Seguridad Ciudadana Una Responsabilidad Compartida. Manual Con Desafíos y Herramientas de Acción Desde Lo Local

Seguridad
ciudadana una
responsabilidad
compartida
Manual con desafíos y
herramientas de acción
desde lo local
Manual con desafíos y herramientas de acción desde lo local
Seguridad ciudadana: una

responsabilidad compartida 3
Manual con desafíos y

herramientas de acción desde lo local
Seguridad ciudadana: una responsabilidad compartida
Seguridad ciudadana: una responsabilidad compartida. Manual con desafíos

y herramientas de acción desde lo local.
Primera edición: septiembre de 2023
Esta publicación fue producida con el apoyo del Programa Ecuador

Pilares financiado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional. Las opiniones expresadas por los autores en el presente
documento no reflejan necesariamente las opiniones de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional o del Gobierno de los Estados
Unidos.
Compiladores:
Vanessa Rodríguez, Edison Mafla
Responsables:
Edison Mafla (FORGAD-UASB-E), con el apoyo de Mario Pazmiño
4 Coordinación y supervisión editorial:

Colegio de América (UASB-E)
Corrección editorial:
Alejo Romano
Diseño y diagramación:
Rafael Castro y Andrea Gómez
Impresión:
Publiasesores
Tiraje:
500 ejemplares
© Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador

Toledo N22-80, Quito, Ecuador
Teléfonos: (593 2) 322 8085, 299 3600 • Fax: (593 2) 322 8426
Correo electrónico: uasb@uasb.edu.ec • www.uasb.edu.ec
Contenido
Resumen Ejecutivo........................................................................................................................................5
Sección I: La inseguridad en Ecuador................................................................... 8
1. La situación actual del país..........................................................................................................8
1. 2. Consecuencias a nivel nacional............................................................................................... 11
1. 3. Consecuencias a nivel local ....................................................................................................... 12
1. 4. La seguridad ciudadana desde un enfoque de derechos................................. 17
Sección II: El sector público y su papel sobre la seguridad ciudadana.23
2. 1. El rol del gobierno central .........................................................................................................24
2. 2. El rol de los gobiernos autónomos descentralizados...........................................29
2. 3. El rol de los gobiernos provinciales..................................................................................... 33
2. 4. El rol de los Gobiernos Autónomos Desentralizados (GAD) municipales.....37 5
Sección III: El papel de la ciudadanía..................................................................56
3. 1. Instrumentos legales que promueven la participación ....................................56
3. 2. Acciones ciudadanas para la seguridad..........................................................................61
Sección IV: El papel del sector privado...............................................................63
Sección V: ¿Qué hacemos? Propuestas para el trabajo conjunto.............66
5. 1. Acciones de corto plazo...............................................................................................................67
5. 2. Acciones para el mediano plazo............................................................................................68
5. 3. Acciones para el largo plazo...................................................................................................... 71
Sección VI: ¿Cómo lo hacemos? Herramientas prácticas............................74
6. 1. Decálogo del Alcalde que lidera seguridad ciudadana......................................74
6. 2. Autoevaluación municipal sobre seguridad ciudadana....................................82
6. 3. Diagnóstico rápido y participativo de espacios públicos seguros.............86
Bibliografía...................................................................................................................92
Anexos........................................................................................................................... 94
Ilustraciones
Ilustración 1. Evolución de la delincuencia organizada transnacional en Ecuador........... 10
Ilustración 2. Crecimiento de homicidios 2019-2022...................................................................................12
Ilustración 3. La Ruta Pacífico Oriental en Ecuador....................................................................................15
Ilustración 4. Homicidios por ciudad (2019-2022)..........................................................................................16
Ilustración 5. Cadena de valor de la seguridad ciudadana...................................................................22
Ilustración 6. Fases de actualización del PDOT..............................................................................................33
Ilustración 7. Fases de elaboración del plan de seguridad....................................................................52
Ilustración 8. Decálogo para liderar acciones de seguridad ciudadana....................................75
Ilustración 9. Diagnóstico participativo de espacios públicos seguros....................................... 91
Tablas
Tabla 1. Compendio de normativa sobre seguridad ciudadana.......................................................27
Tabla 2. Instrumentos de política pública.......................................................................................................... 28
6
Tabla 3. Funciones y atribuciones de los GAD en seguridad ciudadana...................................29
Tabla 4. Funciones de GAD provinciales..............................................................................................................35
Tabla 5. Competencias provinciales.........................................................................................................................36
Tabla 6. Estratificación de municipios por su tamaño.............................................................................37
Tabla 7. Los 32 municipios más poblados (proyección Inec).............................................................. 38
Tabla 8. Funciones de GAD municipales............................................................................................................40
Tabla 9. Competencias municipales y su relación con la prevención...........................................41
Tabla 10. Acciones institucionales de los 10 municipios más poblados del país.................44
Tabla 11. Mecanismos de participación ciudadana..................................................................................... 58
Tabla 12. Acciones de la Estrategia de Seguridad Ciudad para la
Prevención del Delito y la Violencia.........................................................................................................................72
Tabla 13. Acciones sugeridas en la Agenda Hábitat Sostenible Ecuador 2036......................72
Tabla 14. Autoevaluación municipal sobre seguridad ciudadana.................................................. 83
Tabla 15. Marco legal sobre seguridad ciudadana....................................................................................... 94
Tabla 16. Normas internacionales en material de seguridad ciudadana.................................. 99
Resumen Ejecutivo
La Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador (UASB-E) es un organis-
mo de derecho público internacional que forma parte del Sistema Andino
de Integración. Tiene como misión crear y difundir el conocimiento científico
tecnológico, arte y cultura, formar profesionales, investigadores y técnicos crí-
ticos de nivel superior y crear espacios para el análisis y solución de los proble-
mas nacionales.
7
En 2005 constituyó el Proyecto de Fortalecimiento de Juntas Parroquiales
del Ecuador, que en 2018 se convirtió en el Programa de Fortalecimiento de
Gobiernos Autónomos Descentralizados (FORGAD). Desde este espacio, im-
pulsa la formación, asistencia técnica y generación de capacidades técnicas a
funcionarios de los tres niveles de gobierno sub nacional (provincial, cantonal
y parroquial).
Además, la UASB-E es fundadora y actualmente preside la Red Ecuatoriana
de Gobierno y Administración Pública debido a su amplia experiencia en arti-
culación con actores académicos, públicos, privados y sociales.

Este documento surge de la necesidad de proporcionar recursos para com-
prender y abordar la seguridad ciudadana a nivel local, ante el incremento de
la violencia a nivel nacional. Se reconoce que el Estado en su conjunto tiene
la responsabilidad de salvaguardar la seguridad de los ecuatorianos, y para lo-
grarlo es esencial la coordinación y colaboración de todos los actores en base
a sus competencias y funciones.
La norma nacional establece que la autoridad en seguridad ciudadana recae
en el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior, y la ejecución es
responsabilidad de la Policía Nacional. Mientras que, los gobiernos autóno-
mos descentralizados tienen la tarea de prevenir la violencia en el marco

8 de sus competencias, así como coordinar acciones con los entes de control
mediante los consejos locales de seguridad.
Las autoridades locales, que recientemente han asumido sus cargos, cuentan
con una oportunidad valiosa para emprender acciones coordinadas desde
sus roles y competencias a fin de abordar la compleja problemática de la
violencia. Para lograr este objetivo, es esencial que cuenten con información
que les permita entender su función, las particularidades locales del fenó-
meno y desarrollar estrategias de prevención a corto, mediano y largo plazo,
junto con herramientas concretas de actuación.
Con el propósito de lograr esto, se ha concebido este manual, diseñado para
dotar a las autoridades locales de conocimientos e instrumentos que mejoren
la efectividad de sus políticas públicas en seguridad ciudadana, centrándose

en la prevención y la coordinación con la Policía Nacional. Para ello, el docu-
mento recopila normativas, identifica actores y sus roles, describe mecanis-
mos de coordinación y recomienda prácticas provenientes de expertos y or-
ganismos especializados en el ámbito local.
Por último, el manual presenta diversos instrumentos de acción bajo dos en-
foques: la prevención del delito y la coordinación social. Es relevante conside-
rar que estas herramientas propuestas no resolverán de manera inmediata
las raíces estructurales que generan la inseguridad y la violencia. No obstante,
pueden contribuir a mitigar el miedo, la apatía y la desconfianza, fomentando
avances significativos en la cohesión social, la seguridad y la convivencia pa-
cífica a nivel ciudadano.

9
Sección I: La inseguridad en Ecuador
Esta sección examina el contexto ecuatoriano en relación a la inseguridad,
proporciona una definición de seguridad ciudadana, plantea un enfoque de
política pública integral y sus repercusiones a nivel local.
1. La situación actual del país
El miedo, la incertidumbre, el pesimismo y una pérdida general de confianza son
algunos de los sentimientos que han afectado a los ecuatorianos, debido a la cri-
sis de inseguridad sin precedentes que experimenta el país. Un informe de Click
Research1 (agosto 2023) indicó que sus encuestados ven a la delincuencia como
el principal problema del país (42,02%) y su principal problema personal (27,27%).

10
Durante la elaboración de este reporte (julio/agosto 2023) el ambiente de in-
seguridad se había alterado debido al asesinato de dos políticos en menos de
20 días. El más reciente, un candidato presidencial quien fue abatido a tiros
al salir de un mitin en Quito2. Antes, fue el alcalde reelecto de Manta3 uno de
los principales puertos del país. Otros dos políticos locales habían fallecido en
similares condiciones durante la campaña seccional entre diciembre 2022 y
febrero 2023. Ciudades portuarias como Guayaquil atestiguaban masacres car-
celarias4; Esmeraldas sufría ataques con artefactos explosivos que ocasionaron
cierres de escuelas y comercios. En zonas comerciales como Santo Domingo,
1 Recuperado de https://clickresearch.ec/wpc/wp-content/uploads/2023/08/CLICK-REPORT-AGOSTO-2023.pdf
2 El político fue asesinado el 9 de agosto de 2023 en el hipercentro de Quito.
3 El alcalde del puerto de Manta fue asesinado el 23 de julio mientras visitaba una obra pública barrial. Hubo
una víctima colateral y 4 heridos según el Ministro del Interior.
4 Solo en el mes de julio de 2023 una masacre carcelaria dejó al menos 31 muertos en combates que duraron 3
días. Recuperado de https://www.primicias.ec/noticias/en-exclusiva/penitenciaria-litoral-testimonio- guia/?utm_
source=twitter&utm_medium=social consultado el 25 de julio de 2023.
Azuay y Pichincha5 registraban extorsiones y secuestros.
El país registra un incremento y diversificación de las manifestaciones del
fenómeno delictivo que no solo obedecen a las condiciones internas sino a la
interacción con amenazas regionales vinculadas al crimen organizado6. Esto
debido a que, en los últimos 23 años, Ecuador pasó de ser un país de tránsito
a una plataforma de distribución internacional de cocaína.
A inicios de los 90 el país era considerado un lugar de tránsito de drogas. Co-
lombia era uno de los principales productores e impulsó una campaña de fu-
migación y erradicación de cultivos ilícitos que tuvo como resultado un “efec-
to globo”. El efecto globo se produce cuando se reprime la producción de
drogas en una región y como consecuencia, aumenta la producción en otras7. 11
En la primera década de los 2000, debido a la porosidad de la frontera norte,
se produjo una transfronterización que ocasionó un desplazamiento de gru-
pos colombianos hasta territorio ecuatoriano. La principal actividad realizada
era el acopio de drogas, lo que atrajo a bandas organizadas.
En el período 2014-2016, Ecuador se inserta en la etapa de procesamiento de
droga, aparecen laboratorios en la zona fronteriza, empiezan a crecer amena-
zas y actividades co-relacionadas con el crimen organizado y la delincuencia
común que generan la aparición de bandas organizadas.
5 Recuperado de https://gk.city/2022/09/15/cobro-vacunas-extorsivas-ecuador/ consultado el 24 de julio de 2023.

6 PADF, 2021. Amenazas regionales del crimen organizado. Recuperado de https://oeco.padf.org/amenazas-
regionales-del-crimen-organizado/ consultado el 24 de julio de 2023.
7 Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-58829554 consultado el 11 de agosto de 2023.
A partir de 2016 debido al proceso de paz colombiano se dividieron numerosas
agrupaciones del crimen organizado y se reconfiguró el sistema socioeconómi-
co del narcotráfico migrando masivamente hacia las fronteras vecinas como
Ecuador. La modificación del esquema de mercados del narcotráfico atrajo a
grupos del crimen organizado de México, especializados en la distribución de
los productos ilícitos que buscaban movilizar la droga hacia Centroamérica, Nor-
teamérica y Europa. Entonces Ecuador se convirtió en una plataforma de envío
de droga a los mercados internacionales mediante las modalidades de tráfico
marítimo, terrestre y aéreo8. Esos grupos ejecutan alianzas, subcontrataciones
o se articulan en esquemas funcionales de red para proveer bienes y servicios
ilegales impulsando y dinamizando a bandas locales.
12 Ilustración 1. Evolución de la delincuencia organizada transnacional en
Ecuador
Elaboración: propia
8 Policía Nacional (2022). Evaluación situacional del entorno estratégico del narcotráfico en Ecuador 2019-
2022. Recuperado de https://oeco.padf.org/wp-content/uploads/2023/07/EVALUACION-SITUACIONAL-
NARCOTRAFICO-ECU-2019-2022-.pdf consultado el 12 de agosto de 2023.
1. 2. Consecuencias a nivel nacional
El narcotráfico guarda una vinculación directa con otros fenómenos de vio-
lencia y delincuencia como homicidios, secuestros, lavado de activos, tráfico
de armas, sicariato, extorsión, trata de personas o contrabando. Según la Ofi-
cina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC), el principal
indicador para medir los niveles de violencia y criminalidad en un país es la
tasa de muertes violentas9. En Ecuador, dicha tasa creció en casi un 500%
entre 2016 y 2022 según el portal Insight Crime10. De hecho, en 2022, el país
registró una tasa de 25,9 por cada 100.000 habitantes11 y al ritmo actual, se
estima que la tasa podría llegar a 40 por 100.000 habitantes para finales de
202312, situándose como la más alta de la región.

13
El Observatorio Ecuatoriano de Crimen Organizado13 ha difundido cifras que
muestran una tendencia creciente en los homicidios a nivel nacional duran-
te el periodo 2019-2022. Los números revelan un crecimiento exponencial,
con casos que se duplican e incluso cuadriplican en solo unos pocos años. El
mayor incremento ocurrió entre 2021 y 2022, pasando de 2.496 homicidios en
2021 a 4.761 en 2022. Esta aceleración indica que la situación se está deterio-
rando significativamente, y se vuelve urgente implementar acciones efectivas
9 Recuperado de https://oeco.padf.org/wp-content/uploads/2023/03/3-AMENAZAS-REGIONALES-DEL-CRIMEN-
ORGANIZADO- RODOLFO-PARRA.pdf
10 Recuperado en https://es.insightcrime.org/noticias/insight-cifras-zonas-criticas-homicidios-america-latina/
11 Recuperado de https://www.swissinfo.ch/spa/ecuador-seguridad_ecuador-cierra-2022-con-la-mayor-tasa-de-
muertes-en- homicidios-de-la-historia/48171304
12 Diario El País (2023). La inseguridad en Ecuador escala a niveles históricos y se impone como prioridad del
próximo gobierno. Recuperado de https://elpais.com/internacional/2023-07-10/la-inseguridad-en-ecuador-
escala-a-niveles-historicos-y-se-impone- como-prioridad-del-proximo-gobierno.html
13 OECO es una iniciativa financiada por la Oficina de Asuntos Antinarcóticos y Aplicación de la Ley del
Departamento de Estado de los Estados Unidos de América que tiene por objeto analizar las dinámicas
ilícitas correspondientes a las expresiones de delincuencia organizada transnacional y sus variables
multidimensionales relacionadas en Ecuador. Tomado de https://oeco.padf.org/visualizador-de-%20datos-
numero-de-homicidios/
para abordar las causas y prevenir futuros aumentos. La Ilustración 2 propor-
ciona una representación gráfica de esta evolución.
Ilustración 2. Crecimiento de homicidios 2019-2022
Homicidios a nivel nacional

4,761
5,000
4,000
3,000 2,496
2,000 1,088 1,372

1,000
-
2019 2020 2021 2022
Año
14
Fuente: OECO, 2023

Elaboración: Propia
1. 3. Consecuencias a nivel local
Las actividades realizadas por grupos de delincuencia organizada vinculadas
al narcotráfico se establecen a lo largo de rutas territoriales. Una de ellas es la
denominada “Ruta Pacífico Oriental” que se estima, provee el 74% de toda la
cocaína introducida en América del Norte14. Esta ruta que va desde la fronte-
ra norte con Colombia y a traviesa Ecuador hasta llegar a los principales puer-
tos del país. A lo largo de ella están ciudades como Esmeraldas, Quito, Santo
14 Policía Nacional (2022). Evaluación situacional del entorno estratégico del narcotráfico en Ecuador 2019-
2022. Recuperado de https://oeco.padf.org/wp-content/uploads/2023/07/EVALUACION-SITUACIONAL-
NARCOTRAFICO-ECU-2019-2022-.pdf consultado el 12 de agosto de 2023.
Domingo, Quevedo, Milagro, Durán, Guayaquil, Portoviejo, Manta y Machala,
que tienen diferentes roles y registran distintas formas de violencia.
Algunas ciudades tienen un rol de “bisagra” porque hasta ellas llega la dro-
ga, la acopian y redistribuyen a los puertos para su distribución. En otras se
forman “santuarios” que son espacios en los que las organizaciones ilícitas
tienen amplia presencia, desplazando incluso al Estado. Los santuarios están
preferentemente en puertos y aeropuertos, es decir, cerca de los puntos de
acopio y salida de la droga. A continuación se presenta un resumen de las
principales amenazas que enfrentan las ciudades antes mencionadas por
encontrarse en una de las rutas del narcotráfico15.
Esmeraldas: Es un punto estratégico vinculado al crimen organizado trans- 15
nacional y la inseguridad debido a su cercanía a zonas productoras de droga
en Colombia. El área de influencia se expande a lo largo de toda la frontera
incluyendo a las provincias de Carchi y Sucumbíos. La mayoría de los delitos
están relacionados con el narcotráfico, tráfico de armas, muertes violentas a
consecuencia de homicidios, secuestros, sicariato, terrorismo. Los reportes de
la policía señalan que las tensiones sociales han generado un incremento de
la violencia intrafamiliar y de género, la extorsión y el robo.
Quito: Como capital del país, la ciudad tiene amenazas diversas que afectan
de manera distinta a los ciudadanos del hipercentro financiero y de los ba-
rrios populares del norte y sur. Por ejemplo, en la zona financiera más con-
solidada se registra corrupción, lavado de activos, extorsión, asesinatos con

15 Caracterización elaborada en base a la consultoría: Seguridad Ciudadana en los GAD municipales y
descentralizados en Ecuador. Elaborada por Mario Pazmiño (2023).
la modalidad de sicariato, terrorismo urbano, robos, asaltos, hurtos y estafa.
Mientras que barrios populares como El Comité del Pueblo, La Ofelia, Calde-
rón, La Ferroviaria, La Argelia son considerados santuarios16 y se presentan
actividades como microtráfico, secuestros, violencia de género e intrafamiliar.
Santo Domingo: constituye un territorio bisagra o de redistribución porque
hasta allí llega el alcaloide, se acopia y se redistribuye a través de Quevedo,
Milagro y Durán hasta el puerto de Guayaquil para su exportación. Las ame-
nazas en este lugar son homicidios, secuestro, extorsiones, sicariato y delin-
cuencia organizada local.
Guayaquil: Está catalogada entre las 50 ciudades más violentas del mundo y
es la principal plataforma de exportación por donde salen aproximadamen-

16
te 364 toneladas anuales de cocaína17. Esta jurisdicción concentra la mayor
cantidad de santuarios y mega bandas que operan desde los centros de pri-
vación de libertad.
Durán, Milagro, Quevedo: los delitos más importantes de estas ciudades son
muertes violentas bajo la modalidad de sicariato o ajuste de cuentas, secues-
tros, extorsiones con la característica de vacunas y chantajes. También existe
microtráfico a gran escala en zonas consideradas santuarios de las organiza-
ciones delictivas.
Portoviejo y Manta: las dos principales ciudades de la provincia de Manabí
registran homicidios, secuestro, extorsiones, sicariato, corrupción, lavado de di-
16 Diario Expreso (2023). Comité del Pueblo, uno de los santuarios de la delincuencia. Recuperado de https://www.
expreso.ec/quito/comite-pueblo-santuarios-delincuencia-164244.html consultado el 23 de agosto de 2023
17 Pazmiño, M; Levoyer, S; Rivera, C. (2022). Ecuador ¿Por qué estamos como estamos? Quito, Ecuador.
nero, presencia de crimen organizado transnacional y delincuencia organizada
local. Manta es uno de los principales puertos de exportación conectada con
pequeños puertos y aeropuertos clandestinos a lo largo de la costa provincial.
Machala: es una ciudad bisagra por su conexión con la frontera sur. Es un cen-
tro de acopio, no solo de drogas sino también de contrabando de licores, armas
y municiones que tienen como destino final a Perú y Chile18. Las principales
afectaciones en este territorio y su zona de influencia son piratería marítima,
contrabando, tráfico de armas, trata de personas, prostitución y extorsiones.
Ilustración 3. La Ruta Pacífico Oriental en Ecuador
Pasto
17
Fuente: DAI - DNA

