R-DCA-0570-2018

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación

Administrativa. San José, a las doce horas cuarenta y cinco minutos del quince de junio de
dos mil dieciocho.-------------------------------------------------------------------------------------------
Recurso de apelación interpuesto por la empresa COSTACON DE COSTA RICA, S.A. en
contra del acto de adjudicación de la LICITACIÓN ABREVIADA No. 2017LA-000021-
0000900001, promovida por la UNIVERSIDAD DE COSTA RICA para el “Diseño y
Construcción de Conector Peatonal entre Fincas 1 y 2”, adjudicada a favor del CONSORCIO
JIMACO CONSTRUCCIONES DE CENTROAMERICA S.A. y A.P. DISEÑOS, S.A., por el
monto de ¢610.963.588,80.---------------------------------------------------------------------------------------

RESULTANDO
I. Que la empresa Costacon de Costa Rica, S.A. presentó el veintitrés de marzo de dos mil
dieciocho recurso de apelación. --------------------------------------------------------------------------------
II. Que el Consorcio IDECO-YERIL-GCI presentó recurso de apelación el dos de abril de dos
mil dieciocho.---------------------------------------------------------------------------------------------------------
III. Que mediante el auto de las diez horas veintitrés minutos del tres de abril de dos mil
dieciocho se solicitó el expediente administrativo del concurso, el cual fue remitido mediante
el oficio número OS-555-2018 del 03 de abril de 2018. --------------------------------------------------
IV. Que mediante la resolución número R-DCA-0366-2018 de las nueve horas veintitrés
minutos del dieciocho de abril de dos mil dieciocho se resolvió rechazar de plano el recurso
de apelación interpuesto por el Consorcio Ideco-Yeril-Gcien y admitir el recurso de apelación
interpuesto por la empresa Costacon de Costa Rica, S.A., para lo cual se otorgó audiencia
inicial a la Administración y a la adjudicataria para que se refirieran a los argumentos
expuestos por la apelante. Dicha audiencia fue contestada por ambas partes. -------------------
V. Que mediante documento presentado el veinticinco de abril de dos mil dieciocho el
Consorcio Ideco-Yeril-Gcien interpuso diligencias de adición y aclaración en contra de la
resolución número R-DCA-0366-2018 de las nueve horas veintitrés minutos del dieciocho de
abril de dos mil dieciocho. ----------------------------------------------------------------------------------------
VI. Que mediante la resolución R-DCA-0410-2018 de las diez horas doce minutos del tres
de mayo de dos mil dieciocho se resolvió rechazar de plano las diligencias de adición y
aclaración interpuestas por el Consorcio Ideco-Yeril-Gcien. --------------------------------------------
VII. Que mediante el auto de las once horas treinta y seis minutos del nueve de mayo de dos
mil dieciocho se otorgó audiencia inicial a las empresas Codocsa y Arguedas Araya y
Compañía, S.A., la cual fue contestada por ambas partes ----------------------------------------------
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VIII. Que mediante el auto de las doce horas del diez de mayo de dos mil dieciocho se
otorgó audiencia especial a la Administración para que se refiriera a dos argumentos
discutidos por la recurrente, relacionados con los honorarios de los diseños y la experiencia
de la empresa Arguedas Araya y Compañía, la cual fue contestada por la UCR.-
IX. Que mediante el auto de las ocho horas cincuenta y ocho minutos del dieciséis de mayo
de dos mil dieciocho se otorgó audiencia especial a todas las partes sobre lo contestado por
la Administración al remitir la respuesta al auto de las doce horas del diez de mayo de dos
mil dieciocho, la cual fue contestada por todas las partes. ----------------------------------------------
X. Que mediante el auto de las diez horas veintinueve minutos del diecisiete de mayo de dos
mil dieciocho se otorgó audiencia especial a la apelante sobre lo indicado en su contra por la
empresa Codocsa, dicha audiencia fue contestada por la recurrente. -------------------------------
XI. Que mediante el auto de las catorce horas treinta y seis minutos del veintidós de mayo
de dos mil dieciocho se otorgó a todas las partes audiencia final.-------------------------------------
XII. Que mediante el auto de las doce horas nueve minutos del veinticuatro de mayo de dos
mil dieciocho se otorgó audiencia especial a la Administración para que remitiera el cartel
definitivo del concurso. --------------------------------------------------------------------------------------------
XIII. Que mediante el auto de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintinueve de
mayo de dos mil dieciocho se otorgó audiencia de nulidad absoluta a todas las partes. --------
XIV. Que mediante el auto de las once horas del treinta de mayo de dos mil dieciocho se
comunicó el auto de prórroga del plazo para resolver el recurso de apelación.--------------------
XV. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y
reglamentarias.----------------------------------------------------------------------------------------------------
CONSIDERANDO
I. Hechos probados: Que de acuerdo con la información de la plataforma SICOP, respecto
al concurso recurrido, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que la
Universidad de Costa Rica tramitó la Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001
para el “Diseño y Construcción de Conector Peatonal entre Fincas 1 y 2” (Expediente
electrónico de la Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001, Apartado “2.
Información de Cartel, Versión Actual”). 2) Que la Administración adjudicó este concurso al
Consorcio Jimaco Construcciones de Centroamérica S.A. y A.P. Diseños, S.A. (Expediente
electrónico de la Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001, Apartado “4.
Información de Adjudicación”, “Acto de Adjudicación”, Resolución No. -52-2018 del 15 de
marzo de 2018). 3) Que en el presente concurso se presentaron 7 ofertas: i) Consorcio
integrado por Gestión y Consultoría Integrada GCI, S.A., GCI Ingeniería Estructuras y
Construcciones, S.A. e Ideco Ingeniería Desarrollo y Construcción, S.A., ii) Arguedas y
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Araya Compañía, S.A., iii) Consorcio S.M.I Ingenieros Consultores y Constructores, S.A., iv)
CODOCSA, S.A., v) COSTACON de Costa Rica, S.A., vi) CMCR Ingeniería, S.A. y vii)
Consorcio integrado por JIMACO Construcciones de Centroamérica, S.A. y A.P. Diseños,
S.A. (Expediente electrónico de la Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001,
Apartado “4. Información de Adjudicación”, “Acto de Adjudicación”, “Recomendación de
Adjudicación No. UADQ 012-2018 (2017LA-000021-0000900001).pdf”. ----------------------------
III. Sobre la Nulidad Absoluta del Procedimiento Administrativo. En el caso bajo
análisis, es menester señalar que el artículo 176 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa dispone: “Cuando en el conocimiento de un recurso la Administración o la
Contraloría General de la República consideren que se encuentran en presencia de un vicio
causante de nulidad absoluta no alegado en el expediente lo pondrá en conocimiento de las
partes por un plazo de entre tres a cinco días hábiles para que manifiesten su posición al
respecto.” Con fundamento en lo anterior, este órgano contralor, mediante auto de catorce
horas cuarenta y cinco minutos del veintinueve de mayo de dos mil dieciocho, otorgó
audiencia de nulidad a todas las partes, para que se refieran a una eventual nulidad
absoluta del procedimiento de contratación promovido por la Universidad de Costa Rica
siendo que pareciera que a la contratación impugnada podría no resultar aplicable el Arancel
de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones y en consecuencia, el
mecanismo fijado cartelariamente para el pago podría resultar improcedente en tanto el
objeto de la contratación corresponde a un puente peatonal y no le resulta aplicable el
Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones. Al respecto, la
apelante Costacon de Costa Rica, S.A. manifestó que el Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos (en adelante CFIA) tiene la potestad otorgada por ley para vigilar que sus
colegiados cumplan con los enunciados de su Ley Orgánica, pero también con lo que se
indica en los reglamentos dictados con fundamento en las facultades otorgadas por el
legislador. Asimismo, señala que se establece que los miembros del CFIA deben no solo
cumplir con los preceptos de su Ley Orgánica, sino que además se encuentran obligados a
cumplir con los reglamentos; incluyendo el Reglamento para la Contratación de Servicios de
Contratación en Ingeniería y Arquitectura (en adelante RCSCIA). Agrega, que el artículo 53
señala expresamente que el contrato de consultoría debe hacerse en las fórmulas que
expedirá el CFIA, actualmente el formulario de contrato que se debe completar
electrónicamente en el sistema APC, y que no se admite el cobro de tarifas inferiores a las
indicadas en ese documento, sin excepción alguna debido al tipo de proyecto. De igual
manera, menciona que de conformidad con lo que indica el artículo 40 del RCSCIA,
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expresamente prohíbe variar el contrato de consultoría que debe suscribirse mediante el

