 DE 1993

Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 1o. PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental

colombiana seguirá los siguientes principios generales:
1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios
universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de
1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser
protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.
3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida
saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de
acuíferos serán objeto de protección especial.
5. En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier
otro uso.
6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de

investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán
aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar
la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
7. El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos

económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la
conservación de los recursos naturales renovables.
8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido.
9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar
o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.
10. La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y
coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector
privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales
para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones.
11. Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones
respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio
ambiente natural o artificial.
12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado,
democrático, y participativo.
13. Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos
componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad
civil.
14. Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de
manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación
económica, social y física.
ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las

siguientes funciones:
1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley
aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el
Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados
conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción;
2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo
con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el
Ministerio del Medio Ambiente;
3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de

desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables;
4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo

medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integradas del
Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los
Departamentos, distritos y Municipios de su comprensión territorial en la definición de los
planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armonía y
coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;
5) Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en
los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea
tenido en cuenta en las decisiones que se adopten;
6) Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y
privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera
alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones
administrativas;
7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al

Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos
naturales renovables;
8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental

formal y ejecutar programas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de la
política nacional;
9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley

para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el
desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y
concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y
subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;
10) Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o
depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el
medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir restringir o regular la fabricación,
distribución, uso disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental.
Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los
definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.
11) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de
exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no
renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al
Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen
o puedan generar deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la respectiva
licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el
artículo 58 de esta Ley.
12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el
suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento,
emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos y gaseosos, a las aguas en
cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que
puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales
renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden
expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y
salvoconductos;
13) Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasa, derechos, tarifas y multas por concepto
del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de
su jurisdicción con base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio
Ambiente;
14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos

naturales renovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas Regionales, las
entidades territoriales y otras autoridades de policía, con conformidad con la ley y los
reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos
naturales renovables;
15) Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente las áreas del Sistemas de
Parques Nacionales que ese Ministerio les delegue. Esta administración podrá hacerse con la
participación de las entidades territoriales y de la sociedad civil.
16) Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y
los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las
reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y
funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción.
17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a
otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación
a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con
sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados;
18) Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas
ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las
políticas nacionales;
19) Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones,
regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para
la defensa, protección y adecuado manejo de cuencas hidrográficas del territorio de su
jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de
Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas
correspondientes;
Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y reglamentos
requieran de Licencia Ambiental, ésta deberá ser expedida por el Ministerio del Medio
Ambiente.
20) Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales,
proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea
necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables;
21) Adelantar en coordinación con las autoridades de las comunidades indígenas y con las
autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la
Ley 70 de 1993, programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento,
uso y conservación de los recursos naturales renovables y del medio ambiente;
22) Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su jurisdicción, de

acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;
23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en

coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos
medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las
administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de
alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación;
24) Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de
investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema
Nacional Ambiental (SINA) y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los
particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación
del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los
lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente;
25) Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de grabarse la
propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la Corporación;
fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley;
26) Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que
deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de
destinación semejante;
27) Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales en las entidades de derecho público
y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de
negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la
ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las
servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley;
28) Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y

negras tradicionalmente sentadas en el área de su jurisdicción, en coordinación con las
autoridades competentes;
29) Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los concejos de las
entidades territoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución
Nacional;
30) Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio
ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en
cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o
sean contrarias a la presente ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio
Ambiente.
31) Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación
y el uso del suelo, de conformidad con lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la
Constitución Nacional, las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas
generales y las densidades máximas a las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas
suburbanas y en cerros y montañas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos
naturales. No menos del 70% del área a desarrollar en dichos proyectos se destinará a la
conservación de la vegetación nativa existente.
PARÁGRAFO 1. Las Corporaciones Autónomas Regionales que en virtud de esta Ley se

transforman, continuarán ejerciendo las funciones atribuidas por las leyes que dispusieron su
creación y organización, hasta cuando se defina o constituya el ente que asumirá aquellas
funciones que abarquen actividades u objetos distintos de los previstos por la presente Ley. A
partir de ese momento, las corporaciones autónomas regionales sólo podrán ejercer las funciones
que esta Ley les atribuye;
PARÁGRAFO 2. Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la Corporación

Autónoma Regional de la respectiva jurisdicción la Dirección General Marítima y Portuaria del
Ministerio de Defensa, DIMAR, como autoridad marítima nacional tiene la función de otorgar
autorizaciones, permisos y concesiones para la ocupación temporal de las playas y terrenos de
bajamar;
PARÁGRAFO 3. Cuando una Corporación Autónoma Regional tenga por objeto principal la
defensa y protección del medio ambiente urbano, podrá adelantar con las administraciones
municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales
como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así mismo podrá administrar,
manejar, operar y mantener las obras ejecutadas o aquellas que le aporten o entreguen los
municipios o distritos para esos efectos;
PARÁGRAFO 4. Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha

coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado
responsabilidades de su competencia;
PARÁGRAFO 5. Salvo lo estipulado en el numeral 45 del artículo 5 y el numeral 9 del presente

artículo, el ordenamiento, manejo y todas las demás actividades relacionadas con la actividad
pesquera y sus recursos, continuarán siendo de responsabilidad del Ministerio de Agricultura y
del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura - INPA, de conformidad con lo establecido por la
Ley 13 de 1990 y el Decreto Reglamentario 2256 de 1991;
PARÁGRAFO 6. Las Corporaciones Autónomas Regionales que por virtud de la nueva

distribución Jurisdiccional pierdan competencia sobre uno o varios municipios, continuarán
adelantando los proyectos en ejecución hasta su terminación en un plazo máximo de tres años.
4.5. LEY 489 DE 1998

Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del
orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO 3. ACCIONES DE GRUPO. Son aquellas acciones interpuestas por un número

plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa
que originó perjuicios individuales para dichas personas.
ARTICULO 46. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE GRUPO. Las acciones de grupo

son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para
dichas personas.
ARTÍCULO 47. CADUCIDAD. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la
indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años
siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.
ARTICULO 48. TITULARES DE LAS ACCIONES. Podrán presentar acciones de grupo las
personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece
el artículo 47.
El Defensor del Pueblo, los Personeros Municipales y Distritales podrán, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión. En este
caso será parte en el proceso judicial junto con los agraviados.
PARAGRAFO. En la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las
demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin
necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya
otorgado poder.
ARTICULO 50. JURISDICCION. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá

de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en
la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
administrativas.
La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del
ejercicio de las acciones de grupo.
ARTICULO 51. COMPETENCIA. De las acciones de grupo conocerán en primera instancia

los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia
corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del
Tribunal del Distrito Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia.
Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado o
demandante, a elección de éste. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes,
conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda.
PARAGRAFO. Hasta tanto entren en funcionamiento, los Juzgados Administrativos, de las
acciones de grupo interpuestas ante la jurisdicción contencioso administrativa conocerán en
primera instancia los Tribunales Contencioso Administrativos y en segunda instancia el Consejo
de Estado.
ARTICULO 55. INTEGRACION AL GRUPO. Cuando la demanda se haya originado en

daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias
acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes
hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a
pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido,
el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que
interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, podrá acogerse
posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia,
suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o
excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en
costas.
La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el
monto de la indemnización contenida en ella.
Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo,
a solicitud el interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación
de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo.
ARTICULO 61. DILIGENCIA DE CONCILIACION. De oficio el juez, dentro de los cinco

(5) días siguientes al vencimiento del término que tienen los miembros del grupo demandante
para solicitar su exclusión del mismo, deberá convocar a una diligencia de conciliación con el
propósito de lograr un acuerdo entre las partes, que constará por escrito.
La diligencia deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de convocatoria.
No obstante, en cualquier estado del proceso las partes podrán solicitar al juez la celebración de
una nueva diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso.
En la diligencia podrá participar el Defensor del Pueblo o su delegado, para servir de mediador y
facilitar el acuerdo; si el Defensor hubiere presentado la demanda, dicha función corresponderá
al Procurador General de la Nación o su delegado, quien obrará con plena autonomía. En la
audiencia también podrán intervenir los apoderados de las partes.
El acuerdo entre las partes se asimilará a una sentencia y tendrá los efectos que para ella se
establecen en esta ley. El acta de conciliación que contenga el acuerdo hace tránsito a cosa
juzgada y presta mérito ejecutivo.
El juez ordenará la publicación del acuerdo de conciliación en un medio de comunicación de
amplia circulación nacional.
ARTICULO 65. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia que ponga fin al proceso

se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando
acoja las pretensiones incoadas, dispondrá:
1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las
indemnizaciones individuales.
[…]
3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e

Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será
administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán:
a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como integrantes del
grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez podrá
dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo
considere conveniente por razones de equidad y según las circunstancias propias de cada caso;
b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar
oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que reúnan los
requisitos exigidos por el Juez en la sentencia.
Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente
mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización previa
comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del
grupo en cuyo favor se decretó la condena.
Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere inferior a
las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una sola vez, la
distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir
del fenecimiento del término consagrado para la integración al grupo de que trata el artículo 61
de la presente ley. Los dineros restantes después de haber pagado todas las indemnizaciones
serán devueltos al demandado.
5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas
necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.
6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al diez por
ciento (10%) de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no
hayan sido representados judicialmente.
ARTICULO 68. ASPECTOS NO REGULADOS. En lo que no contraríe lo dispuesto en las

normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de
Procedimiento Civil.
ARTICULO 86. VIGENCIA. La presente ley rige un año después de su promulgación y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias, y expresamente los trámites y procedimientos
existentes en otras normas sobre la materia.
4.6. LEY 1437 DE 2011

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO.

Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales,
puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado
y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los
términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas
individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la
responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.
4.7. LEY 1450 DE 2011

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
ARTÍCULO 206. RONDAS HÍDRICAS. Corresponde a las Corporaciones Autónomas

Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos
Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias,
el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo
83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual
deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno
Nacional.
4.7. LEY 1523 DE 2012

Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 1o. DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. La gestión del riesgo

de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones,
instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y
para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar,
la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
PARÁGRAFO 1o. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo

indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses
colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo
tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión
ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la
población.
ARTÍCULO 13. LOS GOBERNADORES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los

gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y
desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia
las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los
procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su
competencia territorial.
PARÁGRAFO 1o. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva

tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del
riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo
departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo,
especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de
planificación bajo su responsabilidad.
PARÁGRAFO 2o. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de

coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las
competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios
de su departamento.
ARTÍCULO 14. LOS ALCALDES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los alcaldes como jefes
de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El
alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de
los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la
reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.
PARÁGRAFO. Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la

planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del
riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de
desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.
ARTÍCULO 19. COMITÉS NACIONALES PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO. Los

Comités Nacionales para la gestión del riesgo, de que trata el artículo 15 de la presente ley son
instancias de asesoría, planeación y seguimiento destinadas a garantizar la efectividad y
articulación de los procesos de conocimiento, de reducción del riesgo y de manejo de desastres,
bajo la dirección de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
4.8. LEY 1564 DE 2012
Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones.
ARTÍCULO 177. PRUEBA DE LAS NORMAS JURÍDICAS. El texto de normas jurídicas

que no tengan alcance nacional y el de las leyes extranjeras, se aducirá en copia al proceso, de
oficio o a solicitud de parte.
La copia total o parcial de la ley extranjera deberá expedirse por la autoridad competente del
respectivo país, por el cónsul de ese país en Colombia o solicitarse al cónsul colombiano en ese
país.
También podrá adjuntarse dictamen pericial rendido por persona o institución experta en razón
de su conocimiento o experiencia en cuanto a la ley de un país o territorio fuera de Colombia,
con independencia de si está habilitado para actuar como abogado allí.
Cuando se trate de ley extranjera no escrita, podrá probarse con el testimonio de dos o más
abogados del país de origen o mediante dictamen pericial en los términos del inciso precedente.
Estas reglas se aplicarán a las resoluciones, circulares y conceptos de las autoridades
administrativas. Sin embargo, no será necesaria su presentación cuando estén publicadas en la
página web de la entidad pública correspondiente.
5. Ratio Decidendi
Inicialmente, no se le puede desconocer la responsabilidad legal de la Alcaldía Municipal de
San Rafael, la Gobernación de Antioquia y la Corporación Autónoma Regional de las
cuencas de los ríos Negro y Nare (CORNARE) en la solución del conflicto descrito
anteriormente. Pues, estas entidades pese a no hacer parte del mismo, pudieron intervenir
preventivamente delimitando la faja de ronda hidráulica del río Guatapé y procedieran a reubicar
a los pobladores en evitar la situación vivida por los damnificados cuyos predios e inmuebles se
encontraban en la zona de alto riesgo por inundación y que seguían expuestos a ese peligro.
Ya que, CORNARE es la autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las
normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del
Medio Ambiente. Entre sus funciones, según el Artículo 31 de la Ley 99 de 1993, se encuentran
aquellas en materia de prevención de desastres, concretamente la definición de criterios dirigidos
a evitar que las llanuras de inundación generen riesgos a los habitantes del municipio de su
jurisdicción y la creación e implementación de programas, en conjunto con la administración
municipal, para la adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de
erosión, manejo de cauces y reforestación. Además, la Ley 1450 de 2011, bajo el capítulo de
Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo, consagra: “Artículo 206. Rondas hídricas.
Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los
Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de
su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los
cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el
área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios
correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional.”
Pues, son principios esenciales para la actuación ambiental en el ordenamiento territorial y el
manejo de llanuras de inundación, la protección de la vida humana, la prevención de desastres, la
sostenibilidad de los recursos En lo que refiere a la Alcaldía Municipal de San Rafael, consagra
la Ley 9ª de 1989 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal,
compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, modificado por la Ley 2ª
de 1991:
Artículo 56º.- A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el intendente de San Andrés y
Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos
riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o
deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. Esta función se
adelantará con la asistencia y aprobación de las oficinas locales de planeación o en su defecto con la
correspondiente oficina de planeación departamental, comisarial o intendencial, los alcaldes y el
Intendente de San Andrés y Providencia con la colaboración de las entidades a que se refiere el
Decreto 919 de 1989, adelantarán programas de reubicación de los habitantes o procederán a
desarrollar las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en
dichas zonas. Mientras subsistan asentamientos humanos en las zonas de alto riesgo los inmuebles a
los cuales se declare extinción de dominio en aplicación del literal a) del artículo 80 o declarados de
utilidad pública, o interés social en desarrollo de los literales b) y d) del artículo 10, sólo podrán
destinarse a la reubicación de los habitantes que a la vigencia de la presente Ley se encuentren
localizados en zonas de alto riesgo. Los funcionarios públicos responsables que no den cumplimiento
a lo dispuesto en este inciso incurrirán en causal de mala conducta. Cualquier ciudadano podrá
presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en el inventario una zona o asentimiento
determinado. Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante
Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el
folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta Ley. Los inmuebles y mejoras así
adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes.
Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo
adquirió.
corresponderá al alcalde o al intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el
concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se
considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código Nacional
de Policía. Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2 del Decreto-Ley 78 de 1987 ingresarán
al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de
incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código Penal, sin
que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelación .
En esa misma línea, la Ley 388 de 1997, señala:

Artículo 8º.- Acción urbanística. La función pública del ordenamiento del territorio
local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales,
referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son
propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los sos del
suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
[…]
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de
asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten
condiciones insalubres para la vivienda.
En virtud lo anterior, y de que el río Guatapé es el principal recurso hídrico del municipio de
San Rafael y que junto con sus afluentes principales como son el río Arenal, río Churimo y
río Bizcocho representan los elementos naturales con mayor valor por parte de esa población,
sumado al hecho de que los habitantes del Municipio de San Rafael que habitan o tienen
locales en la zona de alto riesgo de ese río han sufrido estragos en sus casas por las
inundaciones, viéndose afectados en su derecho fundamental a la vivienda digna, se exhortará
a CORNARE para que realicen los estudios y diagnóstico de acotamiento de la faja paralela
a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del Artículo 83 del Decreto-ley 2811 de
1974 y el área de protección o conservación aferente, y a la alcaldía municipal para que dé
aplicación a las normas estudiadas e identifique las viviendas o locales comerciales ubicados
en zonas de peligro de inundación del río Guatapé, con la intención de iniciar programas de
reubicación a favor de esos habitantes y de adquirir sus inmuebles mediante enajenación
voluntaria directa o mediante fundamental a la vivienda digna, se exhortará a CORNARE
para que el realicen los estudios y diagnóstico de acotamiento de la faja paralela a los cuerpos
de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto-ley 2811 de 1974 y el área
de protección o conservación aferente, y a la alcaldía municipal para que dé aplicación a las
normas estudiadas e identifique las viviendas o locales comerciales ubicados en zonas de
peligro de inundación del río Guatapé, con la intención de iniciar programas de reubicación a
favor de esos habitantes y de adquirir sus inmuebles mediante enajenación voluntaria directa
o mediante expropiación, según los términos de la Ley 9ª de 1989, o proceder a desarrollar las
operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas
zonas.
También se resalta que dentro de los principios generales que debe seguir la política
ambiental colombiana, señala la Ley 99 de 1993, que “la prevención de desastres será
materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su
ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento”. En esa misma línea, la Ley 1523 de 2012,
“Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece
el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”,
establece que el riesgo de desastres “corresponde a los daños o pérdidas potenciales que
pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, ocio-natural
tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que
son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el
riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad.”
En tanto la amenaza ha sido identificada en el presente fallo como el aumento de las aguas en
el río Guatapé por los vertimientos de la central de propiedad de EPM y los procesos de
erosión y socavación del río desde la instalación y puesta en funcionamiento de la represa,
causantes de los desbordamientos de ese cuerpo de agua, y la vulnerabilidad ha sido asociada
con la susceptibilidad económica, social y ambiental de la comunidad de San Rafael de ser
afectada y de sufrir efectos adversos en caso de que esos desbordamientos se presenten
nuevamente, se exhortará al Alcalde de San Rafael, como conductor del sistema nacional en
su nivel territorial, “responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del
riesgo en el distrito o municipio” (Artículo 14), y al Gobernador de Antioquia, quien tiene el
deber de “responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del
riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial” (Artículo 13) y
“de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de
desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental,
acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del
plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su
responsabilidad” (párrafo 1, artículo 13), para que en forma conjunta y con la participación de
la CORNARE, en atención a sus competencias en materia de prevención de desastres,
procuren, en caso de que aún no lo hayan hecho:
 Desarrollar medidas correctivas mediante acciones de mitigación de las condiciones de
riesgo existente, diseñar e implementar acciones de recuperación, esto es, de rehabilitación
y reconstrucción y disponer de todas las gestiones administrativas, técnicas y
presupuestales pertinentes para la ejecución de las obras necesarias en los puntos críticos
del río Guatapé. Es deseable que puedan identificar si dichas medidas deben ser
incorporadas en otros municipios distintos a San Rafael, por donde transcurre el río
Guatapé.
 El Gobernador de Antioquia y el Alcalde de San Rafael podrán acudir al apoyo de los
Comités Nacionales para la Gestión del Riesgo (Artículo 19) instancias de asesoría,
planeación y seguimiento destinadas a garantizar la efectividad y articulación de los
procesos de conocimiento, de reducción del riesgo y de manejo de desastres, bajo la
dirección de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
 De otro lado, en aras de asegurar la igualdad entre los actores y aquellos habitantes del
Municipio de San Rafael a quienes EPM compró sus inmuebes en el curso de
negociaciones privadas y de evitar que daños generados con nuevas inundaciones lleguen
a los estrados judiciales, se exhortará a EPM para que proceda a adelantar las
negociaciones con los actores de esta acción de grupo, y con otros posibles habitantes del
Municipio de San Rafael, dirigidas a la compra de los inmuebles afectados por las
inundaciones, o a la permuta de dichos bienes por otros de similares dimensiones ubicados
en lugares de riesgo cero, como lo dispone el Artículo 56 sobre la enajenación
voluntaria directa de la Ley 9ª de 1989 “por la cual se dictan normas sobre planes de
desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones”.
6. Regla Jurisprudencial
6.1. “Hecho generador del daño” como elemento inicial para el conteo del término de
caducidad.
“La acción de grupo tiene un término de caducidad de dos años, vencido el cual ya no es posible
acudir a la jurisdicción en ejercicio de la misma. El artículo 47 de la Ley 472 de 1998 establece:
“Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de
perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha
en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.”
De acuerdo con la norma transcrita, existen dos momentos para iniciar el conteo de los 2 años
para declarar la caducidad de la acción. El primero corresponde a la fecha en que se causó el
daño, el cual se aplica cuando el hecho generador del mismo consistió en uno o varios eventos
que se agotan en su misma ejecución (Consejo de Estado, Sección Tercera, 16 de junio de
2005, Rad. n.° 73001-23-31-000-2002-00003-01(AG), C. P. Alier Eduardo Hernández
Enríquez. Consejo de Estado, Sección Tercera, 13 de febrero de 2006, Rad. n.° 76001-23-
31-000-2002-04789-01(AG), C. P. Germán Rodríguez Villamizar), por ejemplo, la lesión de
un grupo de personas por la explosión de una granada de dotación oficial. El segundo es el
momento en que cesó la “acción vulnerante causante” del daño, y se utiliza cuando dicha acción
se prolonga en el tiempo como consecuencia de una actividad permanente, sucesiva o continua
del agente (Consejo de Estado, Sección Primera, 16 de agosto de 2001, n.° 73001-23-31-000-
2002-00003-01(AG), C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola), por ejemplo, cuando hay un
vertimiento periódico de residuos tóxicos en un río que afecta la salud de una población cercana
(Consejo de Estado, Sección Tercera, 22 de febrero de 2007, Rad. n.°: 5200123310002003
(AG–1869) 01, C. P. Ramiro Saavedra Becerra).
Las inquietudes que se pueden presentar respecto de la norma están dirigidas, principalmente, a
esclarecer el siguiente interrogante:
1. ¿A qué equivalen la causa del daño y la acción vulnerante causante dentro de los
elementos de la responsabilidad?
La Sala constata que el Consejo de Estado ha reiterado, a través de los pronunciamientos
de las diferentes secciones, que el elemento que se debe tomar como punto de inicio del
conteo del término de caducidad es el “hecho generador del daño” (Consejo de Estado,
Sección Primera, 16 de agosto de 2001, Rad. n.° 73001-23-31-000-2002-00003-
01(AG), C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola; Consejo de Estado, Sección Quinta, 5
de junio de 2003, Rad. n.° 25000-23-25-000-2002-0011-02(AG), C. P. María Nohemí
Hernández Pinzón; Consejo de Estado, Sección Tercera, 13 de febrero de 2006,
Rad. n.° 76001-23-31-000-2002-04789-01(AG), C. P. Germán Rodríguez
Villamizar), noción equivalente a la causa del daño o a la “acción vulnerante causante”
en los términos del Artículo 47 citado.
2. ¿Cómo se diferencian en la práctica ésos dos aspectos para el inicio del conteo del
término de caducidad?
Esta Corporación ha intentado evitar las confusiones que se pueden presentar entre los
dos momentos enunciados para iniciar el plazo de caducidad. Con tal propósito ha
señalado que el hecho de que el daño se agrave con el tiempo no significa que éste tenga
el carácter de continuado o sucesivo, pues ello conllevaría a prolongar indefinidamente
el término para presentar la demanda.
En cuanto al fondo del auto impugnado, la Sala dejó sentado que para efectos de la
caducidad “se debe tomar como referencia el hecho generador de los supuestos
perjuicios reclamados en la demanda, y no las consecuencias del mismo”, y que
diferente es el caso de la afectación de los derechos o intereses reclamados en la
demanda por causa de una actividad permanente de un agente determinado, público o
privado, en el cual se daría la hipótesis que aduce el recurrente, esto es, la de contar el
término de caducidad a partir de la fecha en que cesó la acción vulnerante causante del
daño (Consejo de Estado, Sección Primera, 16 de agosto de 2001, Rad. n.° 73001-23-
31-000-2002-00003-01(AG), C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola).
En el mismo sentido, la Sección Tercera precisó: “Debe aclararse, en todo caso, que por el hecho
de que el daño se agrave después de su consolidación, implique (sic) que se trata de un daño
continuado o de tracto sucesivo, como lo pretende el apoderado de los demandantes; ya que, de
esa manera, el término de caducidad se prolongaría de manera indefinida”. Y en otro
pronunciamiento se dijo:
“(…) debe tenerse cuidado, como lo señaló la Sala al resolver un asunto similar que
no puede confundirse la causa del daño con la prolongación del mismo. Debe
aclararse, en todo caso, que por el hecho de que el daño se agrave después de su
consolidación, no implica que se trate de un daño continuado o de tracto sucesivo,
como lo pretende el grupo actor, ya que, de esa manera, el término de caducidad se
prolongaría de manera indefinida” (Consejo de Estado, Sección Tercera, 13 de
febrero de 2006, Rad. n.° 76001-23-31- 000-2002-04789-01(AG), C. P. Germán
Rodríguez Villamizar).
6.2. “Daño continuado”, “hecho dañoso continuado”, “cesación de la acción vulnerante

causante”
Por cierto, que debe observarse que la expresión “daño continuado” es la que propicia un
entendimiento equivocado del momento de caducidad, pues una sola inundación puede generar
exactamente eso: un daño continuado, esto es, que puede perdurar en el tiempo e incluso
agravarse. También debe tenerse en cuenta que la presencia de un “hecho dañoso continuado”
puede traducirse en varios hechos dañosos ocurridos en distintos momentos y que, por lo mismo,
generan un daño permanente, pues su recurrencia impide la “cesación de la acción vulnerante
causante” del daño. Y ello da pie igualmente a tomar en consideración que entre uno y otro
“hecho dañoso”, puede haber caducidad, de modo que es necesario aclarar si los daños causados
por cada hecho dañoso mantienen el, por así llamarlo, daño original, o si se han agregado nuevos
daños.
Ahora bien, ha manifestado la Sala que, en relación con los daños causados a un grupo antes de
la Ley 472 de 1998, el término para presentar la demanda empieza a correr desde la entrada en
vigencia de dicha ley, que lo fue el 6 de agosto de 1999, según el Artículo 86 dicha ley
entraría en vigencia un “año después de su promulgación”, la cual se realizó el día 6 de
agosto de 1998, siempre que para ese momento no se hubiera vencido el término para
ejercer las acciones ordinarias correspondientes. Adicionalmente, en esta oportunidad señaló
la Sala: “Dado que en el caso concreto se aduce que tanto la acción vulnerante, como el daño se
han repetido de manera continua y aún no han cesado, fuerza es concluir que la demanda
interpuesta el 29 de septiembre de 2000, con el fin de reclamar la indemnización de los
perjuicios causados a los usuarios de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, por el cobro ilegal de
tarifas y la suspensión injustificada del servicio, entre otras fallas, lo ha sido en término. Con la
precisión de que como para el 6 de agosto de 1999 (cuando empezó a regir la Ley 472) había
vencido el término para demandar la reparación directa de los daños causados a los usuarios
del servicio antes del 6 de agosto de 1997, la demanda interpuesta sólo puede comprender la
reclamación de los daños causados a partir de esta última fecha. En relación con los cobros
correspondientes a épocas anteriores a esa fecha, ha operado la caducidad” (Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de marzo de 2007, rad. 25000- 23-25-000-2005-
02206-01(AG), C.P. Ruth Stella Correa Palacio).
Resta señalar que en relación con los daños causados a un grupo antes de la ley 472 de
1998, el término para presentar la demanda empezó a correr desde la entrada en vigencia
de dicha ley, que lo fue el 6 de agosto de 199926, siempre que para ese momento no se
hubiera vencido el término para presentar la demanda indemnizatoria a través de las
acciones ordinarias correspondientes. En consecuencia, en relación con los hechos
sucedidos antes de entrar en vigencia la Ley 472 de 1998, el término para ejercer la acción
de grupo feneció el 6 de agosto de 2001, pues, como lo ha reiterado la Sala, “la acción de
grupo no puede usarse para revivir términos de caducidad legalmente concluidos, conforme
a la legislación anterior” (Sentencia de 2 de junio de 2005, exp. 25000-23-26-000-2000-
00008-02(AG). En el mismo sentido, entre otras, sentencia de 27 de julio de 2005, exp.
15001-23-31-000-1999-02382-01A(AG)).
6.3. Legitimación en la causa por activa de los actores propietarios y poseedores.