Elaborado por: DAI - DNA
18 Primicias (2023). El tráfico de armas y municiones tiene cuatro rutas en Ecuador. Rescatado de https://
www.primicias.ec/noticias/en-exclusiva/el-trafico-de-armas-y-municiones-tiene-cuatro-rutas-en-ecuador/
consultado el 23 de agosto de 2023.
No es de extrañarse que las ciudades por donde pasa la ruta de la droga sean
las que registren mayor número de homicidios a nivel nacional (Ver Ilustra-
ción No. 4). Guayaquil presenta una cifra más alta que el resto de las ciudades
con 2.873 casos en el periodo 2019-2022. Solo en 2022, los homicidios ocurri-
dos en Guayaquil (1.415) superaron a todos los de las siguientes 9 ciudades
(1.393 homicidios) en el mismo periodo. Sin embargo, si se analiza el número
de homicidios por habitante, es Esmeraldas la más afectada. Otras localida-
des como Santo Domingo (312 homicidios entre 2019-2022), Quevedo (314
homicidios) y Quito (620 homicidios) también requieren atención en los es-
fuerzos para abordar la inseguridad.
Ilustración 4. Homicidios por ciudad (2019-2022)
18 Homicidios por ciudad

acumulado 2019-2022
4,000
2,873
3,000
Número
2,000
1,000 620 522

314 312 273 228 204 176 158
-
Guayaquil Quito Esmeraldas Quevedo Santo Domingo

Durán Machala Milagro Manta Portoviejo
Fuente: OECO, 2023

Elaboración: Propia
El contexto hasta ahora descrito refleja algunas complejidades más profundas
relacionadas con las disputas por el control territorial en la cadena de distri-
bución de drogas. Estas complejidades se intensifican en áreas fronterizas,
en lugares con limitada presencial policial y en zonas de exclusión o pobreza
estructural. Todo ello facilita la proliferación de otros actos delictivos que im-
pactan de manera diferente a las ciudades.
Para abordar de manera integral los desafíos de la inseguridad se requieren
acciones a corto, mediano y largo plazo desde una perspectiva basada en los
derechos19. De allí que los siguientes acápites se centren en la seguridad ciu-
dadana y su enfoque como política de estado.
1. 4. La seguridad ciudadana desde un enfoque de 19
derechos
La respuesta a la violencia desde un enfoque de derechos implica que exista
una política integral de seguridad y convivencia ciudadana. El concepto de
seguridad ciudadana tiene una naturaleza local y vinculada con las personas,
se asocia a la convivencia pacífica, a los derechos humanos, al disfrute a la
ciudad y sus espacios públicos.
Hay varios conceptos sobre seguridad ciudadana usados por el Estado ecua-
toriano en su normativa.
19 Recuperado de https://oeco.padf.org/wp-content/uploads/2023/03/3-AMENAZAS-REGIONALES-DEL-CRIMEN-
ORGANIZADO- RODOLFO-PARRA.pdf
“Una política de Estado, destinada a fortalecer y modernizar los mecanismos
necesarios para garantizar los derechos humanos, en especial el derecho a
una vida libre de violencia y criminalidad, la disminución de los niveles de
delincuencia, la protección de víctimas y el mejoramiento de la calidad
de vida de todos los habitantes del Ecuador”. (Ley de Seguridad Pública y del
Estado, Art. 23).
“Un conjunto organizado y estructurado de acciones de prevención social y
comunitaria para mitigar vulnerabilidades y amenazas, así como desarrollar y
mantener la convivencia social pacífica (…). Estrategia Nacional de Seguridad
Ciudadana y Prevención del Delito del Ministerio del Interior20.
20 “La capacidad de los estados, en asocio con el sector privado, los particulares,
la academia y asociaciones comunitarias, vecinales y ciudadanas, de proveer
y coproducir un marco de protección de la vida y el patrimonio de los indi-
viduos, que les permita a los ciudadanos convivir pacíficamente, sin miedo,
en aras de alcanzar una mejor calidad de vida”. Guía para la elaboración de
Planes Locales de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior21.
Los tres conceptos de seguridad ciudadana tienen en común la orientación
hacia la protección de los derechos humanos, la disminución de la violencia y
la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Además, subrayan la impor-
tancia de la prevención y la colaboración entre diferentes actores, incluyendo
20 Ministerio de Gobierno (2023). Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana. Recuperado de https://www.

ministeriodegobierno.gob.ec/wp-content/uploads/2023/03/119.-Diseno-de-la-Estrategia-Nacional-de-
Seguridad- Ciudadana.pdf consultado el 23 de julio de 2023.
21 Ministerio de Gobierno (2019). Guía para Elaboración de planes locales de seguridad ciudadana. Recuperado de
https://www.ministeriodegobierno.gob.ec/wp-content/uploads/2019/06/Planes-locales-de-seguridad-ciudadana-V4.
pdf consultado el 23 de julio de 2023.
entidades gubernamentales como a la sociedad civil, para crear un entorno
seguro y pacífico.
Específicamente la Ley de Seguridad Pública declara a la seguridad ciuda-
dana como una política de Estado22. Es decir, es un “mecanismo que orien-
ta el diseño y ejecución de acciones estratégicas (específicas, programas,
proyectos, planes…) que impacten en la reducción de los delitos y de los
diferentes tipos de violencia, y, a su vez, que mejoren las condiciones de
seguridad de la población”23. Además reconoce que es “de trascendental
importancia (…) el trabajo coordinado con los gobiernos autónomos des-
centralizados, por su cercanía con la población y por el conocimiento que
tienen sobre la situación de sus territorios”24. Menciona que es importante
trabajar en la recuperación de los barrios, sus parques y sus plazas para que 21
estén libres de consumo del alcohol y de drogas.
Una visión de la seguridad ciudadana como política de estado va más allá de
lo netamente represivo e incluye otros factores como prevención; disuasión
y control; judicialización y, sanción, rehabilitación y reinserción. El BID (2020)
usa el concepto de cadena de valor de la seguridad y justicia para explicar las
instancias en las que pueden involucrarse los actores y que son:
1. Prevención. Engloba las labores requeridas para reducir riesgos de cometi-
miento de delitos y sus efectos perjudiciales en las personas y la sociedad, in-
22 Artículo 23 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado.

23 Ministerio del Interior (2023). Estrategia Nacional de Seguridad Ciudadana Recuperado de https://www.
ministeriodegobierno.gob.ec/wp-content/uploads/2023/03/119.-Diseno-de-la-Estrategia-Nacional-de-
Seguridad- Ciudadana (pdf consultado el 23 de julio de 2023).
24 Ibídem.
cluido el temor a la delincuencia. Según Naciones Unidas (2011), la prevención
procura influir en las múltiples causas de la delincuencia, por lo que su abor-
daje puede ser realizado combinando diferentes enfoques como: prevención
mediante el desarrollo social; prevención de base local o comunitaria; preven-
ción de situaciones propicias al delito (es decir, reduciendo la oportunidad de
cometer delitos) y; programas de reinserción social.
Reconoce tres tipos de prevención: 1) Primaria dirigida a toda la población,
personas que nunca se han visto implicadas en el sistema penal; 2) Secun-
daria, encaminada a grupos con riesgo de cometer o sufrir actos delictivos,
y; 3) Terciaria, enfocada en grupos con conductas problemáticas, que ya han
cometido infracciones y que pueden ser reincidentes.

22
Ciertos tipos de violencia –como la de género- son aprendidos y replicados
por sistemas patriarcales y pueden ser revertidas con programas de preven-
ción tempranas. Por eso, los jóvenes y las mujeres constituyen grupos vulne-
rables y de atención prioritaria que requieren prevención y protección ya que
están altamente expuestos a la violencia y a iniciar en conductas delictivas.
Un aspecto fundamental para la prevención del delito es la información. Se
pueden obtener datos objetivos de estadísticas oficiales, de encuestas entre
las víctimas, sondeos de opinión a grupos en situación de riesgo o mediante
estudios de los observatorios de delincuencia25.
25 Se puede consultar más sobre el tema en el documento Aplicación eficaz de las directrices de las Naciones
Unidas para la prevención del delito al cual se puede acceder en la dirección: https://www.unodc.org/
documents/crime-congress/12th-Crime-Congress/Documents/A_CONF.213_6/V1050759s.pdf
2. Disuasión y control. Las actividades disuasión y control deben basarse en
información y amplio conocimiento de las causas y factores de riesgo de la
violencia. Son responsabilidades del Gobierno Central a través de su Ministerio
del Interior, rector de las políticas de seguridad y de la Policía Nacional, que
las ejecuta.
3. Judicialización. El acceso a la justicia es otro aspecto importante ya que
los pasos anteriores son insuficientes si las víctimas no tienen acceso a la jus-
ticia o no confían en ella.
4. Sanción, rehabilitación y reinserción. La aplicación de la ley y las sancio-
nes penales son fundamentales para generar confianza en un estado de de-
recho. Para eso deben establecerse procesos públicos y sistemas indepen- 23
dientes que garanticen el debido proceso y la responsabilidad ante los hechos
cometidos.
Como complemento se requiere de un efectivo control de cárceles a través de
un sistema penitenciario que priorice la rehabilitación y la posterior reinser-
ción de los privados de libertad a la sociedad. Hay que recordar que los conde-
nados por delitos corren el mayor riesgo de reincidir dado que ya han que-
brantado la ley, tienen escasas oportunidades y aptitudes para llevar estilos
de vida legítimos y no delictivos. (Naciones Unidas, 2011).

Ilustración 5. Cadena de valor de la seguridad ciudadana
El manejo integral de la seguridad demanda una gobernanza que articule y

24 permita el intercambio de información entre las entidades de las funciones
del Estado, entre los diferentes niveles de gobierno, actores no estatales, pú-
blicos y privados. En este contexto se entiende a la gobernanza como una
relación horizontal entre el Estado y la sociedad en la que “todos los factores,
normas, actores se coordinan y cooperan de alguna manera para producir un
bien público, o sea una política pública” (BID, 2018).
Impulsar esa gobernanza requiere voluntad política para actuar superando
las diferencias ideológicas y utilizar los instrumentos existentes en lugar de
empezar a diseñar nuevas soluciones que desconozcan los esfuerzos ante-
riores. También precisa claridad sobre los actores que impulsan el desarrollo
territorial, sus roles y cómo pueden sumar esfuerzos para promover la seguri-
dad. Por eso, las próximas secciones describirán a los actores más relevantes
a nivel territorial y sus ámbitos de acción en materia de seguridad.

Sección II: El sector público y su papel

sobre la seguridad ciudadana
2.
Esta sección describe el rol del sector público en la protección de la seguridad
de sus ciudadanos, las instituciones encargadas y los ámbitos de intervención
de los niveles de gobierno. Ecuador tiene un sistema descentralizado con res-
ponsabilidades estatales distribuidas en cinco niveles de gobierno: central,
regional (por conformarse), provincial, municipal y parroquial. Entre ellos se
distribuyen competencias, algunas de las cuales son exclusivas y otras son
concurrentes.
En ambos casos, el sistema establece los principios de coordinación y corres-

25
ponsabilidad; y complementariedad. Estos implican que todos los niveles de
gobierno tienen responsabilidad compartida con el ejercicio y disfrute de los
derechos de la ciudadanía en el marco de sus competencias.
Para el cumplimiento de esos principios “se incentivará a que todos los nive-
les de gobierno trabajen de manera articulada y complementaria para la ge-
neración y aplicación de normativas concurrentes, gestión de competencias,
ejercicio de atribuciones. (…) Se podrán acordar mecanismos de cooperación
voluntaria para la gestión de competencias y el uso eficiente de los recur-
sos”26 y el mejoramiento de los impactos de las políticas de estado.
26 COOTAD, artículo 3 literales c) y e).

2. 1. El rol del gobierno central
Las directrices para la prevención del delito de Naciones Unidas, uno de los
instrumentos internacionales no vinculantes más referidos a nivel global, es-
tablecen estándares de conducta para los estados, entre los que destaca lo
siguiente:
“El gobierno, a todos los niveles, tiene la responsabilidad de crear, mantener
y promover un contexto en que las instituciones pertinentes del gobierno y
todos los sectores de la sociedad civil, incluido el sector empresarial, puedan
cumplir mejor la función que les corresponde en la prevención del delito”27.
26
Las directrices reconocen la necesidad de que exista una autoridad central
permanente a nivel gubernamental responsable de aplicar políticas de pre-
vención del delito. Concretamente, el Manual para la implementación de las
Directrices especifica que “La función de la autoridad central es realizar la
labor directiva, colaborando con otros sectores gubernamentales, otras en-
tidades de gobierno y la sociedad civil para elaborar un plan nacional, ejecu-
tarlo y supervisarlo. La autoridad central facilita las medidas que tomen las
entidades gubernamentales de nivel inferior”28.
La Constitución ecuatoriana señala la responsabilidad estatal de garantizar a
las personas el derecho a la integridad personal; la integridad física, psíquica,

27 Las Directrices fueron adoptadas por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas con resolución
2002/13 del 24 de julio de 2002. Recuperado de https://www.unodc.org/pdf/event_2006-03-20/2002-13%20S.
pdf consultado el 31 de julio de 2023.
28 Manual sobre la aplicación eficaz de las Directrices para la prevención del delito de UNODC, 2011. Recuperado
de https://www.unodc.org/documents/justice-and-prison- reform/crimeprevention/Handbook_on_the_Crime_
Prevention_Guidelines_Spanish.pdf
moral y sexual; y una vida libre de violencia en el ámbito público y privado. La
legislación específica29 crea un Sistema de Seguridad Pública y del Estado
conformado por la Presidencia de la República, quien lo dirige, las entidades
públicas, las políticas, los planes, las normas, los recursos y los procedimien-
tos; y, las organizaciones de la sociedad que coadyuven a la seguridad ciuda-
dana y del Estado.
Además crea el Consejo de Seguridad Pública y del Estado con la función de
asesorar y recomendar al Presidente de la República sobre políticas, planes y
estrategias en materia de seguridad pública, prevención en casos de aconte-
cimientos graves o amenazas a la integridad de los habitantes y del Estado30.
El Ministerio del Interior es responsable de la elaboración de las políticas públi- 27
cas, la planificación integral y la coordinación de los organismos que confor-
man el Sistema de Seguridad Pública y del Estado, así como del seguimiento
y evaluación de las acciones aprobadas en seguridad. Entre sus funciones
consta: l) Coordinar con los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y
la sociedad civil para lograr una articulación integral de la defensa nacional,
el orden público y la seguridad ciudadana31.
El Ministerio, junto con la Policía Nacional, son órganos ejecutores del Sistema
de Seguridad Pública. Es su responsabilidad “la protección interna, el mante-
29 Ley de Seguridad Pública y del Estado, art. 5.

30 El Consejo está conformado por: Presidente de la República, quien lo preside; Vicepresidente de la República;
Presidente de la Asamblea Nacional; Presidente de la; Corte Nacional de Justicia; Ministro Coordinador de la
Seguridad; Ministro de Defensa; Ministro de Gobierno, Policía y Cultos; Ministro de Relaciones Exteriores; Jefe
del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas y, Comandante General de la Policía. Los representantes de
los gobiernos seccionales no forman parte del mismo.
31 Ibídem.
nimiento y control del orden público”. El Ministerio actúa como rector32 y la
Policía Nacional como ejecutor en la protección de los habitantes en situacio-
nes de violencia, delincuencia común y crimen organizado.33 La Policía debe
desarrollar sus tareas de forma desconcentrada a nivel local y regional, en es-
trecho apoyo y colaboración con los gobiernos autónomos descentralizados.
El ejercicio de las funciones de la Policía comprende la prevención, disuasión,
reacción, uso legítimo, progresivo y proporcionado de la fuerza, investigación
de la infracción e inteligencia anti delincuencial34. Su finalidad es precautelar
el libre ejercicio de los derechos, la seguridad ciudadana, la protección interna
y el orden público. Realizan patrullaje, investigación criminal, control de tráfi-
co, respuesta a emergencias y asistencia en situaciones de desastre.

28
La Tabla 1 que se muestra a continuación tiene un resumen de los artícu-
los normativos más relevantes sobre las funciones, responsabilidades y en-
tidades relacionadas con la seguridad ciudadana. Se destaca que la respon-
sabilidad de proteger a los ciudadanos contra la inseguridad es estatal. Esa
responsabilidad la debe liderar el gobierno central a través del Ministerio de
Gobierno que dicta los lineamientos a la Policía Nacional para su ejecución.
El Ministerio dicta políticas a través de instrumentos que se muestran en la
Tabla 2. Y que incluyen diagnósticos, análisis, enfoques y estrategias. Esos
instrumentos permiten que las entidades del nivel central coordinen con los
gobiernos autónomos descentralizados su participación en la construcción e
implementación de la política de seguridad ciudadana.
32 Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, art. 63.

33 Ley de Seguridad Pública y del Estado, art. 11.
34 Artículo 61 Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público.
Tabla 1. Compendio de normativa sobre seguridad ciudadana
Norma Artículos Resumen de textos relevantes
Sobre los deberes primordiales del Estado entre

ellos garantizar a sus habitantes el derecho a una
cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en
una sociedad democrática y libre de corrupción.
También los derechos de las personas, entre ellos:
Art. 3, 31, 66,
Constitución de la Derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus
83, 163, 249,
República espacios públicos (…).
261, 270, 393
Una vida libre de violencia en el ámbito público
y privado.
Reconoce que la Policía Nacional debe coordinar
sus funciones con los gobiernos autónomos des-
centralizados (GAD).
Código que rige a las entidades nacionales de

seguridad y a las entidades complementarias de
seguridad de los GAD mismas que realizan con-
trol del espacio público; prevención, detección,
Código Orgánico disuasión e investigación de la infracción.
de Entidades de Art. 2, 3, 5, Las facultades locales de rectoría, planificación, 29
Seguridad Ciu- 64, 218, 219, regulación, gestión y control de las entidades
dadana y Orden 244 complementarias de seguridad son competen-
Público cia de los GAD.
Establece que el ministro del interior debe coor-
dinar con los GAD su participación en la cons-
trucción de la política de seguridad ciudadana,
protección interna y orden público.
La prevención y la protección de la convivencia y
seguridad ciudadanas corresponden a todas las
entidades del Estado. Su deber es promover y ga-
rantizar la seguridad de todos los habitantes (…).
Ley de Seguri-
Art. 3, 10, El Ministerio rector de la seguridad debe coordi-
dad Pública y del
11, 23 nar con los GAD y la sociedad civil para una arti-
Estado
culación integral del orden público y la seguridad
ciudadana.
La seguridad ciudadana es una política de Esta-
do.
Las tareas y acciones de la Policía Nacional obe-
decerán a una planificación y directriz central,
Reglamento de pero la ejecución será desconcentrada a nivel re-
la Ley de Seguri- gional, provincial y local.
54
dad Pública y del El Ministerio del Interior establecerá los medios
Estado más apropiados para que la Policía Nacional pue-
da contar en su gestión, con el apoyo logístico
que le faciliten los GAD.
Tabla 2. Instrumentos de política pública
Nombre Objetivo Responsable Año Enlace
Lineamientos para
Guía para la con- facilitar la gestión
https: //amevirtual.gob.ec/
formación de concurrente de la
wp-content/uploads/2018/11/
Consejos Canto- competencia de AME 2013
GUIA-CONSEJOS-CANTO-
nales de Seguri- seguridad ciuda-
NALES.pdf
dad Ciudadana dana en el nivel
cantonal.
Busca generar
mecanismos de
https://www.ministeriode-
convivencia que
gobierno.gob.ec/wp-con-
aporten a con-
Plan Nacional de t e n t /u p l o a d s / 2 0 1 9 / 0 8 /
solidar una paz
Seguridad Ciu- PLAN-NACIONAL-DE-SE-
construida sobre Ministerio del
dadana y Convi- 2019 GURIDAD-CIUDADA-
relaciones socia- Interior
vencia Social Pa- N A-Y- CO NVIVE N C I A-S O -
les, políticas y eco-
cífica 2019-2030 CIAL-PACI%CC% 81FI-
nómicas que per-
CA-2019-2030-1_compres-
mitan el ejercicio
sed.pdf
de los derechos de
los ciudadanos.
30 Incluye 2 objetivos,
Plan específico 4 estrategias y 15 https://www.defensa.gob.ec/
de seguridad acciones sobre se- Ministerio del wp-content/uploads/down-
2019
pública y ciuda- guridad ciudada- Interior loads/2019/07/plan-nacio-
dana na de prevención nal-min-interior-web.pdf
a nivel territorial
Brindar herra-
mientas para la
construcción de
Guía para la ela- planes locales de https://www.ministeriode-
boración de Pla- seguridad ciuda- gobierno.gob.ec/wp-con-
Ministerio del
nes Locales de dana facilitando el 2019 t e n t /u p l o a d s / 2 0 1 9 / 0 6 /
Interior
Seguridad Ciu- cumplimiento de Planes-locales-de-seguri-
dadana la normativa para dad-ciudadana-V4.pdf
la implementa-
ción de políticas
articuladas.
Prevenir delitos
y violencia desde https: //www.minis -
Estrategia Na- una perspectiva teriodegobierno.
cional de Segu- multicausal y mul- gob.ec/wp-content/
ridad Ciudada- tidimensional, a Ministerio del uploads/2023/03/119.-Dise-
2023
na y Prevención través de Interior no-de-la-Estrategia-Nacio-
del Delito y Vio- acciones estra- nal-de-Seguridad-Ciudada-
lencia tégicas a corto, na.pdf
mediano y largo
plazo.
2. 2. El rol de los gobiernos autónomos descentralizados
Como se ha observado, en materia de seguridad, es el nivel central el que
tiene la rectoría al establecer las políticas y directrices y así como de imple-
mentar las acciones de prevención y control a través de la Policía Nacional.
En tanto, los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, cantonales
y parroquiales tienen funciones de coordinación con la Policía Nacional, la
sociedad y otros organismos, desde sus competencias. Para ello, los prefectos,
alcaldes y presidentes de parroquias tienen entre sus atribuciones coordinar
planes de seguridad ciudadana acorde con sus realidades.
A continuación se resumen las principales funciones y atribuciones en rela- 31
ción a la seguridad ciudadana a nivel local, sobre las que se profundizará en
los acápites siguientes:
Tabla 3. Funciones y atribuciones de los GAD en seguridad ciudadana
Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización-

COOTAD
b) Diseñar e implementar políticas de promoción y
construcción de equidad e inclusión en su territorio.
c) Implementar un sistema de participación ciudada-
Funciones
na para el ejercicio de los derechos.
del gobierno
g) Promover los sistemas de protección integral a los
Art. 41 autónomo
grupos de atención prioritaria para garantizar los de-
descentralizado
rechos consagrados en la Constitución j) Coordinar
provincial
con la Policía Nacional, la sociedad y otros organis-
mos, lo relacionado con la seguridad ciudadana, en
el ámbito de sus competencias.

