INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL PERÚ

1. Reforma de Partidos Políticos en el Perú

1.1. Proceso de desarrollo de los Partidos Políticos en el periodo 1980-2005

El 1 de noviembre de 2003 fue promulgada la Ley N° 28094, Ley de

Organizaciones Políticas, la cual tiene por objetivo la regulación de los partidos
políticos y la competencia entre estos. Dicha norma se constituyó en la primera ley
de este tipo en el país. En ese momento, el Perú era uno de los pocos países de
Latinoamérica que no tenía una ley que gobernara las actividades de los partidos
políticos, por ello, su importancia radical. Su constitución y aprobación fue el
resultado de más de un año de trabajo, y por ende, para su formulación se
involucraron a una amplia variedad de actores, incluyendo a los propios partidos
políticos, la Oficina Nacional de Procesos Electorales - ONPE, agencias
extranjeras especializadas, organizaciones no gubernamentales, actores de la
sociedad civil y miembros de la comunidad internacional de donantes. En un
comienzo, los políticos eran escépticos sobre las posibilidades del apoyo de los
partidos. Sin embargo, al final la ley fue aprobada por unanimidad en el Congreso;
un signo positivo del grado de consenso forjado entre las elites políticas sobre la
necesidad de reforma. La génesis de la legislación reflejaba una preocupación
genuina compartida entre los principales partidos políticos, tanto acerca de la difícil
situación en la que se encontraba el país -post el gobierno del Ing. Alberto Fujimori
Fujimori-, como de la necesidad de contar con incentivos institucionales que les
ayudaran a crear un mayor vínculo entre estado y sociedad.

El consenso mayoritario logrado sobre la Ley de Partidos Políticos, también

reflejaba la contribución del Acuerdo Nacional, una agencia estatal clave en
ayudar a construir un consenso entre los discrepantes partidos peruanos. La
legislación perseguía dos objetivos. El primero era revertir la tendencia a la
fragmentación política que ya era evidente durante el período de Fujimori. El
segundo objetivo era fomentar la transparencia y la democracia interna de los
partidos.

Para detener una mayor fragmentación, la ley de partidos buscó establecer

barreras de entrada diseñadas de tal manera que condujeran a disminuir el
número de partidos e incentivar el desarrollo de partidos más sólidos. Para ser
reconocidos por las autoridades electorales, los partidos necesitaban demostrar
que tenían una presencia activa (comités locales) en al menos 65 provincias (de
un total de 194). También debían presentar 125.000 firmas a las autoridades
electorales; esta cantidad era de hecho menor a la exigida durante el mandato de
Fujimori, pero fue considerada más realista y tenía el propósito de evitar que los
partidos pusieran a trabajar “fábricas” de falsificación de firmas, como ocurrió el
año 2000. Algunos de los involucrados en formalizar la legislación argumentaban
que el número de firmas debía ser más alto de todos modos, los artífices de la
reforma consideraban que el sistema se fortalecería con los consiguientes
cambios al código electoral: los partidos que no obtuvieran el 5% de los votos en
las elecciones nacionales estarían obligados a volver a registrarse, si querían
participar en futuras contiendas. Los partidos establecidos obviamente apoyaban
la idea de usar barreras de entrada para reducir el número de partidos, dado que
ellos serían los principales beneficiarios.
El segundo objetivo de la ley era promover una mayor sensibilidad y
responsabilidad de los líderes de partidos, tanto hacia sus miembros como hacia
la sociedad en general. Hasta dicha fecha, los partidos peruanos se desarrollaron
dentro de una cultura del secreto y de control vertical, en particular con respecto a
sus fuentes de financiamiento. Dado que durante la década de 1990 los partidos
estuvieron efectivamente marginados de la escena política, el Perú no llevó a cabo
innovaciones como las emprendidas en otros países latinoamericanos. La nueva
ley establecía, por primera vez, que los partidos registrados tenían que entregar
un informe detallado de la contabilidad de sus ingresos y gastos a las autoridades
electorales. Se pensaba que esta desclasificación ayudaría a reducir la corrupción
y el clientelismo. La ley también incluía nuevas normas acerca de la organización
interna de los partidos: requería que los partidos registrados tuvieran elecciones
regulares para elegir a sus candidatos, y que ello se hiciera de manera abierta y
democrática. Aunque bastante comunes en otros países, estas regulaciones
resultaban controvertidas en el Perú. De hecho, los requisitos estipulados
originalmente para regular el financiamiento y la democracia interna de los
partidos tuvieron que ser aminorados al momento de su discusión en el Congreso.
Finalmente, la ley establecía nuevas normas para el financiamiento estatal a los
partidos. Esta resultó ser una de las áreas más difíciles y casi hizo fracasar el
acuerdo en su totalidad: hacía surgir cuestiones incómodas acerca del control y la
influencia estatal sobre los partidos y sus actividades. Las discusiones acerca de
las reformas al sistema político, tanto dentro como fuera del Congreso, daban por
hecho que a la Ley de Partidos Políticos le seguiría un paquete de reformas al
sistema electoral. El logro de haber obtenido consenso sobre la primera materia
motivó la adopción de un enfoque similar para la segunda. Con la ayuda de
agencias ajenas (que nuevamente incluían a IDEA y a Transparencia), se produjo
un dictamen, pero este no contó con el anterior grado de participación de los
partidos. Entre los cambios propuestos se encuentran algunas enmiendas a la
constitución de 1993, por lo que para su aprobación se requería obtener una
mayoría en dos sesiones legislativas separadas, pero sucesivas, del Congreso.
Los cambios sugeridos incluyeron:

