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Misión de WSP
Apoyar a la población más pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua
y saneamiento mejorados.
Reconocimientos:
Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de las siguientes
personas e instituciones:
Resumen ejecutivo............................................................................................................................. 7
Introducción..................................................................................................................................... 11
6. Lecciones aprendidas................................................................................................................... 52
Referencias bibliográficas................................................................................................................. 61
Siglas y abreviaturas
FOVIDA Fomento de la Vida.
FREDICON Frente de Defensa e Integración del Cono Norte de Arequipa.
JAA Juntas Administradoras de Agua.
JAC Juntas de Acción Comunal.
JAPACEV Junta Administradora de Servicios de Saneamiento de Cerro Verde – Arequipa.
IDRC Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo.
INAA Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillado.
INTERAGUA Consorcio Privado de Agua y Saneamiento de Guayaquil.
MBK Maji Bora Kibera (Asociación de Operadores de Surtidores Comunales de Kibera).
MCBM Corporación Municipal de Brihanmumbai.
MOU Memorando de Entendimiento.
OCSP Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos.
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio.
OPS Organización Panamericana de la Salud.
PAC Programa de Ampliación de la Cobertura.
PIAP Proveedores Independientes de Agua Potable.
PNUMA Programa de las Naciones para el Medio Ambiente.
Programa de Lucha contra la Pobreza en Zonas Urbano Marginales de Lima
PROPOLI
Metropolitana.
SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados de Honduras.
SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos Santa Cruz Limitada.
SEDAPAL Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Lima.
SEDAPAR Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Arequipa.
SIRIAL Sistema Regional de Información Ambiental Local.
SISAB Superintendencia de Saneamiento Básico de Bolivia.
SPSP Proveedores de Servicios Privados a Pequeña Escala.
SSP Programa de Saneamiento para Tugurios.
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento.
UE Unión Europea.
UEBD Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo – Tegucigalpa.
UNICEF Programa de Naciones Unidas para la Infancia.
UPE Programa de Pobreza Urbana y Ambiente de IDRC.
WSP-LAC Programa de Agua y Saneamiento para América Latina.
Presentación
América Latina ha experimentado un crecimiento demográfico Sin embargo, las oportunidades que brindan tales cambios requie-
sin precedentes en su historia a partir de mediados del siglo ren de un estudio cuidadoso y un intercambio de conocimientos
pasado, ya que en el año 1950 se registró 167 millones de acerca de sus posibles efectos sobre la eficacia y efectividad del
habitantes, cantidad que se ha incrementado a 572 millones en suministro de servicios para los pobres.
el 2007.1 Este crecimiento ha ido acompañado de una notoria
concentración de la población en las zonas urbanas, con un El estudio sobre siete ciudades denominado Mejorando la
nivel de urbanización de 78% –cifra más alta que la de Europa–; Provisión de Servicios de Agua, Saneamiento e Higiene para las
consecuentemente, las necesidades de provisión de servicios Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en América Latina,
de agua y saneamiento se han intensificado. presentado en el taller internacional “Agua y saneamiento para
las zonas marginales urbanas de América Latina”, organizado por
Hoy, en América Latina, 20 millones de pobladores de las áreas WSP-LAC y las Empresas Públicas de Medellín, indica que las
urbanas viven sin acceso a servicios mejorados de agua potable y comunidades de estas ciudades padecen el déficit en la cobertura
65 millones sin servicios mejorados de saneamiento. Los desafíos del servicio de agua potable, debido a que el servicio sólo se
son enormes y existen en casi todas la ciudades de esta región. ofrece en algunas horas del día y, en muchos casos, mediante
conexiones ilegales.
Las zonas marginales son el principal reto en el área urbana.
El creciente e incontrolado aumento de la urbanización ha La motivación que nos impulsa en dar a conocer los resultados
conducido a una mayor presión por conseguir un incremento en del intercambio de experiencias durante las distintas sesiones
la cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los barrios del taller no es otra que, la de compartir los desafíos comunes
pobres informales en la región se están multiplicando más rápido que enfrentan las comunidades de esas y de otras ciudades de
de lo que las empresas municipales pueden abastecer. El costo la región. Entre ellos están la deficiente gestión en el manejo de
del agua es mucho mayor para los pobres sin conexión que para aguas residuales, los altos costos del servicio para la población
los conectados al sistema de mayores ingresos. A ello se suma, que habita fuera del área de cobertura de la empresa prestadora,
la escasa cobertura de tratamiento del agua residual doméstica, los inadecuados hábitos de higiene en los hogares, la tecnología
que implica un alto riesgo de diseminación de enfermedades y el inadecuada y costosa para enfrentar estas dificultades y la falta de
deterioro del medio ambiente. De ahí que el desafío para superar atención por parte de las autoridades en los barrios periféricos.
esta problemática está patente.
La oportunidad que nos ha dado este taller para poner en eviden-
En toda América Latina se evidencia la importancia de la necesi- cia la problemática en la provisión de agua y saneamiento en las
dad de abordar estos problemas, por tal motivo, la mayoría de los zonas de bajos ingresos de América Latina, nos ha permitido crear
países se ha embarcado en procesos de cambio institucional en un espacio para contribuir a la acción efectiva que revierta esta
el sector del agua y saneamiento. Estos cambios incluyen la des- situación o, por lo menos, la reduzca significativamente.
centralización de los servicios públicos, la participación del sector
privado y la consolidación de la participación de la sociedad civil. Francois Brikké
Director Regional
Programa de Agua y Saneamiento - América Latina
1
United Nations (2008).
Resumen ejecutivo
A pesar de los significativos avances realizados, la situación de agua y alcantarillado a dicha ciudad. Cinco años después de
los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina iniciada, el porcentaje de usuarios atendidos se elevó a 77%, aun
y el Caribe siguen siendo motivo de preocupación. Aunque el cuando la demanda se incrementó en poco más de 13%. Sus
porcentaje de población sin servicio no es tan alto como en otras proyecciones indican que en el año 2011, el 83% de los usuarios
regiones del mundo, su número sí es importante a nivel regional tendrá acceso al servicio. Un caso de aplicación de la estrategia
y local; es así que en el año 2002, 60 millones de personas no de Interagua, con la finalidad de acercarse a las comunidades, es
tenían acceso a agua potable segura y 137 millones carecían de la realizada en la Isla Trinitaria, dónde la empresa instaló entre el
servicios de saneamiento. año 2001 y mayo de 2006, conexiones intradomiciliarias de agua
y alcantarillado, además de piletas comunitarias, beneficiando
Como si fuera poco, tanto la calidad como la confiabilidad de así a 20,657 familias con una red de agua, y aproximadamente
los servicios son mediocres y la infraestructura se encuentra en a 16,000 familias con alcantarillado.
mal estado. Uno de los corolarios se evidencia en la creciente
presencia de enfermedades infecciosas en la región, como una En Lima, Perú, cerca de un millón de personas aún no cuenta
de las principales causas de mortalidad, especialmente en niños con el servicio de agua y cerca de 1.5 millones, con el de
menores de cinco años. alcantarillado. Uno de los programas innovadores desarrollados
por Sedapal es el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC).
Frente a una situación de limitado o nulo acceso a servicios Sus retos involucran romper el paradigma de que sólo se debe
de agua potable y saneamiento adecuados en zonas urbano llegar a la población con redes y conexiones domiciliarias; es
marginales de la región, en el marco del taller se compartieron las por esta razón que, el PAC implementa tecnologías alternativas,
experiencias de siete ciudades en la provisión de éstos. Los casos como los sistemas condominiales.
presentados provinieron de Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua,
Medellín, Santa Cruz y Tegucigalpa, que enfrentan desafíos
comunes, tales como: el aumento de la población, el cambio
político, la falta de recursos y los problemas ambientales.
Los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento visión de servicios de agua potable y saneamiento es muy diversa.
en la ciudad de Managua, Nicaragua, son deficitarios. La En la ciudad se ha creado la Unidad Ejecutora de Barrios en De-
precariedad de las condiciones de vida en estos lugares ha llevado sarrollo (UEBD) que presenta diferentes modelos o sistemas alter-
a los pobladores a establecer conexiones ilegales a los sistemas nativos de abastecimiento y alcantarillado, dirigidos a habitantes
de agua potable, lo que origina grandes pérdidas, debido a las con bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH), cuyas características,
fugas y a los servicios no cobrados, así como, la disminución en entre otras, se encuentran en las carencias referentes al concepto
la cantidad destinada a abastecer a otras comunidades. Desde el de la equidad de género, así como la alta tasa de crecimiento po-
año 1998, ENACAL da inicio al Programa de Mejora de Barrios, blacional y el gran porcentaje de criminalidad.
enfocándose en el trabajo directo con las poblaciones, a través de
un sistema consistente en la construcción de obras, mejora de los Los estudios de caso de las siete ciudades enfatizan que las
servicios y pago por los mismos. mejoras de los servicios de agua y saneamiento dependen del
desarrollo de los sistemas integrados responsables y equitativos
La cobertura de servicios de agua y saneamiento en Medellín,
y no, de simplemente aumentar el suministro en las zonas pobres.
Colombia, no incluye a la población que habita en asentamientos
Estos cambios dependen de un abanico de factores, entre los
considerados ilegales; siendo éstas las zonas en dónde se
que se incluyen la visión y la voluntad política para aprobarlos.
concentra la población más pobre de Medellín. Desde el año de
Por otro lado, la experiencia de Asia del Sur indica que la
1957, las EPM han ejecutado acciones en estos lugares, las que
reforma de los servicios de agua y saneamiento es una condición
incluyen, la habilitación de viviendas, siendo uno de los aspectos
necesaria pero, no suficiente para lograr mejorar significativamente
de mayor relevancia, la contratación social, la que ha permitido la
los servicios para los pobres.
participación y la organización comunitaria desde la concepción
de los proyectos, con el interés de propiciar un sentido de
pertenencia y un acercamiento entre las EPM y la comunidad. Una primera lección fundamental que se desprende de las
experiencias expuestas es que la problemática de las zonas peri
En Santa Cruz, Bolivia, SAGUAPAC considera que la urbanas subsiste en las ciudades de América Latina e, incluso,
administración bajo el modelo cooperativo es una alternativa está en crecimiento. Finalmente, a partir del estudio de siete
importante para la prestación de los servicios. La atención ciudades en América Latina y la experiencia de Asia del Sur es
de zonas marginales ha sido de especial importancia para posible obtener lecciones para convertirlas en buenas prácticas
SAGUAPAC, pues ha implementado conexiones a las redes a para la provisión de adecuados servicios de agua y saneamiento,
través de facilidades con planes de pago. El principal desafío que como son:
enfrentan actualmente las cooperativas de servicios de agua en
Santa Cruz es la provisión de saneamiento, problema que debe Planificación estratégica
resolverse de manera integrada entre los diferentes actores que
• La problemática del agua y del saneamiento debe atenderse
proveen servicios en la ciudad, por las externalidades generadas y
desde una visión integral.
la magnitud de las inversiones requeridas.
• Tanto los proveedores del servicio como los reguladores y
Un 70% del total de barrios de Tegucigalpa, Honduras, corres- ministerios reconocen que, es necesario desarrollar políticas
ponde a áreas peri urbanas. Su problemática en términos de pro- específicas para los pobres.
• Generar un espacio de concertación es fundamental para
abordar la problemática del agua y saneamiento en poblaciones
de bajos recursos.
Eficiencia empresarial
• La alianza entre la comunidad y el Estado introduce un elemento • Tener un marco institucional apropiado es el inicio de una
innovador a la gestión comunitaria de los servicios de agua y verdadera reforma en la prestación de servicios de agua potable
saneamiento. y saneamiento para los pobres.
• Algunas ciudades como Managua, han optado por el desarrollo • La experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los
de programas específicos para atender las necesidades de las servicios de agua y saneamiento es una condición necesaria
zonas marginales. pero no suficiente para lograr una mejora significativa de los
servicios para los pobres.
• La participación en la ejecución y el financiamiento de obras
de agua y saneamiento, así como, la organización social han • Un punto clave respecto a la gestión de los servicios de agua
sido elementos claves en el modelo de contratación social de y saneamiento es la existencia de una legislación y regulación
Medellín. adecuada.
• El compromiso del sector público y privado ha sido esencial establecimiento de un mínimo vital necesario para garantizar
y exitoso. el acceso de la población al recurso, luego de lo cual se
establezca un sistema escalonado de cobro según consumo.
• La creación de una Red Latinoamericana de Agua Urbana
puede convertirse en una oportunidad para enfrentar el • La continuidad de la atención en las zonas marginales depende,
creciente aumento de la urbanización, y los procesos de a su vez, de la continuidad que puedan tener los mecanismos
cambios institucionales en el sector de agua y saneamiento. de financiamiento adoptados.
• Es necesario revisar el sistema de subsidios cruzados y avanzar • El apoyo político y su liderazgo activo y positivo son esenciales.
hacia un sistema de cobro no diferenciado, que parta del
10
Introducción
El creciente e incontrolado aumento de la urbanización en América prestadoras de los servicios de agua y saneamiento. Una empresa
Latina ha conducido a una fuerte presión por conseguir mejores pública municipal (Arequipa, Perú); una privada, concesionada
servicios de agua y saneamiento, y alcanzar así una mayor cober- (Guayaquil, Ecuador); otra eminentemente estatal para el ámbito
tura, especialmente en zonas de bajos recursos situadas en las metropolitano (Lima, Perú); un caso igualmente estatal pero para
periferias urbanas, donde la pobreza, el desempleo, la enfermedad el ámbito nacional (Managua, Nicaragua); una empresa municipal
y otros factores sociales componen una situación precaria. multisectorial (Medellín, Colombia); una cooperativa de servicios de
agua y alcantarillado (Santa Cruz, Bolivia); y una empresa pública
¿Cómo mejorar la provisión de agua y saneamiento en zonas con contrato de servicios (Tegucigalpa, Honduras).
peri-urbanas pobres? Esa fue la pregunta que cerca de cien parti-
cipantes, conformados por: empresas prestadoras, tomadores de El estudio, que incluyó talleres de discusión con todos los
decisión, organizaciones de cooperación internacional y represen- actores en cada lugar, ha permitido conocer la forma cómo se
tantes de la sociedad civil de doce países de la región buscaron está enfrentando el reto de la provisión de servicios de agua,
responder, reunidos en el taller internacional “Agua y saneamiento saneamiento e higiene en las poblaciones asentadas en zonas
para las zonas marginales urbanas de América Latina”, evento marginales de estas ciudades. Las conclusiones se enfocan en
organizado por WSP-LAC y las Empresas Públicas de Medellín, los aspectos institucionales, financieros, sociales y técnicos de la
que fue celebrado entre el 7 y 9 de septiembre de 2006 en Mede- provisión de servicios de agua y saneamiento en las zonas peri-
llín, Colombia. urbanas de cada ciudad.
