ASUNTO:

ASUNTO:

i) Incumplimiento parcial de la Resolución No. 6423 de 30 de julio de

2014, en lo tocante a la recuperación material de los terrenos baldíos
ocupados por la Ganadería La Cristalina, y posterior caracterización de la
comunidad allí asentada, con el fin de favorecer la creación de políticas
con enfoque diferencial de género que permitan a las mujeres
campesinas, y a los demás miembros de la comunidad, acceder a
proyectos productivos y de sostenibilidad que transformen su situación
económica y social; para cuya implementación demandan programas de
apoyo y capacitación.

ii) Inexistencia de mecanismos concertados (comités interinstitucionales

de seguimiento y verificación), que favorezcan el desarrollo de la
comunidad, principalmente, en lo atinente a saneamiento básico,
seguridad, infraestructura y prestación de servicios esenciales (salud,
educación, etc.), así como la necesidad de establecer medidas de
protección oportunas que salvaguarden la vida e integridad de las
familias accionantes, y en especial, de MIGUEL BRICEÑO.

TITULACION:
ACCIÓN DE TUTELA - Principio de subsidiariedad y residualidad -
Improcedencia de la acción para resolver sobre la posesión y tenencia
del predio El Porvenir: otro mecanismo de defensa judicial - Eficacia de
las acciones policivas de lanzamiento por ocupación de hecho y de
perturbación de la posesión y la tenencia, la especial de amparo del
domicilio, el procedimiento administrativo de la Ley 60 de 1993 y el
procedimiento de la Ley 1448 de 2011

Tesis:
«(...) se advierte que la comunidad actora proviene de un grupo de
colonos que se asentaron en la zona rural de Puerto Gaitán - Meta, con
ocasión de la violencia desatada en la década de los 50. Desde
entonces, afirman, han ejercido la tenencia de forma quieta, pacífica,
pública e ininterrumpida del inmueble conocido como El Porvenir.

A principios de los años 90, los predios en que habitan fueron

adjudicados a 27 ocupantes. Posteriormente, el INCODER revocó esos
actos administrativos con la Resolución No. 6423 de 30 de julio de 2014,
cuyo artículo séptimo dispuso la restitución de los respectivos bienes en
el término 10 días, sin que se haya cumplido.
Así las cosas, pretenden que el juez de tutela ordene a la entidad
recuperar materialmente el bien baldío, e iniciar los trámites tendientes
a garantizar el pleno ejercicio de los derechos derivados de su
ocupación, iniciando con una caracterización de la población que
compone la comunidad.

No obstante, la controversia no debe ser resuelta por la jurisdicción

constitucional, pues para el efecto existen tres tipos de acciones
policivas que pueden ejercitarse a discrecionalidad, a saber: i) la acción
policiva de lanzamiento por ocupación de hecho (Art. 15 de la Ley 57 de
1905); ii) la acción especial de amparo al domicilio (Art. 85 del Código
Nacional de Policía), y la acción policiva por perturbación de la posesión
y la tenencia (Art. 125 y s.s. del Código Nacional de Policía). Las dos
primeras sólo pueden promoverse a través del INCODER, la tercera
directamente por los interesados.

En el mismo sentido, cuentan con el procedimiento administrativo de

que trata la Ley 160 de 1993 "Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio
para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones", para que les sean
adjudicados los terrenos baldíos que afirman ocupar desde mediados del
siglo pasado, previo estudio por parte del INCODER, como autoridad
competente.

Adicionalmente, tienen a disposición la Unidad Administrativa Especial

de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, por cuyo medio
pueden solicitar al Juez o Magistrado la titulación y entrega del predio,
previa inclusión en el registro de tierras despojadas, según las
previsiones de la Ley 1448 de 2011 "Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto
armado interno y se dictan otras disposiciones."

En ese orden, la existencia de diversos medios de defensa policivos,

administrativos y judiciales, a través de los cuales pueden exponer la
inconformidad que se ha puesto de presente, torna improcedente esta
solicitud de tutela, al tenor de lo previsto en el numeral 1º del artículo
6º del Decreto 2591 de 1991, máxime cuando no está acreditada (ni la
avizora la Sala) una evidente situación de perjuicio irremediable que
haga forzosa la intervención transitoria del juez constitucional, respecto
de la titularidad de los bienes baldíos o su adjudicación.