 El reemplazo de un Congreso unicameral por un sistema bicameral (es decir,

restituir el Senado abolido por la constitución de 1993);
 Darle voto a los miembros activos de las Fuerzas Armadas;
 Eliminar el voto obligatorio;
 Eliminar el uso del voto preferencial;
 Separar las elecciones parlamentarias de la primera vuelta electoral
presidencial; y
 Reformar la administración del sistema electoral.

Desde el punto de vista del fortalecimiento del sistema de partidos, las tres últimas
enmiendas son de particular importancia. La eliminación del sistema de votación
preferencial fomentaría la unidad partidaria y así ayudaría, de paso, a la disciplina
interna. Bajo el sistema actual, para las elecciones congresales los votantes deben
elegir primero un partido y luego un candidato dentro de esa lista en la boleta
electoral. El sistema tiende a promover una lucha partidaria interna, ya que los
candidatos individuales dentro de la lista compiten entre sí por la obtención de los
votos. Cambiar el momento de las elecciones parlamentarias también tendría
implicaciones significativas. Este sistema implicó la construcción de alianzas, pero
sin ninguno de los costos involucrados en ello. Desde la constitución de 1993 ha
habido tres instituciones involucradas en las elecciones -en vez de una sola como
 en períodos anteriores- que son: el Jurado Nacional de Elecciones – JNE, la
Oficina Nacional de Procesos Electorales – ONPE, y el Registro Nacional de
Identidad y Estado Civil -Reniec. En los últimos años ha habido disputas entre
estas agencias (en particular entre el JNE y la ONPE), lo que a menudo ha traído
gran confusión, Sin embargo, en vista de que los nuevos sistemas de registro de
partidos y de supervisión de fondos les dan nuevos poderes a las autoridades
electorales, la vuelta a una agencia única probablemente podría producir una
concentración del poder. Dada las recientes experiencias de prácticas electorales
irregulares, esta podría no ser una solución óptima.

Principales reformas a nivel descentralizado

El país ha sido víctima de una serie de shocks históricos que han contribuido con
la formación de un sistema político fragmentado y una cultura política poco
desarrollada. Actualmente, la confianza en los partidos políticos es de las más
bajas en la región, lo que ha resultado en que el peruano promedio no está
particularmente interesado en la política ni en trabajar directamente por un partido
o candidato1. Además, se evidencia la proliferación de pequeños partidos,
fragmentando la oposición y dando lugar a organizaciones de corte independiente
y, en casos, antipartidarias2. La crisis de los partidos políticos se encuentra en el
centro de la crisis de representatividad que experimenta el país. Los principales
partidos del sistema peruano han cambiado constantemente desde los inicios de
los años noventa sin que ninguno haya logrado consolidarse dentro del sistema
político. Esta situación resulta del quiebre del sistema de partidos que estaba en
proceso de construcción en los años ochenta, y que se consolidó a partir del
“autogolpe” de 1992. Desde entonces, el Perú ha visto aparecer y desaparecer
organizaciones políticas que no han logrado dar lugar a un sistema de partidos
políticos propiamente dicho. En este contexto, es necesario que los partidos
políticos cuenten con un rol fundamental en el proceso de descentralización y para
que éste sea exitoso se necesita de la participación de la clase política dentro de
un marco regulatorio que defina claramente sus tareas y responsabilidades y de la
participación activa de la ciudadanía, por lo que es necesario el desarrollo de
partidos políticos plurales y de amplio alcance.

