Estudiantes: Laura Daniela Guerrero Bejarano, Salma Daniela Charry

Raquira, Laura Sophia Rico Useche, Mabel Julieth Peralta Castaño,

Paula Isabella Pineda Triviño.

Los determinantes de superior jerarquía en el marco de las dificultades en el avance de

la legalización de barrios en diferentes partes en Bogotá

La Ley 388 de 1997 condiciona la planificación y la gestión del suelo a nivel local a través
del establecimiento de determinantes de superior jerarquía supramunicipales que son de
obligatorio cumplimiento por parte de las entidades territoriales. Estas disposiciones se
instauran en función de proteger y garantizar objetivos y valores que llegan a superar
intereses municipales y distritales pues son aspectos considerados de especial importancia,
por ello, son condicionantes en casos como la legalización de barrios en Bogotá, un
fenómeno que es definido en el Decreto 165 de 2023 como el proceso mediante el cual se
expide la reglamentación urbanística que reconoce e incorpora al perímetro urbano
asentamientos humanos de origen informal constituido por viviendas de interés social. Bajo
estas premisas, el presente texto tiene como objetivo identificar y explicar los determinantes
de superior jerarquía que tienen relación con la legalización de barrios en Bogotá.

Determinantes ambientales
Uno de los determinantes de superior jerarquía que condiciona el proceso de legalización de
barrios es la conservación y protección del medio ambiente. Este se reglamenta por medio de
la Ley 99 de 1993 que creó el Sistema Nacional Ambiental y la Ley 165 de 1994 que adoptó
el Convenio de Diversidad Biológica, el cual le otorgó obligaciones internacionales al Estado
y configuró el concepto de áreas protegidas, entendidas como áreas definidas
geográficamente que hayan sido designadas o reguladas y administradas para alcanzar
objetivos específicos de conservación (Peña, 2023). Junto a ello también aparece la
conformación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) el cual es uno de los
componentes esenciales de los determinantes, a su vez que progresivamente aparecen otras
normativas que ayudan a regular estas áreas, tales como el Decreto 1076 de 2015.

Cifras como las de 2017 muestran que, para ese año, se registraban 20.829 asentamientos
ilegales en Bogotá, lo que representa el 21% del suelo urbano de la ciudad (Semana, 2017).
Bajo esta realidad, el determinante impacta en el proceso de legalización de barrios en la
medida que, en la ciudad, hay muchos barrios ilegales que se ubican en zonas de protección
ambiental. Este es el caso de los cerros orientales los cuales tienen como una de sus
principales amenazas los asentamientos ilegales o invasiones, en su mayoría de tipo urbano,
ya que generan afectaciones como la tala de árboles, pérdida de cobertura vegetal,
contaminación de fuentes hídricas, entre otros (Observatorio Ambiental de Bogotá, 2017).

La principal afectación al tema de la legalización es que, según el artículo 6 del Decreto 165
de 2023, los desarrollos urbanos informales que se ubican dentro de las áreas de protección se
encuentran dentro de una improcedencia que les impide ser legalizados (siendo únicamente
reconocidos aquellas edificaciones que se encuentre fuera de suelos de protección).
Asimismo, se dispone en el artículo 20 que en los casos en que los asentamientos se ubiquen
en suelos de protección ambiental como las áreas de la Estructura Ecológica Principal u otros
sueños de protección, se podrá llevar a cabo reasentamientos de la población que hubiese
establecido su hábitat en dichas zonas, esto bajo la salvedad de que debe existir un previo
análisis técnico desarrollado por parte de las autoridades ambientales. Asimismo, se podrán
determinar restricciones urbanísticas de tipo ambiental que lleven a la necesidad de gestionar
y establecer pactos de borde o similares como el acotamiento.

