CAPÍTULO 7
LATINOAMÉRICA EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
PARA EL DESARROLLO. DE LA SUBORDINACIÓN
A LOS DONANTES A LA AUTONOMÍA DE LA COOPERACIÓN
SUR-SUR
BRUNO AYLLÓN PINO
1. INTRODUCCIÓN
América Latina y el Caribe (ALC) es hoy desde la perspectiva de
su desarrollo y del lugar que ocupa en la Cooperación Inter-
nacional para el Desarrollo (CID) una región radicalmente di-
ferente a la de 70 años atrás. En aquel entonces, los países la-
tinoamericanos presentaban economías cerradas, volcadas en
la exportación de materias primas y productos alimentarios de
bajo valor agregado, sin industrias nacionales y con fuertes
vínculos a la economía estadounidense. Se trataba de una
región “en la angustia de la transición social, económica y polí-
tica”, con sectores organizados que pedían libertades, mejoras
en la distribución del ingreso, derechos laborales y reforma
agraria (Bitar y Moneta, 1984: 11).
Desde el punto de vista de la financiación del desarrollo, la
región vivía inmersa en una dependencia estructural de présta-
mos internacionales, de divisas por exportaciones o de inver-
siones. Hasta inicios de los noventa, los flujos provenientes del
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turismo eran escasos, aunque las remesas de los emigrantes
crecieron velozmente, llegando a representar tasas del 15 al
30% del Ingreso Nacional Bruto (INB) en Haití, Honduras, El
Salvador, Nicaragua, Jamaica y Guatemala (BID/FOMIN, 2016).
En pocos países la Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD)
representó una fuente de financiación relevante. Su importan-
cia se concentraba en Centroamérica, el Caribe y pocos países
andinos. En Cuba, la ayuda de la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS) fue un soporte vital para sortear el bloqueo
de Washington (Pryor, 1990). Desde 1960, los donantes de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) han destinado a la región un total aproximado de AOD
por valor de 370.000 millones de dólares a precios corrientes.
En relación al INB, la AOD fue insignificante. Suponía el 0,9%
del INB en los sesenta, cayó al 0,5% finalizando los ochenta y se
desplomó hasta llegar en 2014 a un ínfimo 0,18% (Tezanos,
2010; Vera y Pérez-Caldentey, 2015).
Pero sería un error considerar la importancia de la CID
solo desde la óptica de la financiación de las necesidades de
desarrollo de ALC. Fue en la influencia de los discursos y prác-
ticas de los donantes en las políticas y en las formas de inser-
ción internacional donde radica la relevancia del entramado de
actores de la cooperación (agencias oficiales, ONG, empresas,
bancos multilaterales, etc.) que moldearon los rumbos del
desarrollo regional. Para analizar estas cuestiones, el texto se
organiza en tres secciones. La primera abarca de 1945 a 1989:
desde el término de la Segunda Guerra Mundial (SGM) hasta la
caída del Muro de Berlín que preanuncia el fin de la Guerra Fría
(GF), una etapa amplia pero fundamental para comprender
la participación de ALC en la CID1. La segunda considera un
1. Se sostiene en el texto una visión de la CID como el conjunto de agentes, insti-
tuciones públicas, organismos multilaterales y organizaciones privadas que
colaboran e interactúan entre sí para promover la provisión de recursos
(humanos, financieros, técnicos, infraestructuras, etc.) y la realización de
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 periodo más corto, 1990 a 2001, pero intenso por el impacto del
reordenamiento geopolítico en la CID y sus afectaciones regio-
nales. La última sección analiza los primeros 15 años del siglo
XXI y el “efecto desplazamiento” de la región como receptora de
AOD cuando, al mismo tiempo, más profundiza en la Coopera-
ción Sur-Sur (CSS). Unas conclusiones sintetizan los hallazgos
más relevantes.
2. LA AYUDA INTERNACIONAL EN ALC
EN LA GUERRA FRÍA (1945-1989)
El factor determinante del papel de la ayuda internacional2 en
ALC en esos años fue la influencia ejercida por los Estados
Unidos de América (EUA)3 en el contexto de la GF. La ayuda
desembolsada por Washington perseguía objetivos muy con-
cretos: asegurar la fidelidad de la región a sus designios, evitar
la desestabilización de su “patio trasero” atajando la amenaza
revolucionaria y, en resumen, velar por sus intereses.
Al término de la SGM, las demandas latinoamericanas
hacia los EUA se concentraban en lograr financiación e inver-
siones para modernizar sus aparatos productivos, reducir la
acciones (programas, proyectos, asistencias técnicas, intercambio de expe-
riencias, etc.) orientadas a la mejoría de las condiciones de vida, al fortaleci-
miento de las capacidades y al impulso de los procesos de desarrollo de la
humanidad, independientemente del origen y destino geográfico. Desde esta
perspectiva, el nivel de desarrollo relativo medido según el INB per cápita o
según cualquier otro indicador, al igual que el punto cardinal del que provinie-
ran los recursos (Sur, Norte, Este, Oeste) serían referencias analíticas de
menor importancia. En el capítulo comprobaremos que la realidad de la CID en
AL ha sido muy diferente.
2. La utilización en el texto de los términos “ayuda internacional” o “ayuda exter-
na” remite a una concepción de la cooperación de carácter vertical, subordina-
da a los intereses nacionales del donante y caracterizada por el rol pasivo del
receptor. En consecuencia, a un tipo de interacción unidireccional.
3. Según el Diccionario panhispánico de dudas de la Real Academia de la Lengua
Española (RAE) la sigla EUA es igual de adecuada para referirse a los Estados
Unidos de América que la de EE UU. En este capítulo hemos optado por utilizar
EUA con el objetivo de enfatizar la condición americana de este país.
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pobreza y atajar el descontento social, el caldo de cultivo de la
temida subversión. Pero los presidentes estadounidenses casi
siempre hicieron oídos sordos. Truman (1945-1952) y Eisen-
hower (1953-1960) fueron tajantes. La responsabilidad de los
EUA en ALC se limitaba a proteger a los países de la intrusión
comunista y apoyar a los gobiernos comprometidos con el aplas-
tamiento de los movimientos revolucionarios (Kryzanek, 1987).
Los países de ALC solicitaban un gran programa de inversiones,
comercio y ayuda al desarrollo, pero los EUA solo estaban dis-
puestos a financiar exportaciones, donar equipos militares y
realizar algunas acciones de asistencia técnica.
En 1947, George Marshall declaró en la Conferencia
Interamericana para la Paz y la Seguridad de Río de Janeiro que
no habría plan especial para ALC, pues todo el capital para
ayuda exterior se dirigiría a Europa Occidental. Dos factores
explican esta decisión. En primer lugar, la región era “estraté-
gicamente segura”, pues la URSS no amenazaba la supremacía
estadounidense. En segundo lugar, la prioridad de los EUA
era el fortalecimiento económico y la seguridad de Europa
frente a Moscú. Latinoamérica no necesitaba ser reconstruida
como los países europeos y se encontraba muy lejos de los focos
centrales de la tensión bipolar (Bitar y Moneta, 1984: 12).