Una de las funciones de los partidos políticos es la de conglomerar los intereses

individuales en una sola institución a la cual puedan adherirse los ciudadanos,
brindándole legitimidad. Sin embargo, ante la ausencia de partidos sólidos a nivel
local, las políticas públicas tienden a obedecer a distintos grupos de interés, lo
cual dificulta la realización de políticas a nivel nacional. El proceso de
descentralización en el Perú tiene sus inicios en los años sesenta, durante el
primer gobierno de Fernando Belaúnde (1963-1968). Sin embargo, los efectos
reales del proceso no se consolidaron hasta el segundo gobierno de Belaúnde
(1980-1985), en el que se reinstauraron las elecciones municipales y se fortaleció
de cierta manera la base de recursos fiscales de las municipalidades. En dicho
periodo, como se señala en el informe final de la Comisión de Alto Nivel de
Reforma Política (2018, pg. 10), el Perú poseía un sistema de partidos incipiente,
pero mucho más representativo e institucionalizado que el actual, donde los
candidatos eran militantes, con un marcado desarrollo de carrera política entre sus
1
Carrión, J., Zárate, P., & Seligson, M. (2010). Cultura política de la democracia en Perú, 2010: consolidación democrática en las
Américas en tiempos difíciles. Instituto de Estudios Peruanos.
2
Tanaka, Martin. (2007). El sistema de partidos “realmente existente” en el Perú, los desafíos de la construcción de una
representación política nacional y cómo enrumbar la reforma política”. Lima: CIES
miembros, con actividades de campaña y proselitismo en base al trabajo
voluntario de militantes y simpatizantes y por ende bancadas representativas con
decisiones de valor colectivo. Un ejemplo claro de ello, se materializó durante el
gobierno de Alan García (1985-1990), al establecer al APRA como partido
importante, no solo a nivel de gobierno, sino también con importantes logros en las
próximas elecciones regionales de 1990, a pesar de los desalentadores resultados
de gobierno. Así, el APRA fue capaz de salir victorioso en las elecciones
regionales.

Durante el inicio de los años 90, el gobierno del Ing. Alberto Fujimori, introdujo
cambios en esta dinámica de desarrollo partidario, desalentando las perspectivas
de logros a nivel local y regional. En lugar de incrementar los fondos a gobiernos
locales, para el fortalecimiento institucional no solo de estos sino también de los
partidos políticos que proveían a sus gobernantes. La principal medida fue el
Decreto Ley 776, mediante el cual se cortaban las transferencias a gobiernos
locales de forma drástica. Así, el presupuesto antes manejado por las
municipalidades pasó a ser manejado por FONCODES, un programa de
desarrollo que proveía de financiamiento central a proyectos locales
específicamente seleccionados por el gobierno. Esto generó que las acciones
posibles por gobiernos locales fuesen considerablemente limitadas y que los
proyectos de mayor importancia realizados a nivel local fuesen atribuidos al
gobierno central. La consecuencia de esto fue el fortalecimiento de las
organizaciones sociales de base y la proliferación de movimientos sociales
paralelos al sistema tradicional. Estos nuevos grupos ya no tenían que pasar por
las rutas tradicionales para expresar sus demandas, pues ya no tenían que acudir
al municipio, negociaban directamente con FONCODES o en otras palabras con el
gobierno central. Esto debilitó la institucionalidad en general y particularmente a
los partidos políticos tradicionales, pues estos ya no eran los canales de conexión
entre la población y el estado.

Adicionalmente, se bajaron los requisitos necesarios para que los candidatos

pudiesen postular a cargos políticos a nivel local. Esta acción fue de suma
importancia, puesto que permitió que un número importante de candidatos
independientes, apoyados por los nuevos movimientos sociales de base, se
presentaran a puestos locales, generando que los partidos políticos establecidos
encontraran sumamente difícil formar una base en este nivel. Las acciones del
periodo fujimorista, de esta forma, representaron un retroceso al proceso aún
incipiente de descentralización que se experimentaba en el momento. Al culminar
el gobierno de Fujimori, el gobierno de Alejandro Toledo (2002) inició una serie de
acciones que culminarían con una importante descentralización de presupuesto
hacia los gobiernos locales en el año 2007. Desde un punto de vista teórico, la
descentralización pudo resultar útil para los partidos políticos en la medida en que
abrió una ventana a un mayor acercamiento entre los representantes del partido y
la población, pues el modelo creado por Fujimori de acercamiento directo entre el
ciudadano y el gobierno central se había acabado. De forma contraria, este
proceso también pudo afectar a los partidos políticos generando espacios dónde
partidos menores podían ganar poder a pequeña escala.

En la práctica, los gobiernos locales, aún antes de que se estableciera una mayor
descentralización, surgieron como un espacio de poder que en muchos casos ha
sido tomado por partidos independientes o incipientes, donde los partidos políticos
han encontrado difícil mantener un contacto con la población. A pesar de las
ventajas que la presencia de partidos locales pueda generar en el sentido en que
 el gobernante puede tener una relación más directa con la localidad, si el partido
no cuenta con un nivel mínimo de institucionalización se pierden los beneficios de
los partidos políticos en tanto a la imposición de disciplina y continuidad de
políticas. Los bajos niveles de institucionalización en los partidos políticos
fomentan la proliferación de líderes locales, lo que hace que estas organizaciones
políticas se deban a los grupos locales específicos que los eligieron. En este
sentido, cada alcalde electo con un 20% o 25% de apoyo tiene que responder a
grupos muy pequeños de población y no a intereses más generales 3. Este hecho
obliga a atomizar las políticas públicas, lo cual es aún más perjudicial en un
contexto de intento de descentralización. Por estas razones, el fortalecimiento de
los partidos políticos en este nivel de gobierno resulta básico si es que lo que se
quiere es asegurar los beneficios de la descentralización en un contexto de
democracia4.