sistema APC, por lo que en el caso en estudio bien hizo la UCR en señalar con precisión
que los oferentes debían cumplir con los porcentajes de honorarios mínimos establecidos
por el CFIA. Además, expone que las normas del RCSCIA citadas se complementan con la
descripción de proyectos que se indican en el artículo 17 del mismo cuerpo normativo,
pudiendo constatarse; que el RCSCIA aplica a cualquier tipo de proyecto, sin exclusión de
ningún tipo de obra, resultando que su articulado es claro en señalar que los profesionales -
en el caso en estudio las empresas participantes, - no pueden cobrar un porcentaje inferior a
las tarifas mínimas establecidas en el anexo al RCSCIA, ya que eso expondría al consultor,
a una suspensión que iría de seis a veinticuatro meses. Por su parte, la adjudicataria señala
que es esencial citar el nuevo Reglamento de Construcciones dictado por el INVU, en el cual
se indica lo siguiente acerca del concepto de construcción y de edificación, el cual resulta
mucho más omnicomprensivo que el utilizado por la normativa con la cual falló esta
Contraloría General en el año 2013, así indica el artículo 2 inciso c indica: “c) Construcción:
Arte de construir toda estructura que se fija o incorpora en un terreno; incluyen obras de
edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que impliquen permanencia. Se
considera también como construcción: la edificación, incluidas las excavaciones,
transformaciones estructurales, renovación, reparación, mantenimiento (incluidos los
trabajos de limpieza y pintura), demolición de todo tipo de edificio y estructuras. Las obras
civiles tanto públicas como privadas, incluidos aeropuertos, muelles, puertos, canales,
embalses, obras de protección contra avalanchas, aguas fluviales y marítimas; carreteras y
autopistas, ferrocarriles, puentes, túneles, viaductos y obras relacionadas con la prestación
de servicios, como comunicaciones, desagües, alcantarillados y suministro de agua y
energía. El montaje y desmontaje de edificios y estructuras con base en elementos
prefabricados, así como la fabricación de dichos elementos en las obras o en sus
inmediaciones.” De este inciso, se puede denotar que tampoco es viable homologar el
concepto de edificación al de edificio, tal y como parece se entendió en el año 2013. Es por
lo anterior, que argumenta que dicha obra a pesar de ser una estructura de un puente
peatonal tiene incluido labores que no solo son estructurales, sino mecánicas y eléctricas,
por lo cual resulta coherente, tal y como lo hizo la Administración, el generar la cotización
del precio de la forma en que lo realizó. En cuanto a este punto, CODOCSA indicó que en el
recurso de objeción realizado por su representada, visible en el sistema SICOP expresó su
disconformidad con la experiencia solicitada, pues el cartel castigaba la experiencia en
puentes y conectores peatonales en beneficio de la experiencia en edificios, cuando el
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objeto de la contratación es un puente. Agrega, que la Oficina de Suministros de la