Cuatro fueron los objetivos que integraron a los participantes del Algunas experiencias exitosas de otras ciudades del mundo
taller: promover un espacio de diálogo entre todos; compartir los aportaron valiosa información, gracias a un panel de discusión
resultados de un estudio en siete ciudades de América Latina, y reflexión conformado por las agencias de cooperación. De
fomentando un intercambio entre las ciudades; definir acciones ahí surgió una propuesta para la conformación de una Red
prioritarias por cada ciudad y necesidades de apoyo; y proponer Latinoamericana de Agua Urbana. Una plenaria de los grupos
las bases para una colaboración entre las ciudades. de trabajo instalados previamente, presentaron las prioridades y
acciones a seguir al culminar el taller.
Un estudio de campo en siete ciudades de América Latina, deno-
minado Mejorando la Provisión de Servicios de Agua, Saneamien- Dar a conocer las lecciones aprendidas del taller es, en sí misma,
to e Higiene para las Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en una forma de replicar las buenas prácticas en la provisión de
América Latina, acompañó esta iniciativa. El objetivo principal del servicios de agua potable, saneamiento e higiene en zonas
estudio fue evaluar la forma de enfrentar el reto de la provisión de desatendidas. De ahí, el interés por producir el presente
servicios de agua, saneamiento e higiene a las poblaciones asen- documento, como la memoria de un evento en el que siete
tadas en zonas marginales de siete ciudades latinoamericanas. ciudades se convirtieron en la expresión de que existen salidas
para un mayor y mejor acceso al agua y al saneamiento y, por
Los casos presentados fueron seleccionados de acuerdo ende, soluciones para comenzar a erradicar la pobreza.
al tipo de arreglo institucional establecido en las entidades
11
1. Perspectiva sobre la provisión de agua y
saneamiento en zonas marginales
1.1. El contexto general a estimaciones realizadas el año 2006, nueve millones de perso-
nas de los ámbitos urbano y rural de la región necesitarán ser
Al inicio del taller, uno de los primeros aspectos que se pusieron atendidas para alcanzar los ODM en agua potable, mientras
de manifiesto fue que en muchas partes del mundo, un solo vaso que sumarán diez millones las que requerirán atención en materia
con agua contiene la suficiente cantidad de toxinas como para de saneamiento.
que una persona deje de existir. En un año un revólver mata a
1.8 millones de ellas; el consumo de cigarrillos a tres millones de A pesar de los significativos avances realizados, la situación de
fumadores; pero la falta de acceso al agua limpia hace que 3.5 los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina y
millones de personas mueran. 2 el Caribe3 sigue siendo motivo de preocupación. En comparación
con otras regiones del mundo, los niveles de cobertura alcanzados
Este impactante indicador no desalienta los esfuerzos por revertir en los países de América Latina y el Caribe pueden considerarse,
las adversas condiciones en que la población mundial accede en general, razonables, con la posible excepción del tratamiento
a los servicios de agua y saneamiento. En América Latina y el de aguas servidas que sólo alcanza el 15% en toda la región.
Caribe en particular, la tendencia se revela favorable para alcanzar Además, la cobertura en la región ha mostrado un crecimiento
los Objetivos del Milenio (ODM) en ambos servicios. De acuerdo continuo tanto en términos absolutos como relativos.
África 85 47 62 84 45 60 0
Asia 93 75 81 78 31 48 35
Europa 100 87 96 99 74 92 66
Oceanía 98 63 88 99 81 93 a
2
Adaptado de la imagen de campaña de The International Secretariat for Water mostrada en Ijjasz Vásquez (2006).
3
Tomado de Jouravlev A. (2004).
12
Cuadro 2. Población con acceso a servicios de agua en América Latina y el Caribe (Porcentaje)
Población urbana
Población Población
Región / sub región / país
total Conexión Acceso rural
Total
domiciliaria fácil
Caribe 81 71 21 92 61
América Central y México 84 92 2 95 63
Honduras 81 89 5 94 70
Nicaragua 67 88 7 95 34
América del Sur 85 86 6 93 60
Bolivia 73 87 6 93 44
Colombia 91 89 9 98 73
Ecuador 70 77 5 81 51
Perú 75 76 11 87 51
Total América Latina y el Caribe 85 87 6 93 61
Fuente: OPS (2001).
13
La mayoría de las personas sin acceso a los servicios de agua
1.2. Agua potable y saneamiento en zonas marginales
potable y saneamiento pertenecen a grupos de bajos ingresos;
de los cuales, muchos de ellos se concentran en las zonas peri- Las zonas marginales son el principal reto en el área urbana.
urbanas, principalmente en los cinturones de pobreza que existen Según proyecciones de las Naciones Unidas, la población de
en la periferia de muchas de las ciudades de la región. la región llegará a 688 millones de habitantes en el año 2025.
El crecimiento demográfico ha ido acompañado de una notoria
Ciertamente, el saneamiento sigue siendo el principal desafío.
concentración de la población en las zonas urbanas (el 42%
Es posible que algunos países latinoamericanos no alcancen los
en el año 1950, el 78% en el 2007 y se proyecta el 84% para
ODM en saneamiento con las tendencias actuales; pero, aún hay
2025), algunas de las cuales ya figuran entre las concentraciones
más, el tratamiento de aguas servidas requiere infraestructura de
de población más grandes del mundo. Y más del 30% de la
alto costo y, por ende, se necesita acceder a diversas fuentes
población de América Latina y el Caribe vive en zonas marginales.
de financiamiento al igual que tarifas y subsidios bien diseñados
y con amplia sostenibilidad.
14
CEPAL muestra que a finales de los años noventa, seis de cada de esta manera, los grupos de bajos ingresos, en muchos casos,
diez personas pobres en América Latina vivían en zonas urbanas deben adquirirla de proveedores independientes de agua potable
(cerca de 220 millones de personas). (PIAP)5 a los que deben pagar precios que sobrepasan con
creces los que cobran las empresas, las que, debido en parte a
Este creciente e incontrolado aumento de la urbanización la insuficiencia de los ingresos de este sector, no extienden sus
ha conducido a una fuerte presión por conseguir una mayor servicios a dichas zonas.
cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los problemas
principales que enfrenta la expansión de los servicios a las Muchos PIAP tuvieron sus inicios en las áreas marginales de
poblaciones marginadas se relacionan, por un lado, con los altos la ciudad, como en los asentamientos no conectados a las
niveles de pobreza y escasa capacidad y cultura de pago, y por redes de servicio principales. Los pozos, represas y reservorios
otro, con los altos costos de construcción y operación, debido a generalmente se encuentran fuera del centro de la ciudad, pues
que muy a menudo han tenido un crecimiento explosivo y se han los productores buscan fuentes de agua de mejor calidad y áreas
desarrollado en forma desordenada, lejos de las redes existentes donde no sufran restricciones legales.
y se han instalado en zonas con condiciones topográficas más
complicadas. Los barrios pobres informales en América Latina se están
multiplicando más rápido de lo que las empresas municipales
Caracterización de la provisión independiente de servicios pueden abastecer. En áreas habitadas por los pobladores que
no tienen un título registrado, las empresas municipales y los
El costo del agua es mucho mayor para los pobres que no
concesionarios, generalmente, no están autorizados a conectarlos
cuentan con ningún tipo de conexión, en contraste con los de
a la red y, además, tienen pocos incentivos para hacerlo. Por el
mayores ingresos, que sí se encuentran conectados al sistema;
contrario, los operadores de camiones cisterna y otros medios
de transporte de agua ingresan a los nuevos asentamientos tan
15
Cuadro 3. Proveedores independientes de agua potable en ciudades de América Latina
Camiones cisterna
Barranquilla, 5.50 – 6.40
52,500 Carretas
Colombia 0.55
(20 – 25%) Pequeñas redes
(~1,200,000) 0.54
(hasta 14,000)
0.34 a 1.20
Sistemas comunitarios
Cusco, Perú 30% tarifa mensual
(200)
(consumo ilimitado)
16
El problema no siempre es la falta de inversión. En India, por el diseño de campañas con base en técnicas modernas de
ejemplo, la inversión en el sector de agua potable en zonas mercadotecnia que permiten determinar cuál es el mejor mensaje
urbanas se ha acelerado pero la calidad del servicio ha disminuido. para lograr el cambio de comportamiento. Asimismo,
ha demandado alianzas estratégicas con diversas entidades
Nuevos mecanismos de financiamiento privadas, ONGs y gobiernos locales.
Bajo este contexto, se han desarrollado nuevos mecanismos
La Iniciativa Lavado de Manos ha demostrado ampliamente su
financieros de ayuda a los países, cuyas ciudades tienen
efectividad. El lavado de manos después del contacto con material
limitado acceso a servicios de agua y saneamiento, pero
fecal reduce los incidentes de diarrea entre 42% y 47% y reduce
basándose en resultados. Tal es el caso del mecanismo de
la transmisión de infecciones respiratorias agudas en 30%. Estas
Ayuda basada en Resultados (Output-Based Aid, OBA)6 cuyos
reducciones se observan incluso, en ambientes contaminados con
principios son el otorgamiento de subsidios explícitos, pagos
materia fecal y bajo cobertura de infraestructura.
contra servicios, eficiencia e innovación para reducción de
precios, complementariedad de otras fuentes de financiamiento,
y sostenibilidad.
Gráfico 4. Reducción de la morbilidad por
causa de diarrea (Porcentaje)
La aplicación de este enfoque en Paraguay ya ha redituado
resultados. En un sistema integrado por cinco comunidades
y 1,990 conexiones el aporte de la comunidad –a través de la
asociación de usuarios– es 15% menor que en el caso tradicional,
si es en efectivo o en especies y puede llegar a ser 30% menor
si se realiza a través de un préstamo a 10 años. El aporte del
gobierno se reduce en un 40%, mientras que los recursos que
debe destinar al operador son nulos.
6
El mecanismo OBA es una estrategia para utilizar subsidios explícitos basa- Otros estudios en torno a la atención de zonas marginales y
dos en el desempeño para prestar servicios básicos –tales como abasteci-
ciudades intermedias han incidido en la aplicación de subsidios7.
miento de agua, saneamiento, electricidad, transporte, telecomunicaciones,
educación y atención de la salud– en los casos en que, por razones de polí- En el mundo, a la mayor parte de los usuarios residenciales
tica, se justificaría utilizar financiamiento público para complementar o reem-
plazar las tarifas cobradas a los usuarios. Hay dos aspectos fundamentales
que distinguen los subsidios en función de los resultados de otras formas de
subsidios públicos: los primeros son explícitos y se basan en el desempeño.
Ver Global Partnership on Output Based Aid (2005).
7
Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005).
17
no se les cobra el costo completo de los servicios de agua y bajo cubrimiento del servicio. Las simulaciones indican que el
saneamiento. Los subsidios se dirigen más al servicio de agua que subsidio es progresivo, pero pueden existir otras barreras como,
a otros servicios y son mayores en países de menores ingresos. la propiedad de la tierra, y el costo de las instalaciones internas,
entre otras. Además, conectar más hogares a una empresa de
En promedio, las tarifas residenciales sólo cubren los costos de servicios que no recibe el verdadero costo de los subsidios
operación y mantenimiento y una parte de los costos de capital en puede conducirla a un quiebre financiero.
el 3% de las empresas de agua de los países de bajos ingresos y
en 39% de ellas en países de ingresos medios-altos. El subsidio La difusión de experiencias
más común tiene como base el consumo en el 80% de las
Por otro lado, compartir información sobre la problemática
empresas de agua y normalmente se usa una tarifa en bloque,
y los avances en la cobertura y calidad de servicios de agua
creciente o escalonada.
potable y saneamiento en diferentes ciudades con poblaciones
urbanas marginales, también puede contribuir a la búsqueda de
Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005) analizan
soluciones para este segmento poblacional. La Red Internacional
si los subsidios llegan a los pobres y qué porcentaje lo hace de
(IBNET)8 ha desarrollado una base de datos con información
forma efectiva, así como las razones por las cuales es tan baja la
operativa de más de 1,900 empresas de agua en 74 países,
focalización de los subsidios. Las razones por las que los pobres
a la que recientemente se han integrado todas las empresas
no se benefician con las tarifas en bloque guardan relación con
municipales de agua de Brasil y empresas de Nicaragua,
el acceso, las conexiones y la medición (muchos pobres no son
Ecuador, Costa Rica y Chile. Ésta es una red global para
elegibles para recibir los subsidios); y con el nivel de consumo
compartir información operativa y generar benchmarking,
que no es necesariamente un buen indicador de pobreza, sobre
por lo que está abierta a todas las empresas y asociaciones.
todo en el caso del agua potable. En este último caso, los
niveles socioeconómicos medios y los de menos recursos tienen
Dar a conocer éstas y otras experiencias en el desarrollo de
consumos similares y ello limita la efectividad de los subsidios.
proyectos dirigidos al sector de agua potable y saneamiento
en zonas de bajos ingresos en América Latina ha sido uno de
Las soluciones a las que deben recurrir los pobres tienen un
los objetivos del taller internacional “Agua y saneamiento para
elevado costo, por lo que terminan gastando, en proporción a sus
las zonas marginales urbanas de América Latina”, que aspira a
ingresos, más en agua que lo que gastan las personas que se
convertirse en un foro para compartir lecciones exitosas (y no tan
encuentran en mejor situación económica, y además, representan
exitosas) de servicios a los pobres en zonas urbanas. Su impacto
un elevado riesgo para la salud, puesto que no garantizan la
va más allá de las siete ciudades participantes –cuya experiencia
calidad del agua obtenida.
será comentada en las siguientes secciones– pues la difusión de
sus lecciones estará dirigida hacia otras regiones del mundo.