1.2. La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política

Mediante Resolución Suprema N° 228-2018-PCM, publicada en fecha 21 de

diciembre del año 2018, se crea la Comisión Consultiva denominada “Comisión de
Alto Nivel para la reforma Política”, la cual tuvo como encargo el proponer medidas
integrales que contribuyan al fortalecimiento de las instituciones públicas, del
sistema democrático y del estado Constitucional de Derecho. Como consecuencia
de su labor se propusieron cambios en la Constitución Política, en la Ley Orgánica
de Elecciones, la Ley de Elecciones Regionales, la Ley de Elecciones Municipales,
la Ley de Organizaciones Políticas, la Ley Orgánica de Gobiernos regionales, la
Ley Orgánica de Municipalidades y el Código Penal. En total, se presentaron doce
proyectos que buscaron la mejora en el desempeño de las mencionadas
instituciones, que permitirán enfrentar los problemas de legitimidad y desafección
ciudadana que enfrentaba el país, en tiempos convulsos luego de la transición de
gobierno que significó la renuncia del Gobierno Constitucional del ex Presidente
Pedro Pablo Kuczynski, ocurrida el 21 de marzo del mismo año.

Respecto a las propuestas formuladas por la Comisión, es importante citar que en

su propio informe final reconoce que las reformas plateadas se enfocaron
centralmente en reformas legales, precisando que para un verdadero cambio del
sistema político, no solo son de necesidad las reformas normativas, sino que,
además se requieren cambios conductuales de los representantes, compromiso e
involucramiento ciudadano, mejora de los modelos de la gestión pública, así como
medidas de fortalecimiento de las dependencias gubernamentales encargadas de
hacer cumplir las leyes aprobadas5.

Bajo dicho criterio, las reformas de la Comisión se centraron en tres ámbitos del
sistema político: el sistema de gobierno, el sistema de partidos y el sistema
electoral. Sobre dichos ámbitos, se partió de un diagnostico centrado en cuatro
ejes de problemas:

i. La existencia de partidos políticos y movimientos regionales precarios y

poco representativos;

3
Grompone, R. (2005). La escisión inevitable: partidos y movimientos en el Perú actual (Vol. 26). Instituto de Estudios peruanos.
4
Comisión de Alto Nivel para la reforma Política (2018) Informe Final.
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/300957/Comisi%C3%B3n_Informe_Completo-compressed_compressed.pdf?
v=1553274382
5
Ídem
 ii. Política altamente vulnerable a prácticas de corrupción, con escasa
rendición de cuentas;
iii. Democracia con problemas de gobernabilidad y de control político; y
iv. Limitaciones a la participación electoral y política de los ciudadanos.

1.2.2. Reformas legislativas aprobadas

El Perú posee uno de sistemas de partidos con muy bajo nivel de

institucionalización de América latina, los ejemplos son claros, muchos partidos
políticos desaparecen no solo por el costo de su organización sino además por
iniciativa propia, ya que un gran número de partidos cambian sus denominaciones
según sea el proceso electoral en ciernes. Esto alta volatilidad genera que sus
miembros y hasta electores no presenten marcadas raíces de base, por ende su
legitimidad y organización, a nivel población, presentan débiles raíces sociales;
ante ello, la Comisión planteó modificatorias sobre los requisitos de inscripción y
cancelación de partidos ante el registro de organizaciones políticas, esto a fin de
solo las organizaciones políticas que cumplan requisitos realistas y verificables
permanezcan en dicho registro y abrir la posibilidad de fusiones entre partidos
nacionales y organizaciones políticas regionales. Igualmente, respecto a medidas
para el fortalecimiento de la democracia interna y del proceso de selección de
candidatos, la comisión planteo que solo militantes o afiliados puedan ser elegidos
candidatos. El fortalecimiento de la democracia interna permitiría “depurar” del
sistema a partidos y organizaciones políticas regionales poco representativas o
“cascarón”. Respecto a cambios que permitían mejorar la representación política,
la Comisión planteó el retorno a la bicameralidad, a fin de definir criterios
diferenciados para la representación ante ambas cámaras. Se planteó reducir el
tamaño de las circunscripciones electorales que favorezca la relación de
representación a todo tipo de sectores de la población.