Universidad de Costa Rica, en la resolución del recurso UADQ 417-2017, declara
parcialmente con lugar el recurso. En esta resolución, señala se varía la ponderación de los
diferentes tipos de obras para acreditar experiencia, y se le asigna el máximo factor al
diseño y construcción de puentes. Por lo cual, concluye que de su recurso de objeción y la
resolución de parte de la Administración, queda establecido que el proyecto es en esencia
un puente. Por lo tanto, argumenta que en vista de que el proyecto en referencia no es una
edificación, el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones no
resulta aplicable a este proyecto. Al respecto, la Administración expuso que si bien
comprende las diferencias semántico conceptuales que esta Contraloría General plasma en
su resolución R-DCA-0690-2013, insiste en que no existe una exclusión por especialidad
respecto a los dos cuerpos normativos; sea sobre la ejecución de obras de ingeniería civil y
obras de edificación. Por el contrario, discute que subsiste una relación de
complementariedad entre ambos, de forma tal que uno (el Reglamento), se remite al
Decreto para la fijación del arancel que corresponda, y este último de forma manifiesta
refiere al Reglamento como fundamento de fondo. Considera que una pretensión de nulidad
absoluta de las actuaciones, por una interpretación no sistemática de la normativa en
aplicación, resulta totalmente contrario a los principios de la Contratación Administrativa. De
manera amplia, señala se debe traer a colación otra serie de pilares interpretativos a este
análisis, tales como la eficiencia y eficacia en cuanto al uso de los fondos públicos.
Asimismo, indica que una eventual declaración de nulidad de este procedimiento crea un
vacío para la ejecución de este tipo de proyectos, ya que imposibilitaría a la Administración
volver a publicar este proyecto bajo la modalidad de diseño y construcción, al estar
nuevamente obligada a acogerse al único modelo tarifario para la construcción de obras de
ingeniería y arquitectura, actualmente vigente en la legislación nacional. Agrega, que es
pertinente hacer hincapié en que el proyecto en cuestión tiene un claro e imperante carácter
urbano y la naturaleza de una edificación arquitectónico, que incluye plazoletas con áreas
para sentarse, jardines y otras amenidades. Expone que el conector está planteado como
exclusivamente peatonal, y atravesará una calle cantonal, alejándose en forma y carácter a
las soluciones prefabricadas que son utilizadas frecuentemente en el país. Además, señala
que en ningún momento de todas las etapas recursivas de esta contratación, se ha
cuestionado por algún oferente el tema relacionado con el arancel. Finalmente, indica que
debe expresar que el interés de desarrollar este proyecto surge de la necesidad imperativa
de mejorar las condiciones de una movilidad segura y universalmente accesible, entre las
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fincas Universitarias con mayor población, las cuales actualmente no cuentan con
condiciones favorables para movilizarse. Criterio de la División. . En el presente caso se
tiene que la Universidad de Costa Rica (UCR) tramitó el presente concurso (Hecho probado
1), en el cual se presentaron 7 ofertas (Hecho probado 3) y resultó adjudicatario el
Consorcio Jimaco Construcciones de Centroamérica S.A. y A.P. Diseños, S.A. (Hecho
probado 3). A) Competencia para declarar la nulidad absoluta en forma oficiosa. En el
presente caso, esta Contraloría General detectó que podría existir una eventual nulidad
absoluta del procedimiento concursal realizado por la Universidad de Costa Rica, siendo que
a la contratación impugnada podría no resultar aplicable el Arancel de Servicios
Profesionales de Consultoría para Edificaciones y en consecuencia, el mecanismo fijado
cartelariamente para el pago podría resultar improcedente en tanto el objeto de la
contratación corresponde a un puente peatonal y no le resulta aplicable el Arancel de
Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones. En este sentido, resulta de
importancia indicar que esta Contraloría General de conformidad con el numeral 28 de su
Ley Orgánica tiene la competencia para anular un acto o un contrato administrativo en la
tramitación de un recurso, incluso cuando el motivo no haya sido alegado por el recurrente,
esto cuando se trate de nulidad absoluta, dicho numeral en lo que interesa estipula:
“ARTICULO 28.- DECLARACION DE NULIDAD […] La Contraloría, siguiendo los
procedimientos propios del respectivo recurso, podrá declarar de oficio la nulidad de un acto
o de un contrato administrativo recurrido, por motivos no invocados por el recurrente, solo
cuando la nulidad sea absoluta.” De acuerdo con lo anterior, le corresponde a este órgano
contralor realizar ese análisis, en virtud de la labor fiscalizadora en materia de contratación
pública que han reconocido los Tribunales de Justicia, en el tanto: “tiene un rol protagónico
dentro del régimen de contratación administrativa, en tanto fiscaliza de distintas formas, gran
parte de la actividad contractual del Estado, lo que incluye declarar las nulidades
contractuales […]” (Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de
Hacienda resolución número 000153-ATC-2009). Más recientemente mediante la resolución
número 025-201 8-VII del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección
Sétima, Segundo Circuito Judicial de San José, de las once horas del día trece de abril del
año dos mil dieciocho se indicó lo siguiente: “Claramente se desprende de la norma recién
transcrita (se refiere al artículo 28 de la Ley Orgánica de esta Contraloría General), que la
potestad anulatoria oficiosa, al igual que la de control, presupuestaria, reglamentaria,
auditora o de investigación, entre otras (artículos 1 6-27 de la LOCGR), son parte de las que
el legislador ordinario decidió dotar al órgano contralor, a efecto de poder cumplir a
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cabalidad y con eficiencia, la tarea encomendada por el propio constituyente.” Conforme lo