La legitimación en la causa constituye un presupuesto material para fallar de fondo una situación
litigiosa. Esto significa que, ante su ausencia el fallador se verá obligado a denegar las
pretensiones del libelo petitorio.
La Sala ha precisado que el mencionado requisito se cumple cuando la persona o personas que
intervienen en el proceso están, de conformidad con la ley sustancial, autorizadas para intervenir
en favor o en contra de la causa:
La legitimación en la causa -legitimatio ad causam- se refiere a la posición sustancial que
tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia
o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u
obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener
legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se
encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones
contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial
debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquélla exista. Es un elemento de
mérito de la litis y no un presupuesto procesal (Sentencia proferida por la Sección Tercera del
Consejo de Estado, el 23 de abril de 2008, exp. 16.271, M.P. Ruth Stella Correa Palacio).
En otros términos, se trata de la coherencia entre las partes que traban una determinada litis y las
personas a las que la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones:
“La legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos
(por activa o por pasiva) de la pretensión procesal con las personas a las cuales la ley otorga el
derecho para postular determinadas pretensiones. Cuando ella falte bien en el demandante o bien
en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones
aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran
las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada” (Consejo de Estado, Sección
Tercera, sentencia de 23 de octubre de 1990, expediente n.º 6054, citada en Sección
Tercera, sentencia del 11 de abril de 2012, exp. 85001-23- 31-000-1999-00340-01(23036),
C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera).
También se ha establecido que (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de
mayo de 2009, rad. 3001-23-31-000-1999-00628-02 (25901). C.P. Mauricio Fajardo Gómez y
sentencia del 26 de septiembre de 2012, Rad. 05001-23-31-000-1995-00575-01(24677), C.P.
Enrique Gil Botero) la legitimación en la causa por activa supone que quien demanda tenga la
titularidad para reclamar los perjuicios causados en tanto comporta el interés jurídico que se
debate en el proceso, independientemente de la procedencia jurídica o no de sus pretensiones:
“En consecuencia, la legitimación en la causa no se identifica con la titularidad del
derecho sustancial sino con ser la persona que por activa o por pasiva es la llamada
a discutir la misma en el proceso”. Ya que, en los procesos contenciosos la
legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de
conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o
mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial
pretendida en la demanda, y respecto del demandado, en ser la persona que
conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha
pretensión del demandante (…)” (Devis Echandía, Hernando, Teoría General del
Proceso, Ed. Universidad, Buenos Aires, 2004, pág. 260).
En los casos en que se demanda con la finalidad de obtener la reparación por el daño o
destrucción de las casas de habitación y los establecimientos de comercio, le correspondería al
demandante en principio probar la titularidad del derecho que adujo tener en relación con ese
bien inmueble, para efectos no sólo de demostrar la existencia del daño causado sino también su
interés para demandar y dar inicio al proceso contencioso administrativo. De manera que, frente
a los actores reconocidos como “propietarios y poseedores” se deberá revisar que hayan
acreditado dicha calidad, pues de lo contrario carecerán de legitimación en la causa para
formular pretensión alguna en su favor.
Frente a la demostración del derecho de propiedad, la jurisprudencia de esta Corporación
consideró inicialmente que para la acreditación de los derechos reales sobre bienes inmuebles se
requería, de manera indispensable, la aportación del título y el modo, esto es, la escritura de
compraventa del bien inmueble junto con su correspondiente inscripción en la oficina de
instrumentos públicos.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de mayo de 2009, rad. 3001-23-31-
000-1999-00628-02 (25901). C.P. Mauricio Fajardo Gómez:
“En la Providencia del 16 de diciembre de 2004 de la Corte Suprema de Justicia, en
la que se consideró: “1. Título y modo son dos conceptos claramente diferenciados
en el ordenamiento jurídico patrio, que no pueden ser confundidos so capa de la
complementariedad que existe entre ellos. El primero, a no dudarlo, cumple la
función de servir de fuente de obligaciones, por lo que, desde la perspectiva del
acreedor, únicamente lo hace titular de derechos personales. De él es ejemplo
elocuente el contrato (art. 1495 C.C.). El segundo, por el contrario, guarda relación
con los mecanismos establecidos en la ley para adquirir un derecho real, entre los
que se cuenta la ocupación, la accesión, la tradición, la usucapión y la sucesión por
causa de muerte (art. 673 ib.). De allí, entonces, que el simple título – en Colombia-
no afecte derecho real alguno, por ejemplo, la propiedad, pues apenas si genera, en
el caso de los llamados títulos traslaticios (inc. 3º, art. 765 C.C.), la obligación de
hacer dueño al acreedor, por el modo de la tradición (arts. 740, 654 y 756, ib.). Pero
éste, a su turno, tampoco se basta para demostrar el dominio sobre una cosa, dado
que la propiedad requiere la conjunción de uno y otro, al punto que el artículo 745
del Código Civil establece que “Para que valga la tradición se requiere un título
traslaticio de dominio, como el de venta, permuta, donación, etc”. 2. Desde esta
perspectiva, fácilmente se comprende que para acreditar la propiedad sea necesaria
la prueba idónea del respectivo título, aparejada de la constancia –o certificación-
de haberse materializado el correspondiente modo. No el uno o el otro, sino los dos,
pues cada cual da fe de fenómenos jurídicos diferentes, lo que se hace más
incontestable cuando ambos son solemnes, como acontece tratándose de inmuebles,
dado que la prueba de haberse hecho la tradición no da cuenta del título, que
necesariamente debe constar en escritura pública (inc. 2, art. 1857 C.C. y 12 Dec.
960/70), ni la exhibición de dicho instrumento público, sin registrar, puede acreditar
aquel modo, que reclama la inscripción del título en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos (art. 756 C.C. y 2º Dec. 1250/70)”.
No obstante, en Sentencia de Sala Plena de la Sección Tercera, del 13 de mayo de 2014, se
modificó la línea de jurisprudencia en relación con la forma de probar el derecho real de
dominio sobre un bien inmueble dentro de los procesos que cursan ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y se estableció que del análisis de los antecedentes, características,
finalidades y alcances del Sistema de Registro Inmobiliario en Colombia, era posible concluir
que el sólo aporte del certificado de tradición y libertad expedido por el registrador de
instrumentos públicos, resulta suficiente para acreditar la propiedad sobre el bien inmueble
objeto de debate. Más concretamente, consideró la Sala que la imposibilidad del juez
administrativo de pronunciarse sobre las condiciones de existencia o validez del título, a menos
que este se demande mediante la acción judicial idónea, y los efectos que surgen con la
inscripción del título, a saber, la trasmisión de los derechos de dominio, la publicidad de la
propiedad y demás derechos reales, la presunción de legalidad de la inscripción por constituir
acto administrativo, el principio de la fe pública registral y el mérito probatorio del registro,
permiten concluir que esa inscripción es suficiente para probar la titularidad del derecho de
dominio, y por ende, tener por verificada la legitimación en la causa por activa en aquellos
eventos en que se acuda al proceso en calidad de propietario sobre un bien inmueble. Dijo
entonces la Sala:
Se reitera, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las condiciones de
existencia y de validez del título cuya inscripción se requiere escapan a la
competencia del Registrador, comoquiera que sobre esos aspectos única y
exclusivamente puede pronunciarse el juez ordinario, dado que se trata de un
negocio jurídico realizado entre particulares. Lo anterior se extiende al juez
administrativo, en la medida en que no le es posible pronunciarse sobre las
condiciones de existencia o validez del título, a menos que éste lo constituya un acto
administrativo o un contrato estatal, caso en el cual, luego de surtir el procedimiento
correspondiente, podrá hacer los pronunciamientos a que haya lugar.
Una vez el registrador competente realiza el examen y calificación del título y verifica que la
inscripción resulta legalmente admisible y procede a efectuarla, se generan los siguientes
efectos:
i) Transmisión de derechos sobre inmuebles. La propiedad y demás derechos reales
respecto de bienes inmuebles sólo existen y se transmiten mediante la inscripción del
título en la matrícula inmobiliaria.
ii) Opera el principio de publicidad. De conformidad con el Artículo 44 del Decreto-
Ley 1250 de 1970 y el Artículo 46 de la Ley 1579 de 2012, “por regla general
ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto
de terceros, sino desde la fecha de aquél”.
Tanto para la jurisprudencia como para la doctrina, uno de los principales efectos de
la inscripción es el de la publicidad de la propiedad y demás derechos reales en
inmuebles, lo cual indica que es de público conocimiento que la situación jurídica de
los inmuebles se exterioriza por el registro, de igual forma que cada persona puede
tener acceso al registro para informarse de la situación jurídica de un inmueble y,
por último, que el derecho inscrito en favor de una persona realmente le pertenece
puesto que así lo dice el registro (publicidad material), situación que se logra, a su
vez, con la aplicación de tres principios: La legitimación registral, la presunción de
legalidad y la fe pública del registro.
(…) A lo anterior se agrega que en cuanto la inscripción o el registro constituyen un
típico acto administrativo, gozan de la presunción de legalidad, de manera que salvo
que se declare su nulidad o cesen sus efectos por medio de los presupuestos previstos
en el ordenamiento para ello, se debe presumir que el acto de inscripción cumplió
con las normas superiores en las cuales debía fundamentarse, de manera que resulta
de obligatorio cumplimiento y observación.
En cuanto al principio de la fe pública registral, como se expuso, consiste en una
presunción según la cual el adquirente o tercero confía en la veracidad y legalidad
del registro, de manera que éste se reputa siempre exacto y lo protege en su
adquisición, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en la ley.
Los anteriores principios, se reitera, fueron consagrados como criterios orientadores
de la actividad registral en la Ley 1579 de 2012 (Los principios de legalidad y
legitimidad registral fueron definidos de la siguiente forma: “d) Legalidad. Solo
son registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por las
leyes para su inscripción; e) Legitimación. Los asientos registrales gozan de
presunción de veracidad y exactitud, mientras no se demuestre lo contrario ”), de
manera que con fundamento en esos presupuestos deben analizarse, interpretarse y
aplicarse las normas que hacen parte del Estatuto de Instrumentos Públicos.
iii) Alcance probatorio del registro y del certificado que del mismo se expida. Como
consecuencia natural y jurídica de los anteriores planteamientos, la inscripción o el
registro del título en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos constituye
prueba suficiente para acreditar el derecho de dominio, en especial cuando se
pretenda demostrar este derecho en un proceso judicial que se tramite ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para efectos de tener por verificada la
legitimación en la causa por activa en aquellos eventos en que se acuda al proceso
en calidad de propietario sobre un bien inmueble, respecto del cual se fundamenten
las pretensiones de la demanda.
Ciertamente, si el Estado considera como un servicio público el registro de
instrumentos públicos por las finalidades de interés general que este sistema
involucra y, si para ello le exige a los Registradores adelantar un procedimiento
técnico, jurídico y especializado con el propósito de sólo inscribir aquellos títulos
que reúnan los presupuestos legales previstos para ello, decisión final – inscripción-
que se presume legal tanto por la presunción de legalidad propia de los actos
administrativos, como por el principio de la legitimidad registral, propio, a su vez, de
los sistemas técnicos registrales como el contenido en el Decreto-ley 1250 de 1970 y
en la Ley 1579 de 2012, según el cual el derecho inscrito en favor de una persona
realmente le pertenece puesto que así lo dice el registro, no puede más que
concluirse que esa inscripción es suficiente para probar la propiedad respecto de un
bien inmueble, en especial, cuando ese derecho pretende acreditarse para efectos de
demostrar la legitimación por activa en un proceso de que se adelante en la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El Artículo 43 del Decreto-ley 1250 de 1970 –norma que fue reproducida en el
artículo 46 de la Ley 1579 de 2012- confirma el anterior aserto, en la medida en que
se indica que un título sujeto a registro sólo tiene mérito probatorio cuando
efectivamente ha sido inscrito en la correspondiente oficina, disposición que
necesariamente debe entenderse de manera sistemática con el conjunto de normas y
principios que conforman el Sistema de Registro Inmobiliario en el ordenamiento
nacional.
6.4. Reconocimiento del interés jurídico sustancial para demandar por los demandados
(Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo del 2000, exp. 12497, Actor:
Juan de la Cruz Castillo Vargas y otro, C.P. María Elena Giraldo Gómez y, Sentencia del
31 de agosto de 2006, exp. 41001-23-31-000-1993-07279-01 (19432), C.P. Ruth Stella Correa
Palacio).
Se debe recordar que existen dos elementos estructurales que configuran la referida posesión: (i)
el animus, presupuesto que se define como la concepción y conducta que tiene el poseedor de
ser señor y dueño de la cosa poseída y, (ii) el corpus, consistente en la relación material o física
que se tiene con aquella.
Ya que, el corpus es el poder físico o material que tiene una persona sobre una cosa. Son los
actos materiales de tenencia, uso y goce sobre la cosa, como dicen PLANIOL y RIPERT. El
poder de hecho sobre la posesión no significa que el poseedor tenga un contacto físico o material
con el bien. Por su parte, el animus es el elemento psicológico o intelectual de la posesión.
Consiste en la intención de obrar como señor y dueño (animus domini) sin reconocer dominio
ajeno. (Luis Guillermo Velásquez Jaramillo. Bienes. novena edición, Editorial Temis,
Bogotá, Colombia, 2004, p.132).
La Corte Suprema de Justicia ha manifestado en múltiples ocasiones que la única posesión válida
es la material:
“Al respecto, es preciso indicar, con la Corte que, en relación con los artículos 759 y 789 del
C.C, “tendientes a atribuir al registro de títulos de la propiedad raíz, una función posesoria,
prevalecen los textos relativos a la posesión que el Código Civil no califica, o sea, la material,
la única y verdadera posesión. No existe, por lo mismo, en la legislación colombiana una
posesión que consista en la inscripción de los títulos de los derechos reales inmuebles en el
Registro Público, porque, como lo ha consagrado la jurisprudencia nacional que este fallo
acoge y compendia, la inscripción de los títulos carece de contenido y alcance posesorios” (G.
J. LXXX, p. 87). Posteriormente ratificó la Corte: “La única posesión real y jurídicamente
eficaz es la posesión material, o sea, la que, conforme al Artículo 762 del Código Civil consiste
en la tenencia de una cosa con ánimo de señor o dueño. Esta posesión implica la aprehensión
de un bien y el poder que se ejerce sobre él, mediante actos de goce y transformación. La
llamada posesión inscrita no es en el fondo posesión, ya que la única verdadera es el
material”. (Sentencia de Casación Civil del 30 de mayo de 1963), y debido a que el animus,
como elemento proveniente de la intención del poseedor, no siempre puede ser apreciado
objetivamente, este se infiere siempre y cuando el corpus se encuentre demostrado y por ende, en
estos casos se debe entender acreditada la posesión. En otras palabras, la referida Corporación, al
igual que el Consejo de Estado (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de abril
de 2010, exp. 05001-23-26-000-1995-00565-01(18615), C.P. Ruth Stella Correa Palacio), ha
indicado que el aspecto relativo al ánimo de señor y dueño se prueba demostrando la realización
de actos materiales de dominio sobre la cosa poseída. En este sentido dijo:
[A]creditar la posesión pacífica, pública, inequívoca, “exclusiva y no interrumpida por el
lapso exigido…sin efectivo reconocimiento de derecho ajeno y sin violencia o
clandestinidad” (LXVII, 466), durante todo el término legal, el cual antes de la Ley 791 de
2002 era de veinte años y a partir de su vigencia se redujo a la mitad (Artículos 2512, 2531
y 2532 Código Civil, modificado por el Artículo 1º de la Ley 791 de 2002), probando sus
elementos de la “tenencia física, material y real de una cosa, perceptible en su materialidad
externa u objetiva por los sentidos (corpus) y el designio o intención de señorío (animus),
ser dueño (animus domini) o hacerse dueño (animus remsibi habendi) de la misma, que por
obedecer a un aspecto subjetivo es susceptible de inferir por la comprobación de actos
externos razonable, coherente, explícita e inequívocamente demostrativos (cas. civ. marzo
13/1937, XLIV, 713; julio 24/1937, XLV, 329; mayo 10/1939, XLVIII, 18; noviembre
9/1956, LXXXIII, 775; abril 27/1955, LXXX, 2153, 83; agosto 22/1957, LXXXVI, 14;
febrero 12/1963, CI, 103; junio 24/1980, CLXVI, 50; Sentencia S-020 de 1995, Sentencia
S-028 de 1995, Sentencia S-031 de 1995, Sentencia S-051 de 1996, Sentencia S-055 de
1997, Sentencia S059 de 1995, Sentencia S-101 de 1995, Sentencia S-115 de 1995,
Sentencia S-126 de 1995, Sentencia S-025 de 2002, Sentencia S124 de 2003, Sentencia SC-
149 de 2004) siendo admisible todo medio probatorio idóneo’ (XLVI, 716, y CXXXI, 185,
Sentencia S-041 de 1997, Sentencia S-016 de 1998, Sentencia S-025 de 1998,Sentencia S-
005 de 1999, Sentencia S-021 de 1998, Sentencia S-100 de 2001, Sentencia S-183 de 2001,
Sentencia S-192 de 2001, Sentencia S-209 de 2001, Sentencia S-126 de 2003)” (cas. civ.
sentencia sustitutiva de 22 de julio de 2009, exp. 68001-3103-006- 2002-00196-01).
(Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 2 de diciembre de
2011, exp. 25899-3103-001-2005-00050-01, recurrente: María del Rosario Suárez
Zabala y Mercedes Suárez Zabala, M.P. William Namén Vargas). En el mismo sentido,
sobre los actos materiales de poder que se deben presenciar para efectos de tener por
demostrado el elemento corpus, la Corte Suprema de Justicia también ha señalado:
“… De suerte que, allí donde no se descubra el elemento subjetivo de actuar por su propia
cuenta, no queda lugar para hablar de poseedores por muy numerosos y variados que sean
los actos materiales que se ejerzan sobre la cosa. Ahora bien: por su carácter subjetivo, “el
ánimo de poseer implica observar el estado de espíritu que se presenta en el poseedor,
averiguación que por lo mismo resulta asaz delicada, dificultad de la cual tomó, por
fortuna, nota la ley, permitiendo entonces que esa intencionalidad se presuma de los hechos
que normalmente dicen ser su reflejo, y que por aparecer externamente son apreciables por
los sentidos”. (Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 20 de
septiembre de 2000, exp. 6120, M.P. Silvio Fernando Trejos).
6.5. Condiciones uniformes respecto de una misma causa
Los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, en el inciso primero de cada uno, de manera
idéntica, definen las acciones de grupo, así: “son aquellas acciones interpuestas por un número
plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma
causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.
En la decisión del 2 de febrero de 2001, expediente AG-017 (C.P. Alier Eduardo Hernández
Enríquez), esta Corporación se refirió a esas condiciones comunes respecto de la causa que
origina el daño y consideró que este requisito aludía a “las condiciones o caracteres,
predicables de un grupo determinado o determinable de personas que se han puesto en una
situación común, de la cual, posteriormente, se deriva para ellos un perjuicio, de manera que
cuando la norma se refiere a las condiciones uniformes respecto de la causa del daño, está
significando que debe existir una situación común en la que se colocaron determinadas
personas con antelación a la ocurrencia del daño”. Esta interpretación implicaba que la
preexistencia del grupo debía analizarse como un requisito de procedibilidad para incoar la
acción de grupo.
La Corte Constitucional mediante un pronunciamiento posterior, en la Sentencia C-569 de
2004, (MP. Rodrigo Uprimny Yepes. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
3, 46 y 48 de la ley 472 de 1998, "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución
Política de Colombia en relación con el ejercicio las acciones populares y de grupo y se
dictan otras disposiciones". Los numerales dos y tres del resuelve rezan así: “Segundo.-
Declarar EXEQUIBLE la expresión “Son aquellas acciones interpuestas por un número
plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto
de una misma causa que originó perjuicios individuales a dichas personas” contenida en el
inciso primero del artículo 3º de la Ley 472 de 1998 e INEXEQUIBLE la expresión “Las
condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que
configuran la responsabilidad” contenida en ese mismo inciso. Tercero.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión “Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por
un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de
una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas” contenida en el
inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 e INEXEQUIBLE la expresión “Las
condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran
la responsabilidad” contenida en ese mismo inciso” ), consideró que la aplicación de las
condiciones uniformes respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad,
constituían un requisito desproporcionado que podría generar “una irrazonable restricción al
acceso a las acciones de grupo por las personas afectadas por un daño”, y por ende las
declaró inexequibles.
67- No obstante, lo anterior, se pregunta la Corte, si la preexistencia del grupo como
requisito de procedibilidad se adecúa a la finalidad constitucional buscada. Es decir, si
existe, en términos abstractos, una relación de medio a fin entre la inclusión de ese
requisito de procedibilidad y el propósito constitucional de reservar la acción de grupo
para la protección de grupos o la indemnización de daños, que tengan cierta entidad o
que gocen de cierta relevancia social.
En principio, la Corte considera que con la exigencia de la preexistencia del grupo no se
alcanza, en todos los casos, el propósito constitucional indicado. Desde el punto de vista
abstracto, es bastante probable que un hecho dañino afecte a un número muy amplio de
personas y cause daños de una especial magnitud y que esas personas no se encuentren
preconstituidas como grupo. Para ello basta recordar el caso referido anteriormente en
esta sentencia del carro tanque de California. En ese evento, las miles de personas
perjudicadas por esa explosión se verían privadas de la protección efectiva de sus
derechos por la vía de la acción de grupo, simplemente por no estar preconstituidas como
grupo, a pesar de tratarse de una situación social que tiene gran relevancia social, por
cuanto afecta a un grupo muy amplio de personas. Y es claro que la Constitución previó
la acción de grupo exactamente para ese tipo de eventos, en donde un número plural de
personas sufre un menoscabo en sus intereses, sin importar que las personas estuvieran o
no previamente agrupadas, pues el hecho mismo de la afectación de sus intereses por una
causa común puede llegar a convertirlos en un grupo que reclama sus derechos.
En estos eventos, que distan de ser inusuales, la preexistencia del grupo no permite la
realización del propósito constitucional de los requisitos de procedibilidad: proteger
grupos de especial relevancia social, reparar daños de gran entidad e inhibir
comportamientos que
puedan provocar hechos dañinos de grandes repercusiones. En efecto, la preexistencia
del grupo parece satisfacer otros propósitos, como, por ejemplo, restringir la protección
por la vía de la acción de grupo, a aquellas personas que antes de la ocurrencia del daño
estén en la hipótesis de reunir ciertas condiciones uniformes bajo alguna forma del
principio de organización. Y por tanto, se protege a los grupos organizados, y no al
número plural de personas que, sólo por la circunstancia del daño, aparezca agrupado y
goce de una especial entidad o relevancia social.
(…)
La Corte considera que la inclusión del requisito de la preexistencia no era necesaria
para obtener la finalidad propuesta; lo anterior, se sigue de la posibilidad misma de
introducir otros requisitos de procedibilidad que, limitando en igual o menor medida el
acceso a la justicia por la vía de la acción de grupo, permitirían de manera definitiva y
con mayor eficacia, la consecución del fin constitucional de reservar las acciones de
grupo, bajo la óptica de su especialidad constitucional, para la protección de grupos y de
intereses de grupo verdaderamente relevantes, por su entidad, magnitud o repercusión
social. Era posible entonces que el legislador incluyera requisitos de procedibilidad de la
acción de grupo que habilitaran al juez de la acción de grupo para decidir sobre su
procedencia, previa verificación de la importancia social del grupo, de las repercusiones
de los hechos dañinos o de la magnitud misma del daño. Esto bajo la idea de que las
acciones de grupo son acciones indemnizatorias para la reparación de los daños causados
a un número plural de personas, según el Artículo 88 de la Constitución; que su objeto,
es la protección de un interés de grupo con objeto divisible, frente al cual, el principio de
organización, que consultaría la necesidad de la preexistencia del grupo, es irrelevante; y
finalmente, que permite incluir la protección de grupos abiertos, compuestos por una
multitud de sujetos de difícil determinación e identificación, pero que por el hecho del
daño, se constituyen en un grupo de especial entidad social, y adquieren la titularidad
para la defensa de un interés.
70- Conforme al análisis precedente, la preexistencia del grupo como requisito de
procedibilidad de la acción de grupo constituye una intervención desproporcionada del
legislador en el régimen de las acciones de grupo, y en el derecho de acceso a la justicia,
por las siguientes razones: En primer lugar, porque no es posible verificar una
adecuación entre su inclusión en los Artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998 (medio) y la
pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos de especial
entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales (fin
constitucional); y en segundo lugar, porque su inclusión no era necesaria para conseguir
dichos fines constitucionales, ya que existían otros medios, como diseñar e incluir otros
requisitos de procedibilidad, que permitieran satisfacer en mayor medida y con menor
desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad constitucional
perseguida.
Consideró la alta corporación que nada impide que se presenten varios nexos de carácter fáctico,
ya que pueden coexistir distintos “hechos dañinos que tienen aptitud para generar un daño
común al interés del grupo”. Es decir, que aparte del hecho dañino principal, pueden darse otros
que tendrán igualmente aptitud para generar un daño común al interés del grupo:
Para la Corte, la satisfacción de las condiciones uniformes respecto de la relación causal
entre el hecho o los hechos dañinos, no puede ser interpretada únicamente desde el punto
de vista fáctico. Una valoración del fenómeno de la responsabilidad por afectación a
intereses de grupo orientada por este criterio haría imposible la construcción de la
relación de identidad entre los diversos hechos dañinos que tienen aptitud para generar
un daño común al interés
del grupo. El caso de la afectación de los derechos de los consumidores es ilustrativo: Un
empresario inunda el mercado con un producto defectuoso (principal hecho dañino) que
solamente causará daño cuando dicho producto sea efectivamente adquirido por los
consumidores (hecho dañino secundario: Múltiples compraventas diferidas en el tiempo)
y que tendrá la capacidad para generar diversos daños en situaciones diferentes
(consecuencias
del uso particular del producto defectuoso). Entre los diversos daños que se pueden
causar con el hecho dañino de la fabricación defectuosa (sumado al de la adquisición y
uso posterior), pueden existir diversos nexos de causalidad, que, a pesar de que
comparten un elemento común, podrían ser considerados como hechos distintos, y
algunos podrían concluir que las condiciones no son uniformes frente a la causa que
originó el daño.
Por ello, una exigencia de uniformidad estricta desde el punto de vista fáctico, que
confundiera la idea de causa jurídica común con la existencia de un solo hecho que
ocasiona el perjuicio, haría fracasar la protección del interés de grupo por la vía del
resarcimiento de los perjuicios individuales sufridos por sus miembros, pues una tal
uniformidad es excepcional, desde una perspectiva puramente fáctica.
Por lo anterior, la Corte considera que la valoración de la relación de causalidad debe ser
definida en términos jurídicos y atendiendo la naturaleza de los intereses protegidos y a la
concepción solidarista de la Carta. En el ejemplo presentado, una valoración semejante
estaría constituida por la evidencia de la omisión en los deberes en el proceso de
producción, la afectación del principio de confianza de los consumidores, la realización
de diferentes daños y el fundamento del deber de reparar los daños a partir de la
verificación de una relación de imputación de estos últimos al sujeto que omitió el deber.
Así las cosas, sería indiferente, para efectos de establecer la uniformidad en la relación de
causalidad, por ejemplo, determinar la medida del principio de confianza de cada uno de
los consumidores o, precisar la oportunidad de la compraventa, e incluso, determinar la
medida de los perjuicios sufridos por cada uno de los consumidores, si sólo fue la
imposibilidad de utilizar el producto, o si dicho defecto generó otro tipo de perjuicios. Y
sería contrario al propósito constitucional excluir la acción de grupo en estos casos, con
el argumento de que no existen condiciones comunes respecto de una misma causa que
originó perjuicios individuales para dichas personas, por cuanto existe una multiplicidad
de ventas del producto defectuoso. Las condiciones uniformes se predican, a pesar de la
multiplicidad de ventas individuales, por la situación uniforme de los compradores frente
a la elaboración y distribución del producto defectuoso que les ocasionó el daño
específico.
En cuanto a la entidad del daño, también puede presentar características heterogéneas respecto
de los distintos accionantes. Para la Sala esta explicación permite comprender con mayor
precisión la diferencia entre la acción de grupo y las acciones populares, pues en éstas últimas el
daño es colectivo, mientras que en las acciones de grupo el daño es individual y por ende su
reparación es divisible:
79- Para resolver ese interrogante, supongamos un caso en donde un grupo amplio de
personas sufra daños de considerable relevancia social, en situaciones comunes, que
justifiquen un tratamiento procesal unitario por la vía de la acción de grupo. Sin
embargo, es no sólo posible sino probable que los daños y perjuicios sufridos por esas
personas no sean uniformes sino disímiles, precisamente porque se trata de la afectación
de intereses individuales y separables. Por ejemplo, en una situación semejante a la
explosión del carro tanque de California, es posible que algunas personas mueran, otras
queden gravemente enfermas, mientras que otras pueden sufrir la destrucción de su
vivienda, pero no recibir ningún menoscabo en su vida o integridad personal. Las
condiciones de esas personas frente a uno de los elementos de la responsabilidad - el
daño- no es entonces uniforme, pues los derechos afectados y el monto del perjuicio son
distintos, por lo que el daño es diferente. Sin
embargo ¿Disculpa esa diversidad del daño que esas personas no puedan acudir a la
acción de grupo, cuando el daño que sufrieron es importante socialmente y las
condiciones en que fue provocado justifican un tratamiento procesal preferente y
unitario? La Corte considera que no, pues nada impide que el juez de una acción de
grupo analice colectivamente las condiciones de responsabilidad que justifican el deber
de reparación que podría recaer en la parte demandada, pero proceda a individualizar y
distinguir los daños, en el evento en que los daños y perjuicios no sean uniformes. Es
más, esa individualización del daño y del perjuicio, en los eventos en que sea posible y
necesaria, parece no sólo exigida en cierta forma por el propio tenor literal del Artículo
88 Superior, que habla de “daños”, y no de “daño”, sino que, además es plenamente
armónica con el interés protegido por la acción de grupo, que es, como se explicó
anteriormente, un interés de grupo divisible. En efecto, si el interés es divisible, ¿Por qué
los daños deben ser uniformes?
6.6. Régimen de responsabilidad objetiva por riesgo peligro