La implementación de otros tipos de subsidios ha buscado
superar estas limitaciones. La auto-selección, con base en el
nivel de servicio, parece funcionar mejor en agua potable que
en electricidad. Los subsidios de conexión son otra alternativa.
En este caso, el beneficio va más allá del costo de conexión
y el mecanismo ha mostrado buenos resultados en áreas con 8
www.ib-net.org.
18
2. Experiencias de provisión de agua
potable y saneamiento en siete
ciudades de América Latina
saneamiento, con la finalidad de obtener buenas prácticas y apli- El área metropolitana de Arequipa está ubicada al sur del Perú,
car las lecciones aprendidas. en el departamento del mismo nombre, y cuenta con una pobla-
ción de 972,413 habitantes, de los cuales, según cifras oficiales,
Los casos presentados provinieron de ciudades seleccionadas alrededor del 14% carece de agua potable, y el 21% de alcantari-
por la diversidad de sus arreglos institucionales y también, por llado. Sedapar S.A. es la empresa que suministra los servicios de
sus aspectos en común. Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua, agua y saneamiento a la región; tiene un modelo de gestión con-
Medellín, Santa Cruz y Tegucigalpa poseen una gran población con vencional (EPS) a partir de redes primarias y secundarias.10
escasos recursos y se enfrentan a desafíos comunes, tales como,
el aumento de población, el cambio político, la falta de recursos y A diciembre del año 2005, la producción de agua para atender
los problemas ambientales. Por otro lado, los modelos de gestión las necesidades de la ciudad sumaba 3’832,816.16 m3 por mes,
y las relaciones institucionales en vigor son variados y complejos. la mayor parte de la cual proviene de la denominada planta
En lo que al servicio de las zonas de escasos recursos se refiere, La Tomilla y del manantial La Bedoya. La primera abastece 46
las políticas y sistemas de regulación no son claros, en tanto que circuitos de la ciudad, a través de 60 reservorios, mientras que
con frecuencia existen diferentes actores que participan pero, cuyas la segunda atiende 11 circuitos mediante 27 cámaras de bom-
funciones y responsabilidades se tornan difusas, especialmente, beo. Siete circuitos adicionales son abastecidos por otras fuentes
en cuanto al factor de participación por parte de la comunidad. con una capacidad de almacenamiento de 80,250 m3 de agua.
De esta forma, 64 circuitos son atendidos a través de 1,376 km.
En lo que resta de esta sección, se presentan, de forma esque- de tuberías.
mática, los alcances de los casos expuestos durante el taller por
los representantes de sus órganos de gestión, los que más ade- Los costos por bombeo han demostrado ser elevados en
lante podrán ser complementados con los resultados de un estu- Arequipa. Teniendo en cuenta los costos colaterales generados
dio conducido por WSP-LAC en el mismo grupo de ciudades. por la energía eléctrica y los operadores de cámaras de bombeo,
los resultados muestran que los costos diferenciales son S/. 0.13,
S/. 0.27 y S/. 0.4 si se producen uno, dos o tres bombeos al
mes; Sedapar, mensualmente debe asumir US$ 67,205 debido
a que no existen costos diferenciales.
9
Salvo referencia explícita, basado en Sedapar S.A., presentación elaborada
por James Fernández Salguero, Presidente del Directorio; Óscar Pastor
Paredes, Gerente General; Walter Paliza Jara, Gerente Técnico; y Alejandro
Mejía Ortiz, Gerente Administrativo, para su difusión en el taller internacional.
10
URQUIZA, Gastón (2006a).
19
Gráfico 5. Producción y demanda de agua en la ciudad de Arequipa
Fuente: Sedapar.
20
en Arequipa Metropolitana una planificación y ordenamiento terri-
torial que considere el crecimiento urbano de los pobres.
Experiencias exitosas
Gráfico 6. Distribución geográfica de la continuidad
El Frente de Defensa e Integración del Cono Norte (FREDICON),
en la ciudad de Arequipa
ha propuesto uno de los modelos innovadores en dicha zona,
“El Plan de Desarrollo
Integral”, que consiste en El desafío del sector de agua y
saneamiento en Arequipa consiste
la distribución del agua
en modificar las instituciones
realizada por gravedad.
existentes para que planifiquen la
Su acción es desarrolla- gestión del agua con los usuarios
da teniendo en cuenta la de forma responsable y equitativa,
lógica de la ocupación y así adaptar los modelos de gestión
informal de las tierras a cada contexto y necesidad.
11
URQUIZA, Gastón (2006a). 12
Idem.
21
2.2. El caso de Interagua (Guayaquil, Ecuador)13
Situación general
22
El Programa de Educación Ambiental “Somos Agua” ha permitido red de agua a 20,657 familias y de alcantarillado, a alrededor de
llegar a un total de 5,951 personas. Interagua trabaja desde su 16,000. La tasa de cobro del servicio actualmente en la Trinitaria
Dirección Gestión Comunitaria, en acciones de educación ambien- es del 67%. Adicionalmente, Interagua realizó un proyecto pilo-
tal a través de proyectos como: “Inspectores del Agua” (606 niños to de manera conjunta con la Dirección Provincial de Salud del
de varios sectores de la ciudad), “Sembrar Agua” (240 niños de Guayas, para capacitar a 594 niños y 95 maestros de 19 escue-
diferentes sectores de la ciudad), “Agua Sana” 240 socias del las del sector bajo el programa “Somos Agua”.15
Hogar de Cristo) y otras
actividades que involucran La concertación entre actores es 2.3. La experiencia de Sedapal (Lima, Perú)16
a 1,010 niños, jóvenes y fundamental para flexibilizar las
estrategias de abordaje a la pro
adultos de diferentes sec- Situación general
blemática, ya que ninguno por sí
tores. Estos proyectos son sólo, puede resolver los proble
Sedapal, es la empresa pública que atiende a 43 distritos de
dirigidos principalmente a mas que afectan al sector.
Lima, mientras que otros seis están a cargo de las municipalida-
los niños y se realizan en
des distritales. En comparación con otras importantes ciudades
articulación con organizaciones comunitarias, como paso previo al
de Latinoamérica como, Río de Janeiro, Sao Paulo, Santiago y
inicio de las intervenciones. Durante el período de planificación de
Bogotá, Lima es la tercera ciudad con más población pero, la que
las obras de expansión de cobertura, Interagua comienza el proce-
menos capacidad de producción de agua tiene. Asimismo, sus
so de articulación con las organizaciones sociales representativas
reservas por habitante alcanzan sólo 34 m3 por habitante frente a,
de la comunidad en forma directa, y es en función de su dispo-
por ejemplo, 153 m3 por habitante en Santiago.
sición y receptividad, que se comienzan las obras y se mantiene
posteriormente el monitoreo y seguimiento de los servicios.
23
Cuadro 4. Indicadores de producción de agua en ciudades de América Latina
(*) No tiene problemas de fuente por el gran caudal del río que abastece la ciudad y por el alto nivel de precipitaciones.
Fuente: Memorias Anuales de principales empresas de saneamiento de Sudamérica (Tomado de El caso de Lima. Sedapal).
La mayor producción de agua en Lima se genera en la planta de dos de los siete centros de servicios de la empresa, con inversio-
La Atarjea que concentra el 78% de la producción. La producción nes de aproximadamente US$ 300 millones.
en pozos es de 22%. De esta manera el caudal total de agua
superficial y subterránea asciende, en promedio, a 22.5 m3/s en
época de avenidas, y a 20 m3/s en estiaje. Gráfico 7. Agua no facturada a diciembre de 2005, por
centro de servicios en Lima (Porcentaje)
Lima alberga alrededor de ocho millones de habitantes, población
que debe ser abastecida de agua y saneamiento por Sedapal.
No obstante, cerca de un millón de personas aún no cuentan con
el servicio de agua y cerca de 1.5 millones, con alcantarillado, a
pesar de que entre julio del año 2001 y julio de 2006, Sedapal ha
instalado cien mil nuevas conexiones de agua y otras 95 mil de
alcantarillado, para atender a 813 mil y 772 mil habitantes, respec-
tivamente. De esta manera, la cobertura de agua potable en Lima
llegaba, a julio de 2006, a 88.2% y la de alcantarillado, a 83.7%.
24
Situación en zonas marginales de Ampliación de la Cobertura de los Servicios de Agua Potable
y Evacuación de Desagües – (PAC), que implica la construcción
Un millón de habitantes de asentamientos humanos ubicados en
de sistemas condominiales, en lugar de la instalación del sistema
21 distritos de la ciudad se abastecen de camiones cisterna. El
tradicional de red. El sistema de agua y alcantarillado condominial
precio pagado fluctúa entre US$ 2.2 y US$ 3 por m3. Sedapal
se basa en prestar servicio a cada manzana o grupo de viviendas
aplica una tarifa social Sedapal (piletas) equivalente a US$ 0.33 por
–“condominio”–, y no, a cada unidad de vivienda. De esta mane-
m3. Asimismo, a través de 19 surtidores, abastece 340 camiones
ra, la red pública se conecta a un punto en cada manzana, lo que
cisterna. Sin embargo, 433 no utilizan los surtidores de Sedapal.
permite que la longitud necesaria de la red sea considerablemente
más corta que la de un sistema tradicional. Ésto, a su vez, per-
La sustentabilidad financiera del sistema de agua es uno de los
mayores problemas que enfrenta el sector en Lima, lo que se mite que los ramales se puedan localizar según las condiciones
relaciona con la falta de recursos y la falta de una política de topográficas locales.18
ampliación de cobertura para los sectores marginales.
La implementación de sistemas condominiales de agua potable
El 89% de los usuarios que reciben servicios de Sedapal están y alcantarillado en Lima ha permitido un ahorro significativo en la
subsidiados. De ellos, sólo el 6% paga una tarifa social. construcción de la red de más de 35% por lote de terreno res-
pecto al costo de un sistema convencional. Asimismo, al término
La ciudad de Lima necesita la ampliación del servicio de agua pota- de las obras, el porcentaje de conexiones intradomiciliarias bajo
ble y alcantarillado. Sin embargo, la problemática de la metrópolis sistemas condominiales llega a 100%, mientras que en los con-
no se circunscribe solamente a las conexiones; esta enfrenta los vencionales ha alcanzado a lo sumo 57%.
siguientes problemas17:
A partir del 2006, Sedapal
• Una dinámica demográfica y económica concentrada en la urbe. El éxito de las intervenciones
ha planificado la ejecución
• Una alta contaminación de las fuentes de agua. en Lima se puede adjudicar a la
de proyectos, a través del promoción de modelos de ges
• Un bajo volumen de tratamiento de aguas residuales.
Programa Agua para Todos, tión asociada, que involucran
• La ausencia efectiva de control de la demanda.
que en una etapa inicial a distintos actores y fomentan
• La falta de calidad y cobertura de los servicios.
espera instalar más de 105 el desarrollo de tecnologías
• La ausencia de condiciones institucionales, legales y políticas alternativas, promoviendo la
mil conexiones domiciliarias
para una gestión pública moderna y eficiente. concertación.
nuevas para atender a cerca
• La carencia de una planificación urbana en función del crecimien-
de 560 mil habitantes; lo que
to real de la población.
involucrará una inversión de US$ 120 millones. Más del 90% de
las conexiones se ejecutarán bajo sistemas condominiales, lo que
Experiencias exitosas
para Sedapal constituye un factor clave para el éxito del progra-
Uno de los programas innovadores desarrollados por Sedapal ma. Otros factores incluyen la intervención social y los convenios
en Lima, con apoyo financiero del Banco Mundial, es el Proyecto con proveedores.
17
URQUIZA, Gastón (2006b).
18
Idem.
25
Un aspecto importante que Sedapal integrará a su gestión es la Los pobladores de los asentamientos son, en su inmensa mayo-
participación del sector privado, tanto como proveedor de servi- ría, personas con niveles mínimos de ingresos, que se encuentran
cios (consultorías, asistencia técnica, construcción, operación y en una situación de supervivencia. Sin embargo, también existen
mantenimiento, movilización social y capacitación) como provee- pobladores con capacidad de pago que se benefician del enfo-
dores de productos. que social, por tanto, ha sido una práctica común, que luego de
invadir las tierras, procedan a realizar conexiones clandestinas de
En cuanto al financiamiento, se espera utilizar más el esquema de forma artesanal, lo que redunda en un abastecimiento deficiente.
micro créditos provenientes de proveedores del sistema financiero Esta práctica afecta la calidad del servicio a otros sectores y la
local no bancario, del Banco de Materiales (Banmat) y de Sedapal sostenibilidad institucional, al aumentarse el agua no contabilizada
(clientes abastecidos por piletas). Igualmente, se espera utilizar como resultado de pérdidas físicas y comerciales.
esquemas de subsidio directo, a través del co financiamiento de
las obras. Se hace necesaria una gestión de recursos que no se base en
la recuperación total de los costos sino en la importancia de
involucrar a todos los actores interesados, tanto a los institucio
2.4. Los servicios prestados por ENACAL nales del sector como a las organizaciones de las comunidades
(Managua, Nicaragua)19 beneficiadas.
Managua, capital de Nicaragua, cuenta con una población de Los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento
1.2 millones de habitantes, los cuales son servidos por la en la ciudad de Managua son deficitarios. En particular, en los
Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados 350 asentamientos urbano marginales que, según datos de la
(ENACAL). En la capital existen más de 350 asentamientos Alcaldía, existen tanto en la periferia como en el interior de la
espontáneos, como consecuencia, en su mayoría, de la migración ciudad.
campo-ciudad que ha generado la invasión de grandes
áreas que quedaron baldías luego del terremoto de 1972. El sistema de abastecimiento, basado en aguas subterráneas,
dispersas y con presión desigual implica un alto costo de energía
Los asentamientos no se ubican en cinturones peri urbanos sino para el rebombeo, en particular, hacia las zonas altas. Por otra
que son adyacentes a sectores residenciales, por lo que confor- parte, las tarifas estructuradas en un régimen de subsidios cruza-
man “bolsones de pobreza”. El crecimiento de estos asentamien- dos, invisibilizan el consumo real y se suman a un deficiente siste-
tos es muy acelerado y se estima que representan el 40% de la ma de facturación y cobros, que hace la gestión del agua mucho
población de Managua. más compleja e insostenible. Con respecto al saneamiento, la
ciudad de Managua presenta estructuras deterioradas e insufi-
cientes; situación que se agrava en los barrios marginales ante
la ausencia de batería sanitaria en las viviendas.