expuesto, se tiene que esta Contraloría General ostenta competencia para declarar la
nulidad en el caso particular, en el tanto ésta sea procedente y por ello se entra de seguido
a analizar el tema. B) Sobre la nulidad del procedimiento de contratación en este caso.
En el presente caso, esta Contraloría General detectó que podría existir una eventual
nulidad absoluta del procedimiento concursal realizado por la Universidad de Costa Rica,
siendo que a la contratación impugnada podría no resultar aplicable el Arancel de Servicios
Profesionales de Consultoría para Edificaciones del Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos (CFIA) y en consecuencia el mecanismo fijado cartelariamente para el pago
podría resultar improcedente en tanto el objeto de la contratación corresponde a un puente
peatonal y no le resultaría aplicable dicho Arancel. De manera tal, que podría existir en el
presente caso una eventual nulidad absoluta del procedimiento de contratación siendo que
el objeto del presente concurso podría ser catalogado como una obra de ingeniería civil
(puente) y no como una edificación, a la cual no le resulta aplicable el Arancel de Servicios
Profesionales de Consultoría para Edificaciones, el cual de acuerdo con lo regulado en el
cartel de la presente contratación y en el Desglose de la Oferta requerido por la
Administración fue de aplicación en este concurso. Primeramente, con el fin de determinar lo
anterior se debe analizar el objeto de la contratación para delimitar si se trata de un
edificación o de una obra civil, específicamente un puente, de lo cual dependerá si resulta o
no aplicable el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones, y por lo
tanto si lo estipulado en el pliego de condiciones del presente concurso está acorde con la
normativa que resulta aplicable al caso en particular. Del estudio realizado al cartel del
presente concurso, se extrae que el objeto según lo dispuesto en el documento denominado
“Condiciones Conector Peatonal”, se describe de la siguiente manera: “1.Objeto: […] El
Diseño, Elaboración de Planos Constructivos, referentes al Diseño Estructural, Eléctrico y
Mecánico de la construcción de conector peatonal entre finca 1 y finca 2, el cual se
conforma por plazoletas de acceso y un conector peatonal elevado. En un área aproximada
de 950 metros.” (Folio 262 expediente de apelación). Por su parte, en el documento
denominado “Alcances Conector Peatonal Entre Finca 1 y Finca 2” en los puntos 5, 10, 11,
12 y 16 se hace referencia a que la obra a construir es un puente (Expediente electrónico
de la Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001, Apartado “2 Información de
Cartel”, “Versión Actual”, carpeta denominada “Especificaciones Técnicas Conector
Peatonal. zip”, documento denominado “Alcances Conector Peatonal Entre Fincas 1 y 2”,
páginas 1, 2, 3 y 4). Por su parte, en el punto 11 inciso 3) del mismo documento se dispone
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lo siguiente: “La estructura debe ser diseñado [sic] siguiendo las normas tales como Código
Sísmico de Costa Rica, los lineamientos para diseño sismorresistente de puentes del CFIA,
las normas ACI, AISI y ASSHTO vigentes en la materia y todas las normas que indica sobre
el diseño de la estructura”. (El subrayado no es del original). Adicionalmente, en cuanto a las
láminas aportadas en el archivo denominado “Lámina A105 - CONECTOR PEATONAL-
A105” se indica bajo el número 9 “Sección Típica de Puente”. (Expediente electrónico de la
Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001, Apartado “2 Información de Cartel”,
“Versión Actual”, carpeta denominada “Especificaciones Técnicas Conector Peatonal. zip”,
carpeta denominada “Planos”, archivo denominado “A105 - CONECTOR PEATONAL-
A105.pdf). (El subrayado no es original). De las citas anteriores, se observa que la obra que
pretende construir la Administración consiste en un conector peatonal que se debe ajustar a
una serie de normas técnicas, entre ellas los lineamientos para diseño sismorresistente de
puentes, y a su vez se ve reflejada dicha obra en la lámina A105 como un puente. De
manera que, se puede concluir formalmente que la obra que pretende ejecutar la
Administración es el diseño y construcción de un puente. Además, de la lectura del cartel se
observa que el objeto incluye aceras, cordón de caño, plazoletas, muros de protección,
mallas, así como labores de iluminación del puente y actividades relacionadas con la
reubicación de telefonía, media tensión y fibra óptica existentes que se vean afectadas
(Expediente electrónico de la Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001,
Apartado “2 Información de Cartel”, “Versión Actual”, carpeta denominada “Especificaciones
Técnicas Conector Peatonal. zip”, documento denominado “Alcances Conector Peatonal
Entre Fincas 1 y 2”, páginas 1, 2, 4 y 5). De una lectura de los diversos apartados del cartel
citados, se desprende que formalmente en el cartel se expresó la voluntad de realizar como
objeto del concurso, el diseño y construcción de un puente, incluso tal y como la misma
denominación del propio concurso lo indica: “Diseño y Construcción de Conector Peatonal
entre Fincas 1 y 2”. Este tipo de obras se configura precisamente como una obra de
ingeniería civil, sobre lo cual ninguna de las partes o la propia Administración discuten que
en el caso efectivamente se trate de un puente como elemento previo para luego rebatir la
aplicación del mecanismo de remuneración. La definición de la obra, cobra importancia en
cuanto precisamente en el trámite del recurso de apelación se ha discutido el incumplimiento
de normativa del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos y los porcentajes ahí fijados.
En ese sentido, dejando claro que el objeto de la contratación es un puente peatonal, en
cuanto a los mecanismos de cotización se tiene que en el cartel del concurso bajo el
documento denominado: “Condiciones Conector Peatonal”, se dispuso lo siguiente: “3
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DESGLOSE DE OFERTA. El oferente deberá presentar su oferta de acuerdo con los