Respecto a reformas para combatir la corrupción y fomentar la rendición de

cuentas ante la ciudadanía, la Comisión de Alto Nivel planteó mejoras en la
regulación del financiamiento público y privado de las organizaciones políticas,
establecer en sí, una mayor transparencia. Las medidas plantearon topes en la
recaudación de fuente privada, el acceso al financiamiento público directo (franja
electoral), y la distribución del gasto público de financiamiento a partidos de
representación nacional con funcionamiento desde el año 2017. Igualmente, se
propusieron medidas sancionadoras respecto al ingreso de aportes durante
campaña, dotando a los organismos electorales de capacidades sancionadoras y
efectivas a los partidos involucrados. La comisión además planteo medidas
respecto a la transparencia sobre las hojas de vida de los candidatos a fin que la
población reconozca los conflictos de intereses o personas con procesos penales
a los que se ven expuestos con dichos candidatos. Sobre este punto la Comisión,
planteó una reforma a la inmunidad parlamentaria a fin de evitar su uso como
mecanismo de impunidad. Igualmente, se planteó medidas que fortalezcan las
capacidades de fiscalización y control de los consejos regionales y municipales,
con el fin de mejorar los mecanismos de control horizontal en dichas instancias.

En relación a medidas que permitan una democracia más gobernable y mejor

control político, la Comisión planteo mecanismos que mejoren las relaciones entre
los poderes Ejecutivo y Legislativo, a fin de evitar bloqueos que afecten la
gobernabilidad y comprometan el sistema democrático del país. Entre las medidas
 planteadas esta la elección del Congreso en segunda vuelta electoral, el retorno a
la bicameralidad, la racionalización de la cuestión de confianza, la cesura
ministerial y la disolución del congreso, la renovación parcial de la cámara de
Diputados a mitad del mandato y la eliminación de la causal de vacancia por
permanente incapacidad moral del Presidente de la República, entre otras.
Asimismo, se plantearon reformas sobre la gobernabilidad subnacional, entre las
más importantes reformas planteadas está el eliminar la segunda vuelta para
elección de gobernador, mejoras en la cifra repartidora de escaños de los
Consejos Regionales, incremento de los mandatos regionales y locales a 5 años y
el restablecimiento de la reelección inmediata de gobernadores y alcaldes, hasta
por un periodo consecutivo.

Por último, en aras de garantizar una mayor y mejor participación electoral y

política de los ciudadanos la comisión planteó mejoras en la gestión y
reglamentación del proceso electoral para promover la participación electoral y
política, tales como otorgar competencias a la ONPE a fin de determinar mejoras
en la composición de ciudadanos por mesa de sufragio y sin precisar cargo de
desempeño de cada uno, la asignación del 1.5.% de la UIT a ciudadanos que
cumplan la función de miembros de mesa, eliminación de la “Ley Seca”, reducir la
prohibición de divulgación de encuestas y establecer precisiones en torno a la
neutralidad. Asimismo, con el fin de garantizar el voto de la población en
condiciones especiales se plantearon la implementación progresiva del voto
postal, eliminar la exención de la multa y determinar mesas de sufragio en
hospitales, centros penitenciarios y lugares accesibles a las personas con
discapacidad.

2. Los Partido Políticos en el Perú como problema público

Los partidos políticos cumplen un rol fundamental en la adopción, desarrollo y

consolidación de una democracia. No obstante, el nivel de desconfianza que recae
sobre ellos es alto. La sociedad peruana no confía en los políticos ni en los partidos
que representan (o con el cual se presentan a las elecciones). Este descontento, nos
lleva necesariamente a analizar urgentemente a qué se debe ello, para de ahí
identificar medidas pueden servir en el objetivo de contar con partidos políticos fuertes
y funcionales.

Desde luego, el fracaso en el desempeño de sus principales roles en el proceso

democrático constituye el principal factor de este desprestigio y desconfianza en la
sociedad. Los partidos políticos parecen sufrir una debilidad funcional o una crisis
funcional, pues han terminado enfocándose, casi exclusivamente, en ganar las
elecciones. Desde luego, este es un fin legítimo, pero no debe ser su base ni razón en
sí, pues, tienen por función servir de puente entra la sociedad y el Estado dentro de
una democracia. Asumir solo una función electoral los lleva a vivir en una permanente
campaña electoral, donde la competencia es la que marca la tendencia sin enfocarse
en la sociedad en sí.

Pero en ello también, debemos poner atención en los líderes, pues parte de la crisis
severa que afrontan los partidos, se debe a ellos, dada la centralidad de la que gozan
dichas instituciones de representación popular.

Luego de más de dos décadas de procesos de transición, prácticamente todos los

países de la región ya han desarrollado las instituciones centrales de la democracia, y
cuentan con un acuerdo en sus respectivas sociedades para resolver sus diferencias
 siguiendo sus reglas. En este proceso han sido los partidos políticos, electos por medio
de elecciones libres, competitivas y regularmente organizadas, los que han asumido
mayor liderazgo y, quizás, los actores más críticos para el éxito del proceso. Las
transformaciones en los partidos políticos son parte de una tendencia general en las
democracias liberales. Por ello, y a pesar de que el presente análisis se concentra en
los países de la región, es necesario abordar la situación actual de los partidos –sus
principales cambios– dentro de un contexto global.

