MATERIAL DIDÁCTICO DE LA UNIDAD CURRICULAR

NUEVO MODELO POLICIAL

Ubicación: Tramo 5
Eje de Formación: Sociocrítico
Forma de estudio: A distancia
Duración: 40 Horas
Versión: Documento base

Caracas, marzo 2012

 1. CRÉDITOS

Experto (s) en Contenido:

Vice-rectorado de Desarrollo
Académico

Aimara Aguilar

Director Nacional de Desarrollo

Curricular

Ruzay Rangel

Validador (es) Externo:

Coordinación Nacional del PNF

Policial

José Cardoso

Equipo de Diseño Curricular

Marcos Vásquez

Migdalys Marcano

Yesenia Bermúdez
 2.

3. ÍNDICE

4.
CRÉDITOS.............................................................................................................................................. 2
PRESENTACIÓN..................................................................................................................................... 3
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................... 4
PROPÓSITO DE LA UNIDAD CURRICULAR............................................................................................. 5
ORIENTACIONES Y RECOMENDACIONES............................................................................................... 5
ESTRUCTURA DEL MATERIAL DIDÁCTICO.............................................................................................. 6
Propósito del Encuentro Didáctico....................................................................................................... 7
Actividad 1.Observo y Reflexiono......................................................................................................... 7
A continuación te presentamos una imagen, obsérvala e interprétala dando respuesta a las siguien-
tes preguntas:....................................................................................................................................... 7
7
Actividad 2.Lectura: El nuevo policía debe tener una formación ideológica........................................ 7
A continuación te presentamos un artículo publicado en El periodiquito de Monagas.El24 de febrero
de 2012................................................................................................................................................ 7
ENCUENTRO DIDÁCTICO 2.................................................................................................................. 12
ANÁLISIS HISTÓRICO COYUNTURAL DE LA POLICÍA EN VENEZUELA................................................... 12
Propósito del Encuentro Didáctico:.................................................................................................... 12
Actividad 1. La policía venezolana...................................................................................................... 13
Actividad 2. Lectura: Análisis histórico coyuntural de la Policía en Venezuela....................................13
Actividad 3. Comparando al nuevo modelo policial........................................................................... 17
Actividad final del encuentro.............................................................................................................. 18
Creación del Programa de Control de Prácticas Policiales Desviadas: El nuevo modelo de policía
que se implementa en el país a través del Sistema Integrado de Policía con estándares de procedi-
mientos, funcionarios civiles y profesionales requiere un programa de control de prácticas que
permita sancionar las intervenciones policiales que atenten con la seguridad ciudadana y violen
los derechos humanos........................................................................................................................ 25
Referencias......................................................................................................................................... 27

5. PRESENTACIÓN

La historia contemporánea de Venezuela registra diversas

prácticas policiales inadecuadas que han dejado en evidencia
una profunda carencia de valores, de principios morales y un
fuerte desapego al respeto de los derechos humanos por parte
del funcionariado policial.
Dichos modus operandi se derivaron, en parte, del
modelo de formación policial con enfoque militarista
impartido a los integrantes de los cuerpos policiales. Entre
ellos, destacan: el uso indebido o excesivo de la fuerza, la
aplicación de técnicas y procedimientos sin diferenciar los
casos en los que se producían daños y perjuicios a la
población, y un alto grado de corrupción policial.
Con la intención de corregir tales desviaciones y en
concordancia con el modelo de sociedad democrática,
participativa, protagónica y corresponsable –expresado en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela– el
gobierno del presidente Hugo Chávez Frías creó la
Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES).
La finalidad de esta institución académica especializada es,
pues, encargarse de la profesionalización y del desarrollo
integral de las funcionarias y los funcionarios de la seguridad
ciudadana venezolana; por ello, se ha propuesto como una de
sus principales tareas formar el nuevo modelo policial, en el
que las y los oficiales desarrollen habilidades y destrezas para
aproximarse a sus semejantes.
Dado que los problemas policiales ya mencionados han
contribuido directamente con la descomposición social por la
que atraviesa Venezuela actualmente, se justifica la
implementación del Programa Nacional de Formación
Policial. Los propósitos y objetivos de este programa se
orientan al acercamiento y ejercicio político legítimo de
valores fundamentales como la ética, la justicia y la
solidaridad que son, en sí mismos, la misión humanista de la
revolución bolivariana.
Así, la tarea de la UNES, vista en los múltiples ámbitos
de la cotidianidad comunitaria e individual, apoyará la
transformación que requieren los procesos de formación en
los ambientes de aprendizaje para contribuir con la
profesionalización de las funcionarias y los funcionarios
policiales. Esto, a su vez, permitirá la cancelación de la vieja
deuda social y política que se tiene con los cuerpos policiales.
Sin embargo, el concepto de seguridad ciudadana
abarca, de acuerdo con el Texto Constitucional de 1999, el
derecho de protección que tiene el pueblo venezolano frente a
todas las situaciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo,
tanto de su integridad física como de sus propiedades;
también, incluye el disfrute de las garantías y los derechos
constitucionales. Por ello, se ha erigido como una de las
principales responsabilidades y competencias del Estado
venezolano.
A fin de brindar confianza y certidumbre a la ciudadanía
en general, el gobierno bolivariano ha diseñado e
implementado políticas y planes que permitan, en primer
lugar, mantener y restablecer el orden público–esto es,
prevenir o represar el delito y la violencia. En segundo lugar,
pero no menos importante, dar respuestas efectivas frente a
diversas emergencias y desastres.
 Por ello, es menester que la estructura del gobierno,
responsable de esta política pública, cuente con funcionarias
y funcionarios técnico-políticos formados en las distintas
profesiones relacionadas con la seguridad ciudadana, que
estén debidamente capacitados para:
 Acudir al llamado que se le haga ante situaciones peli-
grosas para la colectividad.
 Precisar y decidir sobre las áreas relacionadas con la se-
guridad ciudadana.
 Realizar un control político eficaz sobre las medidas que
se implementen para la protección de la integridad física y
propiedades de las personas o grupos que integran la socie-
dad venezolana.
 Habilitar y facilitar el funcionamiento de mecanismos de
participación de las comunidades que hagan efectivas las
acciones de control para favorecer la transparencia y rendi-
ción de cuentas por parte de los responsables de las institu-
ciones a cargo de la política pública de seguridad ciudada-
na.
 Dentro de este marco de ideas, la UNES ─en cumplimiento
con lo establecido en el artículo 332 de la Constitución de la
República Bolivariana y el artículo 37 de la Ley Orgánica del
Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, además
del PNF Policial, se ha planteado como prioridad el diseño y
la implementación de los siguientes Programas Nacionales de
Formación:
 Protección Civil y Administración de Desastres
 Bomberil
 Investigación Penal
 Penitenciaria
Del mismo modo, se ha trazado la profesionalización de las
y los oficiales de los órganos de seguridad estadales y
municipales para elevar su nivel de formación, instrucción y
técnica; en virtud de lo cual, esta universidad orientará y
asistirá técnicamente a las academias estadales y municipales
para que asuman los nuevos planes de estudio.
Para lograrlo, la UNES rompe con los paradigmas de la
educación tradicional bancaria y se basa en el enfoque de la
Teoría Crítica. Aborda la formación desde la perspectiva de la
emancipación, cuyo fin último es la aprehensión de la
realidad para originar cambios profundos que permitan,
individual y colectivamente, la construcción de la historia
cotidiana por parte de sujetos con conciencia ciudadana
crítica, capacidad de inventiva y discernimiento.
Se trata de una educación en la que las y los estudiantes
son considerados sujetos políticos de acción, que deben y
pueden generar la transformación personal y social. Es decir,
se trata de una educación para el ejercicio del poder
ciudadano, que demande la garantía de sus derechos,
denuncie la barbarie y proponga nuevas formas de
organización institucional.Desde una comunidad de sujetos
políticos, este poder ciudadano permite participar en la
construcción de políticas, levantar la voz y la mano para
aprobar o rechazar, así como proponer o criticar, las
decisiones a tomar.
Desde esa óptica, las acciones formativas en la UNES se
conducen desde la educación popular,como modelo de
educación integral que asume el proceso educación-acción-
transformadora a modo de pilar para la refundación de la
institucionalidad de seguridad ciudadana en general, en
concordancia, por supuesto, con los cambios socio-históricos
y políticos registrados en la Venezuela actual.Los principios
de la educación popular permiten a mujeres y hombres
adquirir nuevas categorías para enfrentarse a su realidad,
superar las alienaciones a las que están sometidos y
autoafirmarse como cocreadores de su futuro histórico,
conscientes de que sólo las reflexiones y la práctica de un
conjunto de acciones les permite la confrontación continua,
progresiva y permanente.
Uno de los elementos característicos de la educación
popular es la dialogicidad como estrategia eminentemente
ética y epistemológica, cognoscitiva y política; como un
proceso de rigor en el que existe la posibilidad real de
construir el conocimiento, de aceptar al otro y asumir la
radicalidad en el acto de amar. El diálogo es más que un
método, es una postura frente al proceso de aprender-enseñar:
“unos enseñan, y al hacerlo aprenden, y otros aprenden, y al
hacerlo enseñan” (Freire 1993: 106).
 Esta manera de entender el diálogo rompe el modelo
tradicional del docente como agente poseedor de los
conocimientos y del alumno como el depositario de los
mismos. Por el contrario, los Programas Nacionales de
Formación impartidos en el marco de la UNES desechan la
idea del alumno como ser sin luz depositario de los
conocimientos estáticos del docente. En este modelo de
educación democrática y participativa, el alumnado pasa a ser
estudiantado; por su parte, el cuerpo docente se convierte en
educadoras y educadores, quienes con su mayéutica
incentivan la reflexión y construcción social. En resumen, los
actores educativos se convierten en verdaderos protagonistas
del proceso enseñanza-aprendizaje, en el que ambos enseñan
y ambos aprenden, a través de un intercambio permanente de
saberes intermediados por el diálogo crítico y reflexivo.
Por otro lado, la participación en el ámbito académico,
socio-político y cultural, en términos de producción cultural y
simbólica, permitirá construir a partir de la sistematización de
experiencias comunitarias. El objetivo es que este contexto de
acción permee el diseño curricular para que responda a las
necesidades de transformación social: disminución de la
exclusión, reversión de los procesos delictivos,
fortalecimiento de la ecología social (desde el mejoramiento
del hábitat) y equilibrio entre lo femenino y lo masculino.
Como estas condiciones se complementan en el complejo
entramado de las relaciones humanas, permiten establecer
una visión integrada de los procesos individuales,
comunitarios e institucionales en los que intervienen.
Del mismo modo, los procesos formativos de la
Universidad Nacional Experimental de la Seguridad se
acogen al enfoque de género,que posibilita la comprensión de
las diferencias de la diversidad y específicamente, que lucha
por erradicar, de las prácticas sociales cotidianas, tanto el
sexismo lingüístico como el sexismo social de los cuales son
víctimas las mujeres en general.
Un tema que también distingue la formación UNES es el
enfoque del ecosocialismo. Éste hace énfasis en el cuidado
del entorno ecológico donde se habita; en la producción de
mercancías sin deterioro del ambiente, lo que se traduce en
una apreciación de los valores de uso en detrimento de los
valores de cambio, que se funda en la actividad económica
propia de empresas de producción socialista, lo que genera
una transformación de las necesidades y un cambio profundo
hacia la dimensión cualitativa del ser humano.
Otra importante característica de los procesos de formación
de esta Universidad es la glocalidad. Ésta se refiere a una
forma de resistencia social ante la globalización de corte
neoliberal que se nos ha intentado imponer con fuerza. Es una
invitación a vernos en la dialéctica de lo cercano (local) y lo
lejano (global), sin que esa tensión degenere en
minusvaloración de uno u otro componente de la relación. En
términos educativos, implica compaginar la búsqueda de
soluciones a los problemas que afectan la seguridad
ciudadana de la población y la posibilidad de enriquecimiento
que brinda el intercambio de saberes con actores que debaten
y construyen, en sintonía, sobre los mismos problemas y
necesidades.
En esta misma línea, destaca que el modelo de educación
integral asumido por la UNES se caracteriza por el
humanismo, por fomentar el desarrollo de una ética
profesional respetuosa de los derechos humanos. Como se
sabe, éstos representan el conjunto de libertades, facultades y
reivindicaciones que garantizan una vida digna a toda
persona. Son independientes de factores particulares como
estatus, sexo, orientación sexual, etnia o nacionalidad;
tampoco dependen exclusivamente del ordenamiento jurídico
vigente. Desde un punto de vista más relacional, los derechos
humanos se han definido como las condiciones que permiten
crear una relación integrada entre el individuo y la sociedad,
que le permita ser persona, identificándose con sí mismo y
con los otros. Por esta razón, desde la perspectiva
institucional, se constituyen en la base del modelo
constitucional y están plenamente reconocidos como
objetivos y fines de la educación.
En la UNES los derechos humanos se privilegian; por ello,
transversalizan los objetivos de sus cinco PNF, así como las
diferentes actividades previstas para las interacciones
didáctico-formativas. En líneas generales, se asumen como un
conjunto de necesidades, valores y principios esenciales para
el disfrute y desarrollo de la dignidad humana.
 Estos temas son, pues, el pilar axiológico de los proyectos
educativos UNES en aras de ofrecer, a la Venezuela que se
está construyendo, un nuevo modelo de servidora y servidor
público que refleje en sus prácticas y en su discurso
cotidiano: mística, sentido de dignidad de la función
encomendada y valor altruista del servicio al pueblo. En
resumen, nuevas servidoras y servidores cuya imagen,
discurso y acciones sean cónsonos con la nueva visión de la
seguridad ciudadana preventiva y de proximidad, inscrita en
el paradigma socialista del siglo XXI.
En líneas generales, la Universidad Nacional Experimental
de la Seguridad pretende afianzar en sus estudiantes la
formación básica, la capacitación permanente, la
investigación, el estudio y la divulgación de todas aquellas
materias relacionadas con la seguridad ciudadana, de acuerdo
con los campos de estudio específicos. Así, se propone
garantizar al estudiantado un proceso de formación de
elevada calidad cuyo corolario será la expresión de sus
fortalezas, potencialidades y conocimientos producto de sus
prácticas.
 Soraya Beatriz El Achkar Rectora