Tal conclusión es congruente con la jurisprudencia constitucional sobre

el tema, según la cual los derechos reales de posesión no tienen la
connotación de derechos de rango fundamental y, por tanto, no procede
su defensa a través del mecanismo excepcional de amparo:

"No cabe duda a esta Corte que si la pretensión del petente era la
restitución del inmueble de su propiedad, la acción de tutela no es la vía
judicial procedente, por disponer el petente de otros medios idóneos de
defensa judicial para la protección de sus derechos, v. gr. las acciones
civiles o policivas establecidas en la ley. (Sentencia T-109 de 1993)"

Sobre el particular, ha dicho la Corte Constitucional en sentencia T - 578

de 2010, entre muchos otros pronunciamientos en el mismo sentido, lo
siguiente:

"De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación para que proceda

el amparo se requiere del agotamiento de todas las instancias y recursos
en los cuales el afectado hubiera podido solicitar la protección del
derecho amenazado o vulnerado, salvo que la tutela se instaure como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En ese sentido, ha advertido que el amparo constitucional no se ha

constituido como una instancia adicional para decidir conflictos de rango
legal, ni para que los ciudadanos puedan subsanar las omisiones o los
errores cometidos al interior de un proceso. En otras palabras, la Corte
ha sostenido que la acción de tutela no es un medio alternativo, ni
complementario, ni puede ser estimado como último recurso de litigio."

En razón a lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado respecto de la

improcedencia de la acción constitucional, en lo tocante a la posesión y
tenencia del predio El Porvenir» .

DERECHO CONSTITUCIONAL - Estructura del Estado - Rama

Ejecutiva - Ministerio del Interior - Unidad Nacional de Protección -
Programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la
libertad, la integridad y la seguridad: procedimiento ordinario

Tesis:
«En lo tocante a los problemas de seguridad impera señalar que a
través del Decreto 1066 de 2015 "Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior» se
consolidaron los programas de defensa existentes en el ordenamiento
jurídico con el fin de garantizar de manera oportuna, idónea y eficaz la
prestación de los servicios a los ciudadanos que los requieran.

Según prevé el canon 2.4.1.2.40. de la referida normativa, el

procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente:

1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato

de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional
de Protección.
2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población
objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el
riesgo y la actividad que este desarrolla.
3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información
- Ctrai.
4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración
Preliminar.
5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar.
6. Valoración del caso por parte del Cerrem.
7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del
Director de la
Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo.
8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que
trata el numeral
anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita
de las
medidas de protección aprobadas. En los casos en que el Comité de
Evaluación
del Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM no recomiende
medidas
en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario,
se dará
a conocer tal situación a través de comunicación escrita.
9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se
suscribirá un acta
en donde conste la entregada de estas al protegido.
10. Seguimiento a la implementación.
11. Reevaluación.

Parágrafo 1. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya

lugar a ella, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser
tramitado y se puedan asignar medidas de protección.

Parágrafo 2. El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del

Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si
existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo.

Parágrafo 3. Las medidas de protección solo podrán ser modificadas por

el Cerrem cuando exista una variación de las situaciones que generaron
el nivel de riesgo.

Parágrafo 4. Los casos de servidores y ex servidores públicos, surtida la

instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán presentados
individualmente ante un Comité especial conformado por el Director de
la Unidad Nacional de Protección o su delegado, el Director de
Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional o su delegado, y
el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de
Protección o su delegado, quienes definirán las medidas a implementar.
(Decreto 4912 de 2011, artículo 1; Decreto 1225 de 2012, artículos 7 y
8)».

DERECHO A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD PERSONAL -

Improcedencia de la acción para garantizar los derechos de quienes no
han elevado la solicitud ante la Unidad Nacional de Protección

DERECHO A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD PERSONAL - Escala de

riesgos y amenazas (c. j.)

DERECHO A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD PERSONAL - Niveles de

riesgos y amenazas (c. j.)

ACCIÓN DE TUTELA - Derechos fundamentales - Riesgo y amenaza:

diferenciación (c. j.)

DERECHO A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD PERSONAL - Amenaza:

obligación del Estado de garantizar la protección y goce efectivo de los
derechos

DERECHO A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD PERSONAL - Facultad

autónoma y exclusiva de la Unidad Nacional de Protección de determinar
los medios pertinentes para conjurar la amenaza

DERECHO A LA VIDA Y A LA INTEGRIDAD PERSONAL - Falta de

competencia del juez de tutela para analizar la nueva situación del
accionante

Tesis:
«En el sub examine, se presentan dos escenarios disímiles, uno
relacionado con MIGUEL BRICEÑO y otro con los demás miembros de la
comunidad. Frente a estos últimos, basta indicar que no han elevado
ninguna solicitud ante la Unidad Nacional de Protección y, por tanto, el
amparo deprecado resulta improcedente ante la existencia de otro
medio de defensa y la incuria con que han actuado los presuntos
afectos.

Sin embargo, se advierte que una vez surtido todo el trámite reseñado
frente MIGUEL BRICEÑO, Presidente de la Junta de Acción Comunal de
El Porvenir, el Grupo de Valoración preliminar ponderó el riesgo
extraordinario en 51.11%; determinación ratificada por el Comité de
Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM, en sesión
del 4 de noviembre de 2014.

Por lo anterior, mediante Resolución No. 242 del 9 de diciembre

siguiente, dicho Comité recomendó las siguientes medidas de protección
por el término de 12 meses: (i) implementación de apoyo de transporte
en cuantía de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii)
chaleco antibalas, y iii) suministro de un medio de comunicación.

