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INTRODUCCION A LAS POLITICAS PUBLICAS
2º Grado en Criminología
Facultad de Derecho
Universidad Nacional de Educación a Distancia
Reservados todos los derechos.

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
INTRODUCCIÓN
A LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
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Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
UNED - CRIMINOLOGÍA INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
TEMA 1: INTRODUCCIÓN: ESTUDIOS DE POLÍTICAS

PÚBLICAS Y ANÁLISIS DE POLÍTICAS. TIPOS,
OBJETIVOS, MÉTODOS Y FASES
Introducción: la cotidianidad de las políticas públicas

Las políticas públicas, la actuación gubernamental en varios niveles de gobierno, reflejadas, por
ejemplo, en forma de servicios públicos, programas, legislación, obligaciones, prohibiciones,
prestaciones, inspecciones, sanciones, impuestos, declaraciones o discursos públicos y sus
consecuencias, se encuentran presentes todo el tiempo en nuestra vida cotidiana. Asimismo, la prensa
escrita o digital, la televisión o la radio y los nuevos medios a través de Internet, nos proporcionan
información constante sobre el contenido y el proceso de discusión y elaboración de las políticas
públicas. Continuamente escuchamos información de temas que van desde la regulación de los límites
de alcohol en sangre para conducir vehículos, hasta la regulación de la ingeniería genética, el
tratamiento de epidemias peligrosas pasando por la financiación y construcción de proyectos de
infraestructura como nuevas carreteras o el tren de alta velocidad, etc. No solo estamos
constantemente expuestos indirectamente a las decisiones de política pública a través de los medios
de comunicación, sino que casi todos los aspectos de nuestra vida cotidiana están en cierta medida
directamente afectados por ciertas actuaciones públicas de las que a menudo no somos del todo
conscientes.
Por poner un ejemplo concreto, y como ilustran Knill y Tosun (2012), si nos fijamos en la rutina
cotidiana de un estudiante universitario promedio, en el caso de que use transporte público, su línea
de autobús a la facultad y de vuelta a casa después de las clases se rige por la política municipal de
tráfico. La autoridad municipal competente decide el número de autobuses que se emplearán o sus
horarios, las rutas de las líneas individuales y los precios de los billetes, o, en un sistema privatizado,
regulará las actividades de las empresas de autobuses concesionarias. En la universidad, los créditos
necesarios para poder graduarse, la posibilidad de estudiar en el extranjero a través de programas de
intercambio, como el programa Erasmus, y el nivel de las tasas de matrícula serán temas
fundamentales de la política universitaria de la comunidad autónoma, el gobierno nacional y en
algunos casos la Unión Europea. Si un estudiante enferma, las políticas de sanidad nacionales o
autonómicas son las que determinan el alcance y los costes, o la gratuidad, así como la calidad de los
servicios médicos. Después de graduarse, los alumnos egresados que busquen trabajo se verán
afectados las políticas de mercado laboral y por las políticas sociales vigentes. En el caso de recesión
económica muchos individuos en el desempleo dependerán de las prestaciones por desempleo, un
área clave de la política económica y social nacional. Todos estos ejemplos muestran que nadie escapa
en la práctica a las consecuencias de las políticas públicas en cualquier país en el que viva.
En consecuencia, el estudio sistemático de las políticas públicas y la actuación gubernamental
desde la ciencia política y otras disciplinas, no se refiere a fenómenos ajenos o extraños a nuestra
realidad cotidiana. Al contrario, como muchos otros estudios en las ciencias sociales o jurídicas,
complementa el conocimiento intuitivo y cotidiano que la mayor parte de la gente tiene sobre las
políticas públicas. El estudio de las políticas públicas está justificado por la necesidad de saber más,
tanto desde un punto de vista científico como aplicado, sobre los determinantes de la elaboración y
efectos de las políticas públicas, que tienen consecuencias colectivas importantes para nuestro
bienestar y constituyen una parte importante de nuestro entorno social y político.
Parece razonable, por tanto, promover nuestro conocimiento como ciudadanos acerca de las
políticas públicas, incluyendo la forma en que se formulan, deciden, financian, implantan y evalúan.
Asimismo, existen razones profesionales para profundizar en el estudio científico o práctico de las
INTRODUCCION A LAS POLITICAS...