19
Salvo referencia explícita, basada en: Problemática y perspectivas en la pres-
tación de servicios de agua y saneamiento en Asentamiento de Managua, La precariedad de las condiciones de vida en estos lugares ha lle-
Nicaragua presentación elaborada por ENACAL para su difusión en el taller
internacional. vado a los pobladores a establecer conexiones ilegales a los sis-
26
tamientos. Asimismo, se ha impulsado fuertemente la promoción
comunitaria y se ha logrado obtener aportes importantes en mano
de obra y de materiales como contrapartida. También se han
replicado los Comités de Agua Potable del sector rural en este
segmento urbano, pero con la misión de promover el pago y
controlar el derroche.
Experiencias exitosas
temas de agua potable, lo que origina grandes pérdidas por fugas Desde 1998 ENACAL empezó a desarrollar el Programa de
y por servicios no cobrados; a la vez que se merma la cantidad Mejora de Barrios, con un enfoque que busca trabajar directa-
destinada a abastecer a otras comunidades.20 mente con las poblaciones en un sistema de construcción de
obras, mejora de los servicios y pago por los mismos. Desde
Las fugas de agua, aunadas a la disposición inadecuada de entonces, el programa ha atendido a 47 barrios, en los que se
aguas grises, crean condiciones insalubres que se revierten en han construido obras de agua potable y de alcantarillado. En
la alta incidencia de enfermedades de origen hídrico. Los este tipo de proyectos la inversión se vuelve un tema clave, pues
pequeños lotes que se conforman, limitan la construcción de se requiere de muchos recursos y, debido a las condiciones de
letrinas o su reposición cuando éstas han cumplido su vida útil. vida de la población beneficiaria es muy difícil pensar en la recu-
Dependiendo de su ubicación topográfica, pasan del derroche peración de costos.
hasta altos niveles de carestía, redundando estos últimos también
en el desperdicio. Si bien el programa ha tenido importantes logros, su éxito por
ahora es relativo, pues la mejora en la calidad y cantidad del
Sin perjuicio de su enfoque empresarial, ENACAL ha imple- servicio es baja, lo que incide en la poca satisfacción de los
mentado una gestión intensa de recursos ante diversas fuentes usuarios. Uno de los mayores retos es mejorar la participación
para atender la demanda de los asentamientos. Por ello, se ha de la comunidad en todas las etapas del proyecto (la planeación,
impulsado la incorporación de la comunidad desde la fase de la construcción de las obras y la operación) como condición
identificación y en todo el ciclo de proyecto, a efectos de buscar necesaria para la sostenibilidad económica y social.
una mayor inclusión e interiorización de dichas comunidades en
el proceso. Un elemento para lograrlo fue la reinversión de los Los desafíos que enfrenta ENACAL en este panorama, son los
recursos captados por colecta en obras para los mismos asen- siguientes:
27
• Facilitar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento,
2.5. Los programas sociales de las EPM
sin detrimento de la situación financiera de la empresa.
(Medellín, Colombia)21
• Desarrollo de una cultura de pago, buen uso del recurso y
gobernabilidad en la población. Situación general
• Necesidad de un mejoramiento integral del sistema de En Medellín, el municipio es el responsable de asegurar los
distribución para impactar en la calidad de los servicios, al servicios públicos así como su provisión, que está a cargo de
tomar en cuenta la ubicación de los asentamientos. las Empresas Públicas de Medellín (EPM), la que gestiona la
• Acceder a mayores recursos de inversión con un enfoque provisión de electricidad, gas, agua y saneamiento y teleco-
integral. municaciones. En el sector agua, no se han desarrollado
proveedores de agua y saneamiento alternativos. La cober-
• Decisión política para enfrentar la problemática, abordando
tura de agua potable es de 98% y de 94% en saneamiento.
aspectos tecnológicos, financieros y sociales.
El servicio es de calidad y sin interrupciones. Sin embargo,
esta cobertura no incluye a la población que habita en asen-
Los clientes de los asentamientos de Managua no pueden tamientos considerados ilegales. Es en estas zonas, dónde se
recibir un trato “tradicional”. Se deben considerar las condi
concentra la población más pobre de Medellín. Estos barrios
ciones socioeconómicas en que viven, su nivel educativo, sus
inquietudes y expectativas, así como su origen, que es en su
están siendo, poco a poco, reconocidos formalmente. Gracias
mayoría rural. a mejoras de la infraestructura urbana y a recalificaciones de
los terrenos, estos espacios van ingresando dentro del área de
cobertura de las EPM, lo que las autoriza a solicitar el servicio
Sus lineamientos estratégicos incluyen:
de agua y saneamiento.
28
Las EPM se han especializado desde el año 1957 en la ejecución La densidad de la población es alta y no existen dotaciones de
de acciones dirigidas a la gestión de las obras de infraestructura infraestructura urbana como son calles asfaltadas, espacios públi-
necesarias para abastecer de agua y saneamiento a los barrios cos, colegios, etc. En los barrios de reciente construcción, las
pobres de la ciudad. Dichas acciones son la habilitación de vivien- casas son de madera, mientras que las de la población que lleva
das en zonas peri urbanas y rurales con acueductos y sanea- asentada mayor tiempo, las casas pueden ser de ladrillo. El índice
miento. Los principios utilizados en ambas acciones incluyen la de violencia es muy alto y la presencia del Estado muy limitada.
sostenibilidad, la inclusión, el aprendizaje, la concertación y la Las tasas de desempleo y pobreza son muy altas.
cooperación.
Bajo este contexto, las EPM tienen como objetivo del progra-
Situación en zonas marginales ma, dotar de servicios públicos de acueducto y saneamiento a
las viviendas localizadas en los barrios de desarrollo incompleto
El programa de habilitación de viviendas parte del análisis de las
e inadecuado y, en el
zonas subnormales de la ciudad, cuyas características son las La eficiencia en la gestión de los
momento oportuno, inte-
siguientes: recursos en Medellín muestra ser
más efectiva, cuando las labores raccionarán las variables
con la comunidad se hace sin social, ambiental, técnica
• Existe desatención de las normas urbanísticas, constructivas y
intermediarios, estableciendo y financiera, definiendo las
legales. metodologías de trabajo y per condiciones de pago acor-
• Se han dado movimientos migratorios derivados de la situación files profesionales adecuados
des con la capacidad de
dentro de la misma entidad.
social y económica o por desplazamientos forzosos. los usuarios.
• Los barrios de invasión están ubicados en zonas de laderas o
La población beneficiada con el programa se concentra en los
puntos marginales del casco urbano, carentes de infraestructura
sectores más desfavorecidos de la población, a quiénes se les
de servicios públicos, con problemas de inestabilidad y riesgo
financia el acceso a los servicios de acueducto y saneamiento
geológico y de alto hacinamiento.
en plazos de hasta diez años con intereses blandos. Ello ha per-
mitido la formalización de aproximadamente 35% de los clientes
actuales de las EPM.
Experiencias exitosas
29
La contratación social ha buscado transmitir conocimiento a Los costos promedio de la red y de acometida del agua y
las comunidades (16,900 horas de capacitación), generar empleo saneamiento ascienden en la actualidad a US$ 988 por vivien-
(6,900 empleos de diferente duración), generar utilidades para da. Estos costos son financiados por beneficiarios, los cuáles
la comunidad (US$ 1.2 millones) y mejorar la calidad de vida de reciben facilidades de pago a través de créditos blandos a
la población. un plazo de hasta diez años. La empresa asume la diferencia
entre las tasas de financiación del programa y el costo de capi-
La comunidad debe pagar los gastos de conexión, pero recibe tal, que es asumido por las EPM. Parte de la financiación del
facilidades de pago, con intereses blandos y un plazo de hasta programa la aporta el municipio a través del Fondo Social.
diez años. Para la comunidad, realizar el contrato de las obras
supone poder crear empleo, utilizar las utilidades que les queden La contratación social surge como parte de un programa
del contrato en mejoras, asegurarse de que las obras se terminan desarrollado y financiado exclusivamente con recursos de las
adecuadamente y sin recortes de materiales o retrasos, y adquirir EPM y el municipio, lo que lo hace sostenible financieramente
una formación en gestión que sus líderes comunitarios pueden y con continuidad institucional.
• Disminución de las reclamaciones. • Desarrollo de vínculos e intereses comunes Para la Infraestructura urbana en la
entre comunidades. mitigación de riesgos
• Permite la ampliación del sistema • Fortalecimiento de la legitimidad del Estado • Las obras de saneamiento y las mejoras en
con baja inversión futura debido a la y las instituciones democráticas. infraestructura que disminuye el riesgo.
infraestructura de soporte instalada.
• Permite reducir pérdidas y controlar • Incorporación de todos los trabajadores al • Disminución de riesgo de accidentes
el agua no facturada. sistema de seguridad social y de salud – gracias a la mejora de los accesos en las
creación de empleo formal. zonas intervenidas.
• Legalización de instalaciones. • Mejora de calidad de vida de los habitantes. • Mejora las condiciones ambientales de la
zona
Fuente: EPM.
23
EEPPM (2006).
30
Actualmente, el mayor obstáculo que estas poblaciones encuen- de Medellín 2004-2007. Con dicho aporte se busca construir sis-
tran al momento de acceder al programa es su estatus legal; ya temas nuevos; ampliar, optimizar y darle sostenibilidad a los siste-
que este programa no puede atender las solicitudes de las pobla- mas existentes; y dotar de sistemas de saneamiento a las zonas
ciones asentadas en zonas consideradas de riesgo en el Plan rurales de Medellín.
de Ordenación Territorial. En algunos barrios, puede darse una
mezcla de zonas que se han beneficiado del programa y están 2.6. La forma cooperativa de SAGUAPAC
conectadas a la red de agua y saneamiento con otras zonas con- (Santa Cruz, Bolivia)24
sideradas de riesgo debido a sus conexiones ilegales a la red.
Situación general
El reto más importante con el que se enfrenta la ciudad de
Santa Cruz de la Sierra es la capital del departamento de Santa
Medellín, es cómo dotar de servicios a las poblaciones que se
Cruz, ubicado en el oriente de Bolivia. Su población asciende a
ubican en barrios considerados ilegales, cuyas infraestructuras
1.4 millones de habitantes, que ocupan un territorio de 39 mil Has.
son inadecuadas, que se construyen sin previa planificación en
áreas de difícil acceso, que sufren problemas graves de orden Un diagnóstico elaborado por el Gobierno Boliviano el año 2002,
público, y dónde el desempleo y la pobreza son muy altos. concluyó que las posibilidades de mejoramiento de la calidad de
los servicios de agua y alcantarillado en el país se veían seriamen-
Entre los años de 1999 y el 2005, este mecanismo ha permiti- te comprometidos por tres problemas básicos:25
do realizar inversiones por US$ 12 millones, en un total de 116
contratos, los cuáles han generado 6,900 empleos de diferente • La gestión atomizada de los servicios, que se tornaba inviable
duración. Cerca de 41 mil redes de acueducto y más de 44 mil por la presencia de mercados pequeños, dispersos y con baja
de alcantarillado han sido construidas, lo que ha beneficiado a capacidad de pago.
41,400 habitantes. • Debilidad institucional y financiera de las empresas prestadoras.
• Excesiva dependencia del financiamiento canalizado a través de
El segundo programa, dirigido a zonas peri urbanas y rurales, los municipios.
busca extender los servicios de agua y saneamiento a las zonas
rurales del municipio de Medellín, mediante un programa integral En forma coincidente, en los últimos años se registró una reduc-
que considera variables técnicas y sociales. Sus metas incluyen ción dramática en el flujo de inversiones en saneamiento básico.
la construcción de quince acueductos veredales o multiveredales; La inversión ejecutada el año 2003 se redujo prácticamente, a
un acueducto peri urbano; 35,800 habitantes de la zona rural del los niveles existentes en años anteriores a 1990. La dificultad
de generar flujos de caja positivos por parte de las empresas
municipio de Medellín atendidos con agua potable; inversiones
prestadoras, las limitaciones de los municipios para apalancar
por US$ 8.7 millones; y 16 empresas de acueducto construidas.
inversiones y las condiciones establecidas por la Política Nacional
31
de Compensación26, explican la fuerte disminución del flujo de la regulación de la Superintendencia de Servicios Básicos
recursos para inversión. (SISAB) y la coordinación con la Prefectura y el Gobierno
Municipal Autónomo de Santa Cruz de la Sierra.
El servicio de abastecimiento de agua es provisto, principalmen-
te, por ocho cooperativas. La más grande es la Cooperativa de SAGUAPAC sirve actualmente a cerca de 845 mil habitantes de
Servicios Públicos Santa Cruz Limitada (SAGUAPAC). Como Santa Cruz a través de más de 135 mil conexiones de agua. En
empresa prestadora del servicio de agua y saneamiento se el caso del alcantarillado sólo 450 mil habitantes son atendidos
encuentra bajo el ámbito normativo del Ministerio del Agua; con 72 mil conexiones.
Cuadro 5. Indicadores del sector agua y saneamiento en el área de concesión de SAGUAPAC en Santa Cruz
Fuente: SAGUAPAC.
26
En noviembre de 2000 se emitió la Política Nacional de Compensación (PNC), para regir la política financiera en seis sectores, entre ellos, agua y sanea-
miento. La PNC no permite la transferencia de recursos o el préstamo en forma directa a las empresas prestadoras, forzándolas a recurrir a créditos
comerciales. La mayoría de ellas tienen grandes dificultades para lograr el pago de tarifas y, por ende, no podrían honrar créditos comerciales.