En cuanto a la imputabilidad del daño a la administración, es pertinente poner de presente que
en reciente pronunciamiento, la Sección Tercera del Consejo de Estado en pleno señaló que,
así como la Constitución Política de 1991 no privilegió ningún régimen de responsabilidad
extracontractual en particular, tampoco podía la jurisprudencia establecer un único título de
imputación a aplicar a eventos que guarden ciertas semejanzas fácticas entre sí, ya que éste
puede variar en consideración a las circunstancias particulares acreditadas dentro del proceso y a
los parámetros o criterios jurídicos que el juez estime relevantes dentro del marco de su
argumentación:
En lo que se refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el
modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió
ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente
a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto
fácticas como jurídicas, que den sustento a la decisión que habrá de adoptar. Por ello, la
jurisdicción contenciosa ha dado cabida a diversos “títulos de imputación” como una
manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su
consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que
pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación
de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de
imputación.
En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia
con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la
solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia
de la responsabilidad extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en
esta sentencia (Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 19
de abril de 2012, exp. 21515, C.P. Hernán Andrade Rincón, reiterada en la sentencia de
23 de agosto de 2012, exp. 23219, C.P. Hernán Andrade Rincón. Rad. 05001-23-31-000-
1998-02368-01(29764), C.P. Enrique Gil Botero).
Así las cosas, de conformidad con la jurisprudencia citada, no todos los casos en los que se
discuta la responsabilidad del Estado por daños derivados de un supuesto de hecho que guarde
semejanzas tengan que resolverse de la misma forma pues, se insiste, el juez puede –en cada
caso concreto- válidamente considerar que existen razones tanto jurídicas como fácticas que
justifican la aplicación de un título o una motivación diferente.
Esta sentencia optará por analizar la responsabilidad del Estado mediante el régimen de
responsabilidad objetiva por riesgo peligro, toda vez que los funcionamientos de las
hidroeléctricas representan una actividad anormalmente riesgosa para la comunidad. Pues, la
jurisprudencia ha definido cuatro modalidades básicas de responsabilidad por riesgo en el marco
de la responsabilidad objetiva:
1. El riesgo-conflicto: Involucra aquellos daños generados en el marco del conflicto
armado interno y que derivan de la confrontación armada que surge de la disputa por el
control del territorio y el monopolio del uso de la fuerza. “32. De esta forma, se
considera que los atentados cometidos por la guerrilla contra un “objeto claramente
identificable como Estado” en el marco del conflicto interno armado, tales como
estaciones de policía, cuarteles militares u oleoductos, pueden ser imputados al Estado
a título de riesgo excepcional no porque estos bienes e instalaciones puedan ser
considerados peligrosos en sí mismos –como sí ocurre con los objetos que encuadran
dentro de la categoría riesgo-peligro (p.e. armas de dotación oficial, químicos o
instalaciones eléctricas)–, sino porque la dinámica misma del conflicto armado ha
hecho que la cercanía a ellos genere para la población civil el riesgo de sufrir
afectaciones en su vida, su integridad personal y su patrimonio en razón a que son
blanco de continuos y violentos ataques por parte de la guerrilla que los considera
objetivos militares”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sSntencia del 29 de
octubre de 2012, rad. 18472, C.P. Danilo Rojas Betancourth. De esta misma sección,
ver también: sentencia de 9 de junio de 2010, exp. 18.536, C.P. Ruth Stella Correa,
sentencia del 15 de febrero de 2012, rad. 19465, 26 de junio de 2013, rad. 31270,
sentencia del 27 de septiembre de 2013, rad. 29405 y sentencia del 5 de marzo de
2015, rad. 33943, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
2. El riesgo-álea: Es el riesgo que descansa en la probabilidad estadística de la ocurrencia
de un daño, derivado de la ejecución de ciertas actividades o el desarrollo de algunos
procedimientos, El autor Michel Paillet expone tres casos concretos que responden a este
tipo de riesgos: a. Aquellos que devienen de métodos terapéuticos recién creados cuando
sus consecuencias no se conocen por completo; b. Cuando un acto médico necesario
para el diagnóstico o para el tratamiento de un paciente presenta un riesgo cuya
existencia se conoce, pero cuya realización es excepcional y la ejecución de ese acto es
la causa directa del daño, el cual no guarda relación con el estado inicial del paciente o
con la evolución previsible de ese estado “y presenta un carácter de extrema gravedad”,
y, c. los generados por la mala calidad de los productos suministrados, en especial daños
por contaminación sanguínea. En Paillet Michel. La responsabilidad administrativa.
Universidad Externado de Colombia, 2001, Bogotá, p. 208 y ss.
3. El riesgo-beneficio: En esta categoría el énfasis recae no ya en el peligro creado por el
Estado, sino el provecho que éste o la comunidad reciben como consecuencia del
ejercicio de la actividad riesgosa correspondiente, lo cual suele ocurrir, por vía de
ejemplo, (i) en relación con colaboradores permanentes de la Administración, como los
miembros de la Fuerza Pública, en los cuales proceda el reconocimiento de
indemnizaciones más allá de las predeterminadas por la ley o (ii) respecto de
colaboradores ocasionales de la Administración, lo cual puede suceder, a modo
ilustrativo, en los supuestos en los cuales se ocasionan daños a particulares que prestan,
en vehículos automotores de su propiedad, servicio de transporte benévolo o de
transporte forzoso a agentes del Estado. En Paillet Michel. La responsabilidad
administrativa. Universidad Externado de Colombia, 2001, Bogotá, p. 208 y ss.
4. El riesgo-peligro. Esta última categoría procede en aquellos casos en los que la
Administración interviene en la ocurrencia del daño, mediante el ejercicio de una
actividad consciente y lícita, pero que genera un riesgo a partir de la utilización de un
objeto (p.e. armas, vehículos), una sustancia (p.e. combustibles, químicos) o una
instalación (p.e. redes de energía eléctrica) que resulta en sí misma peligrosa, pero que es
útil o necesaria para el cumplimiento de los fines del Estado o para satisfacer demandas
colectivas de bienes y servicios (Consejo de Estado, Sección Tercera: Sentencia del
27 de julio de 2000, Rad. N.° 12099, C.P. Alier Eduardo Hernández Enriquez,
Sentencia del 29 de agosto de 2007, Rad. N.° 15001-23-31-000-1994-04691-
01(15494), C.P. Ruth Stella Correa Palacio y Sentencia del 8 de junio de 2011, Rad.
n.° 19001-23-31-000-1998-05110-01(20328), C.P. Hernán Andrade Rincón).
Ha considerado la Corporación que este tipo de responsabilidad “deriva su existencia de la
consideración según la cual el sujeto de derecho que despliega una actividad cuya realización
implica el riesgo de ocasionar daños, debe asumir la responsabilidad derivada de la causación
de éstos en el evento en que sobrevengan o de que, aun cuando la actividad no entrañe
verdadera peligrosidad, conlleva la asunción de las consecuencias que su ejercicio pueda
producir, por parte de la persona que de dicha actividad se beneficia” (Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia de 26 de marzo de 2008, Exp. 16.530, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez).
Es decir, la creación y ejercicio de una actividad riesgosa, por legítima que sea, impone el deber,
para quien tiene el dominio de la misma, de minimizar sus efectos, o, por elemental justicia, de
indemnizar a aquellos que resulten lesionados en sus derechos como causa de aquella.
El Consejo de Estado, en todo caso, ha manifestado que el Régimen Objetivo de Imputación
tiene su fundamento en el Artículo 90 de la Constitución Política, y que se basa en el riesgo
grave y anormal al que la administración expone al administrado, sin tener en cuenta la
prudencia o diligencia con que haya realizado las actividades a su cargo (Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de febrero de
1989, exp. 4655, C.P. Antonio J. de Irrisarri):
A partir de la expedición de la nueva Constitución Política, todo debate sobre la responsabilidad
del Estado debe resolverse con fundamento en lo dispuesto en el Artículo 90 de la misma, según
el cual éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u
omisión de las autoridades públicas, que les sean imputables. Debe establecerse, entonces, en
cada caso, si existen los elementos previstos en esta disposición para que surja la
responsabilidad.
Sin embargo, reflexiones similares a las realizadas para justificar la Teoría de la
Responsabilidad por el Riesgo Excepcional permiten afirmar, con fundamento en lo
dispuesto en el Artículo 90 de la Constitución Política de 1991, que el régimen aplicable
en caso de daño causado mediante actividades o cosas que exponen a los administrados a
un riesgo grave y anormal, sigue siendo de carácter objetivo. En efecto, basta la
realización del riesgo creado por la administración para que el daño resulte imputable a
ella. Es ésta la razón por la cual la Corporación ha seguido refiriéndose al régimen de
responsabilidad del Estado fundado en el riesgo excepcional, en pronunciamientos
posteriores a la expedición de la nueva Carta Política (Ver, entre otras, sentencia de la
Sección III, del 16 de junio de 1997. Expediente 10024).
(...)
No se trata, en consecuencia, de un régimen de falla del servicio probada, ni de falla
presunta, en el que el Estado podría exonerarse demostrando que actuó en forma
prudente y diligente. Al actor le bastará probar la existencia del daño y la relación de
causalidad entre éste y el hecho de la administración, realizado en desarrollo de la
actividad riesgosa. Y de nada le servirá al demandado demostrar la ausencia de falla;
Para exonerarse, deberá probar la existencia de una causa extraña, esto es, fuerza mayor,
hecho exclusivo de un tercero o de la víctima (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de junio de 2001, Expediente: 12.696;
Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez; Actores: José Tulio Timaná y otros.
En idéntico sentido, puede verse Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de abril veintisiete (27) de dos mil seis
(2006), Radicación: 27.520 (R-01783); Consejero Ponente: Alier E. Hernández
Enríquez, Actor: Blanca Ortega de Sánchez y otros, Demandado: Nación- Ministerio
de Defensa Nacional).
Al riesgo, se le ha reconocido como aquel de naturaleza excepcional, el cual “dada su gravedad,
excede las cargas normales que deben soportar los particulares como contrapartida de las
ventajas que resultan de la existencia de dicho servicio público” (o como uno resultante de una
actividad anormalmente peligrosa, de conformidad con los Principios de Derecho Europeo de la
Responsabilidad Civil (Los Principios de Derecho Europeo de la Responsabilidad Civil
(Principles of European Tort Law), fueron elaborados por el grupo de estudio sobre un
Código Civil Europeo con el fin de establecer unos criterios comunes para todos los
Estados, y los cuales constituyen “importantes parámetros que sirven para identificar la
orientación de un futuro derecho de la responsabiliad civil europea.” En Baena Aramburo
Felisa, “La objetivización de la responsabilidad civil en Colombia: una mirada a partir de
los principios de derecho europeo de la responsabilidad civil-PELT- parte I”, Revista
Responsabilidad Civil y del Estado, N.º 28, noviembre de 2010, Librería juridical Comlibros,
Medellín-Colombia, p. 147. Los Principios de Derecho Europeo de la Responsabilidad Civil
(Principles of European Tort Law), Artículo 5. Responsabilidad Objetiva). En
http://civil.udg.edu/php/biblioteca/items/298/PETLSpanish.pdf [20/04/2015].
Estos criterios señalan que “una actividad es anormalmente peligrosa si: a) crea un riesgo
previsible y significativo de daño incluso aunque se emplee todo el cuidado debido en su
ejercicio” (artículo 5.101) (El artículo completo es el siguiente: “Art. 5:101. (1) La persona
que lleva a cabo una actividad anormalmente peligrosa responde objetivamente por el daño
característico del riesgo que tal actividad comporta y que resulta de ella. (2) Una actividad es
anormalmente peligrosa si: a) crea un riesgo previsible y significativo de daño incluso aunque
se emplee todo el cuidado debido en su ejercicio y b) no es una actividad que sea objeto de uso
común. (3) El riesgo de daño puede ser significativo en atención a la gravedad o a la
probabilidad del mismo. (4) Este artículo no se aplica a una actividad sujeta específicamente a
responsabilidad objetiva por cualquier otra disposición de estos Principios o por cualquier
legislación nacional o convención internacional”). También se le ha dado el carácter de
previsible al daño que resulta del ejercicio de una actividad peligrosa. De acuerdo con la
doctrina, “el daño causado ha sido la consecuencia de una actividad organizada (económica o no)
potencialmente creadora de daños previsibles e inevitables (o al menos inevitables totalmente),
actividad que aporta ventajas a su titular y que en
cuanto tal está permitida por el ordenamiento, siempre que sean reparados los daños causados a
los particulares, en el desarrollo de aquella” (Leguina Villa Jesús, La responsabildiad civil de
la administración pública, Editorial Tecnos, 1983, Madrid, p. 146).
A continuación, se analizará la forma en que la actividad de una represa genera un riesgo de
naturaleza excepcional, anormalmente peligroso y crea unos daños previsibles en la comunidad
asentada en su zona de influencia, los cuales son inevitables en su totalidad.
Los megaproyectos hidroeléctricos son obras de ingeniería importantes dirigidas al
aprovechamiento de la energía hidráulica y que permiten el impulso de la economía nacional y
regional de un país. Sin embargo, los impactos que su construcción y funcionamiento generan en
el medio ambiente y en la vida de las poblaciones rivereñas, “no son siempre evaluados
oportunamente” (Rosa Suárez Hernando et al, “Hidroeléctricas en Colombia, impactos
ambientales y alternativas”, Editorial Presencia, Bogotá, 1986, p. 15. Estudio sobre las
hidroeléctricas de Betania (Huila), Guavio (Cundinamarca), Salvajina (Cauca) y San Carlos
(Antioquia)).
Las presas pueden tener distintas funciones, pero lo cierto es que, con independencia de ello,
“tienen unos efectos comunes, cualesquiera sean sus objetivos y usos: inundar terrenos,
modificar la calidad de las aguas, retener sedimentos, anegar redes viarias o asentamientos
humanos, alterar los ecosistemas fluvial, terrestre, etc. Todos estos impactos son inherentes al
hecho de embalsar, y por lo tanto inherentes a todos los embalses. Se producen con
independencia de cuál sea el objeto que se pretende con la creación de la retenida, y sólo
algunos aspectos específicos son consecuencia de usos u objetos determinados” (Rodríguez
Paradinas Eduardo, “Un embalse con central hidroeléctrica”, en Tres casos de impacto
ambiental, aeropuertos, embalse con central hidroeléctrica, vertedero de residuos sólidos,
Cuadernos del Cifca, 1977, Madrid, p. 51).
Así, dentro de los efectos negativos al medio ambiente y a las condiciones sociales y
económicas de las comunidades ubicadas en las cercanías del embalse, se encuentran (Rodríguez
Paradinas Eduardo, “Un embalse con central hidroeléctrica”, p. 51 y ss. y Rosa Suárez Hernando
et al, “Hidroeléctricas en Colombia, impactos ambientales y alternativas”, p. 15): desplazamiento
de la población asentada en la zona de inundación, efectos sobre la tierra como cambios en la
geomorfología del río, deforestación del vaso de llenado, que a su vez genera procesos de
erosión (La erosión “es un proceso que se aumenta por las obras en zonas de toma de
materiales, construcción de carreteras y caminos, por las talas y quemas que para reducir
la vegetación se hacen en las áreas de inundación. Una de sus consecuencias inmediatas es
el aceleramiento de la colmatación de los embalses por sedimentación que reduce su vida
últil“, op. cit, Rosa Suárez Hernando et al, “Hidroeléctricas en Colombia, impactos
ambientales y alternativas”, p. 33. A modo de ejemplo, se cita lo manifestado en el estudio de
impactos ambientales del embalse Betania, en relación con la deforestación:
“Hidroeléctricas en Colombia, impactos ambientales y alternativas: “En la zona de
protección ambiental sobre el cauce del río Magdalena, en el entorno de aguas abajo,
aproximadamente 30 km abajo desde la presa, la calidad de las aguas será severamente
afectada. Se producirán procesos erosivos en las riberas y en las islas. También se
presentarán variaciones en el nivel freático que afectarán negativamente la calidad de los
suelos”, op. cit, p. 25), sedimentación (El estudio también menciona impactos por
sedimentación, con la instalación de ese embalse: “En la zona de cuenca alta se generarán
sedimentos que disminuirán la calidad del agua”, op. cit, p. 25), movimientos sísmicos
inducidos por presas superiores a 100 metros de alto, inundación (“Dependiendo
fundamentalmente de las condiciones topográficas y geológicas del vaso pueden aparecer
efectos secundarios como consecuencia de la modificación de los regímenes de aguas
superficiales y sobre todo subterráneas, que alteran el régimen hidráulico en las regiones
próximas al embalse y en las de aguas abajo del mismo. Esas alteraciones pueden ser tanto
beneficiosas como perjudiciales y deben ser previstas y estudiadas en detalle.” Ibidem p.
57), presencia de zonas húmedas por la evaporación de una mayor superficie de agua, alteración
de los ecosistemas fluviales por cambios en la temperatura del agua, y su composición,
proliferación de especies acuáticas, mortalidad masiva y emigración de animales terrestres, en
especial durante la época de llenado, pérdida de medios de subsistencia tradicionales (Si bien en
la fase de construcción del proyecto aumenta la oferta de empleo para la comunidad, esta
encuentra su fin con la terminación del proyecto. Otros empleos pueden también generarse
con la vigilancia y conservación de la presa y el aprovechamiento hidroeléctrico, pero la
inundación de terrenos explotados agrícolamente hace desaparecer esa forma de
subsistencia para muchos pobladores. Rodríguez Paradinas Eduardo, “Un embalse con
central hidroeléctrica”, op.cit, p. 53).86 basados en la agricultura (A modo de ejemplo, la
población asentada en el área de influencia de la represa de San Carlos, se dedicaba, en
gran medida, a la ganadería y al cultivo de café, actividades que fueron desplazadas. Rosa
Suárez Hernando et al, “Hidroeléctricas en Colombia, impactos ambientales y alternativas”,
p. 49) y la minería (La población asentada en la zona de influencia de la represa Salvajina,
por ejemplo, se vio en la imposibilidad de seguir explotando esta actividad lucrativa por el
proceso de socavación en las márgenes del río generada por la sedimentación: “Es la
segunda fuente de empleo de la región y se basa en yacimientos de oro y carbón. El oro es
de extracción fluvial y con las obras de la central hidroeléctrica será una actividad
desplazada. Actualmente presenta un impacto negativo a causa del sistema de tanqueo que
no está tecnificado y ocasiona contaminación por sólidos suspendidos sedimentales y genera
turbiedad, haciendo que aguas debajo del sitio de explotación se presente colmatación de
las secciones de los cauces del río, circunstancias que producen, en épocas de crecidas e
inviernos, inundaciones y desbordamientos.”, ibidem, p. 39).
Las preocupaciones por los impactos ambientales y sociales de grandes megaproyectos también
han sido consignadas en congresos internacionales y declaraciones firmadas por comunidades y
países afectados por la construcción de represas.
La Comisión Internacional de Grandes Presas, es una organización internacional no
gubernamental creada como un espacio para el intercambio de conocimiento y experiencias en la
construcción de represas. Inicialmente su propósito se dirigió al apoyo técnico en la planeación,
diseño, construcción, operación, y mantenimiento de este tipo de proyectos. No obstante, el
interés se volcó prontamente en los aspectos ambientales y fue así como en el XI Congreso
organizado en Madrid en junio de 1973, un año después de la primera cumbre sobre medio
ambiente de la ONU en Estocolmo, se discutieron expresamente “las consecuencias de las
construcciones de presas en relación con el medio ambiente”
(http://www.icold-cigb.org/GB/Dams/dams_environment.asp [20/04/2015]).
En la Declaración de Manibeli-India en el año 1994 (Sobre el desarrollo del acuerdo de
Manibeli y las siguientes declaraciones, Corte Constitucional, Sentencia T-135/13, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio) los firmantes hicieron un fuerte llamado de atención al Banco
Mundial por los impactos generados con las represas financiadas por ese organismo multilateral
y la manera ligera e irresponsable de adelantar los diseños, planeación y construcción de las
mismas:
El Banco Mundial es la fuente más grande de financiamiento para la construcción de
grandes represas, habiendo proveído más de US $50 billones para la construcción de más
de 500 grandes represas en 92 países. A pesar de esta enorme inversión, ningún análisis
independiente o evidencia existe para demostrar que los costos financieros, sociales y
ambientales fueron justificados con los beneficios obtenidos (…) Las represas
financiadas por el Banco Mundial han tenido impactos negativos extensos. Han destruido
bosques, campos de agua, sectores pesqueros y hábitats con especies en peligro de
extinción, y han aumentado la presencia de enfermedades causadas por el agua (…). El
Banco Mundial planea, diseña, financia y monitorea la construcción de grandes represas
de una manera sigilosa e inaceptable, imponiendo proyectos sin ninguna consulta
significativa o participación por parte de las comunidades afectadas. Denegando con
frecuencia el acceso a la información a los gobiernos locales en las áreas afectadas
(http://www.internationalrivers.org/resources/manibeli-declaration-4334, traducción
Libre).
En la Declaración de Curitiba-Brasil en el año 1997 (Declaración de Curitiba de 1997,
“Afirmando el derecho a la vida y a la cultura de las poblaciones afectadas por las
represas”, aprobada en el Primer Encuentro Internacional de Afectados por Represas,
Curitiba-Brasil, 14 de marzo 1997. En
http://tallerecologista.org.ar/menu/archivos/DeclaracionCuritiba.pdf [05/23/2014],) “la
gente de veinte países (…) representando organizaciones de poblaciones afectadas por
represas y de movimientos de oposición a las represas destructivas” se reunió con el fin de
compartir sus experiencias con ocasión de las represas construidas en sus comunidades y los
perjuicios que esos megaproyectos generaron para sus habitantes. También denunciaron hechos
cometidos por las empresas como la expulsión de personas de sus hogares, el desalojo de los
pequeños campesinos, trabajadores rurales y pescadores, la inundación de tierras fértiles,
bosques y lugares sagrados y el empobrecimiento económico de las comunidades:
Nuestra lucha es la misma porque en todas partes las represas expulsan a la gente de sus
hogares, inundan tierras fértiles, bosques y lugares sagrados, destruyen la pesca y el
abastecimiento de agua limpia, y provocan la desintegración cultural y el
empobrecimiento económico de nuestras comunidades. (…) Las represas produjeron
menos electricidad e irrigaron menos tierra de lo que se prometió. Provocaron que las
inundaciones se vuelvan aún más destructivas. Las represas beneficiaron a los grandes
propietarios, a las corporaciones y a los especuladores del negocio agrícola. Desalojaron
a los pequeños campesinos, a los trabajadores rurales, a los pescadores, a las tribus, a las
comunidades indígenas y tradicionales.
Los firmantes exigieron que los gobiernos, las agencias internacionales y los inversionistas
implementaran la suspensión inmediata de la construcción de grandes represas hasta que se
pudieran garantizar las indemnizaciones, incluyendo la provisión de tierra adecuada, viviendas e
infraestructura social para los millones de personas cuyos modos de vida ya han sufrido a causa
de las represas.
En la Declaración de Rasi Salai-Tailandia de 2003 (Segundo Encuentro Internacional de
Afectados por Represas y sus Aliados, Rasi Salai, Tailandia, 28 noviembre al 4 de diciembre
de 2003. En http://www.coagret.com/ficheros/200604/rios-para-la-vida-tailandia-2003.pdf
[30/05/2014]) más de 300 personas de 62 países, “afectados y luchadores en contra de las
represas destructivas y activistas por un uso sustentable del agua y una justa utilización de la
energía”, afirmaron oponerse a la construcción de todas las represas social y ambientalmente
destructivas:
Denunciamos la falacia de que la energía hidroeléctrica y las grandes represas son
esenciales para detener el calentamiento global y adaptar el planeta a sus impactos. Los
pueblos indígenas han sido desproporcionadamente saqueados y afectados por la salvaje
explotación de sus territorios, tierras y recursos. El uso de la violencia, incluyendo la
militarización, para implementar estos proyectos constituye un flagrante atropello a los
derechos humanos y una amenaza a su sobrevivencia. (…)
El transvase de cuencas, interconexiones de ríos y otros megaproyectos hídricos,
muestran la incapacidad de los promotores de represas de aprender de los impactos y
fracasos de estas faraónicas propuestas.
La transferencia de industrias electro-intensivas, tales como las de aluminio, del Norte al
Sur, desde los países centrales a los periféricos, impone en estos últimos altos costos
económicos, crecimiento de la deuda externa, y los severos impactos de las megarepresas.
En la Declaración de Temaca-México de 2010 (Aprobada en el Tercer Encuentro
Internacional de Afectados por Represas y sus Aliados. Temacapulín, Jalisco, México,
octubre 1 a 7, 2010. En http://www.otrosmundoschiapas.org/index.php/temas-analisis/39-
39-represas/838-declaracion-de-temaca [30/05/2014]), firmada por 320 personas de 54 países
“afectados y luchadores contra las represas destructivas y activistas por el uso ecológico del
agua, la justa utilización de la energía, la autodeterminación de los pueblos, la defensa del
territorio, la justicia ambiental y climática y el respeto a los derechos humanos” exigieron la
suspensión y cancelación de la construcción de la Represa El Zapotillo:
Asimismo, nos solidarizamos con las luchas del Movimiento Mexicano de Afectados por
las Presas y en Defensa de los Ríos (MAPDER) y con las comunidades, pueblos y
ciudades de diversos lugares de México, que en estos momentos se encuentran inundadas
o sepultadas por toneladas de lodo a causa de la fractura o el desfogue de represas en el
país. La crisis climática desató su furia enfrentándonos a excesivas lluvias, a ríos
desbordados y a represas peligrosas que se encuentran a su máxima capacidad. Por lo
que denunciamos y rechazamos la política obsoleta y desenfrenada de construcción de
presas.
La Corte Constitucional en la Sentencia T-135/13, hizo un extenso análisis sobre el contenido del
informe de la Comisión Mundial de Represas del año 2000 (World Commission in Dams;
Dams and Development: A New Framework for DecisionMaking: The report of the world
commission on dams; Earthscan Publications Ltd, London and Sterling, VA: 2000.
Tomado de: http://www.internationalrivers.org/resources/damsand-development-a-new-
framework-for-decision-making-3939 Páginas 102 y 103. Traducción libre de la Corte
Constitucional), el cual fue producto de unos encuentros organizados por el Banco Mundial y la
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza –UICN (La Unión Internacional
para la Conservación de la Naturaleza (UICN) es una organización internacional
medioambiental fundada en octubre de 1948, en el marco de una conferencia internacional
celebrada en Fontainebleau, Francia. Para más información, ver http://www.iucn.org/es/),
en los que participaron alrededor de 40 representantes de la industria constructora de represas,
gobiernos, miembros de la academia, ONGs y movimientos de personas afectadas por éstas, con
el fin de revisar el impacto de 125 represas en el mundo. La alta corporación resaltó apartes de
este informe, en especial aquellos relativos a los impactos que según la Comisión Mundial tienen
estos proyectos para las comunidades ribereñas y la pérdida de acceso a los medios tradicionales
de subsistencia:
Vale la pena trascribir aquí las consideraciones de la CMR al respecto (“Ídem. Páginas 102
y 103. Traducción libre de la Corte”):
Las grandes represas han alterado significativamente muchas de las cuencas fluviales del
mundo, con impactos destructivos, duraderos y, por lo general, involuntarios, en los
medios de vida y las fundaciones socioculturales de decenas de millones de personas que
viven en estas regiones. Los impactos de la construcción de represas en las personas y sus
medios de vida –aguas arriba y abajo- han sido particularmente devastadores en Asia,
África y América Latina, donde los sistemas fluviales existentes servían de soporte a las
economías locales y a la forma cultural de vida de una población grande que contiene
diversas comunidades. (…) Sin embargo, la inundación de las tierras y la alteración de
los ecosistemas fluviales - ya sea aguas arriba o aguas abajo – también afectan los
recursos disponibles para las actividades productivas terrestres y ribereñas. En el caso de
las comunidades que dependen del cultivo de la tierra y de los recursos naturales, esto a
menudo resulta en la pérdida de acceso a los medios tradicionales de subsistencia,
incluida la producción agrícola, la pesca, el pastoreo de ganado, la recolección de leña y
de productos forestales, para nombrar unos pocos.
De los analizados estudios acerca de los impactos ambientales, sociales, económicos y culturales,
y de las manifestaciones de Manibeli - India de 1994, Curitiba-Brasil de 1997, Rasi Salai-
Tailandia de 2003, Temaca-México de 2010 y el informe de la Comisión Mundial de
Represas del año 2000, así como otros estudios que se han publicado en la materia (La
Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente-AIDA, en colaboración con
International Rivers (creada en 1985), publicó el reporte “Grandes represas en América,
¿peor el remedio que la enfermedad? Principales consecuencias ambientales y en los derechos
humanos y posibles alternativas”, 2009, con base en el estudio del caso de la construcción de
cinco grandes proyectos de esta índole en el continente americano, y señaló: “Entre los
impactos más importantes se incluyen la destrucción de ecosistemas estratégicos; el
desplazamiento forzado de comunidades, típicamente en situación de vulnerabilidad como las
indígenas, campesinas y afrodescendientes, así como las mujeres y los niños y niñas en
situación especial de vulnerabilidad; la pérdida de fuentes de alimentación y de sustento; y la
falta de participación pública y acceso a la información, entre otros.” En
http://www.aidaamericas.org/sites/default/files/
InformeAIDA_GrandesRepreseas_BajaRes.pdf
[30/05/2014]. Sobre International Rivers ver http://www.internationalrivers.org/), los cuales
plasman graves denuncias contra quienes han financiado, diseñado y construido este tipo de
megaproyectos con desconocimiento de los derechos e intereses de las comunidades afectadas
desde la década de los 80s, la Sala considera que la puesta en funcionamiento de una central
hidroeléctrica constituye una actividad peligrosa que expone a la comunidad ubicada en su zona
de influencia a un riesgo excepcional.
6.7. Dolor moral

En relación con el dolor moral que pueda generar la pérdida de los bienes materiales, la
jurisprudencia de esta Corporación considera que ese daño es susceptible de reparación, siempre
y cuando se encuentre acreditada su ocurrencia. En Sentencia del 5 de octubre de 1989,
explicó:
Es cierto que dentro de los perjuicios indemnizables se comprenden los morales,
entendiendo por éstos el dolor y la tristeza que el hecho dañoso ocasiona a quien sufre el
daño, pero también aquí tanto la jurisprudencia como la doctrina están acordes en que
tratándose de daño a las cosas ese dolor o tristeza debe tener envergadura suficiente como
para justificarse su reparación y que en todo caso debe ser demostrado, pues no se
presume (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de octubre de 1989,
Expediente: 5.320, Actora: Martha Cecilia Klinker de Jaramillo).
Y en Sentencia del 13 de abril de 2000, consideró:
El desarrollo del tema en la jurisprudencial nacional ha ido en evolución, al punto que
hoy se admite inclusive la posibilidad de reclamar indemnización por los perjuicios
morales causados por el daño o pérdida de las cosas, a condición de demostrar
plenamente su existencia, pues tal perjuicio no se presume (Sentencias del 5 de octubre
de 1989, Exp: 5320, del 7 de abril de 1994, Exp: 9367 y del 11 de noviembre de 1999,
Exp: 12.652, entre otras en Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de
abril de 2000, Exp. 11.892, Actor: Franklyn Liévano Fernández).
También señaló lo siguiente frente a su tasación, en Sentencia del 24 de marzo de 2004:
Hay lugar a indemnizar todo perjuicio moral, sin importar su origen, inclusive el
derivado de la pérdida de bienes materiales o el causado con el incumplimiento de las
obligaciones derivadas del contrato, siempre que, como sucede en relación con cualquier
clase de perjuicios, aquéllos sean demostrados en el proceso (Sentencia del 24 de
septiembre de 1987, Exp. 4039). Para que haya lugar a la reparación del perjuicio basta
que el padecimiento sea fundado, sin que se requiera acreditar ningún requisito
adicional. Corresponde al juez tasar discrecionalmente la cuantía de su reparación,
teniendo en cuenta las condiciones particulares de la víctima y la gravedad objetiva de la
lesión. La intensidad del daño es apreciable por sus manifestaciones externas; por esto se
admite para su demostración cualquier tipo de prueba. Sin embargo, la jurisprudencia
puede inferir su existencia en casos como el de la muerte de los parientes más allegados
(Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2004, Exp:
AG520012331000200200 (AG 226-01)).
Es procedente que la Sala fije en salarios mínimos la indemnización de perjuicios de orden moral
a favor de los peticionarios, con aplicación de la facultad discrecional que le asiste frente a estos
casos (Dicha facultad discrecional debe ser ejercida de acuerdo con los lineamientos de la
jurisprudencia de la Sala, los cuales “… descartan toda fórmula mecánica o matemática y
antes ilustran que esa decisión debe considerar las circunstancias que rodean los hechos y
enmarcarse por los principios de razonabilidad…” (Sentencia de 16 de junio de 1994, Exp.
7445, M.P. Juan de Dios Montes Hernández). Igualmente pude verse, entre otras, la
Sentencia del 11 de febrero de 2009, exp. 14726, M.P. Myriam Guerrero de Escobar,
decisión que constituye uno de los muchos ejemplos de aplicación de la facultad
discrecional en la tasación de perjuicios inmateriales), la cual está regida por los siguientes
parámetros: a) la indemnización del perjuicio se hace a título de compensación, pues “… la
suma establecida no se ajustará nunca al monto exacto del perjuicio, pero buscará, de alguna
manera, restablecer el equilibrio roto con su ocurrencia…” (Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 6 de septiembre de 2001, Exp.
13.232, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez), más no de restitución ni de reparación; b)
la tasación debe realizarse con aplicación del principio de equidad previsto en el artículo 16 de la
Ley 446 de 1998; c) la determinación del monto se sustenta en los medios probatorios que obran
en el proceso, relacionados con las características del perjuicio y d) debe estar fundamentada,
cuando sea del caso, en otras providencias para efectos de garantizar el principio de igualdad.
En cuanto al monto, esta Corporación ha reconocido entre 50 y 80 SMLMV por concepto de
perjuicios morales en materia de pérdida de bienes inmuebles, valores que no podrán ser
ordenados en esta acción de grupo, por cuanto se emitiría un fallo extra petita. De modo que, se
reconocerán los topes solicitados por cada uno de ellos:
Pues, el Consejo de Estado, Sección Tercera, ha reconocido los siguientes montos por la
pérdida de bienes inmuebles en el curso de acciones de reparación directa: 60 SMLMV en el
caso de la pérdida de un bien inmueble en una diligencia de remate, bajo las siguientes
consideraciones: “Sin embargo, la tasación que de dicho perjuicio hizo el a quo, en el
equivalente en pesos a la cantidad de 1000 gramos de oro, resulta objetivamente alta si se tiene
en cuenta que la intensidad del perjuicio que debió soportar el señor MARTINEZ OROZCO no
puede en modo alguno equipararse a la afectación moral que ha llevado a la Sala a reconocer
dicho monto en los casos de mayor intensidad, como suelen ser los que corresponden a la muerte
de un ser querido muy cercano (padre, madre, hijo, cónyuge o compañero); así mismo, se
observa que la condena fue impuesta en gramos
de oro, mientras que, de acuerdo con lo expresado en Sentencia del 6 de septiembre de 2001, se
ha sugerido la imposición de las condenas por dicho concepto en salarios mínimos legales
mensuales según la valoración que de dichos perjuicios realice el juzgador, en cada caso, según
su prudente juicio. Por lo anterior se modificará en este aspecto la sentencia de primera instancia
y, en consecuencia, se reconocerá a JAIME MARTÍNEZ OROZCO como indemnización por el
daño moral sufrido, el valor equivalente a la cantidad de SESENTA (60) salarios mínimos
legales mensuales vigentes”. Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Rad. 76001-23-31-000-
1996-02035-01(17119), C.P. Mauricio Fajardo Gómez; 50 SMLMV por la destrucción de una
casa que fue incendiada por manifestantes en medio de una marcha cívica convocada por
dirigentes y líderes del Municipio de Florencia (Caquetá), en el marco de hechos que
degeneraron una grave alteración generalizada del orden público: Sentencia del 6 de diciembre
de 2013, Rad. 18001233100019960092601 (27966), C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo; 50
SMLMV por la destrucción de su casa de habitación, ocurrida en el atentado perpetrado por un
grupo guerrillero contra la estación de policía ubicada en el Municipio de Campamento
(Antioquia): Sentencia del 30 de enero de 2013, Exp. 29733, C.P. Enrique Gil Botero; y 80
SMLMV en el caso del incendio por parte de grupos armados ilegales del inmueble de la actora
con todos sus enseres y del establecimiento de comercio de su propiedad: Sentencia del 9 de
julio de 2014, Rad. 70001-23-31-000-1998-00808-01(44333) C.P. Enrique Gil Botero.
6.8. Indemnización de la alteración de las condiciones de existencia

En Sentencia de Sala Plena del 14 de septiembre de 2011 (Rad. 19031 y 38222, M.P. Enrique
Gil Botero), la Corporación consideró que el perjuicio de alteración a las condiciones de
existencia se refería a “la pérdida de placer en la realización de una actividad o alteración
grave que produce el daño en las relaciones del sujeto con su entorno”.
Pero también manifestó que este perjuicio hacía parte del aspecto interno en la afectación por
daño a la salud:
Como se desprende de los anteriores pronunciamientos, la línea jurisprudencial que se ha trazado
en torno a la tipología del perjuicio inmaterial, diferente al moral, ha supuesto una naturaleza
dual,
consistente en que se indemniza la lesión a la integridad corporal del sujeto –daño evento–
(Artículo 49 C.P. Derecho a la Salud), así como las consecuencias que el daño produce tanto a
nivel interno (Alteración a las condiciones de existencia) como externo o relacional (Daño a la
vida de relación).
No obstante, precisó que dicho perjuicio también podía ser reconocido de forma autónoma, ya
que hacía parte de los perjuicios inmateriales tradicionales (Lo anterior fue ratificado en
sentencia de unificación acerca de las afectaciones relevantes a bienes y derechos
convencional y constitucionalmente amparados: Sala Plena, Sección Tercera, sentencia del
28 de agosto de 2014, rad. 32988, C.P. Ramiro Pazos Guerrero):
La tipología del perjuicio inmaterial se puede sistematizar de la siguiente manera: i)
perjuicio moral; ii) daño a la salud (perjuicio fisiológico o biológico); iii) cualquier otro
bien, derecho o interés legítimo constitucional, jurídicamente tutelado que no esté
comprendido dentro del concepto de “daño corporal o afectación a la integridad
psicofísica” y que merezca una valoración e indemnización a través de las tipologías
tradicionales como el daño a la vida de relación o la alteración grave a las condiciones de
existencia o mediante el reconocimiento individual o autónomo del daño (v.gr. el derecho
al buen nombre, al honor o a la honra; el derecho a tener unafamilia, entre otros),
siempre que esté acreditada en el proceso su concreción y sea preciso su resarcimiento, de
conformidad con los lineamientos que fije en su momento esta Corporación.
Sin embargo, la alteración que produce el daño en las relaciones de los accionantes con su
entorno, no fueron acreditadas en ningún medio de prueba. El carácter rogado de la jurisdicción
contenciosa administrativa supone el deber de las partes, no sólo de enunciar los perjuicios cuya
indemnización reclaman, sino de demostrar su existencia mediante los distintos elementos de
prueba allegados al proceso.
Lo anterior corresponde al principio de la carga de la prueba, contenido en el artículo 167 del
Código General del Proceso, según el cual: “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de
hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. La norma citada le
indica al juez cuál debe ser su decisión cuando en el proceso no se acreditan los hechos que
fundamenten la causa petendi de la demanda o de la defensa, según el caso:
“El aforismo romano “Idem est non esse aut non probari”, igual a no probar es carecer
del derecho, pues de poco sirve ser titular de una determinada relación jurídica u ostentar
una precisa calidad de tal orden, si en caso de que se pretenda desconocer o discutir o sea
necesario evidenciarla, no estamos en capacidad de acreditar esa titularidad ante quien
nos la requiere, en cuestiones públicas o privadas. Es así como una de las reglas técnicas
del derecho probatorio es la de la carga de la prueba, la cual parte del supuesto de que
‘son los sujetos de derecho que intervienen en el proceso sobre los que gravita
fundamentalmente el deber de procurar que las pruebas se practiquen o aporten y por eso
que a su iniciativa para solicitarlas e interés para llevarlas a efecto se atiende de manera
primordial. El concepto de carga de la prueba es central para entender el porqué de
ciertas decisiones judiciales, pues en aquellos eventos donde la ausencia de pruebas se
presenta, no puede el juez abstenerse de decidir y es así como se impone un fallo en
contra de quien tenía radicada la carga de la prueba”. Es evidente que nadie mejor que el
interesado para conocer los medios de prueba que deben emplear, con el fin de demostrar
los hechos en que están fundamentando sus pretensiones.”
6.9. Las Alcaldías, Gobernaciones y Corporaciones Autónomas Regionales en la

responsabilidad objetiva por riesgo peligro
De acuerdo con la Corte Constitucional, “El derecho a una vivienda digna se ha entendido
como aquél que le otorga a las personas la posibilidad de tener un espacio físico que, de
acuerdo a su calidad de vida, les permita resguardarse y protegerse de amenazas externas”
(Sentencia T-079 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil). En otra ocasión añadió que una
vivienda digna “debe tener condiciones adecuadas que no pongan en peligro la vida y la
integridad física de sus ocupantes, pues ella además de ser un refugio para las inclemencias
externas, es el lugar donde se desarrolla gran parte de la vida de las personas que la
ocupan” (Sentencia T-036/10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). También ha señalado que
“este derecho a la vivienda digna en abstracto no hace parte de los derechos
fundamentales, pero en algunas circunstancias lo sería si está en conexidad con otros
derechos fundamentales y si, como en el caso en estudio, entra en conexidad con la BUENA
FE y con el principio de IGUALDAD, por cuanto al confrontar las circunstancias de hecho
el Estado -Distrito Capital- al hacer efectivo este derecho le dio un trato distinto a dos
situaciones iguales, por lo tanto debe facilitársele las condiciones a quienes aún no tienen la
solución y excluirse a aquellos que ya tienen vivienda o han sido reubicado” (Sentencia T-
617/95).
La Corte Constitucional ha resaltado las funciones de las administraciones municipales dirigidas
a identificar las zonas catalogas como de alto riesgo, con el fin de proteger la vida de este grupo
de personas (sentencias T-408 de 2008 y T-021 de 1995, entre otras), desarrollar herramientas
idóneas y eficientes que permitan la reubicación de la población asentada en esas zonas con el
fin de proteger la vida de este grupo de personas (sentencias T-408 de 2008 y T-021 de 1995,
entre otras) y efectuar los actos administrativos indispensables para que los afectados
encuentren otro lugar donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban (sentencia
T-021 de 1995, T-079 de 2008, T-894 de 2005 y T-1094 de 2002, entre otras). En la sentencia
T-036/10, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, la cual a su vez cita la sentencia T-1094/2002, C.P. Nelson Pinilla
Pinilla, se resumieron esas funciones en cabeza del Estado, especialmente las alcaldías, en favor
de la población ubicada en zonas de alto riesgo, fijando entre otras, las siguientes reglas:
“1) Los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos
riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar
sujetas a derrumbes o deslizamientos;
2) Los alcaldes deben adelantar programas de reubicación de los habitantes o desarrollar
las operaciones necesarias para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en
dichas zonas;
4) Cualquier ciudadano puede presentar al alcalde o intendente la iniciativa de incluir en
el inventario una zona o asentamiento determinado;
5) Se pueden adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante
enajenación voluntaria directa o mediante expropiación;
6) Los inmuebles y mejoras así adquiridos pueden ser recibidos en pago de los inmuebles
donde fueren reubicados los habitantes;
7) El inmueble adquirido debe pasar a ser un bien de uso público bajo la administración
de la entidad que lo adquirió;
8) Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el
sitio, el respectivo alcalde debe ordenar la desocupación con el concurso de las
autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectada”.
Por otro lado, en Sentencia T-021/95, M.P Alejandro Martinez Caballero, la Corte precisó
que:
“Es deber del Estado adquirir el inmueble que está dentro del alto riesgo como solución
inmediata al riesgo que corre la sociedad y especialmente el particular que lo habita y
como solución preventiva para que no vaya a ser habitado por otras personas; puede
acudirse a lo expropiación y ello significa que el bien expropiado se incorpora al espacio
público y que el antiguo propietario puede comprar otro inmueble que supla el que tenía,
así se cumple el principio político del Artículo 51 de la Constitución. La autoridad debe
actuar con prudencia porque están en juego el derecho de propiedad, el derecho a la
vivienda digna y el derecho a la vida”.
Así mismo, haciendo referencia al análisis y evaluación del riesgo, se puede decir que implica
la consideración de las causas y fuentes del riesgo, sus consecuencias y la probabilidad de que
dichas consecuencias puedan ocurrir. Es el modelo mediante el cual se relaciona la amenaza y
la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de determinar los posibles efectos
sociales, económicos y ambientales y sus probabilidades. Se estima el valor de los daños y
las pérdidas potenciales, y se compara con criterios de seguridad establecidos, con el
propósito de definir tipos de intervención y alcance de la reducción del riesgo y
preparación para la
respuesta y recuperación.
Por último, en la acción popular de la Sección Primera, Consejo de Estado, del 17 de julio
de
2014, C.P. María Elizabeth García González, se condenó a la gobernación del Valle del Cauca
y el Municipio de Bugalagrande, por la omisión en relación con la prevención del riesgo de
desastres al que se ven expuesto los pobladores de los barrios Villa Isabela, el Edén, Brisas del
Río, Ricaurte y el Polideportivo “Carlos Arturo Zamora”, quienes están ubicados en las
márgenes izquierda y derecha del río Bugalagrande, y, en consecuencia la vulneración de los
derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, toda vez
que el municipio había contratado unos estudios con la firma Hidro-Occidente S.A., para el
diseño de las obras de protección contra inundaciones ocasionadas por el río Bugalagrande en el
casco urbano, sin que se hubieren adoptado las medidas sugeridas por esa empresa. La sentencia
que se profiere en contra de EPM hará las veces del estudio técnico de la empresa Hidro-
Occidente S.A. contratada por el Municipio de Bugalagrande, en el sentido de que el riesgo de
desastres al que está expuesta la comunidad de San Rafael, le es previsible a las entidades
encargadas de resolverlo, y una omisión en este sentido, podría generar un nuevo
pronunciamiento de responsabilidad directa contra ellas, como ocurrió en la acción popular
citada. Se lee en la parte resolutiva del mencionado fallo: “Primero: Revócase el numeral
tercero de la parte resolutiva del fallo de 30 de septiembre de 2013, proferido por el Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar se dispone: ORDENAR al Municipio de
Bugalagrande para que, en colaboración con la Corporación Autónoma Regional del Valle
Del Cauca -CVC y el Departamento del Valle Del Cauca, adelanten, en el término de seis
meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, las gestiones administrativas,
técnicas y presupuestales pertinentes para la ejecución de las obras en los puntos críticos del
Municipio, recomendadas por la empresa Hidro-Occidente S.A. en el estudio realizado en
virtud del Contrato CVC Núm. 0239 de 2006, a quien, previamente, le deberán solicitar una
revisión y ajuste de las medidas a adoptar”.
7. Decisión
PRIMERO. REVOCAR la sentencia recurrida, proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, el 17 de mayo de 2005, por medio de la cual se declaró probada la caducidad de la
acción de grupo.
SEGUNDO. Declarar la excepción de la caducidad parcial de la acción, en relación con las

inundaciones ocurridas con anterioridad al 6 de agosto de 1999 y la caducidad total frente a las
pretensiones de los actores mineros, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO. Declarar probada la falta de legitimación en la causa por activa de los