Posteriormente, a pesar que el riesgo aumentó a 54.44%, se

mantuvieron las medidas de protección decretadas. Sobre los niveles de
riesgo y amenaza, la Corte Constitucional, en sentencia T-339 de 2010,
refirió que:

"[…] no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala

de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se
refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles,
existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca.
En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un
riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que
existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración
del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad
de la persona corre peligro.

[…] la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en los
que es solicitada protección especial por parte del Estado, fue precisada
por este tribunal en los siguientes términos:

“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el

daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se
divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la
que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad
naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene
tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva
de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos
deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y
a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para
exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la
seguridad personal no está siendo afectado , en la medida en la que el
riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un
riesgo de lesión.

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la

alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen
suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración
y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales , debido al
miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción
definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se
convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se
divide en dos categorías:

a)amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta

categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:

i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso,

determinado y sin vaguedades;

ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que
permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio
de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del
mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.;

iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho
a la libertad;
iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser
tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,

v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la

persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su

derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por
parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del
derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto
que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene
derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la
alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el
inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.

b)amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando

está sometida a una amenaza que cumple con todas las características
señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el
de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo
pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la
integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el
derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por
parte de las autoridades.

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la

seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se
presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la
lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel,
tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.

3)Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del

derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse
lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la
protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también
frente a la vida.´"

En ese orden de ideas, siempre que un ciudadano se enfrente a una

amenaza en los términos trascritos en precedencia, es obligación del
Estado garantizar la protección y goce efectivo de los derechos, para lo
cual debe disponer de medidas eficaces de protección. Sin embargo,
determinar los medios pertinentes para conjurar esa amenaza es una
facultad autónoma y exclusiva de la Unidad Nacional de Protección.

Dicha potestad, contrario a lo alegado por el actor, no es caprichosa ni

injustificada, pues obedece a parámetros legales y jurisprudenciales, así
como a la valoración de la solicitud de protección y de las pruebas que
la acompañan.

Aunado a lo anterior, se advierte que el señor BRICEÑO alega que con

posterioridad al decreto de esas medidas de protección se vio compelido
a dejar la zona para salvaguardar su vida; sin embargo, no es el juez de
tutela el llamado a analizar esta nueva situación, toda vez que debe ser
puesta en conocimiento de la Unidad accionada por ser de su exclusiva
competencia»
DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS - Vulneración:
amenaza de los derechos fundamentales de la comunidad accionante
por las circunstancias precarias de subsistencia, la insalubridad y la falta
de acceso a servicios públicos

DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO -

Sujetos de especial protección

DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA - Vulneración

Tesis:
«(...) resulta evidente que la Defensoría del Pueblo encontró
amenazados algunos derechos fundamentales de la comunidad
accionante, en tanto estableció que las familias allí asentadas viven en
circunstancias precarias, sin acceso a servicios públicos o a condiciones
dignas y óptimas de subsistencia, agudizadas por la insalubridad que
implica la falta de agua potable, acueducto y un debido manejo de
residuos orgánicos.

Ahora bien, no desconoce la Sala que no es el juez de tutela el

convocado a establecer responsabilidades entre las entidades
nacionales, departamentales o locales vinculadas a esta acción. Sin
embargo, es claro que la situación en que se hallan los miembros de la
comunidad actora desde hace 50 años, obedece a la problemática de
tierras que impera en la zona, así como a la presencia de terceros
ocupantes y actores del conflicto armado.

Sumado a lo anterior, debe tenerse en consideración que varias de las

familias asentadas en El Porvenir son víctimas de desplazamiento
forzado y, por tanto, son sujeto de especial protección conforme con la
sentencia de tutela T-025 de 2004, encontrándonos ante la posibilidad
de revictimización y, por ende, ante la inminencia de vulnerar
prerrogativas fundamentales de la colectividad accionante.

Así las cosas, la intervención del juez de tutela surge necesaria para
compeler la protección de los derechos fundamentales incoados,
especialmente a la vida en condiciones dignas.

Con tal propósito, el a quo exhortó a las entidades accionadas a

implantar políticas de acompañamiento, asesoría y protección a la
comunidad. No obstante, considera la Sala que por tratarse de
disposiciones desarticuladas y particularizadas no resultan eficaces para
repeler la amenaza bajo la cual se encuentra el derecho fundamental a
la vida digna de los accionantes.
Los precedentes razonamientos constituyen fundamento suficiente para
revocar parcialmente la decisión de primera instancia y, en su lugar,
AMPARAR los derechos a la vida en condiciones dignas y la dignidad
humana de la parte actora»

ÓRDENES IMPARTIDAS EN LA SENTENCIA - La Sala ordena a las

autoridades accionadas conformar un comité interinstitucional de
verificación y acompañamiento de la situación de derechos
fundamentales de las familias campesinas desplazadas que habitan El
Porvenir

CONSIDERACIONES:

Conforme al artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es

competente para desatar la segunda instancia respecto de la decisión
adoptada por el Tribunal Superior de Villavicencio.