Además de no lograr un “Plan Marshall”, Latinoamérica
fue excluida del programa de ayudas de la Mutual Security Act
de 1951. Todo cambió con el triunfo de Fidel Castro en Cuba, el
1 de enero de 1959. Poco antes, el presidente brasileño Kubits-
chek había insistido ante la Organización de Estados Ameri-
canos (OEA) en la necesidad de fortalecer la solidaridad hemis-
férica, proponiendo al Gobierno estadounidense la Operación
Panamericana, un gran plan para promover el desarrollo del
continente mediante fórmulas estructurales y democráticas
para evitar “la revolución izquierdista” (Landau, 2008: 107).
Sin embargo, los EUA solo reaccionaron por el temor al conta-
gio de la Revolución cubana.
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 Se pusieron en marcha entonces dos iniciativas de calado.
La primera fue la constitución, con sede en Washington, del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en abril de 1959, al
que además de los EUA se adhirieron 19 países. El capital ini-
cial fue de 850 millones de dólares, a los que se añadirían 150
del Fondo de Operaciones Especiales con una aportación esta-
dounidense de dos tercios para créditos en favor de países más
pobres. En pocos años, el BID se convirtió en la fuente regional
más importante de financiación multilateral (Granell, 2009).
La segunda, en la administración demócrata de Kennedy, con-
sistió en un programa de desarrollo económico y social para
ALC al que se preveía dotar con 20.000 millones de dólares en
10 años, en el marco del paradigma de la modernización auspi-
ciado por las teorías de economistas como Rostow, Chenery y
Strout (Sanahuja, 2011).
En marzo de 1961 nacía la Alianza para el Progreso
(ALPRO), con una dotación inicial de 525 millones de dólares.
Aunque su impacto fue más amplio en Centroamérica y en paí-
ses andinos, gracias a sus programas de infraestructuras, desa-
rrollo agrícola y modernización de la administración, se mar-
chitó en pocos años y no alcanzó sus metas (Taffet, 2007).
Contribuyeron a su declive las resistencias de las oligarquías
latinoamericanas, la llegada al poder de gobiernos militares y la
desconfianza que generó la Doctrina de la Seguridad Nacional
auspiciada por el presidente Johnson (1963-1969). En 1964, la
ALPRO agonizaba y sus ambiciosas reformas quedaban lejos de
las intenciones originales. Como dijo el presidente chileno
Frei, el proyecto se había convertido en una “alianza extraviada”
(Levinson y Onís, 1972: 192). El tiro de gracia se lo dio el Con-
greso de los EUA al recortar las dotaciones presupuestarias pre-
vistas alegando que lo importante era favorecer la entrada de las
fuerzas del mercado, del comercio, las inversiones y las empre-
sas estadounidenses. También pesó la preocupación en Was-
hington por el coste de la guerra de Vietnam. Latinoamérica
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quedó relegada al segundo plano frente a los intereses de la
política exterior de los EUA y ante las exigencias de la GF en el
sudeste asiático (Sanahuja, 1999; Kryzanek, 1987).
En los setenta, las coordenadas de la política de los EUA
hacia ALC fueron definidas por el Informe Rockefeller, que
abogó por una “relación especial”, más centrada en el aspecto
económico y en el sector empresarial como “motor del cam-
bio”. En la administración republicana de Nixon (1969-1974)
la asistencia financiera y técnica fueron sustituidas por el
comercio preferencial y se reemplazaron las subvenciones
públicas por más inversiones privadas y préstamos multilate-
rales (Kryzanek, 1987: 111). En la dimensión política, resurgía
la preocupación por la seguridad y la estabilidad, fruto de las
graves condiciones económicas de ALC. La cooperación militar
fue mantenida e incrementada, especialmente en países clave
para la lucha contra la amenaza comunista, como Brasil. El país
fue, en el bienio 1970-1971, el primer receptor de ayuda esta-
dounidense en ALC y el sexto en el mundo (Sanahuja, 1999).
La situación cambió a partir de 1974. La Comisión Linowitz
recomendó una mudanza de rumbos y aconsejó superar la
“relación especial” con ALC, sustituirla por un enfoque multi-
lateral para negociar temas de interés conjunto y establecer una
cierta distancia dado el contexto de distensión con la URSS. Los
programas de ayuda financiera fueron eliminados para los paí-
ses más grandes (Argentina, Brasil, Venezuela, etc.) y los recur-
sos restantes se concentraron en los de menores ingresos. El
resultado fue que ALC perdió importancia como destino de la
ayuda exterior de los EUA. Si entre 1961 y 1965, en el inicio de
la ALPRO, Washington fue responsable del 35,6% del flujo neto
de recursos externos en los países latinoamericanos, en el
periodo 1976-1980 esa proporción cayó hasta un 1,8% (Bitar y
Moneta, 1984).
La necesaria afluencia de capitales para financiar el desa-
rrollo fue encomendada al sector privado y a los bancos
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 multilaterales, proclives a beneficiar con sus préstamos a paí-
ses obedientes que llevasen a cabo grandes proyectos de in-
fraestructura. Ante las dudas sobre la voluntad de muchos de
estos gobiernos para imponer ajustes y acatar la condicionali-
dad, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial (BM) negaron la financiación a Brasil, siendo presi-
dente Goulart (1962); Colombia, con Rojas Pinilla (1956 a 1958);
Argentina, con Illia (1963) y en otros momentos Guatemala,
Bolivia y la Cuba castrista. El caso más paradigmático fue Chile.
El BM cortó sus créditos al Gobierno Allende y los reanudó
después del golpe de Pinochet (Moreira et al., 2010; Hayter,
1972; Sanahuja, 1999).
A mediados de los setenta llegaron a ALC las inversiones
europeas y japonesas, se incrementó el comercio y se inicia-
ron los primeros programas de cooperación. Japón, con pro-
yectos productivos, y Alemania, con programas de fortaleci-
miento institucional a través de fundaciones de partidos
políticos, destacaron especialmente. Los países nórdicos se
caracterizaron por financiar a ONG y apoyar los derechos
humanos y las libertades que cristalizaron en los ochenta en
los procesos de redemocratización (Caccia, 2011; Cáceres,
2014).
En la administración demócrata de Carter (1977-1980), se
enfatizó el reestablecimiento de la credibilidad en el hemisfe-
rio. El apoyo a la reforma democrática, la promoción de los
derechos humanos y la resolución de antiguas disputas, como la
devolución del canal de Panamá (Acuerdos Torrijos-Carter),
fueron los medios para atraer a gobiernos y sectores de la
región a la órbita de Washington. La política de derechos huma-
nos se materializó en la reforma de la Ley de Ayuda Militar
Exterior y en aplicar una severa condicionalidad a los regíme-
nes militares (Kryzanek, 1987). La década de los setenta fue
insatisfactoria en el desarrollo de los países de ALC. Entre los
factores externos destacaron el impacto de la crisis económica
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internacional (1973) y la disminución de las exportaciones.
Tampoco fue beneficiosa la política exterior y el enfoque de la
ayuda de los EUA. Salvo en el mandato Carter, predominó una
visión de corto plazo, anclada en la percepción de la región
como “estratégicamente segura”. Debía ser el mercado y no las
ayudas públicas las encargadas de producir prosperidad. Entre
los factores internos sobresalieron el ritmo lento de creci-
miento económico, la inflación, la deuda, las dificultades para
reducir la pobreza, los conflictos agrarios, el triunfo de dicta-
duras y las resistencias al cambio.