32
La cobertura de agua alcanza el 97% y la de alcantarillado, 52%, la cobertura de agua en su área de concesión se habrá eleva-
dentro del área de concesión de SAGUAPAC, que equivale a poco do en tres puntos porcentuales, mientras que la cobertura de
más del 60% de la población. Ello supone que 59% de la pobla- alcantarillado llegará a 95%. Para ello, las inversiones previstas
ción total de Santa Cruz tiene acceso al agua potable, mientras ascienden a US$ 559 millones, 67% de las cuáles estarán exclu-
que 31% accede al alcantarillado. El porcentaje de pérdidas de sivamente destinadas a aumentar la cobertura de alcantarillado.
agua alcanzado por SAGUAPAC es de 26%. Su facturación anual
llega a US$ 20 millones y la eficiencia en la cobranza es de 94%. Situación en zonas marginales
33
También se ha establecido una tarifa social. De acuerdo con el servicios que necesitan, (ii) la preferencia por adoptar iniciativas
análisis realizado en zonas económicamente deprimidas, el con- propias para satisfacer sus necesidades, antes que esperar el
sumo es inferior a 10 m3/mes, un volumen razonable para que apoyo del gobierno, (iii) el estatus social que se obtiene al ser
una familia de bajos ingresos pueda atender sus necesidades parte activa y ejecutiva de estas cooperativas.
básicas de consumo de agua. Por ello, el nuevo precio estableci-
do de US$ 3.10 por 10 m3/mes, se encuentra dentro de lo suge- Es importante destacar que el principal desafío que enfrentan
rido por la OPS, ésto es, que el mínimo no debe ser mayor al 3% actualmente las cooperativas de servicios de agua en Santa Cruz,
del ingreso familiar o el equivalente al jornal de un trabajador. es la provisión de saneamiento, problema que debe resolverse de
manera integrada entre los diferentes actores que proveen servi-
Experiencias exitosas cios en la ciudad, por las externalidades generadas y la magnitud
de las inversiones requeridas.27
SAGUAPAC considera que la administración bajo el modelo
cooperativo es una alternativa importante para la prestación
de los servicios. Su experiencia ha sido documentada y difun- 2.7. El caso del SANAA (Tegucigalpa, Honduras)28
dida en estudios realizados por el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo. En cambio, existe escasa informa- Situación general
ción acerca de las restantes cooperativas, que proveen servicios
Al año 2006, la población de Tegucigalpa recién supera el millón
exclusivamente a las áreas peri urbanas.
de personas. Cinco fuentes de agua producen el agua que abas-
tece la ciudad, las que totalizan en conjunto cerca de tres mil
Se han identificado elementos del entorno que pueden marcar la
litros por segundo. No obstante, el déficit actual de producción es
diferencia entre el éxito ó fracaso del modelo, como las siguientes
de 171 l/s.
características de la población de Santa Cruz: (i) la tendencia a
conformar cooperativas para satisfacer la provisión de bienes o
En periodos críticos (verano), la producción llega a 1,742 l/s, mien-
tras que la producción media requerida es de 3,163 l/s. De esta
manera, el déficit es de 55%, lo que genera la necesidad de racio-
namiento. Durante el invierno, de 500 colonias atenidas, 77% reci-
be un servicio diario, mientras que 19% lo recibe de forma interdia-
ria. Durante el verano, más de 87% de las colinas recibe servicio
interdiario, mientras que ninguna llega a recibirlo diariamente.
27
ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).
28
Salvo referencia explícita, basado en: Situación de los servicios de agua
potable y saneamiento, presentación elaborada por el SANAA, para su difu-
sión en el taller internacional.
34
Situación en zonas marginales existe un alto riesgo en su provisión, principalmente para niños y
ancianos, lo que no sólo se evidencia en el esfuerzo y gran tiem-
Un 70% del total de barrios corresponde a áreas peri urbanas.
po dedicado por estos segmentos poblacionales en la obtención
Su problemática en términos de provisión de servicios de agua
del servicio –y la consiguiente pérdida de calorías–, sino en la
potable y saneamiento es muy diversa. Por un lado, se ubican
alta mortalidad infantil, que llega a 30 por mil entre los menores
en una altitud superior a la cuota de servicio del SANAA, empre-
de cinco años. Las soluciones para el tratamiento de las aguas
sa pública dedicada a proveerlo. Además, el terreno es acci-
no sólo han seguido siendo parciales, sino que han involucrado
dentado y el suelo inestable, a lo que se suma la inexistencia
inversiones altas para soluciones temporales, como es el caso
de un trazo urbanístico y la ilegalidad en la tenencia de la tierra.
de las letrinas.
Mientras la población muestra una elevada tasa de crecimiento,
superior al 4%, algunas áreas no están consideradas en el Plan
Actualmente, se utilizan varias formas de abastecimiento
Maestro del año 2005; ello hace que se agraven las limitaciones
de agua en barrios peri urbanos, por ejemplo: de la red del
derivadas de la falta de fuentes alternativas de abastecimiento.
SANAA con conexiones domiciliarias y distribución con llaves
públicas; el acarreo con carro cisterna del SANAA o privado;
La falta de agua y saneamiento en estas zonas pone en evi-
de la distribución a través de llaves públicas; de pozos cons
dencia también, preocupantes resultados. El costo del agua es
truidos por el SANAA con conexión domiciliaria; del acarreo
elevado, pues supera el 20 % del ingreso familiar. Asimismo,
con carro cisterna privado, desde un centro de llenado del
SANAA o un pozo privado, y venta domiciliar; y agua lluvia,
Gráfico 9. Producción vs. demanda de durante el invierno.
agua en Tegucigalpa (m3 / d)
Experiencias exitosas
35
la conexión de los sistemas de alcantarillado de tipo simplificado
Recuadro 1. o condominial, de las áreas peri urbanas, también es un reto
La Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo (UEBD)
para la empresa.
Fuente: ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006). • Aplicar un fondo rotatorio. La UEBD ha creado el Fondo Rota-
torio como instancia responsable de recuperar los capitales in-
vertidos en las obras de abastecimiento y saneamiento del agua
por la UEBD, para que sean utilizados en otros proyectos. Se
Los desafíos que el SANAA tiene en adelante, apuntan a incor-
cumple así, la base de sostenibilidad y participación comunitaria.
porar una nueva fuente de agua que supere 1.0 m3/s para redu-
Asimismo, este fondo garantiza la continuidad de
cir el déficit de verano y beneficiar a una población de 100 mil
la UEBD, por lo tanto, la continuidad del beneficio que ésta ofre-
habitantes del área peri urbana. Asimismo, se espera disminuir
ce a los barrios peri-urbanos de Tegucigalpa.
las pérdidas físicas en un 10%, para mejorar el nivel de servicio e
incrementar la micromedición a un 80%, así como para disminuir
el desperdicio y regular los altos consumos. La reconstrucción
de colectores principales y plantas depuradoras, que permitan 29
Adaptado de ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).
36
• Continuar impulsando el proceso de traspaso de los sistemas a • Desarrollar el componente educativo del sector. La Fundación
la Alcaldía. Según lo establece la Ley Marco de Agua y Sanea- SODIS ya ha promovido y enseñado en los barrios peri-urbanos
miento, se debe proceder a la descentralización de los sistemas de Tegucigalpa el método de la desinfección solar del agua, el
de abastecimiento y saneamiento. Por ello, se espera que el que se caracteriza por ser un método alternativo, eficiente,
sistema de Tegucigalpa pase a ser manejado por la Alcaldía de simple y de bajo costo, cuyo uso regular previene enfermedades
la ciudad y luego se realice una transición, que asegure la soste- y muertes causadas por infecciones hídricas. Las zonas en
nibilidad y operatividad del sistema. que el proyecto interviene son las escuelas y las comunidades
en que la UEBD realiza actividades de capacitación a menores
• Fortalecer la Fundación Agua Para Todos. El objetivo primordial de edad, docentes y líderes comunitarios de los barrios en vías
de este programa es ofrecer una respuesta oportuna, que pro- de desarrollo.
cure mejorar las condiciones de vida de todos los ciudadanos,
especialmente de las mujeres, las niñas y los niños de barrios • La capacitación de la comunidad. Existen comités de agua que
peri urbanos. A la fecha, la fundación ha favorecido desde su se encargan de realizar y organizar una vigilancia comunitaria,
creación, a más de 108 comunidades en áreas peri urbanas de así como, de capacitar y concientizar a los pobladores acerca
Tegucigalpa y a 100,000 habitantes en zonas rurales, apoyán- del buen uso del agua; las prácticas apropiadas de higiene; así
dolos en la obtención del acceso a sistemas de agua potable, como una acción sanitaria en sus barrios.
redes de alcantarillado sanitario y letrinas, con participación co-
munitaria.
37
3. Equilibrio entre los agentes institucionales que
participan en la provisión de servicios de agua
y saneamiento en siete ciudades
La situación presentada por cada ciudad en el marco del taller, la ciudad; una jornada taller en cada ciudad; la elaboración de
revela realidades distintas, con arreglos institucionales diferentes siete monografías detalladas; y un informe que reunió los prin-
y con soluciones igualmente diversas. No obstante, el objetivo cipales problemas y las áreas de aprendizaje comunes.
es común: proveer eficientemente de servicios de agua potable
y saneamiento a la población de siete ciudades. La forma en que Aún cuando en el estudio se reconoce que existen vacíos,
los proveedores brindan los servicios en cada ciudad, fue estu- para los cuales es apropiada la continuación de la conversa-
diada recientemente por Building Partnerships for Development ción sistemática entre los distintos grupos participantes iniciada
(BPD) y por encargo de WSP-LAC, con el fin de compartir las durante el proceso, los procedimientos de multi-participación
buenas prácticas y las lecciones aprendidas. La investigación utilizados para recavar y triangular la información han sido
de los distintos modelos empleados para proporcionar servicios muy valiosos.
públicos de agua y saneamiento a las zonas menos favoreci-
das de siete ciudades de América Latina ha sido recogida en el
3.1. Contexto general
“Estudio sobre el terreno en siete ciudades de América Latina.
Equilibrio entre intereses encontrados: Enfoque a tres niveles
El contexto general del estudio indica que ampliar la cobertura,
para el análisis del suministro de servicios”.
abordar la disparidad entre los servicios básicos de saneamien-
to y el suministro de agua, disminuir las conexiones ilegales y
El estudio presentado durante el taller, utilizó una metodología
el agua sin contabilizar, son desafíos que presentan claros obs-
que incluyó la elaboración de siete diagnósticos rápidos, confor-
táculos. Tales restricciones pueden dividirse en tres categorías:
mados por: la visita –de siete a diez días–, de un investigador a
• Técnicas, en la medida que hacen falta tecnologías nuevas
o alternativas que puedan abordar los vacíos del servicio.
Asimismo, faltan inversiones adecuadas.
• Institucionales, debido a la falta de incentivo a los
proveedores para cubrir las necesidades de los hogares
pobres y a la debilidad en los procesos y métodos de
gestión y trabajo comunitario.
• Sociales y ambientales, las mismas que restringen el
acceso, dado a raíz de la ausencia o mala calidad de los
sistemas básicos de saneamiento y alcantarillado.
38
Cuadro 6. Contexto de las siete ciudades de América Latina, objeto del estudio
INTERAGUA
Guayaquil Inundaciones y marismas dificul-
Empresa Privada 66% (2000) 42%
(2,300,000) tan el suministro del servicio.
(concesionario)
SAGUAPAC, COOPAGUAS,
99%
COOPAPPI, COOPLAN,
Santa Cruz Situada en medio de la foresta (SAGUAPAC
COSCHAL, COOSERPAC, 47%
(1,160,000) tropical al Este de Bolivia Cubre el 75%
COSPAIL, COSPHUL
de la ciudad)
Cooperativas de servicio
Tegucigalpa SANAA
Localizada en un área escarpada 86% 70%
(955,000) Empresa Pública
En la mayoría de los casos estudiados, una única empresa Los marcos y mecanismos reguladores legales en vigor en cada
prestadora del servicio de agua tiene la tarea de abastecer a país, determinan el contexto predominante en donde se pueden
toda la población. Sin embargo, estos proveedores “formales” suministrar los servicios, y el alcance hasta donde haya “espacio”
tienen dificultades para ampliar el acceso a todos aquellos que para la incorporación de los enfoques no convencionales que
habitan las zonas con bajos recursos, especialmente en los pudieran necesitarse en las zonas con bajos recursos. A partir
asentamientos no reconocidos legalmente y sin títulos de pro- del análisis de las relaciones interinstitucionales establecidas por
piedad sobre el terreno. dichos marcos reguladores, el estudio identificó tres relaciones
39
claves en los suministros de agua y saneamiento en las ciudades 3.2. La relación contractual: proveedor-autoridad
evaluadas:
• La relación de servicio, entre el(los) proveedor(es) de los servicios a los pobres. Este aspecto varía entre las
servicios de agua y saneamiento y el usuario o comunidad. siete ciudades estudiadas, pues está condicionado por la
Ello requiere transparencia, es decir, que los actores flexibilidad que existe en los marcos legales y regulatorios
institucionales rindan cuentas. para expandir el servicio en las poblaciones más pobres.
En el caso de los marcos legales, en Tegucigalpa, Lima,
• La relación de políticas pro pobres, entre los usuarios / Arequipa y Guayaquil se están promoviendo opciones más
comunidades y las autoridades. Ello supone receptividad flexibles para la provisión del servicio, mientras que en
para tomar en cuenta las recomendaciones y ofrecer respuestas Santa Cruz, ello será incorporado en un nuevo marco legal,
racionales. aunque en todos los casos, el tiempo que toma realizar
cambios legales es motivo de preocupación. Asimismo,
marcos regulatorios más fuertes crean incentivos para la
Diagrama 1. Relaciones entre agentes institucionales innovación, crean conciencia y promueven el diálogo entre
en la provisión de los servicios de agua y saneamiento los sectores; en Tegucigalpa ha sido crucial para el apoyo
de programas en comunidades peri urbanas, mientras que
en Santa Cruz ha incentivado el establecimiento de sistemas
Autoridad de control administrativo y financiero disciplinados entre
cooperadores.