Dispone el artículo 86 de la Constitución Política, y así lo reitera el

artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que la acción de tutela tiene por
objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos
fundamentales, cuando sean amenazados o vulnerados por la conducta
activa u omisiva de las autoridades públicas o de los particulares. Se
caracteriza por ser un trámite subsidiario e informal que tiene lugar ante
la ausencia de otro medio de defensa o su falta de idoneidad, o
excepcionalmente para evitar un perjuicio irremediable.

Las censuras planteadas por los accionantes se resumen en los

siguientes tópicos, que por razones de metodología serán analizados de
manera independiente:

i) Incumplimiento parcial de la Resolución No. 6423 de 30 de julio de

2014, en lo tocante a la recuperación material de los terrenos baldíos
ocupados por la Ganadería La Cristalina, y posterior caracterización de la
comunidad allí asentada, con el fin de favorecer la creación de políticas
con enfoque diferencial de género que permitan a las mujeres
campesinas, y a los demás miembros de la comunidad, acceder a
proyectos productivos y de sostenibilidad que transformen su situación
económica y social; para cuya implementación demandan programas de
apoyo y capacitación.

ii) Inexistencia de mecanismos concertados (comités interinstitucionales

de seguimiento y verificación), que favorezcan el desarrollo de la
comunidad, principalmente, en lo atinente a saneamiento básico,
seguridad, infraestructura y prestación de servicios esenciales (salud,
educación, etc.), así como la necesidad de establecer medidas de
protección oportunas que salvaguarden la vida e integridad de las
familias accionantes, y en especial, de MIGUEL BRICEÑO.

Conforme con lo anterior, resulta evidente que las pretensiones de los

accionantes trascienden el conflicto sobre la posesión, tenencia y
ocupación de los terrenos baldíos que conforman El Porvenir, toda vez
que ponen de presente diversos hechos que consideran trasgresores de
sus derechos fundamentales a la vida, a la vida digna, al mínimo vital, al
acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la defensa, a
la vivienda, al trabajo, a la igualdad, a la paz, a la seguridad social, a la
protección y al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y las
víctimas de desplazamiento forzado, presuntamente causados con la
acción y omisión de las autoridades demandadas. En consecuencia,
impera analizar las especiales condiciones de vulnerabilidad alegadas.

En primer término, se referirá la Sala a la controversia relacionada con

la propiedad del predio El Porvenir.

A partir de las aserciones contenidas en el escrito introductorio, se

advierte que la comunidad actora proviene de un grupo de colonos que
se asentaron en la zona rural de Puerto Gaitán – Meta, con ocasión de la
violencia desatada en la década de los 50. Desde entonces, afirman, han
ejercido la tenencia de forma quieta, pacífica, pública e ininterrumpida
del inmueble conocido como El Porvenir.

A principios de los años 90, los predios en que habitan fueron

adjudicados a 27 ocupantes. Posteriormente, el INCODER revocó esos
actos administrativos con la Resolución No. 6423 de 30 de julio de 2014,
cuyo artículo séptimo dispuso la restitución de los respectivos bienes en
el término 10 días, sin que se haya cumplido.

Así las cosas, pretenden que el juez de tutela ordene a la entidad

recuperar materialmente el bien baldío, e iniciar los trámites tendientes
a garantizar el pleno ejercicio de los derechos derivados de su
ocupación, iniciando con una caracterización de la población que
compone la comunidad.

No obstante, la controversia no debe ser resuelta por la jurisdicción

constitucional, pues para el efecto existen tres tipos de acciones
policivas que pueden ejercitarse a discrecionalidad, a saber: i) la acción
policiva de lanzamiento por ocupación de hecho (Art. 15 de la Ley 57 de
1905); ii) la acción especial de amparo al domicilio (Art. 85 del Código
Nacional de Policía), y la acción policiva por perturbación de la posesión
y la tenencia (Art. 125 y s.s. del Código Nacional de Policía). Las dos
primeras sólo pueden promoverse a través del INCODER, la tercera
directamente por los interesados.

En el mismo sentido, cuentan con el procedimiento administrativo de

que trata la Ley 160 de 1993 «Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio
para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones», para que les sean
adjudicados los terrenos baldíos que afirman ocupar desde mediados del
siglo pasado, previo estudio por parte del INCODER, como autoridad
competente.

Adicionalmente, tienen a disposición la Unidad Administrativa Especial

de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, por cuyo medio
pueden solicitar al Juez o Magistrado la titulación y entrega del predio,
previa inclusión en el registro de tierras despojadas, según las
previsiones de la Ley 1448 de 2011 «Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto
armado interno y se dictan otras disposiciones.»