COOTAD
n) Coordinar un plan de seguridad ciudadana acorde
con la realidad de cada provincia y en armonía con el
Atribuciones del plan nacional de seguridad ciudadana, articulando
prefecto o para tal efecto el gobierno autónomo provincial, el
Art. 50
prefecta provin- gobierno central a través del organismo correspon-
cial diente, la ciudadanía y la Policía Nacional.
s) Coordinar la acción provincial con las demás entida-
des públicas y privadas.
b) Diseñar e implementar políticas de promoción y
construcción de equidad e inclusión en su territorio.
d) Implementar un sistema de participación ciudada-
na para el ejercicio de los derechos.
j) Implementar los sistemas de protección integral
del cantón que aseguren el ejercicio garantía y exi-
Funciones del gibilidad de los derechos consagrados en la Consti-
Art. 54 GAD tución.
municipal n) Crear y coordinar los consejos de seguridad ciuda-
dana municipal, con la participación de la Policía
Nacional, la comunidad y otros organismos relacio-
nados con la materia de seguridad, los cuales
formularán y ejecutarán políticas locales, planes y
32 evaluación de resultados sobre prevención, protec-
ción, seguridad y convivencia ciudadana.
q) Coordinar con la Policía Nacional, la comunidad y otros
organismos relacionados con la materia de seguridad,
la formulación y ejecución de políticas locales, planes y
evaluación de resultados sobre prevención, protección,
Atribuciones seguridad y convivencia ciudadana.
Art. 60 del alcalde o s) Organización y empleo de los Agentes de Control
alcaldesa Municipal.
v) Coordinar la acción municipal con las demás enti-
dades públicas y privadas.
z) Solicitar la colaboración de la policía nacional para el
cumplimiento de sus funciones.
b) Diseñar e impulsar políticas de promoción y cons-
trucción de equidad e inclusión en su territorio.
c) Implementar un sistema de participación ciudada-
Funciones del na para el ejercicio de los derechos.
Art. 64 GAD k) Promover los sistemas de protección integral a los gru-
parroquial rural pos de atención prioritaria para garantizar derechos.
m) Coordinar con la Policía Nacional, la sociedad y otros
organismos lo relacionado con la seguridad ciuda-
dana, en el ámbito de sus competencias.

COOTAD
n) Coordinar un plan de seguridad ciudadana, acorde
Atribuciones con la realidad de cada parroquia rural y en armo-
del presidente o nía con el plan cantonal y nacional de seguridad
presidenta de la ciudadana, articulando, para tal efecto, el gobierno
Art. 70
junta parroquial rural, el gobierno central a través del or-
parroquial rural ganismo correspondiente, la ciudadanía y la Policía
Nacional.
Todos los niveles de gobierno tienen que trabajar de manera coordinada y
complementaria entre ellos y con la ciudadanía a través de un sistema de
participación ciudadana. Además, los gobiernos locales tienen la obligación
de articular su planificación con los lineamientos del nivel central a través de
su Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), uno de sus principa-
les instrumentos de planificación35.

33
El PDOT es clave para incluir un enfoque integral de seguridad a nivel local.
Este instrumento es dinámico y se actualiza obligatoriamente al inicio de la
gestión de las autoridades locales36, pero también puede actualizarse cuando
los GAD lo consideren necesario y así lo justifiquen mediante informe técnico.
Si los planes de desarrollo vigentes no tienen el enfoque de seguridad ciuda-
dana que la autoridad considera que se requiere en el contexto actual, es posi-
ble incluir programas y proyectos de prevención de la inseguridad, con metas
medibles37 y presupuestos plurianuales. La actualización de PDOT debe cumplir
35 COPFP, 2019, art. 4.

36 Reglamento de la LOOTUGS, 2016, artículo 8 establece que los PDOT se deben actualizar obligatoriamente
al inicio de cada gestión local; cuando un proyecto nacional estratégico se desarrolle en la jurisdicción
territorial y se requiera ajustar los lineamientos y acciones locales; y, por fuerza mayor, como la ocurrencia
de un desastre. También pueden actualizarse cuando los GAD lo consideren necesario y esté debidamente
justificado, a partir de una evaluación del PDOT anterior.
37 FARO (2022) Ecuador Decide. Recuperado de https://grupofaro.org/wp-content/uploads/2022/12/Portoviejo-
Seguridad- Ciudadana_com.pdf consultado el 13 de agosto de 2023.
cuatro fases secuenciales definidas por la Secretaría Nacional de Planificación38.
Para efectos de esta guía se describen las acciones que pueden realizarse para
incluir el enfoque de seguridad centrado en las personas en todas las etapas:
1. Fase preparatoria: Se detallan los principales insumos técnicos que el
GAD recopila y revisa a manera de contexto. Se forma el equipo institu-
cional responsable de la actualización, se conforma el consejo de plani-
ficación local, se identifican los actores y se elabora un plan de trabajo.
Entre los actores se puede tomar en cuenta a los miembros del Consejo
de Seguridad Ciudadana.
2. Fase diagnóstico: Genera insumos para identificar los problemas o las
oportunidades territoriales. Incluye la caracterización general del terri-

34 torio y un análisis por sistemas39, entre los que destaca el sistema socio
cultural. Este análisis incluye la descripción de inequidades y desequili-
brios socio-territoriales, identificación de grupos de atención prioritaria,
de patrones culturales y enfoques de igualdad. Debe incluir la temática
de seguridad y convivencia ciudadana y analizar los usos del espacio pú-
blico e indicadores de violencias locales.
3. Fase de Propuestas: Incluye las decisiones estratégicas que deben im-
plementarse para alcanzar la visión y objetivos de desarrollo, los planes,
programas y proyectos. La fase incluye: visión de largo plazo, objetivos de
desarrollo; propuestas de gestión; objetivos, políticas, metas, indicadores;
planes, programas, proyectos y presupuestos.
38 Lineamientos contemplados en la Guía para la formulación/actualización de planes de desarrollo y

ordenamiento territorial 2023-2027 de la Secretaría Nacional de Planificación. Rescatado de https://www.
planificacion.gob.ec/wp- content/uploads/2023/06/PDOT-ACUERDO-Nro.-SNP-SNP-2023-0049-A.pdf
consultado el 12 de agosto de 2021
39 Los sistemas que se analizan son: humano, físico, ambiental, económico-rpoductivo, politico-institucional y
socio-cultural
4. Fase elaboración de modelo de gestión: Incluye las estrategias y procesos
que se deben ejecutar para la administración del territorio. Se incluyen obje-
tivos y mecanismos de articulación de actores entre los que debe contem-
plarse el Consejo de Seguridad Ciudadana a nivel local. Además el modelo de
gestión del PDOT debe considerar la incorporación de cuatro40 ejes transver-
sales entre ellos el de Igualdad de derechos para todas las personas.
La participación ciudadana debe estar presente en todas las fases de actua-
lización de PDOT, estableciendo claramente la perspectiva comunitaria en el
diagnóstico de la situación actual, la situación deseada y las políticas y accio-
nes necesarias para reducir la vulnerabilidad del territorio y sus ciudadanos.
Ilustración 6. Fases de actualización del PDOT 35
Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4

Preparatoria Diagnóstico Propuesta Modelo de
gestión
Elaboración : Secretaria Nacional de Planificación, 2023
2. 3. El rol de los gobiernos provinciales
El nivel provincial de gobierno tiene un papel articulador y de intermediación
entre las políticas nacionales y la gestión de los gobiernos locales para aportar
al desarrollo territorial integral41.
40 Los cuatro ejes son: igualdad de derechos; protección frente a riesgos y desastres; adopción de medidas
frente al cambio climático y, adopción de medidas para la reducción de la desnutrición crónica infantil.
41 Recuperado de la página web del Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador, CONGOPE http://www.
CONGOPE.gob.ec/ consultado el 12 de agosto de 2023
Sus representantes, los prefectos, tienen la atribución de “Coordinar un plan
de seguridad ciudadana acorde con la realidad de cada provincia y en ar-
monía con el plan nacional de seguridad ciudadana (…) articulando con el
gobierno central, la ciudadanía y la Policía Nacional”42 En muchas provincias
el rol de coordinación en materia de seguridad ha sido liderado por los gober-
nadores como representantes del gobierno central. Esto se ha evidenciado en
Manabí, Imbabura, El Oro43 y Los Ríos44 que han tenido mesas especialmente
con actores del nivel desconcentrado del ejecutivo, Policía Nacional y ECU 911.
Dado que los prefectos son autoridades de elección popular con mayor repre-
sentación política y estabilidad que los gobernadores (que son de libre remo-
ción) es recomendable fortalecer el liderazgo y el rol de coordinación que deben
cumplir, liderando la creación del plan de seguridad que establece el COOTAD.

36
Los prefectos también deben convocar a los consejos provinciales de planifi-
cación. Son espacios de formulación de planes de desarrollo, políticas locales
y sectoriales que se elaboren a partir de las prioridades del territorio. Los con-
sejos deben contar con al menos 30% de representantes de la ciudadanía.
A nivel provincial la ciudadanía puede organizar una asamblea como espacio para
la deliberación pública. Entre las funciones de las asambleas provinciales están45:
proponer agendas de desarrollo, planes, programas y políticas públicas locales; pro-
mover la organización social y la formación de la ciudadanía en temas relacionados
con la participación y el control social; propiciar el debate, la deliberación y concer-
tación sobre asuntos de interés general, tanto en lo local como en lo nacional.

42 COOTAD, artículo 50.
43 Recuperado de https://gobernacioneloro.gob.ec/gobernadora-aristeguieta-logra-importantes-acuerdos-por-
la-seguridad- ciudadana/
44 Recuperado de https://www.ministeriodegobierno.gob.ec/socializan-plan-de-seguridad-ciudadana-con-
cabildos-de-cinco- cantones-en-los-rios/ consultado el 13 de agosto de 2023.
45 Ley de participación ciudadana y control social, artículo 60, literales 2, 3 y 5.
Finalmente, otra de las instancias con las que cuenta este nivel de gobierno
es el Consejo Provincial, integrado por el prefecto, los alcaldes y representan-
tes de los gobiernos parroquiales rurales. Es el órgano de legislación y fiscali-
zación de la provincia, que desde sus atribuciones puede impulsar una cultu-
ra de convivencia y acciones para impulsar el plan de seguridad provincial.
Por ejemplo pueden expedir ordenanzas provinciales, acuerdos y resolucio-
nes; aprobar y evaluar el PDOT provincial; conformar comisiones ocasionales
y, emitir políticas que contribuyan al desarrollo de las culturas46.
En cuanto a la gestión, la norma establece funciones y competencias a los
GAD provinciales que pueden impulsar acciones de prevención, tal como se
clarifica en las siguientes tablas.

37
Tabla 4. Funciones de GAD provinciales
Funciones provinciales y su relación con la prevención de la inseguridad
Art. 41 COOTAD
Función Relación con la prevención
b) Diseñar e implementar políticas de Los GAD provinciales pueden aprobar orde-
promoción y construcción de equidad nanzas encaminadas a la erradicación de
e inclusión. todo tipo de violencia, especialmente contra
las mujeres, por ser más vulnerables.
c) Implementar un sistema de partici- Incluir a las personas en todo el ciclo de la po-
pación ciudadana para el ejercicio de lítica pública permite construir un tejido social
los derechos y avanzar en la gestión que facilita la articulación entre el nivel central
democrática de la acción provincial. y los gobiernos autónomos descentralizados.
Una actividad preventiva de nivel primerio
es crear capacidades productivas y promo-
f) Fomentar las actividades producti-
ver emprendimientos asociativos e innova-
vas y agropecuarias provinciales.
dores que puedan ser ejecutadas de mane-
ra coordinada con los demás GAD.
46 Ley de participación ciudadana y control social, artículo 60, literales 2, 3 y 5.


Los GAD provinciales pueden generar pro-
yectos para grupos de atención prioritaria
g) Promover los sistemas de protec-
como mujeres, niños, niñas y adolescentes,
ción integral a los grupos de atención
personas con discapacidad, adultos mayo-
prioritaria para garantizar los dere-
res, también para las personas en situación
chos consagrados en la Constitución.
de movilidad humana en todo el territorio
provincial.
Las prefecturas, en asocio con fundaciones
culturales, cooperación internacional y GAD
parroquiales, pueden realizar proyectos de
i) Promover y patrocinar las culturas,
artes o deporte dirigidos a grupos de aten-
las artes, actividades deportivas y re-
ción prioritaria. Estos proyectos pueden
creativas en beneficio de la colectivi-
enfocarse en grupos con conductas proble-
dad en el área rural.
máticas que ya han cometido infracciones y
que sin intervención adecuada pueden ser
reincidentes (prevención terciaria).
El prefecto o prefecta provincial debe coor-
j) Coordinar con la Policía Nacional, la dinar con la Policía Nacional a nivel provin-
sociedad y otros organismos lo rela- cial y los actores del territorio para estable-
cionado con la seguridad ciudadana. cer lineamientos de acción alineados a las
estrategias nacionales.
38
Tabla 5. Competencias provinciales
Competencias provinciales y su relación con la prevención de la inseguridad
Art. 42 COOTAD
Competencias exclusivas Relación con la prevención
f) Fomentar las actividades Fomentar las actividades productivas es uno de los
productivas provinciales, mecanismos de prevención de largo plazo, pues gene-
especialmente las agrope- ra oportunidades de empleo para la población, especial-
cuarias. mente la más vulnerable.
m) Gestionar la coopera- Articular acciones con entidades de cooperación inter-
ción internacional para el nacional permite apalancar recursos financieros, recibir
cumplimiento de sus com- asistencia técnica, capacitación y fortalecimiento de ca-
petencias. pacidades para ser más efectivos en la implemen-
tación de acciones contra la inseguridad.
2. 4. El rol de los GAD municipales

Ecuador tiene una fuerte tradición municipal que empezó antes que la Repú-
blica. Sus municipios, 221 en total, son diversos en población y en característi-
cas socioeconómicas y culturales. El 75% de ellos son considerados pequeños
poblacionalmente y registran bajos niveles de acceso a servicios básicos y
oportunidades económicas. El 15% restante incluye 30 municipios conside-
rados intermedios porque tienen más de 100.000 habitantes; y 2 municipios
grandes (Quito y Guayaquil) con más de 1 millón de habitantes. Es decir que
existen 32 ciudades que concentran una proporción significativa de la pobla-
ción urbana y revisten de importancia estratégica en la provisión de bienes y
servicios dentro de sus áreas de influencia. La mayoría de estas ciudades son
también capitales de sus provincias por lo que tienen funciones político- ad-
39
ministrativas relevantes.
Tabla 6. Estratificación de municipios por su tamaño
No. De municipios % Rango población
Estrato 6 2 1% Más de 1 millón de habitantes.
Estrato 5 30 14% Entre 100.000 y 1.000.000 habitantes.
Estrato 4 37 17% Entre 50.000 y 99.999 habitantes.
Estrato 1 39 18% Entre 0-9.999 habitantes.
Total 221 100%

Tabla 7. Los 32 municipios más poblados (proyección Inec)
Nombre de Población a Nombre de muni- Población a

No. No.
municipio 2020 cipio 2020
1 Quito 2.781.641 17 Santa Elena 188.821
2 Guayaquil 2.723.665 18 Babahoyo 175.281
3 Cuenca 636.996 19 Daule 173.684
4 Santo Domingo 458.580 20 Quinindé 145.879
5 Ambato 387.309 21 Chone 131.002
6 Portoviejo 321.800 22 Otavalo 125.785
7 Durán 315.724 23 Lago Agrio 119.594
8 Machala 289.141 24 Libertad 117.767
9 Loja 274.112 25 Rumiñahui 115.433
10 Manta 264.281 26 El Carmen 111.344
11 Riobamba 264.048 27 Guaranda 108.763
12 Ibarra 221.149 28 Mejía 108.167
40 13 Esmeraldas 218.727 29 Montecristi 107.785
14 Quevedo 213.842 30 Cayambe 107.660
15 Latacunga 205.624 31 Samborondón 102.404
16 Milagro 199.835 32 Tulcán 102.395
Independientemente de su tamaño, los GAD municipales y metropolitanos
tienen competencias asignadas por el COOTAD. En el caso de la seguridad
ciudadana, al nivel municipal se le asigna la creación y coordinación de los
consejos de seguridad ciudadana municipal, con la participación de la Policía
Nacional y la comunidad.
Los GAD municipales tienen –entre otras- la función
de “Crear y coordinar los consejos de seguridad ciu-
dadana municipal, con la participación de la Policía
Nacional, la comunidad y otros organismos relaciona-

dos con la materia de seguridad (…). Los consejos de
seguridad deben formular y ejecutar políticas locales,
planes y evaluación de resultados sobre prevención,
protección, seguridad y convivencia ciudadana.
COOTAD, Art. 54, literal n).
Esta designación específica para municipios reconoce la importancia de las
acciones a nivel de ciudad para prevenir la violencia, en línea con lo estable-
cido por organismos internacionales como ONU-Hábitat. La entidad seña-
la que la planificación urbana juega un papel importante en la prevención
del crimen y que, aunque las causas de la violencia son diversas, existe una
relación entre la inseguridad y el diseño, planificación y gestión urbana defi-
cientes. Concretamente asegura que las actividades delictivas suelen ser más
41
frecuentes en lugares con insuficiente alumbrado público, solares baldíos, in-
fraestructuras abandonadas o lugares en donde es fácil esconderse47.
La Agenda Hábitat Sostenible del Ecuador 2036, alineada la Nueva Agenda
Urbana de la ONU (2016) reconoce que es fundamental el aporte de los go-
biernos municipales a la construcción y promoción de una cultura de convi-
vencia basada en la tolerancia y el respeto al otro48. Indica que la seguridad
pública se da en la convivencia y no en la cantidad de policías, y que la planifi-
cación urbana, combinada con otras acciones sociales y de seguridad, puede
reducir la delincuencia en las ciudades y mejorar la calidad de vida de sus
habitantes.
47 Recuperado de https://onuhabitat.org.mx/index.php/reduccion-del-crimen-a-traves-de-la-planificacion-y-
gestion-urbana 21 de julio de 2023.
48 Recuperado de https://www.habitatyvivienda.gob.ec/wp-content/uploads/2022/03/Agenda-2036-LOW-
actualizacio%CC%81n- 2022.pdf 21 de julio de 2023.
Por tanto, los GAD municipales pueden implementar acciones desde las fun-
ciones y competencias que actualmente se incluyen en la Ley y que tienen
impacto en el primer eslabón de la cadena de seguridad ciudadana revisada
en el acápite 1.3, es decir, la prevención. La prevención es un tema de largo
plazo y atraviesa algunas de las funciones y competencias municipales, tal
como se clarifica en las siguientes tablas.
Tabla 8. Funciones de GAD municipales
Funciones municipales y su relación con la prevención de la inseguridad
Art. 54 COOTAD
42 Los GAD municipales pueden aprobar orde-

b) Diseñar e implementar políticas
nanzas encaminadas a la erradicación de todo
de promoción y construcción de
tipo de violencia, especialmente contra las
equidad e inclusión.
mujeres, por ser más vulnerables
d) Implementar un sistema de par- Incluir a las personas en todo el ciclo de la po-

ticipación ciudadana para el ejerci- lítica pública permite construir un tejido social
cio de derechos. que facilita el trabajo con el gobierno local.
Una actividad preventiva de nivel primerio es

crear capacidades productivas y promover
h) Promover procesos de desarrollo
emprendimientos asociativos e innovadores
económico local.
para jóvenes, pues sin oportunidades, ellos son
presa fácil de incurrir en actividades ilícitas.
El derecho al hábitat incluye el derecho que
tienen todas las personas a construir, decidir,
I)Implementar el derecho al hábitat. crear y disfrutar su ciudad y sus espacios pú-
blicos. Esto genera identidad y apropiación
ciudadana.
j) Implementar sistemas de protec- Pueden diseñar protocolos de actuación ante

ción integral que aseguren el ejer- acoso y violencia sexual en el espacio público.
cicio, garantía y exigibilidad de los Un ejemplo es lo que hizo ONU Mujeres con el
derechos. Municipio de Quito.