INTRODUCCIÓN

Las relaciones materiales dominantes en siglos pasa-

dos definieron un modelo policial que no respondía a
las necesidades de la sociedad venezolana, estas rela-
ciones gestaron un cúmulo de ideas que fueron distor-
sionando la percepción de la realidad social y sirvieron
para justificar la estructura y los medios opresivos que
criminalizaron la pobreza, además de ocultar las contra-
dicciones existentes, producto de la contraposición de
valores con la entonces ideología dominante. En la ca-
racterización de la policía venezolana del año 2006, el
profesor Andrés Antillano destacó entre otras cosas que
la heterogeneidad de las normativas, criterios y proce-
dimientos provocó “dispersión y falta de uniformidad”
en los estándares de actuación, además añadió que el
modelo policial para el momento estaba “orientado a la
defensa y protección del Estado”.
El nuevo modelo policial venezolano, amerita una
educación que se oriente, entre otras cosas, a incorporar
elementos condicionantes que progresivamente sustitu-
yan las concepciones ideológicas alienantes y por de-
más obsoletas, a través de un proceso de re-ideologiza-
ción para generar conciencia crítica, fundamentada en
la razón moral y en los principios supremoshumanistas,
hasta lograr finalmente “acceder a las fibras sensibles”
del discente.
Si bien, para algunos ideólogos, los sistemas de ideas
resultan útiles para justificar la dominación, la preten-
sión de la UNES es aplicar un sistema de formación
que facilite la instrumentación de herramientas y el em-
pleo de medios didácticos que apoyen, gesten e impul-
sen la transformación y la transición del anterior mode-
lo policial al nuevo, a través de un proceso educativo
absolutamente democrático, abierto, inclusivo, flexible,
capaz de evolucionar y de adaptarse continuamente a
los cambios históricos políticos y sociales. Tal proceso
debe involucrar el abordaje y desarrollo tanto de doctri-
nas de orientación deontológica como humanística,
además de su incorporación transversal en los diversos
campos del conocimiento, generando un descubrimien-
to personal sobre la problematización de la realidad.
 Dentro del Programa Nacional de Formación conce-
bido desde esta casa de gestión de saberes, habiéndose
concretado la posibilidad de diseñar una unidad curri-
cular que abordara con la profundidad y objetividad ne-
cesarias la naturaleza socio-filosófica del nuevo mode-
lo y su aplicabilidad en la construcción de los procesos
cognitivos de aprendizaje de la función policial, fue
concebida la cátedra Filosofía del Nuevo Modelo Poli-
cial cuyo propósito primordial es brindar los elementos
necesarios para una comprensión integral del proceso
de reforma de la policía venezolana, partiendo de dos
escenarios: el marco del contexto histórico-político ve-
nezolano y el marco coyuntural-institucional de los
cuerpos de policía.
En su desarrollo, esta unidad curricular aborda los
elementos sociológicos condicionantes del conocimien-
to y de las ideas y su resultado en la configuración del
pensamiento crítico transformador, enfocado desde el
análisis de la realidad histórica y política del contexto
de la policía venezolana y como una crisis coyuntural
sirvió de catalizadora del proceso de reforma policial.
Después de este preámbulo, es necesario desembocar
entonces en la concepción de la función policial desde
el nuevo modelo (el mandato policial) tomando como
marco de referencia los conceptos democráticos moder-
nos que, sobre doctrina policial se plantean a nivel su-
ramericano, y haciendo un contraste con el marco jurí-
dico venezolano establecido en la Ley Orgánica del
Servicio de Policía, acerca de los fines, naturaleza y ca-
rácter del servicio de policía venezolano.
La meta de esta unidad curricular, es brindar herra-
mientas para facilitar la incorporación de los elementos
del conocimiento brindado por la experiencia, en la
función policial. Este proceso, debe conllevar la gestión
de ideas con base en la práctica, a través del desarrollo
de la capacidad dialógica y del ejercicio de la argumen-
tación para el análisis, de modo que se pueda gestar es-
pontáneamente en el y la discente la convicción.
Los saberes a desarrollar en cada encuentro didáctico son los siguientes:

 Encuentro didáctico 1:
Definiciones y aceptaciones sobre ideología.

 Encuentro didáctico 2:
Análisis histórico coyuntural de la policía en Venezuela.

 Encuentro didáctico 3:
Fundamentos ideológicos del modelo policial venezolano.

6. PROPÓSITO DE LA UNIDAD CURRICULAR

Ofrecer elementos necesarios para que los y las discentes comprendan el

proceso de la reforma policial de una manera integral, generando una capacidad
dialógica y argumentativa dentro de las funciones cotidianas en sus contextos
locales y regionales y que a su vez contribuya a la difusión de los valores supremos
y principios del nuevo modelo policial.

7. ORIENTACIONES Y RECOMENDACIONES

Estimada y estimado discente, valorando la importancia que tienes para nuestra

Institución, hacemos llegar a tus manos el presente material didáctico, que contiene
una serie de actividades a realizar durante el desarrollo de la unidad curricular
Nuevo Modelo Policialcoadyuvando alempoderamiento de los saberes en cada uno
de los encuentros didácticos. Por esta razón, se ha establecido que cada encuentro
se desarrolle de manera orientada y creativa, que sea enriquecido con tus aportes
vinculados a las experiencias previas del ejercicio de tu función en el servicio de
policía y que, para un mayor aprendizaje colaborativo, podrás realizar en equipo.
En este sentido, te invitamos a:
  Leer en detalle la introducción de cada encuentro, pues allí se describen las
actividades que desarrollarás durante el proceso de aprendizaje previsto en esta
acción formativa.
 Ser consciente de tu proceso de formación, reflexionando e investigando so-
bre cada una de las actividades propuestas.
 Consultar con tu educadora o educador, quien siempre estará a tu disposi-
ción.
 Realizar todas las lecturas del material y consultar otras fuentes relacionadas
con los saberes abordados en el encuentro.
 Realizar todas las actividades propuestas de manera progresiva, iniciando
con el encuentro didáctico 1 y así sucesivamente.
 No perdamos la oportunidad de vivir la experiencia de compartir nuestras
habilidades, fortalezas, dudas, saberes, conocimientos y estrategias de aprendi-
zaje con nuestras compañeras y compañeros.
 Mantengamos siempre una actitud responsable y protagónica.
 Aprovechemos los recursos existentes (biblioteca virtual, laboratorios de in-
formática, material didáctico, libros vivientes, entre otros) para enriquecer
nuestro aprendizaje.
 Investiguemos sobre los saberes abordados en cada encuentro didáctico,
ello permitirá profundizar y tener una visión holística de los mismos al vincu-
larlo con el ejercicio de nuestras funciones.
 Por último, mantengamos una actitud favorable para realizar todas las activi-
dades; recordemos que ello implica tener una buena disposición y buen es-
tado de ánimo para emprenderlas.

8. ESTRUCTURA DEL MATERIAL DIDÁCTICO

Introducción: en esta parte se contextualiza cada encuentro y se explica su
finalidad y alcance a través de los aspectos a abordar, las relaciones con los demás
encuentros e incluso algún antecedente importante que se deba resaltar
para,finalmente, expresar el propósito que tiene dicho encuentro en la organización
del Material Didáctico.
Orientaciones: cada encuentro tiene las orientaciones específicas que indicarán la
manera de abordar las actividades propuestas; en ellas están descritos los pasos a
seguir para alcanzar las metas.
Actividades: para efectos de los logros que esta unidad curricular pretende, se
establecen actividades que le dan coherencia a los encuentros didácticos, ellas
son: ejercicios teóricos y casos prácticos, lecturas e investigación. Todos se
encuentran intercalados en el desarrollo de cada encuentro y, en algunos casos, la
actividad final estará acompañada de las respuestas correctas. La finalidad de este
apartado es contribuir con la comprensión y facilitar el manejo de las situaciones
propuestas.
Encuentro Didáctico: en la UNES, los encuentros didácticos reflejan las políticas,
los principios, fundamentos y bases que le dan sustento al modelo educativo que
rige nuestra institución (Educación Popular), expresando así, las orientaciones
teórico-metodológicas de la acción educativa, que tienen un propósito claro y
vinculado con el saber a desarrollar.Éstas facilitan, orientan e informan de manera
secuencial los contenidos para la activación de los saberes mediante la puesta en
práctica de actividades, a fin de provocar su evocación, la investigación y el
análisis crítico reflexivo en las interacciones de aprendizaje.
Dorrego y García (2001) y Feo (2009) definen encuentro didáctico como el
acercamiento de las y los estudiantes con las estrategias instruccionales inmersas
en el material didáctico, trascendiendo asíde los procesos educativos de ambientes
de aprendizaje convencionales a las necesidades de aprendizaje donde la
interacción presencial continua de las y los educadores y estudiantes no es
indispensable para lograr las metas comunes de aprendizaje.
Encuentro Presencial: estácaracterizado por laPolítica de Administración del PNF
Policial como el acompañamiento permanente de las y los estudiantes,
educadoras y educadores y la comunidad, en diferentes ambientes de
aprendizaje. Por ello, la asistencia a los encuentros presenciales es de carácter
obligatorio, a fin de cumplir con las actividades de capacitación y mejoramiento
profesional. En este sentido, el recorrido de las actividades didácticas que
tendremos en los encuentros presenciales permitirá aclarar dudas, intercambiar y
fortalecer los saberes, compartir reflexiones y valorar nuestro proceso de
aprendizaje.
Evaluación: se propone asegurar la calidad del proceso de formación que se
desarrolla en la UNES, a través de la evaluación formativa durante el desarrollo de
los encuentros didácticos y la evaluación sumativa en los encuentros
presenciales,entendiendo que el proceso de evaluación busca potenciar las
habilidades y capacidades desarrolladas por las y los estudiantes en relación con
los planteamientos descritos en el encuentro didáctico, con el fin deregular o
modificar las acciones pedagógicas propias de la universidad.
 ENCUENTRO 1: DEFINICIONES Y ACEPTACIONES SOBRE IDEOLOGÍA
Propósito del Encuentro Didáctico
Que las y los discentesanalicen críticamente aspectos importantes de la ideología
en el marco delimpulso del nuevo modelo de policía venezolana.
Estimados y estimadas estudiantes, bienvenidos y bienvenidas a este primer
encuentro didáctico, el cual pretende abordar elementos que inviten a la reflexión
de la ideología necesarios para la comprensión integral del proceso de la reforma
de la policía, en este sentido abordaremos los siguientes saberes: Definiciones y
aceptaciones sobre ideología:Definiciones sobre el término ideología, elementos
sociológicos condicionantes del conocimiento y de las ideas y formas ideológicas
de la conciencia.
Para desarrollar los saberes mencionados anteriormente te presentamos unas
actividades que consisten en:
Unas preguntas generadoras, desde las cuales, activarás tus saberes previos
con respecto a la temática que se va a desarrollar, con el fin de partir de tu realidad,
condición histórica, y de la toma de conciencia crítica en torno a ella.
Dos lecturas que nos permitirán reflexionar sobre la ideologíay la importancia de
la misma para el nuevo modelo policial que se construye, seguidamente
encontrarás algunos planteamientos a los que daremos respuestas expresando
nuestros saberes, sentires y pensares en relación al tema abordado.
Para cerrar cada encuentro está la actividad final que consiste en elaborar un
ensayo.Para ello, utilizarás la técnica consecuencias y secuelas puesto que te
permitirá analizar el desarrollo ideológico de la policía en el marco de los cambios y
transformaciones que dentro de la misma se están generando.
 9. Actividad 1.Observo y Reflexiono

10.A continuación te presentamos una imagen, obsérvala e interprétala dando

respuesta a las siguientes preguntas:

11.

1. ¿Qué emociones o sentimientos, se despiertan en ti al ver esta imagen?

Explica tu respuesta.

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2. ¿Qué es la ideología para ti?

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3. ¿Cómo consideras ha sido la formación ideológica de los funcionarios y

funcionarias policiales?
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12.Actividad 2.Lectura: El nuevo policía debe tener una formación

ideológica

13.A continuación te presentamos un artículo publicado en El periodiquito de

Monagas.El24 de febrero de 2012.

¡Leamos con atención!

La rectora de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad, Soraya El

Achkar, aseguró que en el marco de un nuevo modelo policial es necesario que los
funcionarios adquieran una sólidaformación ideológica.La profesora universitaria
cree fielmente que los aspirantes que se forman en la Universidad Nacional Experi-
mental de la Seguridad y en las demás academias municipales deben entender que
una enseñanza ideológica y humanista será vital en el combate diario del crimen.

Rectora de la UNES, Soraya El Achkar

Soraya El Achkar en entrevista concedida al periodista José Vicente Rangel, rei-

teró que es necesaria la adquisición de valores por parte de los aspirantes a policía:
que "no hay que tenerle miedo a la ideología, que la ideología es una categoría de
análisis y que la acepción que tenemos de ella, es que es un conjunto de valores
que orienta la formación, cuando decimos que un policía debe estar formado políti-
ca e ideológicamente, estamos diciendo que es un policía formado bajo la doctrina
de derechos humanos, de servicio a la comunidad y con un sentido ético".

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Actividad 3. Lectura: Ideología. Una Introducción.

La ideología es lo que persuade a hombres y mujeres a confundirse mutuamen-

te, de vez en cuando, por dioses o por bichos. Se puede entender suficientemente
cómo los seres humanos puedenluchar y asesinar por razones de peso -razones
vinculadas, por ejemplo, a su supervivencia física- o, mucho más difícil entender,
cómo pueden llegar a hacer eso en nombre de algo aparentementeabstracto como
son las ideas. Pero las ideas son aquello por lo que muchos hombres y mujeres vi-
ven yen ocasiones, por lo que mueren.

Nadie ha sugerido todavía una adecuada definición de ideología, y este libro no

será una excepción. Esto no se debe a que los entendidos en esta materia desta-
quen por una baja inteligencia sino porque el término «ideología» tiene un amplio
abanico de significadosútiles y no todos compatibles entre sí. Aunque fuera posible,
intentar sintetizar esta riqueza de significados en una sola definición de conjunto
sería inútil. La palabra «ideología», se podría decir; es un texto, enteramente tejido
con un material de diferentes filamentos conceptuales; está formado por historias
totalmente divergentes, y probablemente, es más importante valorar lo que hay de
valioso o lo que puede descartarse en cada uno de estos linajes, que combinarlos a
la fuerza en una gran teoría global.

Para mostrar esta variedad de significados, haré una relación al azar de algunas
de las definiciones de ideología actualmente en circulación:
a) El proceso de producción de significados, signos y valores en la vida cotidiana.
b) Conjunto de ideas característico de un grupo o clase social.
e) Ideas que permiten legitimar un poder político dominante.
d) Ideas falsas que contribuyen a legitimar un poder políticodominante.
e) Comunicación sistemáticamente deformada.
f) Aquello que facilita una toma de posición ante un tema.
g) Tipos de pensamiento motivados por intereses sociales.
h) Pensamiento de la identidad.
i) Ilusión socialmente necesaria.
j) Unión de discurso y poder.
k) Medio por el cual los agentes sociales dan sentido a su mundo, de manera cons-
ciente.
1) Conjunto de creencias orientadas a la acción.
r) Confusión de la realidad fenoménica y lingüística.
n) Cierre semiótico.
o) Medio indispensable en el que las personas expresan en su vida sus relaciones
en una estructura social.
p) Proceso por el cual la vida social se convierte en una realidad natural.

Habría que puntualizar algunos aspectos de esta lista. Primero, no todas estas
formulaciones son compatibles entre sí. Si, por ejemplo, ideología significa cual-
quier conjunto de creencias motivadaspor intereses sociales, en ese caso no puede
simplemente significar las formas dominantes de pensamiento de una sociedad.