Determinantes relacionados con condiciones de riesgo y amenaza

La Ley 1523 de 2012 establece un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos y Desastres que
tiene como fin el análisis y evaluación de los riesgos así como también las estrategias a usar
para enfrentarlos y reducirlos. De allí que el riesgo sea de gran importancia para la
planificación territorial y para la Ley 388 de 1997 que concibe la gestión del riesgo como una
función de orden público. Lo anterior guarda especial relación con la legalización de barrios
de origen informal teniendo en cuenta lo dicho en el Decreto 165 de 2023 en el cual indica
que la solicitud de legalización ha de estar acompañada del concepto emitido por el Instituto
Nacional de Gestión de Riesgo y Cambio Climático, entidad última que genera lineamientos
para la gestión del riesgos a fin de proteger a quienes se encuentren en situación de riesgo.

Dicho concepto pretende llevar a cabo la evaluación del riesgo y emitir información al
respecto, es decir, deben identificarse y delimitarse las zonas que se encuentran en condición
de amenaza, indicando a su vez las posibles restricciones urbanísticas que tengan lugar en el
asentamiento a fin de incluirlas en el plano de loteo. Asimismo se deben determinar las
estrategias a utilizar para reducir la vulnerabilidad del asentamiento y, en caso de ser
necesario, se gestionará el reasentamiento de aquellas familias que se encuentran en situación
de riesgo mediante su inclusión en el Sistema de Gestión Predial y Reasentamiento.

Determinantes relacionados con el desarrollo de obras de infraestructura

Las autoridades correspondientes han reconocido que hay una necesidad de configurar
estructuras de comunicación y prestación de servicios que no pueden depender de decisiones
locales por su relevancia nacional (Peña, 2023). Por ello, la Ley 388 de 1997 indica que
hacen parte de los determinantes de superior jerarquía lo concerniente al señalamiento y
localización de infraestructuras básicas como las referentes a red vial regional y nacional,
puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de
energía, así como las directrices de ordenamiento para sus áreas de influencia. Su impacto en
la legalización de barrios en Bogotá es clara puesto que en el proceso se debe identificar las
áreas de reserva y/o afectaciones como las condicionadas por áreas hídricas, líneas de alta
tensión, redes, suelos de protección y demás, junto a la especificación de las acciones que se
requieren para poder ocupar dichas áreas.

De igual manera, el Decreto 165 de 2023 ha indicado que la solicitud de legalización debe
contar con las determinantes dispuestas en los conceptos por parte de empresas prestadoras
de servicios públicos, así como la identificación de condiciones de accesibilidad y
conectividad existentes en el asentamiento, y las disposiciones que se señalen en el plan de
ordenamiento territorial sobre el sistema de movilidad. Se recalca que las empresas de
servicios acueducto, alcantarillado, gas natural, energía eléctrica, TIC, Secretaría Distrital de
Planeación y demás según el caso, deben expedir conceptos técnicos de viabilidad, así como
acciones de mejoramiento. El Decreto es manifiesto en alegar que las áreas definidas como
espacios públicos, vías públicas, obras de infraestructura de servicios públicos domiciliarios y
equipamientos en la resolución de legalización y aprobadas en el plano de loteo adoptado,
quedan bajo esa destinación y uso específico así estén en predios privados.

Determinantes metropolitanos
Los Planes Integrales de Desarrollo Metropolitano como determinantes en el proceso de
legalización de barrios en Bogotá, a simple vista, no parecen tener mayor importancia. El
acoplo tardío de Bogotá a la Ley 1625 de 2013 para la planeación metropolitana y la consigna
de este hasta el 2022 mediante la Ley 2199 es muestra de ello (Peña, 2023), pues los
adelantos de legalización de barrios se han efectuado sin distinción del uso de instrumentos
estratégicos supramunicipales. En este sentido, cabe destacar dos elementos: Por un lado, la
utilidad de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca como mecanismo de
armonización de los procesos de planificación territorial, y por otro, la posibilidad de
intervención urbanística y legal de los desarrollos legalizados conforme a los planes zonales
de mejoramiento integral.