k) Prestar servicios que satisfagan Promover que los equipamientos municipales
necesidades colectivas, así como la –parques, mercados, terminales terrestres, etc.-
elaboración, manejo y expendio de sean espacios dinámicos y seguros, que faciliten
víveres, faenamiento, mercados y vínculos de confianza. Esta es una de las formas
cementerios. de prevención primaria de la violencia.
Regular y controlar el uso del espacio público
implica fomentar la diversidad de sus usos y la
m) Regular y controlar el uso del es-
realización de actividades públicas. Cuando la
pacio público.
ciudadanía se apropia del espacio público au-
menta la sensación de seguridad.
Los consejos son espacios de articulación pú-
blico-privado-comunitarios en donde se pue-
n) Crear y coordinar los consejos de
de intercambiar información, proponer estra-
seguridad ciudadana municipal.
tegias de seguridad que beneficien a todos y
apalancar financiamiento.
Los municipios, en asocio con fundaciones cul-
turales, pueden realizar proyectos de artes o de-
porte dirigidos a grupos con riesgo de cometer
q) Promover y patrocinar las cultu-
o sufrir actos delictivos (prevención secunda-
ras, artes, actividades deportivas y
ria); o enfocados en grupos con conductas pro-
recreativas.
blemáticas que ya han cometido infracciones
y que sin intervención adecuada pueden ser 43
reincidentes (prevención terciaria).
Tabla 9. Competencias municipales y su relación con la prevención
Competencias municipales y su relación con la prevención

Art. 55 COOTAD
Competencias Relación con la prevención
La provisión de servicios públicos disminu-
ye factores de riesgos como la pobreza y la
d) Prestar los servicios públicos de agua desigualdad. Los municipios deben foca-
potable. lizar sus inversiones de servicios públicos
hacia los barrios con menor cobertura y
más empobrecidos.
ONU Mujeres y el Municipio de Quito tra-
bajaron en protocolos de seguridad para
mujeres y niñas en el sistema de trans-
f) Regular y controlar el tránsito y trans-
porte municipal. Adecuaron 44 paradas
porte terrestre.
del servicio de Trolebús, con base a los ele-
mentos de seguridad “ver y ser vistos, oír y
ser oídos”.
Competencias Relación con la prevención

Se debe considerar que en algunas ciuda-
des la presencia de necesidades básicas
g) Planificar, construir y mantener la in-
insatisfechas y la falta de equipamientos
fraestructura física y los equipamientos
urbanos, generan espacios inseguros en
de salud y educación, así como los es-
los que los ciudadanos pueden encontrar-
pacios públicos destinados al desarrollo
se vulnerables y ser víctimas de violencia.
social, cultural y deportivo
Por tanto, parte de la prevención es la do-
tación de servicios básicos, labor que debe
estar presupuestada en la municipalidad.
Un ejemplo internacional es Medellín. En
h) Preservar, mantener y difundir el pa-
el 2021, la ciudad creó “Escuelas de No Vio-
trimonio arquitectónico, cultural y na-
lencia”49 para que los jóvenes aprendan a
tural y construir espacios públicos para
resolver conflictos, generando procesos de
estos fines
aprendizaje, dotándolos de herramientas
para disminuir violencia y aprender arte50.
La información que recogen los catastros
permite focalizar las intervenciones hacia
i)Elaborar y administrar catastros sectores tradicionalmente excluidos. Ade-
más, permite a la Policía Nacional obtener
información con fines investigativos, sobre
el uso de terrenos baldíos.
44
Las acciones preventivas dan frutos en el futuro, por eso es necesario que el
alcalde/alcaldesa considere tomar acciones desde sus competencias. Parte
de los métodos de prevención que han utilizado ciudades líderes en la región
latinoamericana (Ver Tabla 9) para erradicar violencia son las de incluir más
espacios públicos para deporte y arte, así como fortalecer las capacidades
para prevenir y responder a la violencia. Esto se ha dado estableciendo pro-
tocolos de actuación, generando proyectos inclusivos y dotando de equipos
a la policía local.
49 Rescatado de https://ifmnoticias.com/medellin-crea-las-escuelas-de-la-no-violencia-el-arte-sera-herramienta-
pedagogica/
50 El artículo 24 de la Ley Nacional de Cultura establece que los GAD son parte del Sistema Nacional de Cultura,
por tanto, participan en actividades culturales, creativas, artísticas y patrimoniales para fortalecer la identidad
e incentivar las artes.
Los alcaldes/alcaldesas son responsables de la organización y empleo la poli-
cía municipal, los agentes civiles de tránsito y los cuerpos de bomberos. Estas
son entidades complementarias de seguridad, reguladas por el Código Orgá-
nico de Entidades de Seguridad y Orden Público y se enfocan en mantener
la seguridad a nivel local y colaborar con la policía nacional en la prevención
del delito y la protección de la comunidad. Tienen funciones de prevención,
detección, disuasión, investigación y control del delito y compete a los GAD
municipales la rectoría, planificación, regulación, gestión y control sobre ellas.
Conforme lo revisado hasta ahora, el Estado en su conjunto debe velar por la
seguridad de los ecuatorianos. La rectoría en materia de seguridad ciudada-
na la tiene el Ministerio del Interior, mientras que los GAD tienen la función de
prevenir la violencia -en el marco de sus competencias- y articular acciones a 45
través de los consejos y planes locales de seguridad.
Específicamente los GAD municipales y metropolitanos deben liderar un
consejo cantonal de seguridad y un plan de seguridad. De una revisión de las
acciones de los 10 municipios con mayor población del país, se puede esta-
blecer que todos cuentan con consejos de seguridad en diferentes modelos
administrativos, pero no todos están activos. Además, 4 de los 10 munici-
pios no tienen planes específicos de seguridad ciudadana. En los acápites
siguientes se explicará a detalle en qué consisten los consejos, se explicarán
algunos modelos administrativos para su conformación y el contenido de los
planes locales de seguridad.

Tabla 10. Acciones institucionales de los 10 municipios más poblados del país
No. Nombre del Consejo de Plan de Observaciones

municipio seguridad seguridad
Cuenta con una Dirección de Se-
guridad Ciudadana, una empre-
sa pública y un observatorio de
1 Quito Si Si
seguridad ciudadana. Su web es:
https://omsc.quito.gob.ec/index.
php/es/
Cuenta con una Corporación de
Seguridad Ciudadana que se está
2 Guayaquil Si Si
convirtiendo en empresa pública
de seguridad https://cscg.gob.ec/
La Corporación de Seguridad Ciu-
dadana de Cuenca es una institu-
3 Cuenca Si Si
ción adscrita a la municipalidad
https://csc.gob.ec/WEB/
Página del Consejo de Seguridad
Santo
4 Si Si de la municipalidad: https://cscsd.
Domingo
gob.ec/
46
Página del Consejo de Seguridad
5 Ambato Si Si de la municipalidad: https://am-
bato.gob.ec/comseca/
No tiene plan cantonal de segu-
6 Portoviejo Si No ridad pero se incluyen lineamien-
tos en el PDOT.
En proceso de elaboración del
plan https://www.expreso.ec/gua-
7 Durán Si No
yaquil/duran-prepara-plan-segu-
ridad-local-166897.html
El consejo se formó en 2019 y des-
de entonces se encuentra acti-
vo https://www.machala.gob.ec/
8 Machala Si No
news/municipalidad-de-macha-
la-conformo-consejo-de-seguri-
dad-ciudadana/
El municipio es uno de los pocos
que cuenta con una Dirección de
9 Loja Si Si
Seguridad Ciudadana y Control
Público.
Se encuentra en proceso de ela-
10 Manta Si No
boración del plan.
a. Consejos locales de seguridad
Los consejos locales de seguridad son espacios de articulación para coordi-
nar los esfuerzos del Estado para combatir la inseguridad. Les corresponde
formular y ejecutar políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre
prevención, protección, seguridad y convivencia ciudadana.
Para su conformación, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME,
2013) publicó una Guía que señala que los consejos son “instancias de par-
ticipación mixta a fin de fortalecer la articulación interinstitucional (…) y la
garantía de espacios donde la ciudadanía participa en todos los momentos
de la gestión pública”. Aclara que los consejos no son parte operativa de la
institucionalidad municipal y que se debe garantizar que cuenten con apoyo

47
técnico y financiero que viabilice su funcionamiento. AME propone que su
conformación incorpore las siguientes acciones:
Alcance y sentido: Dinamizar y contextualizar los reglamentos e instrumen-
tos para el funcionamiento de los consejos de seguridad a las realizadas de
cada territorio.
Ordenanza: Incluir en la ordenanza de creación a los consejos como una ins-
tancia de coordinación intersectorial e interinstitucional que incluya y garan-
tice la participación ciudadana.
Articular el consejo a la planificación: Incluir en los PDOT información, insu-
mos y estrategias para articular el consejo cantonal de seguridad ciudadana
con la planificación territorial.

Generar capacitación: Preparar a los técnicos municipales para que puedan
transversalizar los temas de seguridad en sus actividades, planes y agendas
de trabajo.
Para institucionalizar al Consejo, las municipalidades pueden crear ordenan-
zas que establezcan los objetivos del consejo, sus integrantes, roles y funcio-
nes. AME tiene en su página web ejemplos de ordenanzas que pueden ser
de utilidad para las entidades que lo requieran51. Sin embargo, cada GAD Mu-
nicipal o metropolitano, en ejercicio de su autonomía administrativa, puede
regular su organización para cumplir sus funciones de seguridad ciudadana
conforme a su realidad.
48
51 Modelo de Ordenanza para la conformación del Consejo de Seguridad Ciudadana disponible en https://ame.
gob.ec/wp- content/uploads/2017/02/10_modelo-ordenanza-de-seguridad-ciudadana.pdf
El modelo de Cuenca
La municipalidad de Cuenca, por ejemplo, tiene una ordenanza en la que se
le otorga personería jurídica al Consejo de Seguridad Ciudadana cantonal,
autonomía administrativa, operativa, patrimonial y financiera sin fines de lu-
cro. Enmarca al Consejo en el sistema cantonal de protección de derechos y
le confiere las siguientes competencias:
a. Coordinar con las entidades competentes la formulación de políticas re-
lacionadas con la seguridad integral y convivencia pacífica ciudadana
b. Desarrollar e implementar el Plan de Seguridad Integral y Con-
vivencia Ciudadana con la participación concertada y plural de las
entidades de seguridad
49
c. Contribuir en el fortalecimiento de las capacidades operativas de las
instituciones responsables de la seguridad ciudadana en el cantón
d. Coordinar las acciones del equipo operativo interinstitucional en rela-
ción al plan de contingencia para la legalización de espectáculos pú-
blicos
e. Otras que sean transferidas y vinculados a la convivencia pacífica y se-
guridad ciudadana.
El Consejo de Seguridad Ciudadana de Cuenca tiene un director ejecutivo
que es funcionario municipal y debe cumplir con obligaciones como dirigir la
elaboración de la política preventiva y de seguridad ciudadana para lograr la
convivencia ciudadana.
El modelo de Guayaquil
Guayaquil cuenta con una Ordenanza52 de Coordinación de Seguridad y Con-
vivencia Ciudadana que establece el marco jurídico para el fortalecimiento de
planificación coordinada entre actores involucrados en seguridad. La ordenanza
determina como objetivos prioritarios el rescate de los espacios públicos, la inter-
vención urbanística inclusiva y el desarrollo social para la reducción de la violencia,
el abuso del alcohol y de sustancias sujetas a fiscalización.
La ciudad tiene un Consejo de Seguridad presidido por el Alcalde, que se re-
úne periódicamente y en el que participan el gobernador del Guayas, la fiscal
provincial, representantes de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional y otras
instituciones. Además participa el presidente de la Corporación de Seguri-

50 dad Ciudadana, un organismo de derecho privado creado en 2006 con la fi-
nalidad de formular políticas de protección y seguridad ciudadana y definir
las formas de coordinación y financiamiento de la seguridad. La Corporación
monitorea puntos estratégicos de la ciudad, a través de 1433 video cámaras.
En junio de 2023 la Corporación Municipal de Guayaquil aprobó una ordenan-
za de creación de la Empresa Pública Municipal para la Gestión de Riesgos y
Control de Seguridad (Segura, EP) que articula en una sola entidad a tres ins-
tancias municipales: Corporación para la Seguridad Ciudadana (CSCG) Cuer-
po de Agentes de Control Metropolitano y Dirección de Gestión de Riesgos.
El objetivo de Segura EP es ejecutar acciones en la prevención del delito y en
la respuesta a emergencias o desastres naturales53.
52 Ordenanza de Coordinación de Seguridad y Convivencia Ciudadana del cantón Guayaquil. Junio de 2022,
recuperada de https://www.guayaquil.gob.ec/wp-content/uploads/Documentos/Ordenes%20Dia/2022/
Junio/2022-06- 29%20Orden%20del%20dia%20sesion%20ordinaria/2022-06-29%20Punto%201%20DAJ-
IJ-2022-7602.pdf consultado el 1 de agosto de 2023.
53 Tomado de https://www.primicias.ec/noticias/sociedad/guayaquil-inseguridad-prevencion-delito/ consultado
30 de julio 2023.
El modelo de Quito
Quito cuenta con un Sistema Metropolitano de Seguridad y Convivencia Ciuda-
dana54, que es el conjunto de instituciones públicas y privadas, que, en el ámbito
de sus competencias, con sus propios recursos y conforme a las normas, se rela-
cionan para asegurar el manejo de la seguridad y la convivencia ciudadana. El
sistema prioriza la integralidad de acciones de prevención, atención, protección
y sanción con la finalidad de prevenir los riesgos y amenazas que atenten contra
la convivencia y que permita el goce efectivo de los derechos constitucionales.
El Sistema Metropolitano de Seguridad y Convivencia Ciudadana está confor-
mado por la Comisión de Seguridad del Concejo Metropolitano; la Dirección
de Seguridad Ciudadana y la Empresa Pública Metropolitana de Logística
para la Seguridad y la Convivencia Ciudadana - EP EMSEGURIDAD. 51
Para la co-producción de políticas públicas se cuenta con el Consejo Metro-
politano de Seguridad y Convivencia Ciudadana, responsable de coordinar
las acciones con la fuerza pública y con las entidades gubernamentales, no
gubernamentales y la ciudadanía. El Consejo se debe reunir al menos una
vez por trimestre. Además cuenta con consejos zonales de seguridad, instan-
cias ciudadanas que no forman parte de la estructura institucional metropo-
litana, integrada por dirigentes barriales, representantes de la sociedad civil y
delegados de los organismos de seguridad. Los consejos zonales coordinan
con los comités barriales con el fin de mejorar las condiciones de seguridad
de sus circunscripciones.
54 Ordenanza Metropolitana Reformatoria del Código Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito,
contenido en la Ordenanza Metropolitana No. 001 de 29 de marzo de 2019, por la cual se sustituye el Título I
del Libro IV.8 sobre la Seguridad y Convivencia Ciudadana. Recuperado de https://www7.quito.gob.ec/mdmq_
ordenanzas/Administraci%C3%B3n%202019-2023/Ordenanzas/2022/ORD-035-2022-MET-Seguridad%20
Ciudadana.pdf consultado el 1 de agosto de 2023.
b. Planes locales de seguridad ciudadana
El Ministerio del Interior publicó en 2019 una Guía para la elaboración de
Planes locales de seguridad ciudadana que busca dar recomendaciones a
los GAD sobre los contenidos del documento. Allí se define al Plan Local de
Seguridad Ciudadana como “el documento en el que consta el conjunto de
intervenciones públicas y privadas consensuadas entre los diferentes actores,
que se ejecutarán en un determinado periodo de tiempo, los responsables
de la ejecución y los recursos requeridos. Estas intervenciones son una res-
puesta al diagnóstico situacional que identifica y prioriza los problemas que
se deben abordar”55
52 Señala que el Plan debe tener una duración de 4 años y que debe estar ligado
al Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del GAD. Esta consideración
es importante porque concede al plan local de seguridad una visión estra-
tégica que busca responder a las características locales de la inseguridad y
abordarlas a través de estrategias y acciones. Dichas estrategias y acciones
deben estar vinculadas al plan de desarrollo, implicando que se orienten a
resolver las causas de la violencia que en muchas ocasiones son estructurales.
Es decir que los Planes locales de seguridad ciudadana no son instrumentos co-
yunturales con acciones represivas, sino que buscan ser parte de los instrumen-
tos para el desarrollo local. Una vez que está elaborado, el plan debe ser revisado
anualmente para actualizar las actividades y presupuestos a fin de que la pro-
puesta esté incluida en el Plan Operativo Anual de cada institución involucrada.
55 Guía para la elaboración de Planes Locales de Seguridad Ciudadana. Ministerio del Interior, 2019.
Establece tres fases para la construcción del plan que incluye la preparación,
la planificación y la ejecución.
A) Preparación; incluye el acercamiento político, diagnóstico situacional,
identificación de actores y definición del equipo de trabajo y capacita-
ción: El diagnóstico debe tener insumos como: un informe situacional
de la Policía Nacional; informe estadístico del ECU 911; informe estadís-
tico del Observatorio de Seguridad Ciudadana. También encuestas de
victimización; estudios locales, buenas prácticas y un análisis FODA de
la institución que ejecutará el plan.
B) Planificación; implica generar mesas de trabajo, elaboración y aproba-
ción del plan: Las mesas pueden ser sobre: prevención de drogas, pre-
vención de violencia intrafamiliar y de género, prevención de abigeato, 53
prevención de robo y asalto, prevención de trata de personas y tráfico
ilícito de migrantes, seguridad turística, entre otros. El plan que resulte
del trabajo anterior debe ser presentado y aprobado por el concejo de
gobierno correspondiente.
C) Ejecución; implica la sociabilización y difusión del plan, coordinación
para la ejecución, cumplimiento de acuerdos, fechas y presupuesto.
Como actividad transversal se incluye el seguimiento y la evaluación
permanentes.
Los contenidos incluyen: datos de referencia institucional; antecedentes y
marco normativo; diagnóstico; objetivo general; objetivos específicos; indica-
dores; estrategias; presupuesto por actividad; presupuesto total; ejecutores;
cronograma de actividades; metodología de seguimiento y anexos.