Otras definiciones pueden ser mutuamente compatibles, pero con algunas impli-
caciones interesantes: si ideología es tanto la ilusión como el medio en que los
agentes sociales dan sentido a su mundo, en ese caso nos dice algo bastante de-
primente acerca de nuestros modos rutinarios de dar sentido a la vida. En segundo
lugar, podemos observar que algunas de estas formulaciones son peyorativas,
otras lo son de manera ambigua y otras, en absoluto, son peyorativas.

Sobre la base de algunas de estas definiciones nadie afirmaría que habitualmen-

te se ve a sí mismo como fofo. La ideología, como la halitosis, es en este sentido lo
que tiene la otra persona. Es una parte de lo que queremos decir al afirmar que el
ser humano es racional y que nos sorprendería encontrar a alguien que sostiene
convicciones que reconoce como ilusorias. No obstante, algunas de estas definicio-
nes son neutrales en este sentido -por ejemplo, «un conjunto de ideas característi-
cas de un grupo o clase social particular »- y a este respecto, uno podría denominar
ideológicas, sus propias ideas, sin que ello implique que sean falsas o quiméricas.

En tercer lugar, podemos notar que algunas de estas formulaciones implican

cuestiones epistemológicas -cuestiones que conciernen a nuestro conocimiento del
mundo- mientras que otrasnada dicen al respecto. Algunas de ellas implican la idea
de no ver la realidad debidamente, mientras que una definición como «conjunto de
creencias orientadas a la acción» deja abierta la cuestión.

Esta distinción, como veremos, es un importante motivo de discusión en la teoría

de la ideología, y refleja una disonancia entre dos de las principales tradiciones de
significación del término. En términos generales, una tradición central, que va de
Hegel y Marx a Lukács y a algunos pensadores marxistas posteriores, se ha intere-
sado más por las ideas de conocimiento verdadero o falso, la noción de ideología
como ilusión, distorsión y mistificación; mientras que una tradición de pensamiento
alternativa ha sido menos epistemológica que sociológica, y se ha interesado más
porla función de las ideas dentro de la vida social que por su realidad o irrealidad.
La herencia marxista se ha anclado entre estas dos corrientes intelectuales, y una
de las tesis de este libro es que ambas tienen cierto interés.

Cuando se pondera el significado de algún término especializado, siempre es útil

hacerse una idea de cómo lo utilizaría el hombre de la calle, si lo utiliza alguna vez.
Esto no pretende reivindicareste uso como un tribunal de última instancia, una idea
que muchos tacharían de ideológica; pero examinar el uso del hombre de la calle
tiene sin embargo su utilidad. Pues, ¿Qué querrá decir alguien al observar, en el
curso de una conversación en un bar: «¡Bah!, eso es pura ideología»? Presumible-
mente, no que lo que se acaba de decir sea sencillamente falso, aunque pueda im-
plicarlo; si eso era lo que se quería decir, entonces, ¿por qué no se dijo? También
es improbable que la gente de un bar quisiera decir algo como eso.Es un claro
ejemplo de cierre semiótico o de que se acusasen acaloradamente entre sí de con-
fusión entre la realidad lingüística y la realidad fenoménica. Sostener en una con-
versación normal que alguien habla de forma ideológica, es seguramentemantener
que está juzgando un tema particular según alguna rígida armazón o mediante
ideas preconcebidas que deforman su comprensión. Yo veo las cosas tal y como
son; usted las ve distorsionadas a través del corsé impuesto por algún extraño sis-
tema doctrinario.

Se sugiere generalmente que hay implícita una visión del mundo simplificadora -
que hablar o juzgar «ideológicamente» es hacerlo de forma esquemática o estereo-
tipada y quizá con un asomoo indicio de fanatismo-. Lo contrario a ideología sería
aquí, de este modo, menos la «verdad absoluta» que unas ideas «empíricas » o
«pragmáticas», Al hombre de la calle le gustarla oír que este punto de vista tiene el
augusto apoyo del sociólogo Émile Durkheim que caracterizó el «método ideológi-
co» como un método consistente en «el uso de nociones» para regir la fusión de
los hechos más que la derivación de nociones a partir de ellos.
 Seguramente no es difícil demostrar lo equivocado de esta posición. Muchas
personas admitirían que sin ideas preconcebidas de algún tipo -lo que el filósofo
Martin Heidegger llama precomprensiones»-, ni siquiera podríamos identificar una
cuestión o situación,y menos formular un juicio sobre ella. No hay nada semejante,
a un pensamiento sin presuposiciones, y en este sentido podría decirse que todo
nuestro pensamiento es ideológico.

Algunos de los hombres de la calle más vociferantes son los sociólogos nortea-
mericanos. En el período de postguerra, la creencia de que la ideología era una
manera esquemática e inflexible de verel mundo, frente a una sabiduría más mo-
desta, fragmentaria y pragmática, se elevó desde la categoría de muestra de la sa-
biduría popular hasta la de teoría sociológica elaborada. Para el teóricopolítico nor-
teamericano Edward Shils, las ideologías son formaciones explícitas, cerradas, re-
sistentes a las innovaciones, promulgadas con gran afectividad y que requieren la
total adhesión de sus seguidores. Esto equivale a decir que la Unión Soviética es
presa de la ideología, mientras que los Estados Unidos ven las cosas como son
realmente.

Esto, como el lector advierte, no es en sí mismo un punto de vista ideológico.

Buscar algún objetivo político, humilde y pragmático, como el derrocamiento del go-
bierno de Chile elegido democráticamente, es cuestión de adaptación realista a los
hechos; enviar los tanques a Checoslovaquia es una muestra de fanatismo ideoló-
gico.

Un rasgo interesante de esta ideología del «fin de la ideología» es que tiende a

concebirse la ideología de dos modos bastante contradictorios, como algo ciega-
mente irracional y excesivamenteracionalista a la vez. Por un lado, las ideologías
son apasionadas, retóricas, y están impulsadas por algún credo pseudorreligioso e
ignorante que el sobrio mundo del capitalismo moderno y tecnocrático ha superado
felizmente; por otro lado, son sistemas conceptuales áridos que buscan reconstruir
la sociedad desde la base de un acuerdo con un plan incruento. Como ha expresa-
do irónicamente Alvin Gouldner estas ambivalencias, la ideología es “el ámbito
exaltado de la conciencia doctrinaria, dogmática, apasionada, deshumanizada, fal-
sa, irracional y, por supuesto, «extremista»." Desde el punto de vista de una inge-
niería social empirista, las ideologías tienendemasiado y muy poco corazón a la vez
y, por lo tanto, pueden ser condenadas al instante como una fantasía ilusoria y
como dogma rígido. En otras palabras, atraen la respuesta ambigua relacionada.

La ideologíaentraña, a menudo, mucho más que esto. Si estoy obsesionado con-

cepillarme los dientes porque si los británicos no tienen buena saludentonces los
soviéticos pisotearán con desprecio a nuestra débily desdentada nación, o si hago
un fetiche de la salud física porquepertenezco a una sociedad que puede ejercer un
dominio tecnológicosobre todo, excepto la muerte, tendría mayor sentido describir-
mi comportamiento como motivado ideológicamente. El términoideología, en otras
palabras, parece que hiciera referencia nosólo a sistemas de creencias sino a
asuntos relativos al poder.

Así pues, ¿a qué hace referencia la ideología? Quizá la respuesta más general
es que la ideología tiene que ver con la legitimación del poder de un grupo o clase
social dominante. «Estudiar la ideología », escribe John B. Thompson, «…es estu-
diar las formas en que el significado (o la significación) sirve para sustentar relacio-
nes de dominio».« Ésta es probablemente la definición de ideología más amplia-
mente aceptada; y el proceso de legitimación implicaría, por lo menos, seis estrate-
gias diferentes. Un poder dominante se puede legitimar por sí mismo promocionan-
do creencias y valores afines a él; naturalizando y universalizando tales creencias
para hacerlasevidentes y aparentemente inevitables; denigrando ideas que puedan
desafiarlo; excluyendo formas contrarias de pensamiento; quizá por una lógica táci-
ta pero sistemática; y oscureciendo la realidadsocial de modo conveniente a sí mis-
ma; tal «mistificación», como es comúnmente conocida, a menudo enmascara o su-
prime los conflictos sociales.De esto se desprende el conceptode ideología como
una resolución imaginaria de contradicciones reales. Probablemente, en cualquier
formación ideológica actual, estas seis estrategias se relacionan de forma comple-
ja.

Esta definición, por lo demás persuasiva de ideología, plantea sin embargodos

obvias dificultades. En primer lugar; no toda creencia etiquetada comúnmente como
ideológica, está asociada a un poder político dominante. La izquierda política. En
particular, tiende a pensar casi instintivamente en tales modos dominantes cuando
considera el tema de la ideología; pero entonces. ¿Cómo calificaríamos las opinio-
nes de los levellers1los diggers, los narodniksy las sufragistas,que ciertamente no
eran sistemas de valores dominantes de su época? ¿Son el socialismo y el feminis-
mo ideologías y, en caso contrario, por qué no lo son? ¿No son tendencias ideológi-
cas cuando están en la oposición política y sí, cuando llegan al poder? Si lo que los
diggersy las sufragistas creían es «ideológico», como sugeriría el uso común del
término, entonces en modo alguno todas las ideologías son opresivas y espuria-
mente legitimadoras.

De hecho, el teórico político de derechas Kenneth Minogue sostiene, sorpren-

dentemente, que todas las ideologías son esquemas políticamente oposicionales,
estérilmente totalizantes frente a la sabiduría práctica vigente: “Las ideologías se
pueden especificar en términos de una hostilidadcomún a la modernidad: al libera-
lismo en política, al individualismo en la práctica moral, y al mercado en la econo-
1 Bocardo, Enrique: "La historia como argumento: el uso de la conquista normanda en la obra de los Levellers y Diggers". Revista In-
ternacional de Pensamiento Político, No. 1 (2006). Revista Internacional de Pensamiento Político
mía". Según este punto de vista, los partidarios del socialismo son ideológicos
mientras que los defensores del capitalismo no lo son.

La medida en que se está dispuesto a utilizar el término ideología en relación

con las propias ideas políticas es un índice fiable de la naturaleza de la ideología
política de uno. Hablando en términos generales, los conservadores como Minogue
recelan de este concepto en su propio caso, porcuanto calificar de ideológicas sus
propias creencias entrañaría el riesgo de convertirlas en objeto de contestación.
¿Significa esto, entonces, que los socialistas, las feministas y otros grupos radica-
les debieran expresar abiertamente la naturaleza ideológica de sus propios valo-
res? Si el término ideología se limita a las formas de pensamiento social dominan-
tes, tal iniciativasería imprecisa e innecesariamente confusa; pero aquí puede pare-
cer necesaria una definición más amplia de ideología, como cualquier tipo de inter-
sección entre sistemas de creencias y poderpolítico. Y tal definición sería neutral
acerca de la cuestión de si esta intersección desafía o confirma un orden socialpar-
ticular.

El filósofo político Martin Seliger aboga precisamente por una formulación, al de-
finir la ideología, como «conjunto de ideas por las que los hombres proponen,
explican y justifican fines y significadosde una acción social organizada y es-
pecíficamente de una acción política, al margen de si tal acción se propone
preservar, enmendar, desplazar o construir un orden social dado. Sobre la
base de esta formulación tendría perfecto sentido hablar de «ideología socialista»,
como no lo tendría (al menos en Occidente) si ideología significara precisamente
sistemas de creencias dominantes, y como tampoco lo tendría, al menos para un
socialista, si ideología se refiriera ineludiblemente a ilusión, perplejidad y falsa con-
ciencia.

Ampliar el alcance del término ideología de esta manera tiene la ventaja de per-
manecer fiel a un uso más común y así resolver el aparente dilema de por qué, por
ejemplo, el fascismo tendría que seruna ideología pero no el feminismo. Tiene, no
obstante, la desventaja de parecer desechar del concepto de ideología un número
de elementos que muchos teóricos radicales han considerado un punto central de
éste: la ocultación y «naturalización» de la realidad social, la aparentemente correc-
ta resolución de las contradicciones reales y así, sucesivamente. Mipunto de vista
personal es que los significados de ideología amplio y restrictivo tienen sus usos, y
que su incompatibilidadrecíproca, al ser fruto de historias políticas y conceptuales
divergentes, deben reconocerse sin más.

Este punto de vista tiene la ventaja de ser fiel a la frase implícita de BertoIt Bre-
cht-« ¡Utilizad lo que podéis!»- y la desventaja de una excesiva caridad.Tal caridad
es un error porque corre el riesgo de ampliar el concepto de ideología hasta el pun-
to de volverlo políticamente desdentado; y éste es el segundo problema de la tesis
de la «ideologíacomo legitimación», que atañe a la naturaleza del poder en sí. Se-
gún el punto de vista de Michel Foucault y sus seguidores, el poder no es algo limi-
tado a los ejércitos ya los Parlamentos: es, másbien, una red de fuerza penetrante
e intangible que se entrelaza con nuestros más ligeros gestos y nuestras manifesta-
ciones más íntimas. Según esta teoría, limitar la idea del poder a sus más obvias-
manifestaciones políticas sería por sí misma una iniciativa ideológica, que ocultase
la compleja difusión de sus actividades. Que concibamos el poder como algo que
determina nuestras relacionespersonales y actividades rutinarias es un beneficio
político claro, como las feministas, por ejemplo, no han tardado en reconocer; pero
entraña un problema para el significado de la ideologíaporque si no hay valores y
creencias no ligadas estrechamente con el poder, el término ideología corre el peli-
gro de extenderse hasta dejar de ser reconocible.

Actividad 4. Construcción: Reescribiendo.

Una vez realizadas las actividades anteriores, demos respuesta a los siguientes
planteamientos:
1. A partir de los saberes explorados, construye tu propio concepto de
ideología.
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2. Explica, cómo la ideología ha formado parte de la dominación a través del

poder reafirmando espacios de desigualdad, inequidad y violencia en la
policía y en la sociedad.
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3. Explica cómo la ideología influye en la transformación social.

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Actividad Final del Encuentro

La Técnica Consecuencias y Secuelas implica mirar hacia el futuro y prever

los resultados de una acción o plan. Su intención es ampliar el enfoque más allá del
efecto inmediato de dicha acción. Los resultados más inmediatos son las
consecuencias y los de más largo plazo serán las secuelasderivadas de la acción.
En este sentido, estamos invitados e invitadas a escribir un breve ensayo donde
realicemos un análisis considerando la técnica consecuencias y secuelas,
plasmemos nuestras ideas en relación a la ideología y el Nuevo Modelo Policial que
se gesta.

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14. ENCUENTRO DIDÁCTICO 2.

15. ANÁLISIS HISTÓRICO COYUNTURAL DE LA POLICÍA EN

VENEZUELA

Propósito del Encuentro Didáctico:

Generar un espacio reflexivo en donde las y los discentes disciernan sobre la
policía en Venezuela antes y después de la reforma policial.

Estimados y estimadas discentes, en el encuentro didáctico “Análisis histórico

coyuntural de la Policía en Venezuela” abordaremos los siguientes saberes: El
análisis coyuntural de la policía venezolana antes de la reforma policial y las
características de la policía Venezolana.