La presidencia Reagan (1981-1988) exacerbó las amenazas
revolucionarias en el contexto del recrudecimiento de la GF.
Centroamérica fue el centro de las preocupaciones de Was-
hington. Había que apoyar a gobiernos y movimientos contra-
rrevolucionarios. Se impuso una óptica neorrealista en la polí-
tica exterior que criticaba la actitud condescendiente de Carter
hacia la región y la urgencia de restablecer los principios del
libre mercado en el orden económico internacional. Corregir el
rumbo condicionando la ayuda a la liberalización económica y a
la expansión comercial, a la vez que disciplinar a los países lati-
noamericanos con las condiciones impuestas por el FMI y el
BM, fueron las orientaciones triunfantes.
En esa década se produjo la crisis de la deuda externa y los
planes de rescate de los secretarios del Tesoro Baker (1987) y
Brady (1989), que aseguraron las condiciones para el pago a los
acreedores estadounidenses. Se impulsaron políticas neolibe-
rales, principalmente con la influencia en organismos multila-
terales y los Programas de Ajuste Estructural, en el contexto de
la subordinación de los países en desarrollo a los designios
estadounidenses, como se vio en la reunión del diálogo Norte-
Sur de Cancún (1981). La ayuda exterior bilateral y multilateral
se articuló en una “condicionalidad cruzada” que presionó a los
receptores e impuso la ortodoxia neoliberal. El avance de la
pobreza fue feroz. El número de hogares pobres en la región
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 creció entre 1980 y 1990, del 35% al 41%, es decir, de 135 a 200
millones de personas (Sanahuja, 2011).
La administración Reagan no renunció a brindar ayuda a
los países de ALC, siempre que fuese funcional al despliegue de
una política exterior hegemónica, a la promoción de la liberali-
zación económica y al abandono de estrategias nacionalistas de
desarrollo (Sanahuja, 1999: 51). La ayuda exterior hacia ALC,
que incluía ayuda al desarrollo y alimentaria, créditos y otros
fondos, así como ayuda militar, aumentó sustancialmente res-
pecto a la Administración Carter, triplicándose desde los 717
millones de dólares en 1977 hasta los 2.300 en 1985 (Bandow,
1992: 79).
El conflicto centroamericano fue seguido con atención por
otros actores externos. La Comunidad Europea se implicó en el
proceso de paz a través de los Diálogos de San José, entre 1984
y 1990, y la cooperación de los Estados Miembros se incremen-
tó y orientó a la defensa de los derechos humanos y la democra-
tización. Aunque la ayuda europea no fue tan importante como
la estadounidense, tuvo un papel decisivo para responder a las
necesidades humanitarias y atender a poblaciones desplazadas
por el conflicto. También sirvió para sostener la actuación de
cientos de ONG y movimientos sociales que apoyaron a comu-
nidades y municipios (Sanahuja, 2011: 199)
En los ochenta, la AOD confirmó su declive y paulatina
reorientación hacia zonas más estratégicas o necesitadas. En
1984, la participación de las regiones del mundo en desarrollo
en la cooperación oficial recibida era del 45% para Asia, 41%
para África y 14% para ALC. Quince años antes, la región cap-
taba el 22,8% de la AOD mundial. Entre 1980 y 1989 el ranking
de donantes seguía liderado por los EUA, con un promedio
anual en AOD de 1.815 millones de dólares, seguido por Ale-
mania (732), Holanda (590) y Japón (544). Entre los recep-
tores, los principales beneficiarios de la AOD bilateral y multi-
lateral fueron Perú, con un promedio anual de 573 millones
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de dólares, El Salvador (559), Bolivia (528) y Honduras (445)
(CAD/OCDE, 2012).
Al finalizar la década, el orden internacional sufrió un giro
copernicano: el fin de la GF y el desmoronamiento de los regí-
menes comunistas de Europa Oriental. Era urgente garantizar un
proceso de transición, ordenado y poco traumático, desde la
economía planificada al sistema de libre mercado. Las profundas
transformaciones políticas, económicas y sociales del final de
este “siglo corto”, según la expresión de Hobsbawm, impactaron
en la agenda de la cooperación. Las prioridades de los donantes
fueron alteradas con el fin de la bipolaridad. Ya no había “ame-
naza comunista” y Latinoamérica se vio rápidamente afectada.
3. DEL FINAL DE LA GUERRA FRÍA AL SIGLO XXI:
LOS NUEVOS DESAFÍOS (1990-2001)
Durante los ochenta e inicios de los noventa se vivió una ola
democratizadora en ALC, con la culminación de procesos de
transición política en Argentina (1983), Uruguay (1985), Brasil
(1986), Paraguay (1989) y Chile (1990). En la economía triunfó
el Consenso de Washington. La región fue uno de los laborato-
rios de aplicación de unos principios (disciplina fiscal, elimi-
nación de subsidios, privatizaciones, desregulación, reforma
fiscal, liberalización comercial unilateral, etc.) que se exten-
dieron e influenciaron las concepciones del desarrollo de los
gobiernos y de las agencias de cooperación.
La adopción en diferentes grados del modelo neoliberal
creó una pesadilla social, produjo desindustrialización, omi-
sión del sector público en la prestación de servicios y fe ciega en
la “magia del mercado”. En los años noventa, el abandono del
paradigma desarrollista y su sustitución por el neoliberal afectó
a las economías regionales más relevantes. Los dirigentes de
México (Salinas), Brasil (Collor), Perú (Fujimori), Argentina
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 (Menem) o Venezuela (Carlos A. Pérez) creyeron que la moder-
nización y el desarrollo serían consecuencia de la apertura
unilateral del mercado de bienes y servicios y de la privatiza-
ción de empresas públicas. Hubo adaptaciones rápidas a este
modelo (Argentina y Chile), dudas y tropiezos (Brasil y
Venezuela) y virajes radicales (México) donde al cambio del
modelo económico siguió la reformulación de la política exte-
rior y la vinculación a los EUA y Canadá a través del libre
comercio (Cervo, 2001: 279-283).
El colapso del bloque socialista se notó especialmente en
Cuba, principal beneficiaria de la ayuda de la URSS. En pocos
meses, el capitalismo y el comunismo dejaron de rivalizar por
la supremacía económica, política e ideológica. La región cami-
naba hacia la irrelevancia sin el “peligro comunista”. La inva-
sión de Panamá (1989) no suscitó condena internacional y
anunciaba el horizonte de preocupaciones de la Casa Blanca
centradas en las nuevas amenazas a la seguridad nacional del
narcotráfico y la emigración ilegal. La prosperidad vendría por
la promoción del comercio hemisférico de la Iniciativa para las
Américas y del fomento de la democracia.