Ilustración 7. Fases de elaboración del plan de seguridad
A PREPARAR
(2 meses) B PLANIFICAR
(4 meses) C EJECUTAR
(1-4 años)
1. Acercamiento político 5. Mesas de trabajo 8. Socializacion y difusión

2. Diagnóstico situacional 6. Elaboración del plan del plan
3. Identificacion de actores 7. Aprobación del plan 9. Coordinación para la
4. Definición del equipo de ejecución
trabajo y capacitación 10. Cumplimiento de
acuerdos
11. Cumplimiento de fechas
establecidas
12. Ejecución de
presupuestos
Seguimiento y evaluación
c. El financiamiento
54
Para financiar las actividades de seguridad ciudadana muchos municipios
utilizan una tasa de seguridad ciudadana. Todos los GAD tienen la facultad
tributaria de crear, modificar o suprimir tasas en el ámbito de sus competen-
cias56, por los servicios que son de su responsabilidad y para las obras que
ejecuten dentro su circunscripción territorial. Además reciben transferencias
del gobierno central y de los ingresos generados por su gestión propia57.
La tasa de seguridad surgió como un mecanismo imperfecto de financiamiento
que ha logrado aceptación social, más allá de sus inconvenientes técnico-lega-
les. Los municipios que tienen mayor recaudación de la tasa a nivel nacional son
Quito, Guayaquil y Cuenca, que la cobran anualmente junto al Impuesto Predial.
56 COOTAD, Art. 179.

57 COOTAD, Art. 172.
La Corte Constitucional58 en su Sentencia No. 70-11-IN/21 matizó el alcance de este
tributo otorgándole valor jurídico pero delimitando su alcance y mecanismo de
liquidación. Por definición, una tasa es una retribución por la prestación de un
servicio público, de naturaleza divisible y de costo prorrateable en la que el monto
guarda relación con el costo de producción de dichos servicios. Esa definición
genera un conflicto conceptual porque en la provisión de seguridad se requiere
definir con la mayor certeza el alcance del servicio dentro de las competencias
municipales y la forma de prorratear razonablemente su costo de producción.
Nuevamente la sentencia No. 70-11-IN/21, da ciertas pautas sobre competen-
cias que pueden ser tomadas en cuenta. Señala la “gestión en la prestación
de un servicio público y actividades de colaboración y complementariedad
a los diferentes niveles de gobierno, que incluye a los gobiernos autónomos 55
descentralizados, en específico los municipales; y que, en el caso específico
de las políticas de seguridad humana, tampoco excluye que la planificación y
aplicación de las mismas se encargue a estos niveles de gobierno...”59.
En el caso de Quito, la corte aceptó como válida la inversión en apoyo logístico
para la seguridad, atención y respuesta a emergencias y desastres creación de
centros especializados de prevención y atención a víctimas de violencia, entre
otros. Esto coincide con lo indicado por la Secretaria de Seguridad Ciudadana el
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, quien dice que se ha entregado
motos, patrulleros, material logístico y unidades de Policía Comunitaria y que el
desafío es fortalecer el eje social de prevención con niños y jóvenes.
58 Corte Constitucional. Sentencia No. 70-11-IN/21. Recuperado de https://www.corteconstitucional.gob.ec/

sentencia-70-11-in-21/ consultado el 30 de julio de 2023.
59 Ibídem.
En conclusión, el reto de establecer tasas de seguridad es más técnico-tri-
butario que legal o político. Los municipios que decidan implementar una
tasa deben crear ordenanzas en las que se delimiten con precisión los rubros
que se financiarán, para posteriormente establecer criterios para prorratear
los costos y rendir cuentas sobre el uso de los recursos.
Otras opciones de financiamiento previstas en la norma ecuatoriana incluyen
Alianzas Público Privadas y la cooperación internacional. Esta última tiene un
espacio amplio de participación que le permite coordinar directamente con
las organizaciones de la sociedad civil.
Al respecto, el director del Observatorio de Políticas Públicas de Guayaquil señala

56 que la captación de fondos internaciones es posible si se fortalecen alianzas en-
tre los GAD y las organizaciones de la sociedad civil. Considera que para esto es
fundamental presentar soluciones innovadoras a los desafíos ciudadanos, pensar
en cosas nuevas y de esa forma, atraer cooperantes de fondos, asistencia técnica
y formación de capacidades locales. Dijo que “no se trata de cambiar el dinero de
bolsillo –del GAD a la sociedad civil- sino de atraer nuevos recursos a los territorios
porque las ayudas internacionales fortalecen a las pequeñas economías y pue-
den apalancar los escasos recursos con los que cuentan los GAD”60
Un mecanismo más complejo puede ser el tratar de crear un fondo patrimonial,
extinguible o revolvente, como los que se usan en temas ambientales, buscando
escenarios que puedan generar el interés de financistas del sector privado. Este
mecanismo, aunque complejo, podría ser de interés de las empresas dadas las
60 Entrevista realizada el 26 de julio de 2023.

condiciones actuales en los que han denunciado ser víctimas de extorsiones. Se
explora más adelante el punto de vista del sector privado.
Sin embargo, como señala el Banco Interamericano de Desarrollo, “simple-
mente gastar más no parece ser la respuesta”. Según un estudio de esa insti-
tución, en la última década, América Latina ha aumentado un 34% su gasto
en seguridad sin que se registren mejoras en los indicadores de seguridad.
“Es más, en los países donde más esfuerzo fiscal se registró entre 2010-2012,
solo unos pocos tuvieron un éxito proporcional en la reducción del crimen y
la inseguridad. En la mayoría de los casos, el crimen aumentó”61
La entidad recomienda realizar un gasto público inteligente, que reconoce
que no siempre se puede gastar más, pero que siempre se puede gastar me- 57
jor. Dice que los gobiernos pueden aprender a gastar, focalizando los recursos
disponibles en territorios, personas y comportamientos de alto riesgo y dan-
do énfasis a las políticas preventivas respecto a las reactivas.
Bajo ese enfoque, los GAD podrían financiar programas sociales de preven-
ción del delito (basados en los tres tipos mencionados previamente) focaliza-
das a grupos de atención prioritaria, para lo cual tienen la obligatoriedad de
asignar no menos del diez por ciento (10%) de sus ingresos no tributarios de
conformidad con el COOTAD, artículo 249.
61 Gasto público inteligente en material de seguridad, Banco Interamericano de Desarrollo. Recuperado de

https://blogs.iadb.org/seguridad-ciudadana/es/gasto-publico-inteligente-en-seguridad-ciudadana/ consultado
el 25 de julio de 2023.
Sección III: El papel de la ciudadanía

3.
La participación de la ciudadanía es fundamental en la gestión pública, más
aún en los temas relativos a la seguridad pues son los que sienten las conse-
cuencias de la violencia.
La Constitución62 reconoce que los ciudadanos, en forma individual y colecti-
va, son los protagonistas en la toma de decisiones, planificación y gestión de
los asuntos públicos, y en el control de las instituciones estatales. Su partici-
pación debe basarse en la igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto
a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.
58
Específicamente en temas de seguridad se establece que la población debe
involucrarse en “las actividades de protección interna, mantenimiento del or-
den público, y garantía de derechos realizadas por las entidades de seguri-
dad”63. La participación es un derecho que debe ser respetado, promovido y
facilitado por todos los órganos del Estado de manera obligatoria. En virtud
de la participación, se garantizan la transparencia y la rendición de cuentas.
3. 1. Instrumentos legales que promueven la parti-

cipación
La participación ciudadana es clave para la consolidación de la cultura de paz
y la convivencia social pacífica. Para que sea efectiva debe ser estructurada
y debe contar con mecanismos para el involucramiento social. La normati-

62 Constitución de la República. Art. 95.
63 Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, Art.5.
va ecuatoriana incluye múltiples instancias de participación tales como los
Consejos Ciudadanos y los Consejos Consultivos conformados para el ejerci-
cio de la planificación participativa. También establece64 que los GAD deben
implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los
derechos y la gestión democrática local.
En cada nivel de gobierno, se debe organizar una asamblea como espacio
para la deliberación entre ciudadanos, fortalecer sus capacidades colecti-
vas de interlocución con las autoridades e incidir en el ciclo de las políticas
públicas, la prestación de los servicios y, en general, la gestión de lo públi-
co. Como se mencionó previamente las asambleas pueden proponer planes,
programas y proyectos locales; pueden promover el control social; propiciar
debates, deliberaciones y concertaciones que enriquezcan las políticas públi- 59
cas. Además, la ciudadanía y las organizaciones sociales pueden establecer
acuerdos con las autoridades para participar voluntaria y solidariamente en
la ejecución de programas, proyectos y obra pública. Otra oportunidad de
participación son las sesiones de los GAD, ya que son públicas y existe el me-
canismo de la silla vacía para que la ciudadanía pueda participar en el debate.
Las veedurías para el control de la gestión pública son también espacios para
hacer seguimiento a las actividades de interés público.
64 Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomías y Descentralización. Art. 3.

Tabla 11. Mecanismos de participación ciudadana
Mecanismos establecidos en la Ley de Participación Ciudadana

Artículo Mecanismo En qué consiste
En cada nivel de gobierno la ciudadanía po-
drá organizar una asamblea como espacio para
la deliberación pública , fortalecer sus capacida-
Asambleas
56 des de interlocución con las autoridades y, de esta
locales
forma, incidir de manera informada en el ciclo de
las políticas públicas, la prestación de los servicios y
gestión de lo público.
Respetar los derechos y exigir su cumplimiento
Proponer agendas de desarrollo, planes, progra-
mas y políticas públicas locales;
Promover la organización social y la formación
de la ciudadanía en temas;
Funciones de
60 Organizar el ejercicio de rendición de cuentas de
las asambleas
las autoridades electas.
Propiciar el debate, la deliberación y concerta-
ción.
Ejecutar control social con sujeción a la ética y bajo
60 el amparo de la Ley.
Son espacios encargados de la formulación de
los planes de desarrollo, así como de las políticas
locales y sectoriales que se elaborarán a partir de
las prioridades, objetivos estratégicos del territorio,
ejes y líneas de acción, definidos en las instancias
Consejos
de participación.
66 locales de
Estos consejos estarán integrados por, al menos
planificación
un 30% de representantes de la ciudadanía.
Serán designados por las instancias locales de
participación del nivel de gobierno correspon-
diente. Su conformación y funciones se definirán
en la ley que regula la planificación nacional.
Mecanismos
de parti- Son los instrumentos con los que cuenta la ciu-
cipación dadanía de forma individual o colectiva para
72
ciudadana participar en todos los niveles de gobierno estable-
en la gestión cidos en la Constitución y la Ley.
pública
Son instancias de participación habilitadas por la
autoridad responsable, ya sea por iniciativa propia
o a pedido de la ciudadanía, para atender pronun-
Audiencias
73 ciamientos o peticiones ciudadanas y para fun-
públicas
damentar decisiones o acciones de gobierno. Las
audiencias públicas serán convocadas obligato-
riamente, en todos los niveles de gobierno.

Es una instancia de participación cantonal para
realizar sesiones públicas de convocatoria abierta
a toda la ciudadanía, con el fin de discutir asuntos
Cabildo
76 específicos vinculados a la gestión municipal. La
popular
convocatoria debe señalar: objeto, procedimiento,
forma, fecha, hora y lugar del cabildo popular. Ten-
drá, únicamente, carácter consultivo.
77 De la Ley Las sesiones de los gobiernos autónomos descen-

de tralizados son públicas y en ellas habrá una silla va-
Participación cía que será ocupada por uno o varios represen-
Silla vacía
Ciudadana y tantes de la ciudadanía, en función de los temas
31 del que se van a tratar, con el propósito de participar en
COOTAD el debate y en la toma de decisiones.
Se establecen veedurías para el control de la ges-

Veedurías
tión pública, en todos los niveles de gobierno, a
para el
las instituciones privadas que manejen fondos
78 control de la
públicos, y a las personas naturales o jurídicas del
gestión
sector privado que presten servicios o desarrollen
pública
actividades de interés público.
Son grupos de personas u organizaciones ciudada- 61

nas que no tengan conflicto de intereses con
el objeto observado. Tendrán como objetivo ela-
79 Observatorios borar diagnósticos, informes y reportes con in-
dependencia y criterios técnicos, con el objeto
de impulsar, evaluar, monitorear y vigilar el cumpli-
miento de las políticas públicas.
Son mecanismos de asesoramiento compuestos

por ciudadanos u organizaciones civiles que se
constituyen en espacios y organismos de con-
Consejos
80 sulta. Las autoridades o las instancias mixtas o
consultivos
paritarias podrán convocar en cualquier momento
a dichos consejos. Su función es meramente con-
sultiva.
Se reconocerá y garantizará a las comunas, co-

Consulta munidades, pueblos y nacionalidades indígenas,
81 previa libre pueblos afroecuatoriano y montubio, el dere-
e informada cho colectivo a la consulta previa, libre e informada,
dentro de un plazo razonable.

Son modalidades de control social de la gestión de
lo público y de seguimiento de las actividades de
dignidades electas y designadas por la ciudada-
nía y las organizaciones sociales, aquellas que
les permiten conocer, informarse, monitorear,
Veedurías opinar, presentar observaciones y pedir la rendi-
84
ciudadanas ción de cuentas de las servidoras y los servidores
de las instituciones públicas. Las veedurías ciu-
dadanas podrán ejercer sus atribuciones sobre
toda la actividad de cualquiera de las funciones
del Estado, salvo en aquellas cuya publicidad esté
limitada por mandato constitucional o legal.
Los ciudadanos, en forma individual o colectiva,
comunas, comunidades, pueblos y nacionalida-
des indígenas, pueblos afroecuatoriano y montu-
Rendición de bio, y demás formas lícitas de organización, podrán
88
cuentas solicitar una vez al año la rendición de cuentas a
las instituciones públicas o privadas que presten
servicios públicos, manejen recursos públicos o
desarrollen actividades de interés público.
62
El COOTAD (Artículo 306) señala a los barrios y parroquias urbanas como
unidades básicas de participación en los municipios. Reconoce a los consejos
barriales, las organizaciones barriales y parroquiales urbanas como que los
órganos de representación comunitaria que deben estar articuladas al siste-
ma de gestión participativa. En paralelo, la Ley de Uso y Gestión de Suelo se
refiere específicamente a la participación de la ciudadanía en la planificación
y gestión, en lo que denomina “gestión democrática de las ciudades”65. Se-
ñala que los ciudadanos tienen derecho al disfrute de un espacio público de
calidad, al disfrute del patrimonio natural y cultural, al acceso a información
pública, la transparencia y la rendición de cuentas.
65 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo, LOOGTUS. Artículo 5.

3. 2. Acciones ciudadanas para la seguridad
Existen iniciativas que puede realizar la ciudadanía desde los barrios y comu-
nidades para promover la seguridad y convivencia. Por ejemplo: organización
de la comunidad, apropiación del espacio público, sensibilización contra la
violencia, investigación y generación de información, promoción de diálogos
para la incidencia en políticas públicas.
En Quito, el Consejo de Protección de Derechos del Distrito Metropolitano
de Quito realizó un pronunciamiento frente al incremento de la violencia,
exigiendo una intervención del Estado como garante de derechos. Instó a
la ciudadanía a “no naturalizar los hechos de violencia, a estar vigilantes de

63
las acciones que se implementen desde el Estado y continuar exigiendo la
defensa de los derechos humanos, la vida y la integridad de las personas (…)”66
El director ejecutivo de Fundación Esquel, señaló que las iniciativas ciuda-
danas “varían según los niveles de actuación nacionales o locales, dependen
del nivel de profesionalización de los agentes de cambio, de las redes que se
logran configurar y las articulaciones multiactor que se ponen en juego”67.
Recomienda acciones para el involucramiento de la ciudadanía como las si-
guientes:
◆ Apropiación del espacio público. La dinamización de la comuni-
dad y el fomento de la organización comunitaria en temas de
cultura, deporte, uso del tiempo libre. Hay que generar efectos
66 Recuperado de https://proteccionderechosquito.gob.ec/2022/01/17/13902901/ 21 de julio de 2023.

de demostración que devuelvan la confianza a la gente.
◆ Generar mesas de diálogo. Para abordar los temas en la comu-
nidad, reconociendo que actualmente enfrentamos problemas
que rebasan la violencia delincuencial por lo que la selección de
alternativas debe ser con base a estudios previos.
◆ Fortalecer la organización comunitaria. Para la promoción de
cultura de paz y erradicación de violencia basada en género. Es
un mecanismo de entrada para trabajar los temas de seguridad.
Es muy importante tener un foco de trabajo con mujeres en es-
tos temas para evitar riesgos de la propia comunidad.
◆ Generar mecanismos innovadores como concursos que favorez-
can mejoras y apropiación de espacios públicos.

64
De su lado, el director del Observatorio de Políticas Públicas de Guayaquil dijo
que involucrar a los ciudadanos en la gestión de la ciudad es clave para la convi-
vencia pacífica. Mencionó el ejemplo de Medellín en Colombia, en donde se han
implementado proyectos urbanos integrales que tienen un enfoque en seguri-
dad ciudadana. Señaló que esos procesos se basan en el involucramiento de los
moradores, de las organizaciones barriales y dirigentes comunitarios. “Cuando
las organizaciones de base no están involucrados, los proyectos no duran más
de cuatro años. Entonces me parece que los municipios deben tratar de ver a la
sociedad civil de trabajar en conjunto con las organizaciones de base comunita-
rias para hacer que los procesos sean sostenibles. Las dirigencias barriales tienen
un conocimiento importante de los territorios y son los que, a final de cuentas,
pueden defender los proyectos o iniciativas que se realicen”.68

Un enfoque de transparencia es el que aporta el director de la Fundación
Ciudadanía y Desarrollo. Él señala que las personas deben estar en el cen-
tro del proceso de toma de decisiones y que un mecanismo para hacerlo es
usar el modelo de gobierno abierto. “La inseguridad es un problema nacional
pero las realidades locales dentro de las 24 provincias son completamente
distintas, no podemos comparar lo que pasa en Quito (Pichincha) con lo que
pasa en Guayaquil (Guayas). Tienen causas y consecuencias distintas. No ne-
cesitamos a expertos que creen políticas de seguridad, necesitamos que se
involucre la ciudadanía, incluir sus observaciones y rendir cuentas sobre qué
se hizo al respecto”.69
Sección IV: El papel del sector privado

4. 65
El sector privado ha sido uno de los afectados por la inseguridad a través de
extorsiones70 solicitadas mediante intimidación. Las extorsiones son uno de
los mecanismos de financiamiento que suelen usar los grupos al margen de
la ley y están afectando mayoritariamente a micro y pequeñas empresas.
El presidente de la Federación de Cámaras de la Construcción del Ecuador
dice que en el país se han vuelto comunes las extorsiones tipo “vacunas”.
“Cuando salimos en un reportaje de prensa, cuando damos un tema de opi-
nión, inmediatamente, a las 24 horas de eso, empiezan llamadas telefónicas
de números desconocidos, temas vacunas. Nos hemos bajado esas aplica-
ciones que son identificadoras de llamadas que nos permiten evitar ponerse

70 El Art. 185 del Código Orgánico Integral Penal señala “la persona que, con el propósito de obtener provecho
personal o para tercero, obligue a otro, con violencia o intimidación, a efectuar u omitir un acto o negocio
jurídico en perjuicio de su patrimonio o el de un tercero”, comete el delito de extorsión. La pena va de 3 a 5
años de cárcel.
en contacto con estos números desconocidos que buscan extorsionar a los
ciudadanos de bien”.
Señala que seguridad no es solamente tener más policías y militares en las
calles, sino también impulsar el trabajo y la inversión pública, porque “el ciu-
dadano que tiene oportunidad de trabajar y de llevar un pan a su casa tiene
mejores opciones que ser seducido por estos sectores de dinero fácil”.71
Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)72 realizado en El Sal-
vador, señala que “la prevalencia del crimen podría proporcionar incentivos
para que las empresas con 2 a 20 empleados permanezcan pequeñas y evi-
ten volverse más visibles (…). Es casi como si la vulnerabilidad incrementase
en torno a umbrales, empresas no tan grandes pero tampoco tan chicas, son
66
las más afectadas”.
Existe un fuerte vínculo entre empresa y seguridad ciudadana por varias razones.
Por ejemplo, las empresas están conformadas por personas (trabajadores), son
gestionadas por personas (directivos, gerentes); ofrecen bienes y servicios para
personas (intermediarios y consumidores); y se abastecen de otras personas (pro-
veedores). Además, están ubicadas en territorios es decir que son parte de una
comunidad y por lo tanto deben estar involucrados en el desarrollo de ésta.
El director de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, dice que hay que apuntar
a vincular al sector privado no solo como empresarios, sino como ciudadanos
71 Declaraciones realizadas en NTN24 el 24 de julio de 2023. Recuperado de https://www.ntn24.com/noticias-

actualidad/por-donde-empezar-con-las-mafias-que-operan-impunemente-y-sin-frenos-en-ecuador-433243
72 Recuperado de https://blogs.iadb.org/seguridad-ciudadana/es/el-costo-del-crimen-para-las-micro-y-
pequenas-empresas-en-el- salvador/ revisado el 28 de julio de 2023.
que también están siendo afectados por la inseguridad. “El sector privado es
vital, necesitamos que se vincule y se ciudadanice mucho, que entienda que
estos esfuerzos los requieren más que como empresarios, como ciudadanos
que también están siendo afectados por la inseguridad”.73
El director de Fundación Esquel considera que los principios de la responsa-
bilidad social pueden servir para un involucramiento más fuerte del sector
privado. “Se trata de atraerlos a promover desarrollo comunitario y como
parte de eso a promover cultura de paz en las comunidades vía mejora de
entornos vecinales y de espacios para el aprendizaje, la recreación, el depor-
te y el apoyo a la generación de emprendimientos y empleo”.74
Efectivamente uno de los mecanismos que tienen las empresas para permanecer en el
67
tiempo es tener una buena reputación y eso parte de conectar con las demandas y necesi-
dades de sus consumidores75. También implica procurar que todos los aliados de su cade-
na de valor se desarrollen en ambientes seguros y de convivencia pacífica sin conexiones
con grupos al margen de la Ley.
En el marco de su responsabilidad social empresarial y del respeto a los dere-
chos humanos, las empresas han realizado importantes avances en compliance
y protocolos de seguridad ante todo tipo de riesgos. De la misma manera po-
drían desarrollar protocolos internos de autoprotección para sus empleados y
proveedores que incluyan un diálogo abierto con los trabajadores para conocer
los aspectos que les preocupan respecto a la inseguridad. También podrían iden-

75 Recuperado de https://www2.deloitte.com/es/es/pages/governance-risk-and-compliance/articles/importancia-
ods-empresas.html
tificar sectores con alto riesgo de inseguridad en las áreas adyacentes a la empre-
sa, como solares baldíos, calles oscuras o parqueaderos desolados. Conforme los
factores identificados, las empresas podrían coordinar acciones colaborativas con
los GAD municipales para encontrar beneficios mutuos.
Algunos ejemplos menos comunes han sido liderados por empresas como
Carioca y La Fattoria, participantes de un programa de reinserción laboral de
30 personas privadas de la libertad. Las empresas contrataron a personas
privadas de la libertad que desde los centros de rehabilitación social realiza-
ban labores de ayudantes de cocina y empacadores de útiles escolares. Las
personas privadas de la libertad fueron seleccionadas por su buena conduc-
ta, en un esfuerzo entre el sector privado y los ministerios de justicia y trabajo.