Para desarrollar los saberes mencionados anteriormente te presentamos un

conjunto de actividades que deberás realizar con el fin de sintetizar tu teoría y tu
práctica, desde la función policial, dentro de las cuales tenemos:

 Preguntas de reflexión en donde, desde nuestros saberes, sentires y

pensares, expresemos nuestra opinión partiendo de una pregunta
generadora que introduce la temática de este encuentro didáctico.
  Una lectura en donde se aborda un análisis coyuntural de la policía
venezolana que permite profundizar en la temática y fortalecer los saberes
de la misma. Te invitamos a releerla de ser necesario y consultar otras
fuentes para consolidar estos saberes.

 Al concluir este encuentro tienes una autoevaluación que consta de

preguntas de reflexión en donde deberás utilizar todo lo aprendido durante
este recorrido.

Iniciemos nuestro recorrido con la mejor disposición para aprender y así

enriquecer nuestra función policial.

Actividad 1. La policía venezolana

La policía venezolana, antes de plantearse la reforma, estaba concebida como re-
presiva,ésta usaba la fuerza para someter en muchas oportunidades a un pueblo
que quería hacerse escuchar. Las malas prácticas policiales condujeron a un recha-
zo por parte del pueblo, lo que llevó a que los problemas de seguridad ciudadana
no se denunciaran a las autoridades competentes, lo que como consecuencia trajo
un aumento de la inseguridad en nuestro país.

Conociendo lo anterior, te invitamos a reflexionar desde tus saberes, sentires y

pensares a partir de la siguiente pregunta generadora:

¿Cuáles han sido los hechos históricos que han impactado en la transformación del
modelo policial desde su vivencia como funcionario o funcionaria?
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Actividad 2. Lectura: Análisis histórico coyuntural de la Policía en Venezuela.

Venezuela inicia el proceso de reforma policial a mediados de 2006, contando

con diversos antecedentes en América Latina. Para la fecha en la que se emprende
este proceso ya se habían adelantado serios esfuerzos en ese sentido en
Argentina, Brasil, Chile, Colombia y El Salvador. Parte importante de los mismos
encontraron su impulso en el incremento de los indicadores objetivos y subjetivos
de seguridad ciudadana, como en Venezuela, y en la alarma creada desde muchos
medios de comunicación que siguieron crímenes atroces, que conmocionaron de
manera especial a la opinión pública, y en los que frecuentemente estaban
involucrados funcionarios policiales.

La inseguridad es un expediente que pone en el banquillo a la policía: no sólo

por su estruendoso fracaso en enfrentarla, sino por actuar ella misma como una de
sus fuentes, sea por la participación de agentes en crímenes que estremecen a la
opinión pública, por la corrupción crónica o por los habituales casos de violación de
derechos humanos. La respuesta frente a esto ha sido, con frecuencia, procesos de
reformas más o menos profunda de los organismos de seguridad.

Aun cuando estos procesos de reforma son necesarios, no debe caerse en el

error de considerar que por sí solos constituyen una política integral de seguridad
ciudadana. Las agencias de seguridad y los cuerpos policiales son tan sólo una de
las aristas a considerar, y los procesos de reforma deben ser comprendidos en su
justa dimensión, sin sobrestimar su alcance. En términos generales, asumimos la
aseveración de Dammert y Bayley, cuando afirman:

“…los problemas de criminalidad policial o de la ineficacia de la policía no podrán

resolverse sólo con reformas policiales, sino dentro de una visión sistémica más
amplia, de todo el sistema de justicia penal, y más allá de éste, que incluya la
consolidación de democracias legítimas y estables que promuevan una distribución
equitativa del bienestar”.

La experiencia en la región enseña que la reforma policial, como proceso

aislado, tiene resultados dudosos y que se revierten en el tiempo, por lo que deben
articularse con una política integral de seguridad, que suponga cambios en otras
agencias vinculadas, así como medidas de mayor alcance (prevención situacional y
social, participación ciudadana, intervención multiagencial, reducción de la
impunidad y mejoramiento del sistema de justicia, etc.).

Sin embargo, la reforma policial trasciende los límites de la preocupación por la

seguridad y apunta a la tarea pendiente de profundizar en el contenido democrático
del Estado. No es casual que los principales procesos de reformas policiales
nazcan como resultado de procesos de democratización (Haití, Perú) o de
pacificación (Guatemala, Salvador). La actuación de la policía ha sido uno de los
soportes fundamentales del ejercicio autoritario del poder estatal. La policía en
América Latina ha estado tradicionalmente al servicio del Estado y no del
ciudadano, por ello los procesos de democratización exigen cambios también en la
policía. Por otro lado, en la medida en que la policía encarna los valores más
conservadores de la sociedad, la reforma policial es una tarea necesaria para lograr
una fuerza policial adecuada a la complejidad social de nuestros tiempos.

En el contexto de una sociedad cambiante como la venezolana, con profundas

transformaciones tanto en el orden institucional como en la organización social, la
reforma de la policía, como una de las instancias estatales de mayor visibilidad, se
convierte en impostergable.

Diversos expertos y evaluaciones realizadas sobre otros procesos de reforma en

la región coinciden en señalar que las reformas policiales deben atender, cuando
menos, dos dimensiones fundamentales:

1. Dimensión capacidad operativa: dirigida a mejorar la eficiencia y la eficacia de

los cuerpos policiales en la prevención y represión del crimen.

2. Dimensión responsabilidad democrática: alude al fortalecimiento del espíritu

democrático de la policía y su responsabilidad en la problemática de la inseguridad.

Es justamente con base en estas dos dimensiones que se ha estructurado, a

grosso modo, el diagnóstico de los cuerpos policiales estadales y municipales de
Venezuela, contenido fundamental del presente documento. Aun cuando existan
opiniones que descalifiquen el ejercicio de diagnóstico e investigación como
requisito para intervenir la realidad, lo cierto es que las debilidades y los principales
obstáculos para el diseño de políticas públicas efectivas en materia de seguridad
ciudadana se encuentran signados por el desconocimiento de la situación a la que
nos enfrentamos. Inexistencia de información confiable y actualizada, debilidades
metodológicas de la disponible, limitaciones para homologar cifras y establecer
comparaciones válidas, imposibilidad de reconstruir series de tiempo, confluyen en
un desconocimiento general de la situación de la seguridad ciudadana y más
específicamente, de los cuerpos policiales en el país.

Por otro lado, el conocimiento de la policía es, en sí mismo, un medio para lograr
su gobernabilidad. El corporativismo y la fragilidad del control estatal sobre los
cuerpos uniformados, han convertido a las agencias policiales en una caja negra,
sustraída del escrutinio público, lo que termina favoreciendo los excesos y la
ineficacia. Esta caracterización permite inventariar la policía, sus fuerzas, sus
recursos, sus procesos, para así hacerla auditable desde la sociedad y desde el
Estado.
 Diagnosticar supone analizar el estado actual de una situación específica, dando
cuenta de diversos elementos que permiten, por una parte, reconstruir el panorama
general, global e integral del objeto de estudio y, por la otra, observar y comprender
cómo se gesta, mantiene o transforma. Suele ser visto como el primer paso de todo
proceso de investigación y como condición necesaria para el diseño de
intervenciones y políticas públicas. Puede tener diversos niveles de profundidad,
desde el exploratorio-descriptivo que pretende dar cuenta de los rasgos
característicos y sobresalientes del objeto de estudio, hasta análisis e
interpretaciones que suelen incorporar un mayor número de variables, considerar
un campo más amplio de la complejidad social, buscar explicaciones y perfilar
propuestas de intervención.

Es en este sentido que ha sido propuesto y realizado el diagnóstico institucional

de los cuerpos policiales estadales y municipales de Venezuela, a fin de
proporcionar a la Comisión Nacional de Reforma Policial (Conarepol), los insumos
necesarios para el diseño y propuesta de un nuevo modelo policial para la sociedad
venezolana.

Características de la Policía Venezolana

Estructura y organización

En Venezuela existen 123 policías uniformadas estadales y municipales y 5

policías nacionales: la Guardia Nacional, cuerpo militar que forma parte de las
Fuerzas Armadas; el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalística (CICPC), que cumple fundamentalmente funciones de investigación
penal, depende administrativamente del Ministerio de Interior y Justicia y
funcionalmente del Ministerio Público; el Cuerpo Técnico de Vigilantes de Tránsito
Terrestre, adscrito al Ministerio de Infraestructura; la Dirección de Servicios de
Investigación y Prevención (DISIP), adscrita también al Ministerio de Interior y
Justicia, que cumple funciones de inteligencia y seguridad de Estado; y la Policía
Marítima, encargada de la vigilancia en espacios acuáticos. Recientemente se ha
anunciado también la creación de una policía ferroviaria y un cuerpo policial
especializado en materia de drogas.

Esta diversidad de cuerpos policiales, y el hecho de que en buena medida la

policía dependa de gobiernos locales (estadales o municipales), mientras las
policías nacionales generalmente cumplen tareas de policía especial, permitiría
caracterizar la estructura de la policía en Venezuela como múltiple y
descentralizada, de acuerdo con la clasificación propuesta por Bayley (2006).

Aunque en su origen muchos de estos cuerpos tenían competencias distintas y

delimitadas (policía rural y urbana, policía preventiva y administrativa, etc.),
progresivamente tienden a desdibujarse estas diferencias, actuando distintas
agencias policiales en los mismos ámbitos y con funciones semejantes. Sería, de
acuerdo con Bayley, un sistema múltiple descoordinado, en el cual distintas policías
cumplen funciones semejantes en el mismo territorio (Bayley, op. cit).

La multiplicidad de policías ha implicado el desarrollo de normativas, criterios y

procedimientos dispares y heterogéneos, provocando dispersión y falta de
uniformidad en las características y estándares de actuación entre los distintos
cuerpos. Existen 21 leyes estadales y 77 decretos y ordenanzas municipales que
regulan a las policías, cada cuerpo se organiza de manera diferente, hay grandes
variaciones en la estructura y jerarquía (16 escalas distintas, con rangos que varían
en su denominación y definición), diversos criterios y procedimientos para ingreso,
ascenso y retiros, disparidad en el tipo de armas que se utilizan, en los
mecanismos y procedimientos disciplinarios, en los indicadores de desempeño, o
en la duración, características y contenidos de la formación y adiestramiento de los
agentes (funcionan como centros de formación 1 instituto universitario, 6 escuelas
regionales dependientes del MIJ, 10 academias dependientes de los estados, 18
academias municipales, 36 policías que forman a sus agentes con programas ad-
hoc, 3 policías que forman en convenios con instituciones universitarias y 2 centros
de formación privados).

Esta pluralidad supone, además de evidentes dificultades para el estudio y

caracterización de los cuerpos policiales, el desarrollo de distintas culturas y formas
de actuación, así como desigualdades en la calidad y características del servicio
prestado a los ciudadanos.

La policía como organización

Desde su creación en la primera mitad del siglo XIX en Europa, la organización

policial ha sufrido cambios en su organización, como producto de su adaptación al
surgimiento de nuevas realidades sociales. De las primeras policías
descentralizadas, cercanas al territorio y a la población, de tácticas y organización
flexibles, se pasó a principios del siglo XX a un tipo de estructura más
profesionalizada, burocrática y vertical, que permitía optimizar los recursos
policiales y evitar los episodios de corrupción y mala práctica policial que la anterior
organización, menos rígida, había fomentado, al mismo tiempo permitiría aislar a la
policía de la influencia política externa. Hoy en día, este modelo, profesional y
burocrático, que asumía fuertes rasgos paramilitares, empieza a su vez a ser
desplazado por la búsqueda de nuevas formas de organización policial, más
adecuadas a los nuevos desafíos que presenta la inseguridad y a los contextos
cada vez más complejos de la sociedad democrática, centradas en estructuras más
plásticas, descentralizadas, que incentiven la participación e iniciativa de los
agentes, por encima de las relaciones jerárquicas de subordinación.

Aunque generalmente se distingue entre el modelo político (informalización y

proximidad) y el modelo legalista (profesionalización, burocratización y
paramilitarismo) (Roberg y Kuykendall, 1997), en el caso de Venezuela, el modelo
policial que nace en la primera mitad del siglo XX incorpora elementos de ambos:
informalización y bajo grado de profesionalización, que permiten la injerencia y
dependencia de agentes políticos externos, mientras que hacia lo interno opera una
estructura rígida y vertical, claramente militarizada.

Aunque la pluralidad de policías supone una gran diversidad en los esquemas

organizativos, especialmente en el caso de las policías municipales (las policías
estadales tienden a una mayor homogeneidad entre sí), los rasgos que analizamos
están presentes en mayor o menor medida en buena parte de las organizaciones
policiales.

Relación Estado-policía

Un aspecto particularmente problemático, e insistentemente señalado en la

bibliografía sobre las policías en América Latina (Bayley, 1983;Frühling, 2000;
Waldmann, 2003), es la relación entre corporación policial y Estado. Mientras que
convencionalmente se considera que la policía oscila entre el cumplimiento de la
ley (modelo legalista) y el servicio a las demandas ciudadanas (modelo de servicio
público), en las naciones latinoamericanas su actividad ha sido fuertemente
marcada por la subordinación y dependencia a la agenda y decisiones de los
mandos políticos, a despecho del orden jurídico o de las demandas ciudadanas.
Esto estaría relacionado con la arbitrariedad y excesos de las policías, la
ilegitimidad y desconfianza ciudadana, y un bajo nivel de profesionalización.

El caso venezolano no es una excepción en ese sentido (ver Riera 1985a,

1985b; Santos, 1992). Tanto en la consulta concentrada como en las entrevistas
cualitativas a funcionarios policiales (Monsalve, 2006b), la politización y
subordinación de la policía a las autoridades políticas es uno de los temas que
mayor preocupación genera dentro y fuera de las organizaciones policiales, en la
medida en que debilita la profesionalización y estandarización de la organización
policial, así como interfieren en su desempeño, que pasa a depender no de
lineamientos y estrategias explícitos o de las normativas, sino de los intereses de
las autoridades políticas.
 Definiremos como relación de subordinación o dependencia una forma de
relación entre el Estado y la policía, en que los mandos políticos interfieren o
pueden interferir en las decisiones sobre la organización, carrera, asignación de
recursos, sanciones y actividad policial al margen (o incluso en contravención) de
leyes, normas y procedimientos estandarizados, privilegiando mecanismos
informales y discrecionales de intervención. Su opuesto no supone necesariamente
la actuación autónoma de la actividad policial, sino su supeditación a normas,
procedimientos y políticas explícitamente definidos, que permitan la
profesionalización, imparcialidad, estandarización y confiabilidad del servicio
policial.

Este tipo de relación subordinada puede depender de la presencia de

determinados factores funcionales y organizacionales, que favorecen la
discrecionalidad e informalización de la intervención del Ejecutivo en las decisiones
y procesos enel interior de las policías.