Considerando lo anterior, se entiende que, en efecto, los planes de legalización de barrios en

Bogotá han sido procesos desarticulados de la planeación metropolitana y, por este motivo,
podrían no ser un determinante de superior jerarquía. Sin embargo, la mayoría de estos
desarrollos de origen informal se encuentran en la periferia de la ciudad, donde, aunque ha
habido un ajuste urbanístico de la zona al menos en perspectiva formal y de planeación zonal
de mejoramiento, esto se ha realizado en su mayoría conforme a la unidad territorial distrital
y no como articulación con demás municipios aledaños. Por este motivo, es posible que el
proceso de legalización se vea afectado con la aplicación de la Ley 2199 de 2022, al menos
para aquellos asentamientos ubicados en zonas próximas a municipios de Cundinamarca; la
evaluación de los resultados de la figura de asociatividad, por supuesto, es aún temprana,
pues solo hasta el pasado 7 de febrero se “Declaró constitucional las funciones atribuidas a la
Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca y a su órgano de gobierno en materia de
ordenamiento territorial” (Secretaría Jurídica, 2022), sin embargo, continúa siendo un factor
importante a considerar en el marco del avance de los procesos de legalización en Bogotá.

Determinantes relacionados con asuntos de seguridad y convivencia

La Ley 2197 de 2022 cuyo objetivo es fortalecer la seguridad ciudadana, faculta a los
Alcaldes municipales y/o distritales, sin aprobación del concejo municipal, la determinación
sobre el suelo donde se establecerán los equipamientos de seguridad y convivencia
ciudadana. Entre ellos se identifican los centros penitenciarios y carcelarios, centros de
atención inmediata de la policía nacional, estaciones de policía, entre otros. Estos
equipamientos, de acuerdo con el numeral 21 del artículo 41 de la nombrada Ley, constituye
un determinante de superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la ley 388 de 1997
(Peña, 2023).

El Decreto 165 de 2023 señala como objetivo de la legalización de los barrios cerrar el déficit
de espacio y equipamiento público, saneamiento y otras obligaciones urbanísticas,
estableciendo que los equipamientos como los de seguridad y convivencia se constituirán a
favor del Distrito. De acuerdo con la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional,
citada en la Ley traída de presente, la legalización y la regularización de los asentamientos
debe orientarse al pleno ejercicio del derecho a la vivienda de conformidad con los
reglamentos de usos del suelo, motivo por el cual, resulta relevante el desarrollo de obras
cuyos propósitos sean fortalecer la seguridad ciudadana. Dado lo anterior, se resalta la
importancia de que los barrios a legalizar tengan acceso cercano e inmediato a entidades
nacionales de la fuerza pública, cuyas funciones atiendan las necesidades de los residentes.

Referencias.
- Decreto 165 de 2023 [Alcaldía Mayor de Bogotá]. Por medio del cual se reglamenta
el artículo 499 del Decreto Distrital 555 de 2021, se establecen las condiciones
aplicables al procedimiento de legalización urbanística de asentamientos humanos en
Bogotá D.C., y se dictan otras disposiciones. 02 de Mayo de 2023.
- Observatorio Ambiental de Bogotá (2017). Basuras, invasiones y minería amenazan
cerros orientales de Bogotá.
https://oab.ambientebogota.gov.co/basuras-invasiones-y-mineria-amenazan-cerros-ori
entales-de-bogota/
- Peña Porras, D. I. (2023). Derecho urbanístico y del ordenamiento del territorio en
Colombia. Bogotá, Colombia: Universidad Nacional de Colombia - Instituto de
Estudios Urbanos. (p. 57-91)
- Secretaria Juridica, Gov. (2022). Corte avala funciones de la Región Metropolitana
para ordenamiento territorial | Transparencia y acceso a la información pública.
Secretariajuridica.gov.co.
- Ley 1625 de 2013 [congreso de la república]. Por la cual se deroga la Ley Orgánica
128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas. Abril 29 de 2014.
D.O. No. 48.776.
- Ley 2197 de 2022 [congreso de la república]. Por medio de la cual se dictan normas
tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana.Enero 25 de 2022.
- Semana (10 de Septiembre de 2017). La preocupante situación de las invasiones en
Bogotá.
https://www.semana.com/impacto/articulo/invasiones-en-bogota-un-problema-preocu
pante-y-de-inseguridad/38603/