68 Esta actividad se realizó hace cerca de 10 años como proyecto piloto y no se
conoce sobre su continuidad76.
Sección V: ¿Qué hacemos? Propuestas

para el trabajo conjunto
5.
¿Cómo se articula lo anterior? Todos hablan de trabajo conjunto pero, ¿cómo
se concreta? Hay que recalcar que la inseguridad es muy compleja, con cau-
sas estructurales que se acumulan por años. Así que no hay soluciones fáciles,
directas ni rápidas. Sin embargo, existen experiencias nacionales e internacio-
nales para actuar en el corto, mediano y largo plazo que pueden ser efectivas
si se adaptan a contextos locales. A continuación se describen algunas que
pueden ser lideradas por los alcaldes o alcaldesas:

76 Recuperado de https://www.eltelegrafo.com.ec/noticias/judicial/1/por-primera-vez-en-ecuador-ppl-firman-
contratos-de-trabajo- con-empresas-privadas consultado el 28 de julio de 2023.
5. 1. Acciones de corto plazo
Identifique actores, acciones y recursos: Haga una lista de los dirigentes
comunitarios, representantes de organizaciones de la sociedad civil; sector
judicial local y representantes de todos los niveles de gobierno que tengan
relación con la seguridad ciudadana. Convoque a una reunión y solicite que
cada uno a) Comparta la información de la que dispone, b) Explique las medi-
das que está tomando para combatir la inseguridad, y c) Indique los recursos
de los que dispone.
Fortalezca la coordinación: Establezca canales de comunicación efectivos
entre los actores involucrados, facilitando la coordinación y el intercambio de
información relevante. Recuerde que individualmente no somos tan poten- 69
tes como lo somos cuando actuamos de forma colectiva.
Conforme un equipo líder dentro de su organización: Siente en una mis-
ma mesa a los responsables de la planificación urbana, parques y jardines,
policía municipal, control territorial, dirección de desarrollo social, participa-
ción ciudadana y departamento financiero. Analice con ellos las medidas
conjuntas que puedan tomar para hacer más seguro y accesible el espacio
público. Revisen sus presupuestos de las direcciones y cómo se pueden rea-
lizar traspasos de recursos entre ellas para financiar actividades que tengan
un enfoque de seguridad ciudadana.
Sensibilice a su equipo: Solicite a la policía o empresas de seguridad local
que preparen talleres sobre seguridad ciudadana, prevención del delito y re-
solución pacífica de conflictos. Empiece sensibilizando a su propio equipo y
posteriormente extiéndalo a barrios y comunidades.
Difunda campañas ciudadanas: El equipo de comunicación de la entidad
en conjunto con aliados locales como medios de comunicación o influencers,
pueden realizar campañas sobre identidad local, convivencia y solidaridad.
También pueden enfocarse en el uso de espacios seguros incentivando el
arte y el deporte o siembra de árboles, lo cual envía un mensaje de unión y
sirve como mecanismo de disuasión delictiva.
Responda rápidamente los requerimientos de información pública. En
ocasiones la Policía Nacional o entidades de justicia requieren información

70 sobre terrenos baldíos que son pueden ser usados con fines ilícitos. Es impor-
tante que en esos casos el GAD municipal coopera porque las investigaciones
policiales y de la Fiscalía necesitan información real y oportuna.
5. 2. Acciones para el mediano plazo
Implementar acciones en el mediano plazo requiere el compromiso y la par-
ticipación de múltiples actores en la búsqueda de soluciones y la toma de de-
cisiones para instaurar una cultura de paz y convivencia pacífica que perdure
en el tiempo. Algunas de las acciones de mediano plazo recomendadas para
trabajar en forma asociativa son:
Presupueste de forma inteligente77. Oriente las inversiones públicas hacia
áreas con altos niveles de violencia. Por ejemplo, si cuenta con presupuesto
77 Art. 256 del COOTAD.

para mantener parques y jardines, procure que éstos se encuentren en zo-
nas deprimidas. Si la violencia se presenta en un cantón colindante, pueden
articular acciones conjuntas que tengan mayor impacto. Recuerde que no
siempre se puede gastar más, pero siempre se puede gastar mejor, de una
forma más inteligente.
Propicie y establezca un modelo de gestión de información local eficien-
te y efectiva. la responsabilidad del Estado en su respectiva circunscripción
territorial amerita articular los esfuerzos basados en evidencias, registrando y
recogiendo datos (información necesaria y útil) que pueda usarse como re-
gistros administrativos para la mejor toma de decisiones, a través de diálogos
que se establezcan localmente y que estén respaldados por los mecanismos
de participación en nuestra legislación vigente.

71
Diseñe e implemente programas específicos. Desarrolle programas de pre-
vención y atención a la violencia, dirigidos a grupos de alto riesgo, como jóvenes
en situación de vulnerabilidad, por ejemplo, aquellos que podrían ser reclutados
al salir de sus colegios por bandas delictivas. Se pueden hacer proyectos deporti-
vos, culturales y artísticos en espacios públicos, de modo que los jóvenes tengan
opciones para usar su tiempo libre. Está probado que los programas de recu-
peración o activación mediante actividades culturales, educativas o deportivas
contribuyen a reducir las actividades ilícitas78. Muchas ciudades han implemen-
tado este enfoque, no solo en Ecuador sino también en otros lugares de la región.
Identificar prácticas con buenos resultados puede ser útil para tomar ideas que
puedan adaptarse a la realidad local.
78 Recuperado de https://publicacionesonuhabitat.org/onuhabitatmexico/Guia-diseno-integral-participativo-
epacios-publicos- Cancun.pdf consultado el 23 de julio de 2023.
Implemente talleres para el desarrollo de habilidades no violentas en la ad-
ministración de conflictos. Desarrolle campañas y acciones colectivas desti-
nadas a modificar los comportamientos y actitudes sociales ante las normas
y valores compartidos de convivencia79
Realice intervenciones urbanas. Implemente mejoras en la infraestructu-
ra urbana y el entorno para aumentar la seguridad. Algunos de los aspectos
más importantes80 son la instalación de cámaras de seguridad, mejora de
espacios públicos, botones de pánico y alarmas comunitarias. En espacios
públicos de zonas de alta incidencia delictiva, o de alta afluencia de perso-
nas, es recomendable colocar centro de atención ciudadanas que tengan
comunicación directa con la policía para alertar ante cualquier eventualidad.
Recuerde que para que la infraestructura funcione, debe trabajar paralela-

72
mente en la cohesión y convivencia de los ciudadanos.
Mejore la vigilancia. Considere que hay dos tipos de vigilancia, la activa (poli-
cía) y la pasiva (personas usuarias del espacio público). Trabaje con los barrios
y comunidades para que la ciudadanía se apropie del espacio público, por-
que cuando hay personas en las calles, aumenta la sensación de seguridad.
Desarrolle alianzas. Apóyese en los gremios de GAD para apalancar esfuer-
zos y recursos. Para los GAD municipales está la Asociación de Municipalida-
des del Ecuador (AME), los GAD provinciales tienen al Consorcio de Gobiernos
Provinciales del Ecuador (CONGOPE); y las Juntas Parroquiales al Consorcio
de Gobiernos Parroquiales del Ecuador (CONAGOPARE).
79 Adaptado del Plan Integral de seguridad y construcción de paz del PNUD Rescatado de https://www.
undp.org/es/latinamerica/publicaciones/serie-de-guias-de-gestion-local-de-la-seguridad-ciudadana-y-
construccion-de-paz
80 Recuperado de https://publicacionesonuhabitat.org/onuhabitatmexico/Guia-diseno-integral-participativo-
epacios-publicos- Cancun.pdf
Estos gremios tienen convenios con el Ministerio del Interior81 que les permite
tener insumos para brindar asistencia técnica a los GAD. Así, el CONGOPE ca-
pacita a los funcionarios provinciales e impulsa la coordinación de planes de se-
guridad ciudadana provinciales. La AME realiza asesoría técnica para el diseño,
elaboración, ejecución, seguimiento, evaluación de normativas y la articulación
de programas, planes, proyectos y acciones locales para la seguridad de la ciu-
dadanía. El CONAGOPARE tiene la posibilidad de establecer alianzas privadas
y comunitarias para el levantamiento de información y el fortalecimiento de la
organización social. Estas organizaciones pueden obtener información oficial,
dar asistencia técnica en protección interna y orden público; y en el diseño, ela-
boración, ejecución, seguimiento y evaluación de ordenanzas sobre seguridad.
Las alianzas con los gremios permiten identificar prácticas que pueden ser 73
ejemplo para mejorar la gestión en distintas localidades; también los actores
públicos, privados y de la sociedad civil, pueden conocer y entender más sus
ciudades y tomar decisiones sobre cómo involucrarse para mejorar la acción
pública orientada a la convivencia, y aportar para la generación de debates
sobre una visión de la seguridad con enfoque territorial en Ecuador.
5. 3. Acciones para el largo plazo
La Estrategia de Seguridad Ciudadana para la Prevención del Delito y la Vio-
lencia del Ministerio del Interior establece acciones, con sus respectivos obje-
tivos que se relacionan con la participación ciudadana y el trabajo de los GAD.
81 Recuperado de https://www.ministeriodelinterior.gob.ec/ministerio-del-interior-y-CONGOPE-firman-acuerdo-
para-mejorar-la-seguridad-en-las-provincias/ el 21 de julio de 2023.
Se detallan a continuación:
Tabla 12. Acciones de la Estrategia de Seguridad Ciudadana para la
Prevención del Delito y la Violencia
Línea de acción Acciones estratégicas Objetivo

Recuperar espacios
vulnerables con un
Programa “Barrio Seguro”.
Prevención del delito y la modelo de correspon-
violencia sabilidad participativa.
Programa “Comunidad Reducir la violencia
Adentro”. rural.
Incrementar la parti-
Promover participación Programa “Corresponsables cipación a través del
ciudadana por la seguridad”. empoderamiento de
la ciudadanía.
Efectivizar la corres-
Programa “Coordinación
Fortalecer mecanismos de ponsabilidad interins-
para la seguridad”.
cooperación y coordinación titucional.
74 Programa de “Cooperación Potenciar la coopera-
segura”. ción internacional.
La Agenda Hábitat Sostenible Ecuador 2036 impulsada por el Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda, hace algunas recomendaciones de programas
que se encuentran dentro de las competencias municipales. Estos son:
Tabla 13 Acciones sugeridas en la Agenda Hábitat Sostenible Ecuador 2036
Agenda Hábitat Sostenible Ecuador 2036

Estrategia Línea de acción
Incentivar el uso y disfrute del espacio público como lugar

de intercambio cultural, cohesión social y promoción de la
Fortalecer el espacio
igualdad.
público y sentido
Dinamizar el espacio público sin restricciones de acceso,
de pertenencia a la
generando una diversidad de usos y fomentando conteni-
ciudad
dos de activación que fortalezcan el sentido de apropiación
y pertenencia.
Agenda Hábitat Sostenible Ecuador 2036

Estrategia Línea de acción
Erradicar prácticas violentas basadas en el racis-

mo, xenofobia, machismo, sexismo y adultocen-
trismo mediante políticas, programas y proyec-
tos locales orientados al cambio sociocultural.
Fomentar y auspiciar el uso de espacios priva-

Fortalecer el tejido dos de uso público que incentivan la vida so-
social, la convivencia cial en la calle y fomentan el tejido social.
pacífica y la seguridad
ciudadana Fortalecer las organizaciones sociales locales y las
estructuras organizativas barriales y comunita-
rias para incrementar la cohesión y el control social.
Combatir la delincuencia y la inseguridad produciendo un es-

pacio público dinámico que garantice relaciones de proximi-
dad y facilite el establecimiento de vínculos de confianza.
Promover el fortalecimiento de los GAD en el manejo efi-

ciente y la autogestión de recursos financieros en el ámbito
local, para reducir su dependencia del Estado central.
Generar espacios y promover procesos de articula- 75
ción multinivel para realizar una planificación inte-
gral e implementar planes, programas y proyectos de
Promover la coordina- desarrollo alineados en todos los niveles de gobierno.
ción intersectorial,
articulación multinivel, Avanzar en procesos de autonomía y descentraliza-
autonomía y descen- ción administrativa, financiera y de competencias, que
tralización garanticen equidad territorial e integridad nacional.
Incentivar la participación del sector privado, de organizacio-

nes de la economía popular y solidaria y del sector comuni-
tario en la cogestión de infraestructura, equipamientos y ser-
vicios dentro de las ciudades, asegurando la garantía de los
derechos establecidos constitucionalmente.
Garantizar la participación activa y corresponsable de ac-

Apuntalar el gobierno
tores académicos, sociales, empresariales y ciudadanos en
abierto, los sistemas
el ciclo de las políticas públicas locales y en los procesos de
de información y la
planificación, gestión, implementación, seguimiento y eva-
construcción colectiva
luación del desarrollo local.
Recuperar el papel de la planificación como instrumento

Fortalecer los procesos
para conseguir que las ciudades sean espacios de redistri-
de participación
bución e inclusión.
Sección VI: ¿Cómo lo hacemos?

Herramientas prácticas
6.
En esta sección presentamos tres herramientas prácticas que la autoridad
municipal puede aplicar a nivel institucional (con su equipo de trabajo) y co-
munitario (en un barrio o comunidad). Las herramientas pueden ajustarse
a las necesidades específicas de cada localidad e incluso de otros niveles de
gobierno subnacional en el marco de sus competencias.
6. 1. Decálogo del Alcalde que lidera seguridad

ciudadana
76 La voluntad política es indispensable. Si no hay voluntad del alcalde o alcal-
desa, nada de lo que se recomiende podrá ser aplicado. Aquí proponemos
el decálogo para el alcalde/alcaldesa que se compromete sin miedo, porque
sabe que no está solo en el proceso sino que cuenta con el respaldo de la
ciudadanía.
Ilustración 8. Decálogo para liderar acciones de seguridad ciudadana
77
1. Liderar
Los alcaldes son quienes llevan las riendas de la ciudad y son a quienes los
ciudadanos escogieron para representarlos. Por eso, liderar es más que estar
a cargo, es cuidar a los que están bajo su cargo82. Es necesario que los alcal-
des/alcaldesas tengan un mensaje y un discurso que claramente exprese su
posición en el tema de seguridad ciudadana, para que los ciudadanos, ONG,
negocios privados, universidades, y demás organizaciones conozcan y se sin-
tonicen con los objetivos que se quieren lograr.
Liderar se presenta como el primer eslabón del decálogo, pues va de la mano
con los otros conceptos pero responsabiliza al alcalde de iniciar el movimien-
to de la ciudad en torno a la comprensión de la inseguridad y la continua

78 búsqueda de soluciones ciudadanas.
2. Comprender (las características de la inseguridad)
El segundo punto es comprender las características de la inseguridad. Los
alcaldes y alcaldesas cuentan con direcciones y jefaturas municipales que ge-
neran y almacenan datos sobre la ciudad, pero que también son ciudadanos
y conocen su territorio. Ellos tienen el conocimiento para generar las primeras
herramientas que ayudarán a comprender las características de la insegu-
ridad. Se recomienda caracterizar los barrios de la ciudad según el tipo de
violencia que viven. La violencia puede tomar forma de robos o hurtos (arran-
chones) sin o con arma blanca, a mano armada, secuestros, venta de estupe-
facientes, peleas entre bandas criminales, femicidios, asesinatos, entre otros.
82 Simon Sinek en twiter del 17 marzo 2021 “Leadership is not about being in charge. Leadership is about taking
care of those in your charge.”
También puede identificar instituciones públicas o privadas que cuenten con
información sobre la inseguridad, por ejemplo la Policía Nacional, el ECU-911 e
incluso empresas de seguridad privadas que pueden dar datos cuantitativos
o información cualitativa sobre los sectores con mayor afectación.
Es necesario también generar un análisis del contexto y razones de las cuales
tales barrios presentan un tipo de violencia más frecuentemente para así
tener una visión espacial que permita entender las interconexiones del
problema de inseguridad. Es posible que barrios contiguos sufran los mis-
mos tipos de violencia, entonces es importante entender a la “zona de este
conjunto de barrios”, preguntándose el por qué se da esta situación. En oca-
siones, la diferencia entre un tipo de violencia y otra, puede tener su raíz en
la (falta de) infraestructura y equipamientos que caracterizan a estos barrios, 79
sus necesidades básicas insatisfechas o su nivel de ingresos. Por tanto, el líder
requiere de apoyo de sus departamentos de planificación, urbanismo, obras
públicas, desarrollo social, control territorial y participación ciudadana, que
tengan datos y mapas que puedan ayudar a generar este entendimiento vi-
sual de los tipos de violencia en la ciudad.
Para esto se puede apalancar en el Acuerdo Ministerial No. SNPD-006-20018
del 18 de enero del 2018 que obliga a los gobiernos locales: “Disponer y demo-
cratizar los datos e información estadística, geográfica y de registros adminis-
trativos a nivel local, para dinamizar los procesos de la planificación del desa-
rrollo y ordenamiento territorial”. En el marco de obtener un Modelo Efectivo
de Sistema de Información Local:

̵ Proveer datos y registros administrativos.
̵ Promover y consolidar redes de gestores internos (del GAD) y
externos (de la sociedad civil)
̵ Transparentar y democratizar la información.
̵ Articular vertical y horizontalmente con las instituciones y organi-
zaciones para impactar de mejor manera la política pública local.
3. Planificar mediante la priorización
La planificación requiere acciones que el alcalde/alcaldesa considere que
deben ejecutarse para la lucha contra la inseguridad ciudadana. Dentro de
la planificación se encontrarán actividades de prevención de la violencia, así
como de la toma de acción para frenar el avance de la inseguridad, desde las

80 competencias de las municipalidades.
El análisis del territorio en el paso anterior (Comprender) puede arrojar infor-
mación sobre los tipos de violencia que se viven en el cantón y que pueden
servir para focalizar la planificación, especialmente porque siempre existen
restricciones presupuestarias en los territorios. La visión del alcalde puede es-
tar orientada a luchar contra uno o varios tipos de violencia que se encuen-
tran presentes en ciertos barrios; en ese caso la planificación debe estar com-
puesta de acciones que sean de competencias municipales y que permitan
disminuir la ocurrencia de hechos violentos. Las decisiones que tome el al-
calde/alcaldesa deberán ser socializadas con la ciudadanía, para que así la
priorización y planificación sean resultado de la visión y voluntad política pero
entrelazada con el saber y los requerimientos ciudadanos.