Los efectos del apoyo al sistema y la percepción del desempeño son particularmente
considerables cuando se contrastan con los anteriormente explorados de las variables
socioeconómicas y demográficas. En ambos casos, los efectos de las variables
actitudinales son sustantivamente mucho mayores que los que encontrábamos para el
género, edad y tamaño de la ciudad. No sólo el desempeño a nivel nacional es
importante. El análisis indica que el desempeño a nivel local es también relevante. La
satisfacción con los servicios proporcionados por los gobiernos locales es un factor
estadísticamente significativo a la hora de explicar la confianza en los partidos políticos.
Manteniendo constantes el resto de variables, cuanto mayor es la satisfacción con los
servicios locales, mayor es la confianza en los partidos. Contrario a la falta de
consenso en cuanto a cómo calificar las transformaciones que actualmente
experimentan los partidos, analistas y académicos sí parecieran estar de acuerdo en
cuanto a las causas de la erosión de su estima o confianza en la ciudadanía. En
términos generales, buena parte del descontento con los partidos pareciera provenir de
su fracaso en el desempeño de sus principales roles en el proceso democrático, sobre
todo esos que deben desempeñar como instituciones u organizaciones.

Como es obvio, es muy difícil saber si la distancia entre gobernantes y gobernados, o

más en concreto entre políticos y ciudadanía -por utilizar una distinción que se
entienda, aunque no sea precisamente exacta-, es o no una característica estructural
de la historia política y social de la humanidad, pero lo que es cierto es que hoy en día
existe tal distancia y que desde la sociedad civil existe una visión negativa de la clase
gobernante e, incluso, de los miembros de la propia sociedad civil dedicados
profesionalmente a la política. Esta separación entre quienes representan y quienes
son representados supone un reto de enorme trascendencia para la democracia,
máxime para quienes normativamente propugnamos una recuperación del espíritu
republicano y de las virtudes cívicas conexas como vía indispensable para la mejora de
la calidad de la democracia.

En los estudios tradicionales sobre medición de la corrupción, la regla general está

siendo la de medir la percepción de la corrupción, entendida ésta como actividad ilícita.
Es decir, sobre todo se está midiendo la percepción de los sobornos y cohechos que
los encuestados sufren personalmente y creen que sufren las otras empresas y/o
ciudadanos que residen en un determinado país. Esta visión del problema ayuda
enormemente en la construcción de índices comparativamente fiables, pero deja de
lado la parte oculta del iceberg, es decir, toda la corrupción que se realiza bordeando
los impedimentos legales, o usando la propia ley o utilizando la inacción como
estrategia política de apoyo a situaciones injusta o corruptamente conseguidas. En
suma, se tiende a medir la corrupción entendida en sentido jurídico.

3. Propuestas para mejorar y fortalecer el sistema de los partidos políticos

Como se dijo, los partidos políticos tienen un papel fundamental en la democracia. De

ahí la necesidad de identificar propuestas que permitan fortalecer el régimen o sistema
de partidos político.
Consideramos que para fortalecer los partidos políticos se podrían asumir las
siguientes medidas:

1.3. Institucionalización

Permitirá definir las bases de la estructura, funcionamiento y procedimientos que

informan la vida de los partidos que les permita adoptar decisiones que se
traducen en líneas políticas y de acción.

1.4. Democratización

Está referida a la calidad del partido que le permite establecer y seguir procesos
de selección de autoridades y candidatos con amplia participación de los
miembros de la agrupación y de una manera que le acerque a representar la
diversidad de las sociedades en las que se enmarcan. Se debe implementar un
conjunto de disposiciones y medidas políticas tendientes a garantizar que la
elección de dirigentes internos, la designación de candidatos a puestos de
elección popular, y el diseño y determinación de la plataforma programática y/o
ideológica del partido sea producto de la voluntad libremente expresada de la
mayoría de sus miembros. Más aún, para considerar a un partido como
democrático este debe de contar con mecanismos formales y/o informales que
garanticen el acceso fluido y oportuno entre miembros de distintos niveles a lo
interno de la institución, y con la flexibilidad para escuchar e incorporar a grupos
organizados relevantes en el país en sus estructuras.

De la misma forma, las reglas para definir quien tiene derecho a elegir o a ser
electo dentro de un partido tienden a enfrentar el fortalecimiento institucional con la
transparencia y la democratización. Está claro que entre más abiertas y
generalizadas sean estas normas, más democrático será́ el partido y, por ello, más
transparentes y sensibles al escrutinio público serán sus procesos internos.