desgloses solicitados y bajo las siguientes reglas: 1. Servicios profesionales: el monto
ofertado en este punto deberá estar ligado al punto N°. 2. Construcción y ser coincidente
con las tarifas mínimas establecidas por el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos
de Costa Rica por Servicios Profesionales, al momento de la apertura de las plicas. Por lo
tanto, el oferente no deberá considerar los costos asociados a la elaboración del diseño
arquitectónico, ya que este es suministrado por la OEPI como parte de esta contratación.
[…].”(Folio 262 expediente de apelación) (El subrayado no es original). Asimismo, en el
Desglose del Diseño se reguló lo siguiente: “Nota: Los artículos mencionados anteriormente
corresponden al Compendio de Leyes y Reglamentos del Colegio Federado de Ingenieros y
de Arquitectos de Costa Rica, Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría
en Ingeniería y Arquitectura, Capítulo N°. III, De Los Servicios de Consultoría y del Arancel
de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones, Capítulo único, Artículo 4.-
Alcances y Honorarios de los Servicios de Consultoría.” (Expediente electrónico de la
Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001, Apartado “2 Información de Cartel”,
“Versión Actual”, carpeta denominada “Especificaciones Técnicas Conector Peatonal. zip”,
documento denominado (“Desglose de Diseño”. El subrayado no es original). Con lo cual, de
las regulaciones cartelarias se determina que el Arancel de Servicios Profesionales de
Consultoría para Edificaciones fue establecido por la Administración para que se aplicara
como el mecanismo para la cotización de la remuneración prevista para la contratación.
Ahora bien, ciertamente el cartel dispuso la aplicación del Arancel de Servicios
Profesionales de Consultoría para Edificaciones del Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos, por lo que en el caso precisamente corresponde verificar si a las obras que son
objeto de la contratación efectivamente les resulta aplicable el mencionado Arancel. Este
tema es precisamente sobre el que versa la nulidad absoluta del procedimiento sobre el que
se confirió audiencia, considerando que si el mecanismo fijado no resulta aplicable se habría
inducido a error a los oferentes y en consecuencia se haría imposible la adjudicación del
concurso. Sobre el concepto de obra de ingeniería civil y la aplicación del Arancel de
Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones, ya se ha pronunciado este
órgano contralor anteriormente señalando: “[…] es de suma importancia analizar el tema
respecto si a este tipo de obras de infraestructura vial, les resulta de aplicación el Arancel de
Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones […] en tanto, independientemente
si formaba parte del cartel o no, lo cierto es que en el dado caso de existir arancel aplicable,
éste sería de observancia obligatoria. En ese sentido, conviene indicar que […] una vez
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analizado el tema por parte nuestra, este órgano contralor es del criterio que el denominado
Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones no resulta de
aplicación para obras de infraestructura vial o civil, […] El razonamiento anterior, se deriva
de al menos tres aspectos a los que estimamos de suma importancia referirnos. El primero
de ellos, se refiere a que del análisis integral del Arancel en mención, este órgano contralor
entiende que los diferentes artículos que regulan el contenido y el alcance de las tarifas, no
son de aplicación o regulan en forma alguna las obras de construcción de infraestructura
vial, toda vez que se observan, en su propio contenido, enunciados que se refieren a otro
tipo de obras, como lo podrían ser por ejemplo construcciones de locales comerciales,
bodegas, viviendas unifamiliares y de interés social, entendidas todas ellas como
edificaciones –como bien lo expresa el propio título y contenido del documento en análisis-.
Así, se observa que en diferentes apartados de dicho Arancel se determinan elementos o
características que no corresponden en forma alguna a una obra pública de infraestructura
vial, dentro de los cuales, se pueden citar los siguientes apartados: “Artículo 4 […]” Se
reitera que este órgano contralor, comprende que ese Arancel resulta de aplicación a las
edificaciones, no solo por el hecho que así lo señala en forma expresa su propio título, sino
que del contenido del instrumento se desprende que su finalidad es fijar aranceles cuando
se trata de servicios relacionados a este tipo de construcciones. Por el contario (sic), se
observa que en el Arancel, los términos obras de infraestructura, obras civiles, de ingeniería
civil, puentes, intercambios o similares, no aparecen citados en sus apartados. […] Ante lo
que viene dicho, este Despacho considera que resulta indispensable verificar si el término
de edificación resulta extensible a toda obra de construcción. En ese sentido, ubicados
distintos textos y documentos, el concepto de edificación es posible diferenciarlo del
concepto de obra vial, los cuales se citan únicamente con carácter ilustrativo, a efectos de
entender los alcances del propio Arancel. (…) Con base en lo anterior, se observa una vez
más que una edificación tiene finalidades muy distintas a lo que típicamente se podría
entender como una obra de ingeniería civil, en tanto se indica que se busca el refugio de
personas y objetos, que normalmente es cerrada o parcialmente cerrada, lo cual se observa
no es aplicable a un puente o intercambio como los que se encuentra licitando […] Del
análisis de los diversos textos de cita, se entiende que existen diferencias o distinciones
entre los dos conceptos que se comentan. Debe tenerse presente que el Arancel para
Edificaciones, tanto en su título como en su contenido, establece que ese arancel es
aplicable para Edificaciones y no indica expresamente que lo sea para todo tipo de proyecto
o aún más específicamente, que sea aplicable para todo tipo de obra de Ingeniería Civil (…).
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Partiendo de lo expuesto, es criterio de este órgano contralor, que el Arancel de Servicios