La cuestión de fondo era la forma en la que los EUA ejerce-
rían su hegemonía en la región en el contexto de su preponde-
rancia política y, en menor medida, económica. Washington
podría “redescubrir” ALC y desarrollar fuertes vínculos e inte-
reses económicos y sociales. Habría que superar el pasado e
iniciar una fase de mayor cooperación presidida por la agenda
comercial. Pero la “superpotencia solitaria”, como la llamó
Huntington, se despreocupó por la región. Sin contrapesos a su
poder hegemónico, no sería descabellado pensar en un inter-
vencionismo sin freno. Finalmente, los factores económicos y
sociales vinculados a la seguridad fueron las grandes preocupa-
ciones que orientaron la política estadounidense en ALC en los
noventa. Hubo injerencias y una pérdida de importancia en las
prioridades de los EUA (Sotillo, 2006).
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El programa estrella de la ayuda de Washington fue la
Iniciativa Andina (IA), presentada en 1989. Ese año, la opera-
ción Justa Causa derrocaba en Panamá al general Noriega por
sus conexiones con el cartel de Medellín. En aquel momento,
el principal mercado de destino de drogas en el mundo era el
estadounidense, especialmente de cocaína, con 25 millones de
consumidores. La preocupación principal estaba en Colombia,
donde los grupos criminales controlaban ciudades y mantenían
vinculaciones con la guerrilla. Los EUA trasladaron la culpa y
las soluciones al problema a los países productores en vez de
combatir la demanda doméstica (Skidmore y Smith, 1996).
La IA combinaba en diferentes dosis asistencia económi-
ca, preferencias comerciales unilaterales y ayuda militar.
Hubo medidas dirigidas al reforzamiento de capacidades
militares y policiales, al fortalecimiento del poder judicial y a
la estabilización de balanzas de pagos. Las previsiones de re-
cursos fueron de 2.200 millones de dólares concentrados en
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. En relación a la década an-
terior, la IA desplazó a los países centroamericanos como prin-
cipales receptores. Entre 1991 y 1994, la participación de Cen-
troamérica en la ayuda estadounidense en ALC se redujo del 46
al 27%, mientras los países andinos subieron del 28 al 40%
(Sanahuja, 1999: 72).
La administración Clinton (1993-2000) aplicará una
agenda en la región basada en dos ejes: el primero, la profundi-
zación comercial a partir de la Cumbre de Miami (1994) con la
propuesta de creación de un Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA) para “integrar” a los 34 países del continente
(menos Cuba). El fracaso de Clinton al denegar el Congreso la
autorización negociadora por vía rápida (Fast track) malogró
la iniciativa junto con las resistencias de muchos gobiernos
latinoamericanos. El segundo, el nuevo énfasis de la OEA en la
promoción de la democracia, el desarrollo regional, el combate
al narcotráfico y el intervencionismo humanitario en Haití.
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 La iniciativa de mayor alcance de la administración Clinton fue
el Plan Colombia, ideado en 1999. Sus objetivos fueron impe-
dir el flujo de estupefacientes hacia los EUA, ofrecer una salida
al conflicto armado, articular las iniciativas antidrogas de ante-
riores gobiernos y promover el desarrollo económico y social
para disminuir los incentivos a la producción de narcóticos. En
2000, el Congreso estadounidense aprobó una partida de 1.300
millones de dólares para el Plan Colombia (Veillette, 2002).
Aunque los EUA siguieron liderando los desembolsos de
AOD en ALC, otros donantes ganaron protagonismo respecto a
la década anterior. Entre 1990 y 1999 Japón, Alemania y
Holanda ocuparon los primeros lugares, con volúmenes de
AOD en promedio anual de 875, 725 y 621 millones de dólares
respectivamente4. La novedad fue que la AOD española se
decuplicó, saltando desde los 58 millones de dólares en prome-
dio anual entre 1980 y 1990 a los 613 de la siguiente década.
Entre los donantes multilaterales, la Comisión Europea multi-
plicó por siete su ayuda respecto a la década de los setenta.
Respecto a otras regiones, la cooperación multilateral se desta-
caba en ALC por su importancia cuantitativa, alcanzando en
la década el 25% del total de la AOD. También fue relevante la
ayuda humanitaria a los países centroamericanos afectados por
el huracán Mitch en 1998. Del lado de los receptores, Bolivia,
Nicaragua, Perú y Honduras concentraron una media anual de
AOD superior a 500 millones de dólares, en concreto 876, 841,
599 y 552, por este orden. No hubo grandes cambios en el ran-
king de receptores, salvo el desplazamiento de El Salvador por
Nicaragua, resultado del apoyo de los EUA al Gobierno de
Violeta Chamorro.
La agenda de los donantes en ALC se diversificó con la
inclusión del medioambiente, a raíz de la Cumbre de la Tierra
4. Datos referentes a la AOD bilateral y multilateral a precios y tipos de cambio del
año 2009.
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(Río de Janeiro, 1992), la “buena gobernanza”, la salud sexual y
reproductiva o la protección de los pueblos indígenas. Se pro-
fundizó en el combate al narcotráfico, (especialmente en la
subregión andina), el control migratorio hacia los EUA (acen-
tuado por los efectos del ajuste estructural y la crisis mexicana
del “efecto Tequila”), el comercio (favorecido por la creación
de bloques de integración y acuerdos de libre cambio) o la
democracia recientemente reconquistada. Con todo, la dimen-
sión analítica más importante en esta década es el impacto de la
afirmación hegemónica del pensamiento neoliberal y su trans-
misión a través de la cooperación internacional a los países
latinoamericanos.
Como afirmó la OCDE, la misión fundamental de la coope-
ración era “asegurar un ambiente macroeconómico estable,
pacífico y seguro” (OCDE, 2005). La ayuda fue condicionada en
buena parte a la aplicación de las políticas económicas reco-
mendadas en el Consenso de Washington a través de la coope-
ración reembolsable. Según la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), en 1992, el 61% de la AOD
en ALC estaba total o parcialmente condicionada, frente al 18%
en el 2000. Al finalizar la década, los sectores de destino de la
AOD se concentraron en la infraestructura económica al apoyo
a servicios sociales (educación básica, salud, población, agua y
saneamiento, reducción de la pobreza). En 2002, el 50% de la
ayuda oficial se centraba en el sector de infraestructura social.
Este desplazamiento se explica por los resultados de una década
de ajuste estructural que redujeron las capacidades estatales de
prestación de servicios y confiaron a otros actores, principal-
mente las ONG, la atención a las necesidades básicas (Almeida,
2005: 319).
Por otra parte, la proporción de la ayuda oficial reem-
bolsable sobre el total de AOD recibida se mantuvo en el
promedio del 50%. En relación al INB, la AOD representaba
en 1990 el 0,5% como porcentaje promedio de los 33 países
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 latinoamericanos y caribeños. En 1998 cayó hasta el 0,28%,
confirmando su irrelevancia como instrumento de financia-
ción externa frente a otros flujos como las remesas y la inver-
sión extranjera. En 1990, las remesas enviadas por emigran-
tes latinoamericanos a sus países de origen sumaron 10.600
millones de dólares frente a los 5.288 millones de AOD
(CEPAL, 2006; Almeida, 2005). En el cómputo de la década,
la AOD destinada a ALC en el conjunto de regiones en desa-
rrollo fue del 9%, cuando en 1969 ese porcentaje era del
22,8%. Las razones del desplome estaban en la “fatiga de los
donantes” al finalizar la GF, en el desplazamiento de la AOD
hacia los países del Este de Europa inmersos en su transición
al capitalismo, en las tensiones del golfo Pérsico por la inva-
sión de Kuwait y en el esfuerzo bélico de los EUA y sus aliados
en su guerra contra Irak.