En ese orden, la existencia de diversos medios de defensa policivos,

administrativos y judiciales, a través de los cuales pueden exponer la
inconformidad que se ha puesto de presente, torna improcedente esta
solicitud de tutela, al tenor de lo previsto en el numeral 1º del artículo
6º del Decreto 2591 de 1991, máxime cuando no está acreditada (ni la
avizora la Sala) una evidente situación de perjuicio irremediable que
haga forzosa la intervención transitoria del juez constitucional, respecto
de la titularidad de los bienes baldíos o su adjudicación.

Tal conclusión es congruente con la jurisprudencia constitucional sobre

el tema, según la cual los derechos reales de posesión no tienen la
connotación de derechos de rango fundamental y, por tanto, no procede
su defensa a través del mecanismo excepcional de amparo:

No cabe duda a esta Corte que si la pretensión del petente era la

restitución del inmueble de su propiedad, la acción de tutela no es la vía
judicial procedente, por disponer el petente de otros medios idóneos de
defensa judicial para la protección de sus derechos, v. gr. las acciones
civiles o policivas establecidas en la ley. (Sentencia T-109 de 1993)
Sobre el particular, ha dicho la Corte Constitucional en sentencia T –
578 de 2010, entre muchos otros pronunciamientos en el mismo
sentido, lo siguiente:

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación para que proceda

el amparo se requiere del agotamiento de todas las instancias y recursos
en los cuales el afectado hubiera podido solicitar la protección del
derecho amenazado o vulnerado, salvo que la tutela se instaure como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En ese sentido, ha advertido que el amparo constitucional no se ha

constituido como una instancia adicional para decidir conflictos de rango
legal, ni para que los ciudadanos puedan subsanar las omisiones o los
errores cometidos al interior de un proceso. En otras palabras, la Corte
ha sostenido que la acción de tutela no es un medio alternativo, ni
complementario, ni puede ser estimado como último recurso de litigio.

En razón a lo discurrido, se confirmará el fallo impugnado respecto de la

improcedencia de la acción constitucional, en lo tocante a la posesión y
tenencia del predio El Porvenir.

En segundo término estudiará la Sala los hechos relacionados con la

vulneración de los derechos fundamentales a la vida e integridad
personal de la parte actora, así como las demás garantías sobre las que
se pide protección relacionadas con el derecho a la vida en condiciones
dignas.

En lo tocante a los problemas de seguridad impera señalar que a través

del Decreto 1066 de 2015 « Por medio del cual se expide el Decreto
Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior» se
consolidaron los programas de defensa existentes en el ordenamiento
jurídico con el fin de garantizar de manera oportuna, idónea y eficaz la
prestación de los servicios a los ciudadanos que los requieran.

Según prevé el canon 2.4.1.2.40. de la referida normativa, el

procedimiento ordinario del programa de protección es el siguiente:

1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formato

de caracterización inicial del solicitante, por parte de la Unidad Nacional
de Protección.

2. Análisis y verificación de la pertenencia del solicitante a la población

objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el
riesgo y la actividad que este desarrolla.
3. Traslado al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información
– Ctrai.

4. Presentación del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración

Preliminar.

5. Análisis de caso en el Grupo de Valoración Preliminar.

6. Valoración del caso por parte del Cerrem.

7. Adopción de medidas de prevención y protección por parte del

Director de la

Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo.

8. El contenido o parte del contenido del acto administrativo de que

trata el numeral

anterior será dado a conocer al protegido mediante comunicación escrita

de las

medidas de protección aprobadas. En los casos en que el Comité de

Evaluación

del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM no recomiende

medidas

en razón a que el riesgo del peticionario fue ponderado como ordinario,

se dará

a conocer tal situación a través de comunicación escrita.

9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se

suscribirá un acta

en donde conste la entregada de estas al protegido.

10. Seguimiento a la implementación.

11. Reevaluación.

Parágrafo 1. La realización de la evaluación del riesgo, cuando haya

lugar a ella, es un requisito sine qua non para que el caso pueda ser
tramitado y se puedan asignar medidas de protección. Parágrafo 2. El
nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de
Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos
hechos que puedan generar una variación del riesgo.

Parágrafo 3. Las medidas de protección solo podrán ser modificadas por

el Cerrem cuando exista una variación de las situaciones que generaron
el nivel de riesgo.

Parágrafo 4. Los casos de servidores y ex servidores públicos, surtida la

instancia del Grupo de Valoración Preliminar, serán presentados
individualmente ante un Comité especial conformado por el Director de
la Unidad Nacional de Protección o su delegado, el Director de
Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional o su delegado, y
el Subdirector de Evaluación de Riesgo de la Unidad Nacional de
Protección o su delegado, quienes definirán las medidas a implementar.
(Decreto 4912 de 2011, artículo 1; Decreto 1225 de 2012, artículos 7 y
8)

En el sub examine, se presentan dos escenarios disímiles, uno

relacionado con MIGUEL BRICEÑO y otro con los demás miembros de la
comunidad. Frente a estos últimos, basta indicar que no han elevado
ninguna solicitud ante la Unidad Nacional de Protección y, por tanto, el
amparo deprecado resulta improcedente ante la existencia de otro
medio de defensa y la incuria con que han actuado los presuntos
afectos.