Políticas
pro pobres Contrato Los contratos en los que se establecen claramente los
roles y responsabilidades, son igualmente importantes para
promover accountability. Ésto ha sido claro en los contratos
con cooperativas en Santa Cruz y en la incorporación de
40
• Elaborar políticas de promoción de acceso en
favor de los pobres en las áreas urbanas y peri Recuadro 2. Experiencias de relaciones contractuales entre
urbanas. Dentro de este nivel hay múltiples conjuntos proveedores y autoridades en ciudades seleccionadas
de inter e intrarrelaciones entre los proveedores y las
autoridades, que en la práctica, no están documentados • Incentivar y obligar a los proveedores a ofrecer sus servicios a los
pobres. En Tegucigalpa el proceso de reforma sectorial ha involu-
sistemáticamente, ni entendidos y, por tanto, no están
crado la separación de roles y responsabilidades respecto a la pla-
reconocidos oficialmente. Dado que mucha gente
nificación (Consejo Nacional de Agua y Saneamiento, CONASA), la
pobre, de las siete ciudades analizadas, recibe agua de
operación (SANAA) y la regulación (Ente Regulador de Agua Potable y
proveedores informales, un esfuerzo por incluirlos dentro Saneamiento, ERSAPS).
del “mercado” oficial o, por ampliar sus responsabilidades
mediante un marco regulador de mayor cabida, • Elaborar políticas de promoción de acceso en favor de los pobres en
protegería a los usuarios más pobres y legitimaría a estos las áreas urbanas y peri urbanas. La actual estructura institucional
en Medellín permite que el Gobierno Central transfiera recursos a las
proveedores como parte integrante del sector en general.
municipalidades para inversión en servicios de agua potable y sanea-
De esta manera, mientras los aguateros en Lima y
miento. La estructura tarifaria prevé subsidios cruzados entre niveles
tanqueros en Guayaquil permanecen, con frecuencia, sin
socioeconómicos.
regulación y dejan a los usuarios pobres desprotegidos;
en Santa Cruz, la inclusión en el marco regulador de las • Esclarecer y mejorar los roles y responsabilidades del gobierno. Los
estructuras cooperativas ha aumentado la transparencia gobiernos locales en Arequipa son responsables de asegurar la pres-
operativa y ha garantizado que los usuarios reciban más tación de los servicios y de la gestión institucional de SEDAPAR S.A.
Este doble rol los habilita a tener un conocimiento cercano y una fuerte
información sobre los servicios. Además, la formulación
ingerencia en el sector de agua y saneamiento, usualmente priorizando
e implantación de regímenes adecuados de tarifas y
la racionalidad política sobre la técnica.
subvenciones, de manera consultiva, pueden beneficiar
a los pobres. • Manejar la interferencia política. Las cooperativas son de propiedad
de la gente que hace uso de sus servicios, quienes también le piden
En Guayaquil, por ejemplo, los pobres pueden llegar a cuentas. Esta última característica constituye un incentivo en Santa
pagar un precio seis veces mayor por el agua de los ca- Cruz para que los socios, en su doble rol de propietarios y usuarios,
busquen un servicio de calidad al menor costo posible.
miones cisterna, que los usuarios conectados a la red,
por lo que están siendo penalizados más por carecer de • Coordinar la planificación urbana y la provisión de obras de infraestruc-
conexiones. En Managua, hay muy pocos incentivos para tura. ENACAL desarrolla desde 1998 el Programa de Mejoramiento
que los usuarios vayan a pagar por una conexión legal, de Barrios para trabajar directamente con la comunidad en la cons-
ya que el servicio que se paga, en muchas ocasiones, trucción de redes, mejorar la provisión y el pago por los servicios bási-
no puede garantizar una mejora en la continuidad o en la cos. Igualmente, desarrollado y financiado con recursos de las EPM
calidad del suministro de agua. Por ello, si se alentara una y la municipalidad, en Medellín se ha asegurado que el Programa de
mayor cooperación entre los proveedores y las autorida- Contratación Social sea sostenible financiera e institucionalmente.
des (y la comunidad), se contribuiría a dar soluciones más Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).
realistas, equitativas y adecuadas al contexto.
41
• Esclarecer y mejorar los roles y responsabilidades del En casi todas las siete monografías, se estima que la falta de
gobierno. La falta de cohesión en el sector público puede una política integrada con planes de desarrollo urbano y de
levantar barreras que dificulten una mayor coordinación de asignación de la tierra, es el mayor obstáculo para poder incluir
las actividades. Igualmente, la falta de comunicación y la a los asentamientos informales dentro de la estructura legal del
“competencia” entre dichos entes, pueden bloquear acciones suministro de servicios. Asimismo, como las zonas pobres se
más coordinadas. En términos de cobertura sanitaria, ésto es desarrollan habitualmente en la periferia de las grandes ciudades
un problema, ya que cada actor es responsable de distintas (aunque también están creciendo dentro de las mismas, como
partes del suministro y no queda claro quién es el responsable en Managua), no existen claros incentivos, ni obligaciones,
ni de qué. para que los proveedores incluyan a estas comunidades en el
suministro del servicio. Donde existen planes y programas de
Otro de los desafíos entre las relaciones de este nivel puede expansión para aumentar la cobertura hacia estas zonas, la falta
presentarse por la falta de participación del gobierno local y el de reconocimiento legal y de tenencia de la propiedad deja a
desinterés político por el suministro del servicio. Además, puede las comunidades pobres sin recursos legales para acceder a los
no haber regulador, o no ser nacional o haber varios reguladores servicios. En Medellín, por ejemplo, el programa de Contratación
para diferentes aspectos de la provisión del servicio como en Social de las EPM sólo puede ser implantado en las zonas
Sedapal y Sedapar, en Lima y Arequipa, respectivamente. reconocidas legalmente, pero éstas pueden acceder a la tenencia
del terreno si ya poseen algún tipo de suministro de servicios, lo
• Manejar la interferencia política. La interferencia y que genera un círculo vicioso para la ciudadanía sin servicio.
manipulación políticas pueden tener impacto sobre todos
los niveles del ámbito municipal, por lo que, analizar hasta
3.3. La relación de servicio: proveedores-usuarios
qué punto cada modelo es susceptible de sufrirlas (y dónde)
es un paso importante para identificar la manera de abordar
En la relación de servicio, un aspecto clave es conocer si los
las vulnerabilidades en la rendición de cuentas. Por ejemplo,
proveedores han puesto a disposición de los potenciales usuarios
los arreglos institucionales de la cooperativa COSPHUL de
de las comunidades pobres, la información sobre las decisiones
Santa Cruz demuestra que una entidad regida por gestores
tomadas con respecto a la provisión del servicio.
competentes y responsables, y provistos de unos canales
informativos fiables puede proporcionar un servicio de buena
• Percepciones de la calidad del servicio en las
calidad, aún cuando está abierta a interferencias políticas.
comunidades pobres. Si bien se reconoce las limitaciones
de diferentes estudios de opinión, los siete estudios de
• Coordinar la planificación urbana y la provisión de
caso ofrecen una perspectiva parcial de algunas de las
obras de infraestructura. La constante migración desde
preocupaciones que los usuarios, actuales y potenciales tienen
las zonas rurales (como sucede en Tegucigalpa y Managua)
acerca de la provisión de servicios y de los canales formales e
y el movimiento de los desplazados internos (por ejemplo,
informales utilizados para tal fin.
Medellín) crea una presión adicional sobre las administraciones
municipales y los proveedores de servicios, pues la expansión • Espacios y oportunidades para la participación de la
no planificada, principalmente, en los barrios más pobres, comunidad en el diseño y provisión de los servicios.
agrava los problemas de acceso a los servicios básicos. En las siete ciudades, se ha coincidido en resaltar que para
42
mejorar el servicio y su sostenibilidad en el largo plazo es crucial Managua y Tegucigalpa; hasta los que han desarrollado vínculos
la participación de la comunidad de los barrios con bajos más fuertes con los usuarios, como en Santa Cruz y Medellín.
recursos. Sin embargo, su conocimiento y experiencia han
sido, en general, ignorados, marginados o subestimados y han En aquellos lugares en los que no existen canales o son míni-
tenido pocas oportunidades de opinar. Además, la comunidad mos, los miembros de la comunidad han recurrido a métodos
no es una unidad cohesionada, y sus opiniones raramente informales para ejercer presión sobre el proveedor y conseguir
permanecen estáticas; por tanto, deben desarrollarse canales, cambios. La participación de la comunidad puede variar en una
claros y formales, para que los usuarios (y no usuarios) con escala que va desde contar con pocas oportunidades de partici-
bajos recursos accedan a los proveedores del servicio. También pación, pasando por aquellas que reciben alguna invitación para
debe considerarse el punto de vista del proveedor. Las siete expresar sus opiniones, hasta la posición en la que su participa-
ciudades muestran un amplio rango de participación, desde los ción es fundamental para la provisión de servicios, conjuntamen-
que no tienen canales formales hacia el proveedor, como en te con el otorgamiento de oportunidades para iniciar un curso
Arequipa, Lima y Guayaquil; los que están desarrollándolos en de acción o liderarlo.
Ciudad / Nivel de A B C D
compromiso Informado Consultado Influencia Controla
Arequipa (1) (1)
Guayaquil (1) (1) (1)
Lima (1) (2)
Managua (3) (2)
Medellín (4) (5) (5) (3)
Santa Cruz (4) (5) (5) (4)
Tegucigalpa (3) (4) (4)
Compromiso Compromiso
(2) (3) (4)
limitado (1) alto (5)
43
Sobre la base de estas categorías, se ha observado que los
compromisos tomados por algunas ciudades, en dónde los
acuerdos sobre el servicio descansan en una relación directa con
la comunidad, son bastante claros. En los casos en los que se
está intentando desarrollar este tipo de enfoque, se pueden lograr
vínculos más fuertes, mientras que en dónde carecen de canales
formales o éstos son limitados, aparecen sin embargo “puntos de
encuentro” que aunque pocos en número, ofrecen la posibilidad
de construirse dentro de compromisos más amplios.
» Consulta. El acopio de información puede consolidarse » Control. Es necesario considerar la forma en que la comunidad
directamente en los debates y consultas sobre el suministro determina, más proactivamente, los acuerdos adecuados y
de servicios, con los grupos comunitarios. Este proceso ha aceptables para la provisión de servicios y jugar así un papel
sido vital en el desarrollo del enfoque de EPM en Medellín. En líder en su desarrollo y gestión. El “espíritu de cooperativa”
Guayaquil, Interagua habilita la participación de la comunidad en Santa Cruz es utilizado como modelo por otros servicios
una vez definido su programa de expansión. Los canales de públicos. La EPM de Medellín además de gestionar el
consulta de mayor envergadura en Managua, han permitido a suministro de agua y saneamiento, también está a cargo
ENACAL ampliar su red de servicio a más viviendas. La consulta de la electricidad, gas y telecomunicaciones. En Tegucigalpa
no se ha de hacer únicamente sobre los temas que interesan al hay indicios de movimiento hacia una mayor participación
proveedor, sino que ha de tratar sobre las mejoras del servicio de la comunidad a través de las Juntas Administrativas de
en su conjunto. Agua (JAAs).
44
Cuadro 8. Beneficios percibidos de la inclusión de la comunidad
45
Recuadro 3. Experiencias de espacios para la partici- 3.4. Relación de políticas pro pobres:
pación de la comunidad en ciudades seleccionadas usuarios-autoridad
• En la Isla Trinitaria de Guayaquil, Interagua ha instalado La relación de políticas pro pobres explora la forma en que los
conexiones intradomiciliarias de agua y alcantarillado y piletas ciudadanos pueden pedir cuentas a los políticos por la provisión
comunitarias en barrios marginales y se ha asociado para de los servicios, y cuán sensibles son las autoridades a las
ello con la Federación de Organizaciones Comunitarias de necesidades de los usuarios existentes o potenciales; además,
Isla Trinitaria (FEDOCIT) en la que participan 43 cooperativas evalúa cuán claramente, estas autoridades demuestran recep-
de la Isla. Su rol ha sido liderar en consenso la construcción
tividad respecto a las preocupaciones de la comunidad y hasta
de servicios con el conjunto de cooperativas y articular con
dónde proveen respuestas razonables con respecto a las decisio-
Interagua desde el inicio de las obras.
nes y acciones que toman con relación a la provisión de agua
• El PAC en Lima ha sido una iniciativa de Sedapal, con apoyo y saneamiento.
financiero del Banco Mundial, para la construcción de siste-
mas condominiales, más económicos que los convenciona- • Políticas y leyes pro pobres. Tanto los proveedores del
les. La promoción de la participación comunitaria, específi- servicio como los reguladores y ministerios carecen de
camente de Comités de Agua y Saneamiento eficientes en el políticas específicas para los pobres. Las comunidades y
manejo de los recursos ha sido clave. La nueva metodología sus representantes pueden influir en cambiar esta situación
y tecnología genera un cambio de cultura en los usuarios si existen canales de comunicación claros. En Guayaquil, el
(hábitos de higiene, uso del agua y cultura de pago) y en los acceso a la información ayuda a las comunidades y relaciones
técnicos y profesionales de Sedapal, acostumbrados al siste-
a monitorear la provisión del servicio. Los medios también
ma tradicional.
juegan un rol importante en registrar las preocupaciones de la
comunidad y articularlas para luego ejercer presión con el fin
• El gobierno cooperativo en Santa Cruz ha involucrado la
conformación de un Consejo de Administración y un Consejo de que las autoridades adopten políticas pro pobres.
de Vigilancia, ambos integrados por individuos socios de la
En la medida de que los acuerdos para proveer el servicio y los
organización. El Consejo de Administración define políticas,
aprueba los planes operativos anuales, designa al gerente modelos para administrarlo, se adaptan y cambian, las leyes
general, establece escalas salariales, supervisa procesos de y políticas pueden llegar a ser obsoletas y las relaciones que
adquisición de bienes y servicios, informa a la asamblea de regulan pueden cambiar. Negociar nuevas leyes y políticas
socios y aprueba los informes anuales de gestión. El Consejo puede abrir potencialmente espacio para involucrar los puntos
de Vigilancia es responsable de supervisa la administración, de vista de la comunidad en el proceso. Eso ha ocurrido en
en particular ejercitar controles financieros y de contabilidad, la reciente discusión del anteproyecto de la Ley de Agua y
y es responsable de contratar las auditorias externas y vetar Saneamiento en Guayaquil.