Banco de apuntes de la UNED
políticas públicas, ya que, cada vez más, la complejidad de la gobernanza y las organizaciones
públicas y privadas actuales y la multidimensionalidad de los problemas públicos existentes lleva al
desarrollo de una necesidad de expertos en el análisis de políticas públicas (Anderson 2011).
El estudio de las políticas públicas debe entenderse como una de las áreas básicas que deben
abordarse por un grado de ciencia política o derecho. El estudio detallado de las políticas públicas
complementa en concreto, el análisis de cómo diversos fenómenos, tales como las instituciones
políticas existentes, el comportamiento político, los partidos políticos, la acción de los grupos de
interés o las elecciones entre otros, afectan al proceso mediante el cual se elaboran tales políticas.
Además, debe preguntarse también cuáles son sus consecuencias en la vida de los ciudadanos, su
impacto en la sociedad en su conjunto (John 2012). Para ilustrar estos dos propósitos del estudio de
las políticas se podría poner como ejemplo el siguiente. Un politólogo podría estar interesado en
cuáles son los determinantes que hacen que algunos países elijan para proteger la salud de los
ciudadanos la el diseño de uno u otro tipo de sistemas sanitarios. También podría estar interesado en
el impacto que uno u otro tipo de sistema sanitario puede tener en la sociedad.
El objetivo de este primer tema que el lector tiene en sus manos es entender los orígenes y
fundamentos, así como las bases conceptuales mínimas del estudio científico y el análisis profesional
de las políticas públicas mediante la introducción de una serie de distinciones y definiciones básicas.
Asimismo, se expondrán los enfoques más usuales y útiles para comprender mejor el proceso de
elaboración de políticas, sirviendo así de prólogo a los temas de este curso sobre análisis de políticas
públicas.
Las tres dimensiones de lo político y el análisis de políticas públicas

Para comenzar la introducción en un plano más abstracto y conceptual, puede considerarse,
como lo hacen habitualmente los politólogos, que lo que llamamos política, el ámbito de lo político
en una sociedad, puede descomponerse en tres facetas o dimensiones que es útil distinguir
analíticamente, constituyendo todas ellas el objeto de estudio de la Ciencia Política y otras disciplinas
socio-jurídicas.
1) En primer lugar, nos encontramos con la dimensión formal (en inglés polity, de la
palabra politeia en griego), institucional o de ordenamiento político, referida al marco normativo,
organizativo y a las reglas del juego de la acción política, y que constituye lo que podríamos
denominar las estructuras políticas o el sistema político institucional. Se trata, por ejemplo, de las
instituciones políticas y reglas constitucionales vigentes en una sociedad dada.
2) En segundo lugar, tenemos la dimensión interactiva o procesual de la política (en
inglés politics), consistente en los procesos de interacción mediante los cuales se produce la
formación de la voluntad política y la adopción de decisiones colectivas y se ejerce el poder. En estos
procesos ocupan un papel fundamental las organizaciones y los actores políticos, que tienen recursos,
intereses y valores contrapuestos y recurren individualmente u organizados en grupos a formas de
mediación del conflicto y construcción del consenso; lo que en la concepción sistémica de la política
se llamarían los inputs del sistema político. Ejemplos de politics serían el juego político partidista o
los debates entre candidatos durante los procesos electorales.
3) En tercer lugar, tendríamos la dimensión material de la acción pública, las políticas
públicas (en inglés policy), que consiste en el contenido de las decisiones vinculantes adoptadas por
un gobierno respecto a la distribución y asignación de bienes o valores apreciados; es decir, los
productos u outputs de la acción de gobierno, que pueden tomar diferentes formas, tipos de la acción
pública e instrumentos políticos y jurídicos como leyes, reglamentos, ordenes, presupuestos,
programas, convenios, etc. A lo largo del tiempo, los países que hoy llamamos desarrollados han ido
progresivamente incrementando la intervención del Estado y han desplegado numerosas políticas
(como la sanitaria, educativa, medioambiental o turística) mientras en otros países esas áreas de
intervención son mucho más reducidas.
Por último, se podría argumentar que otra parte de la ciencia política o la teoría política se ha
ocupado de una dimensión más normativa, dedicada a aportar ciertos criterios empíricos de cómo
deberían ser estas tres dimensiones, proponiendo criterios de buen gobierno, de gobernación
democrática o de eficacia institucional. Por ejemplo, el criterio de legitimidad democrática, de
transparencia y receptividad a las demandas ciudadanas, o de eficacia y equidad o justicia distributiva.