Sin embargo, se advierte que una vez surtido todo el trámite reseñado
frente MIGUEL BRICEÑO, Presidente de la Junta de Acción Comunal de
El Porvenir, el Grupo de Valoración preliminar ponderó el riesgo
extraordinario en 51.11%; determinación ratificada por el Comité de
Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas –CERREM, en sesión
del 4 de noviembre de 2014.

Por lo anterior, mediante Resolución No. 242 del 9 de diciembre

siguiente, dicho Comité recomendó las siguientes medidas de protección
por el término de 12 meses: (i) implementación de apoyo de transporte
en cuantía de 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii)
chaleco antibalas, y iii) suministro de un medio de comunicación.

Posteriormente, a pesar que el riesgo aumentó a 54.44%, se

mantuvieron las medidas de protección decretadas. Sobre los niveles de
riesgo y amenaza, la Corte Constitucional, en sentencia T-339 de 2010,
refirió que:
[…] no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de
riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se
refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles,
existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca.
En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un
riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que
existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración
del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad
de la persona corre peligro.

[…] la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a casos en los
que es solicitada protección especial por parte del Estado, fue precisada
por este tribunal en los siguientes términos:

“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el

daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se
divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la
que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad
naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene
tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva
de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos
deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y
a la vida en sociedad.

Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para

exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la
seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el
riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un
riesgo de lesión.

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la

alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen
suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración
y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al
miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción
definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se
convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se
divide en dos categorías:

amenaza ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta

categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la
situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes
características:

i. existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso,

determinado y sin vaguedades;

ii. existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que
permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio
de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del
mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.;

iii. tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho
a la libertad;

iv. tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser
tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,

v. deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la

persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su

derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por
parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del
derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto
que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene
derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la
alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el
inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.

amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está

sometida a una amenaza que cumple con todas las características
señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el
de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo
pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la
integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el
derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por
parte de las autoridades.

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la

seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se
presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la
lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel,
tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.
3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del
derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse
lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la
protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también
frente a la vida.”

En ese orden de ideas, siempre que un ciudadano se enfrente a una

amenaza en los términos trascritos en precedencia, es obligación del
Estado garantizar la protección y goce efectivo de los derechos, para lo
cual debe disponer de medidas eficaces de protección. Sin embargo,
determinar los medios pertinentes para conjurar esa amenaza es una
facultad autónoma y exclusiva de la Unidad Nacional de Protección.

Dicha potestad, contrario a lo alegado por el actor, no es caprichosa ni

injustificada, pues obedece a parámetros legales y jurisprudenciales, así
como a la valoración de la solicitud de protección y de las pruebas que
la acompañan.

Aunado a lo anterior, se advierte que el señor BRICEÑO alega que con

posterioridad al decreto de esas medidas de protección se vio compelido
a dejar la zona para salvaguardar su vida; sin embargo, no es el juez de
tutela el llamado a analizar esta nueva situación, toda vez que debe ser
puesta en conocimiento de la Unidad accionada por ser de su exclusiva
competencia.

Finalmente, los demandantes arguyen que no tienen acceso a los

servicios públicos domiciliarios básicos (agua potable, alcantarillado,
energía eléctrica, etc.), ni a saneamiento básico, educación, salud o
proyectos productivos. En consecuencia, afirman que sus derechos
fundamentales, principalmente aquellos relacionados con el goce de la
vida en condiciones dignas, se encuentran ante una grave amenaza.
Sobre el concepto de amenaza de derechos fundamentales, la Corte
Constitucional ha señalado lo siguiente:

Resulta necesario que se haga una precisión conceptual de los conceptos

de riesgo y de amenaza para evitar que toda probabilidad, eventualidad
o contingencia que genere la posibilidad de peligro de vulneración de los
derechos fundamentales, sea tutelable. En este sentido resulta
pertinente diferenciar los conceptos de amenaza y de riesgo.

4.6 Como ya se estableció por esta Sala en la Sentencia T – 339 de

2010 de acuerdo al diccionario de la Real Academia de la Lengua, el
riesgo es la “contingencia o proximidad de un daño”, y la contingencia
es la “posibilidad de que algo suceda o no suceda” o “cosa que puede
suceder o no suceder”. Por su parte, la amenaza es la “acción de
amenazar”, y a su vez, amenazar significa “dar indicios de estar
inminente algo malo o desagradable”. En esta medida el riesgo es
siempre algo abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras
que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que
hagan suponer que algo malo va a suceder de manera certera e
inminente. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos
objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño,
mientras que el riesgo está ligado a la noción de probabilidad y de
eventualidad de aquel.