Entre las condiciones funcionales, la ausencia de políticas públicas en materia

de seguridad y policiamiento (Conarepol: Consulta con funcionarios de la Guardia
Nacional; Provea, 2003, 2004.), estimularían una doble dinámica de autonomía de
la policía en su desempeño regular, a la vez que se reforzaría la dependencia de
las decisiones discrecionales de los mandos políticos.

Por otro lado, la dependencia orgánica de la corporación policial al organismo de

adscripción, es un factor que compromete la autonomía en el desempeño de la
función policial. Durante décadas, las policías estuvieron adscritas funcional y
administrativamente a las gobernaciones, generalmente emplazadas en el
organigrama como una dirección de las mismas. Esto significa una completa
dependencia y sujeción jerárquica a la autoridad política (el gobernador) y a las
instancias de control, administración, gestión de recursos humanos, logísticas, etc.,
del ente de adscripción.
 Los factores organizacionales, ausencia de procedimientos formales y
estandarizados en el interior de los cuerpos policiales, o su no aplicación en caso
de existir, permitirían amplios márgenes de discrecionalidad, en los que podrían
pesar motivos externos a la función policial en las decisiones. El hecho de que la
mayoría de las policías no cuenten con manuales de procedimientos (75,23%) ni de
organización (66, 97%), y que cuando existan, no sean conocidos por los
funcionarios, ni aplicados (como lo señala el estudio de caso de estructuras
organizativas de cuatro policías), así como la carencia de criterios claros para
selección e ingreso, ascensos, asignación de tareas y funciones, sanciones
disciplinarias y retiro, son factores que comprometen la autonomía en la actuación
policial, en tanto que incrementan la posibilidad de la injerencia de variables e
intereses externos que la condicionen. En algunos casos, pese a que
reglamentariamente se especifican procedimientos y criterios, de manera abierta
las decisiones como los ascensos, asignación de tareas y funciones, ingresos,
sanciones o desincorporaciones de funcionarios, son tomadas por el gobernador o
el alcalde (Méndez y Silva, 2006).

La policía venezolana como organización paramilitar

Las policías modernas emergen del proceso de diferenciación de las fuerzas

armadas, que se repliegan de las funciones de seguridad interna y orden público,
para las que su organización, formación y tácticas resultaban inadecuadas y
peligrosas. Este proceso de diferenciación, y la consecuente especialización como
cuerpo civil armado, fue incompleto tanto en América Latina, como en el caso
específico de Venezuela.

La dinámica de construcción del Estado nacional, resultado de un proceso de

imposición más que de consenso, los conflictos larvados o abiertos entre ese
Estado y distintos grupos sociales desplazados, así como las ideologías autoritarias
y anti-populares de las élites dominantes, dieron lugar a una policía fuertemente
militarizada, concebida como fuerza bélica dirigida a controlar, contener y
neutralizar a los enemigos internos (los pobres, los disidentes políticos). Este signo
se expresa en la primera policía nacional del siglo XX, la Guardia Nacional, aunque
posteriormente, las policías estadales, si bien formalmente civiles, copiarán el
modelo militarizado, y desde su aparición a fines de la década de los 60 estarán
bajo el comando de militares activos.

Actualmente, a pesar de algunos cambios relevantes, nuestras policías

preservan un fuerte componente militar, especialmente en su estructura, táctica y
sub-cultura. Estos elementos se muestran con mayor claridad en las policías
estadales, pese a que las policías municipales no son ajenas a esta impronta.

Algunas de las expresiones más evidentes de este talante militar son el

desempeño en labores de comando de oficiales activos o retirados de las Fuerzas
Armadas (al menos 12 de las policías estadales están dirigidas por oficiales de las
Fuerzas Armadas), la pervivencia de denominaciones y simbología propias del
mundo castrense (la denominación de algunas policías como “fuerzas policiales”, la
nomenclatura de los rangos y cargos, la jerga profesional), el uso de disciplina de
corte militar (como el énfasis en el orden cerrado), el tipo de entrenamiento que
reciben los agentes, los contenidos de los documentos doctrinales, el recurso a
tácticas policiales agresivas, como los operativos o las alcabalas (ver Conarepol:
consulta con comunidades; condirectores de policía; con estudiantes; con
empresarios; con funcionarios policiales; con víctimas y familiares de abuso
policial).

También el tipo de armamento utilizado apunta a una concepción táctica milita-

rizada, como la alta cantidad de sub-ametralladoras y fusiles en el parque de armas
(las policías estadales reportan 3.325), equipos más adecuados para el combate
bélico que para la actividad policial.

La militarización de la policía define tanto un modelo de organización como una

forma de relación con la sociedad. En cuanto al primer aspecto, se privilegia la
rigidez organizativa, la subordinación y severidad disciplinaria, que incluso pueden
implicar abusos contra los agentes. A la vez, este tipo de relación privilegia la
obediencia a órdenes e instrucciones, por encima de la autonomía y creatividad
imprescindibles para las labores operativas, afectando la eficiencia y operatividad.

En cuanto a la relación con los ciudadanos, el modelo militarizado de policía

supone una lógica bélica, según la cual el ciudadano es definido como enemigo, y
los estilos y tácticas de relación están modulados por esta definición, lo que implica
mayores probabilidades de abuso, mayor disposición al uso de la fuerza física,
patrones operativos agresivos e ineficientes como métodos de lucha contra el
delito, desconfianza de los ciudadanos, bajo nivel de denuncias (sólo se acude a la
policía para denunciar delitos graves), poca cooperación entre policías y
ciudadanos, así como una mayor conflictividad y rechazo hacia la presencia
policial. Como lo expresa la opinión de un grupo de empresarios del occidente del
país, “la doctrina militar se orienta a causar al enemigo el mayor daño posible con
la menor cantidad de recursos posibles, mientras que la doctrina civil se orienta a
causar el menor daño posible al ciudadano, utilizando la mayor cantidad de
recursos disponibles”.

Estructura organizativa

Un aspecto crucial en que se expresa la impronta militar en nuestras policías es

la forma en que se organizan. La mayor parte de los cuerpos policiales
venezolanos, en especial los del ámbito estadal, adoptan estructuras organizativas
que se definen por su rigidez, verticalismo y burocratización, lo que supone:

a) una intensa división del trabajo, tanto horizontal, con la especificación de

unidades especializadas con distintas funciones y separadas entre sí, aunque a un
mismo nivel jerárquico, como verticalmente, con distintos niveles de jerarquía, cada
uno subordinado al nivel superior;

b) el poder (entendido como procesos de supervisión, control y toma de

decisiones) se incrementa en la medida en que se asciende en la escala jerárquica,
concentrándose en el tope de la organización, mientras quienes se localizan en la
base carecen de todo poder de decisión;
 c) las decisiones descienden de quienes ocupan posiciones de comando hacia
los niveles inferiores, en una rutina específica y estandarizada denominada “cadena
de comando”;

d) la cantidad de agentes se incrementa en la medida en que se desciende en la

escala, describiendo la estructura la forma gráfica de una pirámide;

e) existe una rígida disciplina interna centrada en reforzar la jerarquización y la

subordinación (Roberg y Kuykendall, 1997).

Régimen disciplinario y rendición de cuenta

El régimen disciplinario, en uso, en los cuerpos policiales se caracteriza por la

dispersión, heterogeneidad, discrecionalidad y arbitrariedad de las actuaciones.
Esto entra en contradicción con principios legales básicos como los de legalidad,
debido proceso, tutela efectiva y proporcionalidad y uso de sanciones
inconstitucionales.

No existe en la práctica un régimen disciplinario adecuado a la actividad policial,

pues la mayoría de los cuerpos policiales asume como marco normativo en la
materia la Ley del Estatuto de la Función Pública. En el 42% de las policías no
existen departamentos de inspectoría o asuntos internos, por lo que esta labor
suele depender de los departamentos de recursos humanos del ente de adscripción
(52,57% de las respuestas suministradas por las policías).

Sobre los mecanismos de rendición de cuenta de actuaciones policiales, sólo

aproximadamente un 16% de los cuerpos de seguridad exige informes a los
funcionarios involucrados en muertes o lesiones a civiles, y menos de un 20% abre
investigaciones en estos casos. Estos porcentajes disminuyen en los casos de
disparos realizados, ocasiones en que se desenfunda el arma de reglamento y,
denuncias anónimas. Estos bajos porcentajes, en que se exigen cuentas y se abren
procedimientos en caso de prácticas policiales que deben ser objeto de control,
demuestran la ausencia de mecanismos de registro y control estandarizados que
permitan reducir situaciones de abuso o de uso indebido de la fuerza física.

La productividad de los procedimientos disciplinarios (medidos en términos de

proporción entre procedimientos abiertos y cerrados), aún cuando es mucho mayor
que en los procesos penales, tendió a disminuir en los últimos años. Así, de
acuerdo con los reportes suministrados por las distintas policías, para el año 2000
un 7,83% de los expedientes se mantenía abierto, mientras que se culminó un
92,7%. Para 2005, 54,04% de los casos eran investigados frente a 45,96%
cerrados. Estas cifras estarían señalando una tendencia a disminuir la eficiencia en
los procesos administrativos, lo que significaría mayor retardo procesal y mayor
impunidad.

La impunidad no sólo se evidencia en la falta de respuesta a los casos de

infracciones, sino también en la inoperancia de éstas para evitar la permanencia de
agentes involucrados en faltas graves dentro de los cuerpos de seguridad. La
rotación de agentes expulsados, permitiría que funcionarios sancionados puedan
ingresar a otras policías. De acuerdo con la base de datos del SINARDED (Sistema
Nacional de Registro Delictivo, Emergencia y Desastre, del MIJ), 754 funcionarios
expulsados de otros cuerpos laboran en distintas policías. Además, 1.326 agentes
(un 1,7% de la fuerza policial) cuentan con antecedentes penales.

En suma, el régimen disciplinario favorece tanto la impunidad frente a las

infracciones de los policías, como la arbitrariedad frente a los mismos funcionarios,
debilitando su función de control y regulación de la actuación policial.

Los mecanismos de rendición de cuenta, en especial el régimen disciplinario,

prescriben reglas de actuación en el desempeño policial, reforzando determinadas
actuaciones e inhibiendo otras, en la medida en que sancionan desviaciones y
definen patrones de conducta aceptables, por lo que la irregularidad y arbitrariedad
de su funcionamiento deja sin efecto esta función.

Funciones de la policía
 En los últimos años, en correspondencia con la tendencia en otros países ibero-
americanos, la función legal atribuida a la policía se desplaza de la vieja noción de
“orden público”, que enfatizaría la preservación y defensa del orden legal y las
instituciones, hacia el concepto de “seguridad ciudadana”, de contenido más
progresista, que supone la protección de los ciudadanos y del libre ejercicio de sus
derechos.

Este cambio conceptual se hace evidente en la Constitución de 1999, que

establece en su artículo 55 que “toda persona tiene derecho a la protección por
parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley,
frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la
integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el
cumplimiento de sus deberes (Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela)”. Como señala Borrego (2007), “la Constitución actual refiere algunos
temas de trascendencia policial que tienen que ser encuadrados en la legislación
nacional, ello ocurre en relación con el tema de orden público, el que varía o migra
significativamente hacia la protección ciudadana; así como la definición del objetivo
de los órganos de seguridad ciudadana, aspecto que también se irradia en los
cometidos policiales a nivel municipal donde se destaca la potestad de prevención
y protección vecinal, todo ello contribuye a crear y fortificar un rumbo interesante en
la escrupulosidad de las funciones de la gendarmería a todos los niveles del poder
público” (Borrego, 2007, pág. 7).

Sin embargo, tal como señala Borrego en su inventario normativo, esta mutación
no se verifica en las legislaciones locales (leyes estadales y ordenanzas), que
siguen sosteniendo la centralidad de la preservación del orden público como
función de la actividad policial, y su asociación con una mayor intensidad y
extensión del control hacia materias y comportamientos no tipificados como delitos
o infracciones -“bullicio”, “desorden”, “conductas contrarias a la moral y buenas
costumbres”, etc.-(Ver: Borrego, 2007:13-22). La persistencia de normativas en
clara contradicción con el marco constitucional tiene implicaciones más allá de lo
conceptual, pues implican ámbitos de intervención y medidas (arrestos, sanciones
administrativas) que restringen las libertades y derechos de los ciudadanos.

La asignación de competencias específicas y diferenciadas pretendió distribuir la

actuación de distintas policías que concurrían en un mismo ámbito. La distribución
de atribuciones de policía de tránsito y judicial a las policías nacionales, policía de
seguridad y preventiva, a las estadales, y funciones administrativas (vigilancia y
sanciones de violaciones a ordenanzas) a las policías municipales, aunque no
deriva necesariamente de ningún soporte normativo que regule las competencias
policiales, ha sido una práctica consuetudinaria.

Sin embargo, tanto en la práctica como en sucesivos ajustes legales, esta

repartición de funciones tendió a desdibujarse, en tanto que las distintas policías
extienden el alcance de su actividad más allá de sus competencias iniciales. Las
policías se hacen “generalistas”, abandonando la sobre-especialización de sus
atribuciones. De las policías que reportaron información a la Conarepol, un 68%
tiene formalmente asignada más de una competencia, un 74,5% cumple funciones
administrativas, un 88,7% tiene funciones preventivas y un 36,8% funciones de
investigación penal. La diversificación de funciones se expresa en el desarrollo de
actividades de prevención y de investigación por la mayor parte de las policías y la
creación, en varias de ellas, de direcciones o unidades especializadas para la
investigación penal.

Esta expansión es más visible en las policías municipales, que transitan en muy
pocos años de funciones exclusivas en materia administrativa (aplicación de
ordenanzas municipales) a incorporar competencias en prevención e incluso
investigacióncriminal: un 76% cumple más de una función, sólo 3, de las 89 que
suministraron información, desarrollan exclusivamente tareas de policía
administrativa, mientras que 32 asumen funciones de investigación penal.

Otra competencia que en forma creciente asumen las distintas policías es la de

control del tránsito. Aunque existen algunas limitaciones y conflictos de
competencia con el Cuerpo de Vigilantes de Tránsito, al menos 56 policías reportan
realizar actividades de control vial, y se destina un 5,13% del total de agentes a
esta función (la policía municipal destaca para esta función, un 13,81%).

Desempeño de la policía

Un elemento crucial para entender qué hace la policía es conocer cómo

distribuye sus recursos, en qué actividades se concentra el mayor número de
agentes. Según la información proporcionada por los distintos organismos policiales
a la Conarepol, un 34,95% de los agentes operativos se destacan a actividades de
valores, personalidades, instalaciones o servicios generales; un 5,57% a
actividades de tránsito; un 7% se destina a programas especiales (policía escolar,
canina o “labores sociales”), un 48,63% asume labores de patrullaje y un 2,8%
realiza actividades de inteligencia e investigación. De acuerdo con esto, sólo un
51,43% de la fuerza policial operativa realizaría tareas que tienen impacto sobre la
inseguridad y el delito (patrullaje e investigación criminal), mientras que
prácticamente la mitad de los funcionarios se destinaría a actividades poco
relacionadas con la prevención y control del delito.