4. Prevenir
Al exponer cuál es la planificación que se desea para la disminución de la
violencia en los territorios, es clave entender que sin prevención no se llegará
a una erradicación. La prevención implica un conjunto de actividades que se
planifican en el presupuesto municipal con horizontes mayores a un año, de
hecho, programar acciones de prevención que busquen atacar las causas de
la inseguridad durante sus 4 años de gestión, es una actitud responsable que
dejará un precedente para las futuras generaciones.
Los cuerpos de policías metropolitanos, comisarías, y demás agentes del or-
den son claves en prevención y de control. Su presencia en sitios inseguros
puede disipar la aparición de situaciones de violencia, pero dado que gene-
ralmente hay más situaciones de violencia que personal del equipo policial 81
de apoyo, la priorización y distribución de personal de este equipo debe ser
parte de la estrategia. Además mantener a estos cuerpos policiales y de apo-
yo, como parte del presupuesto de la municipalidad, es también importante
para su correcto funcionamiento.
5. Involucrar (a las personas)
El involucramiento de los ciudadanos facilita el éxito para estrategias de dis-
minución de violencia. La razón es que la inclusión de los ciudadanos garanti-
za la comprensión de los problemas que cada uno vive, y de esta forma nutre
la visión de la municipalidad en cuanto a seguridad y convivencia. Es deber
del equipo del alcalde/alcaldesa tomar estas voces para llegar a una com-
prensión integral del problema de inseguridad.

Con involucramiento de los ciudadanos se puede trabajar los otros ejes del
decálogo, como por ejemplo la prevención, la planificación y priorización, y
la validación de la comprensión del territorio que tiene el equipo municipal.
De hecho, los alcaldes pueden establecer mesas de trabajo de actores de la
sociedad civil y sector privado, compartiendo y validando los datos oficiales.
Los ciudadanos tienen información valiosa puesto que viven en el territorio.
Recuerde que muchas personas están dispuestas a colaborar con los alcal-
des/alcaldesas, pero no saben cómo hacerlo. Así que el GAD puede abrir ca-
nales para establecer conversaciones ciudadanas sobre seguridad.
6. Gastar (de forma inteligente)

82 En más de una ocasión se ha escrito sobre gasto inteligente dentro de este
documento. Esto es porque la forma de implementar las acciones en torno
a una disminución o erradicación de violencia, implica invertir recursos pú-
blicos. El gasto que se requiere para frenar la violencia va desde la inversión
en equipamientos urbanos, en cobertura de servicios, actividades sociales y
culturales, hasta la dotación de materiales y herramientas para la policía mu-
nicipal y nacional. Entonces, alcaldes y alcaldesas no deben tener miedo de
asignar un monto de su presupuesto a actividades de convivencia pacífica,
o incorporar un enfoque transversal de prevención de violencia, pues es un
componente esencial del buen vivir dentro del cantón.
7. Formar (a su equipo)
El decálogo insiste en el alcalde/alcaldesa y su equipo de trabajo, porque son
quienes pensarán de forma estratégica cómo lograr la prevención de violen-

cia, basada en la escucha activa de los ciudadanos. Realice alianzas que ca-
paciten en el tema de seguridad a su equipo. Éste está compuesto por sus
directores y jefes que conocen cómo opera la municipalidad. También por la
policía municipal, los comisarios, los agentes de tránsito. Finalmente la ins-
tancia política conformada por el Concejo Cantonal, que también es parte
del equipo y conoce los sentimientos de aprobación o desaprobación de los
ciudadanos.
8. Informar (a la ciudadanía)
La priorización y planificación son un reflejo de la visión del líder en cuanto
a seguridad ciudadana y cómo escucha a los ciudadanos e incorpora sus re-
comendaciones antes de implementarlas. Informar sobre estos pasos es im-
portante para que la ciudadanía siga confiando e identificándose con los 83
objetivos del alcalde/alcaldesa.
Dentro de “informar a la ciudadanía” se encuentra la comunicación de todos
los esfuerzos que hace el Municipio en materia de seguridad. Esto incluye las
estrategias de disminución de violencia, la capacitación a actores clave, las
mesas de trabajo que se realizan con ciudadanos y empresarios, el esfuerzo
para la generación de datos y mapas para la toma de decisiones, entre otras.
La ciudadanía se mostrará más empática con un alcalde/alcaldesa que infor-
me frente a uno que no involucre a sus ciudadanos en el proceso de gestión.
9. Cuidar (nos)
El trabajo para disminuir y erradicar la violencia de los espacios de las ciu-
dades tiene como fin el mantener el cuidado de las vidas de los habitantes.
Todas las estrategias que realizan los equipos de los líderes cantonales tienen
el propósito de cuidar a los ciudadanos, a ellos mismos y al alcalde/alcaldesa.
Teniendo en mente que cuidarnos es importante en el proceso, los alcaldes/
alcaldesas deben reconocer situaciones de extremo peligro en las que pue-
dan llegar a estar involucrados, sea por falta de personal de seguridad o por
atentados contra su integridad física. A pesar de que trabajar en contra de la
delincuencia es una tarea de valientes, no por eso los líderes deben poner en
peligro sus vidas.
10. Dar seguimiento
La única forma de saber si las estrategias funcionan, es dar seguimiento y rea-
lizar análisis comparativos antes y después de las intervenciones. Hay que te-
84 ner en cuenta que algunas acciones, como programas de formación, tienen
resultados en el largo plazo. Por otro lado, invertir en obras públicas, en ilumi-
nación, y otras condiciones para espacios públicos, pueden dar resultados de
corto plazo. El seguimiento también puede nutrirse de la opinión ciudadana,
consultando si ellos perciben variaciones en la presencia de violencia o inse-
guridad debido a inversiones o decisiones de la municipalidad.
6. 2. Autoevaluación municipal sobre seguridad

ciudadana
Este instrumento está dirigido a alcaldes/alcaldesas, mandos estratégicos,
consejo de seguridad ciudadana. Busca identificar el estado de la situación
actual, reconociendo que este no es permanente y que puede cambiar im-
plementando acciones conforme a la realidad cantonal, tal como se ha indi-
cado a lo largo de este documento.

Tabla 14. Autoevaluación municipal sobre seguridad ciudadana
Descripción y Semaforización de las res-

No. Aspecto a Evaluar Marco legal
Respuesta puestas
La prevención y
la protección de Conozco lo que
la seguridad ciu- sucede en mi
Conozco poco
dadanas corres- territorio, los
No conozco
sectores con
Conozco
ponden a todas
1 Información las entidades mayor violencia
del Estado. y los tipos de
delitos más
Art. 11 Ley de Se- frecuentes.
guridad Pública
y del Estado.
Respuesta:
Una de las fun-

ciones del GAD
municipal es
crear y coordi-
Está creado pero sin funcionar

nar los consejos
Está creado y operando

de seguridad
No ha sido creado
ciudadana mu-
nicipal, para El Consejo de
Consejo de formular y eje- S e g u ri d a d 85
2 Seguridad cutar políticas Ciudadana en
Ciudadana locales, planes mi cantón.
y evaluación de
resultados sobre
prevención, pro-
tección, seguri-
dad y conviven-
cia ciudadana.
Art. 54 COOTAD.
Respuesta:
El Alcalde o Al-
caldesa, Prefec-
Está elaborado y en práctica
to y Presidente
Está elaborado pero sin
No ha sido elaborado
del GAD parro-

quial tienen la El Plan de
implementar
atribución de S e g u ri d a d
Plan de coordinar con la Ciudadana en
3
Seguridad Policía la formu- mi territorio.
lación, ejecución
y evaluación de
planes de segu-
ridad ciudadana.
Art. 90 COOTAD.
Respuesta:

Respuesta puestas
Los GAD tienen

En mi
administrativas responsables
autonomía
organización
Existe y realiza las labores

administrativa
No existe una instancia

responsable del tema
existe una
que consiste
Existe pero le falta

empoderamiento
i n s t a n c i a
de la seguridad
en la gestión
administrativa
de sus talentos
responsable de
4 Institucionalidad h u m a n o s
la seguridad
y recursos
ciudadana
materiales para
(Dirección,
el ejercicio
Empresa pública,
de sus de sus
corporación, etc.).
atribuciones.
Art. 5 COOTAD. Respuesta:
Los GAD deben

conformar un Se trabaja
sistema de articuladamente
Trabajo
participación
A medias
articulado y con las
ciudadana para organizaciones
No
5 apertura a la
Sí
la definición de la sociedad
Participación
de políticas civil (OSC).
Ciudadana
públicas.
86
Art. 304 COOTAD. Respuesta:
Se ha identificado cómo conseguir ingresos para el
dana / Si tenemos otra forma de financiar los temas

para ser destinado a los gastos de seguridad ciuda-
Sí, tenemos una tasa que se cobra en mi localidad
tema pero aún estamos trabajando en ello
Los GAD
generarán sus
No, no tengo dinero para invertir
propios recursos
financieros y
participarán En cuanto a
de las rentas mecanismos
del Estado, de claros de
conformidad f inanciamiento
6 Financiamiento con los del tema de
principios de s e g u r i d a d
subsidiariedad, ciudadana
solidaridad y
equidad
de seguridad
Art. 270
Constitución.
Respuesta:

Respuesta puestas
pero no he incluido seguridad aún
ciudadana han sido socializados, y

Hacemos rendición de cuentas
El presupuesto
Si, los esfuerzos para la seguridad
constarán (son parte) de la rendi-

En virtud del
principio de y el trabajo que
participación realiza la entidad
ciudadana, los en temas de
GAD deben S e g u ri d a d
Transparencia Ciudadana está
garantizar
No
7 y rendición de socializado a la
transparencia y
cuentas ciudadanía y lo
ción de cuentas
la rendición de
cuentas. considero en
mi rendición de
cuentas.
Art. 3 COOTAD.
Respuesta:
Las autoridades locales deben

procurar que los 7 ítems de la auto
evaluación se encuentren en la
calificación óptima, que es la opción
Resultado de la verde. GAD que tienen calificaciones Contar verdes 87
autoevaluación : en amarillo o rojo deben iniciar
acciones para conseguir el color
verde de la semaforización.
Contar rojos.
Contar amarillos.
Número de
Número de
Número de
amarillos:
verdes:
rojos:
Respuesta: ¿Cuántos rojos, amarillos y verdes tiene tu

localidad?
6. 3. Diagnóstico rápido y participativo de espacios

públicos seguros
Esta herramienta se basa en aprendizajes de entidades como ONU Hábitat, es-
pecialmente en cuanto a la frase “Vecindarios mejor conectados actúan contra
la delincuencia”. También se basa en el “Diagnóstico integral de la seguridad y
convivencia ciudadana del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo”.83
La propuesta es la de un diagnóstico rápido y participativo de los espacios
públicos que son enteramente de competencia municipal. Este instrumento
permite a las autoridades y a la ciudadanía determinar los tipos de delito y
los lugares donde se cometen más frecuentemente, así como identificar los
factores de riesgo asociados con las características de la estructura urbana y

88
el diseño de los espacios públicos.
Para que sea participativo, el diagnóstico debe ser elaborado en conjunto con
dirigentes, vecinos, comerciantes, mujeres, niños, ciudadanos que hayan sido vícti-
mas de delincuencia, en general, moradores del barrio o sector en el que se decida
intervenir. Estos actores deberán será convocados a un taller con dos objetivos:
◆ Identificar organizaciones para constituir una red de trabajo es-
table y permanente.
◆ Identificar las necesidades de seguridad de la población, y en
particular las mujeres.
Para elaborar el diagnóstico de forma exitosa, la metodología propone la rea-
lización de doce pasos:
83 Recuperado de https://www.undp.org/sites/g/files/zskgke326/files/migration/latinamerica/UNDP-RBLAC-
GuiaSeguridadCiudadana1PA.pdf consultado el 23 de julio de 2023
Paso 1: Elegir un lugar de intervención: Proponemos un estudio piloto y
los estudios pilotos exitosos sirven como origen de transformaciones en la
ciudad. Por tanto, escoger un barrio o una zona crítica, es fundamental para
arrancar. La selección del lugar debe considerar el interés de las personas por
proveer información.
Paso 2: Identificar las condiciones del lugar (iluminación, vegetación, ubi-
cación de lotes baldíos): Dentro del barrio escogido se recomienda centrar el
análisis en uno de los lugares en los que existe mayor incidencia de violencia. Este
lugar puede ser un parque, un mercado, la parte baja de un puente, los exteriores
de un estadio de fútbol, callejuelas pequeñas que se entrelazan, etc. Al definir el
lugar se debe pasar a revisar las características físicas. Entre estas están:
89
◆ Las condiciones del pavimento: Dañado con piezas expuestas
de metal u otros elementos, o lo que pueda ocasionar caídas o
tropiezos, en buen estado, etc.
◆ Las condiciones de iluminación: Lugares oscuros y sin lumina-
rias son lugares inseguros para los ciudadanos, sobre todo para
mujeres. En lugares sin iluminación los atracos pueden ocurrir
de forma más frecuente.
◆ La adaptación de la infraestructura para personas con discapa-
cidad: Infraestructura que dificulta el tránsito de personas con
discapacidad, dejan en situación de vulnerabilidad a ellos y a sus
acompañantes.
◆ Las condiciones de la vegetación: Árboles que dificultan la visión,
arbustos con espinas, o simplemente vegetación sin cuidado pue-

den ser guaridas para personas que desean cometer delitos, y vol-
viendo al lugar más inseguro. Se debe detectar esto para actuar
sobre las condiciones del lugar que lo vuelven un sitio de temor.
◆ Las condiciones de equipamientos cercanos y de lotes vacíos: Si el
lugar está cerca de otro equipamiento urbano en malas condicio-
nes es probable que la ocurrencia de los delitos se de en ambos
sitios y probablemente en manos en las mismas personas. Por
tanto es necesario conocer los equipamientos que están siendo
usados por delincuentes. Se debe poner especial atención en te-
rrenos baldíos, pues estos pueden ser guaridas de grupos al mar-
gen de la ley y aportar a la inseguridad que se vive en el sitio.
90 El reconocer todos estos aspectos es ya un importante insumo para el muni-
cipio, pues ayuda a comprender por qué lado se deben implementar mejoras
en infraestructura física de la ciudad.
Paso 3: Describir el uso que se le da al lugar. Los moradores invitados al diag-
nóstico son la fuente de información. La infraestructura de la ciudad se planifica
para ser usada por los ciudadanos de ciertas formas pero en la vida real, muchos
equipamientos son usados con otros objetivos. Un ejemplo son las partes bajas
de los puentes peatonales o los pasos a desnivel, en los que se realizan activida-
des que van desde las productivas que no implican delincuencia hasta los que sí
la implican (como la venta de estupefacientes, en ciertas horas del día). Este paso
dejará saber cómo realmente se usa el espacio del estudio piloto.
Paso 4: Identificar tendencias delictivas más frecuentes (robos, hurtos,
atropellamientos). Luego de haber identificado el lugar se debe abrir la con-

versación con el grupo de trabajo, para aportar con tipos de delitos que se
presentan. Estos pueden ser robos, hurtos, atropellamientos, con modalida-
des de atracones, sin armas, con armas, también delitos como asesinatos.
Paso 5: Tipología de las víctimas (mujeres, niños, personas de la tercera
edad, etc.). Los participantes conocen el sector y podrán informar a la muni-
cipalidad quiénes son los principales afectados por la violencia. Grupos afec-
tados pueden ser: mujeres, niños, estudiantes jóvenes de colegio o universi-
dad, personas de la tercera edad, personas con discapacidad.
Paso 6: Tipología de los infractores (edad, sexo). Un punto delicado pero a
la vez necesario es la caracterización de los infractores, para conocer sus eda-
des, su género, si son personas dentro o fuera del barrio que cometen delitos
ocasionales, o si pertenecen a delincuencia organizada. 91
Paso 7: Periodicidad o estacionalidad (horarios más frecuentes, días de
la semana, épocas festivas o vacacionales). Por cada equipamiento que
brinda condiciones de inseguridad a los ciudadanos, se debe identificar los
horarios en que ocurren con mayor frecuencia los actos violentos, los días de
la semana y épocas en que se registran. Momentos críticos son los días de
quincena y fin de mes, al igual que los feriados y vacaciones escolares.
Paso 8: Caracterización de los delitos (grado de violencia, uso de armas,
drogas o alcohol, en forma grupal o individual). La caracterización conlleva a
unir los puntos anteriores para tener una visión más integral. Algo importante
es detectar si la delincuencia actúa de forma individual o grupal, y qué medios
utilizan para acercarse al lugar, pueden ser: moto, taxi, vehículos, vehículos ro-
bados, y es necesario también llevar registro de las rutas de escape. Es decir,
conocer por qué lado huyen los delincuentes luego de cometer el delito. Aquí
también se incluyen las conexiones que los ciudadanos consideran que los de-
lincuentes tienen en otras partes de la ciudad, sean barrios o bandas.
Paso 9: Problemas percibidos por los vecinos. Dentro del grupo invitado
es probable que se encuentre algún participante que viva bastante cerca del
sitio del estudio piloto. A esa persona o personas se le debe preguntar qué
problemas percibe, cuán grave es el problema de la delincuencia en el sitio.
Paso 10: Recolectar, procesar la información y priorizar pequeñas inter-
venciones que desencadenen grandes cambios. Ejemplos de pequeñas

92 intervenciones que desencadenes grandes cambios son todos los referentes
a mejorar la infraestructura urbana. Sectores con los que se mantiene una
deuda social por la falta de inversión en sus espacios físicos, son los que gene-
ralmente afrontan más altos niveles de delincuencia. Se recomienda tomar
acción inmediata ante la información que se va produciendo en este diag-
nóstico, por ejemplo el uso de luminarias, el arreglo de infraestructura, puede
ayudar a las personas casi de forma automática. Sin embargo, recordar que
las causas de la violencia son múltiples, y se tendrá que hacer trabajo en el
tema preventivo, es decir, los arreglos físicos son un parte integrante de la
solución pero en el largo plazo hay que abordar también otros temas.
Paso 11: Implementar acciones e incluirlas en el Plan de Seguridad. Los
resultados de este estudio piloto se deberán documentar para poder realizar
un análisis de antes y después de la intervención (diagnóstico participativo de

seguridad). Además se deben escribir las acciones a realizar, hacer seguimien-
to a los resultados e incluir las recomendaciones en el Plan de Seguridad para
aplicarse en otros espacios que tengan características similares.
Paso 12: Sociabilizar las acciones. Se recomienda hacer campañas ciudada-
nas de concienciación; recorridos guiados con policía y vecinos para conocer
donde se comenten más delitos o la población se siente más insegura (Mapa
de temor). Por ejemplo, para cumplir el objetivo de reducir la inseguridad, no
es suficiente construir los espacios públicos, sino también incluir elementos
de diseño que faciliten la vigilancia natural, así como desarrollar las acciones
para que la comunidad use los nuevos espacios.
Ilustración 9 Diagnóstico participativo de espacios públicos seguros

93
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dial_ DDHH_Ciudad_CGLU_0.pdf
Anexos
Tabla 15 Marco legal sobre seguridad ciudadana
Marco legal
Norma Artículo Texto
Son deberes primordiales del Estado: …8. Garantizar a sus habitantes el de-
Art. 3 recho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir en una sociedad
democrática y libre de corrupción.
Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espa-

cios públicos (…). El ejercicio del derecho a la ciudad se basa en la gestión
Art. 31
democrática de ésta, en la función social y ambiental de la propiedad y de
la ciudad, y en el ejercicio pleno de la Ciudadanía.
Se reconoce y garantizará a las personas:

3. El derecho a la integridad personal, que incluye:
Art. 66
a) La integridad física, psíquica, moral y sexual.
Constitución de la República (2008)
b) Una vida libre de violencia en el ámbito público y privado.
Son deberes y responsabilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos:

Art. 83
Colaborar en el mantenimiento de la paz y de la seguridad.
Para el desarrollo de sus tareas, la Policía Nacional coordinará sus funcio-

Art. 163 nes con los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados
96 (GAD).
Los cantones cuyos territorios se encuentren total o parcialmente dentro

Art. 249 de una franja fronteriza de cuarenta kilómetros, recibirán atención prefe-
rencial para afianzar una cultura de paz y el desarrollo socioeconómico.
El Estado central tendrá competencias exclusivas sobre:

Art. 261
1. La defensa nacional, protección interna y orden público.
Los GAD generarán sus propios recursos financieros y participarán de las