En todo caso, estas tres dimensiones, estructuras políticas, procesos políticos y contenidos
políticos, constituyen una distinción semántica que no se expresa bien en ninguno de los idiomas
europeos continentales, ya que, como en español, los tres significados están englobados el concepto
de política. Por esa razón suelen designarse a veces, y de forma simplificada, con los términos
ingleses Polity, Politics y Policy.
Estas tres dimensiones forman lo que se ha llamado el triángulo politológico, y parece útil
tenerlas en cuenta para distinguir ámbitos empíricamente analizables de la política, y distinguirlos de
ámbitos no políticos. Por ejemplo, sabemos que cada una de estas dimensiones de lo político
constituye el objeto prioritario de las distintas ciencias sociales que se ocupan de los fenómenos
políticos y de cada una de las subdisciplinas de la Ciencia Política. Utilizando esta distinción, en el
Cuadro I se puede observar qué parte de la realidad política pretende explicar cada una de esas
disciplinas (cuál es su variable dependiente) y a que factores explicativos recurre (cuáles son las
variables independientes de sus análisis).
CUADRO I
LAS DISCIPLINAS SOCIOJURÍDICAS Y LAS TRES DIMENSIONES DE LO POLÍTICO
Disciplina Variables Variable
Independientes dependiente
Estudios Jurídicos POLITY POLITY
Economía POLICY/POLITY POLICY
Ciencia Política POLITICS/POLITY POLITY/POLITICS
Estudio políticas POLITY/POLITICS POLICY

publicas
La ciencia política tradicional estaba dominada, como sugiere el anterior cuadro, por un interés
por las instituciones y por el comportamiento político y los procesos de input y de toma de decisiones
en el sistema político, pero no estaba muy interesada en la vertiente de los productos u outputs del
sistema, es decir en la policy. La investigación de la ciencia política se centraba así, en sus tres
primeros decenios, básicamente en estudios sobre el comportamiento electoral, la cultura política, la
competencia partidista, los grupos de presión, la opinión pública, la estabilidad política o la formación
y composición de los gobiernos y parlamentos. Su interés científico consistía en encontrar evidencia
sobre la interrelación entre las características estructurales de los sistemas políticos (como la
estructura social y el sistema de partidos), o relaciones entre características culturales y estructurales,
o sobre el papel y funciones de varias instituciones políticas, como los partidos, el parlamento y los
gobiernos.
Con el tiempo, sin embargo, de un enfoque institucional tradicional que se limitaba a describir
las instituciones formales de gobierno se pasó a un enfoque decisional que prestaba su atención a
quién está implicado en tomar las decisiones importantes y quien tiene poder para conseguir
condicionar la decisión vinculante (es decir, las preguntas politológicas clásicas de who governs? y
who gets what, when and how?). Finalmente, a partir del final de los años sesenta y principios de los
setenta, la ciencia política experimenta un cambio de orientación hacia un enfoque de políticas
públicas. Este nos hace preguntarnos no solo quién y cómo se decide, sino también para qué sirven
las instituciones, para qué y con qué grado de eficiencia y efectividad se toman las decisiones, y
cuáles son sus efectos en las vidas de los ciudadanos. El enfoque de políticas públicas no es un
sustituto sino un útil complemento a un enfoque decisional o institucional.
¿Cómo definimos las políticas públicas y por qué estudiarlas?
Una definición simple de partida

Aunque parece simple, no hay demasiado acuerdo entre los expertos en el tema respecto a qué
debe entenderse por política pública. A veces no está clara su relación con otros conceptos cercanos
como decisión, programa, actuación pública, etc.
Teniendo en cuenta varias de las definiciones más manejadas podemos definir una política
pública como:
“el conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o grupo de actores políticos
(típicamente gobiernos con autoridad para ello), concernientes a la selección de fines y medios para
obtener esos fines en el contexto de una situación determinada y donde esas decisiones deberían
responder a la capacidad de esos actores para conseguir los fines dados”.