Por otra parte, es recurrente el uso de tácticas policiales poco eficientes para la
prevención y control del delito. Al interrogar sobre el tipo de actividades realizadas
por los distintos organismos durante la última semana, se reportaron 38.479
procedimientos en respuesta a llamadas de emergencia, 8.256 puestos móviles de
control (alcabalas), 4.270 operativos y 553 procedimientos de vigilancia en eventos
públicos. Si bien carecemos de otros parámetros de comparación y las cifras no
son totalmente fiables, es notorio el volumen de operativos y alcabalas,
especialmente en las policías estadales (3.952 operativos y 7.142 puestos de
control en una semana). Este tipo de tácticas, que en la década de los 70 pasaron
de ser procedimientos extraordinarios a actividades rutinarias y regulares (Santos,
1992), se caracterizan por una alta concentración de efectivos en un área reducida
(tácticas de saturación policial), por lo que resultan no sólo poco efectivas, frente a
esquemas operativos orientados a un mayor despliegue en el territorio, sino que
son fuentes frecuentes de abuso y corrupción (Hernández, 1986; Provea, 1999-
2006). Se tratarían de métodos de probable origen militar, y cuya función estaría en
su valor simbólico, en tanto que permiten una alta visibilidad de la policía y de su
poder (Hernández, 1986; Ramos y Musumeci, 2005).

Uso de la fuerza física

Si bien la coacción y el uso de la fuerza física son propiedades definitorias de la

actividad policial (Gabaldón, Birkbeck y Bettiol, 1990), la intensidad y oportunidad
en que se ejercen están íntimamente ligadas con su desempeño en una sociedad
democrática.

En un contexto donde los mecanismos de supervisión son francamente escasos,

y en el que los funcionarios policiales carecen de claros y estandarizados
protocolos de actuación, el recurrir al uso de la fuerza, lejos de ser una actuación
excepcional, progresivamente se ha convertido para aquéllos en un medio de
afirmación de la autoridad.

Por otro lado, la ciudadanía avala o tolera el uso abusivo de la fuerza por parte
de los funcionarios policiales, al considerar que su actuación está dirigida a
proporcionarles mayor seguridad, en el marco de un perverso proceso de
“negociación” donde la ciudadanía estaría dispuesta a ceder algunas cuotas de los
derechos fundamentales a cambio de mayor seguridad. Sin embargo, esta
tolerancia encuentra interrupciones importantes cuando el colectivo considera que
ha sido objeto de la misma alguna persona no percibida como delincuente (Briceño-
León, Carmandiel y Ávila, 2002).

Paralelamente, esta lógica ha consolidado en los cuerpos policiales la noción o

creencia de que ellos poseen la facultad (otorgada legítimamente más no
legalmente) de identificar, juzgar y castigar de manera individual, parcializada,
discrecional y atentatoria del conjunto de derechos civiles y ciudadanos
reconocidos por el Estado de Derecho, a aquellos ciudadanos sospechosos
(Monsalve, 2005, 2006a).
 Existe una debilidad relevante para aproximarse al fenómeno del uso abusivo de
la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad del Estado: la inexistencia de datos
confiables y válidos. No existe un registro oficial unificado de este tipo de hechos,
ylas cifras difieren según la agencia que la reporte. Así, según se consideren los
datos del CICPC, el Ministerio Público Fiscal o las propias policías, existe una alta
variabilidad del número de muertes a manos de funcionarios policiales.

Relación policía-comunidad

Los patrones de relación entre los ciudadanos y la policía, que se expresan en

las demandas ciudadanas, las situaciones que activan la intervención policial, los
tipos de interacción entre ciudadanos y policías, así como las expectativas
recíprocas y juicios que cada uno de los actores hace sobre el otro, modulan tanto
la actuación policial como las respuestas ciudadanas frente a ésta.

Según la bibliografía sobre la policía venezolana, los ciudadanos no acuden a la

policía sino cuando se trata de hechos graves que ocurren en el espacio público
(Bettiol, y Gabaldón 1988; Gabaldón, 1989; Gabaldón y Murua, 1983). Factores
como el tipo de delito (el robo, hurto y lesiones y otros hechos que lesionan en
forma directa a la víctima) y la relación con el victimario influyen en la probabilidad
de acudir a la policía. Igualmente, el estatus socio-económico pesa en la decisión
de invocar a la policía: los ciudadanos de clase baja tienden a demandar la
actuaciónpolicial con mayor frecuencia que los de estatus alto (Bettiol y Gabaldón,
1988; Gabaldón, Birkbeck y Bettiol, 1990; Gabaldón y Murua, 1983).

Estos hallazgos parecen confirmarse con los datos arrojados por la encuesta de
victimización, que indicaría que la mayor parte de quienes mantuvieron algún
contacto con la policía lo hizo para denunciar algún delito o falta (37%), siguiéndole
en frecuencia quienes han sido requisados por agentes policiales (22,5%), mientras
que los contactos para solicitar información, ayuda o pedir su intervención en
conflictos o problemas domésticos son relativamente extraños. Este patrón de
relación podría estar señalando la poca confianza de los ciudadanos en la
capacidad de la policía para resolver problemas distintos a los delitos, lo que sería
un índice de la percepción negativa de la actuación policial y una dificultad para
construir nuevos tipos de relación entre policía y sociedad (Gabaldón, 2006).

Los agentes policiales definen su propia actividad atendiendo a estas

expectativas ciudadanas. (Gabaldón, Birkbeck, y Bettiol, 1990; Hidalgo y Monsalve
2003). En la encuesta de auto-percepción, cuando se indaga sobre el tipo de
función que los policías consideran relevante, es notoria la importancia otorgada a
actividades policiales relacionadas con situaciones graves y violación de la ley,
mientras se desestima la intervención en conflictos privados (Monsalve, 2006b).

Medición del desempeño policial

Los indicadores utilizados por la policía para medir su propio desempeño,

mostrarían su énfasis en métodos agresivos de policiamiento, y favorecerían
prácticas de abuso policial y confrontación a la ciudadanía. Un 17,54% de las
policías estadales usan como medida de desempeño el número de arrestos, y un
16,67% el número de decomisos. Otros indicadores, más asociados con buenas
prácticas policiales y con métodos de mayor impacto en la seguridad ciudadana,
son menos frecuentes, como “número de casos remitidos a la fiscalía” (14,4%),
“número de casos resueltos” (9,65%), “número de circuitos de patrullajes” (10,9%) y
“tiempo de respuesta a llamados de la ciudadanía” (9,65%). No encontramos
reporte de indicadores que favorezcan tácticas de acercamiento y cooperación
policía-comunidad.

A pesar del uso de indicadores que refuerzan la reactividad policial, la cifra de

arrestos ha tendido a disminuir considerablemente en los últimos 5 años (según los
datos recogidos de 62 policías, se pasó de 113.288 detenciones realizadas en 2000
a 61.377, en 2005). El hecho de que del número de detenciones, aquellas
asociadas con la arbitrariedad policial o privación ilegítima de la libertad, como
orden público y resistencia a la autoridad, hayan disminuido en mayor medida,
mientras los arrestos por delitos definidos en la ley penal se han incrementado,
podría significar un indicio positivo de reducción de prácticas autoritarias y un
aumento de la eficacia de la actuación policial.

Dotación, equipamiento y presupuesto

Un elemento importante para valorar el desempeño de la policía es el

equipamiento físico y los recursos con que cuenta para desarrollar adecuadamente
su labor.

En términos generales, los recursos materiales con que cuentan las distintas
policías del país (equipamiento, dotación y presupuesto), parecerían insuficientes o
inadecuados para el buen desempeño de sus funciones. De acuerdo con lo
registrado en las encuestas de caracterización, los cuerpos policiales en su
conjunto cuentan con 355 establecimientos o sedes, de las cuales un 87,32% se
reportan como operativas. Sin embargo, en una revisión más exhaustiva de
distintas policías, se hace evidente que muchas no cuentan con infraestructura
adecuada, careciendo de servicios básicos o de espacios necesarios para la
actividad policial (áreas de detención preventiva, etc.). En otros casos, ni siquiera
se cuenta con sede propia. Recursos de mayor nivel tecnológico (teléfonos y fax,
conexión a Internet, computadoras, software) son relativamente extraños y cuando
existen, se concentran en las sedes principales. La carencia e inadecuación de las
instalaciones es más notorio en las policías municipales.

De manera semejante, del conjunto de armas reportadas (más de 100.000),

aproximadamente el 80% se declaran operativas. Sin embargo, la mayor parte de
las policías no tienen la posibilidad de asignar un arma de reglamente a cada uno
de los agentes operativos, como tampoco cuentan con chalecos o esposas
suficientes. Algunos cuerpos de seguridad cuentan con una sola arma para todo el
personal.

En cuanto a los vehículos, se considera que están en condiciones de

operatividad un 64,95 % para las policías estadales y un 70,17% para las
municipales. Cuando se consideran los casos singulares, son muchas las policías
municipales que no cuentan con ningún tipo de vehículo, y otras evidencian
insuficiencia de unidades para patrullar todo el territorio asignado. En el caso de la
Policía Municipal de Libertador, cuando se levantó la información para el análisis
organizacional, se encontraron sólo 9 unidades operativas (aunque reportan 58)
para cubrir 438 Km2. La mayoría de las unidades no cuentan con tecnología
apropiada (equipos de telecomunicaciones, GPS, cámaras).

Estrechamente vinculado con la cantidad y condiciones del equipamiento policial,

el volumen y la distribución del presupuesto asignado a los cuerpos policiales
también condicionan su nivel de desempeño. En el período 2003-2005, el
presupuesto asignado al sector “Seguridad y Defensa” representó el 1,66% del
presupuesto total de la nación, mientras que los recursos destinados a la policía
son apenas el 27% de los gastos de seguridad y defensa. En 2005, el total del
presupuesto asignado de 66 policías estudiadas, fue de Bs. 954.467.273.136. El
37,2% de este monto corresponde a sólo 4 cuerpos (Policía Metropolitana, el
Cuerpo de Seguridad y Orden Público del Estado Aragua, la Fuerza Armada Policial
del Estado Lara y la Comandancia de Policía del Estado Bolívar). En cuanto a las
policías municipales que cuentan con mayores recursos, las primeras son: la
Policía Municipal de Chacao, el Instituto Autónomo Policial del Municipio Baruta y la
Policía Municipal de Sucre (Conarepol: Análisis del presupuesto de los cuerpos
policiales y estadales de Venezuela).

Actividad 3. Comparando al nuevo modelo policial

La policía venezolana se caracterizó por ser represiva sobre todo en cuanto a los
sectores más vulnerables de la población, por ello, la reforma policial nace desde
una extensa investigación en la cual el pueblo participó de manera protagónica
indicando las mejoras que necesitaba basado en diversas categorías. A partir de
esta consulta, se plantea el nuevo modelo policial de carácter humanista, de
proximidad a la comunidad, garante de los derechos humanos, éticos y preventivos.
 Sabiendo esto, te invitamos a realizar la siguiente actividad, en donde a partir de
la lectura realizada completarás el siguiente cuadro comparativo ubicando a la
izquierda algunas características del viejo modelo policial y a la derecha,el
contraste con el nuevo modelo policial.
Características del Viejo modelo Características del Nuevo modelo
policial policial

Actividad final del encuentro

Con el fin de sistematizar los saberes abordados a través de las actividades

planteadas en el encuentro didáctico, cerraremos con una actividad final donde
podrás valorar tu proceso de aprendizaje. En esta sección, encontrarás una serie
de planteamientos referidos al análisis histórico coyuntural de la policía en
Venezuela, a los cuales darás respuesta clara y coherente. Para ello:
  Respondamos todas las preguntas planteadas en el orden que se te presen-
tan.
 Socialicemos tus reflexiones y comentarios con tus demás compañeras y
compañeros de ambiente en los encuentros presenciales.
 Sistematicemos la experiencia para establecer relaciones entre los saberes
abordados y nuestro contexto laboral.

En esta sección te presentaremos un conjunto de preguntas reflexivas que te

invitamos a realizar de manera crítica y fundamentada en los saberes abordados
durante este encuentro didáctico además de citar tus experiencias en el ejercicio de
la función policial.

1. Desde tu hacer policial ¿Por qué el nuevo modelo policial representa un paso
importante para mejorar la seguridad?
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2. ¿Cómo era concebido en el viejo modelo policial la proximidad de la policía
hacia el pueblo y viceversa? ¿Este elemento influía en la seguridad? ¿Por
qué?
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3. ¿Cómo era el trato de la policía hacia las personas detenidas? ¿Cómo se

concibe esto en el nuevo modelo policial?
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ENCUENTRO 3: FUNDAMENTOS IDEOLÓGICOS DEL MODELO POLICIAL

VENEZOLANO

Actividad 1: Mirando hacia atrás y reflexionando

En esta oportunidad, comencemos nuestro encuentro compartiendo una historia
real reseñada en algún periódico, transmitido por la televisión o que sea de algún
conocido donde se pueda resaltar las funciones a las que la policía debía obedecer
y las que verdaderamente realizaba durante el viejo modelo.

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Actividad 2: La función policial en el nuevo modelo

Venezuela inicia el proceso de reforma policial a mediados de 2006, contando con

diversos antecedentes en América Latina. Para la fecha en la que se emprende
este proceso ya se habían adelantado serios esfuerzos en ese sentido en Argenti-
na, Brasil, Chile, Colombia y El Salvador. Parte importante de los mismos encontra-
ron su impulso en el incremento de los indicadores objetivos y subjetivos de seguri-
dad ciudadana, como en Venezuela, y en la alarma creada desde muchos medios
de comunicación que siguieron crímenes atroces, que conmocionaron de manera
especial a la opinión pública, y en los que frecuentemente estaban involucrados
funcionarios policiales.

La inseguridad es un expediente que pone en el banquillo a la policía: no sólo

por su estruendoso fracaso en enfrentarla, sino por actuar ella misma como una de
sus fuentes, sea por la participación de agentes en crímenes que estremecen a la
opinión pública, por la corrupción crónica o por los habituales casos de violación de
derechos humanos. La respuesta frente a esto ha sido, con frecuencia, procesos de
reformas más o menos profunda de los organismos de seguridad.

Algunos datos sobre la inseguridad en Venezuela:

La tasa de homicidios a escala nacional tiene un comportamiento ascendente,
superando significativamente el promedio nacional de la ciudad de Caracas, lo que
se traduce en un comportamiento diferenciado de acuerdo a la zona geográfica y el
sector social. Aun cuando se observan algunos descensos entre 2004 y 2005, en
promedio la tendencia continúa siendo ascendente.

La Comisión Nacional para la Reforma Policial ( CONAREPOL) fue creada el 10

de abril de 2006, con el objetivo general de construir un nuevo modelo de policía en
el contexto de la sociedad venezolana actual, que permita concebirla como un ser-
vicio público general orientado por los principios de permanencia, eficiencia, exten-
sión, democracia y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo
con procesos y estándares definidos, así como planificación y desarrollo en función
de las necesidades nacionales, estatales y municipales, en el marco de la Constitu-
ción de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios interna-
cionales sobre protección de los derechos humanos.