Al finalizar el siglo XX, la CID en ALC mostraba sus limita-
ciones como instrumento de promoción del desarrollo y de
lucha contra la pobreza. Su lógica de funcionamiento seguía
atada a la promoción de los intereses políticos, económicos y
estratégicos de los donantes, especialmente en el caso de los
EUA, aunque con diferencias sustanciales en el énfasis, estilos
y discursos de las administraciones republicanas o demócratas.
Tampoco los donantes europeos escapaban de estas concepcio-
nes, si bien en su caso no se hacía tan explícita la vinculación
entre ayuda e intereses nacionales, pero con señaladas distan-
cias entre la forma de concebir e instrumentar la cooperación
por parte de gobiernos conservadores o progresistas.
Después de dos décadas prácticamente perdidas en lo
referente al desarrollo social y económico, ALC seguía presen-
tando indicadores de pobreza muy elevados. A inicios de los
ochenta, la pobreza afectaba al 40,5% de la población (136
millones de personas). Al comienzo de los noventa ese porcen-
taje se elevaba hasta el obsceno record de 48,4% y 204 millones
de personas, de los cuales 95 millones eran indigentes (CEPAL,
189
E021 AMERICA LATINA (6).indd 189
2016a). En 1999 se registró una leve mejoría de estos datos,
reflejo del relativo éxito del control inflacionario y de la
puesta en marcha de los primeros programas sociales de
transferencias de rentas condicionadas a los sectores más
vulnerables en México y Brasil. La pobreza cayó hasta 43,8%
(215 millones de personas). La responsabilidad recaía en los
gobiernos nacionales, pero no es menos cierto que, para la
región en su conjunto, la CID iba menguando y su eficacia y
condiciones se enfrentaban cada vez a mayores cuestiona-
mientos.
4. LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
EN UNA REGIÓN DE RENTA MEDIA (2001-2015)
En los 15 primeros años del siglo XXI, ALC sufrirá todavía más
el desplazamiento como receptora de cooperación por efecto de
una combinación de factores: a) la concentración de la AOD en
África en el marco de la agenda de Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM)5 aprobada en 2000; b) la “securitización de la
ayuda” a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001;
y c) el mayor número de países latinoamericanos que ingresan
a la categoría de países de renta media (PRM)6. Con todo, es
también la fase del ascenso del Sur global y del resurgimiento
5. Sobre esta cuestión consultar el capítulo nº 3 de Javier Surasky.
6. En la actualidad, todos los países latinoamericanos y caribeños, salvo Haití, que
está clasificado como país menos desarrollado, se encuentran en la categoría de
países de renta media según las listas de receptores de AOD que elabora el CAD/
OCDE. En la subcategoría de países de renta media alta, con una renta per
cápita comprendida entre los 4.126 y los 12.745 dólares al año (referidos al
2013), se hallan Antigua y Barbuda, Argentina, Belice, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Cuba, Dominica, República Dominicana, Ecuador, Granada,
Jamaica, México, Panamá, Perú, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía,
Surinam, Uruguay y Venezuela. En la subcategoría de países de renta media baja
se encuentran el resto de países con ingresos per cápita anuales entre los 1.046
y los 4.125 dólares, es decir, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras,
Nicaragua y Paraguay.
190
27/01/17 13:31 E021 AMERICA LATINA (6).indd 190 27/01/17 13:31
 de la CSS, lo que traerá dinamismo, renovación y competencia
en la anquilosada CID.
En los EUA el presidente G. W. Bush (2001-2008) enfren-
tará el desafío de responder al mayor ataque sufrido en territo-
rio estadounidense en su historia. En ese afán, influenciará la
reorientación de la agenda internacional desplazando su eje
desde la lucha en pro del desarrollo al combate contra el terro-
rismo. En general, la cooperación de los EUA hacia ALC se
estancará y concentrará en la seguridad y el apoyo a los gobier-
nos comprometidos en la lucha contra el narcotráfico, la emi-
gración ilegal o la persecución a células islamistas. En el
comienzo de la Administración de Bush Jr., las prioridades
estratégicas en ALC no eran claras. La asimetría de poder entre
los EUA y cualquier otro país latinoamericano era brutal, aun-
que seguía notándose que su influencia en la región había dis-
minuido. Los formuladores de la política exterior no entendían
la heterogeneidad regional y marcaban una clara división entre
los países prioritarios más interdependientes con los EUA
(México, Centroamérica y Caribe) y los demás al sur del canal
de Panamá, con la excepción de Colombia. Las externalidades
negativas de la región introducían dinámicas perturbadoras en
temas como el medioambiente (Lowenthal, 2001). México, por
sus vínculos con los EUA y su pertenencia al Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN), y Colombia, como
apuesta estratégica en Sudamérica, fueron los dos puntos de
apoyo de la administración Bush en su política regional. Los
países “bolivarianos” fueron situados en el “eje del mal”.
Brasil, liderado por Lula, fue visto como un país incómodo.
La principal innovación en la ayuda exterior durante el
periodo Bush fue la Cuenta para el Desafío del Milenio
(Millennium Challenge Account [MCA]). Presentada en 2002,
en Monterrey, en la Cumbre sobre Financiación de los ODM,
fue considerada por los EUA el programa de ayuda más im-
portante desde el Plan Marshall (Illán, 2004: 25). Aunque se
191
E021 AMERICA LATINA (6).indd 191
prometió un importante desembolso (5.000 millones de dóla-
res entre 2004 y 2006) su anuncio se interpretó como un des-
marque de cualquier compromiso multilateral y como una
forma de enfrentar las críticas sobre la reducción de la ayuda en
los noventa. La MCA fue la respuesta del Gobierno Bush al 11 de
septiembre bajo una concepción que apostaba por el creci-
miento económico de los países más frágiles como forma de
prevenir amenazas terroristas (Montero, 2004).
Junto al argumento de la seguridad, la MCA quiso aumentar
la eficacia de la ayuda de los EUA apostando por la selectividad.
Se redujo el número de países con los que se cooperaba y se
introdujeron criterios para recibir recursos: la ayuda debía des-
tinarse a países comprometidos con el crecimiento económico,
las políticas de mercado y la libertad democrática. Los requisitos
a cumplir eran poseer un “buen Gobierno”, la inversión en las
personas y la liberalización económica. A los criterios de elegibi-
lidad se añadía un criterio excluyente: el nivel de corrupción. Se
incluían mecanismos de control y seguimiento para garantizar
que, ante incumplimientos, los países fuesen apartados. Hasta
2006, los países de ALC contemplados en la MCA fueron El
Salvador, Bolivia, Honduras y Nicaragua (Montero, 2006). Pos-
teriormente, Bolivia fue excluida, y Guyana, Paraguay y Perú in-
gresaron a la rebautizada Millenium Challenge Corporation.