Art. 270 rentas del Estado, de conformidad con los principios de subsidiariedad,
solidaridad y equidad.
El Estado garantizará la seguridad humana a través de políticas y acciones

integradas, para asegurar la convivencia pacífica de las personas, promo-
ver una cultura de paz y prevenir las formas de violencia y discriminación y
Art. 393
la comisión de infracciones y delitos. La planificación y aplicación de estas
políticas se encargará a órganos especializados en los diferentes niveles
de gobierno.
El Código rige a las entidades:

5. Entidades complementarias de seguridad de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales y Metropolitanos:
Art. 2
a) Cuerpos de Control Municipales o Metropolitanos;
b) Cuerpos de Agentes Civiles de Tránsito; y,
c) Cuerpos de Bombero
Las entidades reguladas en el Código tienen funciones de prevención, de-

tección, disuasión, investigación y control del delito.
Art. 3
En ese marco realizan operaciones coordinadas para el control del espacio
público; prevención e investigación de la infracción; apoyo, coordinación
(…) y en general, respuesta ante desastres y emergencias.
Marco legal
Principios a los que se rigen las entidades de seguridad ciudadana:
8. Participación ciudadana: Es un conjunto de mecanismos para que la po-

blación se involucre en las actividades de seguridad ciudadana, protección
interna, mantenimiento del orden público, y garantía de derechos realiza-
das por las entidades de seguridad.
Art. 5
10. Coordinación: Es la articulación entre las entidades responsables de la
seguridad ciudadana.
11. Complementariedad: Es el trabajo complementario en la implementa-

Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público (2017)
ción de los planes de cada una de las entidades de seguridad con el Plan
Nacional de Seguridad Integral y el Plan Nacional de Desarrollo, evitando
la duplicidad de funciones.
Funciones de la Policía Nacional:
• Implementar planes, programas y proyectos elaborados por el minis-

terio rector de la seguridad ciudadana, protección interna y orden pú-
blico.
• Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra actos ilegales.
• Desarrollar acciones operativas para la protección de derechos; man-
tenimiento, control y restablecimiento de la paz social y orden público;
prevención de las infracciones y seguridad ciudadana (…) en coordi-
nación con las entidades competentes de los diferentes niveles de
gobierno; 97
• Participar en la determinación de los factores que generan inseguri-
dad para proponer directrices y estrategias de seguridad ciudadana
• Impulsar y facilitar la participación comunitaria en materia de seguri-
dad ciudadana (…).
• Cumplir con el control operativo de la seguridad ciudadana (…) en
coordinación con las entidades de los niveles de gobierno.
Art. 61
• Coordinar su actuación y cumplir las disposiciones de los órganos de
la Función Judicial.
• Vigilar, resguardar, proteger y preservar el lugar, indicios o vestigios re-
lacionados con el cometimiento de una infracción.
• Prestar a las autoridades públicas el auxilio de la fuerza que estas so-
liciten.
• Apoyar en el control de las organizaciones de vigilancia, seguridad y
servicios de investigación privados.
• Prevenir e investigar la delincuencia común y organizada, nacional y
transnacional;
• Garantizar la cadena de custodia, vestigios y los elementos materiales
de la infracción en la escena del delito.
• Privilegiar la protección de los derechos de las personas en especial de
los grupos de atención prioritaria.
• Apoyar en el mantenimiento del orden y seguridad en eventos públi-
cos, en coordinación con las entidades competentes de los respectivos
niveles de gobierno.
Ministro o Ministra.- El titular del ministerio rector de la seguridad ciuda-

dana, protección interna y orden público tendrá las siguientes funciones:
Art. 64 6. Coordinar con los gobiernos autónomos descentralizados su participa-
ción en la construcción de la política de seguridad ciudadana, protección
interna y orden público.
Marco legal
Las entidades complementarias de seguridad de los GAD metropolitanos y

municipales, son organismos con potestad pública en su respectivo ámbito de
competencia, que desarrollan operaciones relacionadas con el control del es-
Art. 218
pacio público; prevención, detección, disuasión e investigación de la infracción;
(…) con la finalidad de promover una cultura de paz, colaborando al manteni-
miento de la seguridad integral de la sociedad y del Estado.
Las máximas autoridades de las entidades complementarias de seguridad

y cada uno de sus entes rectores, tienen la obligación de coordinar y ejecu-
tar acciones conjuntas encaminadas a complementar y reforzar el trabajo
Art. 219
de vigilancia, control y prevención que realizan. En el cumplimiento de su
gestión, se articularán con la política pública a cargo del ministerio rector
del orden público, protección interna y seguridad ciudadana.
Las facultades locales de rectoría, planificación, regulación, gestión y con-

trol de las entidades complementarias de seguridad son competencia de
Art. 244
los GAD municipales y metropolitanos y deberán enmarcarse con las nor-
mas establecidas por el órgano rector nacional.
Las entidades complementarias de seguridad de los GAD municipales y

metropolitanos son:
Art. 267 Cuerpos de Control Municipal o Metropolitano.
Cuerpos de Agentes Civiles de Tránsito.
Cuerpos de Bomberos.
Los Cuerpos de Agentes de Control Municipal o Metropolitano son el órga-

98 no de ejecución operativa cantonal en materia de prevención, disuasión,
Art. 268
vigilancia y control del espacio público en el ámbito de su jurisdicción y
competencia.
Los Agentes de Control Municipal o Metropolitano, tendrán las siguientes

funciones:
1. Cumplir y hacer cumplir las leyes, ordenanzas, resoluciones, reglamentos y
demás normativa legal vigente dentro de su jurisdicción y competencia;
Art. 269
2. Ejecutar las órdenes de la autoridad competente para controlar el uso
del espacio público;
6. Fomentar procesos de vinculación comunitaria;
8. Controlar el ordenamiento y limpieza de los mercados y centros de abasto.
El ejercicio de la autoridad y las potestades públicas de los GAD se regirán

por los siguientes principios:
c) Coordinación y corresponsabilidad.- Todos los niveles de gobierno tienen

responsabilidad compartida con el ejercicio y disfrute de los derechos de la
ciudadanía (…) en el marco de las competencias exclusivas y concurrentes
de cada uno de ellos.
Para el cumplimiento de este principio se incentivará a que todos los ni-

Art 3
veles de gobierno trabajen de manera articulada y complementaria. Se
podrán acordar mecanismos de cooperación voluntaria para la gestión de
sus competencias y el uso eficiente de los recursos.
g) Participación ciudadana.- La participación es un derecho cuya titulari-

dad y ejercicio corresponde a la ciudadanía. El ejercicio de este derecho
será respetado, promovido y facilitado por todos los órganos del Estado de
manera obligatoria (…). En virtud de este principio, se garantizan la trans-
parencia y la rendición de cuentas.
Marco legal
Funciones.- Son funciones del gobierno autónomo descentralizado (GAD)

provincial las siguientes: j) Coordinar con la Policía Nacional, la sociedad y
Art. 41
otros organismos, lo relacionado con la seguridad ciudadana, en el ámbito
de sus competencias…
Atribuciones del prefecto o prefecta provincial:

n) Coordinar un plan de seguridad ciudadana acorde con la realidad de
cada provincia y en armonía con el plan nacional de seguridad ciudadana,
Art. 50
articulando para tal efecto el gobierno autónomo provincial, el gobierno
central a través del organismo correspondiente, la ciudadanía y la Policía
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (2010)
Nacional.
Funciones del GAD municipal:

n) Crear y coordinar los consejos de seguridad ciudadana municipal, con
la participación de la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos
Art. 54
relacionados con la materia de seguridad, los cuales formularán y ejecu-
tarán políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención,
protección, seguridad y convivencia ciudadana.
Atribuciones del alcalde o alcaldesa:

q) Coordinar con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos
Art. 60 relacionados con la materia de seguridad, la formulación y ejecución de
políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención, pro-
tección, seguridad y convivencia ciudadana.
99
Funciones del GAD parroquial rural:
Art. 64 m) Coordinar con la Policía Nacional, la sociedad y otros organismos lo re-
lacionado con la seguridad ciudadana, en el ámbito de sus competencias.
Atribuciones del presidente o presidenta de la junta parroquial rural.-

n) Coordinar un plan de seguridad ciudadana, acorde con la realidad de
Art. 70 cada parroquia rural y en armonía con el plan cantonal y nacional de segu-
ridad ciudadana, articulando, para tal efecto, el gobierno parroquial rural,
el gobierno central a través del organismo correspondiente, la ciudadanía
y la Policía Nacional.
Funciones.- Son funciones del gobierno del distrito metropolitano:

r) Crear y coordinar los consejos de seguridad ciudadana metropolitanos,
con la participación de la Policía Nacional, la comunidad y otros organis-
Art. 84
mos relacionados con la materia de seguridad, los cuales formularán y eje-
cutarán políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre preven-
ción, protección, seguridad y convivencia ciudadana.
Atribuciones del Alcalde o Alcaldesa metropolitana

u) Coordinar con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos
Art. 90 relacionados con la materia de seguridad, la formulación y ejecución de
políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención, pro-
tección, seguridad y convivencia ciudadana.
Las facultades son atribuciones para el ejercicio de una competencia por

parte de un nivel de gobierno. Son facultades la rectoría, la planificación, la
Art. 116
regulación, el control y la gestión, y son establecidas por la Constitución o
la ley. Su ejercicio, a excepción de la rectoría, puede ser concurrente.
Marco legal
Gestión concurrente de competencias exclusivas.- El ejercicio de las com-

petencias exclusivas establecidas en la Constitución para cada nivel de go-
bierno, no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación
de servicios públicos. En este marco, salvo el caso de los sectores privativos,
Art. 126
los GAD podrán ejercer la gestión concurrente de competencias exclusivas
de otro nivel, conforme el modelo de gestión de cada sector al cual perte-
nezca la competencia y con autorización expresa del titular de la misma a
través de un convenio.
Sistema integral y modelos de gestión.- Todas las competencias se ges-

tionarán como un sistema integral que articula los distintos niveles de
gobierno y por lo tanto serán responsabilidad del Estado en su conjunto.
Art. 128
El ejercicio de las competencias observará una gestión solidaria y subsidia-
ria entre los diferentes niveles de gobierno, con participación ciudadana y
una adecuada coordinación interinstitucional.
Los GAD conformarán un sistema de participación ciudadana que se regu-

lará por acto normativo. Algunos de los fines del sistema de participación
ciudadana son:
Participar en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial y demás instrumentos
Art. 304 de planeamiento del suelo y su gestión y, en general, en la definición de
propuestas de inversión pública.
Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.
100 Participar en la definición de políticas públicas.
Fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transpa-
rencia, rendición de cuentas y control social.
Es deber del Estado promover y garantizar la seguridad de todos los ha-

Art. 3 bitantes, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos (…) a través
del Sistema de Seguridad Pública y del Estado.
Ley de Seguridad Pública y del Estado (2009)
Funciones del Ministerio de Coordinación de Seguridad o quien haga sus

veces:
Preparar el Plan Nacional de Seguridad Integral y propuestas de políticas
Art. 10 de seguridad pública con el aporte de otras entidades del Estado y de la
ciudadanía.
Coordinar con los GAD y la sociedad civil para lograr una articulación in-
tegral de la defensa nacional, el orden público y la seguridad ciudadana.
(…) La Policía Nacional desarrollará sus tareas de forma desconcentrada a

nivel local y regional, en estrecho apoyo y colaboración con los GAD.
La prevención y la protección de la convivencia y seguridad ciudadanas,
Art. 11 corresponden a todas las entidades del Estado. (…) El Ministerio de Gobier-
no asegurará la coordinación de sus acciones con los GAD en el ámbito de
sus competencias, para una acción cercana a la ciudadanía y convergente
con ésta.
La seguridad ciudadana es una política de Estado, destinada a fortalecer

y modernizar los mecanismos necesarios para garantizar los derechos hu-
Art. 23 manos, en especial el derecho a una vida libre de violencia y criminalidad,
la disminución de los niveles de delincuencia, la protección de víctimas y
el mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes del Ecuador.
Marco legal

de Seguridad Pública
Reglamento a la Ley
y del Estado (2010)
De la Policía Nacional.- Las tareas y acciones que realice la Policía Nacional,

obedecerán a una planificación y directriz central, pero la ejecución será
desconcentrada a nivel regional, provincial y local.
Art. 54
El Ministerio del Interior establecerá los medios más apropiados para que
la Policía Nacional pueda contar en su gestión, con el apoyo logístico que
le faciliten los gobiernos autónomos descentralizados.
Tabla 16 Normas internacionales en material de seguridad ciudadana
Normas internacionales en materia de seguridad ciudadana
Nombre Texto
Son recomendaciones y principios establecidos por la Organización de las

Naciones Unidas (ONU) para guiar a los gobiernos en la implementación
de estrategias de prevención del delito y la promoción de la seguridad ciu-
dadana a nivel local. Estas directrices fueron adoptadas por la Asamblea
General de la ONU en 2002.
Directrices para
Destacan la importancia de abordar el problema del delito y la violencia de 101
la prevención del
manera integral y coordinada, involucrando a diversos sectores guberna-
delito de Naciones
mentales y no gubernamentales, así como a la comunidad local.
Unidas
Se refieren a temas como las mejoras del entorno urbano a través de la
adopción de medidas de diseño urbano y planificación territorial que favo-
rezcan espacios seguros y accesibles para la comunidad, así como la reha-
bilitación de áreas degradadas o conflictivas.
También mencionan la importancia de fortalecer a las instituciones locales
para llevar a cabo una prevención del delito más efectiva y colaborativa.
Se recogen a continuación algunos de los aspectos más relevantes de la Decla-

ración de Doha sobre la Integración de la Prevención del Delito y la Justicia Pe-
nal en el Marco Más Amplio del Programa de las Naciones Unidas para Abordar
los Problemas Sociales y Económicos y Promover el Estado de Derecho a Nivel
Nacional e Internacional y la Participación Pública.
Reafirma el carácter intersectorial de las cuestiones relacionadas con la

prevención del delito.
Reconoce la importancia de los sistemas de prevención del delito y justicia

penal eficaces, imparciales, humanos y responsables y de las instituciones
Declaración de que los integran. Se compromete a adoptar enfoques holísticos y amplios
Doha para combatir la delincuencia y la violencia y a velar por dar respuestas de
manera coordinada y coherentes.
Ponen de relieve que la educación para niños y jóvenes, incluida la erra-

dicación del analfabetismo, es fundamental para prevenir la delincuencia.
Destaca también el papel fundamental de la participación de los jóvenes

en las iniciativas de prevención del delito.
La Declaración fue aprobada en el 13º Congreso de las Naciones Unidas

sobre Prevención del Delito y Justicia Penal que se celebró en Doha (Qatar)
en abril de 2015.
Normas internacionales en materia de seguridad ciudadana
Nombre Texto
El incremento del delito en la región, en especial de aquellas modalidades

Informe sobre
que incorporan un mayor grado de violencia contra las personas, se consti-
Seguridad
tuye en una de las principales amenazas al derecho a la vida.
Ciudadana
y Derechos
De acuerdo con la obligación de actuar con la debida diligencia, los Esta-
Humanos
dos deben adoptar medidas positivas para impedir la violencia y proteger
Comisión
a la mujer, castigar a los autores de actos violentos e indemnizar a las vícti-
Interamericana
mas de la violencia.
de Derechos
Humanos-
Entre las obligaciones de los estados de proteger y garantizar los derechos
CIDH
comprometidos en la política de seguridad ciudadana, se encuentran las
de equipar y capacitar a los integrantes de sus fuerzas policiales.
III. DERECHO A LA PAZ CÍVICA Y A LA SEGURIDAD EN LA CIUDAD
Todas las personas que habitan en la ciudad tienen derecho a la seguridad

Programa de personal y material frente a cualquier tipo de violencia, incluyendo even-
acción sugerido en tualmente la de las fuerzas de orden público.
la Carta Mundial 2. La ciudad garantiza la seguridad e integridad física y psíquica de todos
de DD.HH y ciudad sus habitantes y toma medidas para luchar contra los actos de violencia,
con independencia de quienes sean sus autores.
CGLU La ciudad se dota de fuerzas eficaces y democráticas de orden público, pre-
paradas para proteger a todos sus habitantes sin discriminación. Se prohí-
be explícitamente a estos organismos públicos el recurso a cualquier trato
102 cruel, inhumano o degradante.
ODS 11: Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean in-
clusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
Objetivos de ODS 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sos-
Desarrollo tenible, facilitar acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces,
Sostenibles- ODS responsables e inclusivas a todos los niveles.
ODS 17: Fortalecer los medios de ejecución y reavivar la alianza mundial

para el desarrollo sostenible.

Seguridad Ciudadana Una Responsabilidad Compartida. Manual Con Desafíos y Herramientas de Acción Desde Lo Local

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Seguridad

Seguridad ciudadana: una

Manual con desafíos y

Seguridad ciudadana: una responsabilidad compartida. Manual con desafíos

Esta publicación fue producida con el apoyo del Programa Ecuador

4 Coordinación y supervisión editorial:

© Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador

Sección I: La inseguridad en Ecuador................................................................... 8

1. La situación actual del país..........................................................................................................8

1. 2. Consecuencias a nivel nacional............................................................................................... 11

1. 3. Consecuencias a nivel local ....................................................................................................... 12

1. 4. La seguridad ciudadana desde un enfoque de derechos................................. 17

Sección II: El sector público y su papel sobre la seguridad ciudadana.23

2. 1. El rol del gobierno central .........................................................................................................24

2. 2. El rol de los gobiernos autónomos descentralizados...........................................29

2. 3. El rol de los gobiernos provinciales..................................................................................... 33

2. 4. El rol de los Gobiernos Autónomos Desentralizados (GAD) municipales.....37 5

Sección III: El papel de la ciudadanía..................................................................56

3. 1. Instrumentos legales que promueven la participación ....................................56

3. 2. Acciones ciudadanas para la seguridad..........................................................................61

Sección IV: El papel del sector privado...............................................................63

Sección V: ¿Qué hacemos? Propuestas para el trabajo conjunto.............66

5. 1. Acciones de corto plazo...............................................................................................................67

5. 2. Acciones para el mediano plazo............................................................................................68

5. 3. Acciones para el largo plazo...................................................................................................... 71

Sección VI: ¿Cómo lo hacemos? Herramientas prácticas............................74

6. 1. Decálogo del Alcalde que lidera seguridad ciudadana......................................74

6. 2. Autoevaluación municipal sobre seguridad ciudadana....................................82

6. 3. Diagnóstico rápido y participativo de espacios públicos seguros.............86

Ilustración 9. Diagnóstico participativo de espacios públicos seguros....................................... 91

La Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador (UASB-E) es un organis-

mo de derecho público internacional que forma parte del Sistema Andino

de Integración. Tiene como misión crear y difundir el conocimiento científico

tecnológico, arte y cultura, formar profesionales, investigadores y técnicos crí-

del Ecuador, que en 2018 se convirtió en el Programa de Fortalecimiento de

Gobiernos Autónomos Descentralizados (FORGAD). Desde este espacio, im-

pulsa la formación, asistencia técnica y generación de capacidades técnicas a

funcionarios de los tres niveles de gobierno sub nacional (provincial, cantonal

Además, la UASB-E es fundadora y actualmente preside la Red Ecuatoriana

de Gobierno y Administración Pública debido a su amplia experiencia en arti-

culación con actores académicos, públicos, privados y sociales.

Este documento surge de la necesidad de proporcionar recursos para com-

prender y abordar la seguridad ciudadana a nivel local, ante el incremento de

la violencia a nivel nacional. Se reconoce que el Estado en su conjunto tiene

la responsabilidad de salvaguardar la seguridad de los ecuatorianos, y para lo-

grarlo es esencial la coordinación y colaboración de todos los actores en base

a sus competencias y funciones.

La norma nacional establece que la autoridad en seguridad ciudadana recae

en el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior, y la ejecución es

responsabilidad de la Policía Nacional. Mientras que, los gobiernos autóno-

mos descentralizados tienen la tarea de prevenir la violencia en el marco

mediante los consejos locales de seguridad.

con una oportunidad valiosa para emprender acciones coordinadas desde

sus roles y competencias a fin de abordar la compleja problemática de la

meno y desarrollar estrategias de prevención a corto, mediano y largo plazo,

junto con herramientas concretas de actuación.

Con el propósito de lograr esto, se ha concebido este manual, diseñado para

dotar a las autoridades locales de conocimientos e instrumentos que mejoren

la efectividad de sus políticas públicas en seguridad ciudadana, centrándose

en la prevención y la coordinación con la Policía Nacional. Para ello, el docu-

mento recopila normativas, identifica actores y sus roles, describe mecanis-

mos de coordinación y recomienda prácticas provenientes de expertos y or-

ganismos especializados en el ámbito local.