1.5. Transparencia

Tiene que ver con la existencia y puesta en práctica de procedimientos y garantías

que aseguren la probidad en el manejo de los recursos y la visibilidad en el
proceso de toma de decisiones, sentando las bases de una cultura de rendición de
cuentas, inspiradora de una relación más intensa entre la ciudadanía y la vida
interna de los partidos. Tiene que existir claridad y probidad en la distribución,
manejo y uso de los fondos con que estos cuentan para financiar sus actividades,
tanto electorales como no electorales. Así, es necesario que cuenten con
reglamentos, órganos y actividades efectivas cuyo fin sea precisamente garantizar
el control y el respeto de las normas éticas y legales por parte de sus miembros,
tanto dentro del partido como en la función pública.

1.6. Ideología

Esto es, se debe tener definido los pilares básicos o programa político como
propuesta y como línea de gobierno.
1.7. Reclutamiento

Los programas de reclutamiento de nuevos miembros tienen la capacidad de

generar estabilidad y mecanismos de renovación partidista. Se deben atraer y
formar nuevos líderes que fortalezcan al partido, deben de complementarse con
estructuras internas abiertas y procesos de elección o designación de dirigencia
claros, justos y regidos con reglas estables.
1.8. Formación de sus militantes

Debe ser una tarea constante, pues les permitirá conocer no solo de su ideología,
sino de los programas que puedan definir. Un partido debe considerarse
institucionalizado cuando establece lealtades y alianzas con quienes se asocian
con el (seguidores y, sobre todo, miembros). Estos procesos, relaciones y
estructuras resultan en el desarrollo y fortalecimiento institucional interno del
partido. Se deben generar programas de capacitación y espacios para el análisis,
el debate y la rendición de cuentas. Ello permitirá mantener a los miembros de
unos partidos políticos conscientes e informados de la situación del partido y del
país donde este funciona. Igualmente, sirven para reforzar las identidades del
grupo en torno a ideas u objetivos que unen e integran a los miembros de la
institución, y a la vez los diferencian de los demás partidos. Así́, este tipo de
programas fortalece la institucionalidad partidaria.

1.9. Procesos de selección interna

Mediante la permanente programación de elecciones primarias en la elección de

líderes o representantes

1.10. Órganos de control político interno

Generan los controles necesarios para salvaguardar la probidad de sus miembros

al desempeñar funciones políticas y así́ mantener la integridad institucional del
partido. Esto es central no sólo para fortalecer la institución a lo interno, sino
también ante los ojos de sus simpatizantes y del público en general. Un partido
con capacidad de autocontrol y rectificación se convierte en una institución más
fuerte y mejor valorada por los ciudadanos.

1.11. Disciplina partidaria

Es decir, la capacidad de generar comportamientos comunes a partir de

decisiones centralizadas es, en muchas ocasiones, clave para el buen
funcionamiento de un partido político. Esto es especialmente cierto en las
funciones que este desempeña en el gobierno (ya sea como oposición o partido
oficial). La estructura y las ideas integradoras que mantienen a un partido unido
deben ser lo suficientemente fuertes como para que este se presente como un
bloque cuando sea necesario.

1.12. Filtros necesarios en la selección de los candidatos.

Si un partido político no realiza un exigente proceso de selección, a la larga se

genera no solo el desprestigio personal, sino también institucional, pero de
sobremanera en su actuación política, la cual tendrá efectos en el desarrollo de la
sociedad.
1.13. Formación de bases

Contar con militancia activa que se identifique con los ideales y objetivos del
partido político al que se han inscrito. Ello permitirá que tengan participación y
presencia en las elecciones internas al momento de elegir a sus delegados y con
ello, a posterior, formarlos para ser considerados como candidatos en las
elecciones.