A partir de la implementación en 2001 del Plan para la Paz,
la Prosperidad y el Fortalecimiento del Estado, conocido como
Plan Colombia, y de su transformación en la Iniciativa Regional
Andina (IRA), se destinaron fondos adicionales para Ecuador y
Bolivia, incluyéndose a Panamá, Perú, Venezuela y Brasil, que
sufrían los efectos de los desplazamientos y las externalidades
de la erradicación de cultivos. La combinación de la lucha con-
tra las drogas en los países andinos, del combate al terrorismo
y a la narcoguerrilla en Colombia y del control de la emigración
ilegal en Centroamérica fueron los focos de atención al inicio
del siglo XXI.
192
27/01/17 13:31 E021 AMERICA LATINA (6).indd 192 27/01/17 13:31
 La llegada a la Casa Blanca del presidente Obama, en 2009,
coincidirá con un ligero repunte de la AOD global de los EUA y
con un importante crecimiento de la dirigida hacia ALC. Desde
su toma de posesión, la política exterior dio señales de basarse
en un tipo de “poder inteligente” que identificaba una atención
renovada en la agenda latinoamericana, en concordancia con
una actualización de los intereses nacionales (Moreira et al.,
2010). Una vez elegido, Obama despertó grandes expectativas
de un cambio cualitativo en las relaciones con ALC. En la V
Cumbre de las Américas, el presidente manifestó su deseo de
iniciar una fase de las relaciones basada en “una colaboración
del siglo XXI, libre de las posturas del pasado” (Arnson, 2011).
En el campo de la ayuda hacia ALC se observó un cambio en
el discurso político y, en menor medida, en la práctica. México
continuó escalando posiciones en las prioridades estadouniden-
ses y se produjo una reorientación respecto a la Administración
Bush, más enfática en ayudar al Gobierno mexicano a combatir
el narcotráfico con aviones e inteligencia. La Administración
Obama apostó por otorgarle menos importancia a la transfe-
rencia de armas y equipos militares y se concentró en tareas de
fortalecimiento del poder judicial, la fiscalía y la policía (Selee,
Wilson y Putnam, 2010).
Globalmente las contribuciones bilaterales de los EUA se
incrementaron en 2010 en poco más del 10% respecto al último
año de la presidencia Bush (2008), de 23.454 a 26.586 millones
de dólares. La explicación a estos datos se halla en los progra-
mas de salud de la Administración Obama y en el apoyo brinda-
do a los “estados frágiles”. En lo referente a ALC, y para el
mismo año, el cambio positivo supuso un aumento próximo
al 35% respecto a la AOD en 2008, de 1.871 a 2.722 millones
de dólares, resultado de las partidas de ayuda humanitaria y de
emergencia en Haití, y por el recrudecimiento del desafío que
el narcotráfico planteaba a México y a los países centroameri-
canos. En cuanto a los sectores de concentración de la AOD
193
E021 AMERICA LATINA (6).indd 193
estadounidense en el periodo Obama, tomando como referen-
cia el 2010, se verificaba la orientación prioritaria a programas
sociales (51,2% del total de la ayuda hacia ALC), especialmente
al fortalecimiento institucional y de la sociedad civil y a la salud
sexual reproductiva (32,3% y 6,8% respectivamente). La ayuda
humanitaria constituía el segundo rubro de importancia (28,8%
por el efecto Haití) y a mucha distancia el apoyo a los sectores
productivos (6,9%), económicos (4,4%) y la ayuda multisecto-
rial (género, medio ambiente, cultura, etc.), con el 6,7% (CAD/
OCDE, 2012). En el último año de mandato, los presupuestos
aprobados por el Congreso para la ayuda exterior de 2016 se
distribuían entre los programas de lucha contra el narcotráfico
(524 millones de dólares), asistencia al desarrollo (488), ayuda
económica (419), salud (203), ayuda militar (69) y otros (34),
totalizando 1.739 millones de dólares (Meyer, 2016: 5).
Al finalizar la primera década del siglo XXI, el panorama de
los flujos bilaterales de AOD hacia la región mostraba un gran
peso de los EUA (31%) seguido a distancia por España (18%),
Alemania (11%) y Japón (7%). Respecto a la década anterior
(1990-1999), algunos donantes redujeron significativamente
su exposición en ALC. Italia disminuyó su cooperación casi un
80%. Japón, Holanda y Reino Unido aplicaron reducciones en
torno al 50%, seguidos por Alemania (-10%) y Francia (-8%).
Solo España duplicó su AOD en AL, seguida de los EUA (un 25%
más), Canadá, Suecia, Noruega y Dinamarca. Los pequeños
donantes también incrementaron su asistencia. Corea del Sur y
Portugal la cuadriplicaron y Luxemburgo la duplicó (CAD/
OCDE, 2012).
En el cuatrienio 2007-2010, llaman la atención tres situa-
ciones particulares en los principales receptores. Primero, el
espectacular crecimiento de la ayuda a Haití, que se multiplicó
por tres entre 2009 y 2010 (1.120 y 3.022 millones de dólares
respectivamente) como consecuencia de la avalancha de asis-
tencia humanitaria. Segundo, el incremento de la AOD dirigida
194
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 a los países de renta media alta entre 2009 y 2010. Brasil,
México y Chile duplicaron la AOD recibida por diferentes
motivos vinculados a la importancia estratégica que le asigna-
ban algunos donantes. Tercero, Colombia se consagra después
de Haití como principal destino de la AOD por la combinación
de los recursos recibidos de los EUA y la Comisión Europea.
Estas tendencias se van a profundizar en el periodo
2010-2014. A nivel global, y según los últimos datos de la
OCDE para 2014, la región recibe apenas el 6% de toda la AOD
neta mundial (bilateral y multilateral), es decir, 9.949 millones
de dólares de un total de 161.075 millones (OCDE, 2016). En
promedio anual la AOD recibida por Haití alcanzó 1.678 millo-
nes de dólares (15,7% de la AOD regional), seguido de Brasil
con 940 millones (8,8%), Colombia con 916 (8,6%), Bolivia
con 697 (6,5%), México con 654 (6,1%) y Nicaragua con 568
(5,3%). Estos 6 países recibieron en 2014 el 51% de toda la
AOD en ALC.
Tres cuestiones destacan para los donantes en el periodo
2010-2014 respecto a 2000-2009. Primera: el incremento
sustancial de la AOD de los EUA, de 1.929 a 2.584 millones de
dólares en promedio anual (30% de toda la ayuda de los países
de la OCDE en ALC). Entre 1946 y 2014 la ayuda de Washington
alcanzó 165.000 millones de dólares a precios constantes
(Meyer, 2016). Segunda: el derrumbe de la AOD española por la
grave crisis económica, de 1.027 a 677 millones de dólares. El
caso de Japón es más grave, pues “desaparece” como donante
de AOD, de 454 millones a un saldo negativo por la devolución
de préstamos concesionales de 45 millones de dólares. Tercera:
los notables incrementos en la AOD de Francia, desde 285 a
1.253 millones de dólares; Alemania, de 640 a 1.512; Canadá, de
400 a 801; y Noruega de 181 a 516, por su apoyo a Brasil en la
preservación ambiental. Los desembolsos netos de AOD multi-
lateral fueron de 3.234 millones de dólares, el 32% de toda la
AOD en ALC. El BID (1.719 millones y 53% de la ayuda
195
E021 AMERICA LATINA (6).indd 195
multilateral total), las instituciones de la UE (710 millones, 500
menos que en 2012 y el 22%) y la Asociación Internacional de
Desarrollo del BM (256 millones y el 8%) ocupan el podio mul-
tilateral en la región (CAD/OCDE, 2016).