La Comisión parte del supuesto de que ninguna política pública podrá ser efecti-
va si no cuenta, para su diseño, con información adecuada sobre los problemas
que desea solucionar, interpretada desde una perspectiva profundamente democrá-
tica. Por tal razón, la investigación, junto al estímulo de una participación plural y
sustantiva de la sociedad, ha sido pilar del proceso de reforma propuesto. En ese
marco referencial se inserta esta serie de publicaciones que sirve de insumo a la
caracterización de la policía venezolana y a la elaboración de un modelo policial
para Venezuela.

Conforme al orden constitucional venezolano integrado por la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela y el sistema internacional de protección de los
derechos humanos que hace parte de ésta, la Policía debe ser una institución
pública, civil, de función indelegable y concurrente, orientada por los principios de
participación, permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democracia, control
de desempeño y evaluación, de acuerdo con procesos y estándares definidos, y
sometidaa un proceso de planificación y desarrollo en función de las demandas de
la comunidad en el ámbito nacional, regional y local.

El nuevo modelo de policía en Venezuela debe ser:

De carácter público y de función indelegable: La policía se entiende como
unainstancia de prestación estadal que debe contribuir significativamente a
garantizar la seguridad ciudadana sin que su intervención pueda ser sustituida por
instancias de carácter privado en lo que se refiere a la protección de los derechos
humanos y al arbitraje del uso de la fuerza legalmente autorizada que está
reservada exclusivamente al Estado.

Civil: La policía es una institución para el mantenimiento de la convivencia pacífica

de una comunidad caracterizada por acuerdos fundamentales y de uso reducido de
la fuerza. El carácter civil se manifiesta en su mando, dirección, estructura, cultura
organizacional, tácticas, equipos, estrategias y personal.

Dentro del marco constitucional y de los derechos humanos: La policía es una

institución encargada de contribuir significativamente a garantizar la seguridad
ciudadana con estricto apego a los principios constitucionales y a los derechos
humanos garantizados por la Constitución y por el sistema internacional de
protección asociado a ésta.

Permanente: La policía constituye la prestación continua de medidas para

contribuir significativamente a garantizar la seguridad ciudadana y no puede estar
sometida a vaivenes que impliquen la interrupción de la prestación.

Eficaz y eficiente: La policía debe orientarse a la satisfacción de la garantía de

seguridad ciudadana, de manera tal que optimice los recursos disponibles para la
consecución de los resultados previstos.
Universal: La policía debe cubrir todos los estratos de la población de forma
amplia, sin distinción ni discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la
condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de
igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.

Democrática y participativa: La policía debe ser una institución abierta al

escrutinio de los ciudadanos, facilitando la intervención de los mismos en la
planificación del servicio, el control y evaluación, gestión conforme a parámetros
predefinidos y suficientemente conocidos que faciliten su mejoramiento y
corrección.

Sujeta a planificación: La policía es una institución programable en función de

metas y objetivos compatibles con las políticas públicas de seguridad ciudadana.

Necesaria: La policía debe responder a los requerimientos de seguridad

ciudadana, en el ámbito político-territorial, local, regional y nacional.

La función policial

La policía debe contribuir a garantizar la seguridad ciudadana. Ésta se define

como una garantía constitucional. Es decir, el Estado garantiza proteger a las
personas y comunidades frente a amenazas, vulnerabilidades, riesgos y agresiones
para la vida, integridad, libertad, disfrute de sus derechos y cumplimiento de sus
deberes”.

Se distinguirá entre funciones de órganos generales y funciones de órganos

especiales de policía.
Funciones de los órganos generales de policía. Son aquéllas que corresponden
a cualquier cuerpo policial, independientemente de su ámbito político-territorial, y se
traducen en la protección específica de la seguridad ciudadana. Estas funciones
son las siguientes:

a) Garantizar el libre ejercicio de los derechos humanos y las libertades públicas.

b) Prevenir la comisión de delitos.

c) Servir de auxilio a los órganos del sistema de justicia.

d) Garantizar el control y la vigilancia de la circulación y el tránsito terrestre.

e) Facilitar la resolución de conflictos mediante el diálogo, la mediación y la

conciliación.

Como funciones de policía, ellas constituyen una competencia concurrente

pormandato constitucional entre los tres ámbitos político-territoriales del poder
público. Por esta razón, son competentes para ejercerlas, las policías a escala
nacional, estadal o regional y municipal o local.

Ni el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, ni

laGuardia Nacional deben cumplir funciones como órganos generales de policía o
policía ostensiva. En el caso de la Guardia Nacional, esta restricción se refiere al
cumplimiento de funciones de seguridad ciudadana en el contexto urbano en
situación de normalidad.

Funciones de los órganos especiales de policía. Son aquéllas que, por el nivel
de experticia o conocimientos particulares que requieren y por la definición de las
materias a que se refieren, son atribuidas a órganos especiales de policía
organizados por el Poder Público Nacional de acuerdo a las competencias del
mismo y a las necesidades específicas de protección y tutela de los intereses
correspondientes.

La investigación penal. Corresponde al Cuerpo de Investigaciones Científicas,

Penales y Criminalísticas, a que se refiere el art. 332 de la Constitución como
cuerpo de policía nacional. Dado que el auxilio al sistema de justicia corresponde a
los órganos generales de policía, su participación en esta materia, se produce bajo
la dirección del Ministerio Público en los casos de investigaciones penales y bajo la
dirección de los tribunales en la ejecución de las decisiones judiciales.

Tránsito.Dado que la función de preservación, mantenimiento y aprovechamiento

de vías terrestres es reconocida por la Constitución como un ámbito de
competencia concurrente entre el poder nacional, estadal y municipal, por los
artículos 156, n. 27; 164, n. 9 y 178, n. 2 de la Constitución, las policías de estos
ámbitos político-territoriales tienen funciones de control y ordenación de la
circulación y el tránsito de vehículos, así como de seguridad vial, en general.

Por estas razones, no se justifica un cuerpo nacional exclusivo de vigilancia y

tránsito terrestre.

Los servicios de policía especializada, que correspondan a

extranjería,identificación, sistema financiero, impositivo y aduanero, navegación,
sanidad, ambiente y recursos naturales, recursos hidráulicos, ordenación territorial,
fronteras, minería, puertos y aeropuertos, ferrocarriles y telecomunicaciones, de
conformidad con lo previsto en los numerales 4, 5, 6, 11, 15, 16, 23, 25, 26, 27, 28 y
30 del Art. 156 de la Constitución, corresponden al Poder Público Nacional.

¡Reflexionemos!
1. ¿Qué es la Conarepol y cuál es su importancia en la transformación del
modelo de policía?
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Fenomenología política, económica y social de contexto en el proceso de
Reforma Policial en Venezuela

Impulsado por los acuciantes índices de criminalidad y delincuencia, junto a

la participación de funcionarios policiales en algunos de los delitos violentos que
mayor conmoción pública han causado durante los últimos tres años en Venezuela,
el Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia, a través de
la resolución N° 124 del 10 de abril de 2006, crea la Comisión Nacional de Reforma
Policial cuyo objetivo general es:

“La construcción, a través de un proceso de diagnóstico y consulta amplio y

participativo, de un nuevo modelo de policía en el contexto de la sociedad
venezolana actual, mediante un marco jurídico institucional y de gestión que
permita concebirla como un servicio público general orientado por los principios de
permanencia, eficiencia, extensión, democracia y participación, control de
desempeño y evaluación de acuerdos con procesos estándares definidos y
planificación y desarrollo en función de las necesidades nacionales, estadales y
municipales, dentro del marco de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, y de los tratados y principios internacionales sobre protección de los
derechos humanos.” (Conarepol)

La Conarepol nace debido a los grandes índices de delincuencia en los

cuales estaba inmersa la policía. Por mencionar algunos de los casos más
conocidos: el asesinato de tres jóvenes estudiantes universitarios en la ciudad de
Caracas, sector Kennedy de la parroquia Macarao, el 27 de junio de 2005,
resultado de la acción de 27 funcionarios policiales; el secuestro y posterior
asesinato de los hermanos Fadoul y de Miguel Rivas (chofer de los tres hermanos)
en mayo de 2006, detenidos por una presunta alcabala policial cuando en horas de
la mañana se dirigían a su unidad educativa; y el secuestro y asesinato del
empresario Sindoni, también con varios policías implicados.

La Conarepol

La Comisión Nacional para la Reforma Policial fue creada en abril de 2006 con el
propósito de construir, a través de un proceso de consulta amplia a la comunidad,
en general y a los actores sociales e institucionales directamente involucrados, y de
un diagnóstico riguroso de las características de nuestras policías, un nuevo
modelo policial que rinda cuenta de los desafíos que debe encarar la policía en el
proceso de democratización e inclusión social que vive el país y por tal, se adecúe
al marco de un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia. Luego de 9
arduos meses, la comisión le presentó al país y al Estado las conclusiones del
proceso de consulta ciudadana y de diagnóstico, así como los lineamientos
generales que permitan definir un nuevo modelo policial para el país.

Para llevar adelante la construcción del nuevo modelo de policía que nace de la
consulta y concertación ciudadana y del diagnóstico de las potencialidades y
debilidades de la policía venezolana, la Comisión Nacional para la Reforma Policial
termina su mandato presentando este pliego de recomendaciones, que identifican
lastareas necesarias, tanto generales como específicas, mediatas e inmediatas,
con la esperanza de que las mismas puedan ser asumidas e implementadas por las
instancias competentes y, de especial modo, conocidas y discutidas por la
ciudadanía, en el entendido de que la reforma policial sólo será posible con el
concurso del Estado, los ciudadanos y los policías.

Entre los objetivos específicos de la Comisión destacan:

a. Elaborar un diagnóstico general de la situación actual de los cuerpos policiales

en el ámbito nacional, regional y municipal.
b. Sugerir un modelo policial que pueda adecuarse a las condiciones sociales,
culturales y políticas de Venezuela.

c. Sugerir algunas recomendaciones inmediatas que favorezcan la efectividad en el

servicio policial.

En virtud de lo anterior, la Comisión realizó una serie de estudios técnicos y

procesos de consulta focalizada y ampliada, que facilitaran la obtención de
información para la elaboración del diagnóstico institucional de los cuerpos de
policía del país. El presente documento tiene por objeto presentar de manera
analítica los resultados del conjunto de estudios bibliográficos, mesas técnicas,
foros temáticos, grupos focales, talleres de trabajo sectoriales, foros con
especialistas y demás iniciativas adelantadas por la Comisión, a fin de dar cuenta
de la caracterización general de la situación actual de los cuerpos policiales
estadales y municipales de Venezuela.

Antecedentes: investigaciones preliminares sobre la policía en Venezuela

El proceso de diagnóstico se inició con la exploración y búsqueda de estudios

previos sobre los cuerpos policiales en Venezuela; es decir, el estado del arte
respecto a los cuerpos policiales en el país. Las interrogantes básicas estaban
dirigidas, por una parte, a caracterizarlos institucionalmente por medio del
reconocimiento de su estructura y recursos materiales disponibles: cuántos son,
dónde están, cuál es su capacidad operativa actual, cuáles son sus principales
fortalezas y debilidades; caracterizarlos funcionalmente en acciones y operaciones
que concentran la función policial, competencias, principales actividades
desarrolladas, su impacto en la criminalidad; reconocimiento de los rasgos
fundamentales de la carrera policial vinculados con procesos de selección,
formación, ascensos, y principales rasgos de los funcionarios policiales; los
elementos vinculados con el uso de la fuerza; caracterización organizacional y
disciplinaria; así como el abordaje de temas claves como corrupción.
 Los trabajos de investigación adelantados en la materia en el país son escasos,
los datos e informaciones oficiales disponibles muy deficitarios, los existentes están
marcados por su debilidad, imposibilidad de homologar informaciones, construir
series de tiempo que permitan análisis tendenciales que colaboren a la
contextualización de la situación en su desarrollo histórico, y la reconstrucción de
su rol social en diversas períodos históricos.En el conjunto de los pocos trabajos
sobre la policía en Venezuela es posible distinguir dos períodos diferenciados:

a. El que comprende las publicaciones e investigaciones desarrolladas antes de

1990, específicamente en la década de los ochenta, que abordan la policía desde
una perspectiva estructural y socio-política, siendo el centro de los análisis la
violencia ejercida por los funcionarios policiales como expresión de los intereses de
sectores económica y políticamente poderosos.

b. A partir de la década de los 90, cuando predominan investigaciones de campo,

en correspondencia con un desplazamiento del interés en el reconocimiento de
factores situacionales y organizacionales.

El conjunto de trabajos revisados fue agrupado en las siguientes áreas temáticas:

• Referencias relacionadas con el tema de estructura y función de la policía.
• Estudios sobre el uso de la fuerza.
• Carrera policial.
• Desempeño policial.
• Aquellos que abordan materias relacionadas con la rendición de cuenta.

Los estudios sobre la policía en el país tienden a concentrarse en el uso de la

fuerza física, en los factores que intervienen en el desempeño de la policía, y en la
interacción entre policía y público.

Entre los estudios se encuentra el informe elaborado en 1991 por José María
Rico, Alfredo Piris y Luis Salas, que sobre la base de una densa descripción,
expone los elementos centrales de la estructura, funciones y organización policial
en Venezuela. Igualmente existen diversos estudios adelantados por la Universidad
de Los Andes y la Universidad Central de Venezuela, sobre cuyo cuerpo profesoral
e institutos de investigación descansa parte importante de los aportes existentes,
previo a la fecha de elaboración del diagnóstico de la Comisión.

En el campo legislativo, los esfuerzos más destacados giran en torno a los

intentos para modificar la estructura de la policía transformándola en un “Servicio
Nacional de Policía” o crear una policía nacional, tema sobre el que incluso durante
el desarrollo del proceso de diagnóstico, la Asamblea Nacional debatió. El debate
no es nuevo, ya en 1974 el Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia de
entonces, preparó el “Proyecto de Ley Orgánica de Policía Nacional”; en 1976, se
presentó otro proyecto denominado “Ley Orgánica de Servicios de Policía
Nacional”; en 1987, la COPRE presenta al Congreso una “Ley Orgánica de Policía”,
y en 1990, se presenta un nuevo proyecto de “Ley Orgánica de Policía Federal”. A
la fecha, con un nuevo marco constitucional que contempla la creación de un
cuerpo de policía nacional, las discusiones permanecen sin que se haya
cristalizado ningún proyecto de ley de manera definitiva.

El tema de la coordinación policial es otro de los que ha concentrado parte

importante de los esfuerzos legislativos. En este sentido, el 6 de noviembre de
2001 se aprueba el “Decreto con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad
Ciudadana”, que regula la coordinación entre los órganos de seguridad ciudadana,
sus competencias concurrentes, cooperación recíproca y parámetros de actuación.