[…] 4.8 Hay que subrayar que los riesgos sobre un derecho
fundamental, en virtud de su carácter abstracto de su falta de certeza, y
la ausencia de elementos objetivos que permitan predicar su inminente
lesión consumada, no se pueden proteger vía acción de tutela. Nadie
puede reclamar del Estado una protección especial frente a un riesgo, ya
que éste es inherente a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Sin embargo, se debe advertir que el juez constitucional debe ser
cuidadoso en la determinación de la gravedad, la certeza y la inminencia
de la vulneración del derecho amenazado, ya que la frontera entre el
riesgo potencial y una amenaza cierta es muchas veces difusa. Por esta
razón considera la Sala que en los casos de duda el material probatorio
resulta determinante.

4.9 Por otra parte hay que subrayar que la amenaza es de por sí una
etapa de la vulneración del derecho, pues en realidad ella misma supone
comienzo de vulneración dentro de la cadena evolutiva que implica la
violación de un derecho y que finaliza con la frustración definitiva del
mismo, o con lo que el artículo 86 superior denomina simplemente como
“vulneración” a secas. En efecto, la amenaza como elemento que
envuelve ya de por sí vulneración constituye una alteración o
perturbación en el goce tranquilo y pacífico del derecho y, por
consiguiente, se reputa como una violación cierta del derecho, así aún
no se haya consumado el daño completamente. Es decir, la amenaza de
un derecho es por si misma daño.

[…] 4.11 En suma, el riesgo al que está expuesto un derecho es una

vulneración aleatoria del mismo, la amenaza es una vulneración
inminente y cierta del derecho y la vulneración consumada es la lesión
definitiva del derecho. Como ya se expresó, la amenaza implica de por sí
inicio de vulneración del derecho y se sitúa antes de que la violación
inicie su consumación definitiva pero no antes de su existencia; es decir
que la amenaza presenta datos reales y objetivos que permiten prever
el agravamiento inminente que conlleva la vulneración del derecho. La
amenaza menoscaba el goce pacífico del derecho y, por lo tanto, es un
inicio de vulneración en el sentido de que el ejercicio del derecho ya se
ha empezado a perturbar. En definitiva, existe un riesgo en abstracto
sobre todos los derechos, riesgo que se puede convertir en amenaza y
luego en daño consumado. La diferencia entre riesgo y amenaza
dependerá del material probatorio que se sustente en cada caso en
particular. Hay que advertir que la acción de tutela solo es procedente
en los casos de amenaza o peligro cierto de vulneración, pero no en los
casos de riesgo. (Sentencia T-1002 de 2010). Negrilla propia.

Entonces, predomina determinar si los hechos en que se funda la

presente acción constituyen una trasgresión inminente y cierta de los
derechos fundamentales alegados por los accionantes que demande la
intervención del juez de tutela para evitar que esa amenaza se
materialice o que el daño se consume.

Para el efecto, se cuenta con el informe Situación de Derechos Humanos

de la Comunidad Campesina Asentada en la Inspección El Porvenir,
Municipio de Puerto Gaitán, Meta, elaborado por la esa Regional de la
Defensoría del Pueblo, el cual se transcribe in extenso por su
contundencia:

[…] El centro poblado cuenta con aproximadamente 80 familias,

representados por una Junta de Acción Comunal […]. No cuenta con
servicios de agua ni luz en el poblado a pesar que las redes y postería
de la luz ya han llegado hasta allá; así mismo, hay toda una
infraestructura para el acueducto comunal que tampoco está prestando
el servicio porque no hay energía para las plantas de tratamiento ni para
bombear el agua del tanque elevado de distribución.

[…] Se han venido levantando cercas que han cortado el paso del
ganado de algunas personas que desarrollan esta actividad, impidiendo
el acceso hacia los sitios de pastoreo y bebederos naturales, además de
amenazas e intimidaciones contra los pobladores por parte de personas
que han llegado, al igual que se comenta que quienes están cercando ya
plantean negocios de venta de esos terrenos. Está [sic] situación puede
abocar a la comunidad a un desplazamiento colectivo al no tener
garantías para su vida e integridad. De hecho, por liderar las
reclamaciones de la comunidad sobre su derecho a estas tierras, el
presidente de la Junta de Acción Comunal tuvo que desplazarse
forzadamente para salvaguardar su vida y la de su familia; esta
situación se hace más compleja aún por la presencia de actores
armados en la zona.

[…] Otras situaciones que manifiesta la población y corroboradas por las

funcionarias de la Defensoría, las cuales requieren de atención
prioritaria, son: el programa de alimentación escolar (Entrega de
alimentos incompletos y periodos sin alimentación), Servicio de luz
(Deterioro planta eléctrica) y Acueducto veredal (a pesar de la
infraestructura construida, a falta de energía no permite el bombeo al
tanque elevado para la distribución).