Aunque la evidencia empírica muestra que los donantes no
se retiraron del todo de los PRM, lo cierto es que la región
declinaba en los porcentajes globales de AOD. Este hecho sus-
citó la preocupación de los gobiernos de ALC que se empeñaron
en contestar el uso de clasificaciones según el ingreso per cápi-
ta como criterio de asignación de la AOD. Este interés contras-
ta con la apatía y el rechazo que despertó la agenda de eficacia
de la ayuda, impulsada por la OCDE en 2005 con la Declaración
de París, como si la región hubiera pulsado “el botón del silen-
cio” (CEPEI, 2014). Con el apoyo del sector académico y de
algunos donantes como España, que llegó a destinar el 45%
de su AOD a ALC, se inició un proceso de cuestionamiento en
los foros de debate de la CID sobre la “doctrina de los PRM” que
cristalizó en el Consenso de El Salvador (2007)7.
Las críticas se dirigieron a la extrapolación de un indica-
dor de ingresos monetarios al desarrollo social y a la CID.
Ante su insuficiencia, las propuestas abogaban por reformu-
lar ese criterio de asignación y diagnosticar el nivel de desa-
rrollo, complementando la renta con otros indicadores eco-
nómicos y sociales que reflejaran las particularidades de cada
país y, dentro de estos, de cada región y localidad. La CEPAL
reivindicó la urgencia de indicadores para desafíos estructu-
rales y áreas vulnerables que la renta per cápita no captaba.
Debían reflejarse “brechas” de ingreso, desigualdad, pobre-
za, inversión y ahorro, productividad e innovación, infraes-
tructura, educación, salud, fiscalidad, género y medioam-
biente (CEPAL, 2012).
7. III Conferencia Internacional de Cooperación para el Desarrollo con Países de
Renta Media, El Salvador, 3 y 4 de octubre de 2007.
196
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 Otros argumentos se fijaban en las limitaciones de la
agenda de los ODM para aprehender las peculiaridades de los
PRM que poseían estrategias propias de desarrollo diferentes
de los países de rentas bajas. Aunque fuese loable que los países
más pobres recibiesen mayores recursos, no debería descui-
darse el apoyo a los PRM. Hacer lo contrario, reduciendo fon-
dos, podría producir regresiones en los logros todavía no con-
solidados. Retiradas de donantes penalizarían a los países que
lograron un mayor progreso. Se trataría de una conducta con-
traria al estímulo que habría de brindarse a sus esfuerzos
(Freddolino, 2007). La CID debía mantenerse por ser una
región mayoritaria de PRM, algunos en la inminencia de “gra-
duarse” (Chile y Uruguay), es decir, de superar los ingresos per
cápita máximos para seguir recibiendo AOD, aunque nada
impediría que pudieran beneficiarse de otros mecanismos e
instrumentos “más allá de la ayuda” (Domínguez, 2013).
Entre los motivos que justifican la continuidad de la CID
en ALC se destacan tres. Primero, el rol de inductores del desa-
rrollo regional que tienen los PRM más avanzados y de mayores
dimensiones. Su estabilidad y el impacto positivo de su creci-
miento, o en sentido contrario el negativo de una crisis, cons-
tituían un factor de equilibrio y progreso (Alonso, Glennie y
Summer, 2014). Segundo, las externalidades positivas que
producen los PRM en la provisión de bienes públicos: la reduc-
ción de la pobreza, la estabilidad económica y financiera, la
protección medioambiental, el flujo ordenado del comercio,
la creación y transmisión de conocimientos, la prevención de
amenazas a la salud global y el control de delitos transfronteri-
zos, entre otros. Correspondería a la CID colaborar con los
PRM latinoamericanos en la reducción de las desigualdades
regionales, en su integración en foros internacionales para
asegurar el suministro de bienes públicos y en fomentar la dis-
cusión sobre los aspectos no financieros de la AOD que se les
brinda, las non-aid policies, en relación con el debate sobre la
197
E021 AMERICA LATINA (6).indd 197
coherencia en las políticas de los donantes (CEPAL, 2012;
Alonso et al., 2006). Tercero, motivos relacionados, por una
parte, con la contribución de la CID al estímulo de políticas
eficaces y progresivas en los PRM, y por otra, a la necesidad de
desplazar la mirada desde los recursos hacia la política, propo-
niendo un enfoque que rescate el acervo de experiencias que
puede compartir ALC en la CID, en áreas como derechos huma-
nos, democratización del poder y prácticas para enfrentar la
pobreza. Negar la cooperación sería un “profundo error estra-
tégico” que impediría el desencadenamiento del efecto catali-
zador de la ayuda como palanca política y técnica para “presio-
nar a los gobiernos nacionales hacia cambios democratizadores
que reorienten los recursos hacia más justicia” (Balbis y
Fernández, 2011).
Esta consideración de los PRM como “laboratorios de
cambio” o “incubadoras de innovaciones políticas y sociales”
en la óptica de los donantes, y motivos vinculados en los tres
primeros lustros del siglo XXI a la visión de muchos países lati-
noamericanos sobre la necesidad de disfrutar de más autono-
mía, con políticas exteriores más diversificadas y afirmativas
respecto a las tradicionales potencias hegemónicas, son las
claves de la apuesta regional por la CSS. Junto a la voluntad
política y a la disposición de modestos recursos financieros se
apostó por compartir los éxitos de las políticas públicas, las
soluciones de desarrollo y las lecciones aprendidas en su pro-
ceso de inserción internacional. En esta tarea, las alianzas
generadas por la cooperación triangular han propiciado la
adaptación de esos conocimientos políticos y técnicos a otros
países en desarrollo. Solo en el espacio iberoamericano, entre
2006 y 2014, se han registrado un total de 908 iniciativas trian-
gulares8.