Esta definición, propuesta por Jenkins, considera las políticas públicas como un proceso en el
que hay varias decisiones interrelacionadas ya que en la mayoría de las ocasiones los gobiernos no se
enfrentan con una única decisión a un problema sino con varias decisiones interrelacionadas. Además,
esta definición, como otras existentes, resalta el hecho de que las políticas públicas resultan de
decisiones deliberadas que llevan a cabo los gobiernos. Las decisiones de inacción —de no hacer
nada— son también objeto de los estudios de política pública. Una definición clásica de política
pública de Thomas Dye señalaba cómo política pública es “todo aquello que un gobierno decide hacer
o no hacer”. Sin embargo, esta puede ser una definición demasiado amplia, pero nos recuerda que
una política pública es siempre una actuación que lleva a cabo un gobierno, aunque se vea afectada
por decisiones que toman otros grupos de interés. También destaca que los gobiernos pueden decidir
hacer o no hacer respecto a un problema, pero la decisión de no hacer debe ser deliberada para que
pueda considerarse una política pública y tendrá también consecuencias específicas con respecto al
problema público en cuestión.
Anderson (2011) por su parte, define la política pública como un “curso de acción intencional
llevado a cabo por un actor o conjunto de actores al tratar con un problema o asunto problemático.
La decisión se toma por varios actores, es fruto de múltiples decisiones y destaca un vínculo entre la
acción de un gobierno y la percepción real o no de la existencia o no de un problema”. Otros autores
insisten también en que la presencia de una política pública requiere la adopción de una serie de
actividades legislativas y administrativas relacionadas (ver Subirats et al. 2008). La elaboración de
políticas públicas se concibe, por tanto, como una actividad social o colectiva de solución de
problemas (Birkland 2011: 7-11). Por otro lado, otros autores conciben también la elaboración de
políticas como un medio de ejercer el poder por un grupo social sobre otro (Subirats et al 2008). De
acuerdo con esta perspectiva, la existencia y en particular el diseño de las políticas tiene por objeto
proteger los intereses de ciertos grupos, pudiendo perjudicar a los demás.
En conclusión, podemos quedarnos con la idea de que la política pública es un fenómeno
complejo que consiste en muchas decisiones de varios actores públicos y que normalmente están
determinadas por políticas públicas anteriores y vinculadas aparentemente con decisiones no
relacionadas con la política pública. Asimismo, las actuaciones gubernamentales se centran en un
tema específico, lo que implica que el alcance de la actuación se limita a abordar un aspecto
determinado o un problema (por ejemplo, el control de la contaminación del aire, la protección
animal, la prevención de la piratería en Internet o la liberalización del sector de las
telecomunicaciones).
Cabe, por último, referirse al concepto de “productos de política pública” (policy outputs), que
se refiere a las actuaciones adoptadas en la práctica en cumplimiento de las decisiones y objetivos de
una política pública. Por ejemplo, se referirá a la cantidad de impuestos recaudados, a los kilómetros
de carretera construidos, a las prestaciones sociales pagadas, a las restricciones eliminadas a los
horarios comerciales, las multas de tráfico impuestas o los proyectos de ayuda al desarrollo
ejecutados. Estos productos u outputs se pueden enumerar o medir fácilmente.
Sin embargo, los productos de política pública deben distinguirse de los “resultados de política
pública” (policy outcomes), que se refieren al impacto o las consecuencias sociales de una política.
Por ejemplo, la evolución de los índices de criminalidad producidos por la política penitenciaria, la
mejora de la salud pública producida por los programas de control de la contaminación del aire, los
índices de mortalidad infantil producidos por la atención hospitalaria, etc. Los outputs son, por tanto,
más fáciles de medir que los outcomes (resultados), ya que hay toda una serie de factores que pueden
afectar a estos últimos aparte de los productos de la política pública y que no pueden ser controlados
por los decisores.
Por qué estudiar las políticas públicas: preguntas y enfoques

Podríamos señalar cuatro motivaciones principales que justificarían el estudio sistemático de
las políticas públicas
• La comprensión y explicación científica: comprender las causas y las consecuencias de
las decisiones de política pública, un mayor conocimiento de cómo funciona la sociedad
y la democracia, y ciertas generalizaciones sobre el comportamiento político, las
instituciones y la gobernanza, así como sobre las políticas públicas en concreto.