siguientes actores que actuaron en calidad de propietarios o poseedores: 1. Carmen María
Álzate Rivera, respecto del lote de terreno ubicado en el sector de Los Cuervos o El Tejar,
identificado con la M.I. n. º 018-0042904 Martha Inés Hernández Álzate, María de los Ángeles
Hernández Álzate, Vancy Duban Hernández, James Yesid Hernández, Marta Oliva Hernández y
Paula Andrea Hernández; 2. José Luis Hernández Álzate, Cielo del Carmen Benjumea, Sandra
Milena, Diana Marcela y José Reinel Hernández Benjumea; 4. Francisco Javier Hernández
Álzate; 7. Luz Estella Urrea Giraldo, Edgar Andrés, Libe Natalia y Milena Estrada Urrea; 10.
Jorge Evelio Ciro, Lizeth Cristina y Laura Estefany Ciro Castrillón; 11. Nabor Arcángel Salazar;
Rosa Aura Cardona Pérez, Evangelista Ciro Salazar, Amador de Jesús Salazar Rua, Luisa M.
Salazar H., Alfonso Ciro, Edwin Leandro y Elkin Evelio Salazar Cardona; 12. Alfonsina
Quiceno Morales, Mónica Quiceno, Diego León Quiceno, y Anhely Vanessa Quiceno; 14. Jorge
Alirio Giraldo Jiménez, Jesús María Giraldo Aristizabal y Luz Marina Giraldo J., Edisson
Giraldo Jiménez y Paola Andrea Giraldo G.; 15. Ester Arbeláez Urrea, William Andrés Flórez
A., Juan Bautista Flórez A., Sandra Patricia Flórez A. y Ángel Norberto Flórez; 16. Edwin
Mauricio Usme y Rubén Dario Usme; 20. Adriana, Beatriza Elena, José Daniel, Luz Marleny
Martínez Aguirre, Adriana y Juan Ernesto Martínez Aguirre; 22. Evelio Naranjo Giraldo,
respecto del lote de terreno y casa de habitación en él construida, en el paraje Remolino,
identificada con la M I 018-0007886, Berta Alicia Quiceno y Fredy Alexander Naranjo Quiceno;
23. Jeison Orlando, Maria Micaela, Lina Maria Urrea Salazar y Erney Camilo Urrea Ocampo;
24. Leoncio Cuervo Giraldo, Esperanza Cuervo de Quintana y Robinson A. Guarín; 28. Pastor E.
Usme Espinosa, Luz Mery Alvarez J., Magnolia Usme Espinosa, Ramón E. Gómez González,
Rosalba Usme de Gómez, Marleny Usme Espinosa, Lisbed Yurany Usme Alvarez, Duban
Esteban Álvarez Jiménez, Yuliana Marcela, Luisa Fernanda, Héctor Daniel Usme, Carlos
Andrés, Eliana Andrea y Hermer Fernando Gómez Usme, José Orley y Deisy Johana Carmona
Usme; 29. Nelly Amparo Gil Osorno, Luis Fernando y Juan David Velásquez Gil; 30. Rubiela
María Gil de Clavijo y Heriberto De Jesús Clavijo Rivera, Leydy Johana y Ana María Clavijo
Gil;
31. Elda Rosa Gil de Ospina, Milton Alejandro y Juan David Ospina Gil; 33. Maria Estella
Quintana, Mauricio Gómez, Robinson de Jesús, Cristian Andrés, David Evangelista e Isabel
Cristina Gómez; 35. María Fabiola Valencia J., Eladio J. López Valencia, José Albeiro López V.,
José Danilo López Valencia, Jesús Mauricio López Valencia, William López Valencia, Myriam
López Valencia, Ruperto Andrés López Valencia, Janeth López Valencia y Maria Johana López
Valencia; 36. Ana Beiva Velásquez de Rios, Rosmira Ríos, Dora Luz, Leonardo, Myriam, Ana
Isabel Catalina Ríos Velásquez y César Andrés Gómez Ríos; 37. Rubiel Ríos Murillo, Marta
Elena Castañeda de Ríos y Kevin Daniel Ríos Castañeda; 38. Ofelia Ríos de Aguirre, Juan
Carlos Aguirre, Daniel Alejandro y Juan Camilo Aguirre; 39. José Rodrigo García Galeano,
respecto del lote de terreno y casa en el sector de El Remolino, identificado con la MI. n.° 018-
17630, José Rodrigo García Galeano; 40. Sergio de Jesús García Valencia y Jorge Alcides
Giraldo Hernández, respeto del lote de terreno y una casa construida en El Remolino,
identificada con la MI. n.º 018-17630; 41. Carlos Osorio García, Dairon Alberto, Jorge
Leonardo, John Alexander López Osorio y Wilson Andrés Osorio; 42. Juan Carlos Aguirre y
Juan Camilo Aguirre; 43. Dora Luz, Miryam, Rubiel Ríos Velásquez; Martha Elena Quintana y
Kevin Daniel Ríos Quintana; 44. Sonia Andrea Cardona Colorado; 46. Leydi Natalia Estrada
Urrea; 47. Cristian Andres Gómez; 48. María Estella Marín Quintana; Claudia Mabel, Estanislao
y Rogelio Gómez Jaramillo; 49. José Alejandro López Naranjo, Dairon Alberto, Jhon Alexander
y Jorge Leonardo López Osorio; 50. Martha Cecilia Osorio García y Wilson Andrés Osorio; 51.
Ruperto Andrés López Valencia; 53. Luz Elena Salazar Marín, Yeison Orlando, María Licet y
Lina María Urrea Salazar; 54. Omar de Jesús Salazar Rua; Luz Elena Torres Castrillón, Lizeth
Cristiana y Laura Estefany Ciro Torres; 55. Efrén Alberto González; 57. Luz Mery Buriticá; 58.
Marco Tulio, Guillermo León y Martha Auxilio Rúa Buriticá; 59. Blanca Marina Cano Carmona;
60. William y Luz Elena Zapata Cano, Carolina y Laura González Zapata; 61. Mary Sol Zapata
Cano y Jhoan Alexander Aguiar Zapata; 62. Óscar Zapata Muñoz (quien obra como causante de
Oscar Luis Zapata Cano); 63. Maria Isabel Zapata Cano,
Andrés Stiven Zapata Cano y Gustavo Alejandro Uribe Zapata; 64. Jesús María Cano Restrepo y
Doris del Socorro Ocampo Taborda, Edison Andrés y Francy Julieth Cano Ocampo; 65. Jorge
Alirio Cano Restrepo, Lucero del Socorro Vanegas Quiceno, Mary Luz, Diana Lucero y Jorge
Eliécer Cano Vanegas; 66. María Edelmira Restrepo; 67. Nancy Estella Cano; 68. Adolfo
Antonio Daza, Bibiana María Hincapié Giraldo, Eliana Marcela, Jacqueline, Leidy Yamile y Joel
Antonio Daza Hincapié; 70. Hilda María Rodríguez; 71. Shirley, Andrés, Adriana y Néstor
Escobar Rodríguez; 72. Fabiola Margarita Usme Espinosa, Fabian Alejandro, Wilson Alfredo y
Diego Ferley Marín Usme; 73. María Olinda Usme Espinosa; 74. Ofelia de Jesús Montoya,
Franklin Ferney y Dubery Jackeline Gantivá Montoya; 75. Sandra Patricia Giraldo Rivera; 76.
Ramiro Antonio, Luis Ángel, María Edelmira y Martha Nelly Giraldo Escobar; 78. Rosa Amelia
López de González; 79. Lindely Margarita y María Elena González López; 80. Martha Nelly
Castrillón Escudero; 81. Sandra Patricia, Diana Milena y Henry Arturo González Castrillón; 82.
Guillermo León Castrillón; 83. Beatriz Elena Castrillón, Deiby Santiago Rojas Castrillón; 84.
Jesús Daniel Rivera García, Luz Henelia y Gloria Elena Rivera Guarín; 85. Diego de Jesús
Rivera Guarín; 86. Daniel Enelso Rivera Guarín; 87. Rosendo Rivera Guarín; 88. Heriberto
Rivera Guarín; 89. María Piedad Rivera Guarín; 91. María Leonor Salazar Aguirre; 92. Fabio
Nelson Londoño Salazar; 93. Mauricio Gregorio Londoño Salazar; 94. Ángela Patricia Londoño
Salazar; 95. Beatriz Elena Londoño Salazar; 97. Sandra Milena, Henry Alberto, y Berenice
Marín; 98. Martha del Socorro Múnera, Lina Marcela y Leidy Tatiana Marín Agudelo; 99.
Mónica María, Lida Johana y Nancy Dora Marín Agudelo; 102. María Leopoldo Mayo de
Montoya; 103. Jeison Andrés Montoya Rúa y Fabián Andrés Montoya Murillo; 104. Lilia
Amparo Ciro Puerta y Diana María Montoya Ciro; 105. Maria Rosilia de los Ángeles Álvarez
Jimenez, Maria Idaly, Álvaro Andrés, Franky Norbey, Leidy Johana y Manuela Morales
Álvarez; 107. Sorel Yanine Colmenares Franco; y 108. Martha Cecilia Ocampo Ceballos, Erney
Camilo Urrea Campo y Luis Elpidio Velásquez Moreno.
CUARTO. Declarar el hecho de la víctima de los actores n.° 6. Aracely Urrea Urrea, 15.
Ángel María Flórez Mayo (respecto del inmueble identificado con la MI n.º 018-84366), 20.
Fernando Antonio Martínez Gallo y Ana Rocío Aguirre de Martínez, 22. Evelio Naranjo Giraldo
(respecto del inmueble identificado con la MI n.º 018-40824, 25. Jesús Humberto Quintana
López y José de Jesús Salazar Giraldo (respecto del inmueble identificado con la MI n. º 018-
89793), 41. José Alejandro López y Marta Cecilia Osorio, 100. Eugenia del Rosario Mazo
Sepúlveda, 105. José Ángel Morales y 106. Elkin Darío Urrea Escobar.
QUINTO. DECLARAR administrativa, extracontractual y patrimonialmente responsable
a Empresas Públicas de Medellín (EPM), por los perjuicios ocasionados a los habitantes del
municipio de San Rafael por los procesos de sovacación y erosión generados en el río
Guatapé con ocasión de la instalación y puesta en funcionamiento de la represa Guatapé,
que junto con los elementos que caracterizaron su funcionamiento, como se analizó en la parte
motiva, causaron las inundaciones posteriores al 6 de agosto de 1999, cuyo monto asciende a la
suma de $585 190 516.
SEXTO. Condenar a Empresas Públicas de Medellín (EPM), a pagar por concepto de
perjuicios materiales en la modalidad daño emergente, por los estragos ocasionados en los
inmuebles de los actores propietarios y poseedores, el valor de $9 631 415 para los integrantes
del subgrupo 1, $19 262 830 para los integrantes subgrupo 2 y $4 815 708 para los integrantes
del subgrupo 3. Los valores de cada subgrupo podrán repartirse entre los integrantes de los
subgrupos arriba enumerados, o entre menos o más damnificados, según se constate la pérdida
de la titularidad de estos para actuar y la adhesión que hagan al grupo nuevos habitantes del
Municipio de San Rafael, de conformidad con los términos señalados en la parte motiva de esta
sentencia; los valores que se indican en el numeral correspondiente por concepto de pérdida de
sus cultivos, calculado en $11 582 844; y los valores que se indican en el numeral
correspondiente por la pérdida de enseres, calculado en $4 119 900.
SÉPTIMO. Condenar a Empresas Públicas de Medellín (EPM), a pagar por concepto de
perjuicios morales, $251 651 075, conforme a los valores que se indican en la parte motiva o el
valor que corresponda una vez se hayan adherido nuevos habitantes del Municipio de San Rafael
o se haya constatado la pérdida de la titularidad para actuar de quienes se enumeran bajo el
reconocimiento de daño emergente bajo los subgrupos 1, 2 y 3).
OCTAVO. Ordenar a la Defensoría del Pueblo de Bogotá, Fondo para la Defensa de los
Derechos e Intereses Colectivos, que una vez cumplido el plazo de veinte (20) días a partir
de la publicación del extracto de la sentencia para que los interesados acrediten su
pertenencia a cualquiera de los tres subgrupos identificados para el reconocimiento del
perjuicio material en la modalidad de daño emergente por los estragos generados en los
inmuebles ennumerados en el presente fallo, profiera el acto administrativo, en el término de
veinte (20) días siguientes, con el número de integrantes por subgrupo afectado, y el número de
titulares de perjuicios morales por el monto de 4 SMLMV, previa comprobación de los
requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forman parte del grupo en cuyo favor se
decretó la condena.
NOVENO. Disponer que, como consecuencia de las órdenes anteriores, dentro de los diez
(10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído, EMP entregue el monto de la
indemnización colectiva objeto de esta condena, al Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos administrado por el Defensor del Pueblo, y a cargo del cual se pagarán
las indemnizaciones, según lo ordenado en el artículo 65-3 de la Ley 472 de 1998.
DÉCIMO. Disponer que las indemnizaciones correspondientes a las demás personas del grupo
que no hayan concurrido al proceso y que dentro de los veinte (20) días siguientes a la
publicación de la presente sentencia decidan acogerse a lo aquí dispuesto, suministrando la
información de que trata el Artículo 55 de la Ley 472 de 1998, no podrán invocar daños
extraordinarios excepcionales a los probados en el presente proceso. Para lo cual deberá
observarse, igualmente, lo preceptuado en el literal b) del numeral 3º del artículo 64 in fine.
En consecuencia, ordenar la liquidación de los honorarios del abogado coordinador en una suma
equivalente al 10% de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que
no hayan sido representados judicialmente.
DÉCIMO PRIMERO. Disponer que, luego de finalizado el pago de las indemnizaciones
individuales, el Fondo para la Defensa de los Derechos Colectivos, en cumplimiento de lo
preceptuado en el último inciso del literal b del numeral 3º del artículo 65 de la Ley 472 de
1998, deberá devolver el dinero sobrante a la entidad demandada.
DÉCIMO SEGUNDO. Ordenar la publicación de la parte resolutiva de esta sentencia en
un diario de amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a la notificación del auto
que profiera el tribunal de instancia en el que se ordene obedecer lo dispuesto por ésta, con la
prevención de que trata el numeral 4 del artículo 61 de la Ley 472 de 1998.
DÉCIMO TERCERO. Exhortar a la Alcaldía Municipal de San Rafael y la Gobernación de
Antioquia, para que en virtud de sus obligaciones funcionales plasmadas en la Ley 9ª de 1989,
la Ley 388 de 1997, la Ley 99 de 1993, y la Ley 1523 de 2012, así como a CORNARE, como
máxima autoridad ambiental en la jurisdicción de San Rafael, y en atención a sus obligaciones en
materia prevención de desastres, control de erosión, manejo de cauces, reforestación, entre otras,
adelanten las medidas necesarias con el fin de solucionar de manera definitiva la situación de
aquellos habitantes que no hayan hecho parte de la acción de grupo ya resuelta y que puedan
resultar damnificados por tener predios e inmuebles en zonas de alto riesgo por inundación.
DÉCIMO CUARTO. Exhortar a EPM para que proceda a adelantar las negociaciones con
los actores de esta acción de grupo, y con otros posibles habitantes del municipio de San
Rafael, dirigidas a la compra de los inmuebles afectados por las inundaciones, o a la permuta de
dichos bienes por otros de similares condiciones y dimensiones ubicados en lugares de riesgo
cero, como lo dispone el Artículo 56 sobre la enajenación voluntaria directa de la Ley 9ª de
1989 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
DÉCIMO QUINTO. Negar las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO SEXTO. Condenar en costas a EPM, teniendo en cuenta las expensas necesarias
para la publicación del extracto de la sentencia, de acuerdo con el Numeral 5 del Artículo 65 de
la Ley 472 de 1998.
8. Aclaraciones de voto
No aplica
9. Salvamentos de voto
No aplica
10. Análisis jurídico
Partiendo de la base que este fallo del Consejo de Estado servir de fundamento para el análisis y
evaluación del riesgo, el cual incluye la estimación y dimensionamiento de sus posibles
consecuencias. No obstante, se deberá actualizar, complementar y ajustar a los estándares de
la Ley 1523 de 2012.
A partir de la Constitución de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano inició su tendencia
hacia la constitucionalización, momento en el que se dejó atrás la tradición legalista de la
anterior Constitución y se dio paso a un escenario en donde se promovió la construcción del
Derecho, a partir de una dogmática permeada por valores, principios y derechos provenientes de
la Carta Política, desde ese momento posicionada como norma de normas.
A ese proceso de transformación de las esferas del Derecho, no fue ajeno el Derecho
Administrativo, el cual dejó de girar en torno al principio de legalidad, para enfocarse en el
principio de supremacía constitucional, lo que les impuso a las autoridades del Estado un
nuevo rol frente a la garantía de los derechos fundamentales.
Ahora bien, de acuerdo con la teoría de la constitucionalización del Derecho Administrativo,
es que se pretende justificar y validar la hipótesis referente a la responsabilidad que recae en el
Estado, en los eventos en los cuales como consecuencia de la inobservancia los principios de
prevención y precaución por parte de las autoridades públicas, se ocasionan daños a sus
asociados por el acaecimiento de inundaciones; lo anterior, toda vez que aunque los
mencionados principios derivan del Derecho Ambiental, es una obligación de las autoridades
del Estado acatarlos, con el fin de evitar padecimientos y así asegurar unas condiciones de vida
digna.
No obstante, se debe tener en cuenta que el principio de precaución fue consagrado en el
Numeral 6 del Artículo 1 de la Ley 99 de 1993 de la siguiente manera: “La formulación de las
políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No
obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de
precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de
medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
Esta norma se fundamentó en los principios generales del derecho ambiental colombiano,
determinando que “el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los
principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de
Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo”, direccionando los fines jurídico
- ambientales del país hacia la materialización de diversos principios, entre ellos el principio de
precaución ambiental.
Tal principio obedecía al cumplimiento del objetivo general de la Declaración de Río de
Janeiro celebrada en 1992 sobre medio ambiente y desarrollo sostenible donde se evidencian
los intereses internacionales enmarcados en implementar sistemas precautorios ambientales para
garantizar más vida del planeta tierra y comprometer Estados a dimensionar e implementar en
sus ordenamientos jurídicos mecanismos ex antes para garantizar un ambiente sano.
En este mismo sentido y por medio de la Ley 164 de 1994, se aprobó la “Convención
marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático” (1992), donde se señala: “Que
las partes deben tomar todas las medidas de precaución necesarias con el fin de prevenir
o reducir las causas del cambio climático, a su vez supone que cuando exista amenaza de
daños graves e irreversibles, no puede tomarse la falta de certeza científica absoluta como
motivo para posponer medidas que impidan dicha amenaza, toda vez que es necesaria la
utilización de un criterio asegurador de beneficios al menor costo posible”.
Por otro lado, el legislador nacional para asumir la tarea asignada por el constituyente en el
Artículo 88 superior, reguló por medio de la ley 472 de 1998 la figura procesal conocida en la
actualidad como acción de grupo, en los artículos 3 y 46 de esta ley se previó que la finalidad
perseguida con el ejercicio de este mecanismo colectivo, era única y exclusivamente la obtención
del reconocimiento y el pago de la indemnización de los perjuicios que fueran causados a un
número plural de personas bajo una causa común.
Pese a lo anterior, esta causa inicialmente indemnizatoria plasmada por el legislador ha entrado a
variar, ya que el Consejo de Estado en práctica judicial reciente, haciendo uso al interior de sus
providencias de un instrumento interconector entre el Derecho Internacional y el ordenamiento
jurídico nacional como lo es el control de convencional, ha decretado medidas enmarcadas en los
estándares de reparación integral tales como: Restitución, indemnización, satisfacción,
rehabilitación y garantías de no repetición, desarrolladas por distintos instrumentos
internacionales vinculantes para el Estado Colombiano, al interior los fallos que concluyen los
procesos incoados bajo la figura procesal de la acción de grupo.
Lo anterior, ocasiona el resultado de una ampliación del espectro teleológico del ejercicio de la
acción grupo, pasándose de un aspecto meramente económico o patrimonial, a poder aceptar el
ejercicio de este mecanismo procesal para que los distintos individuos que conforman el número
plural de personas puedan obtener la reparación integral de todos los perjuicios que hayan
sufrido
por motivo de una causa común.
Ahora bien, uniendo estos dos paradigmas jurídicos se tiene que la Política de la Gestión del
Riesgo del Desastre (GRD) implementada en Colombia a partir de la emanación de la Ley 1523
de 2012 debe implementar tales procesos con el fin de conducir a reducir y evitar la construcción
de escenarios de riesgo que puedan detonar en ocurrencia de desastres, de la misma forma, deben
propiciar las condiciones para impulsar el desarrollo sostenible y la adaptación al cambio
climático que en definitiva, es lo que genera el mejoramiento de la calidad de vida de la
población.
En este sentido, es necesario entre otros, desarrollar procesos de apropiación de los conceptos
involucrados en la GRD; de socialización y sensibilización de los alcances y contenidos de la
norma; de recuperación de la memoria histórica para la creación de centros de información y
alertas tempranas; y seguimiento y evaluación permanente de los logros alcanzados.
Pero, todo esto debe transformarse de un enfoque convencional, el cual se quedó anclado en el
manejo de las consecuencias y no en las causas de fondo, ya que es utilizado como instrumento
de la planeación territorial para proteger y garantizar la seguridad de proyectos urbanísticos y no
para trasformar las tensiones del modelo de ocupación que configuran las condiciones de riesgo
del desarrollo y la sostenibilidad del territorio.
Pues, todas las trasformaciones territoriales asociadas a las presiones por ocupación del suelo
para responder a la demanda de vivienda y las enormes variaciones en el precio del suelo llevo a
la movilización de la población hacia las zonas periféricas de la geografía nacional,
incrementando de esta manera la segregación y fragmentación de los centros poblados y la
configuración de las actuales condiciones de riesgo del país.
Así es como el principio de precaución debe aplicarse en favor de la protección ambiental y la
población y no de los intereses económicos de los urbanizadores, quienes consideran que al no
existir certeza científica absoluta para delimitar las zonas de amenaza y riesgo no existe
justificación para limitar o restringir la construcción de proyectos urbanísticos, amparados en el
Decreto del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que recomienda incluir en los POT
medidas restrictivas únicamente cuando el Municipio cuente con estudios detallados de riesgo.
ESTUDIANTES: SARA MICHELLE JIMÉNEZ TAMAYO. CC. 1047216307
Número 17001-23-33-000-2019-00256-01
Fecha Marzo 10 de 2022
Corporación Municipio de Manizales, Corporación Autónoma Regional de
Caldas (CORPORCALDAS) y Aguas de Manizales S.A. E.S.P
Magistrado Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés
aclara(n) el voto
salva(n) el voto
2.1. Hechos
Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular, en síntesis, fueron los
siguientes:
a. Distintas viviendas ubicadas en la Calle 31 C N.° 33 del barrio Bajo Cervantes del
Municipio de Manizales resultaron seriamente afectadas por cuenta de un fenómeno de
remoción en masa que se presentó el 19 de abril de 2017 y que fue activado por una ola
invernal. Dicho fenómeno generó la inestabilidad del terreno sobre el cual se edificaron
tales viviendas.
b. Con ocasión de dicha emergencia, la administración municipal construyó algunos
anclajes pasivos. Sin embargo, estos se encuentran sumamente deteriorados, al extremo
de presentar filtraciones de agua que afectan las casas aledañas.
c. El sector, actualmente, se encuentra en una situación de riesgo de desastre, la cual no ha
sido conjurada pese a las recomendaciones formuladas por la Personería Municipal de
Manizales en el informe de visita del 1.º de febrero de 2019.
2.2. Pretensiones
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
“Declarar que se encuentran expuestos, vulnerados y en alto riesgo los derechos colectivos
y del medio ambiente, en cuanto tienen que ver con la prevención de desastres
técnicamente previsibles, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a construcciones
técnicas en que se de prevalencia a la calidad de vida de los ciudadanos, el goce del espacio
público y la utilización de defensa de los bienes de uso público, por lo cual se servirá
ordenar a los accionados:
Adoptar las medidas administrativas, jurídicas, presupuestales, técnicas e institucionales
necesarias a fin que:
1. Efectuar una inspección completa del terreno para encontrar una solución técnica y
concreta sobre el problema, no solo del talud, sino de los riesgos que posee actualmente la
casa y las de los vecinos.
2. Realizar un trabajo de estabilidad sobre el talud que amenaza riesgo.
3. Intervenir con trabajo de arreglo y mantenimiento sobre las canales que transportan el
agua que llegan del talud y de esta manera contrarrestar el Fenómeno de Remoción en
Masa (FRM).
4. Efectuar monitoreos constantes y permanentes con el fin de conjurar posibles
deslizamientos que pongan en riesgo nuestra integridad.
5. Las demás acciones que sean necesarias y prioritarias para garantizar a nuestro grupo
humano y la protección y garantía de sus derechos.
6. Por tratarse de una acción en nombre de nuestra comunidad donde no se persigue
ningún tipo de indemnización o compensación, solicitamos que los gastos que ocasione el
trámite del presente juicio se atiendan con cargo al Fondo de Acciones populares y de
Grupo manejado por la Defensoría del Pueblo”.
Las ciudadanas Luz Elena Torres Amaya y María Luz Dary Osorio Castrillón, en ejercicio de la
acción popular, medio de protección de los derechos e intereses colectivos, establecida en el
Artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998 y 1437 de 2011,
presentaron demanda en contra del Municipio de Manizales (Caldas) y la Corporación
Autónoma Regional de Caldas (CORPOCALDAS), con miras a obtener la protección de los
derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, con el acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, con la seguridad y prevención de
desastres previsibles técnicamente, y con la realización de construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Las demandantes consideraron vulnerados tales derechos en virtud del riesgo de desastre de
deslizamiento y remoción en masa que se presenta en un sector del barrio Bajo Cervantes del
municipio de Manizales.
4.1. LEY 9 DE 1989
Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones
ARTÍCULO 56º.- INCISO MODIFICADO POR EL ART. 5, LEY 2 DE 1991. Los alcaldes
y el Intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis
(6) meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, un inventario de los asentamientos
humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios
anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la
participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y
precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda
humana. Ver el literal a) del art. 80, Ley 9 de 1989
Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante
Cuando se trate de la enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en
el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta Ley. Los inmuebles y
mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados
los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración
de la entidad que lo adquirió.
corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación
con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta
orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código
Nacional de Policía.
Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2 del Decreto-Ley 78 de 1987 ingresarán al
tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de
incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código Penal,
sin que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelación.
ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares
ARTICULO 51. Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de
ejecución de estos programas de vivienda
ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e
intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los
derechos e intereses colectivos.
4.3. LEY 388 DE 1997

Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
CAPITULO I.
OBJETIVOS Y PRINCIPIOS GENERALES
ARTICULO 1o. OBJETIVOS. La presente ley tiene por objetivos:

1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas
normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley
Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.
2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su

autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la
prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones
urbanísticas eficientes.
3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función
social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a
los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así
como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres.
4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades
ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento
de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del
territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma

coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional,
así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha
política.
ARTICULO 2. PRINCIPIOS. El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes

principios:
1. La función social y ecológica de la propiedad.
2. La prevalencia del interés general sobre el particular.
3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
ARTICULO 3. FUNCION PUBLICA DEL URBANISMO. El ordenamiento del territorio

constituye en su conjunto una función pública, para el cumplimiento de los siguientes fines:
1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás
espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales
de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.
2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común,
procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es
inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.
3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución

equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio
cultural y natural.
4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.
ARTICULO 4. PARTICIPACION DEMOCRATICA. En ejercicio de las diferentes

actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y
metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los intereses sociales, económicos y
urbanísticos, mediante la participación de los pobladores y sus organizaciones.
Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas respecto de las
necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social relacionados
con el ordenamiento del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el
artículo 2º de la presente ley.
La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de
audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación,
discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento,
modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos
en la ley y sus reglamentos.
PARÁGRAFO. El Gobierno nacional reglamentará los mecanismos que permitan garantizar la
participación democrática en la formulación de los planes de ordenamiento territorial.
CAPITULO II.
ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO MUNICIPAL
ARTICULO 5. CONCEPTO. El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende

un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función
pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a
disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y
regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y
culturales.
ARTICULO 6. OBJETO. El ordenamiento del Territorio Municipal y Distrital tiene por objeto
complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, identificar las
necesidades de espacio público, priorizando los requerimientos de los niños, niñas, adolescentes,
mujeres, adultos mayores y personas en condición de discapacidad, racionalizar las
intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible,
mediante:
1. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función
de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.
2. El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que

permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que
afectan la estructura del territorio municipal o distrital.
3. La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.
El ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las

relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá dar prelación a los espacios
públicos, atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el
respeto a las diferencias; e incorporará instrumentos que regulen las dinámicas de transformación
territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales,, humanos y
tecnológicos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las
generaciones futuras.
ARTICULO 9. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El plan de ordenamiento

territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la presente ley, al cual
se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el instrumento básico para desarrollar el
proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para
orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Los planes de
ordenamiento del territorio se denominarán:
a) Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los

distritos y municipios con población superior a los 100.000 habitantes;
b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de

los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes;
c) Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los

municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
PARAGRAFO. Cuando la presente ley se refiera a planes de ordenamiento territorial se

entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el presente artículo, salvo cuando
se haga su señalamiento específico como el plan señalado en el literal a) del presente artículo.
ARTICULO 10. DETERMINANTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los
municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen
normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la
Constitución y las leyes:
1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos
naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así:
a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas

facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos
relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el
Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación
de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo
concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales;
b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y
de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones
producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva
jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los distritos de
manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques
naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas
hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la
respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para
la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica;
c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el
sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales;
d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el

señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las
estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.
2. Las políticas, directrices y regulaciones sobre conservación, preservación y uso de las áreas e
inmuebles consideradas como patrimonio cultural de la Nación y de los departamentos,
incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, de conformidad con la legislación
correspondiente.
3. El señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y

regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de
energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia.
4. Los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo
metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos, así como las normas generales que
establezcan los objetivos y criterios definidos por las áreas metropolitanas en los asuntos de
ordenamiento del territorio municipal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 128 de 1994 y
la presente ley.
ARTICULO 11. COMPONENTES DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL. Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes:
1. El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y
contenidos estructurales de largo plazo.
2. El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y
normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.
3. El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y
normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la
cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
4.4. LEY 472 DE 1998

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
TITULO I.
OBJETO, DEFINICIONES, PRINCIPIOS GENERALES Y FINALIDADES
CAPITULO I.
OBJETO
ARTICULO 1. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto regular las acciones
populares y las acciones de grupo de qué trata el Artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia. Estas acciones están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e
intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personal.
CAPITULO II.
DEFINICIONES
ARTICULO 2. ACCIONES POPULARES. Son los medios procesales para la protección de

los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a
su estado anterior cuando fuere posible.

ARTICULO 4. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses

colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y
las disposiciones reglamentarias;
b) La moralidad administrativa;
c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos

naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia
ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de
la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente;
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa del patrimonio público;
f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación;
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre competencia económica;
j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y

nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos;
l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las

disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de
vida de los habitantes;
n) Los derechos de los consumidores y usuarios.

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las
leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y
regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la
vigencia de la presente ley.
CAPITULO III.
PRINCIPIOS
ARTICULO 5. TRAMITE. El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con
fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho
sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios
generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de
dichas acciones.
El Juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las
partes.
Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de
mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el
funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a
la acción que corresponda.
ARTICULO 6. TRAMITE PREFERENCIAL. Las acciones populares preventivas se

tramitarán con preferencia a las demás que conozca el juez competente, excepto el recurso de
Habeas Corpus, la Acción de Tutela y la Acción de cumplimiento.
ARTICULO 7. INTERPRETACION DE LOS DERECHOS PROTEGIDOS. Los derechos e

intereses protegidos por las Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 4o.
de la presente ley se observarán y aplicarán de acuerdo a como están definidos y regulados en la
Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia.
ARTICULO 8. ESTADOS DE EXCEPCION. Las acciones populares podrán incoarse y

tramitarse en todo tiempo.
4.5. LEY 489 DE 1998

Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del
orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 38. COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las
costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos
ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de
mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios
mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.

dichas personas.
ARTÍCULO 47. CADUCIDAD. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la
siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.
ARTICULO 48. TITULARES DE LAS ACCIONES. Podrán presentar acciones de grupo las
personas naturales o jurídicas que hubieren sufrido un perjuicio individual conforme lo establece
el artículo 47.
El Defensor del Pueblo, los Personeros Municipales y Distritales podrán, sin perjuicio del
derecho que asiste a los interesados, interponer acciones de grupo en nombre de cualquier
persona que se lo solicite o que se encuentre en situación de desamparo o indefensión. En este
caso será parte en el proceso judicial junto con los agraviados.
PARAGRAFO. En la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las
demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin
necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya
otorgado poder.
ARTICULO 50. JURISDICCION. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá

administrativas.
La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del
ejercicio de las acciones de grupo.
ARTICULO 51. COMPETENCIA. De las acciones de grupo conocerán en primera instancia

los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia
corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del
Tribunal del Distrito Judicial al que pertenezca el juez de primera instancia.
Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado o
demandante, a elección de éste. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes,
conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda.
PARAGRAFO. Hasta tanto entren en funcionamiento, los Juzgados Administrativos, de las
acciones de grupo interpuestas ante la jurisdicción contencioso administrativa conocerán en
primera instancia los Tribunales Contencioso Administrativos y en segunda instancia el Consejo
de Estado.
ARTICULO 55. INTEGRACION AL GRUPO. Cuando la demanda se haya originado en

daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias
acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes
hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a
pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido,
el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que
interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, podrá acogerse
posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia,
suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o
excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en
costas.
La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el
monto de la indemnización contenida en ella.
Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo,
a solicitud el interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación
de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo.
ARTICULO 61. DILIGENCIA DE CONCILIACION. De oficio el juez, dentro de los cinco

(5) días siguientes al vencimiento del término que tienen los miembros del grupo demandante
para solicitar su exclusión del mismo, deberá convocar a una diligencia de conciliación con el
propósito de lograr un acuerdo entre las partes, que constará por escrito.
La diligencia deberá celebrarse dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de convocatoria.
No obstante, en cualquier estado del proceso las partes podrán solicitar al juez la celebración de
una nueva diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al proceso.
En la diligencia podrá participar el Defensor del Pueblo o su delegado, para servir de mediador y
facilitar el acuerdo; si el Defensor hubiere presentado la demanda, dicha función corresponderá
al Procurador General de la Nación o su delegado, quien obrará con plena autonomía. En la
audiencia también podrán intervenir los apoderados de las partes.
El acuerdo entre las partes se asimilará a una sentencia y tendrá los efectos que para ella se
establecen en esta ley. El acta de conciliación que contenga el acuerdo hace tránsito a cosa
juzgada y presta mérito ejecutivo.
El juez ordenará la publicación del acuerdo de conciliación en un medio de comunicación de
amplia circulación nacional.
ARTICULO 65. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia que ponga fin al proceso

se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando
acoja las pretensiones incoadas, dispondrá:
1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las

indemnizaciones individuales.
[…]
3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e

Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será
administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán:
a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como integrantes del
grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez podrá
dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo
considere conveniente por razones de equidad y según las circunstancias propias de cada caso;
b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar
oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que reúnan los
requisitos exigidos por el Juez en la sentencia.
Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente
mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización previa
comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del
grupo en cuyo favor se decretó la condena.
Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere inferior a
las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una sola vez, la
distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir
del fenecimiento del término consagrado para la integración al grupo de que trata el artículo 61
de la presente ley. Los dineros restantes después de haber pagado todas las indemnizaciones
serán devueltos al demandado.
5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas
necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.
6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador, que corresponderá al diez por
ciento (10%) de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no
hayan sido representados judicialmente.

ARTICULO 86. VIGENCIA. La presente ley rige un año después de su promulgación y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias, y expresamente los trámites y procedimientos
existentes en otras normas sobre la materia.
4.5. LEY 715 DE 2001
Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de
conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros.
TITULO I.
PRINCIPIOS GENERALES.
ARTÍCULO 1. NATURALEZA DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. El

Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por
mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la
financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley.
ARTÍCULO 3. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES. El Sistema General de Participación estará conformado así:
1. Una participación con destinación específica para el sector educación, que se denominará
participación para educación.
2. Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará
participación para salud.
3. Una participación con destinación específica para el sector agua potable y saneamiento básico,
que se denominará participación para agua potable y saneamiento básico.
4. Una participación de propósito general.
ARTÍCULO 4o. DISTRIBUCIÓN SECTORIAL DE LOS RECURSOS. El monto total del

Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el
parágrafo 2o del artículo 2o de la Ley 715 y los parágrafos transitorios 2o y 3o del artículo 4o del
Acto Legislativo 04 de 2007, se distribuirá entre las participaciones mencionadas en el artículo
3o de la Ley 715, así:
1. Un 58.5% corresponderá a la participación para educación.

2. Un 24.5% corresponderá a la participación para salud.
3. Un 5.4% corresponderá a la participación para agua potable y saneamiento básico.
4. Un 11.6% corresponderá a la participación de propósito general.
4.6. LEY 1437 DE 2011

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
ARTÍCULO 3º. PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las
disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los
principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las
leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del
debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad,
transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.
[…]
12. En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y
eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos.
ARTICULO 69. NOTIFICACION Y RECURSOS. El acto que decide la expropiación se

notificará al propietario o titular de derechos reales sobre el inmueble expropiado, de
conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo.
Contra la decisión por vía administrativa sólo procederá el recurso de reposición, el cual deberá
interponerse en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo a partir de la
notificación. El recurso deberá ser decidido dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la
fecha de su interposición, y si transcurrido ese lapso no se ha tomado decisión alguna, se
entenderá que el recurso ha sido decidido favorablemente.
ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS.

Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo
cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente,
hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una
entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un
acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el
contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la
amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el
demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas
que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o
violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a
la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se
podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio
irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en
la demanda.
ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO.

Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan
condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales,
puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado
y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los
términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.
Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas
individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la
responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso
administrativo obligatorio.
4.7. LEY 1523 DE 2012

Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 1o. DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. La gestión del riesgo

de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones,
instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y
para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar,
la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
PARÁGRAFO 1o. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo
indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses
colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo
tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión
ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la
población.
ARTÍCULO 2. DE LA RESPONSABILIDAD. La gestión del riesgo es responsabilidad de

todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano.
En cumplimiento de esta responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias
desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del
riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito
de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres.
Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo,
actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus
bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades.
ARTÍCULO 3. PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales que orientan la gestión

del riesgo son:
1. Principio de igualdad: Todas las personas naturales tendrán la misma ayuda y el mismo trato
al momento de atendérseles con ayuda humanitaria, en las situaciones de desastre y peligro que
desarrolla esta ley.
2. Principio de protección: Los residentes en Colombia deben ser protegidos por las autoridades
en su vida e integridad física y mental, en sus bienes y en sus derechos colectivos a la seguridad,
la tranquilidad y la salubridad públicas y a gozar de un ambiente sano, frente a posibles desastres
o fenómenos peligrosos que amenacen o infieran daño a los valores enunciados.
3. Principio de solidaridad social: Todas las personas naturales y jurídicas, sean estas últimas
de derecho público o privado, apoyarán con acciones humanitarias a las situaciones de desastre y
peligro para la vida o la salud de las personas.
4. Principio de autoconservación: Toda persona natural o jurídica, bien sea de derecho público
o privado, tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para una adecuada gestión del riesgo
en su ámbito personal y funcional, con miras a salvaguardarse, que es condición necesaria para el
ejercicio de la solidaridad social.
5. Principio participativo: Es deber de las autoridades y entidades del Sistema Nacional de

Gestión del Riesgo de Desastres, reconocer, facilitar y promover la organización y participación
de comunidades étnicas, asociaciones cívicas, comunitarias, vecinales, benéficas, de
voluntariado y de utilidad común. Es deber de todas las personas hacer parte del proceso de
gestión del riesgo en su comunidad.
6. Principio de diversidad cultural: En reconocimiento de los derechos económicos, sociales y

culturales de las personas, los procesos de la gestión del riesgo deben ser respetuosos de las
particularidades culturales de cada comunidad y aprovechar al máximo los recursos culturales de
la misma.
7. Principio del interés público o social: En toda situación de riesgo o de desastre, el interés
público o social prevalecerá sobre el interés particular. Los intereses locales, regionales,
sectoriales y colectivos cederán frente al interés nacional, sin detrimento de los derechos
fundamentales del individuo y, sin demérito, de la autonomía de las entidades territoriales.
8. Principio de precaución: Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las

vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como
resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán
el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice
para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo
9. Principio de sostenibilidad ambiental: El desarrollo es sostenible cuando satisface las

necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer
las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del
desarrollo. El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del
territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio
ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la
gestión del riesgo de desastres.
10. Principio de gradualidad: La gestión del riesgo se despliega de manera continua, mediante
procesos secuenciales en tiempos y alcances que se renuevan permanentemente. Dicha gestión
continuada estará regida por los principios de gestión pública consagrados en el artículo 209 de
la Constitución y debe entenderse a la luz del desarrollo político, histórico y socioeconómico de
la sociedad que se beneficia.
11. Principio sistémico: La política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema
administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en
modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la
interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación
de competencias. Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de
interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración.
12. Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de

servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas
funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y
el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
13. Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y

territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de
gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas
se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y
entidades involucradas. La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de
las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones
propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los
procesos y procedimientos para alcanzarlas.
14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades

territoriales para ejercer sus competencias. La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la
subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de
intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas
tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango
superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas,
no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en
riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que
acude en ayuda de la entidad afectada.
15. Principio de oportuna información: Para todos los efectos de esta ley, es obligación de las
autoridades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, mantener debidamente
informadas a todas las personas naturales y jurídicas sobre: Posibilidades de riesgo, gestión de
desastres, acciones de rehabilitación y construcción, así como también sobre las donaciones
recibidas, las donaciones administradas y las donaciones entregadas.
ARTÍCULO 5. SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. El

Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en adelante, y para efectos de la presente
ley, sistema nacional, es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas,
normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la
información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión
del riesgo en el país.
ARTÍCULO 6. OBJETIVOS DEL SISTEMA NACIONAL. Son objetivos del Sistema

Nacional los siguientes:
1. Objetivo General. Llevar a cabo el proceso social de la gestión del riesgo con el propósito de
ofrecer protección a la población en el territorio colombiano, mejorar la seguridad, el bienestar y
la calidad de vida y contribuir al desarrollo sostenible.
2. Objetivos específicos:
2.1. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de conocimiento del riesgo mediante

acciones como:
a) Identificación de escenarios de riesgo y su priorización para estudio con mayor detalle y

generación de los recursos necesarios para su intervención.
b) Identificación de los factores del riesgo, entiéndase: amenaza, exposición y vulnerabilidad, así
como los factores subyacentes, sus orígenes, causas y transformación en el tiempo.
c) Análisis y evaluación del riesgo incluyendo la estimación y dimensionamiento de sus posibles

consecuencias.
d) Monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes.
e) Comunicación del riesgo a las entidades públicas y privadas y a la población, con fines de
información pública, percepción y toma de conciencia.
2.2. Desarrollar y mantener el proceso de reducción del riesgo mediante acciones como:
a) Intervención prospectiva mediante acciones de prevención que eviten la generación de nuevas

condiciones de riesgo.
b) Intervención correctiva mediante acciones de mitigación de las condiciones de riesgo
existente.
c) Protección financiera mediante instrumentos de retención y transferencia del riesgo.

2.3. Desarrollar, mantener y garantizar el proceso de manejo de desastres mediante
acciones como:
a) Preparación para la respuesta frente a desastres mediante organización, sistemas de alerta,

capacitación, equipamiento y entrenamiento, entre otros.
b) Preparación para la recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción.
c) Respuesta frente a desastres con acciones dirigidas a atender la población afectada y restituir
los servicios esenciales afectados.
d) Recuperación, llámese: rehabilitación y reconstrucción de las condiciones socioeconómicas,

ambientales y físicas, bajo criterios de seguridad y desarrollo sostenible, evitando reproducir
situaciones de riesgo y generando mejores condiciones de vida.
ARTÍCULO 13. LOS GOBERNADORES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los

gobernadores son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y
desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia
las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los
procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su
competencia territorial.
PARÁGRAFO 1o. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva

tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del
riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo
departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo,
especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de
planificación bajo su responsabilidad.
PARÁGRAFO 2o. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de

coordinación de los municipios que existen en su territorio. En consecuencia, están a cargo de las
competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios
de su departamento.
ARTÍCULO 14. LOS ALCALDES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los alcaldes como jefes
de la administración local representan al Sistema Nacional en el Distrito y el municipio. El
alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de
los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la
reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción.
PARÁGRAFO. Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la

planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del
riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de
desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública.
ARTÍCULO 19. COMITÉS NACIONALES PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO. Los

Comités Nacionales para la gestión del riesgo, de que trata el artículo 15 de la presente ley son
instancias de asesoría, planeación y seguimiento destinadas a garantizar la efectividad y
articulación de los procesos de conocimiento, de reducción del riesgo y de manejo de desastres,
bajo la dirección de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
ARTÍCULO 39. INTEGRACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y DEL DESARROLLO. Los planes de ordenamiento
territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes
niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico
y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la
ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones
de riesgo.
PARÁGRAFO. Las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la
fecha en que se sancione la presente ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento
territorial y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no haya incluido en
su proceso de formulación de la gestión del riesgo.
4.8. LEY 1564 DE 2012

Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras
disposiciones.

país.
página web de la entidad pública correspondiente.
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a

aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:
1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva
desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que
haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.
[…]
ARTÍCULO 615. Modifíquese el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:
“ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA

INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo
Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias
dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos
susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se
conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que
corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de las peticiones de
cambio de radicación de un proceso o actuación, que se podrá disponer excepcionalmente
cuando en el lugar en donde se esté adelantando existan circunstancias que puedan afectar el
orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías
procesales o la seguridad o integridad de los intervinientes.
Adicionalmente, podrá ordenarse el cambio de radicación cuando se adviertan deficiencias de
gestión y celeridad de los procesos, previo concepto de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
PARÁGRAFO. En todas las jurisdicciones las solicitudes de cambio de radicación podrán ser
formuladas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”.
4.9. LEY 1931 DE 2018

Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático
ARTÍCULO 1. OBJETO. La presente ley tiene por objeto establecer las directrices para la
gestión del cambio climático en las decisiones de las personas públicas y privadas, la
concurrencia de la Nación, Departamentos, Municipios, Distritos, Áreas Metropolitanas y
Autoridades Ambientales principalmente en las acciones de adaptación al cambio climático, así
como en mitigación de gases efecto invernadero, con el objetivo de reducir la vulnerabilidad de
la población y de los ecosistemas del país frente a los efectos del mismo y promover la transición
hacia una economía competitiva, sustentable y un desarrollo bajo en carbono.
ARTÍCULO 2. PRINCIPIOS. En el marco de la presente Ley se adoptan los siguientes

principios orientadores para su implementación y reglamentación:
1. Autogestión. Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, desarrollarán acciones
propias para contribuir a la gestión del cambio climático con arreglo a lo dispuesto en esta Ley y
en armonía con las acciones desplegadas por las entidades públicas.
2. Coordinación: La Nación y las entidades territoriales ejercerán sus competencias en el marco

de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
3. Corresponsabilidad: Todas las personas naturales o jurídicas, públicas, privadas, tienen la

responsabilidad de participar en la gestión del cambio climático según lo establecido en la
presente Ley.
4. Costo-beneficio: Se priorizará la implementación de opciones de adaptación al cambio

climático que traigan el mayor beneficio en términos de reducción de impactos para la población
al menor costo o esfuerzo invertido, y con mayores cobeneficios sociales, económicos o
ambientales generados.
5. Costo-efectividad: Se priorizará la implementación de opciones de mitigación de emisiones

de gases efecto invernadero con menores costos por tonelada de gases efecto invernadero
reducida, evitada o capturada y mayor potencial de reducción o captura, y con mayores
cobeneficios sociales, económicos o ambientales generados.
6. Gradualidad: Las entidades públicas desarrollarán lo dispuesto en la presente Ley en forma

progresiva y de acuerdo con sus capacidades administrativas, financieras y de gestión. En el caso
de las Entidades Públicas del Orden Nacional, que hagan parte del Presupuesto General de la
Nación, sus capacidades financieras estarán supeditadas a la disponibilidad de recursos
existentes en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de Mediano Plazo de cada
sector.
7. Integración: Los procesos de formulación, ejecución y evaluación de políticas, planes,

programas, proyectos y normas nacionales y territoriales, así como el diseño y planeación de
presupuestos nacionales y territoriales deben integrar consideraciones sobre la gestión del
cambio climático.
8. Prevención: Las entidades públicas y privadas, en el ámbito de sus competencias, deberán

adoptar las medidas necesarias para prevenir los posibles riesgos y reducir la vulnerabilidad
frente a las amenazas del cambio climático.
9. Responsabilidad: Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, contribuirán al

cumplimiento de los compromisos asumidos por el país en términos de cambio climático, así
como a adelantar acciones en el ámbito de sus competencias que garanticen la sostenibilidad de
las generaciones futuras.
10. Subsidiariedad: Corresponde a la Nación y a los departamentos apoyar a los municipios,

según sea requerido por éstos dada su menor capacidad institucional, técnica y/o financiera, para
ejercer eficiente y eficazmente las competencias y responsabilidades que se deriven de la gestión
del cambio climático.
ARTICULO 3. DEFINICIONES: Para la adecuada comprensión e implementación de la

presente Ley se adoptan las siguientes definiciones:
1. Antropogénico: Resultante de la actividad de los seres humanos o producto de ésta.

2. Adaptación al cambio climático: Es el proceso de ajuste a los efectos presentes y esperados
del cambio climático. En ámbitos sociales de decisión corresponde al proceso de ajuste que
busca atenuar los efectos perjudiciales y/o aprovechar las oportunidades beneficiosas presentes o
esperadas del clima y sus efectos. En los socioecosistemas, el proceso de ajuste de la
biodiversidad al clima actual y sus efectos puede ser intervenido por la sociedad con el propósito
de facilitar el ajuste al clima esperado.
3. Bosque natural: Tierra ocupada principalmente por árboles que puede contener arbustos,
palmas, guaduas, hierbas y lianas, en la que predomina la cobertura arbórea con una densidad
mínima del dosel de 30%, una altura mínima del dosel (in situ) de 5 metros al momento de su
identificación, y un área mínima de 1,0 ha. Se excluyen las coberturas arbóreas de plantaciones
forestales comerciales, cultivos de palma, y árboles sembrados para la producción agropecuaria.
4. Cambio Climático: Variación del estado del clima, identificable, por ejemplo, mediante
pruebas estadísticas, en las variaciones del valor medio o en la variabilidad de sus propiedades,
que persiste durante I largos períodos de tiempo, generalmente decenios o periodos más largos.
El cambio climático puede deberse a procesos internos naturales o a forzamientos externos tales
como modulaciones de los ciclos solares, erupciones volcánicas o cambios antropogénicos
persistentes de la I composición de la atmósfera por el incremento de las concentraciones de
gases de efecto invernadero o del uso del suelo. El cambio climático podría modificar las
características de los fenómenos meteorológicos e hidroclimáticos extremos en su frecuencia
promedio e intensidad, lo cual se expresará paulatinamente en el comportamiento espacial y
ciclo anual de estos.
5. Cobeneficios: Efectos positivos que una política o medida destinada a un propósito podría
tener en otro propósito, independientemente del efecto neto sobre el bienestar social general. Los
cobeneficios están a menudo supeditados a la incertidumbre y dependen, entre otros factores, de
las circunstancias locales y las prácticas de aplicación. Los cobeneficios también se denominan
beneficios secundarios.
6. Desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima: Se entiende por tal el desarrollo que
genera un mínimo de Gases de Efecto Invernadero y gestiona adecuadamente los riesgos
asociados al clima, reduciendo la vulnerabilidad, mientras aprovecha al máximo las
oportunidades de desarrollo y las oportunidades que el cambio climático genera.
7. Efecto invernadero: Es el fenómeno natural por el cual la tierra retiene parte de la energía
solar, permitiendo mantener una temperatura que posibilita el desarrollo natural de los seres
vivos que la habitan.
8. Gases de efecto invernadero (GEI): Son aquellos componentes gaseosos de la atmósfera, de

origen natural o antropogénico, que absorben y emiten la energía solar reflejada por la superficie
de la tierra, la atmósfera y las nubes. Los principales gases de efecto invernadero son el dióxido
de carbono (CO2), el óxido nitroso (N20), el metano (CH4) los hidrofluorocarbonos (HFC), los
perfluorocarbonos (PFC) y el Hexafluoruro de Azufre (SF6).
9. Gestión del Cambio Climático: Es el proceso coordinado de diseño, implementación y

evaluación de acciones de mitigación de GEI y adaptación al cambio climático orientado a
reducir la vulnerabilidad de la población, infraestructura y ecosistemas a los efectos del cambio
climático. También incluye las acciones orientadas a permitir y aprovechar las oportunidades que
el cambio climático genera.
10. Instrumentos económicos. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos que

todos los niveles de gobierno diseñen, desarrollen y apliquen, en el ámbito de sus competencias,
con el propósito de que las personas jurídicas o naturales, públicas o privadas, muestren cambios
de comportamiento y asuman los beneficios y costos relacionados con la mitigación de gases de
efecto invernadero y adaptación al cambio climático, contribuyendo así al logro del objeto de la
presente Ley.
11. Mitigación de Gases de Efecto Invernadero: Es la gestión que busca reducir los niveles de
emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a través de la limitación o disminución
de las fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero y el aumento o mejora de los
sumideros y reservas de gases de efecto invernadero. Para efectos de esta ley, la mitigación del
cambio climático incluye las políticas, programas, proyectos, incentivos o desincentivas y
actividades relacionadas con la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono y la
Estrategia Nacional de REDD+ (ENREDO+).
12. Medios de implementación: En términos de la Convención Marco de las Naciones Unidas

sobre el Cambio Climático, CMNUCC, los medios de implementación son las herramientas que
permitirán la puesta en funcionamiento de acciones de mitigación y adaptación al cambio
climático, tales como el financiamiento, la transferencia de tecnología y la construcción de
capacidades, entre otros.
4.10. DECRETO 1807 DE 2014

Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012 en lo relativo a la
incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan
otras disposiciones.
CONSIDERANDO:
Que el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012 determinó que el Gobierno Nacional
reglamentaría las condiciones y escalas de detalle para la delimitación y zonificación de las áreas
de amenaza y de las áreas con condiciones de riesgo además de la determinación de las medidas
específicas para su mitigación teniendo en cuenta la denominación de los planes de
ordenamiento territorial, prevista en el artículo 9° de la Ley 388 de 1997;
Que el artículo 8° de la Ley 388 de 1997 señala como una de las acciones urbanísticas que deben
incorporarse en los planes de ordenamiento territorial la determinación de “las zonas no urbaniza
bies que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas
naturales”;
Que el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 establece como determinantes de superior jerarquía,
que los municipios y distritos deben tener en cuenta en la elaboración y adopción de los planes
de ordenamiento territorial, las relacionadas con la conservación y protección del medio
ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así como las
políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el
señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos y las estrategias
de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos;
Que el numeral 10 del artículo 3° de la Ley 1523 de 2012 considera dentro de los principios que
orientan la gestión del riesgo el principio de gradualidad, haciendo alusión a que “la gestión del
riesgo se despliega de manera continua, mediante procesos secuenciales en tiempos y alcances
que se renuevan permanentemente. Dicha gestión continuada estará regida por los principios de
gestión pública consagrados en el artículo 209 de la Constitución y debe entenderse a la luz del
desarrollo político, histórico y socioeconómico de la sociedad que se beneficia”;
Que el artículo 39 de la Ley 1523 de 2012 establece que los planes de ordenamiento territorial
deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socio ambiental y
considerar el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio,
procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo;
Que el artículo 40 de la Ley 1523 de 2012 reitera que los planes de ordenamiento deben incluir
las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, en lo relativo a los mecanismos
para el inventario de asentamientos en alto riesgo, el señalamiento, delimitación y tratamiento de
las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o
antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la
transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la
constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los
instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para
reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros;
Que, en este contexto, se hace necesario integrar la gestión del riesgo de desastres en los planes
de ordenamiento territorial;
ARTÍCULO 1. OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones contenidas en el

presente decreto establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera
gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los
planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan.
PARÁGRAFO 1. Cuando el presente decreto se refiera a los planes de ordenamiento territorial

se entenderá que comprende todos los tipos de planes previstos en el artículo 9° de la Ley 388 de
1997.
PARÁGRAFO 2. De conformidad con lo previsto por la Ley 388 de 1997 y el artículo 189 del
Decreto-ley 019 de 2012, los estudios básicos de que trata el artículo 3° del presente decreto,
deben hacer parte de los proyectos de revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los
planes de ordenamiento territorial o la expedición de un nuevo plan. El Alcalde municipal o
Distrital no podrá someter a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad
ambiental correspondiente, los proyectos de revisión referidos sin el cumplimiento de este
requisito.
En ningún caso los concejos municipales o distritales podrán conferir autorizaciones con el fin
de que los Alcaldes condicionen la realización de los estudios de que trata el artículo 3 del
presente decreto, con posterioridad a la revisión del Plan, ni sujetos a autorizaciones posteriores
del alcalde municipal o distrital.
ARTÍCULO 3. ESTUDIOS BÁSICOS PARA LA REVISIÓN O EXPEDICIÓN DE

PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (POT). De conformidad con lo dispuesto
en el artículo anterior para la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes
de ordenamiento territorial o la expedición de nuevos planes, se deben elaborar estudios en los
suelos urbanos, de expansión urbana y rural para los fenómenos de inundación, avenidas
torrenciales y movimientos en masa, que contienen:
a) La delimitación y zonificación de las áreas de amenaza;
b) La delimitación y zonificación de las áreas con condición de amenaza en las que se requiere
adelantar los estudio& detallados a que se refiere el siguiente artículo;
c) La delimitación y zonificación de las áreas con condición de riesgo en las que se requiere
adelantar los estudios detallados a que se refiere el siguiente artículo;
d) La determinación de las medidas de intervención, orientadas a establecer restricciones y

condicionamientos mediante la determinación de normas urbanísticas.
PARÁGRAFO 1. Para efectos de la aplicación de lo dispuesto en el presente decreto, se

adoptan las siguientes definiciones:
ÁREAS CON CONDICIÓN DE AMENAZA, son las zonas o áreas del territorio municipal
zonificadas como de amenaza alta y media en las que se establezca en la revisión o expedición
de un nuevo POT la necesidad de clasificarlas como suelo urbano, de expansión urbana, rural
suburbano o centros poblados rurales para permitir su desarrollo.
ÁREAS CON CONDICIÓN DE RIESGO, corresponden a las zonas o áreas del territorio
municipal clasificadas como de amenaza alta que estén urbanizadas, ocupadas o edificadas así
como en las que se encuentren elementos del sistema vial, equipamientos (salud, educación,
otros) e infraestructura de servicios públicos.
DELIMITACIÓN, consiste en la identificación del límite de un área determinada, mediante un

polígono. Debe realizarse bajo el sistema de coordenadas oficial definido por la autoridad
cartográfica nacional y su precisión estará dada en función de la escala de trabajo.
ZONIFICACIÓN, es la representación cartográfica de áreas con características homogéneas.

Debe realizarse bajo el sistema de coordenadas oficial definido por la autoridad cartográfica
nacional y su precisión estará dada en función de la escala de trabajo.
PARÁGRAFO 2. Aquellos municipios o distritos que se encuentren expuestos a amenazas por

otros fenómenos naturales (sísmicos, volcánicos, tsunami, entre otros) o de origen tecnológico,
deben evaluarlas con base en la información disponible generada por las autoridades y sectores
competentes y de acuerdo con la situación de cada municipio o distrito.
PARÁGRAFO 3. En los casos en que un municipio o distrito esté expuesto a más de un tipo de
fenómeno amenazante y que estos se superpongan o que tengan incidencia uno en otro, se deberá
contemplar su efecto en los estudios y zonificaciones respectivas.
PARÁGRAFO 4. Si al momento de la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de

los planes de ordenamiento territorial o la expedición de un nuevo POT, se cuenta con un Plan de
Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas aprobado y el mismo incluye los análisis de
amenazas, estos sirven de insumo para la elaboración de los estudios básicos en suelo rural.
ARTÍCULO 13. DETERMINACIÓN DE MEDIDAS DE INTERVENCIÓN. Con base en

los resultados de los estudios básicos, se deben determinar las medidas de mitigación no
estructurales orientadas a establecer el modelo de ocupación del territorio y las restricciones o
condicionamientos para el uso del suelo cuando sea viable, mediante la determinación de normas
urbanísticas.
ARTÍCULO 14. ESTUDIOS DETALLADOS. Los estudios detallados deben contener lo

siguiente para cada uno de los eventos analizados:
1. Análisis detallado de amenaza.
2. Evaluación de vulnerabilidad.
3. Evaluación del riesgo.
4. Determinación de medidas de mitigación.
PARÁGRAFO. En las zonas no ocupadas, esto es, que no hay elementos expuestos, se deben
considerar las alternativas de intervención conducentes a la reducción de [a amenaza, siempre y
cuando sean viables desde el punto de vista ambiental, técnico, financiero y urbanístico.
ARTÍCULO 18. EVALUACIÓN DEL RIESGO. La evaluación de riesgo es el resultado de

relacionar la zonificación detallada de amenaza y la evaluación de la vulnerabilidad. Con base en
ello, se categorizará el riesgo en alto, medio y bajo, en función del nivel de afectación esperada.
Para las zonas en alto riesgo se definirá la mitigabilidad o no mitigabilidad, a partir de las
alternativas de intervención física para reducir y evitar el incremento de la amenaza y/o
vulnerabilidad.
Para estas alternativas se deberá evaluar su viabilidad de ejecución desde el punto de vista
técnico, financiero y urbanístico. Bajo estas evaluaciones se obtendrá la definición del riesgo alto
mitigable o riesgo alto no mitigable.
ARTÍCULO 20. MEDIDAS DE INTERVENCIÓN. Para la prevención, mitigación del riesgo

y/o reducción de la amenaza y/o vulnerabilidad de conformidad con lo previsto en el artículo
anterior, el estudio de evaluación de riesgo planteará medidas que podrán ser estructurales y no
estructurales.
1. Las medidas estructurales, son medidas físicas encaminadas a la realización de acciones y

obras para atender las condiciones de riesgo ya existentes. Entre otras se consideran las
siguientes: obras de estabilización y de reforzamiento de edificaciones e infraestructura, las
cuales deben ser predimensionadas sobre la cartografía a nivel de prediseño, con el estimativo de
costos correspondiente.
En la determinación de este tipo de medidas se deben considerar los potenciales efectos que
producirán aguas abajo.
En las zonas donde se define que el riesgo es no mitigable se deben identificar en detalle las
viviendas y construcciones que serán objeto de reasentamiento, además de las obras de
estabilización necesarias para evitar que aumente la influencia del fenómeno en estudio.
2. Las medidas no estructurales, orientadas a regular el uso, la ocupación y el aprovechamiento

del suelo mediante la determinación de normas urbanísticas, proyectos para la implementación
de sistemas de alertas tempranas en los casos que aplique, así como la socialización y
apropiación cultural de los principios de responsabilidad y precaución.
ARTÍCULO 24. EL COMPONENTE URBANO. En relación al suelo urbano y de expansión

urbana, este componente deberá contemplar por lo menos, los siguientes contenidos para
adelantar la delimitación de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales, de conformidad
con lo previsto en el componente general del plan de ordenamiento territorial:
1. Para las áreas con condición de amenaza: La asignación del régimen general de usos y
tratamientos que se podrán desarrollar en estas áreas, estableciendo los condicionamientos o
restricciones de usos, densidades, ocupación y edificabilidad que eviten la generación de
situaciones de riesgo.
El desarrollo de estas áreas se condiciona a la elaboración de los estudios detallados de que trata
el presente decreto, para lo cual se deben señalar los criterios para la caracterización y
delimitación de las unidades de análisis y para la realización de los estudios detallados.
2. Para las áreas de amenaza medía ocupadas. La determinación de las acciones requeridas para
estas áreas relacionadas con el manejo de aguas y adecuación de taludes, entre otros, así como de
las acciones para realizar seguimiento y monitoreo a fin de garantizar que no se generen
condiciones de riesgo.
3. Para las áreas con condición riesgo: La definición de las condiciones técnicas que se estimen
convenientes para la elaboración de los estudios detallados que permitan establecer la
categorización del riesgo.
La asignación del régimen general de usos y tratamientos, y normas de densidades, ocupación y
edificabilidad que se podrán desarrollar condicionados a los resultados de los estudios detallados.
4. Para las áreas de riesgo que cuenten con estudios detallados:
4.1. La delimitación y zonificación de las zonas de riesgo alto, medio y bajo con la
determinación de aquellas zonas de riesgo alto que se consideren como mitigables y no
mitigables.
4.2. La definición de las medidas de intervención para el desarrollo de las zonas de riesgo
mitigable. Igualmente, se contemplará la asignación de usos y tratamientos y las demás normas
urbanísticas de carácter general para el desarrollo de estas áreas (densidades, ocupación y
edificabilidad).
4.3. Cuando las zonas de alto riesgo se definan como no mitigables, se establecen las medidas
para su manejo y para evitar la ocupación de estas áreas, de acuerdo con el régimen aplicable al
suelo de protección.
PARÁGRAFO. El desarrollo urbanístico de áreas con condición de amenaza estará sujeto a la
realización de los estudios detallados, así como a la ejecución de las medidas de reducción
(prevención y mitigación) que se determinen en los mismos.
Para el efecto, en el plan de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen y
complementen se deben, si es del caso, fijar criterios diferenciales para la caracterización y
redelimitación de las unidades de análisis en las áreas objeto de los estudios detallados.
Como mínimo se deben considerar los predios que pueden ser afectados por la ocurrencia del
fenómeno natural objeto de análisis y se deben señalar las condiciones y parámetros para la
realización de los estudios, de conformidad con lo establecido para el trámite de licencias de
urbanización contempladas en el Decreto número 1469 de 2010 o la norma que la adicione,
modifique o sustituya.
Los estudios podrán estar a cargo del gestor y/o promotor y/o urbanizador dentro del trámite de
los instrumentos de planeamiento intermedio y de licenciamiento urbanístico.
ARTÍCULO 25. EL COMPONENTE RURAL. En relación al suelo rural y rural suburbano,

este componente deberá contemplar por lo menos, los siguientes contenidos para adelantar la
delimitación de las áreas expuestas a amenazas y riesgos naturales, de conformidad con lo
previsto en el componente general del plan de ordenamiento territorial:
1. Para las áreas de amenaza alta y medía: La definición de medidas de manejo especial para
las zonas calificadas como de amenaza alta y media en los suelos rurales no suburbanos
mediante el desarrollo, entre otros, de usos agroforestales, la implementación de prácticas
culturales de conservación y manejo de cultivos, las medidas para el control de erosión y
prácticas mecánicas de conservación tales como el manejo de escorrentías, así como determinar
la necesidad de adelantar estudios detallados en las áreas de restricción por amenaza.
2. Para las áreas con condición riesgo: La definición de las condiciones técnicas para la
elaboración de los estudios detallados que permitan establecer las categorías de riesgo en estas
áreas y la asignación del régimen general de usos.
3. Para las áreas de riesgo que cuenten con estudios detallados: La delimitación y
zonificación de las áreas de riesgo alto, medio y bajo con la determinación de aquellas zonas de
riesgo alto que se consideren como mitigables y no mitigables.
La asignación de usos y las demás condiciones para orientar la ocupación de las áreas calificadas
como de riesgo mitigable y para las clasificadas como de riesgo no mitigable se aplicará el
régimen del suelo de protección.
PARÁGRAFO. El desarrollo por parcelación en áreas con condición de riesgo en suelo

suburbano y centros poblados rurales que no cuenten con estudios detallados al momento de
adoptar la revisión del plan de ordenamiento territorial, estará condicionado a su realización, así
como a la ejecución de las medidas de reducción (prevención y mitigación) que se determinen en
estos estudios.
4.11. LEY 2080 DE 2021

Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de
descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA
SENTENCIAS. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se
tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia,
dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las
sentencias dictadas en audiencia.
2. Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio, total o parcialmente, y
contra este se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado ponente citará a audiencia
de conciliación que deberá celebrarse antes de resolverse sobre la concesión del recurso, siempre
y cuando las partes de común acuerdo soliciten su realización y propongan fórmula conciliatoria.
3. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá
mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente
por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos.
4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite
en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de
apelación formulado por los demás intervinientes.
5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación
de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no
habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar
sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de
ejecutoria del auto que admite el recurso.
6. El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de
que ingrese el proceso al despacho para sentencia.
7. La sentencia se dictará dentro de los veinte (20) días siguientes. En ella se ordenará
devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento.
ARTÍCULO 86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente

ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias
de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán
respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.
5. Ratio Decidendi
Teniendo en cuenta la situación de riesgo de desastre no mitigable que se presenta en el sector,
cuya probabilidad de materialización es alta, resulta imperativo modificar las órdenes emitidas
por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, con miras a que se
ajusten a los lineamientos que fijó esta Sección en materia de reubicación en la sentencia de 1°
de junio de 2020.
Es preciso resaltar que la acción prevista en el Artículo 88 de la Constitución Política tiene
como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, razón por la cual el Artículo
34 de la Ley 472 atribuyó al juez popular el deber de adoptar todas las órdenes de hacer o de no
hacer que sean necesarias para su restablecimiento, con un grado de especificidad que facilite su
ejecución. Al respecto, en la providencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección indicó lo
siguiente:
“[…] Quiere decir, entonces que, en atención a la naturaleza de la acción, su origen
constitucional, la clase de derechos e intereses que protege y los efectos de las medidas que
puede adoptar, el juez de la acción popular no limita su decisión a los hechos,
pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, como se infiere de los
poderes que le otorgó la Ley 472 de 1998, sino que su deber tiene que ver con la adopción
de las medidas que sean necesarias para restablecer la cosas al estado precedente a la
vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible, como lo demandan los
mandatos superiores bajo análisis […]”.(Subraya la Sala)
Así las cosas, la Sala modificará las órdenes de amparo con el objeto de implementar una
estrategia urgente de atención y reacción inmediata, y prescindirá de las actividades relacionadas
con el censo, socialización y sensibilización de las medidas de reubicación, ante la inminencia de
un evento de desastre en la zona del barrio Bajo Cervantes catalogada como de riesgo alto no
mitigable, bajo la premisa consistente en que la entidad condenada ya inició tales labores.
Con fundamento en lo anterior, el numeral segundo la parte resolutiva de la sentencia de primera
instancia será del siguiente tenor:
[…] SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Manizales que reubique directamente a las
familias damnificadas con ocasión de los hechos que acontecieron el 19 de abril de 2017,
las cuales residen en el sitio geográfico conocido como barrio bajo Cervantes en la Calle
31C n° 33 en una zona de alto riesgo no mitigable.
En consecuencia, el municipio de Manizales deberá adoptar un plan transitorio, dentro del
término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, en el que
incluirá las gestiones administrativas, presupuestales, financieras, policivas y los subsidios
de arrendamiento más urgentes para la reubicación temporal de las familias identificadas
en el censo que ya adoptó, mientras implementa la estrategia de vivienda definitiva.
En el término máximo de diez (10) meses, el Municipio de Manizales deberá reubicar de
forma definitiva a las familias censadas, en un lugar de condiciones similares, por medio de
un plan de vivienda subsidiada o de la estrategia que estime pertinente.
Ahora bien, si los habitantes de los inmuebles ubicados en las zonas de alto riesgo no
mitigable se rehúsan a abandonar el sito, el Alcalde Municipal debe ordenar la
desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley 1801 de 29 de
julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana.
De igual forma deberá realizar monitoreos periódicos a la zona y ejecutar las medidas de
contención que sean necesarias para conservar el territorio que sea reubicado.
Las entidades demandadas, durante este trámite, deben atender de forma especial el
principio de economía para optimizar el uso del tiempo y procurar el nivel más alto de
calidad en sus actuaciones, en atención a las graves condiciones en que se encuentra la
comunidad. […]
De otro lado, se modificará el ordinal TERCERO de la sentencia impugnada en el sentido de
integrar el comité para la verificación de su cumplimiento conforme a los lineamientos del
Artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual quedará así:
[…] TERCERO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta
providencia, el cual estará integrado por la Sala Primera de Decisión del Tribunal
Administrativo de Caldas a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por las
demandantes, por la alcaldía municipal de Manizales - Caldas, por la Corporación
Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldas-, por la sociedad Aguas de Manizales S.A.
E.S.P., por la personería municipal de Manizales y por el agente del Ministerio Público, de
conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes deberán
hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes trimestrales
sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la
sentencia. En el comité podrá participar cualquier persona que habite en la zona afectada
del barrio Bajo Cervantes. […].
Adicionalmente, como ya se indicó, conforme a la jurisprudencia de esta Sección y los principios
de solidaridad social, autoconservación y participación, se exhortará a la comunidad que habita
en el sector catalogado como de alto riesgo no mitigable para que participe en los programas de
reubicación y contribuya a prevenir nuevos eventos que atenten contra la vida y la integridad de
las personas.
Por último, según lo previsto en los Artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código
General del Proceso , y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27
en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la
Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará
en costas en esta instancia, porque no se comprobó su causación.
6.1. Responsabilidad estatal en los desastres naturales
Según el Consejo de Estado en la estructura participativa gubernativa “administrativamente, son
los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la
prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son
los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su
conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma
señalada por el Artículo 14 de la Ley 1523 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 12 de julio de 2018, C.P. Dr.
Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 660012331000201000385-02(AP)).
Por tales razones, es evidente que el Municipio cuenta con la responsabilidad de orientar el
proceso de desarrollo en función del riesgo. Además, la labor correctiva de desalojo y
reubicación se enmarca en unos postulados constitucionales y legales que impiden al ente
territorial actuar de forma ineficiente, arbitraria o desconocer los derechos de los propietarios de
los bienes inmuebles.
Respecto de las reglas que deben seguir las autoridades territoriales en los procesos de
reubicación, la Corte Constitucional identificó los siguientes parámetros:
[…] (i) los alcaldes deben llevar a cabo un inventario de las zonas que presenten altos
riesgos para la localización de asentamientos humanos, entre otros factores, por estar
sujetas a derrumbes o deslizamientos; (ii) adelantar programas de reubicación de quienes
se encuentran en estos sitios, o implementar las medidas necesarias para eliminar el
respectivo riesgo; (iii) la entidad o el funcionario público que no cumpla con lo anterior
incurrirá en causal de mala conducta; (iv) cualquier interesado puede presentar ante el
alcalde o intendente, la solicitud de incluir una zona o asentamiento al señalado inventario;
(v) los inmuebles y las mejoras de quienes deben ser reubicados, pueden ser adquiridos a
través de enajenación voluntaria directa o mediante expropiación; (vi) los bienes antes
mencionados, adquiridos a través de las modalidades señaladas, pueden ser recibidos en
pago de los inmuebles donde fueren reubicados; (vii) el terreno a obtener debe pasar a ser
un bien de uso público administrado por la entidad que lo adquirió; (viii) las zonas de alto
riesgo deben ser desalojadas de manera obligatoria, por tanto, en caso de que quienes las
habitan se nieguen a ello, los alcaldes deben ordenar la desocupación en concurso con la
policía, así como la demolición de las construcciones averiadas. Finalmente, según lo
establecido en el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2ª
de 1991, las autoridades que incumplan con lo dispuesto en la norma, incurren en el delito
de prevaricato por omisión […] (Ver Sentencias T-1094 de 2002 y T-149 de 2017).
También la SECCIÓN PRIMERA del CONSEJO DE ESTADO, en la sentencia de 1° de
junio de 2020, precisó cuáles son las acciones que deben observar los municipios cuando
reubican a las familias asentadas en zona de riesgo no mitigable, así:
[…] En consecuencia, la Sala considera que es necesario precisar las órdenes en el
siguiente sentido: […]
El Municipio (…) tiene la carga de reubicar directamente a las familias que no resultaron
damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no han sido beneficiadas con un
subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable (…) teniendo
en cuenta que con ocasión de este proceso se probó que existe una situación de
vulnerabilidad de familias que no resultaron afectadas con el fenómeno invernal.
En consecuencia, la Sala ordenará al Municipio (…) dentro del término de dos (2) meses,
contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las gestiones
administrativas, presupuestales y financieras para la reubicación definitiva de las
familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la Niña y que no
han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en zonas de alto
riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La Ceiba, El
Bambú y Espuma Baja.
Vencido el término anterior, el Municipio (…) deberá reubicar de forma definitiva en un
lugar que permita el acceso a los servicios públicos, por medio de un plan de vivienda
subsidiada, a las familias que no resultaron damnificadas con ocasión del Fenómeno de la
Niña y que no han sido beneficiadas con un subsidio de vivienda, pero que habitan en
zonas de alto riesgo no mitigable, en las rondas hídricas o en cotas de inundación en La
Ceiba, El Bambú y Espuma Baja. Lo anterior, en el término máximo de diez (10) meses,
contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
La Sala le ordenará al Municipio (…) que, en el marco de sus competencias
constitucionales, legales y reglamentarias, en el término máximo de quince (15) días,
contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia, realice un censo con el objeto
de determinar las características de la población beneficiaria de la medida de reubicación
indicada en el inciso anterior. El censo deberá contener la siguiente información:
El número de familias que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable (…)
Para la reubicación de las familias que habitan viviendas ubicadas en las zonas de alto
riesgo no mitigable o en las zonas de inundación y que fueron construidas atendiendo la
normativa vigente y con la autorización expresa de las autoridades competentes, siguiendo
el procedimiento previsto para el efecto, la administración deberá aplicar el inciso segundo
del Artículo 56 de la Ley 9 de 1989, que dispone:
”[…] Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas,
mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la
presente ley. Cuando se trate de una enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir
de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el Artículo 13 de
esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los
inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser
un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió […]”.
mitigable, (…) se rehúsan a abandonar el sito, el Alcalde Municipal de Rionegro debe
ordenar la desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley
1801 de 29 de julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana.
comunidad. […](Resaltado del texto).
6.2. Restablecimiento del derecho colectivo a la prevención de desastres