Profesionales de Consultoría para Edificaciones, aplica única y exclusivamente para
edificaciones, entendidas como la construcciones de edificios, viviendas, hospitales,
colegios, museos y obras afines, en tanto no realiza dicho Arancel referencia alguna o forma
de tarifar a todos los servicios que se realizan en otro tipo de obras de ingeniería civil como
bien lo podría ser carreteras, puentes, puertos, entre otros.” (resolución número R-DCA-690-
2013 de las de las diez horas del primero de noviembre de dos mil trece) (El subrayado no
corresponde al original). En igual sentido, ha señalado este órgano contralor para el caso
específico de puentes que: “Al respecto, hemos de indicar que el Decreto Ejecutivo N°
18636-MOPT del 15 de noviembre de 1988 contiene el “Arancel de Servicios Profesionales
de Consultoría para Edificaciones”, sin embargo, este órgano contralor es del criterio que el
denominado “Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones” aplica
sólo para edificaciones, entendidas éstas como la construcción de edificios, viviendas,
hospitales, colegios, museos y obras afines, pero no es aplicable para obras de
infraestructura vial o civil, como es una carretera o un puente, entre otros. En este sentido
esta División, en la resolución R-DCA-690-2013 del 01 de noviembre del 2013, señaló lo
siguiente: “Debe tenerse presente que el Arancel para Edificaciones, tanto en su título como
en su contenido, establece que ese arancel es aplicable para Edificaciones y no indica
expresamente que lo sea para todo tipo de proyecto o aún más específicamente, que sea
aplicable para todo tipo de obra de Ingeniería Civil (contrario a lo indicado por el CFIA que
considera que el arancel no dice expresamente que no sea aplicable a las obras civiles y por
lo tanto considera que puede aplicarse un arancel denominado para Edificaciones también a
las obras de Ingeniería Civil). Partiendo de lo expuesto, es criterio de este órgano contralor,
que el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones, aplica única y
exclusivamente para edificaciones, entendidas como la (sic) construcciones de edificios,
viviendas, hospitales, colegios, museos y obras afines, en tanto no realiza dicho Arancel
referencia alguna o forma de tarifar a todos los servicios que se realizan en otro tipo de
obras de ingeniería civil como bien lo podría ser carreteras, puentes, puertos, entre otros.”
Así las cosas, de conformidad con el criterio citado y en vista de que esta licitación tiene
como objeto contractual el diseño, demolición y construcción de un puente, se debe concluir
que en este caso no resulta aplicable el “Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría
para Edificaciones” establecido mediante el Decreto Ejecutivo N° 18636-MOPT.”
(Resolución número R-DCA-081 -2016 de las once horas con treinta minutos del veintisiete
de enero del dos mil dieciséis. El subrayado no es original).Como puede verse, este órgano
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contralor ha señalado que el Arancel es aplicable para edificaciones, y no así para otras
obras de ingeniería civil. En el presente caso, al tratarse el objeto de este concurso del
diseño y construcción de un puente, no resulta aplicable el Arancel de Servicios
Profesionales de Consultoría para Edificaciones; por consiguiente la regulación cartelaria de
exigir a los oferentes la aplicación de dicho arancel no resulta procedente. En forma
reciente, este órgano contralor ha reiterado esta tesis, señalando que: “Ahora bien,
analizados cada uno de los puntos que se expusieron las partes al atender la audiencia de
nulidad que les fue conferida, considera este órgano contralor que la posición contenida en
la resolución No. R-DCA-690-2013, se mantiene y resulta de aplicación para el presente
caso, lo que acarrea que el cartel del concurso y en consecuencia, todo el procedimiento
concursal deba ser anulado, pues se aplicaron las disposiciones del Arancel para los
Servicios de Profesionales de Consultoría para Edificaciones emitido por el Colegio
Federado de Ingenieros y Arquitectos, cuando por la obra que se licita no le resulta de
aplicación. Lo anterior es así en tanto según el cartel, el objeto del procedimiento radica en
la: “CONTRATACIÓN DE UNA PERSONA FÍSICA O JURÍDICA QUE BRINDE LOS
SERVICIOS DE ADMINISTRACIÓN E INSPECCIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DE UNA
CICLORUTA DE 6 KILÓMETROS EN LA RUTA 247 CANTÓN POCOCÍ.” De este modo, los
servicios que se licitan están vinculados y responden a una obra civil o de infraestructura
vial.” (Resolución R-DCA-0075-2017 de las diez horas con cuarenta y cinco minutos del seis
de febrero del dos mil diecisiete). Así entonces, tal y como se ha venido indicando; en este
caso el cartel del concurso estableció como obligatorio la aplicación en este concurso del
referido Arancel del CFIA, lo cual de conformidad con lo anteriormente explicado, al tratarse
el objeto del diseño y construcción de un puente, no resultaba aplicable. Ciertamente, el
cartel no fue objetado por ninguno de los participantes, sin embargo, esta circunstancia no
podría amparar que el concurso aplique un instrumento que no contempla el objeto de la
contratación; sino sujetando a los oferentes a licitar bajo una normativa incorrecta en este
tipo de obras civiles y de acuerdo con unos porcentajes preestablecidos. En este punto, es
importante señalar que aún y cuando se le otorgó a la Administración la oportunidad
procesal para referirse a la nulidad absoluta de este procedimiento debido al criterio técnico
que ha sido construido por esta Contraloría General respecto a que dicho arancel no aplica
para obra civil, el mismo no fue rebatido por la UCR. De manera tal, que debió la
Administración exponer los argumentos técnicos con base en los cuales, desde el punto de
vista del concepto mismo de este tipo de obras (obras civiles), determinó que éstas se