• La resolución de problemas técnicos o profesionales en la gestión de planes y
programas de actuación pública para aplicar esos conocimientos a la solución de
problemas sociales y producir información y conocimiento
• El asesoramiento o la promoción de modelos políticos para tratar de que ciertos
gobiernos adopten las políticas más “correctas” desde una visión ideológica concreta
para conseguir los fines políticos deseados.
• Desde la ciencia política, además, los estudios de políticas deberían servir para
enriquecer el debate o la discusión pública y mejorar la calidad de las políticas
Esta distinción coincide en buena medida con la diferenciación que hacen Kraft y Furlong
(2011) entre tres grandes categorías de análisis de políticas: científicos, profesionales y políticos.
Todos pueden servir propósitos válidos, pero tienen diferentes metas, objetivos y utilizan diferentes
métodos.
Si comenzamos por los enfoques que podríamos llamar científicos o académicos, el análisis
científico del proceso de elaboración las políticas públicas pretenden estudiar las políticas públicas
(por ejemplo, en este curso) para entender mejor el funcionamiento del gobierno y los sistemas
políticos mediante la comprensión de los problemas públicos y el proceso de elaboración de políticas.
Este enfoque busca la "verdad" a través de métodos científicos, independientemente de si el
conocimiento alcanzado es relevante o útil de alguna manera inmediata. Los estudios de políticas
desde la ciencia política u otras ciencias sociales en este enfoque no tienen por lo general la intención
de influir en la política pública directamente, si no que pueden estar interesados en entender por qué
se ha adoptado una política concreta y cuáles son los obstáculos para adoptar las que los expertos
consideran soluciones necesarias. Una pregunta de investigación dentro de este enfoque podría ser:
¿por qué diferentes países deciden adoptar distintas políticas para atender al fenómeno de la
prostitución?
Las preguntas de investigación y los debates propios del estudio de las políticas públicas
coinciden con algunos de los interrogantes teóricos y prácticos más importantes de la ciencia de la
política y de la vida política cotidiana. Aparte de las cuestiones clásicas sobre quién participa en el
proceso de elaboración de las políticas y quién ejerce el verdadero poder de decisión, como por
ejemplo el papel de los grupos de interés o presión y los partidos en la elaboración de políticas, pueden
señalarse dos temas subyacentes al estudio académico de las políticas públicas:
El primero es la explicación causal de por qué los productos (outputs) y resultados (outcomes)
de la acción gubernamental varían entre diferentes países o regiones, es decir, qué es lo que hace a
los gobiernos actuar como lo hacen, y por qué las políticas son como son o por qué cambian. Ejemplos
de preguntas de investigación en este sentido son ¿por qué son distintos el tamaño y composición del
Estado de Bienestar (o las políticas sociales) en los diferentes países?, o ¿por qué algunos países o
regiones dedican una mayor proporción de su presupuesto a determinados gastos sociales que otros?
¿por qué determinado país tiene pleno empleo y otro una alta tasa de desempleo? ¿por qué en
determinado país se aprecia más la estabilidad de los precios que en otro y con qué consecuencias?
¿qué condiciones políticas o institucionales explican estas diferencias?
Otro tema o preocupación subyacente en el tratamiento académico de las políticas públicas es
el funcionamiento de la democracia, siendo la política pública un indicador de ese proceso. Interesa,
sobre todo, la relevancia para la política pública de diferentes instrumentos y prácticas de gobierno
y, especialmente, aquellos que distinguen a las democracias de otras formas de gobierno. Por ejemplo,
¿llevan ciertas distorsiones de las reglas de representación, o un grado competencia partidista elevada,
frente al predominio de un solo partido, a políticas públicas distintas? ¿Supone alguna diferencia el
hecho de que un régimen sea democrático o autoritario, o que sea civil o militar, respecto a la
naturaleza de sus políticas económicas y sociales, o respecto a su rendimiento económico?, o dentro
de las democracias, ¿qué consecuencias tiene el cambio de gobierno para los ciudadanos?, ¿se
producen cambios significativos en las políticas públicas derivados de la elección para el gobierno de
un partido de izquierda, de derecha o de centro? ¿qué tipo de gobierno es más efectivo en la
realización de determinadas políticas?