Con fundamento en lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que, en
eventos como son las inundaciones, resulta procedente ordenar a los sujetos corresponsables que
concurran con las entidades gubernamentales en el restablecimiento del derecho colectivo a la
prevención de desastres, en aras de hacer efectivos los deberes de precaución, solidaridad y
autoprotección (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Primera, sentencias de 1 de marzo de 2018 (19001333100520110029401) 22 de febrero de
2018 [Radicado 17001-23-31-000-2011-00220- 01(AP)], 15 de noviembre de 2018 [Radicado
66001-23-33-000-2013-00070-02(AP)], 3 de diciembre de 2018 [Radicado 76001-23-31-000-
2011-01493-01], 16 de mayo de 2019 [Radicado 17001-23-33-000-2017-00452-01(AP)] y 26
de septiembre de 2019 [Radicado 68001-23-33-000- 2016-00592-01(AP)]. MP. Hernando
Sánchez Sánchez).
Aún más, en el precedente de 1 de marzo de 2018 (2 Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 1.º de marzo de 2018,
Rad. N.º 19001-33-31-005-2011-00294-01 C.P: Hernando Sánchez Sánchez), esta Alta Corte
puso de presente que el principio de corresponsabilidad “implica que los demandantes
concernidos deban concurrir con acciones conducentes a la eficaz gestión del riesgo” y, en
consecuencia, “no (es) dable al juez constitucional exonerar a los ciudadanos y a las
comunidades de la corresponsabilidad que les sea exigible en la gestión de sus propios
asuntos, ni relevarlos de la obligación de asumir las consecuencias que se derivan de sus
propios actos”.
Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado también ha aclarado que:
“aun cuando la vulneración de los derechos colectivos invocados se deba en parte a
acciones atribuibles a la comunidad, quienes se encuentran conformando asentamientos
ilegales en zonas (…) de alto riesgo no mitigable (…) exponiendo incluso sus propias
vidas, ello en modo alguno exime a las autoridades del cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales y legales, máxime cuando está de por medio la recuperación del medio
ambiente y la protección de vidas humanas”( Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 16 de mayo de 2019, Consejero
ponente: Hernando Sánchez Sánchez)
Consecuentemente, se ha sostenido que: “el ente territorial no puede excusar su
responsabilidad alegando que los habitantes de las viviendas que sufren el riesgo o amenaza
(…) son responsables de su causación por tratarse de un asentamiento ilegal, pues la
violación de la ley por los ciudadanos en modo alguno exonera a las autoridades del
cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Cosa distinta es que también resulte
inaceptable que deriven provecho de su proceder ilegal, por lo que deben concurrir con el ente
territorial, en la medida de sus posibilidades, a hacer realidad la solución de vivienda que
posibilite su reubicación” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, providencia proferida el 13 de mayo de 2004; p. 84).
En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-1094 de 2002, precisó lo
siguiente:
[…] Sería contrario a los principios de dignidad humana, de trabajo, de solidaridad social
y de prevalencia del interés general, así como a los deberes ciudadanos, que los
infortunios y riesgos de la persona fuesen asumidos íntegramente por el Estado. Esto
hace, por ejemplo, que las consecuencias negativas de la conducta negligente, e incluso
dolosa, de algunos, se traslade al Estado, y a través de éste a toda la sociedad, con la
consiguiente anulación de la responsabilidad individual en el manejo de sus propios
asuntos. Tal no puede ser, por lo tanto, el alcance de los deberes sociales derivados de las
disposiciones constitucionales citadas […] (Resaltado de la Sala).
De conformidad con los referidos criterios jurisprudenciales, los cuales prohíja la Sala en esta
oportunidad, “la responsabilidad de la comunidad en la causación del riesgo no constituye
una causal de exoneración de responsabilidad para las autoridades públicas por haber
omitido el cabal cumplimiento de sus funciones, en el marco de las competencias
administrativas establecidas en el ordenamiento jurídico, por cuanto los entes territoriales no
pueden excusar su responsabilidad alegando que la comunidad que sufre el riesgo es
responsable de su causación (…), pues la violación de la ley por los ciudadanos en modo
alguno exonera a las autoridades del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales”.
En virtud de lo anterior, y en aras a hacer efectivos los principios de responsabilidad, resulta
procedente exhortar a la comunidad ubicada en el sector objeto de amparo, para que
cumplan sus deberes de prevención del riesgo impuestos por el artículo 2 de la Ley 1523,
particularmente en lo relacionado con el desalojo de las viviendas ubicadas en zona de alto
riesgo no mitigable, y en la postulación a la oferta de vivienda que ofrezca para tal efecto el
ente territorial.
6.3. Las órdenes de amparo

Por último, y teniendo en cuenta la situación de riesgo de desastre no mitigable que se presenta
en el sector, cuya probabilidad de materialización es alta, resulta imperativo modificar las
órdenes emitidas por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, con
miras a que se ajusten a los lineamientos que fijó esta Sección en materia de reubicación en la
sentencia de 1° de junio de 2020 (Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, radicación:
680012331000201200091-01, Demandantes: Leonardo Fabio Lizarazo Velandia).
Es preciso resaltar que la acción prevista en el Artículo 88 de la Constitución Política tiene
como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, razón por la cual el Artículo
34 de la Ley 472 atribuyó al juez popular el deber de adoptar todas las órdenes de hacer o de no
hacer que sean necesarias para su restablecimiento, con un grado de especificidad que facilite su
ejecución.
Al respecto, en la providencia de 28 de marzo de 2014 (Consejo de Estado, Sección Primera,
Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-
2001-90479-01(AP)) esta Sección indicó lo siguiente:
“[…] Quiere decir, entonces que, en atención a la naturaleza de la acción, su origen
constitucional, la clase de derechos e intereses que protege y los efectos de las medidas que
puede adoptar, el juez de la acción popular no limita su decisión a los hechos,
pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, como se infiere de los
poderes que le otorgó la Ley 472 de 1998, sino que su deber tiene que ver con la
adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer la cosas al estado
precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible, como
lo demandan los mandatos superiores bajo análisis […]”.(Subraya la Sala)
Adicionalmente, como ya se indicó, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de
26 de septiembre de 2019. Rad. N.° 68001-23-33-000-2016-00592-01(AP). C.P.: Hernando
Sánchez Sánchez) y los principios de solidaridad social, autoconservación y participación, se
exhortará a la comunidad que habita en el sector catalogado como de alto riesgo no mitigable
para que participe en los programas de reubicación y contribuya a prevenir nuevos eventos que
atenten contra la vida y la integridad de las personas.
7. Decisión
PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta
providencia, los ordinales primero, segundo y tercero de la sentencia recurrida, los cuales
quedarán así:
[…] PRIMERO: AMPARAR el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres
previsibles técnicamente, en consideración a que la Alcaldía Municipal de Manizales no
ha ejercido de manera oportuna y diligente sus obligaciones en materia de gestión del riesgo
de desastres en la zona del barrio Bajo Cervantes declarada como de riesgo alto no
mitigable.
[SEGUNDO: ORDENAR al municipio de Manizales que reubique directamente a las
familias que resultaron damnificadas con ocasión de los hechos que acontecieron el 19 de
abril de 2017, las cuales residen en el sitio geográfico conocido como barrio bajo Cervantes
en la Calle 31C n° 33-14 en una zona de alto riesgo no mitigable.
En consecuencia, el Municipio de Manizales deberá adoptar un plan transitorio, dentro del
término de un (1) mes contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, en el que incluirá
las gestiones administrativas, presupuestales, financieras, policivas y los subsidios de
arrendamiento más urgentes para la reubicación temporal de las familias identificadas en el
censo que ya adoptó, mientras implementa la estrategia de vivienda definitiva. Vencido el
término anterior, el municipio de Manizales deberá reubicar de forma definitiva a las
familias censadas, en un lugar de condiciones similares, por medio de un plan de vivienda
subsidiada o de la estrategia que estime pertinente, en el término máximo de diez (10)
meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
mitigable, se rehúsan a abandonar el sito, el Alcalde Municipal debe ordenar la
desocupación con el apoyo de las autoridades de Policía, en marco de la Ley 1801 de 29 de
julio de 2016, por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana.
De igual forma deberá realizar monitoreos periódicos a la zona y ejecutar las medidas de
contención que sean necesarias para conservar el territorio que sea reubicado.
comunidad. […]
TERCERO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta
providencia, el cual estará integrado por la Sala Primera de Decisión del Tribunal
Administrativo de Caldas a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-, por las
demandantes, por la Alcaldía municipal de Manizales - Caldas, por la Corporación
Autónoma Regional de Caldas -Corpocaldas-, por la sociedad Aguas de Manizales S.A.
E.S.P., por la personería municipal de Manizales y por el agente del Ministerio
Público, de conformidad con lo establecido en el Artículo 34 de la Ley 472 de 1998,
quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes
trimestrales sobre las decisiones y acciones
que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. En el comité podrá
participar cualquier persona que habite en la zona afectada del barrio Bajo Cervantes. […]”.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia recurrida.
CUARTO: EXHORTAR a la comunidad que habita en el sector catalogado como de alto riesgo
de desastre no mitigable del barrio Bajo Cervantes del Municipio de Manizales para que
participe en los programas de reubicación y contribuya a prevenir
nuevos eventos que atenten contra la vida y la integridad de las personas.
QUINTO: SIN COSTAS en esta instancia.
SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo
dispuesto en el Artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
SÉPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este
proveído.
No aplica
No aplica
Los consolidados de víctimas mortales generados por amenazas, desastres y calamidades
detonadas por eventos naturales develan profundas falencias en el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres, en su desarrollo reglamentario y en las políticas públicas generadas
sobre la materia. Los muertos, heridos y desaparecidos reflejan las condiciones de vulnerabilidad
en las que se encuentran los derechos humanos de un considerable sector de la población
colombiana que, tendenciosa a la ocurrencia de un evento natural, no encuentra en el
ordenamiento jurídico nacional disposiciones suficientes que se ocupen de los procesos de
reasentamiento y reubicación en zonas seguras ante la configuración de una amenaza, un
desastre o una calamidad.
La posibilidad de perjuicio a la que se someten los derechos humanos de las poblaciones en

condición de vulnerabilidad es creciente, y con ello, el potencial de reasentamiento y
reubicación. La ocurrencia de desastres naturales es considerada junto con el conflicto y el
desarrollo planificado, como la tercera causa de reasentamiento, y estima que está vinculada al
cambio climático, a la “pérdida de ecosistemas protectores y la ocupación de terrenos altamente
vulnerables que impulsa la mano invisible del mercado de tierras”. Pues, los desastres no son
propiamente naturales, siempre que, como resultado de la economía moderna, los grupos que se
asientan en “zonas de riesgo” acuden a ello al verse forzados a acceder a los suelos menos
apetecidos y a las áreas más marginales de cuenta del impulso de producción y acumulación de
capital que promueve el aprovechamiento desmedido de recursos naturales.
En Colombia, los eventos naturales con mayor frecuencia son los hidrometeorológicos, como la
avalancha, el deslizamiento y la inundación, que constituyen las contingencias con mayor
potencial destructivo y de afectación para aquella población que reviste condiciones de
vulnerabilidad. Las cifras de pérdidas humanas se reducen a una ejemplificación de las
consecuencias de los desastres detonados por eventos naturales que han afectado históricamente
el territorio nacional. Lo anterior se ve respaldado por el Banco Mundial que asegura:
Si se excluyen las grandes pérdidas asociadas con la erupción del volcán Nevado del Ruiz
en 1985, los mayores porcentajes de pérdidas de vidas y de viviendas destruidas
acumuladas en el periodo 1970 – 2011 corresponden a los deslizamientos y a las
inundaciones, respectivamente.
Con el cambio climático se proyecta que la intensificación y los efectos de las amenazas, los
desastres y las calamidades detonadas por eventos naturales en Colombia están lejos de
disminuir. A partir de estudios del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
de Colombia (IDEAM) “en un escenario de cambio climático progresivo, las regiones donde
existe mayor nivel de lluvias se verán afectadas por niveles de lluvias aún mayores, lo que
ocasionaría constantes inundaciones de ríos, deslizamiento de tierras, avalanchas, entre otros
desastres relacionados (…)”. La proyección es compartida por el Grupo Intergubernamental de
Expertos sobre el Cambio Climático, que afirma: “el cambio climático trae consigo un aumento
de desastres naturales, como lo son las tormentas y precipitaciones extremas, las inundaciones
continentales y costeras, los deslizamientos de tierra, la contaminación del aire, las sequías, la
escasez de agua”.
El aumento de concentración demográfica y de localización de bienes en áreas propensas a la
ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos, cuya tendencia en frecuencia e intensidad,
contrario a disminuir, va en aumento, proyecta un incremento del potencial de amenaza y
vulnerabilidad de derechos humanos. El Departamento Nacional de Planeación explica que, en el
país, el 88 % de los desastres son causados por eventos naturales de tipo hidrometeorológico, los
cuales entre el 2010 y el 2012 presentaron un incremento de 1.000 a 3.000 eventos por año.
Además, “En los últimos 20 años, 2.800 viviendas son destruidas en promedio al año y 160
personas mueren a causa de los movimientos en masa, las inundaciones y los flujos torrenciales”.
De acuerdo con la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD, 2014), a lo
anterior se le suman “[l]as deficiencias en el conocimiento, la incorporación de las restricciones
ambientales y de las condiciones de riesgo en los procesos de planificación y ordenamiento
urbano y regional, así como el déficit de vivienda”. Pues, el asentamiento en zonas de alto riesgo
está estrechamente asociado a las familias que presentan mayores índices de pobreza, ya que el
45 % de la expansión urbana se presenta en forma incontrolada a través de asentamientos
subnormales y extraperimetrales”.
Esto se corrobora con la caracterización de ese contexto al asegurar que el reasentamiento afecta
con mayor frecuencia a poblaciones que, independiente de su número, tienen varias cosas en
común: Se trata de grupos situados en una posición de marginalidad social, económica,
geográfica y política, y en muchos casos hacen parte de una minoría étnica.
Lo anterior no solo devela que la frecuencia y el crecimiento de eventos generadores de

reasentamiento y reubicación de población en el territorio se incrementará de cuenta de las
condiciones fácticas constantes que vienen siendo sistematizadas por autoridades
administrativas; al tiempo, queda en evidencia que las condiciones de vulnerabilidad
demográfica no han sido objeto de un tratamiento jurídico ni político integral. Disposiciones
jurídicas no especializadas sobre gestión del riesgo de desastres, adscritas al sector ambiente,
disponían con suficiencia mandatos de optimización, interpretación y orientación frente a la
localización y crecimiento demográfico en el territorio, directrices que el Estado debió
desarrollar a través de un marco jurídico pertinente para evitar la vulneración de derechos
humanos. Así se desprende del artículo 80 constitucional y, tras de él, Principio 9 del Artículo 1
de la Ley 99 de 1993: “[l]a prevención de desastres será materia de interés colectivo y las
medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio
cumplimiento”, y aquellos relacionados con las políticas demográficas y poblacionales, como se
aprecia en el principio: “[l]as políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres
humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza” (Ley 99, 1993,
artículo 1, 3). También, los principios 9 y 16 de la Declaración de Estocolmo de 1972, y el
principio 8 de la Declaración de Rio de Janeiro de 1992.
En ese sentido, se propone la necesidad de legislar los procesos de reasentamiento y reubicación
poblacional generados por amenazas, desastres y calamidades detonados por eventos naturales,
pues, como se propone sobre las deficiencias del reasentamiento, a la falta de una articulación
conceptual se suman:
(…) la ausencia de una política pública sobre el tema y su relación con la adaptación al
cambio climático y el otorgamiento de una amplia discrecionalidad a los municipios para
llevar a cabo procesos de reasentamiento que, en la práctica, se manifiestan a través de
actuaciones informales –sin regulación especial o protocolos que guíen su ejecución y
que han generado la violación de los derechos humanos.
Proponer la generación de legislación en un país con una tradición normativa desbordada exige
despejar el interrogante ¿cuáles son las razones jurídicas y políticas que sustentan la propuesta de
una nueva legislación para el reasentamiento y la reubicación poblacional ocasionada por
amenazas, desastres y calamidades detonadas por eventos naturales? Dichas razones se
encuentran inicialmente en los compromisos adquiridos por Colombia mediante el
reconocimiento de distintos instrumentos internacionales que desarrollan la gestión del riesgo y
que inciden en la necesidad de asegurar el ejercicio de los derechos humanos con garantías de
reasentamiento y reubicación en territorios no vulnerables. Posteriormente, se reúnen algunos
precedentes jurisprudenciales que determinan el alcance de una iniciativa legislativa en esa
materia, se abordan las principales disposiciones del ordenamiento jurídico nacional que han
contemplado mandatos que ayudarían a desarrollar normativamente los procesos de
reasentamiento y reubicación, y se exponen falencias de las políticas nacionales de cambio
climático y gestión del riesgo que dan cuenta de la urgencia de promover legislativamente un
marco de garantías y procedimientos que incida en su modificación, al no contemplar el
reasentamiento y la reubicación poblacional.
Si a esto se le suma que, en Colombia, la institucionalidad de la gestión del riesgo está
conformada por un régimen normativo que coordina las relaciones entre el conjunto de entidades
públicas, privadas y de la sociedad civil. La función del Estado, como ente regulador de riesgos,
parte de la misión de asegurar la construcción de nación, esto por medio de la elaboración de
instrumentos que permitan delegar funciones bajo un esquema de organización en los distintos
ámbitos sectoriales y territoriales.
En el ámbito territorial, la institucionalidad para la gestión del riesgo se sustenta en los procesos,
las estrategias y los proyectos específicos de corto, mediano y largo plazo realizados por los
entes territoriales como los departamentos, los municipios y las regiones del país, en los procesos
de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo del desastre. Esto se desarrolla bajo
una estructura organizativa, unos instrumentos de planificación, unos sistemas de información y
unos mecanismos de financiación.
Este tipo de organización para la gestión del riesgo muestra claramente los principios de la
descentralización que se describe como una pluralidad de órganos de decisión y de centros
particulares de interés; una dirección de estas instituciones por autoridades independientes o
semi - independientes; y una sujeción de tales autoridades a un control cualificado. De esta
manera, la descentralización es uno de los principios para la gestión del riesgo. A pesar que los
riesgos se presentan en lugares puntuales, su afectación y sus orígenes nunca son locales. Por
esta razón, su gestión se amplía al nivel regional, nacional e internacional por medio de la
creación de sistemas o plataformas que coordinan a las entidades y a los actores, generando una
institucionalidad basada en los principios de la gobernanza de múltiples niveles. Esta
coordinación multiescalar es posible gracias a los principios de una política de Ordenamiento
Territorial.
En Colombia, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 del 28 de junio
de 2011 tiene como objetivo dictar las normas para la organización político-administrativa del
territorio, por medio de la definición de un marco institucional que especifique las competencias
del Estado y los entes territoriales, junto a los instrumentos de planificación que permitan el
desarrollo territorial.
La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la descentralización, la
planeación, la gestión y la administración de los entes territoriales, con la correspondiente
asignación de recursos, con la intención de propiciar las condiciones para concertar políticas
públicas entre el Estado, el departamento y los municipios, donde se reconozcan las
características particulares de cada territorio.
De esta manera, la LOOT ha sido la base del ordenamiento territorial en Colombia, siendo uno
de los instrumentos indispensables para la formulación de otras políticas públicas enfocadas al
desarrollo territorial. El caso de la Ley 1523 del 24 de abril de 2012, en la cual se adopta la
política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo (SNGRD), bajo los enfoques de coordinación territorial, concurrencia y
subsidiaridad, pone en evidencia la importancia del ordenamiento territorial para la gestión del
riesgo de desastres. Según el Artículo 1 de la Ley 1523: “La gestión del riesgo de desastres es
una política de desarrollo indispensable que asegura la seguridad territorial y mejora la
calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo”. Por tanto, la gestión del riesgo
está ligada a la planificación del desarrollo seguro y a la gestión ambiental territorial sostenible.
Complementando a la LOOT se encuentra la Ley 388 de 1997, que brinda directrices hacia el
desarrollo y ordenamiento territorial municipal y distrital, incluyendo la gestión del riesgo de
desastres como uno de los objetivos fundamentales para el ordenamiento del territorio donde la
creación, protección y defensa del espacio público debe contener una visión preventiva hacia
todo tipo de amenazas que afecten la integridad social y comprometan la sostenibilidad de la
biodiversidad ecológica. Al mismo tiempo, esta ley establece, como requisito del ordenamiento
territorial, la conservación y sostenibilidad de ecosistemas estratégicos con la finalidad de
reducir los impactos ambientales negativos que conllevan al aumento de la vulnerabilidad
territorial. De este modo, la ley intenta brindar a los entes territoriales directrices de
sostenibilidad para la acción urbanística, que permitan continuar con los procesos de desarrollo
sin aumentar el riesgo de desastres.
Uno de los principios que destaca la LOOT, fundamental para la formulación de planes de
gestión del riesgo, son los esquemas asociativos territoriales, donde el Estado promueve procesos
integradores de las entidades territoriales, nacionales e internacionales, para la libre y voluntaria
conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo territorial. Un ejemplo de
asociación territorial para la planeación y gestión es el Área Metropolitana del Valle de Aburrá
(AMVA), en el Departamento de Antioquia, donde los gobiernos locales de diez municipios se
articulan, evidenciando una mayor eficiencia y eficacia de la gestión del riesgo.
Ante lo cual, surge la necesidad de una “política de reasentamiento involuntario de población,
relacionado con el riesgo de origen natural y su reducción de vulnerabilidad frente a
desastres naturales” coloca como meta la urgencia de una legislación sobre un objeto o materia
que, al tiempo de exigir su delimitación, definición y caracterización, demanda una elaboración
que permita su posterior evolución y continuidad. Como destacan Castro y Vélez (2018:4),
En la legislación sobre ordenamiento territorial y gestión del riesgo, de manera general, la ley
emplea indistintamente los términos de reasentamiento o reubicación para referirse a la
obligación de las autoridades locales de trasladar a lugares seguros a las personas que habitan en
zonas de riesgo, sin establecer un contenido de esta obligación.
El reasentamiento es “un proceso propio del mejoramiento de las condiciones de vida y de la
infraestructura del territorio” e inicia con el asentamiento como condición de base, el cual se
define como la “adecuación de un espacio para utilización humana con carácter temporal o
permanente y funcionalidad residencial o transformadora. Puede referirse a implantaciones
precarias o efímeras, como chozas o lugares de acampada, o a las mayores concentraciones y
aglomeraciones urbanas”.
El reasentamiento se traduce en una resignificación de las relaciones del individuo o grupo social
con el territorio. Si a este último lo asumimos como el producto de las relaciones sociales de tipo
cultural, económico y político a partir de las cuales es dotado de sentido el reasentamiento
conlleva la ruptura de ese proceso relacional (desterritorialización) con el lugar originario y de
arraigo, y la necesidad de emprender una nueva territorialidad, asumida como “las expresiones
de alguien o algo (acaecer o fenómeno) al marcar el espacio y el tiempo (de manera tangible
como sensible) y al generar o alterar el ambiente, la atmosfera o el clima social, cultural o
político”. De allí que el reasentamiento modifique la forma de habitar de todos los sujetos en un
territorio y genere una ruptura de los lazos que estos tenían con aquel y con los demás habitantes,
afectando la seguridad, la convivencia y las apropiaciones generadas desde la habitabilidad.
Es decir, el reasentamiento se explica como una nueva relación del habitante que se reasenta en
el territorio; “es un mecanismo de protección de población, no de choque. Procura evitar los
impactos de una población por la ocurrencia de hechos externos y renovar la vida de los
beneficiarios”. Las poblaciones que se ven sometidas a procesos de reasentamiento se ven
afectadas en su propio equilibrio y en el normal desarrollo de sus condiciones de vida, toda vez
que se someten a nuevas modalidades de relaciones sociales, de cooperación y de resistencia
frente a ellas, un fenómeno que se enmarca en la asistencia humanitaria y que compromete al
Estado en su capacidad de actuación. De lo anterior, el reasentamiento supone un proceso de
planificación que involucra el reconocimiento de diferentes variables físicas, sociales,
económicas, jurídicas y culturales, que deben tenerse en cuenta para el proceso de solución,
desarrollado por medio del diseño -en algunos casos participativo- de un Plan de Gestión Social.
Sin estar vinculado a la gestión del riesgo por una amenaza, desastre o calamidad detonada por
un evento natural, el Banco Interamericano de Desarrollo se refiere al reasentamiento como:
(…) ruptura repentina de la continuidad del tejido social y puede tener como resultado el
empobrecimiento de la población reubicada. Los cambios que causa se pueden distinguir
de los procesos de desarrollo normales ya que desbarata los patrones de asentamiento y
las formas de producción, desorganiza las redes sociales y reduce la sensación de control
sobre su vida que tiene la gente.
En la experiencia colombiana, y sin estar vinculado a una amenaza, desastre o calamidad
detonada por un evento natural, el reasentamiento ha sido definido en otras políticas como “el
diseño e implementación planificada de un proceso de intervención y acompañamiento con
perspectivas integral de inclusión, de género y enfoque de derechos humanos de la población
sujeto del desplazamiento involuntario”, pero, además, expresamente destaca su finalidad al
mencionar que “tiene como propósito restablecer y mejorar los niveles de vida que tenían antes
del desplazamiento”.
En síntesis, el reasentamiento puede ser definido como una experiencia de vida que involucra la
transformación de la cotidianidad, a partir de un traslado poblacional definitivo, fuera del
entorno de permanencia original, cuyo propósito, es el mejoramiento de la calidad de vida y, por
ende, la construcción o consolidación de un hábitat digno.
De otro lado, la reubicación se comprende como un componente del reasentamiento. Exige la
participación directa del Estado, el cual, en términos jurídicos, interviene a través de una
operación administrativa, toda vez que conlleva “la reunión de una decisión de la
administración junto con su ejecución práctica, en tal forma que constituyen en conjunto una
sola actuación de la administración”. Como operación administrativa, la reubicación se ocupa
de la población que es objeto de desplazamiento, con el cometido de atenuar las consecuencias
generadas por el choque del traslado, y trabaja por restablecer y blindar unas condiciones de vida
y bienestar que permitan evidenciar la protección de los derechos humanos.
Pero, si bien la reubicación conlleva el traslado masivo de personas a un sitio de vivienda nuevo,
ese procedimiento no tiene que estar siempre custodiado por una asesoría de tipo social,
económica y jurídica. Esto hace de la reubicación una operación que no es integral porque
generalmente se encamina a suministrar una vivienda nueva a la población desplazada, sin
trascender en el restablecimiento de redes sociales ni económicas, ni de condiciones que
impliquen una integral indemnización y formalización de la propiedad privada:
La reubicación siempre implica el retiro de una vivienda o establecimiento de comercio para una
familia o empresario que debe verse abocado a sacrificar sus expectativas, derechos y relaciones
con el entorno espacial y social, para darle paso a la transformación del territorio.
En esa misma dirección, se definen la reubicación como el “procedimiento de traslado
poblacional, dentro del mismo entorno de permanencia original, pero lejos de todo riesgo.
Este puede ser temporal sin detrimento del sistema de relaciones sociales y de las actividades
cotidianas de los moradores”.
El reasentamiento, la reubicación y la gestión del riesgo han sido temas que en la evolución
institucional de Colombia no surgieron de manera armónica, equilibrada y relacional. La
correlación se viene estableciendo a partir de los progresos que la materia alcanza en el escenario
jurídico político internacional y posteriormente con las incidencias que genera en el ámbito
nacional, destacando que la mayoría de ellas proviene de figuras consideradas soft law y no de
tratados internacionales sujetos al procedimiento de transformación en leyes aprobatorias con
naturaleza vinculante directa en el orden interno.
Si bien esa relación en la actualidad cuenta con algunos avales normativos e institucionales, la
misma no es completa, suficiente ni equilibrada. El vínculo que existe entre gestión del riesgo de
desastres y el ordenamiento del territorio es evidente, más explícito y progresivo, pero no sucede
lo mismo en la relación de esas figuras con el reasentamiento ni la reubicación poblacional. Lo
anterior reposiciona la necesidad de regular la materia, la cual sigue siendo un objeto poco
desarrollado, pues, “no está precedida en forma exclusiva de notables discusiones famosas, ni
históricos encuentros internacionales y menos aún se encuentra desarrollada como tema
único en la literatura referente a la habitabilidad”. Por ello, la adopción de una legislación
sobre los procesos de reasentamiento y reubicación poblacional debe no solo desarrollar ese
objeto del acontecer nacional, sino asegurar su vinculación integral con la gestión del riesgo de
desastres y el ordenamiento del territorio como nichos previos, propicios y connaturales, al
alcance de aquellas figuras.
En resumen, existe la deuda histórica de una legislación que se ocupe de los procesos de
reasentamiento y reubicación poblacional en el territorio implica un cuestionamiento ético. A
partir de los siguientes interrogantes, es momento de interrogarse sobre ¿Cuál es el deber hacia
las personas desplazadas por amenazas, desastres y calamidades detonadas por eventos
naturales?, ¿bajo qué condiciones puede justificarse su desplazamiento? y ¿qué clase de análisis
ético puede justificar el desplazamiento que induce a ello? El reasentamiento y la reubicación
son un objeto que requiere de legislación, toda vez que a través de ella se proporcionarán los
derroteros de aseguramiento de una mejor calidad de vida, de seguridad física, de capacidad
productiva y de condiciones de vida como las que antes se tenían. Por ello, el reasentamiento y la
reubicación como fenómenos comunes al desplazamiento exijen el reconocimiento expreso de
garantías humanitarias esenciales como las reunidas en los principios rectores Deng y los
principios rectores Pinheiro.
La legislación que debe ocuparse de forma integral y suficiente de los procesos de
reasentamiento y reubicación originados por amenazas, desastres y calamidades detonadas por
eventos naturales debe comprender el rol esencial del municipio – distrito como entidad
territorial históricamente competente, en la cual se ha delegado la carga reglamentaria de esos
procesos, ejercicio disímil que ha resultado de la ausencia de una plataforma legislativa previa.
La legislación sobre estos procesos debe suplir la omisión de la Ley 1523 de 2012 y, con ello, de
la integración del reasentamiento y la reubicación en el SNGRD y en la política pública, para lo
cual puede contemplar no solo el número de personas afectadas, sino la intensidad de las
consecuencias para evitar efectos negativos económicos y sociales; incorporar mecanismos y
procedimientos para la adquisición de predios, la protección a poseedores y moradores, y el
aseguramiento de indemnizaciones; prever la rehabilitación de áreas afectadas de acuerdo a su
vocación, y contemplar las variables de tiempo y lugar: el primero, por la demora en la solución
del problema que causa el desplazamiento y, el segundo, por los espacios y condiciones para
ofrecer la solución. Finalmente, la nueva legislación no se debe restringir solo a las personas
reasentadas, sino que debe contemplar las afectaciones a la población y al territorio receptor.
Por tales razones, los principios de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial sustentan la
gestión del riesgo de desastres en Colombia representados principalmente en 1) el
empoderamiento de los entes territoriales, sobretodo del nivel municipal, en la gestión del
riesgo; 2) la coordinación entre el nivel nacional, departamental y municipal mediante la
asignación clara de competencias bajo el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de
Desastres; 3) el fortalecimiento de Regiones de Planeación y Gestión con el fin de general
concurrencia y subsidiaridad entre entes territoriales en los procesos de conocimiento del
riesgo, prevención del riesgo y manejo del desastre; 4) el fortalecimiento del departamento
como soporte técnico y financiero a los municipios para la complementariedad en los
planes de gestión del riesgo; 5) el fortalecimiento del municipio para la Estrategia
Municipal para la Respuesta a Emergencias; 6) una visión global y ampliada de los
sistemas de gestión del riesgo donde se incluyen tratados y perspectivas internacionales; 7)
la modernización de la administración municipal en cuanto a los sistemas de alerta
temprana, permitiendo la participación de la sociedad civil. Por tanto, se puede concluir que
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial soporta la institucionalidad del Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo permitiendo un respaldo financiero a los entes territoriales,
promoviendo una asignación de competencias y fortaleciendo la implementación de planes de
acción sectorial y territorial.
En Colombia los esfuerzos por avanzar en el ordenamiento territorial han sido muy importantes.
El reto de lograr una gestión del riesgo no es fácil porque, ante todo, esto requiere estrategias de
ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial es fundamental para resolver los conflictos
medio ambientales relacionados a las dinámicas de desarrollo y crecimiento económico. Por
esto, el ordenamiento territorial debe buscar soluciones al crecimiento demográfico, la
concentración urbana y al aumento de los niveles de exposición de la población, así como los
niveles de vulnerabilidad social generados principalmente por la pobreza.
ESTUDIANTES: SARA MICHELLE JIMÉNEZ TAMAYO. CC. 1047216307
Número 27001-23-33-000-2013-00151 03 (67253)
Fecha Febrero 18 de 2022
Corporación Agencia Nacional de Minería, Corporación Autónoma Regional
para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCÓ),
Municipio de Unión Panamericana, Departamento del Chocó,
Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible
Magistrado Ponente Marta Nubia Velásquez Rico
aclara(n) el voto
salva(n) el voto
El río Las Ánimas era la principal fuente hídrica del municipio de Unión Panamericana y en las
tierras circundantes crecían varias especies de árboles madereros y cosechas de arroz, yuca, entre
otros, que sus pobladores vendían en la plaza de mercado del vecino municipio de Itsmina.
“Desde hace 8 años” sus aguas dejaron de ser cristalinas, debido al lodo, combustibles y
químicos utilizados para la extracción de metales, que han destruido los criaderos naturales de
diferentes especies piscícolas nativas entre otras fuentes de proteína de los moradores de la zona,
así como los bosques y cultivos.
Con la entrada en operación de varias minas en el corregimiento de Las Ánimas y el uso de
dragas no solo se afectaron las actividades cotidianas de la población ribereña, sino que, además,
se alteró el cauce del río.
Actualmente la zona se encuentra calificada como de alto riesgo, debido a las inundaciones,
deslizamientos y deforestación de las márgenes de la ronda hídrica.
La actividad minera a gran escala hizo que el cauce del río Las Ánimas pasara de ser constante y
homogéneo, a disperso y totalmente sedimentado, lo cual provocó pérdida de la navegabilidad.
El uso de cianuro y de mercurio en el proceso de limpieza y extracción de metales acidificó el
suelo, con lo cual se afectó la capa vegetal. Los residuos de estas sustancias venenosas hicieron
difícil el uso del agua, contaminaron los cultivos y causaron enfermedades pulmonares, oculares,
epidérmicas, entre otras, en los pobladores.
Ante esto, el 11 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo del Chocó profiere una sentencia,
mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes
términos (se trascribe de forma literal):
PRIMERO: Declárense no probadas la excepción de falta de legitimación en la causa por
pasiva, inexistencia de fundamentos de facto, ausencia de los requisitos que originan la
responsabilidad
extracontractual, hecho de un tercero, relatividad de la falla en el servicio y ausencia de
responsabilidad propuestas por las entidades accionadas Agencia Nacional de Minería, la
Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó CODECHOCÓ,
Municipio de Unión Panamericana, Departamento del Chocó, Ministerio de Minas y
Energía y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de acuerdo con lo dicho en las
consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Declárese la responsabilidad patrimonial, administrativa y extracontractual de la
Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo
Sostenible del Chocó CODECHOCÓ, Municipio de Unión Panamericana, Departamento
del Chocó, Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
por el daño ambiental ocasionado en las zonas circunvecinas del río Las Ánimas, comunidad
de Unión Panamericana, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente
providencia.
TERCERO: Condénese a la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma
Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó CODECHOCÓ, Municipio de Unión
Panamericana, departamento del Chocó, Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible a reparar los perjuicios causados a la comunidad de Unión
Panamericana como consecuencia del daño ambiental generado por la actividad minera
presentada en dicha zona municipal, de conformidad con las consideraciones expuestas en la
parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: Condenar en consecuencia a la Agencia Nacional de Minería, la Corporación
Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó CODECHOCÓ, Municipio de
Unión Panamericana, Departamento del Chocó, Ministerio de Minas y Energía y
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a realizar las siguientes medidas restaurativas:
A) Publicar en un diario de amplia circulación nacional por una sola vez y en el sitio web oficial
de las entidades demandadas, al menos por un (1) año, la parte resolutiva de la presente
sentencia; B) la Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para el
Desarrollo Sostenible del Chocó CODECHOCÓ, Municipio de Unión Panamericana,
Departamento del Chocó, Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, de manera conjunta deberán emprender todas las acciones y gestiones
necesarias y adelantar un plan de manejo ambiental para la recuperación y restablecimiento del
equilibrio ambiental de las zonas circunvecinas del río Las Ánimas incluyendo las fuentes
hídricas, la fauna y la flora, para lo cual destinarán los recursos económicos, humanos y
científicos que sean necesarios.
La Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó
CODECHOCÓ, en cumplimiento de sus deberes legales, especialmente los señalados en el
artículo 31 de la Ley 99 de 1993, deberá realizar un continuo y permanente seguimiento y
control
ambiental a las actividades mineras desarrolladas en dicho sector.
La Agencia Nacional de Minería, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo
Sostenible del Chocó CODECHOCÓ, Municipio de Unión Panamericana, Departamento
del Chocó, Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
en conjunto con la comunidad del Municipio de Unión Panamericana, dentro del año
siguiente a la notificación de la sentencia, diseñarán y pondrán en marcha un plan para
descontaminar la cuenca del río Las Ánimas y sus afluentes, los territorios ribereños, recuperar
sus ecosistemas y evitar daños adicionales al ambiente en la región. Este plan incluirá medidas
como: (i) el restablecimiento del cauce del río Las Ánimas y sus afluentes, (ii) la eliminación de
los bancos de área formados por las actividades mineras y (iii) la reforestación de zonas
afectadas por minería legal e ilegal.
Adicionalmente, este plan incluirá una serie de indicadores claros que permitan medir su eficacia
y deberá diseñarse y ejecutarse de manera concertada con los pobladores de la zona, así como
garantizar la participación de las comunidades étnicas que allí se asientan.
QUINTO: Deniéguense las demás súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en
las consideraciones de esta providencia.
SEXTO: Por Secretaría envíese copia de este fallo al Registro Público de Acciones Populares
(art. 80 L 472/98).
SÉPTIMO: Condénese en costas a la parte vencida en el proceso. De conformidad con el
artículo 65 de la Ley 472 de 1998 y el Acuerdo 1887 de 2003. Tácense por Secretaría, teniendo
en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia.
OCTAVO: Ordénese la publicación de la parte resolutiva de la sentencia de un diario de amplia
circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria o a la notificación del auto que
hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior con la prevención de que trata el
Numeral 4 del Artículo 65 de la Ley 472 de 1998.
NOVENO: Notifíquese en debida forma la presente providencia a las partes, al agente del
Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
DÉCIMO: Ejecutoriado este proveído, archívese el expediente previas anotaciones de rigor
Los demandantes buscan el resarcimiento de los perjuicios materiales e inmateriales causados
con la explotación y extracción minera “indiscriminada” en la cuenca del río Las Ánimas en el
Municipio de Unión Panamericana, que contaminó y destruyó los criaderos naturales de peces,
los bosques y cultivos; además, causó enfermedades pulmonares, oculares, epidérmicas, entre
otras, en los pobladores.
4.1. LEY 84 DE 1873
ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen
sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que
hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se
regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.
4.2. DECRETO 2811 DE 1974

Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente
TITULO PRELIMINAR
CAPITULO UNICO
ARTÍCULO 1o. El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar
en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social.
La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e
interés social.
ARTÍCULO 2o. Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la

humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos,
este Código tiene por objeto:
1o. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y

utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren
el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y
la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros
habitantes del territorio nacional.
2o. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no
renovables sobre los demás recursos.
3o. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración

Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen
del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente.
ARTICULO 3o. De acuerdo con los objetivos enunciados, el presente Código regula:
a). El manejo de los recursos naturales renovables a saber:
1o. La atmósfera y el espacio aéreo nacional.
2o. Las aguas en cualquiera de sus estados.
3o. La tierra, el suelo y el subsuelo.
4o. La flora
5o. La fauna
6o. Las fuentes primarias de energía no agotables.
7o. Las pendientes topográficas con potencial energético.
8o. Los recursos geotérmicos.
9o. Los recursos biológicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar territorial y de la zona
económica de dominio continental e insular de la República.
10. Los recursos del paisaje.
b). La defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables contra la acción nociva
de fenómenos naturales;
c). Los demás elementos y factores que conforman el ambiente o influyan en el

denominador de este Código elementos ambientales, como:
1o. Los residuos, basuras, desechos y desperdicios.
2o. El ruido.
3o. Las condiciones de vida resultantes de asentamiento humano urbano o rural.
4o. Los bienes producidos por el hombre o cuya producción sea inducida o cultivada por él, en
cuanto incidan o puedan incidir sensiblemente en el deterioro ambiental.
ARTICULO 4o. Se reconocen los derechos adquiridos por particulares con arreglo a la ley
sobre los elementos ambientales y los recursos naturales renovables. En cuanto a su ejercicio,
tales derechos estarán sujetos a las disposiciones de este Código.
ARTICULO 5o. El presente Código rige en todo el territorio nacional, el mar territorial con su
suelo, subsuelo y espacio aéreo, la plataforma continental y la zona económica o demás espacios
marítimos en los cuales el país ejerza jurisdicción de acuerdo con el derecho internacional.
ARTICULO 6o. La ejecución de la política ambiental de este Código será función del gobierno
Nacional, que podrá delegarla en los gobiernos seccionales o en otras entidades públicas
especializadas.
ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia
nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
ARTICULO 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre

la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y
respetar y obedecer a las autoridades.
ARTICULO 8. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y
naturales de la Nación.
ARTICULO 78. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados
a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su
comercialización.
Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de
bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios.
El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el
estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones
deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.
ARTICULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales,

para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las
zonas fronterizas.
ARTICULO 81. Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas

químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares y desechos tóxicos.
El Estado regulará el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización,
de acuerdo con el interés nacional.
ARTICULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público
y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán
la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.
ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división político -

administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde:
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y
los acuerdos del concejo.
2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y

órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la
primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y
diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la

prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y
remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo
con las disposiciones pertinentes.
4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos

respectivos.
5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de

desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás
que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que
considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.
7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y
fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones
que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente
aprobado.
8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes
generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se
ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.
9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen.
ARTICULO 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población

son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el
gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
4.5. LEY 70 DE 1993

Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política.
CAPÍTULO I.
OBJETO Y DEFINICIONES
ARTÍCULO 1o. La presente ley tiene por objeto reconocer a las comunidades negras que han
venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del
Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad
colectiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes. Así mismo tiene como
propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de
las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo
económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales
de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana.
De acuerdo con lo previsto en el parágrafo 1o. del artículo transitorio 55 de la Constitución
Política, esta ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido
siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de producción en
otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos en esta ley.
ARTÍCULO 2o. Para los efectos de la presente ley se entiende por:
1. Cuenca del Pacífico. Es la región definida por los siguientes límites geográficos: desde la
cima del volcán de Chiles en límites con la república del Ecuador, se sigue por la divisoria de
aguas de la Cordillera Occidental pasando por el volcán Cumbal y el volcán Azufral, hasta la
Hoz de Minamá; se atraviesa ésta, un poco más abajo de la desembocadura del río Guáitara y se
continúa por la divisoria de aguas de la Cordillera Occidental, pasando por el cerro Munchique,
los Farallones de Cali, Los Cerros Tatamá, Caramanta y Concordia; de este cerro se continúa por
la divisoria de aguas hasta el Nudo de Paramillo; se sigue en dirección hacia el Noroeste hasta el
alto de Carrizal, para continuar por la divisoria de las aguas que van al Río Sucio y al Caño
Tumarandó con las que van al río León hasta un punto de Bahía Colombia por la margen
izquierda de la desembocadura del río Surinque en el Golfo. Se continúa por la línea que define
la Costa del Golfo de Urabá hasta el hito internacional en Cabo Tiburón, desde este punto se
sigue por la línea del límite internacional entre la República de Panamá y Colombia, hasta el hito
equidistante entre Punta Ardita (Colombia), y Cocalito (Panamá), sobre la costa del Océano
Pacífico, se continúa por la costa hasta llegar a la desembocadura del río Mataje, continuando
por el límite internacional con la República de Ecuador, hasta la cima del volcán de Chiles,
punto de partida.
2. Ríos de la Cuenca del Pacífico. Son los ríos de la región Pacífica, que comprende:
a) La vertiente del Pacífico conformada por las aguas superficiales de los ríos y quebradas
que drenan directamente al Océano Pacífico y de sus afluentes; cuencas de los ríos Mira,
Rosario, Chaguí, Patía, Curay, Sanquianga, Tola, Tapaje, Iscuandé, Guapí, Timbiquí, Bubuey,
Saija, Micay, Naya, Yurumanguí, Tumba Grande, Tumbita, Cajambre, Mayorquin, Reposo,
Anchicayá, Dagua, Bongo, San Juan, Ijuá, Docampadó, Capiro, Ordó, Siriví, Dotendó, Usaraga,
Baudó, Piliza, Catripre, Virudo, Coqui, Nuquí, Tribuga, Chori, el Valle, Huaca, Abega, Cupica,
Changuera, Borojó, Curiche, Putumia, Juradó y demás cauces menores que drenan directamente
al Océano Pacífico;
b) Las cuencas de los ríos Atrato, Acandí y Tolo que pertenecen a la vertiente del Caribe.
3. Zonas rurales ribereñas. Son los terrenos aledaños a las riberas de los ríos señalados en el
numeral anterior que están por fuera de los perímetros urbanos definidos por los Concejos
Municipales de los municipios del área en consideración, de acuerdo con lo dispuesto en el
Código del Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986), y en las normas que lo adicionen,
desarrollen o reformen, y en las cuales se encuentre asentada la respectiva comunidad.
4. Tierras baldías. Son los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que
pertenecen al estado y que carecen de otro dueño, y los que, habiendo sido adjudicados con ese
carácter, deban volver a dominio del estado, de acuerdo con lo que dispone el artículo 56 de la
Ley 110 de 1913, y las normas que lo adicionen, desarrollen o reformen.
5. Comunidad negra. Es el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una

cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbre dentro de la
relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de
otros grupos étnicos.
6. Ocupación colectiva. Es el asentamiento histórico y ancestral de comunidades negras en

tierras para su uso colectivo, que constituyen su hábitat, y sobre los cuales desarrollan en la
actualidad sus prácticas tradicionales de producción.
7. Prácticas tradicionales de producción. Son las actividades y técnicas agrícolas, mineras, de

extracción forestal, pecuarias, de caza, pesca y recolección de productos naturales en general,
que han utilizado consuetudinariamente las comunidades negras para garantizar la conservación
de la vida y el desarrollo autosostenible.
CAPÍTULO II.
PRINCIPIOS
ARTÍCULO 3o. La presente ley se fundamenta en los siguientes principios:
1. El reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural y el derecho a la igualdad

de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana.
2. El respeto a la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las comunidades negras.
3. La participación de las comunidades negras y sus organizaciones sin detrimento de su

autonomía, en las decisiones que las afectan y en las de toda la Nación en pie de igualdad, de
conformidad con la ley.
4. La protección del medio ambiente atendiendo a las relaciones establecidas por las
comunidades negras con la naturaleza.
4.6. LEY 99 DE 1993
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
TÍTULO I.
FUNDAMENTO DE LA POLÍTICA AMBIENTAL COLOMBIANA
ARTÍCULO 1o. PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental

colombiana seguirá los siguientes principios generales:
1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios
universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de
1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
2. La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser
protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.
3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida
saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de
acuíferos serán objeto de protección especial.
5. En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier
otro uso.
6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de

investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán
aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e
irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar
la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.
7. El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos

económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la
conservación de los recursos naturales renovables.
8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido.
9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar
o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento.
10. La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y
coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector
privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales
para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones.
11. Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones
respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio
ambiente natural o artificial.
12. El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado,
democrático, y participativo.
13. Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos
componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad
civil.
14. Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de
manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación
económica, social y física.
4.7. LEY 446 DE 1998

Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de
1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23
de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia
ARTICULO 16. VALORACION DE DAÑOS. Dentro de cualquier proceso que se surta ante
la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas,
atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos
actuariales.
ARTICULO 55. CONDENA EN COSTAS. <Ver modificaciones directamente en el Código>

El artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:
"ARTÍCULO 171. CONDENA EN COSTAS. En todos los procesos, con excepción de las
acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar
en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil."
ARTICULO 65. ASUNTOS CONCILIABLES. <Artículo derogado a partir del 30 de

diciembre de 2022 por el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022> <Incorporado en el Estatuto
de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, artículo 2o.>
4.6. DECRETO 1818 DE 1998

Por medio del cual se expide el Estatuto de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos.
ARTICULO 2o. ASUNTOS CONCILIABLES. <Artículo derogado a partir del 30 de

diciembre de 2022 por el artículo 146 de la Ley 2220 de 2022> Serán conciliables todos los
asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la ley
(Artículo 65 Ley 446 de 1998).
4.8. LEY 472 DE 1998

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación
con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones


dichas personas.
ARTICULO 47. CADUCIDAD. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la
siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo
ARTICULO 49. EJERCICIO DE LA ACCION. Las acciones de grupo deben ejercerse por
conducto de abogado.
Cuando los miembros del grupo otorguen poder a varios abogados, deberá integrarse un comité y
el juez reconocerá como coordinador y apoderado legal del grupo, a quien represente el mayor
número de víctimas, o en su defecto al que nombre el comité.
ARTÍCULO 50. JURISDICCIÓN. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá

administrativas.
[…]

4.8. LEY 685 DE 2001

Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.
TITULO PRIMERO.
DISPOSICIONES GENERALES.
CAPITULO I.
LA PROPIEDAD ESTATAL.
ARTÍCULO 1. OBJETIVOS. El presente Código tiene como objetivos de interés público
fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y
privada; estimular estas actividades en orden a satisfacer los requerimientos de la demanda
interna y externa de los mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con
los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del
ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento
económico y social del país.
ARTÍCULO 2. AMBITO MATERIAL DEL CÓDIGO. El presente Código regula las

relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por causa de los
trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y
montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se
encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se
excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que se regirán por
las disposiciones especiales sobre la materia.
ARTÍCULO 3. REGULACIÓN COMPLETA. Las reglas y principios consagrados en este

Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos
332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma
completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente. En
consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos
regulados por este Código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que
a ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas.
PARÁGRAFO. En todo caso, las autoridades administrativas a las que hace referencia este
Código no podrán dejar de resolver, por deficiencias en la ley, los asuntos que se les propongan
en el ámbito de su competencia. En este caso, acudirán a las normas de integración del derecho
y, en su defecto, a la Constitución Política.
ARTÍCULO 4. REGULACIÓN GENERAL. Los requisitos, formalidades, documentos y

pruebas que señala expresamente este Código para la presentación, el trámite y resolución de los
negocios mineros en su trámite administrativo hasta obtener su perfeccionamiento, serán los
únicos exigibles a los interesados. Igual principio se aplicará en relación con los términos y
condiciones establecidas en este Código para el ejercicio del derecho a explorar y explotar
minerales y de las correspondientes servidumbres.
De conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, ninguna autoridad podrá
establecer ni exigir, permisos, licencias o requisitos adicionales para la procedencia de las
propuestas o para la expedición, perfeccionamiento y ejercicio del título minero, sin perjuicio de
la competencia de la autoridad ambiental.
ARTÍCULO 5. PROPIEDAD DE LOS RECURSOS MINEROS. Los minerales de cualquier

clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la
exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los
correspondientes terrenos, sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o
grupos.
Quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de
títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes preexistentes.
ARTÍCULO 6. INALIENABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD. La propiedad estatal de

los recursos naturales no renovables es inalienable e imprescriptible. El derecho a explorarlos y
explotarlos sólo se adquiere mediante el otorgamiento de los títulos enumerados en el artículo 14
de este Código. Ninguna actividad de prospección, exploración o explotación o de posesión
material de dichos recursos, sea cual fuere su antigüedad, duración o características, conferirá
derecho o prelación alguna para adquirir el título minero o para oponerse a propuestas de
terceros.
ARTÍCULO 7. PRESUNCIÓN DE PROPIEDAD ESTATAL. La propiedad del Estado sobre

los recursos minerales yacentes en el suelo o el subsuelo de los terrenos públicos o privados, se
presume legalmente.
ARTÍCULO 8. YACIMIENTO DESCUBIERTO. Para todos los efectos del presente Código,
se entiende que un yacimiento ha sido técnicamente descubierto cuando, con la aplicación de los
principios, reglas y métodos propios de la geología y la ingeniería de minas, se ha establecido la
existencia de una formación o depósito que contiene reservas probadas de uno o varios
minerales, de interés económico.
ARTÍCULO 9. PROPIEDAD DE LAS CANTERAS. Los propietarios de predios que de
conformidad con el artículo 4o del Decreto 2655 de 1988, hubieren inscrito en el Registro
Minero Nacional las canteras ubicadas en dichos predios, como descubiertas y explotadas antes
de la vigencia de tal decreto, conservarán su derecho, en las condiciones y términos señalados en
el presente Código.
ARTÍCULO 10. DEFINICIÓN DE MINA Y MINERAL. Para los efectos de este Código se
entenderá por mina, el yacimiento, formación o criadero de minerales o de materias fósiles, útil y
aprovechable económicamente, ya se encuentre en el suelo o el subsuelo. También para los
mismos efectos, se entenderá por mineral la sustancia cristalina, por lo general inorgánica, con
características físicas y químicas propias debido a un agrupamiento atómico específico.
ARTÍCULO 11. MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN. Para todos los efectos legales se

consideran materiales de construcción, los productos pétreos explotados en minas y canteras
usados, generalmente, en la industria de la construcción como agregados en la fabricación de
piezas de concreto, morteros, pavimentos, obras de tierra y otros productos similares. También,
para los mismos efectos, son materiales de construcción, los materiales de arrastre tales como
arenas, gravas y las piedras yacentes en el cauce y orillas de las corrientes de agua, vegas de
inundación y otros terrenos aluviales.
Los materiales antes mencionados, se denominan materiales de construcción aunque, una vez
explotados, no se destinen a esta industria.
El otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y explotar los materiales de
construcción de que trata este artículo, se regulan íntegramente por este Código y son de la
competencia exclusiva de la autoridad minera.
ARTÍCULO 12. SALINAS. De conformidad con el artículo 5o de este Código, los depósitos y
yacimientos de sal gema, para todos los efectos legales, son de propiedad del Estado y deberán
regularse por lo dispuesto en este Código.
También pertenecen al Estado, como bienes fiscales concesibles, la sal marina y las vertientes de
agua salada cuya concentración sea superior a seis (6) grados B del areómetro de Beaumé.
La exploración y explotación de los yacimientos y depósitos de sal gema, sal marina y vertientes
de agua salada, se hará sometida al régimen común de la concesión regulada por este Código.
ARTÍCULO 13. UTILIDAD PÚBLICA. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución

Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y
fases. Por tanto, podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los
procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes
inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio
y eficiente desarrollo.
La expropiación consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes
adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero, para su
exploración o explotación o para el ejercicio de sus correspondientes servidumbres.
4.9. DECRETO 4134 DE 2011

Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y
estructura orgánica.
CONSIDERANDO:
Que de conformidad con el artículo 317 de la Ley 685 de 2001, la autoridad minera o concedente
es el Ministerio de Minas y Energía o la autoridad nacional, que tenga a su cargo la
administración de los recursos mineros, la promoción a la industria minera, la administración del
recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas que señala el Código de Minas.
Que con el fin de buscar mayor eficiencia en la administración del recurso minero se hace
necesario crear una entidad especializada que se encargue de los procesos de titulación, registro,
asistencia técnica, fomento, promoción y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y
solicitudes de áreas mineras.
Que en los literales e) y f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 se confirieron facultades
extraordinarias al Presidente de la República para crear entidades y organismos de la Rama
Ejecutiva del Orden Nacional y señalar sus objetivos y estructura orgánica.
DECRETA:
CAPÍTULO I
CREACIÓN DE LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, ANM.
ARTÍCULO 1o. CREACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA AGENCIA

NACIONAL DE MINERÍA, ANM. Créase la Agencia Nacional de Minería ANM, como una
agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden
Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y
financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.
ARTÍCULO 2o. DOMICILIO. La Agencia Nacional de Minería, ANM, tendrá como domicilio
la ciudad de Bogotá, D. C., y ejercerá sus funciones a nivel nacional, para lo cual podrá contar
con dependencias o unidades a nivel territorial.
ARTÍCULO 3o. OBJETO. El objeto de la Agencia Nacional de Minería, ANM, es administrar

integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento
óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en
coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran, lo mismo que hacer
seguimiento a los títulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta función
por el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley.
ARTÍCULO 4o. FUNCIONES. Son funciones de la Agencia Nacional de Minería, ANM las
siguientes:
1. Ejercer las funciones de autoridad minera o concedente en el territorio nacional.
2. Administrar los recursos minerales del Estado y conceder derechos para su exploración y
explotación
3. Promover, celebrar, administrar y hacer seguimiento a los contratos de concesión y demás

títulos mineros para la exploración y explotación de minerales de propiedad del Estado cuando le
sea delegada esta función por el Ministerio de Minas y Energía de conformidad con la ley.
4. Diseñar, implementar y divulgar estrategias de promoción de la exploración y explotación de
minerales.
5. Proponer y apoyar al Ministerio de Minas y Energía en la formulación de la política

gubernamental y en la elaboración de los planes sectoriales en materia de minería, dentro del
marco de sostenibilidad económica, social y ambiental de la actividad minera.
6. Administrar el catastro minero y el registro minero nacional.

7. Mantener actualizada la información relacionada con la actividad minera.
8. Liquidar, recaudar, administrar y transferir las regalías y cualquier otra contraprestación
derivada de la explotación de minerales, en los términos señalados en la ley.
9. Determinar la información geológica que los beneficiarios de títulos mineros deben entregar,
recopilarla y suministrarla al Servicio Geológico Colombiano.
10. Desarrollar estrategias de acompañamiento, asistencia técnica y fomento a los titulares

mineros con base en la política definida para el sector y en coordinación con las autoridades
competentes.
11. Administrar y disponer de los bienes muebles e inmuebles que pasen al Estado por
finalización de los contratos de concesión y demás títulos mineros en que aplique cláusula de
reversión.
12. Promover la incorporación de la actividad minera en los planes de ordenamiento territorial.
13. Apoyar la realización de los procesos de consulta previa a los grupos étnicos en coordinación
con las autoridades competentes.
14. Dar apoyo al Ministerio de Minas y Energía en la formulación y ejecución de la política para
prevenir y controlar la explotación ilícita de minerales.
15. Fomentar la seguridad minera y coordinar y realizar actividades de salvamento minero sin
perjuicio de la responsabilidad que tienen los particulares en relación con el mismo.
16. Reservar áreas con potencial minero, con el fin de otorgarlas en contrato de concesión.
17. Ejercer las demás actividades relacionadas con la administración de los recursos minerales de
propiedad estatal.
18. Las demás que le sean asignadas y que le delegue el Ministerio de Minas y Energía, de
conformidad con las normas vigentes.
ARTÍCULO 5o. PATRIMONIO Y RECURSOS. El patrimonio de la Agencia Nacional de

Minería, ANM, estará conformado por:
1. Los aportes que reciba del Presupuesto General de la Nación.
2. Los bienes, derechos y recursos que la Nación y las entidades descentralizadas territorialmente
o por servicios, de cualquier orden, le transfieran a cualquier título.
3. Los derechos de la Agencia Nacional de Minería, ANM, sobre la producción futura de

minerales que le correspondan en los contratos de exploración y explotación que reciba de
Ingeominas por subrogación de los mismos y por los nuevos que la Agencia celebre.
4. Los recursos que reciba por concepto de canon superficiario o cualquier otra compensación o
contraprestación de origen contractual.
5. Los recursos que reciba por concepto de regalías cuando desarrolle por delegación del
Ministerio de Minas y Energía la función de fiscalización.
6. Los derechos de producción y los bienes muebles e inmuebles que pasen al Estado por
terminación de los contratos de exploración y explotación minera vigentes y aquellos que
suscriba la Agencia Nacional de Minería, ANM en que aplique cláusula de reversión.
7. Los demás bienes o recursos que la Agencia Nacional de Minería, ANM adquiera o reciba a
cualquier título.
4.11. LEY 1564 DE 2012

Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones

país.
página web de la entidad pública correspondiente
“ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA

INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo
Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias
dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos
susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se
conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que
corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de las peticiones de
cambio de radicación de un proceso o actuación, que se podrá disponer excepcionalmente
cuando en el lugar en donde se esté adelantando existan circunstancias que puedan afectar el
orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías
procesales o la seguridad o integridad de los intervinientes.
Adicionalmente, podrá ordenarse el cambio de radicación cuando se adviertan deficiencias de
gestión y celeridad de los procesos, previo concepto de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
PARÁGRAFO. En todas las jurisdicciones las solicitudes de cambio de radicación podrán ser
formuladas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”.
4.12. LEY 2080 DE 2021

Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de
descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
ARTÍCULO 247. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA
SENTENCIAS. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se
tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia,
dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las
sentencias dictadas en audiencia.
2. Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio, total o parcialmente, y

contra este se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado ponente citará a audiencia
de conciliación que deberá celebrarse antes de resolverse sobre la concesión del recurso, siempre
y cuando las partes de común acuerdo soliciten su realización y propongan fórmula conciliatoria.
3. Si el recurso fue sustentado oportunamente y reúne los demás requisitos legales, se concederá
mediante auto en el que se dispondrá remitir el expediente al superior. Recibido el expediente
por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos.
4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite
en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de
apelación formulado por los demás intervinientes.
5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación
de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no
habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar
sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de
ejecutoria del auto que admite el recurso.
6. El Ministerio Público podrá emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de
que ingrese el proceso al despacho para sentencia.
7. La sentencia se dictará dentro de los veinte (20) días siguientes. En ella se ordenará
devolver el expediente al juez de primera instancia para su obedecimiento y cumplimiento.
ARTÍCULO 86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente

ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias
de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán
respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.
5. Ratio Decidendi
El Artículo 65 de la Ley 472 de 1998 establece que “la sentencia que ponga fin al proceso
(…) cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá (…) el pago de una indemnización
colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales”.
De este modo, como en el sub lite las pretensiones individuales de reparación patrimonial no se
resolvieron de manera favorable, no había lugar a fijar una indemnización para cada afectado, lo
que impedía reconocer una de carácter colectivo.
Al respecto, se insiste, lo determinante para que se denegaran las pretensiones frente al punto
analizado fue la falta de acreditación de las afectaciones invocadas por los actores, dado que no
se allegaron los elementos de juicio para acreditar su existencia, conclusión que no fue
cuestionada en sede de apelación.
La Sala advierte que, en efecto, la parte actora se limitó a probar la existencia de la
contaminación generada por la minería en la zona invocada, pero no acreditó los efectos de tal
situación en cada uno de los demandantes.
En primera instancia se allegó una serie de documentos frente al señor Pablo Emilio Murillo
Murillo, entre estos, los memoriales presentados por él ante varias autoridades con el fin de
poner en conocimiento las supuestas afectaciones de su parcela, y un informe de Ingeominas del
16 de mayo de 2008, que contenía las conclusiones de una visita técnica a su predio realizada el
14 de abril del mismo año, según las cuales su terreno se inundó y los cultivos se perdieron
debido a un material residual lodoso.
Tal querella era por daño ecológico presentadas el 4 de octubre de 2005 y 25 de enero de 2006 al
Alcalde del Municipio de Unión Panamericana, petición a CODECHOCÓ para visita ocular a la
parcela “Mano de Dios” del 10 de mayo de 2006, oficio del 14 de mayo de 2006 sobre visita
ocular a la parcela “Mano de Dios”, petición del 6 de junio de 2006 a CODECHOCÓ, listado de
daño causados a la parcela “Mano de Dios” por la actividad minera suscrito por el señor Pablo
Emilio Murillo Murillo el 28 de noviembre de 2000, acta de compromisos para “solución de
problemas” en la parcela “Mano de Dios” suscrito el 1 de agosto de 2006 entre el Director de la
UMATA, el Personero Municipal de Unión Panamericana y el señor Pablo Emilio Murillo
Murillo, oficio del 16 de enero de 2009 de la Procuraduría General de la Nación sobre queja por
daño ambiental presentada por el señor Pablo Emilio Murillo Murillo, entre otras peticiones y
quejas .
Los sucesos de los que dan cuenta tales documentos ocurrieron entre 2001 y 2008 y se trata de
unas inundaciones que se presentaron directamente en su predio, frente a las cuales -tal como lo
concluyó el a quo y sin que esa conclusión hubiese sido cuestionada en la apelación-, el afectado
debió formular en el término pertinente las pretensiones de reparación que estaban a su alcance;
no obstante, esperó para invocarlas en la demanda de acción de grupo que se instauró hasta el 12
de julio de 2013, lo que no resultaba procedente.
Las omisiones en las que incurrió la parte actora en materia probatoria desconocen el contenido
normativo del Artículo 167 del Código General del Proceso, que impone a las partes el deber
de probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen,
premisa que en casos como el analizado y respecto de la parte demandante, se traduce en la carga
de probar los daños cuya indemnización se solicitó.
6.1. Procedencia de la Acción de Grupo
Según el Consejo de Estado, en cuanto a la normativa del medio de control de reparación de los
perjuicios causados a un grupo se hará con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (CPACA), por lo que la remisión que efectúa la Ley 472 de 1998,
solo resulta viable en aquellos eventos en que no existan normas contenidas en el mismo
CPACA que regulen expresamente la materia y que tengan que ver con el medio de control
especifico (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, auto de 6 de
agosto de 2020, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.778).
Ya que, en concordancia con el Artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las reformas procesales
introducidas por dicha ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde su
publicación y respecto de procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011,
salvo respecto de los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias
convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes
cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o
diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a
surtirse las notificaciones.
Además, la nueva normativa en materia de competencias de los juzgados y tribunales
administrativos y del Consejo de Estado entrará a regir un año después de la publicación y en lo
relativo al dictamen pericial, siempre que no se hubiesen decretado pruebas.
Pues, la “acción de grupo” a la que se refiere la Ley 472 de 1998 tiene como propósito el
reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios causados a un número plural de
personas, igual o superior a 20, siempre que el daño provenga de una causa común, lo que
amerita un tratamiento uniforme y en virtud de la cual, mediante una acción colectiva, se reparan
los perjuicios individuales ocasionados.
Es relevante entonces que se identifique si la causa del daño es la misma para todos los
demandantes, pues será la única manera de establecer el requisito de uniformidad en la causa que
la ley exige.
Ya que, según la Sentencia del Consejo de Estado del 7 de marzo de 2011 (Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, 7 de marzo de 2011, exp.
23001-23-31-000-2003-00650-02(AG), C.P. Enrique Gil Botero):
Se exige identidad de la causa generadora del daño por el cual se pide la correspondiente
indemnización de perjuicios. Requisito de acreditación de legitimidad procesal por activa,
coherente del todo con la naturaleza plural del mecanismo procesal (mínimo 20
personas), que conlleva la necesidad de probar que el hecho dañoso, con independencia
de que sea instantáneo o sucesivo, es el “origen de los perjuicios que se demandan, lo que
permite que una o varias personas que han sufrido un daño individual puedan interponer
una acción que beneficie al grupo, en lugar de presentar numerosas y múltiples acciones
en interés particular, en el entendido de que las controversias son muy parecidas y la
solución o decisión en derecho podrá ser la misma y con efectos respecto de todos ellos
(cosa juzgada ultra partes).
Ahora bien, el requisito al que se hace referencia fue acreditado en el proceso, puesto que
la causa que los actores identifican como generadora del daño es precisamente las
liquidaciones del impuesto público realizadas por ELECTROCOSTA en cumplimiento de
lo establecido en el Acuerdo 050 de 1990 y del convenio suscrito con el municipio de
Montería. Por lo tanto, existe identidad de situación entre los integrantes del grupo, cosa
distinta es la determinación de la responsabilidad, la cual, como quedó explicado líneas
atrás, corresponde realizar en esta sentencia luego de hacer el análisis de legalidad de los
actos administrativos que contienen las liquidaciones; sólo de este examen se puede
deducir si efectivamente se produjo algún perjuicio y si el elemento imputación se
encuentra presente como presupuesto necesario para la declaratoria de responsabilidad.
6.2. Caducidad de la Acción de Grupo