las resoluciones del Consejo de Administración.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006). • Promoción de opciones alternativas para la provisión del
servicio. Ahí donde la cobertura del proveedor principal es
limitada o inexistente, la comunidad ha jugado un importante
46
papel en el desarrollo de alternativas para la provisión de los • Promoción de estructuras multiactores. La responsabilidad
servicios. En Lima, se incluyen las letrinas ecológicas, los baños fragmentada para el suministro de servicios es un desafío
secos, los sistemas condominiales y la reutilización de las clave para las autoridades y motivo de preocupación de la
aguas grises. Esta conexión ofrece posibilidades que pueden comunidad. En Arequipa, el reconocimiento de este hecho
ser articuladas por los proveedores con la finalidad de generar y los esfuerzos por crear un “espacio multisectorial” en
contratos de provisión de servicios alternativos que involucren el cual se pueda explorar alternativas para la cobertura y
a la comunidad. El potencial de desarrollo que ello tiene, se sostenibilidad del servicio, es una señal positiva. El caso
demuestra en el caso de Tegucigalpa, en donde una mezcla de de Tegucigalpa también muestra que la promoción de la
soluciones para el suministro de agua ha contribuido a cubrir las colaboración entre todas las agencias y actores involucrados
necesidades de las comunidades peri urbanas. en la provisión de agua y saneamiento, puede permitirles
comenzar a abordar los vacíos administrativos, operativos
• Satisfacción de los usuarios y mecanismos de recursos. Las y de gestión.
responsabilidades y obligaciones en torno a la satisfacción del
usuario con los proveedores de servicio, no están determinadas Las autoridades públicas pueden incentivar los cambios en
claramente en la mayoría de las ciudades estudiadas. Hay las relaciones de rendición de cuentas al crear ambientes
pocos canales de retroalimentación para aquellos que viven propicios para que ello ocurra, por ejemplo, mediante
informalmente y en la pobreza. Los acuerdos entre proveedor enfoques alternativos en la provisión de servicios dentro
y regulador están realizados en términos formales, por lo que de marcos legales y regulatorios amplios. También hay
a menudo las ONGs actúan como veedores para la provisión evidencia de que el cobro por el servicio, en los usuarios
de servicios en área pobres. Así, mientras en Guayaquil el de bajos ingresos, agrega beneficios al incentivo que tiene
único canal que existe es el creado por la sociedad civil, vía el para monitorear al proveedor y para que éste le ofrezca
Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos, en Santa Cruz una mejor calidad de servicio.
hay una gran porción de usuarios satisfechos con el servicio.
47
4. Servicios para los pobres:
Las experiencias de Asia del Sur 30
4.1. Indicadores sectoriales en India sea de US$ 0.42/m3 frente al costo de ofrecer el servicio a
US$ 0.33/m3. Asimismo, el costo para los pobres es mayor
Los indicadores básicos de la India son reveladores en torno a las cuando tienen que comprar el agua de camiones cisternas y
significativas limitaciones que tienen las poblaciones más pobres proveedores locales, por lo que entre 1% y 2% de su ingreso
para acceder a servicios de agua y saneamiento. Se estima que el total es destinado a la compra de agua. Al respecto, en ciudades
25% de los pobres en la India vive en áreas urbanas y más de 23 como Delhi, el precio pagado por el agua a proveedores informa-
millones de pobladores urbanos no tienen acceso al agua potable les puede ser casi 500 veces superior a lo que se pagaría en
y otros 77 millones no acceden a saneamiento mejorado. El 65% caso de tener una conexión domiciliaria.
Conexión Proveedores
Los residentes de barrios populares no reconocidos no están Ciudad Ratio
de tubería informales
conectados a la red de agua. La dotación promedio de agua en
Delhi 0.01 4.89 489
la India varía entre 100 l/día y 120 l/día para los usuarios mejor
Mumbai 0.03 1.12 40
acomodados, mientras que los de bajos recursos sólo disponen
Bangkok 0.16 1.62 10
de 16 l/día a 25 l/día.
Karachi 0.14 0.81 6
El 62% de la población india urbana y sólo 30% de sus barrios Jakarta 0.16 0.31 2
populares tienen acceso a los servicios de saneamiento. En la Fuente: 2nd Water Utilities Data Book, ADB, 1997 (Tomado de Wadhawan
Anup, 2006).
época de lluvias, el 66% de los barrios populares se inundan
debido a sus limitados drenajes, lo que conduce a enfermedades.
Las proyecciones indican que los barrios populares de la India Bajo este contexto, el impacto de estas difíciles condiciones
se expandirán cerca de cuatro veces en el año 2020. sobre la salud de la población es tremendo. En la India, el 11%
de todas las enfermedades y el 21% de las trasmisibles son origi-
Estos indicadores ponen en evidencia que la carga de ineficientes nados por la falta de acceso al agua. Según Unicef, el país pierde
servicios para los pobres es enorme. Un estudio realizado por 1,800 millones de días de trabajo debido a estas enfermedades.
WSP-SA sobre Delhi indica que las familias pobres dedican
cerca de dos horas al día31, en promedio, para colectar el La población infantil es la más afectada, ya que 2,500 niños
agua de los surtidores comunales. La mayoría de ellas asignan mueren diariamente (un millón al año) por diarreas y otras enfer-
a un miembro de la familia para esa tarea, lo que a la vez medades intestinales causadas por aguas contaminadas y un
demuestra que el costo de oportunidad, por la pérdida de saneamiento precario. Las diarreas y otras enfermedades simila-
ingreso, hace que el costo efectivo del agua para los pobres res son responsables del 25% de las muertes de niños menores
de cinco años.
30
Adaptado de Wadhawan Anup (2006).
31
Utilizadas para realizar cuatro viajes, en promedio, en lo que pueden cami- Para hacer frente a esta situación, la carga financiera es creciente.
narse cerca de 99 metros por viaje con una carga pesada en la cabeza. El Gobierno Indio gasta por lo menos US$ 1.1 miles de millones
48
por año para subsidiar al sector del agua, pero asume las La experiencia de Delhi muestra que urge poner en práctica
ineficiencias de las empresas prestadoras, en lugar de mejorar una política para los servicios urbanos de agua potable y sanea-
o implementar los servicios para los pobres. Además, una amplia miento para los pobres. El desarrollo de los servicios para los
proporción de ellos no cuenta con conexiones domiciliarias y pobres de Delhi se inició -como parte de una reforma más
paga un monto desproporcionadamente más grande por el amplia- con la recolección de información en dos zonas pilotos.
agua. Por ello, el subsidio que el gobierno asignan al sector Las variables en las que se incidió fueron el número de asen-
agua representa 4% de todos los subsidios gubernamentales. tamientos, la población, los patrones actuales de uso del agua
y las actividades gubernamentales y no gubernamentales. Se
4.2. Servicios para los pobres en Delhi debe priorizar el trabajo en asentamientos ilegales y el diseño de
una nueva estructura política promotora. Asimismo, llegó a ser
De esta manera, se hace necesaria una renovada aproximación a claro que los menos atendidos eran los asentamientos ilegales.
los servicios de agua y saneamiento para los pobres; la reforma Por ello, se diseñó un nuevo marco de política, cuyas principales
de dichos servicios es una condición necesaria, pero no suficien- características son las siguientes:
• Concentrar el apoyo del Estado en los servicios para los pobres la creación de Unidades de Apoyo a la Pobreza, integradas por
y eliminar el otorgado a operaciones ineficientes de proveedores un equipo de ingenieros y especialistas en desarrollo social, que
• Diseñar estructuras tarifarias asequibles para los pobres y Finalmente, el Gobierno de Delhi creará un Comité Consultivo
que no los penalicen con el impacto adverso que produce de Agua y Saneamiento para los Pobres, cuyos miembros serán
el incremento en los rangos tarifarios y que recae sobre los representantes elegidos entre las ONG, organizaciones de usua-
usuarios que comparten conexiones comunitarias. rios, defensores de los pobres y autoridades municipales. Este
• Institucionalizar el alcance que los proveedores de servicio comité será un foro de debate y exposición de problemas, así
tengan sobre los pobres e introducir mecanismos para la como un instrumento para informar al público y las instituciones
rendición de cuentas. sobre el avance de los servicios para los pobres.
49
5. Hacia una red latinoamericana de agua urbana
de colaboración entre las redes de las ciudades y el sector aca- Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso
50
• Identificar, –con visión multidisciplinaria–, los aspectos “clave” Entre las actividades desarrolladas por la Red en el año
de la formación para la gestión del ciclo urbano del agua. 2006, destaca la iniciativa: “El agua en la ciudad en América
• Analizar los programas de formación existentes y, a partir de Latina hoy”, que consiste en una encuesta, con la finalidad
ellos, identificar carencias y delinear el camino a seguir. de conocer las necesidades actuales de formación, de los
• Propiciar el desarrollo del material formativo necesario. responsables del manejo del agua en las ciudades32.
Fuente: CINARA.
32
Para mayor información visitar: www.aguayciudad.com
51
6. Lecciones aprendidas
El taller sobre “Agua y Saneamiento para las Zonas Marginales dificultades por las condiciones de acceso y por consecuencia,
Urbanas de América Latina” ha contribuido significativamente, reducida rentabilidad. Finalmente, los pobres terminan pagan-
a la búsqueda de soluciones frente a la diversa problemática do mucho más por los servicios –que, a su vez, son de mala
que la región presenta en la provisión de servicios de calidad calidad– que los grupos de mayores ingresos. Las experiencias
y de fácil acceso. centroamericanas; además de las de Lima y Santa Cruz son reve-
ladoras al respecto.
Una primera lección fundamental que se desprende de las expe-
riencias expuestas es que la problemática de las zonas peri A partir del estudio de siete ciudades en América Latina y la expe-
urbanas subsiste en las ciudades de América Latina e, riencia de Asia del Sur es posible obtener las siguientes lecciones,
incluso, está en crecimiento. Muchos municipios y autorida- para convertirlas en buenas prácticas para la provisión de ade-
des locales están trabajando aún por resolverla. No obstante la cuados servicios de agua y saneamiento.
tarea sobrepasa sus capacidades en la medida que se ha venido
produciendo un vertiginoso crecimiento de los niveles de urbani-
Planificación estratégica
zación en las ciudades.
52
cambiar su normativa para poder adaptarla a las necesidades Las políticas y estrategias para la atención de poblacio-
del Programa de Contratación Social, el cual además se inserta nes pobres deben incorporar como principio, el derecho
tanto, en la estrategia de la empresa como, en el marco institu- al agua y al saneamiento. Este derecho debe ser entendido
cional del resto de los entes municipales. Involucrar los puntos como un factor crítico para el bienestar, la protección de la salud
de vista de la comunidad en el proceso ha sido, también, una y el medio ambiente de la población. Pero al ser un derecho, su
temática tratada en la reciente discusión del anteproyecto de la impacto legal es inevitable, por lo que muchas entidades prestado-
Ley de Agua y Saneamiento en Guayaquil. ras o municipios no pueden cumplir a cabalidad con la prestación
de los servicios en la medida que su situación financiera es preca-
La implementación de medidas y acciones no conven- ria o bien porque la situación legal de las viviendas no están debi-
cionales para la satisfacción de las necesidades de la damente saneadas. La paradoja es evidente: el agua es fuente de
población ha contribuido a mitigar las necesidades de la vida, pero no se cuenta con todos los recursos para proveerla y el
población en las zonas más empobrecidas. En Tegucigalpa, saneamiento ambiental es igualmente deficiente debido a que sólo
por ejemplo, se han aplicado sistemas innovadores, tales como, el 14% de las aguas en la región reciben algún tipo de tratamiento.
el acarreo por medio de cisternas y llaves comunales; la capta-
ción de aguas lluvias; la venta directa a red de comunidades con Las mejoras de los servicios dependen del desarrollo de
macro medidores y el abastecimiento de aguas subterráneas con sistemas integrados, responsables y equitativos. El estudio
acarreo a tanques comunales e interrelación a sistemas de red. de siete ciudades indica que tres aspectos son centrales para
lograrlo:
Por su parte, las experiencias en Asia del Sur nos muestran • Mayor capacidad de maniobra y flexibilidad en las posibles
lo que puede ser considerado para el diseño de programas y opciones para la provisión de servicios.
política pro sectores de bajos ingresos.
• Programas mejor planificados y coordinados dentro de
estrategias más amplias, para la reducción de la pobreza.
Ante la necesidad de una demanda creciente de pobla-
ción sin cobertura de servicios de agua y saneamiento • Mayor compromiso intersectorial en el desarrollo de las mejoras,
apropiados, es fundamental capitalizar las capacidades e incluyendo canales formales, para que las comunidades de los
iniciativas existentes. Los agentes con conocimientos, recur- barrios con bajos ingresos puedan ofrecer sus puntos de vista.
sos y derechos, junto con la participación de la comunidad, las
organizaciones de la sociedad civil, representantes de usuarios Participación social
y no usuarios, mantienen una participación activa en los direc-
torios y en la generación de los espacios de concertación que La alianza entre la comunidad y el Estado introduce un ele-
consideren sus puntos de vista, siendo éstos esenciales para mento innovador a la gestión comunitaria de los servicios
construir decisiones políticas. Las experiencias de Alternativa, de agua y saneamiento. De esta manera, en Arequipa, mientras
ECOCIUDAD, CENCA, FOVIDA, Foro Ciudades para la Vida e los beneficiarios directos ejecutan las obras, el Estado interviene
IPROGA, entre otras experiencias de pequeña y mediana escala en la aprobación y certificación de su ejecución. La participación
en el caso de Lima, permiten acreditar que los mecanismos de comunal también ha sido clave en los proyectos ejecutados por la
cooperación y modelos de gestión funcionan de forma eficiente. Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo en Tegucigalpa.
53
Algunas ciudades como Managua, han optado por el desa- cial. Asimismo, la participación de las organizaciones de base es
rrollo de programas específicos para atender las necesi- clave al momento de considerar el desarrollo urbano en general.
dades de las zonas marginales. Es el caso del Programa de En este sentido, la participación ciudadana debe estar aún más
Mejora de Barrios, cuyo enfoque busca trabajar directamente con organizada e integrada a los planes de trabajo. En Managua se
las poblaciones en las que la inversión se vuelve un tema clave, ha analizado que este esquema debe ir más allá del trabajo que
debido a que en los barrios pobres los costos no pueden recupe- pueden hacer los promotores institucionales y debe buscar la
rarse. inclusión de los líderes natos de los barrios.