1.14. Otros aspectos a tener en cuenta

Prohibir los aportes en efectivo (con la única excepción de las pequeñas

donaciones), para alentar la bancarización y poder trazar y controlar el dinero que
circula en política. Permitir aportes de personas jurídicas (empresas y sindicatos) a
los partidos y a las campañas, con montos máximos que impidan el predominio de
un donante o sector y excluyendo a quienes tienen un conflicto de interés.
Reconsiderar esta prohibición ayudaría a alentar la formalización de los aportes de
campaña que se realizan informalmente o través de los partidos. Permitir la
reversibilidad de los aportes para que las agrupaciones políticas puedan rechazar
contribuciones que estén prohibidas por ley o de los cuales no puedan demostrar
su origen. Disponer un mecanismo de declaración en línea y de monitoreo de las
actividades partidarias y de campaña. Estas herramientas permitirían la
publicación inmediata de los aportes y gastos de financiamiento ordinario y de las
campañas electorales, agilizando el proceso de rendición y publicación y
facilitando tanto el control por parte de la autoridad de aplicación como el control
social. Esto debería generar incentivos para rendiciones más precisas, porque la
detección de inconsistencias o problemas podría acarrear sanciones durante la
campaña o un costo político inmediato. Agilizar la apertura y operación de las
cuentas y subcuentas y la habilitación de pago mediante tarjetas de crédito y
medios electrónicos. La implementación de mecanismos más ágiles de
recaudación relacionados a la apertura de cuentas y subcuentas en el Banco
Nación en tiempos compatibles con los períodos de campañas facilitaría a los
partidos políticos la operatoria de las mismas y los incentivaría a transparentar sus
finanzas. Alentar la utilización de tarjetas de crédito y nuevas tecnologías como
páginas web y telefonía para recaudar podría ayudar tanto a la bancarización del
dinero de los partidos y las campañas como a un financiamiento menos
concentrado. Ampliar el período de campaña para que comience al momento de
vencer el plazo para la inscripción de listas de pre-candidatos y termine 48 horas
antes de la elección general o, en su caso, de la segunda vuelta electoral. De esta
forma quedaría comprendido en el plazo de campaña la actividad proselitista más
intensa que se desencadena cuando se oficializan los precandidatos. Hacer a los
candidatos corresponsables por las violaciones a la ley de financiamiento de modo
que se les generen incentivos para controlar que la recaudación y la rendición se
ajusten a la ley.

Asimismo, consideramos importantes los siguientes:

 Fomentar la formación política en los jóvenes.

 Contar con un programa de control interno y/o compliance.
 Se tiene que realizar un control al financiamiento, a fin de que dicho dinero
pueda ser invertido correctamente, además, de transparentar debidamente el
 financiamiento privado, con lo que se reduce la posibilidad de incentivos para
la corrupción.
 La reforma pasa también por modernizar y simplificar el sistema de
fiscalización, para que las organizaciones políticas rindan cuentas adecuadas
del empleo del dinero de los contribuyentes.
 Se deben optimizar las reglas de salida o pérdida de la personería jurídica de
las instituciones políticas sin representatividad para que estas no atomicen el
voto.
 La existencia de movimientos locales y regionales debilita la estructura de los
partidos nacionales. Les crea una competencia desleal y de difícil superación.
 Se debe fomentar carreras políticas, las cuales sólo pueden fomentarse con
libertad de concurrencia, libertad de competencia y elecciones con voto
universal, directo y secreto dentro de los partidos, cuyos resultados sean
obligatorios.
 La curul en el Parlamento debe pertenecer al partido y no al congresista. Así
que se debe eliminar el voto preferencial y, si renuncia a la bancada se le
expulsa, debe perder la curul.
 Deben responder a su función de representación social
 Renovación y formación de cuadros con claridad y apertura, sin perder su
cohesión institucional.
 Ninguna de dichas propuestas requiere modificación alguna de la
Constitución, por el contrario, basta con cambiar los artículos
correspondientes de la ley de organizaciones políticas.
 Incluir dentro de la reforma, un artículo que exija a los partidos políticos
considerar dentro de sus actividades el desarrollo de programas de formación
o preparación política para que los futuros militantes logren competencias
técnicas y conductuales mínimas para el ejercicio de la función pública hecho
que permitirá fortalecer su desempeño y capacidad de toma de decisiones
asertivas en bien de la democracia, responder a los problemas sociales que
se suscitaban en el interior del país, y sobre todo contribuir al desarrollo
nacional.
 Optimizar el desempeño de las organizaciones políticas mediante la reforma
del marco normativo que los regula, a fin de fortalecer la capacidad de
representación y articulación de intereses partidarios con los sociales, para
asegurar mayor desarrollo humano, inversión social, educación, salud,
acceso a servicios básicos y seguridad social, hecho que permitirá
incrementar los niveles de aceptación y satisfacción de la población.
 Que se mantenga la valla electoral en 5%, como está ya legislado, ya que es
un freno a la multiplicación de partidos y su dispersión en el Parlamento.
 Mejorar la ley de partidos políticos, siendo ésta una muy buena ley, por
mucho tiempo esperada. Requiere sin embargo requiere reajustes y en
particular una revisión que impida que se burlen de sus disposiciones
Referencias Bibliográficas:

Carrión, J., Zárate, P., & Seligson, M. (2010). Cultura política de la democracia en Perú, 2010:
consolidación democrática en las Américas en tiempos difíciles. Instituto de Estudios Peruanos.

Comisión de Alto Nivel para la reforma Política (2018) Informe Final.

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Ídem

Grompone, R. (2005). La escisión inevitable: partidos y movimientos en el Perú actual (Vol. 26).
Instituto de Estudios peruanos.

Tanaka, Martin. (2007). El sistema de partidos “realmente existente” en el Perú, los desafíos de
la construcción de una representación política nacional y cómo enrumbar la reforma política”.
Lima: CIES