Debe aplicarse las normas de oportunidad previstas en el Artículo 47 de la Ley 472 de 1998,
por ser la legislación vigente al momento en que empezó el cómputo de la caducidad.
Dicha norma indicaba que la acción de grupo debía promoverse “dentro de los dos (2) años
siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del
mismo”.
Como recientemente lo señaló esta Subsección (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2021, exp.
520012333000201300380-01 (AG)), de acuerdo con la norma referida, existen dos momentos
para iniciar el conteo de los 2 años fijado en la ley para que opere la caducidad de la acción. El
primero corresponde a la fecha en que se causó el daño, el cual se aplica cuando el hecho
generador de este consistió en uno o varios eventos que se agotan en su misma ejecución
(Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del
16 de junio de 2005, exp. 73001-23-31-000- 2002-00003-01(AG), CP: Alier Eduardo
Hernández Enríquez; sentencia del 13 de febrero de 2006, exp. 76001-23-31-000-2002-
04789-01(AG), CP: Germán Rodríguez Villamizar; Subsección B, sentencia del 29 de
febrero de 2016, exp. 05001-23-31-000-2000-03491-01(AG), CP: Danilo Rojas Betancourth),
por ejemplo, la destrucción de varias viviendas debido a la activación de artefactos explosivos.
El segundo es el momento en que cesó la “acción vulnerante causante del daño”, y se utiliza
cuando dicha acción se prolonga en el tiempo como consecuencia de una actividad permanente,
sucesiva o continua del agente (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2001, exp. 73001-23-31-000-2002- 00003-
01(AG), C. P. Manuel Santiago Urueta Ayola; Subsección B, sentencia del 29 de febrero de
2016, exp. 05001-23-31-000-2000-03491-01(AG), CP: Danilo Rojas Betancourth), por
ejemplo, cuando hay un vertimiento periódico de residuos tóxicos en un río que afecta la salud
de una población cercana.
6.3. La indemnización del perjuicio

El Artículo 65 de la Ley 472 de 1998 establece que la sentencia que acoja las pretensiones
incoadas en la acción de grupo dispondrá, entre otros, del reconocimiento de una indemnización
colectiva que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.
En cumplimiento de ese precepto normativo, y en atención al objeto y propósito que tiene la
acción de grupo en el ordenamiento jurídico colombiano, el Consejo de Estado ha sostenido que,
como se verá con precisión más adelante, la indemnización colectiva no se reconoce a partir de
asignaciones abstractas a un conglomerado de personas, sino que debe estar compuesta por la
sumatoria de los valores a reconocer a cada miembro del grupo, según sea la tasación de los
respectivos perjuicios.
Sin embargo, hay eventos en los que, a pesar de encontrarse acreditado el acaecimiento de un
daño antijurídico, no es posible determinar el valor de los perjuicios individuales, dada la
ausencia de pruebas que demuestren el quantum indemnizatorio, debido a la imposibilidad o alta
dificultad de su acopio.
La Sala resalta que el punto de derecho fue abordado en la Sentencia del 1° de octubre de 2019,
proferida en el expediente 05001-23-31-000-2003-03502- 02(AG)REV, mediante la cual se
resolvió una revisión eventual.
(…)
En la providencia en comento, luego de hacer un detallado recuento de los antecedentes
jurisprudenciales aplicables, se precisó que la indemnización colectiva de que trata el
artículo 65 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la sumatoria del perjuicio liquidado para
cada uno de los miembros del grupo - incluyendo los que estimativamente se considere
que concurrirán luego de haberse proferido el fallo- y se indicó que no es estrictamente
necesario que todos los miembros del grupo acrediten los perjuicios sufridos
individualmente a efectos de liquidar su indemnización, siempre que existan elementos
objetivos que permitan efectuar la respectiva tasación.
(…)
La Sala comparte ese criterio, dado que, en la sentencia en comento, proferida el 1° de

octubre de 2019, se efectuó un acucioso recuento jurisprudencial 212 en torno al
tratamiento de la indemnización colectiva en acciones de grupo, en el que se concluyó
que los pronunciamientos de la Corporación son unívocos en señalar que aquella
corresponde a la sumatoria de los perjuicios que individualmente se tasen para cada
miembro del grupo, razón por la cual se considera innecesario dictar una sentencia de
unificación al respecto, dado que no existe disparidad de criterios sobre el punto de
derecho puesto a consideración de la Corporación en sede de revisión eventual.
Ahora bien, en lo relativo a la liquidación del perjuicio individual, vale la pena destacar
que, una lectura de esas mismas providencias permite concluir que la Corporación ha
aceptado que, para efectos de tasar el perjuicio individual para los miembros del grupo, se
puede acudir al criterio de la equidad consagrado en el Artículo 16 de la Ley 446 de 1998,
siempre que la prueba de los perjuicios resulte imposible o se carezca de elementos
objetivos para la tasación de la indemnización” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión, sentencia del 10 de
junio de 2021, exp. 76001-23-31-000-2002-04584-02(AG)REV-SU, CP: María Adriana
Marín).
6.4. La indemnización grupal

La reiterada jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como el caso de
las
comunidades indígenas miembros de la asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs.
Argentina de 2020 y la Opinión Consultiva OC-23 de 2017 solicitada por la República de
Colombia sobre las obligaciones del Estado frente al medio ambiente.
Al respecto, en el caso de las comunidades indígenas miembros de la asociación Lhaka
Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina, en la Sentencia del 6 de febrero de 202095, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) determinó que el Estado argentino violó, en
perjuicio de las comunidades indígenas víctimas del caso, el derecho de propiedad, por no contar
con procedimientos adecuados y con las obligaciones de garantizar los derechos y adoptar
disposiciones de derecho.
interno, dado que no había titulado la tierra reclamada por los demandantes de forma adecuada ni
dotado de seguridad jurídica, pues el territorio no se encontraba demarcado y subsistía la
permanencia de terceros. Además, por haber llevado a cabo actividades sobre el territorio sin el
previo proceso de consulta correspondiente a la comunidad.
En dicho fallo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado argentino una
serie de medidas de restitución de los derechos a la propiedad, al medio ambiente sano, a la
alimentación, al agua y a la identidad cultural, consistentes en la delimitación, demarcación y
titulación de las tierras; acciones dirigidas a la protección del agua, la alimentación y los recursos
forestales y medidas de satisfacción y de no repetición, pero no una indemnización colectiva,
pecuniaria, como la que, al parecer pretenden los apelantes.
De ahí que se trata de una situación fáctica y jurídica diferente al proceso de la referencia, dado
que los demandantes no buscan la demarcación ni titulación de tierras invadidas por terceros por
actividades ejecutadas por el Estado sin su permiso y, además, no se reconoció una
indemnización colectiva como lo señalan los apelantes.
Lo mismo ocurre con la Opinión Consultiva OC-23 del 15 de noviembre de 2017, solicitada
por la República de Colombia, sobre las obligaciones del Estado frente al medio ambiente,
referida por los apelantes, pues esta hace alusión a la protección del ambiente marino en la
Región del Gran Caribe.
Esta Opinión Consultiva realizada por la CIDH en respuesta a la consulta realizada por el Estado
de Colombia sobre las obligaciones estatales en relación con el medio ambiente que consistió en
las siguientes preguntas:
“I- ¿De acuerdo con lo estipulado en el artículo 1?1 del Pacto de San José, debería
considerarse que una persona, aunque no se encuentre en el territorio de un Estado parte,
está sujeta a la jurisdicción de dicho Estado en el caso específico en el que, de forma
acumulativa, se cumplan las cuatro condiciones que a continuación se enuncian?
II. ¿Las medidas y los comportamientos, que por acción y/o por omisión, de uno de los
Estados parte, cuyos efectos sean susceptibles de causar un daño grave al medio ambiente
marino -el cual constituye a la vez el marco de vida y una fuente indispensable para el
sustento de la vida de los habitantes de la costa y/o islas de otro Estado parte-, son
compatibles con las obligaciones formuladas en los artículos 4.1 y 5.1, leídos en relación con
el artículo 1.1 del Pacto de San José? “¿Así como de cualquier otra disposición
permanente?
III- ¿Debemos interpretar, y en qué medida, las normas que establecen la obligación de
respetar y de garantizar los derechos y libertades enunciados en los artículos 4.1 y 5.1 del
Pacto, en el sentido de que de dichas normas se desprende la obligación a cargo de los
Estados miembros del Pacto de respetar las normas que provienen del derecho
internacional del medio ambiente y que buscan impedir un daño ambiental susceptible de
limitar o imposibilitar el goce efectivo del derecho a la vida y a la integridad personal, y
que una de las maneras de cumplir esa obligación es a través de la realización de estudios
de impacto ambiental en una zona protegida por el derecho internacional y de la
cooperación con los Estados que resulten afectados? De ser aplicable, ¿qué parámetros
generales se deberían tener en cuenta en la realización de los estudios de impacto ambiental
en la Región del Gran Caribe y cuál debería ser su contenido mínimo?”.
7. Decisión
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de marzo de 2021, por el Tribunal
Administrativo del Chocó.
SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandante a pagar las costas que se hubiesen causado en
la segunda instancia, cuya liquidación hará de manera concentrada el a quo, según lo dispuesto
en el Artículo 366 del Código General del Proceso.
Como agencias en derecho de esta instancia se fija 1 salario mínimo mensual legal vigente a
cargo de la parte demandante y en forma solidaria, dividido en partes iguales en favor de la i)
Nación-Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, ii) la Nación-Ministerio de Minas y
Energía, iii) la Agencia Nacional de Minería, iv) el departamento del Chocó, v) Codechocó
y vi) el Municipio de Unión Panamericana.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección
Tercera, DEVOLVER el expediente al a quo
No aplica
No aplica
En cuanto a la responsabilidad y la reparación de daños ambientales no es una temática ajena a la
literatura jurídica internacional. Especialmente, en la jurisprudencia y doctrina de corte
anglosajón, a través del uso de las denominadas Class Actions, el cual es el antecedente más
próximo de las acciones de grupo en Colombia. A partir de la cual se han desarrollado un vasto
repertorio judicial tendiente a lograr la reparación integral de perjuicios cuando se afecta de
manera grave el medio ambiente.
Lo anterior significa que la reivindicación de los derechos ambientales no es nueva, en las
últimas décadas, jueces de diversos continentes han sorprendido al mundo con la producción de
fallos que otorgan derechos a la naturaleza.
Así es como el juez argentino, Jorge Eduardo Douglas Price, inspirado en el ensayo del profesor
y erudito estadounidense Christopher D. Stone, quien, en 1972, expuso en el mismo la
posibilidad de que los árboles fueran representados legalmente ante las cortes, avivó el debate
con su posición disidente en Sierra Club vs. Morton, pues estuvo a favor del litigio de los
“objetos inanimados” y de extender la posibilidad de representación a la naturaleza. La voz de
los objetos inanimados no debe ser silenciada. Esto no significa que los jueces:
“[…] asuman las funciones de manejo de la agencia federal. Esto solo significa que antes
de que los valles, ríos y lagos sin precio se pierdan o sean transformados a causa del
ambiente urbano, la voz de los existentes beneficiarios de estas maravillas ambientales
debe ser escuchada”.
También en la década de 1970, pero en Suramérica, el abogado ecologista chileno Godofredo
Stutzin Lipinski propuso el reconocimiento de una personalidad jurídica sui generis para la
naturaleza, no a partir de una ficción jurídica, sino de su existencia concreta, que debía
protegerse para que sobreviviera.
La única manera de equilibrar la balanza y ponderar debidamente las necesidades de la
biosfera frente a las pretensiones de la tecnosfera consiste en reconocer a la naturaleza
como parte interesada en los conflictos ambientales y permitirle asumir en nombre propio
la defensa del mundo natural.
Sumándose a este debate, se encuentra al sacerdote e historiador de la cultura estadounidense,
Thomas Berry citado por el investigador, también estadounidense, Peter Burdon, en el análisis
“Legal Conditions for Earth Survival” argumentó que el sistema legal se encuentra apoyado en
la explotación, en lugar de proteger a la naturaleza de la destrucción de la economía industrial,
generando una discusión sobre los paradigmas actuales para la transición de una visión
antropocéntrica, orientada en el ser humano, a una visión ecocéntrica con enfoque en la
naturaleza; modelo que intenta incorporarse en el derecho nacional e internacional.
Así es como, en varios contextos como son el legislativo, constitucional o judicial, este
pensamiento ha alcanzado el éxito para dicho reconocimiento en el mundo. Ya que, las naciones
que han vinculado la tesis, en mayor parte, lo han hecho desde la rama legislativa o ha sido
promovida en el orden normativo territorial; a excepción de Colombia integrada inicialmente vía
judicial, ejemplo de ello es la Sentencia de la Corte Constitucional T - 622 de 2016, que
reconoce al Río Atrato sujeto de derechos y ordena el nombramiento de un representante
legal, consecuencia de ello, mediante Decreto 1148 de 2017, el Presidente de la Republica,
designó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, acción distinta al planteamiento
de la corriente, que propone una personería jurídica, sui géneris, representada por seres humanos
miembros de una organización sin fin de lucro cuyo objetivo sea la conservación de la naturaleza
para eliminar relativizaciones en función del interés humano. Pero esto trae como consecuencia
de tal decisión conlleva a que el dominio civil se someta al dominio ecológico. Tampoco acogió
la proposición de defensa de la naturaleza per se, en función de sus ciclos de vida, autónoma del
ser humano y con la posibilidad de interponer acciones jurídicas en nombre del ecosistema por
cualquier persona.
Incluso en países tan distintos como Australia, Nueva Zelanda, India, Ecuador y Colombia han
acogido esta invitación, al otorgar derechos a nuevos sujetos de derechos: Lagos, parques, ríos,
páramos, bosques y regiones han cambiado su estatus jurídico gracias a decisiones judiciales
ambiciosas, aunque un poco débiles en sus argumentos, desde la perspectiva ecocéntrica, que
reconoce el valor inherente no instrumental de la naturaleza, no como un bien explotable para
satisfacer necesidades humanas donde se ve al ser humano como parte de un “sistema planetario
global viviente”.
En el caso de Nueva Zelanda, se ha promovido por medio del poder legislativo el
reconocimiento de la personería jurídica a ecosistemas, como, por ejemplo, es la Ley Awa Tupua
Act, que además del reconocimiento como sujeto de derecho al Río Whanganui designa para su
representación a dos personas: Un miembro de la tribu Iwi y otro del Gobierno.
En Estados Unidos, tal tenido mayor dificultades para su aceptación por el aparato judicial, por
ejemplo, para el jurista estadounidense, Nicholas Bilof citado por, la también jurista
estadounidense, Caroline McDonough el intento de más alto perfil por establecer derechos de la
naturaleza ante un Tribunal fue en favor del Rio Colorado, solicitando que el río fuese sujeto de
derechos para la consecuente protección de sus derechos fundamentales, pero esta acción
terminó cuando el demandante decidió retirar la demanda por presiones de sanción en 2016. Por
otro lado, en Pittsburgh, el Code of Ordinances reconoce los derechos al agua, y de las
comunidades naturales, además señala que los residentes de la ciudad tendrán la capacidad legal
para hacerlos cumplir en nombre de las comunidades naturales y los ecosistemas.
Así es como, el aumento de decisiones judiciales que otorgan derechos a seres distintos de los
humanos, en un contexto de crisis ecológica planetaria y de múltiples conflictos
socioambientales, hace necesario un seguimiento a esta tendencia, que se abre paso en
ordenamientos jurídicos antropocéntricos.
El caso colombiano suscita un especial interés, porque algunos doctrinantes, activistas e, incluso,
jueces como los de Pakistán lo consideran modelo; sin embargo, deben analizarse críticamente
su elaboración teórico-jurídica y su efectividad para proteger la naturaleza. Pues, en el caso
colombiano la jurisprudencia y la literatura jurídica nacional han estado ajenas a este debate, a
pesar de que la acción de grupo puede ser empleada como un mecanismo procesal de reparación
de daños masivos de relevancia social, mediante el cual las víctimas de una catástrofe ambiental
pueden solicitar el resarcimiento por los perjuicios que se les ocasionen.
Ya que, la protección del medio ambiente es un aspecto especialmente regulado en la
Constitución Política de 1991. La jurisprudencia ha identificado al menos 49 normas
constitucionales que se refieren de manera directa o indirecta al medio ambiente, lo que ha
permitido hablar de una “Constitución Ecológica”, esto es, un conjunto de disposiciones que
regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y el medio ambiente, y que tienen como
presupuesto básico un principio-deber de recuperación, conservación y protección. La protección
al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico y obliga al Estado a proteger
las riquezas naturales de la Nación y, si es necesario, hacer ceder los intereses particulares que
puedan comprometerlas.
Pero, yendo más de consideraciones puramente éticas o altruistas, lo cierto es que desde el punto
de vista constitucional el medio ambiente constituye un bien jurídico de especial protección,
como un objetivo social, a través del cual se garantiza la preservación de los recursos naturales y
la provisión de bienes esenciales para la subsistencia de las generaciones presentes y futuras. Se
ha indicado que un objetivo central de las normas ambientales es subordinar el interés privado
que representa la actividad económica al interés público o social que exige la preservación del
ambiente. De este modo, frente a una eventual oposición entre el derecho a un medio ambiente
sano y la garantía constitucional de situaciones particulares y concretas, la “primacía del medio
ambiente parece difícilmente controvertible, por las razones de interés general que justifican su
protección.
Ahora, regresando al punto de la condición excepcional de Colombia al acoger el enfoque
ecocéntrico por la vía judicial. Tal aspecto tiene un origen desde el momento que el legislador
adopta a la Carta Política como una Constitución Ecológica, y sienta las bases jurídicas para un
nuevo pacto con la naturaleza bajo un modelo de participación ciudadana con mecanismos
transformadores de paradigmas en la jurisprudencia ambiental como lo son la Acción Popular,
Acción de Grupo y Acción de Tutela; impulsadas por la falta de operación del Estado por medio
de mecanismos que fortalecen el sistema democrático de la nación con el fin de integrar a los
ciudadanos al contrato social y haciéndoles partícipes en la toma de decisiones colectivas.
En este contexto, las Altas Cortes han incorporado inicialmente el concepto de la naturaleza
como sujeto de derechos, actuando en la construcción de planes de acción, integración
institucional y promoviendo actividad en el ámbito legislativo, resultado que podría catalogarse
como litigio de alto impacto al seleccionar, analizar y poner en marcha el litigio de ciertos casos
que permiten un efecto significativo en las políticas, legislación y sociedad civil de un estado o
región. Pero para perfeccionarse el impacto descrito, requiere de un segundo actor, un juez
activista, el cual hace una justa intervención del aparato de justicia como equilibrador ante la
indolencia y paquidérmica de otros órganos del poder. Por ejemplo, cuando un juez activista sin
declaración de la naturaleza como sujeto de derechos decide mediante una sentencia del Consejo
de Estado reconoce al Río Bogotá como sujeto de derecho, lo cual trae como consecuencia
inmediata la construcción de una política pública para la gestión ambiental de la cuenca.
Por consiguiente, las acciones populares cobraron inusitada vigencia en este contexto, pues, en el
Artículo 88 de la Carta Política. Pese de su consagración legislativa desde el siglo XIX en los
artículos 1005, 2359 y 2360 del Código Civil, máxime por cuanto el medio ambiente es eje
estructurante de la Constitución colombiana en la mencionada Constitución ecológica, y es a
través de las acciones populares como se le defiende.
Sin embargo, la acción de grupo como mecanismo constitucional y legal de reparación,
constituye una forma de acceso a la administración de justicia, a través de la cual se puede
solicitar la reparación de los daños ocasionados a un número plural de personas (mínimo veinte
afectados). En el caso de daños ocasionados como consecuencia de perjuicios ambientales, por
ejemplo, derrame petrolero, es posible emplear la acción de grupo como un mecanismo adecuado
y efectivo para obtener la reparación integral de todos los perjuicios individuales.
Incluso, la acción de grupo fue diseñada como un mecanismo indemnizatorio de perjuicios
ocasionados como consecuencia de una causa común, razón por la cual su tasación económica,
en
Ocasiones, resulta ser la cuestión central de la reparación. No obstante, en las acciones de los
casos del Oleoducto Transandino, relleno sanitario Doña Juana y río Anchicayá, se observa un
cambio de paradigma, al darle paso a otras formas de reparación ajenas al sistema de
responsabilidad extracontractual colombiano.
En otras palabras, el estándar internacional de reparación que se ha abierto paso en la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha dado lugar a que en la acción de grupo se puedan
encontrar
medidas de satisfacción y garantías de no repetición, lo cual no implica que en un futuro cercano
la jurisdicción administrativa aplique otros componentes para reparar integralmente a los
afectados. Sin embargo, con el fin de que la acción de grupo se constituya en un mecanismo
efectivo de reparación, es necesario que los representantes de las víctimas soliciten la aplicación
del estándar de reparación integral y que los jueces, aplicando la interpretación que ha señalado
el
Consejo de Estado, empleen sus facultades legales y constitucionales para decretar una
reparación que satisfaga a las víctimas de una tragedia ambiental.
Ante esto, se puede inducir que el análisis jurisprudencial permite determinar como la
jurisdicción contencioso administrativa de manera tímida ha venido adoptando el estándar de
reparación integral. Así, los jueces además de decretar el componente indemnizatorio
establecieron medidas con un alto nivel simbólico.
No obstante, aún hace falta que en las acciones de grupo de carácter ambiental se decreten los
componentes de restitución y rehabilitación, los cuales quizá resultarían fundamentales para
restablecer las condiciones que existían antes de que se produjera el hecho dañoso. Por ello, el
problema estriba en decisiones judiciales que desconocen los alcances de las acciones populares
al negarles el carácter de resarcitorias o indemnizatorias y la posibilidad de indemnizar a través
de ellas daños o perjuicios particulares provenientes de un daño a un bien colectivo.
Dado que, las decisiones de los jueces no pueden contravenir una norma jurídica, salvo que la
misma violente un precepto constitucional, llámese norma explícita o valor constitucional. En
materia ambiental queda evidente que existen distintas disposiciones normativas que consagran
explícitamente el carácter indemnizatorio de las acciones populares y que ese carácter no puede
ser desconocido por las Cortes en sus fallos.
Es fundamental resaltar que las acciones populares están consagradas en el Código Civil y que
estas no han sido derogadas, salvo que su trámite procesal se rige por la ley 472 de 1998, léase
bien: solo su trámite procesal. Ya que, se debe reconocer que las acciones populares para
defender los bienes de uso público, como el ambiente, hacen parte de las llamadas acciones
posesorias especiales.
Por disposición expresa de las normas civiles, las acciones populares pretenden el pago de
indemnizaciones si con las perturbaciones se ocasionaron daños a terceros y estos pueden
cobrarlas a través de esa figura.
Pero, las decisiones de las Cortes colombianas, específicamente las del Consejo de Estado, en
materia de acciones populares han sido políticas, pues han pretendido desestimular las acciones
populares, y esto es claramente violatorio de la Constitución política. Dado que, se debe recordar
que los objetivos principales en una acción popular de naturaleza ambiental son: Prevenir el
daño ambiental haciendo cesar cualquier amenaza; restituir las cosas al estado anterior si
ya ha existido daño, lo que siempre involucra una indemnización al bien dañado y a favor
de la autoridad que lo tenga a su cargo; y pagar las indemnizaciones o perjuicios
correspondientes a quienes los sufrieron con motivo de ese daño al medio ambiente.
A partir de lo anterior, vale la pena traer a la colación la decisión dada por la Corte
Constitucional frente a declarar como sujeto de derecho al Río Atrato. Es de anotar que la Corte
Constitucional, en la providencia que le otorgó al río, determinó que este, al igual que una
persona jurídica, tendrá un representante legal, el cual será el encargado de velar por sus
intereses. Posteriormente se estableció que quien ejercería dicho papel sería el Gobierno
Nacional a través del Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Es válido hacer la salvedad, que la tutela es un mecanismo de protección de derechos
fundamentales, el río Atrato entonces debe contar con dicha clase de derechos para estar
legitimado a interponer una acción de tutela y esto tampoco lo define la Corte Constitucional en
su providencia.
Ahora bien, es de anotar que el fallo del alto tribunal de lo constitucional se da producto de la
revisión de una acción de tutela interpuesta por un colectivo de habitantes de la cuenca del río
Atrato, cuya efectividad fue reconocida en sentencia este caso concreto, por lo cual se puede
inferir que mediante este fallo, para la Corte tácitamente la acción de tutela es un mecanismo
idóneo para la protección de los derechos del río, aunque no se tiene claridad de cuáles son ni en
que categoría se encuentran. Del mismo modo ocurre con otro tipo de garantías constitucionales,
llámese acción de grupo, acción popular, habeas corpus, derechos de petición, etcétera.
Se hace así, necesario entender lo que busca la Corte Constitucional con el reconocimiento del
río Atrato como sujeto de derecho, ya que esto se encuentra relacionado como se mencionó
anteriormente con principios del derecho ambiental como el de precaución y con el interés
colectivo, estableciendo un límite a las conductas extractivas que deterioran los ecosistemas,
pero
también es menester tener en cuenta los efectos que conlleva una declaratoria de este tipo en el
ámbito jurídico con el fin de que no quede solo como retórica.
Es entonces este un primer paso en la búsqueda de una garantía real de protección tanto para el
río Atrato como para otro tipo de elementos naturales, pero hasta que no se determine claramente
el alcance de dicha declaración, el catálogo de derechos que posee, y las garantías para su
protección idónea, no se podrá hablar de un auténtico sujeto de derecho, a no ser que se recurra a
la analogía para determinar, acorde con su propia naturaleza, algunos de estos elementos ya
existentes que puedan ser aplicados al nuevo sujeto de derecho reconocido en Colombia.
En este sentido, se hace necesario un análisis hermenéutico que permita relacionar los derechos
fundamentales, colectivos, entre otros, que disfrutan las personas en el país, y las garantías como
la acción de tutela, habeas corpus, acción popular, etcétera que garantizan dichos derechos en el
ordenamiento jurídico.
Surgen de esta manera varias propuestas para la aplicación de dicha analogía, siendo una de ellas
la comparación del río Atrato como sujeto de derecho con los derechos y garantías que gozan las
personas jurídicas estatutarias en el país; es menester recurrir nuevamente a las consideraciones
del Consejo de Estado, el cual equipara esta concepción de la naturaleza como sujeto de derecho
con la figura de la persona jurídica, que también es titular de ciertos derechos sin ser parte de la
especie humana.
La persona jurídica estatutaria, se define de forma somera, ya que su determinación no
constituye el objeto del presente escrito; es entonces aquella creación jurídica, que, para efectos
prácticos se le otorga una personalidad jurídica propia y unos derechos y deberes propios,
además de atributos de la personalidad, que permiten que sea considerada en sí misma, a pesar
de carecer de elementos humanos.
Es entonces no solo posible, sino probable que la declaración de la naturaleza como sujeto de
derecho autónomo, en el ámbito jurídico, se constituya como una idea retórica dentro de las
políticas de gobierno encaminadas a la protección ambiental, y que su alcance no vaya más allá
del pragmatismo jurídico que se hace necesario para establecer un límite a la conducta humana
frente a las demás especies naturales.
Entonces, aquellos derechos otorgados a la naturaleza, son en realidad deberes asignados al
hombre, para tratar de mitigar su la influencia frente a todo aquello que lo rodea, siendo la
naturaleza una figura jurídica, un elemento que goza de unas características que en los
ordenamientos donde se ha aceptado como sujeto de derecho, le permiten una relación en el
ámbito
político y jurídico con el hombre.
En estas circunstancias, la corriente que aboga por la declaratoria de la naturaleza como sujeto de
derechos con personería jurídica propia, tiene críticos que se oponen a la figura y la ven como
una discusión retorica sin incidencia en favor del medio ambiente, en mi consideración, para el
caso colombiano la jurisprudencia no es eminentemente ecocéntrica en consonancia con lo
planteado por la corriente, ausente de elementos esenciales para consolidarse con atributos
propios de una persona jurídica y consecuente con la defensa en sí misma, sin embargo debe
analizarse su impacto para la protección y preservación con profundidad, esto, según las
particularidades propias, desde lo que podría significar un modelo de participación ciudadana
dinámico con incidencia en la construcción de política pública, además de su impacto cultural y
en el comportamiento del sistema legal para un mejor relacionamiento con la naturaleza en el
contexto nacional.
A esto se le puede añadir, que el papel de los jueces en la aceptación de la naturaleza como
sujeto de derechos, pues, si bien permitir su paso de objeto; canasta de recursos, patrimonio, a
sujeto está a tono con la tendencia internacional a reconocerla por su valor inherente en el
contexto del paradigma ecocéntrico y la jurisprudencia de la Tierra, una parte de la doctrina y
expertos en derecho ambiental, civil y constitucional se opone. Sus razones son, entre otras, una
mirada conservadora del derecho, apegada a la tradición romano-germánica para la cual no es
posible conceder derechos a quienes no tienen capacidad para obligarse en contraprestación por
los derechos que obtienen.
Otro de los argumentos en contra de la titularidad de derechos para la naturaleza es que el
derecho ambiental es suficiente para preservarla, pese a que los fallos existentes e, incluso, sus
precedentes hacen evidente la incapacidad de la legislación para protegerla efectivamente, por lo
cual se le otorgó el cambio de estatus jurídico.
Sin embargo, la doctrina crítica la ausencia de una elaboración argumentativa sólida, por parte de
los jueces, respecto al estatus jurídico otorgado, la carencia de una delimitación de ese nuevo
estatus, así como el contenido y el alcance de los derechos y la demostración de que, aun con las
mejores intenciones, sus fundamentos no son el valor inherente de los ecosistemas, sino la
afectación al humano, es decir, un interés antropocéntrico y su poca relación con la
jurisprudencia de la Tierra o los valores del ecocentrismo.
A pesar de esas falencias, que pueden ser superadas, se le puede añadir una crítica más,
consistente en la rigidez de aquellos operadores jurídicos que escinden la posibilidad de cambio
de las instituciones humanas, incluido el derecho. Por eso es tan importante el Auto de la Justicia
Especial para la Paz (JEP) sobre el pueblo Awá, que optó por una interpretación intercultural que
comprende a los actores en su contexto.
Sería valioso otorgar derechos a otros titulares en consideración de los presupuestos del
ecocentrismo sobre el valor inherente de la naturaleza, no en función del humano, y de la
jurisprudencia de la Tierra que, a su vez, se ha inspirado en el pensamiento de los pueblos
originarios, los cuales entienden la pertenencia a una comunidad planetaria en la que cada ser
tiene derecho a ser, al hábitat y a cumplir su misión.
De igual manera, sería enriquecedor para la jurisprudencia incluir el conocimiento de los pueblos
indígenas en la fundamentación de sus decisiones judiciales. Es evidente el interés de algunos
jueces por promover una nueva relación con la naturaleza. No obstante, se hace palpable que, en
los fallos posteriores al río Atrato y la Amazonia, el desarrollo argumentativo para sustentar sus
declaratorias de nuevos sujetos de derecho es precario y limitado a citar el precedente, sin
estudiar
los avances doctrinarios y jurisprudenciales para otorgar derechos a otros seres.
También es primordial evaluar si este cambio de estatus jurídico está facilitando la protección,
que no le ha dado derecho ambiental, y qué puede hacerse para que estos fallos no queden solo
como un enunciado carente de materialización. Por último, la firmeza; y a veces, fiereza; con la
que los opositores atacan esta tendencia judicial tiene sus orígenes en una perspectiva
decimonónica del derecho; se resisten al papel activo de los jueces en la incorporación de nuevos
sujetos derechos, que puede surgir dentro del ordenamiento jurídico existente, y a la construcción
de un nuevo relato jurídico.
En resumen, la acción de grupo por daños ambientales ha comenzado a evolucionar, de manera
que es probable que en un futuro se encuentren acciones que desarrollen todos los componentes
de la reparación integral en una misma situación. Incluso, el sistema de reparación en situaciones
de carácter ambiental podría llegar a prescindir de la indemnización económica y centrarse en
establecer medidas de restitución y rehabilitación del medio ambiente, con un fuerte componente
simbólico. Por ello, la jurisdicción contenciosa aún requiere aproximarse con mayor acierto a las
medidas de reparación integral en materia ambiental, a pesar de ello, el cambio y la evolución
que se puede observar con los casos que fueron objeto de estudio resultan prometedores.

Sentencias Unificación. Sarah Michelle Jiménez Tamayo

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ESTUDIANTES: SARA MICHELLE JIMÉNEZ TAMAYO. CC.

2.2.2. Tiempo después, a través de la presentación de un memorial del 19 de octubre de 2001, el

4.2. LEY 9 DE 1989

4.3. CONSTITUCIÓN POLÍTICA

4.4. LEY 99 DE 1993

ARTÍCULO 1o. PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental

6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de

7. El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos

8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido.

ARTÍCULO 31. FUNCIONES. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las

3) Promover y desarrollar la participación comunitaria en programas de protección ambiental, de

4) Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo

7) Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al

8) Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental

9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley

14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos

22) Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su jurisdicción, de

23) Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en

28) Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y

PARÁGRAFO 1. Las Corporaciones Autónomas Regionales que en virtud de esta Ley se

PARÁGRAFO 2. Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la Corporación

PARÁGRAFO 4. Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha

PARÁGRAFO 5. Salvo lo estipulado en el numeral 45 del artículo 5 y el numeral 9 del presente

PARÁGRAFO 6. Las Corporaciones Autónomas Regionales que por virtud de la nueva

4.5. LEY 489 DE 1998

ARTICULO 3. ACCIONES DE GRUPO. Son aquellas acciones interpuestas por un número

ARTICULO 46. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE GRUPO. Las acciones de grupo

ARTICULO 50. JURISDICCION. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá

ARTICULO 51. COMPETENCIA. De las acciones de grupo conocerán en primera instancia

ARTICULO 55. INTEGRACION AL GRUPO. Cuando la demanda se haya originado en

ARTICULO 61. DILIGENCIA DE CONCILIACION. De oficio el juez, dentro de los cinco

ARTICULO 65. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia que ponga fin al proceso

3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e

ARTICULO 68. ASPECTOS NO REGULADOS. En lo que no contraríe lo dispuesto en las

4.6. LEY 1437 DE 2011

ARTÍCULO 145. REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO.

4.7. LEY 1450 DE 2011

ARTÍCULO 206. RONDAS HÍDRICAS. Corresponde a las Corporaciones Autónomas

4.7. LEY 1523 DE 2012

ARTÍCULO 1o. DE LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES. La gestión del riesgo

PARÁGRAFO 1o. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo

ARTÍCULO 13. LOS GOBERNADORES EN EL SISTEMA NACIONAL. Los

PARÁGRAFO 1o. Los Gobernadores como jefes de la administración seccional respectiva

PARÁGRAFO 2o. Los gobernadores y la administración departamental son la instancia de

PARÁGRAFO. Los alcaldes y la administración municipal o distrital, deberán integrar en la

ARTÍCULO 19. COMITÉS NACIONALES PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO. Los

ARTÍCULO 177. PRUEBA DE LAS NORMAS JURÍDICAS. El texto de normas jurídicas

En esa misma línea, la Ley 388 de 1997, señala:

6.2. “Daño continuado”, “hecho dañoso continuado”, “cesación de la acción vulnerante

6.3. Legitimación en la causa por activa de los actores propietarios y poseedores.

6.6. Régimen de responsabilidad objetiva por riesgo peligro

6.7. Dolor moral

6.8. Indemnización de la alteración de las condiciones de existencia

6.9. Las Alcaldías, Gobernaciones y Corporaciones Autónomas Regionales en la

SEGUNDO. Declarar la excepción de la caducidad parcial de la acción, en relación con las

TERCERO. Declarar probada la falta de legitimación en la causa por activa de los

ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la

4.3. LEY 388 DE 1997

ARTICULO 1o. OBJETIVOS. La presente ley tiene por objetivos:

2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su

5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma

ARTICULO 2. PRINCIPIOS. El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes

1. La función social y ecológica de la propiedad.

2. La prevalencia del interés general sobre el particular.