encontraban reguladas expresamente en el arancel en cuestión, lo cual no fue realizado por
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la Administración. De esa forma, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la República, es factible para este órgano contralor
que siguiendo los procedimientos propios del respectivo recurso, pueda declarar de oficio la
nulidad de un acto o de un contrato administrativo recurrido, por motivos no invocados por el
recurrente, cuando la nulidad sea absoluta. En el presente caso, de conformidad con lo
explicado líneas atrás determina este órgano contralor que se configura una nulidad
absoluta del cartel de la contratación, debido a la inclusión dentro de sus disposiciones
legales de la aplicación obligatoria el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para
Edificaciones. De tal manera, que existe un vicio en el contenido del cartel de la contratación
al haberse establecido en dicho reglamento específico un esquema de remuneración que no
era aplicable al objeto de este concurso, el cual corresponde al diseño y construcción de una
obra civil (puente). Por lo que, al haberse dispuesto en el pliego de condiciones el
cumplimiento de disposiciones normativas que eran de improcedente aplicación al objeto de
la contratación, se obligó a cotizar bajo un esquema bajo el que no puede remunerarse el
contrato. De esa forma, al amparo de lo dispuesto en los artículos 166 y 132 de la Ley
General de la Administración Pública, el vicio apuntado anteriormente configura la nulidad
absoluta del cartel de la contratación, al existir una improcedencia legal en el contenido del
mismo al establecer la aplicación obligatoria del Arancel de Servicios Profesionales de
Consultoría para Edificaciones. Asimismo, siendo que en atención a la máxima en derecho
de que no hay nulidad sin daño, de conformidad con el artículo 223 de la Ley General de la
Administración Pública, el cual resulta de aplicación al presente caso en vista de lo regulado
en el artículo 3 de la Ley de Contratación Administrativa, se tiene que el vicio al generarse
desde las propias cláusulas cartelarias ocasiona que el resultado final del concurso fuera
distinto, siendo que los oferentes cotizaron sus propuestas con base en una disposición que
no le fuera aplicable al objeto de la contratación. Es así como, determina esta Contraloría
General que de no haberse establecido el Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría
para Edificaciones como de aplicación obligatoria en este concurso, el resultado final del
mismo podría haber sido diferente, tomando en consideración que dentro del sistema de
evaluación el factor precio resultaba importante, siendo que el mismo tenía un valor de 80
por ciento, en el tanto el precio pudo no haber girado en torno al mencionado arancel, tal y
como lo exigió el propio cartel, sino con base en las otras posibilidades de remuneración que
la normativa permite para este tipo de obra civil (puentes). Conforme lo expuesto, se impone
declarar la nulidad absoluta del procedimiento. Ahora bien, resulta relevante precisar que
este órgano contralor no desconoce ni desaplica posiciones emitidas por los órganos
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competentes, en este caso el CFIA; quién como ente público no estatal encargado de
fiscalizar el ejercicio de la actividad de profesionales y empresas efectivamente emite
normativa de acatamiento obligatorio para sus agremiados. De esa forma no se discute ni
las competencias, ni la normativa que pueda emitir e incluso las interpretaciones que realice
en sus criterios. En este caso, la nulidad absoluta declarada se enmarca en las
competencias ya referidas de este órgano contralor y en la lectura que también se hace en
forma motivada del ordenamiento jurídico, en el contexto de las competencias en el
conocimiento de recursos en contratación administrativa. Ahora bien, como se ha podido
ver la lectura del Arancel que se hace, debe contextualizarse bajo la redacción actual del
instrumento; de manera no existe obstáculo para que en un futuro el Colegio Federado de
Ingenieros y Arquitectos en el ejercicio de sus competencias regule los aspectos referidos y
que se echan de menos para aplicar el Arancel a este caso. En ese sentido, debe también
precisarse que, como bien se desprende de la resolución R-DCA-690-2013, no se discute
que el Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y
Arquitectura sea aplicable a este tipo de obras de ingeniería civil; sino la aplicación del
Arancel de Servicios Profesionales de Consultoría para Edificaciones, con lo cual no se
desaplica la normativa vigente que resulta pertinente al caso en estudio. Además, se debe
señalar a propósito de lo externado por la UCR en la contestación de la audiencia para
referirse a la nulidad absoluta del procedimiento, en la cual indicó que: […] de que una
eventual declaración de nulidad de este procedimiento, crea un vacío para la ejecución de
este tipo de proyectos, ya que imposibilitaría a la Administración volver a publicar este
proyecto bajo la modalidad de diseño y construcción, al estar nuevamente obligada a
acogerse al único modelo tarifario para la construcción de obras de ingeniería y arquitectura,
actualmente vigente en la legislación nacional.”, que siendo que el Arancel que se comenta
no puede ser aplicado a la obra civil, tal y como fue explicado anteriormente, debe la UCR
analizar el resto del ordenamiento a fin de establecer cuál sería la normativa que sí puede
ser aplicada al caso. Así las cosas, con fundamento en el artículo 28 de la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República, 223 de la Ley General de la Administración Pública,
3 de la Ley de Contratación Administrativa y 176 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativo, y lo explicado anteriormente se declara la nulidad absoluta del procedimiento
de contratación, Licitación Abreviada No. 2017LA-000021-0000900001.----------------------------

POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183, 184 de la
Constitución Política, 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 223
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de la Ley General de la Administración Pública, 3 de la Ley de Contratación Administrativa y

176 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: DECLARAR LA
NULIDAD ABSOLUTA de la LICITACIÓN ABREVIADA No. 2017LA-000021-0000900001,
promovida por la UNIVERSIDAD DE COSTA RICA para el “Diseño y Construcción de
Conector Peatonal entre Fincas 1 y 2”, adjudicada a favor del CONSORCIO JIMACO
CONSTRUCCIONES DE CENTROAMERICA S.A. y A.P. DISEÑOS, S.A., por el monto de
¢610.963.588,80. 2) De conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación
Administrativa se da por agotada la vía administrativa.---------------------------------------------------
NOTIFÍQUESE.-----------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas

Gerente de División

Elard Gonzalo Ortega Pérez Edgar Herrera Loaiza

Gerente Asociado Gerente Asociado

Estudio y Redacción: Karen Castro Montero

KMCM/chc
NN: 08385 (DCA-2197)
NI: 11069, 11054, 8830, 8633, 8463, 10820, 11059, 11052, 12555, 13537, 13488, 13040, 14105, 13745, 13613, 12579, 12458,
12924, 12922, 14045, 14247, 12804, 14103
G: 2018001607-2