8. El Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica del año 2013-2014
define la cooperación triangular como la “modalidad de CSS en la que partici-
pan un conjunto de actores que, pudiendo todos ellos realizar distintos aportes
198
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 A partir del año 2008 una nueva coyuntura internacional privados, van a engrosar las filas de donantes o colaboradores
afectará a la CID, planteando algunas amenazas para ALC. La en las tareas de la cooperación, sin que contemos todavía con
crisis financiera surgida en ese año en el corazón del sistema evidencias empíricas sobre sus impactos (APCI, 2016; Funda-
capitalista, en los EUA, y el posterior contagio a los países euro- ción Avina/BID, 2010; Villar, 2015).
peos, supuso un cuestionamiento del modelo de crecimiento de Esta nueva fase de crisis, agudizada a partir de 2013 y con
los países desarrollados como reflejo de una profunda “crisis grandes incertidumbres en su desenlace final, golpeó también
civilizatoria” (Houtart, 2012). Si en un primer momento el a la CSS. Existen indicios del fin de una “época dorada” en la
impacto de la crisis parecía pasajero, concentrándose en cooperación política, económica y técnica que se prestan los
México y Centroamérica, con una caída regional del PIB del países latinoamericanos. El embate al que está siendo sometida
-2,9%, la posterior recuperación a partir del 2010 (4,9%) fue la CSS en el contexto del veloz deterioro de las condiciones
apenas un espejismo de crecimiento que se esfumó en 2015 a económicas y de los cambios en las políticas exteriores y las
una tasa negativa del -1,6%, hundido por el derrumbe de Brasil estrategias de inserción internacional puestas en marcha por
(-3,8%) y el colapso de Venezuela (-5,7% en 2015 y -8% en los gobiernos progresistas hace preguntarse si no estaremos
2016). Se inició así en 2010 una “década disputada”, después de ingresando en una fase estacionaria y de cambio de fisonomía
una “década ganada”, que señala hoy una progresiva “marcha de la CSS en ALC (Ayllón, 2015).
lenta” latinoamericana caracterizada por la caída del creci-
miento económico, el comercio, el consumo y las inversiones,
el estancamiento en la caída del ritmo de reducción de la 5. CONCLUSIONES
pobreza, las crisis políticas y el regreso de gobiernos liberales
(CEPAL, 2016b; CELAG, 2013; Cervo, 2016). Este capítulo estableció coordenadas para la interpretación de
Pero también surgieron oportunidades. Nuevos actores se las características, peculiaridades y contexto de la participación
incorporan a las tareas de la cooperación en la región, sin que de los países de ALC en la CID. Se ha enfatizado la considera-
falten las controversias al respecto, sean ellos públicos o priva- ción de la región como receptora de ayuda exterior de los EUA.
dos. Entre los primeros, las potencias emergentes y señalada- Buena parte del texto ha girado en torno a las relaciones esta-
mente China, van a modificar radicalmente el panorama de la blecidas entre Washington y los países latinoamericanos,
financiación del desarrollo en ALC. Entre 2005 y 2015 los prés- entendiendo que la ubicación de cada uno en el tablero geopo-
tamos chinos a la región alcanzaron los 124.600 millones de lítico condicionaba su relación cooperativa y determinaba sus
dólares (Ayuso y Villar, 2016). Entre los segundos, las funda- márgenes de maniobra respecto al tipo de ayuda que las dife-
ciones filantrópicas, las empresas y los inversores sociales rentes administraciones estadounidenses quisieron ofrecer.
En el periodo comprendido entre 1945 y 1989, la región
(técnicos, financieros u otros) se reparten el ejercicio de tres roles: el de los así estuvo sometida a las sensibilidades, diagnósticos y preocu-
denominados primer oferente y receptor (uno o varios países en desarrollo, en
cada caso) y el de segundo oferente (país en desarrollo, país desarrollado, orga- paciones que los presidentes estadounidenses y sus secre-
nismos regional o multilateral, o alguna asociación de ellos). El rasgo diferen- tarios de Estado mostraban en relación a un conjunto hetero-
cial está determinado por el rol del primer oferente, quién actúa como primer
responsable del fortalecimiento institucional” (página 109). géneo de países que fueron contemplados en una perspectiva

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 uniformadora apenas tamizada por su proximidad o lejanía a las
fronteras de los EUA. Salvo la iniciativa reformista de la ALPRO
(1960), se prestó poca atención a los problemas de desarrollo
latinoamericanos. Al “peligro comunista” irradiado desde Cuba
o a la amenaza desestabilizadora en el “patio trasero” de
Centroamérica, en los años ochenta, se respondió con ayuda
militar y asistencia técnica en apoyo de gobiernos corruptos y
elites nacionales comprometidas en el mantenimiento del statu
quo social, político y económico.
El fin de la GF alimentó la esperanza de una relación de los
EUA con ALC que no se pautase por la desconfianza, la incom-
prensión y el estereotipo, y diera paso a una alianza estratégica
a favor del desarrollo con base en la promoción comercial, la
democracia y los derechos humanos. Pero el mundo ya no era el
mismo y la diversificación de las relaciones exteriores de los
países latinoamericanos permitió la búsqueda de otras opcio-
nes. La región contó con el apoyo de nuevos socios: la Unión
Europea, España y Japón, principalmente. Sin embargo, la
cooperación no consiguió demostrar su potencial transforma-
dor al errar en la identificación de la cadena de causas y efectos
que explicaban los problemas de desarrollo regionales. La con-
centración por parte de los donantes en el combate a los efectos
(la pobreza), en vez de la erradicación de las causas (la des-
igualdad) limitó el impacto de la ayuda, que fue menguando,
fragmentándose y concentrándose en los países menos avanza-
dos, relegando a un segundo plano a los PRM, el grueso de los
que conforman ALC.
En el siglo XXI, la combinación de la agenda de los ODM,
que tuvo un claro efecto de desplazamiento de la ayuda hacia
África, con la agenda de lucha contra el terrorismo y la insegu-
ridad en su versión latinoamericana de combate al narcotráfico
(nuevamente atacando sus consecuencias, la producción y la
distribución, y no sus orígenes, es decir, la demanda prove-
niente de EUA y Europa) resultaron en la disminución de los
201
E021 AMERICA LATINA (6).indd 201
flujos de AOD y en la concentración de los donantes en países
más vulnerables (Haití y Centroamérica) o en los estratégicos
en clave de seguridad y preservación ambiental (Colombia,
México y Brasil).
La utilización casi exclusiva del indicador del ingreso per
cápita para la asignación de la AOD sesgó la mirada y la sensi-
bilidad de los donantes hacia los problemas reales del desa-
rrollo en ALC. A partir de 2005 se incluyeron en el debate
otros argumentos para continuar cooperando en la región
vinculados al papel de los PRM en la provisión de bienes
públicos, en la garantía de la estabilidad regional y mundial,
en la existencia de grandes bolsas de pobreza y, en definitiva,
en la necesidad de consolidar sus frágiles avances en la senda
del desarrollo. Pero no solo por estos motivos. Tanto la cre-
ciente importancia de la CSS como las transformaciones
geopolíticas en curso, entre otras la creciente presencia de
actores extrarregionales (China, Rusia, India o Irán) que
pugnan por ganar influencia, unidos a los procesos experi-
mentados en muchos países latinoamericanos en la búsqueda
de más autonomía, con políticas exteriores más diversifica-
das y afirmativas respecto a las tradicionales potencias hege-
mónicas, condujeron a muchos donantes a reevaluar la con-
veniencia de mantener su cooperación y su apoyo en la región
a través de mecanismos de triangulación.
La grave crisis económica, política, social y de seguridad
que afecta hoy en diferentes grados a los países de ALC ali-
menta especulaciones sobre el calado, fortaleza y recorrido
de la CSS de Brasil o Venezuela, entre otros, proyectando sus
sombras sobre la cooperación regional en los diversos meca-
nismos de concertación e integración creados en el siglo XXI.
Poderosos factores externos, como la definición del Gobierno
Trump sobre la política exterior estadounidense o la evolu-
ción económica de China, dada la gran dependencia regional
de su comercio y finanzas, pueden complicar todavía más el
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