[…] Con base en las situaciones encontradas y descritas por la

comunidad se proyectan desde la Defensoría Regional directrices y
requerimientos ante las entidades competentes, con el fin de restituir y
garantizar los derechos de la población campesina:

- INCODER Nacional para que realicen visita a la comunidad y conocer

de primera mano el contexto actual de Derechos, escuchar a las familias
campesinas allí residentes que han tenido permanencia histórica en la
vereda para que se tomen las decisiones y medidas contundentes para
la recuperación a su favor de los terrenos baldíos conocidos como
sabana comunal. Previa visita del INCODER a la zona, explorar una
reunión en Bogotá INCODER-COMUNIDAD.

- A CORMACARENA para que tome las acciones pertinentes de

mitigación frente al daño causado por la tala indiscriminada y prevenga
posibles nuevos daños.

- A Secretaría Departamental de Gobierno y al Alcalde Municipal de

Puerto Gaitán con el fin de que informen sobre las medidas que se
adoptaron con el fin de proteger la vida de la comunidad campesina allí
residente y salvaguardar la vida del señor Miguel Briceño por las
amenazas de las cuales ha sido sujeto, más aún cuanto el contexto de la
zona presenta alteraciones, según lo evidenciado en la visita.

- A la Secretaría municipal y departamental de educación para que se

haga el debido seguimiento y se tomen las medidas necesarias para el
normal suministro de alimentos a los estudiantes, de manera completa y
continua.

- Por petición de los líderes comunitarios se buscará un espacio para

reunirse con el gobernador del departamento para hacer seguimiento a
inversiones en obras las cuales no están funcionando.
En ese orden, resulta evidente que la Defensoría del Pueblo encontró
amenazados algunos derechos fundamentales de la comunidad
accionante, en tanto estableció que las familias allí asentadas viven en
circunstancias precarias, sin acceso a servicios públicos o a condiciones
dignas y óptimas de subsistencia, agudizadas por la insalubridad que
implica la falta de agua potable, acueducto y un debido manejo de
residuos orgánicos.

Ahora bien, no desconoce la Sala que no es el juez de tutela el

convocado a establecer responsabilidades entre las entidades
nacionales, departamentales o locales vinculadas a esta acción. Sin
embargo, es claro que la situación en que se hallan los miembros de la
comunidad actora desde hace 50 años, obedece a la problemática de
tierras que impera en la zona, así como a la presencia de terceros
ocupantes y actores del conflicto armado.

Sumado a lo anterior, debe tenerse en consideración que varias de las

familias asentadas en El Porvenir son víctimas de desplazamiento
forzado y, por tanto, son sujeto de especial protección conforme con la
sentencia de tutela T-025 de 2004, encontrándonos ante la posibilidad
de revictimización y, por ende, ante la inminencia de vulnerar
prerrogativas fundamentales de la colectividad accionante.

Así las cosas, la intervención del juez de tutela surge necesaria para
compeler la protección de los derechos fundamentales incoados,
especialmente a la vida en condiciones dignas.

Con tal propósito, el a quo exhortó a las entidades accionadas a

implantar políticas de acompañamiento, asesoría y protección a la
comunidad. No obstante, considera la Sala que por tratarse de
disposiciones desarticuladas y particularizadas no resultan eficaces para
repeler la amenaza bajo la cual se encuentra el derecho fundamental a
la vida digna de los accionantes.

Los precedentes razonamientos constituyen fundamento suficiente para

revocar parcialmente la decisión de primera instancia y, en su lugar,
AMPARAR los derechos a la vida en condiciones dignas y la dignidad
humana de la parte actora.

En consecuencia, se dispone que dentro de los 15 días siguientes a la

notificación de esta providencia las autoridades accionadas conformen
un comité, integrado por un representante del Ministerio de Defensa
Nacional – Ejército y Policía Nacional, Ministerio de Agricultura, Instituto
de Desarrollo Rural, Municipio de Puerto Gaitán (Alcaldía, Personería,
Inspección de Policía, Secretarías de Salud y Educación, etc.),
Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Departamento
del Meta (Gobernación, Secretaría de Educación, Salud, etc.), quienes
deberán verificar e identificar la dimensión de la aludida amenaza y,
desde el ámbito de sus competencias legales y constitucionales, diseñar
e implementar un programa de acción para superarla.

Para tal fin, deberán rendir informes periódicos al juez de primera

instancia, incluyendo una caracterización inicial de la población,
enfatizando en su número, ubicación, condiciones y necesidades.

Valga aclarar, que cualquier asesoría o acompañamiento que requiera la

comunidad está a cargo de la Defensoría Pública, dado que por mandato
constitucional tiene a su cargo la promoción, ejercicio y divulgación de
los derechos humanos (Art. 282 de la Constitución Política).

En todo lo demás se confirmará la decisión impugnada.