La participación en la ejecución y el financiamiento de En Guayaquil, la fragmentación y la débil relación entre los actores
obras de agua y saneamiento, así como la organización institucionales del sector, sumadas a la débil valoración de las
social han sido elementos claves en el modelo de contrata- capacidades de las organizaciones de la sociedad civil, delimitan
ción social de Medellín. La contratación social ha involucrado el gran desafío de la provisión de servicios de agua y alcantari-
la participación y la organización comunitaria desde la concepción llado en la ciudad. En la actualidad, no se toman en cuenta las
de los proyectos, para propiciar un sentido de pertenencia y un diversas formas en las que la ciudadanía podría participar, ni se
acercamiento entre el proveedor de servicios y la comunidad. reconoce a los usuarios y a los potenciales usuarios en su cali-
Asimismo, es importante dar a conocer el modelo de organización dad de actores dentro del marco de una estructura participativa.
comunitaria que se ha venido utilizando en los barrios peri-urba-
nos de Tegucigalpa, como es el caso de las juntas administrado- Por su parte, una de las lecciones aprendidas por ENACAL y
ras de agua (JAA). el Programa de mejora de barrios en Managua, es que se hace
necesaria una gestión de recursos que no se sustente exclusiva-
Generar un espacio de concertación es fundamental para mente en la recuperación total de los costos, sino en la impor-
abordar la problemática del agua y saneamiento en pobla- tancia de involucrar a todos los actores interesados, tanto a los
ciones de bajos recursos. Ha surgido un acuerdo sobre la institucionales del sector como a las organizaciones de las comu-
formación de un espacio de trabajo multiactoral. En Arequipa, por nidades beneficiadas.
ejemplo, se ha propuesto la creación de una “Mesa de Agua” que
La innovación en el diseño de soluciones locales es clave
permita alternativas para alcanzar la cobertura y sostenibilidad de
para una aceptación más amplia y una implementación
los servicios. En Guayaquil ha sido evidente que la concertación
exitosa. Ahí donde sea posible, es más ventajoso otorgar a los
entre actores es fundamental para flexibilizar las estrategias de
usuarios opciones para los diferentes niveles de servicio y permitir
abordaje a la problemática, ya que ninguno por si sólo puede
que decidan qué solución prefieren.
resolver los problemas que afectan al sector y, uno de los actores
claves son las organizaciones comunitarias, que han sabido hacer
frente a los déficit y, por lo tanto, han desarrollado capacidades. Eficiencia empresarial
Se necesita involucrar a los actores directos en la gestión El acercamiento entre las empresas y la comunidad en las
y desarrollo de los servicios de agua y saneamiento. La zonas marginales de las ciudades ha sido fundamental
inclusión de las organizaciones comunitarias en la expansión de para una provisión eficiente de los servicios. En Guayaquil,
los servicios, desde la etapa de diseño de los proyectos es esen- Interagua ha realizado un mapeo de los dirigentes de las zonas
54
marginales, para convocarlos a reuniones mensuales en las que acceder a servicios públicos, tales como, electricidad o abas-
pueden llegar a participar hasta 7,000 personas. tecimiento de agua y, al mismo tiempo, ser socio de la orga-
nización que los administra, constituye un valor de carácter y
La administración, –bajo el modelo cooperativo–, es una alter- reconocimiento social. Mas aún, ser parte de la directiva de una
nativa importante para la prestación de los servicios. En muchos cooperativa constituye un símbolo de estatus ciudadano.
aspectos, las cooperativas son similares a otras empresas de
Una cooperativa de servicios de abastecimiento de agua, puede
carácter privado; sin embargo, se identifican dos, sustancial-
tener también el potencial de ser exitosa tanto en poblaciones
mente diferentes: (1) son motivadas por el deseo de beneficiar
de gran tamaño como en poblaciones menores. Las economías
a sus miembros, proveyéndoles un bien o servicio de acuerdo a
de escala, –resultado del tamaño de las cooperativas–, no cons-
un conjunto particular de valores, (2) las cooperativas son orga-
tituyen un obstáculo para lograr un desempeño satisfactorio en
nizaciones controladas y de propiedad de la gente que hace uso
la prestación de servicios de agua. SAGUAPAC con 812,816
de sus servicios. Esta última característica constituye un incen-
habitantes servidos y en el otro extremo COSPHUL con 13,856
tivo para que los socios, en su doble rol de propietarios y usua-
habitantes, presentan indicadores destacables en términos de
rios, busquen un servicio de calidad al menor costo posible.33
cobertura y calidad del servicio de agua, como en la eficiencia
del cobro.
En la relación contractual para el suministro de agua y
saneamiento en las ciudades evaluadas, es clave el alcan- Los programas orientados a la atención de áreas margi-
ce en el que tanto el proveedor como la autoridad, cum- nales deben dedicar suficientes recursos a su gestión,
plen sus compromisos, con el propósito de proveer el servicio con el fin de trabajar de cerca con las comunidades. En
y la naturaleza del espacio que existe para introducir mejoras. el Programa Habilitación Vivienda en Medellín, cada ingeniero
supervisa simultáneamente un máximo de cuatro obras, y traba-
Cuando una empresa de agua y saneamiento es gestionada con ja en conjunto con el resto del equipo que hace un seguimiento
eficiencia, tiene la capacidad de ampliar la cobertura a barrios social y administrativo. Esta estructura permite a la comunidad
pobres. La eficiencia en la gestión de los recursos muestra ser poder contar con su apoyo puntual durante todo el proceso.
más efectiva cuando el trabajo con la comunidad se hace sin El equipo puede así identificar problemas a tiempo y trabajar
intermediarios, estableciendo metodologías de trabajo y perfiles no sólo en la gestión del proceso, sino crear vínculos con las
profesionales adecuados dentro de la misma entidad. Esto posi- comunidades para mejorar la metodología de trabajo.
bilita crear sentido de pertenencia con el programa, tanto en la
comunidad como en la propia empresa. Entorno institucional
Al respecto, el caso de Santa Cruz pone en evidencia que el Tener un marco institucional apropiado es el inicio de una
entorno de la cooperativa ha llegado a ser ahí un factor deter- verdadera reforma en la prestación de servicios de agua
minante para la viabilidad y el éxito del modelo. En Santa Cruz, potable y saneamiento para los pobres. En Teguicigalpa,
el espíritu “cooperativo”, traducido como la oportunidad de por ejemplo, se ha considerado importante impulsar el proceso
de traspaso de los sistemas a la Alcaldía, según lo establece la
Ley Marco de Agua y Saneamiento, con una transición que ase-
33
ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006). gure la sostenibilidad y operatividad del sistema.
55
La experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los menores, dado que más de 2.6 millones de personas viven sin
servicios de agua y saneamiento es una condición necesa- servicios básicos de saneamiento y más de mil millones no cuen-
ria, pero no suficiente para lograr una mejora significativa tan con acceso a fuentes de agua potable. El interés de participar
de los servicios para los pobres. También hace falta superar en este espacio estaría sustentado en las siguientes expectativas:
la falta de credibilidad del gobierno y los proveedores; promover
una cultura de pago; otorgar facilidades focalizadas; concentrar • El intercambio de información útil en gestión y regulación de los
el apoyo del Estado en los servicios para los pobres; diseñar servicios.
estructuras tarifarias asequibles; e introducir mecanismos para la • El conocimiento de nuevas tecnologías.
rendición de cuentas. • La información de experiencias integrales exitosas en los
aspectos de gestión, regulación, económicos, ambientales,
Un punto clave respecto a la gestión de los servicios de sanitarios y sociales.
agua y saneamiento es la existencia de una legislación y • La colaboración horizontal entre las ciudades.
regulación adecuada. En este sentido, se requiere promover el
• La incorporación del sector académico en los esfuerzos.
ordenamiento institucional, y generar una normativa básica para
• La definición de intereses comunes, como base para integrar
gestionar el sector, considerando aspectos sociales, ambientales
la red.
y sostenibles. Tanto en Lima como en Arequipa esta temática ha
sido priorizada. En ambos casos, se considera que se debe ape-
Finalmente, en el Anexo 1 se presentan recomendaciones
lar por una decisión política, para la generación de una normativa
específicas para el mejoramiento del servicio en las ciudades
básica con el propósito de gestionar el sector.
estudiadas, las mismas que se desprenden de la dinámica del
trabajo en grupos, surgida durante el taller. Identificarlas, evaluar-
En el caso particular de la regulación, la buena disposición hacia
las y hacerles seguimiento será una tarea pendiente para las
la regulación de los servicios en Santa Cruz ha generado que las
autoridades y la sociedad civil interesada en que la población
autoridades de las cooperativas en general, reconozcan la impor-
de bajos ingresos acceda cada vez más a servicios de agua y
tancia de contar con un ente regulador (SISAB), porque de esta
saneamiento de calidad.
manera se constituye en un incentivo para establecer controles
financieros, administrativos y operativos más rígidos y periódicos.
Innovación tecnológica
El compromiso del sector público y privado ha sido esen-
cial y exitoso cuando ha estado sustentado en una clara defini- Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los
ción de roles y responsabilidades mediante contratos formales. desarrollos tecnológicos locales e incorporarlos al análisis
de alternativas con la comunidad. Las opciones tecnológicas
La creación de una Red Latinoamericana de Agua Urbana aplicadas en Tegucigalpa no son convencionales e implican una
puede convertirse en una oportunidad para enfrentar el cre- relación estrecha entre la institución y la comunidad. La imple-
ciente aumento de la urbanización, y los procesos de cam- mentación de sistemas condominiales de agua potable y alcanta-
bios institucionales en el sector de agua y saneamiento. rillado en Lima ha permitido, por su parte, un ahorro significativo
Los retos que puede convocar una red de esta naturaleza no son en la construcción de la red.
56
Estrategias de financiamiento
57
dad, aplicado en países de África y América Latina, que busca La importancia de la concientización sobre la
lograr el cambio de comportamiento. Asimismo, la Fundación “cultura del agua” es otro punto fundamental. Ello
SODIS ya ha promovido y enseñado en los barrios peri-urba- involucra la comprensión de que el agua es un derecho,
nos de Tegucigalpa el método de la desinfección solar del pero que a su vez, implica costos; y la formación de hábitos
agua, el cual es un método alternativo para prevenir enferme- y de responsabilidades para que cada sector defina y asuma
dades por causas hídricas. su rol. El caso de Lima indica que los modelos de gestión
asociados que postulan los APPJ y el PAC generan, en el
Los cambios dependen de un conjunto de factores que largo plazo, cambios positivos en los hábitos y costumbres
incluyen en no poca medida, la visión política y el deseo de la población, así como en las estructuras internas de las
de impulsarlos, así como esfuerzos inmediatos para: organizaciones.
• Analizar los incentivos y desincentivos de cada actor para El apoyo político y su liderazgo activo y positivo son
mejorar la provisión de los servicios, con el fin de detectar esenciales para la efectividad de la implementación y su
dónde están sus posibles “bloqueos” y cómo superarlos. continuidad.
58
Anexo 1
• Implementar el Proyecto definitivo del Cono Norte, para dotar • Documentar la experiencia del trabajo en escuelas que realiza
de agua a los barrios de menores recursos. Interagua.
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• Recopilar y analizar la información existente sobre las zonas • Buscar la protección del acuífero.
marginales de Managua. • Ampliación de la cobertura de saneamiento.
• Formular y ejecutar un plan de acción. • Regular la perforación indiscriminada de pozos de agua.
• Realizar intercambios de experiencias.
También definieron los siguientes temas de interés:
• Divulgar internamente entre las diversas instituciones y
organizaciones las acciones de agua y saneamiento. • Buscar una asociación con un objetivo común,
principalmente para resolver el tema de alcantarillado y
Los representantes definieron los puntos más importantes de su tratamiento de las aguas residuales.
Plan de Acción:
• Regular la contratación social, para poder contratar a las
• Ejecutar un plan piloto en dos comunidades que ya tienen un
Juntas de Acción Comunal de forma similar a Medellín.
avance organizativo.
• Organizar a los barrios para la obtención de su personería Tegucigalpa, Honduras
jurídica.
Los miembros del grupo definieron las siguientes prioridades:
• Buscar el financiamiento del plan piloto.
• Mapeo de barrios en desarrollo: diagnóstico de la situación
Medellín, Colombia actual y actualización de la información.
El grupo de representantes de EEPPM y los dirigentes de las • Fortalecimiento del proceso de transferencia del sistema de
Juntas de Acción Comunal manifestaron su decisión de seguir agua a la Municipalidad: fortalecimiento financiero, técnico
apoyando el programa de “Contratación Social”, para mejorar las y social, e integración del Sistema Barrios en Desarrollo.
condiciones de vida en los asentamientos precarios, ubicados
• Reforzamiento a la Unidad de Barrios en Desarrollo:
principalmente en las laderas de las montañas que rodean la
incorporación de más especialistas en áreas social, salud,
ciudad. Los directivos de EEPPM resaltaron las ventajas de esta
prevención de riesgos y ambiental.
política, la cual les permite encontrar soluciones sin desviarse de
los claros objetivos empresariales, orientados a obtener rentabili- • Fortalecimiento al Plan de ordenamiento territorial: aplicación
dad económica. Dicho programa se basa en principios de “mer- municipal del ordenamiento urbano.
cadeo social”, vinculando a la empresa, de manera efectiva con
• Establecer un programa de micro-financiamiento para el
la solución de las necesidades de aquellas masas poblacionales
mejoramiento de conexión domiciliaria.
vulnerables.
• Financiamiento para documentar las experiencias
Santa Cruz, Bolivia comunitarias exitosas, y a partir de ellas, establecer modelos
Los participantes reconocieron los siguientes desafíos: y replicar su aplicación.
• Fortalecer el sentido de pertenencia de los usuarios.
60
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Este documento fue impreso por LEDEL SAC
en Lima/Perú en junio de 2008
bbvnael@gmail.com
Programa de Agua y Saneamiento
Región América Latina y el Caribe
Oficina Banco Mundial, Lima.
Alvarez Calderón Nº 185,
San Isidro, Lima 27, Perú