Otras investigaciones sobre la policía y su desempeño son los informes

producidos por organizaciones de derechos humanos del país. Entre los más
recientes se encuentra el monitoreo de la situación del derecho a la seguridad
ciudadana. Como ente coordinador se crea el Consejo de Seguridad Ciudadana,
que debe estudiar, formular y evaluar las políticas nacionales de seguridad
ciudadana. Este consejo está conformado por el Ministro de Relaciones Interiores y
Justicia, quien lo preside, el Vice Ministro de Seguridad Ciudadana, un
representante de los gobernadores, uno de los alcaldes, el director de la
Coordinación Policial del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y
Justicia, el Director del Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y
Criminalísticas, el Coordinador Nacional de Bomberos y de Protección Civil.

Aspectos metodológicos

La Conarepol diseñó, en el marco de la investigación diagnóstica, una serie de

procesos e instrumentos de recolección de información, dirigidos a diversos
informantes claves, desde una perspectiva de triangulación que combina
articuladamente técnicas cualitativas y cuantitativas. Se trata, principalmente, del
abordaje de fuentes primarias donde se privilegió el principio de la participación, la
cual alcanzó mayoritariamente un nivel consultivo.

Desde la Secretaría Técnica de la Comisión y bajo la dirección de la Coordinación

de Diagnóstico Institucional, se desarrollaron una serie de trabajos de campo que
proporcionan un amplio espectro de información sobre los cuerpos policiales en el
país, insumos de máxima importancia para la elaboración del presente diagnóstico
y la toma de decisiones con respecto al diseño de la propuesta de modelo policial
que le sigue. Sin embargo, en modo alguno se trata de un proceso plenamente
acabado, tanto por requerirse nuevas y más amplias indagaciones, como por
entenderse más como un sistema que como producto, apuntando a instrumentos
que permitirían una actualización permanente de la información sobre la policía,
como insumo para el diseño y seguimiento de políticas en la materia.

Las fuentes primarias se clasifican a grandes rasgos en dos grupos fundamentales.

Por un lado, un proceso de participación y consulta, continuo y transversal a todo el
proceso de reforma, que proporciona una perspectiva de la policía vista desde los
ciudadanos. En segundo lugar, una recolección sistemática de información sobre
aspectos claves de la policía.

Actividad 3: Fines, naturaleza y carácter del servicio del policía venezolano.

 Creación de un Sistema Integrado de Policía

Si bien la República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal nada

justifica la dispersión, desarticulación e incoherencia de las funciones públicas que
se cumplen dentro de cada uno de sus ámbitos políticos territoriales. En particular,
la función policial que es una expresión clave de la exclusividad del uso de la fuerza
por parte del Estado, ha estado determinada por su fragmentación, desarticulación
e incoherencia, lo que ha implicado irregularidades en la prestación de servicios,
discrepancias en los criterios de actuación, dispendio de recursos y esfuerzos,
descoordinación, disparidad, contradicción y arbitrariedad en las políticas de
seguridad y de desempeño policial y en el ejercicio de los mandos políticos
encargados de los múltiples órganos policiales existentes.

Por ello se plantea la creación de un Sistema Integrado de Policía que articule

bajouna política común a los distintas organizaciones y autoridades policiales,
reconociendo y ordenando la actividad policial como función concurrente entre los
distintos ámbitos político-territoriales que determina la Constitución, a través del
desarrollo de lineamientos comunes y de una estructura que asegure la gestión y
eficiencia de los cuerpos policiales mediante el cumplimiento de principios y
reglascomunes sobre la carrera, el desempeño, los niveles de intervención, las
atribuciones y los mecanismos de supervisión y control.

Lineamientos comunes
La creación de un Sistema Integrado de Policía supone la definición de
líneascomunes a todos los cuerpos policiales en aquellas áreas fundamentales
para garantizar un nuevo modelo policial, permitiendo la estandarización y
articulación de la actividad policial. Estas áreas son: funciones y atribuciones;
asignación de competencias; carrera policial (rangos, selección, formación,
ascensos, permanencia y retiro, seguridad social y beneficios laborales);
desempeño y mecanismos de control y rendición de cuenta a la comunidad y al
Estado.

La definición de estas líneas incluye la formulación de principios, normativas,

estándares y programas que sean asumidos por todas las autoridades de policía y
cuerpos policiales.

Estructura y organización del Sistema Integrado de Policía

El Sistema Integrado de Policía descansa en una estructura organizativa

quearticula la política de seguridad ciudadana y policía concertada en el Plan
Estratégico de la Nación con los distintos organismos con competencia en materia
de policía, para la coordinación, la formación, evaluación y acreditación, la
asistencia técnica, la rendición de cuentas a escala nacional y el financiamiento de
programas de desarrollo organizacional.

Según el artículo N° 22 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de

Policía Nacional Bolivariana, El Sistema Integrado de Policía, estará bajo la
rectoría del Ministro Poder Popular con competencia en materia de seguridad
ciudadana, y lo conforman:
1. Ministro del Poder Popular con competencia en materia de seguridad
ciudadana.
2. El cuerpo de policía nacional Bolivariana
3. Los Cuerpos de Policías estadales.
4. Los Cuerpos de Policías municipales.
5. La institución académica nacional especializada en seguridad.
6. El Fondo Intergubernamental para la Gestión Policial.
7. Los demás órganos y entes que excepcionalmente ejerzan competencias
propias del servicio de policía.
8. Cualquier órgano o ente que determine el Ejecutivo Nacional.
Creación del Consejo de Policía. El Consejo de Policía es la instancia para la
definición, planificación y coordinación de las políticas públicas sobre policía, así
como para la definición del desempeño profesional del policía. Está presidido por el
Ministro de Relaciones Interiores y Justicia e integrado con representación de: los
gobernadores, los alcaldes, el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Defensoría
del Pueblo.

Comprendería un organismo intergubernamental encargado de:

1. Formular la dimensión policial de las políticas públicas y contribuir con los planes
de seguridad ciudadana.
2. Fijar los estándares del servicio, reglamentos de funcionamiento, manuales de
procedimientos, organización mínima común exigida para todos los cuerpos
policiales, programas de formación policial y mecanismos de control y supervisión,
a fin de uniformar lo necesario y facilitar el desempeño policial dentro de un marco
previsible y confiable de actuación, incluyendo la aplicación de programas de
asistencia técnica policial.
3. Acredita, supervisa y evalúa instituciones policiales, en los tres ámbitos
políticosterritoriales en caso de incumplimiento de los estándares aprobados, una
vez aplicados los programas de asistencia técnica.
4. Asegurar la articulación y coordinación entre los diferentes cuerpos policiales en
tres ámbitos políticos territoriales.

Creación de un Comité de Asesoría Técnica. Se crea un programa de asistencia

técnica para los cuerpos policiales municipales y estadales que no alcancen los
estándares mínimos comunes. El programa incluirá un manual con los indicadores,
las fórmulas de medición según los estándares definidos y un mecanismo para su
monitoreo y observación permanente; una línea base de todos los cuerpos
policiales indicando el lugar que ocupan con respecto a los estándares; un manual
de organización y funcionamiento de las oficinas técnicas con los perfiles
profesionales y técnicos que se requieran y la sistematización del proceso de
instalación de las primeras dos oficinas de asistencia técnica.

Se elaborará también un reglamento con los criterios, procedimientos y normas que

regulan los procesos de habilitación, acreditación, intervención y suspensión de los
cuerpos policiales.

El Consejo de Policía extiende su competencia a todas las policías existentes en

todo el territorio nacional, las cuales quedan sujetas al proceso de acreditación.

Creación del Programa de Control de Prácticas Policiales Desviadas: El nuevo

modelo de policía que se implementa en el país a través del Sistema
Integrado de Policía con estándares de procedimientos, funcionarios civiles y
profesionales requiere un programa de control de prácticas que permita
sancionar las intervenciones policiales que atenten con la seguridad
ciudadana y violen los derechos humanos.
El Consejo General de Policía tiene entre sus funciones el diseño de ese programa
y de un observatorio de prácticas policiales asociado al Sistema Integrado de
Policía para monitorear la actuación de los cuerpos policiales y contribuya a
mejorar el desempeño de la función policial en beneficio de los ciudadanos.

Creación del Fondo Intergubernamental para la Gestión Policial, El Fondo

Intergubernamental del Servicio de Policía (Fispol), es un órgano desconcentrado
dependiente del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia
dotado de capacidad de gestión presupuestaria, financiera y administrativa según
se desprende del Decreto No 6.617 de fecha 10 de febrero de 2009, publicado en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No 39.124 de fecha 19
de febrero de 2009.

Funciones
 El Fispol tiene como fin coadyuvar y contribuir en la dotación, entrenamiento,
asistencia técnica y compensación a los diversos cuerpos de policía que conforman
el Sistema Integrado de Policía (Cuerpo de Policía Nacional, cuerpos de policía
estadales y municipales).

Esto lo hará a través del financiamiento de programas de capacitación,

entrenamiento, formación y profesionalización del personal policial; programas de
fortalecimiento en lo relativo a dotación y equipamiento básico y específico, así
como en el mantenimiento y conservación de dichos equipos; planes de
adecuación a los estándares policiales y a lo establecido en la Ley Orgánica del
Servicio de Policía y Cuerpo de Policía Nacional; y la ejecución de obras de
rehabilitación y construcción de la infraestructura necesaria para prestar el servicio
de policía.

Uso de recursos y procedimiento

El Fispol pondrá especial atención en el correcto y racional uso de los recursos

otorgados por el Fondo mediante un sistema de información que permita hacer
seguimiento y control de los proyectos financiados, propendiendo la búsqueda de
soluciones a las necesidades presentadas por los órganos requirentes en aras del
fortalecimiento del Sistema Integrado del Servicio de Policía.

Para ello el cuerpo de policía debe consignar el requerimiento ante el Fondo;

éste es evaluado por parte de la Junta Directiva del Fispol con base en los
estándares establecidos por el Consejo General de Policía.

De ser aprobada la solicitud, se procederá a su ejecución según el marco legal

correspondiente (Ley de Contrataciones Públicas) y será incorporada a un sistema
de seguimiento continuo de gestión y control sobre el uso de los recursos.

En caso de que la solicitud no se adecúe a los criterios de evaluación, por lo que

no puede ser aprobada, el requerimiento y las consideraciones y recomendaciones
efectuadas por la Junta Directiva del Fondo serán remitidos al órgano solicitante
para su reformulación.

Criterios de evaluación para la asignación de los recursos:

1. Los recursos serán asignados tomando en consideración la disponibilidad

presupuestaria.

2. Se dará preferencia a los órganos policiales más próximos a las comunidades.

3. Se tomarán como guía los diagnósticos emanados de las Oficinas Técnicas

que implementa el Consejo General de Policía y el Ministerio del Poder Popular
para Relaciones Interiores y Justicia.

4. Se dará preferencia a los planes que incluyan la implementación de los

parámetros establecidos en los manuales de Uso de la Fuerza Policial y Garantías
al Detenido.

5. Se tomará en cuenta correcto y racional uso de los recursos otorgados por el

Fondo.

Autoridades de seguridad ciudadana y policía y sus competencias

Según el Artículo 32. De la LOSPCPNB, Son autoridades en materia de seguridad

ciudadana, la Ministra o Ministro con competencia en la materia, las gobernadoras
o gobernadores, las alcaldesas o alcaldes, en sus respectivos ámbitos político-
territoriales.

De las competencias en materia de seguridad ciudadana

Según el Artículo 33. De la LOSPCPNB. Corresponde a las autoridades en materia
de seguridad ciudadana:

1. Promover la prevención y el control del delito, la participación de la comunidad y

de otras instituciones públicas conresponsabilidad en la materia para la definición
de planes y lasupervisión.

2. Ajustar la intervención y los indicadores del desempeño policial al cumplimiento

de metas y a la adecuación de normas generales de actuación y respeto a los
derechos humanos en su correspondiente ámbito político-territorial, conforme a los
programas y políticas generales dictadas por el órgano rector.

3. Designar a los directivos de los cuerpos de policía cumpliendo con los requisitos
establecidos para los cargos correspondientes.

De las autoridades de dirección policial

Según el Artículo 34. De la LOSPCPNB, Son autoridades de dirección policial en

cada uno de los órganos correspondientes, las directoras o directores de los
diferentes cuerpos de policía y las funcionarias o funcionarios con
responsabilidades de comando en la relación jerárquica con sus subordinadas o
subordinados.

De las competencias de las autoridades de dirección policial

Según el Artículo 35 De la LOSPCPNB. Corresponde a las autoridades de policía,

en el ámbito profesional y funcional de los diversos cuerpos de policía:

1. Ejecutar las políticas de seguridad ciudadana, los principios y programas

generales para la prevención y el control del delito, cumplir las metas establecidas y
garantizar el respeto de los derechos humanos por parte del órgano o ente que
dirigen.

2. Aplicar los estándares y las normas establecidas en las leyes, reglamentos y

sistemas de habilitación sobre elingreso, ascenso, traslado, régimen disciplinario,
suspensión, retiro y jubilación.

Actividad 4: Construyendo saberes fortalecemos el nuevo modelo policial

Realicemos un mapa mental donde se refleje todo el sistema integrado de la

policía.

Recordemos que los mapas mentales son muy útiles para generar ideas por
asociación, es decir; tendrás que hilar ideas asociadas a la temática, apoyándote
en las lecturas del encuentro y de otras, que consideres pertinentes, con un orden
lógico que demuestre lo solicitado. Para ello, comienza en el centro de la página
con la idea principal y luego hacia afuera y en todas las direcciones produce una
estructura creciente y organizada con palabras e imágenes claves.

Recuerda que el mapa mental tiene cuatro características esenciales, a saber:

2. Como funcionario o funcionaria policial ¿cuál es tu opinión con respecto a la

reforma policial? Describe las ventajas y desventajas si consideras que las hay.

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 Actividad Final

1. Realiza un decálogo donde describas las funciones de las funcionarias y

funcionarios policiales enmarcados en el nuevo modelo de policía.

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2. Según tu experiencia en la comunidad,¿cómo ha sido la receptividad de la

policía bajo este nuevo enfoque?

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Referencias

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Nacional para la Reforma Policial (Conarepol). Caracas.

Consejo General de Policía. (2010).Consulta Pública Nacional para la creación de

los Comités Ciudadanos de Control Policial. Caracas.

Eagleton, T. (1997).Ideología: una introducción.España, Barcelona.

Dorrego, E. y García, A. (2001). Las estrategias instruccionales. Disponible en: http:

//www.aldeaeducativa.com/aldea/. [Consulta: 2011, Marzo, 21].

Gabaldón, L.(2008).Seguridad Ciudadana y Políticas Públicas en Venezuela.

Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales.Caracas.

Gaceta Oficial Nº 36.860 del 30 de Diciembre de 1999. Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela.

Gaceta Oficial Nº5.800 de 09 de abril de 2008. Ley Orgánica del Servicio de Policía
y del Cuerpo de Policía Nacional.

Morín, Edgar. (1992).El método IV. Las ideas. Madrid.

Plan Nacional Simón Bolívar. (2007) Primer Plan Socialista. Desarrollo económico y
social de la nación 2007-2013. Caracas.