Además de estos intereses científicos, en la práctica, aparte del estudio académico de las
políticas públicas, en la mayoría de los países se pueden encontrar conviviendo con él otro tipo de
enfoques y actividades que suelen aparecer de manera separada en los manuales y en los cursos de
políticas públicas que se ofrecen en las universidades o en cursos de posgrado o especialización para
funcionarios o agentes políticos. Se ha distinguido así entre el estudio académico de políticas públicas
(policy studies) y la vertiente práctica, profesional o del análisis aplicado de políticas (policy
analysis). Asimismo, dentro de estos dos tipos de enfoques hay diferencias respecto a los objetivos
del análisis.
En el siguiente apartado nos detenemos algo más en estos enfoques más profesionales o
aplicados del análisis de políticas públicas y en el papel de los analistas.
Tipos de análisis aplicado de las políticas públicas y el papel del analista profesional
Una de las peculiaridades del estudio de las políticas públicas es la existencia de su vertiente
práctica o aplicada y prescriptiva (ver el tema 12 para una visión general de esta vertiente). Consiste
en la recolección de información y conocimientos aplicados y técnicas de análisis para la formulación
y evaluación de políticas públicas concretas con pretensiones de reforma o evaluación de la actividad
del gobierno. Dentro de esta faceta del estudio podemos, siguiendo a Kraft y Furlong (2011), hablar
de dos enfoques principales, los profesionales y los políticos.
Enfoque “profesional” del análisis de políticas públicas. En él las políticas públicas también
se estudian sistemáticamente por motivos profesionales, tales como la realización de análisis para las
unidades administrativas o agencias gubernamentales o reguladoras independientes en los diferentes
niveles de la administración, o para otras organizaciones. Muchos analistas de la política, tanto dentro
como fuera del gobierno, están interesados en producir el mejor análisis posible y se adhieren a
estrictas normas profesionales para el diagnóstico o identificación de problemas y soluciones, el
análisis económico, la modelización de situaciones complejas, el estudio de la viabilidad política y
administrativa de ciertas soluciones, la previsión de las tendencias futuras, y la evaluación de

programas. Podemos mencionar por ejemplo los gabinetes de presidencia, la Agencia Estatal de
Evaluación de Políticas y Calidad de los Servicios (AEVAL) y sus equivalentes autonómicos, algunos
institutos públicos de investigación vinculados a ciertos ministerios (como economía, defensa,
medioambiente), los tribunales de cuentas, consejos económicos y sociales, fundaciones públicas o
servicios de estudios de algunas cajas de ahorros, etc. que realizan análisis profesionales de políticas.
Enfoque político: Algunos analistas profesionales de políticas pueden usar también métodos
sistemáticos y rigurosos de análisis y al mismo tiempo estar comprometidos con ciertos valores y
objetivos políticos específicos a veces coincidentes con las agendas ideológicas de ciertos partidos o
tendencias. Como es de esperar, sus análisis tratan de hacer hincapié en los hallazgos que sugieren o
ayudan a avanzar en esos valores y objetivos. Este tipo de análisis de políticas puede describirse como
político, frente a los anteriores, el científico-académico o el profesional. El ejemplo adecuado sería
aquí el de los analistas que trabajan para los grupos de interés o las organizaciones de activistas como
los sindicatos u otras asociaciones, que disponen de gabinetes de estudios, o las grandes fundaciones
o “laboratorios de ideas” (conocidos habitualmente por su denominación en inglés como Think Tanks)
vinculadas a partidos políticos o con tendencias ideológicas conocidas (por ejemplo, Fundación
Alternativas, FAES, FEDEA, etc.).
Aparte de esta distinción entre enfoques científicos, profesionales y políticos del análisis de
políticas aplicado, se han sugerido otras distinciones clásicas en función del tipo de análisis. Cabe
mencionar aquí la importante distinción de Dunn (2013) entre análisis prospectivo y análisis
retrospectivo de las políticas públicas (ver Ordoñez-Matamoros 2013). El primero consiste en la
producción y transformación de la información antes de que la política pública sea ejecutada. Este
análisis ex-ante es el método utilizado por economistas, analistas de sistemas y otros investigadores.
Por su parte, el análisis retrospectivo es un método ex-post que se ocupa de la transformación y
producción de la información después de que la política pública ha sido implantada.
Dentro de este tipo de investigación retrospectiva según Dunn (2013) podemos encontrar tres
tipos de investigadores, según sus intenciones y preocupaciones principales:
1) Analistas académicamente orientados (discipline-oriented analysts). En su mayoría politólogos
y sociólogos, que se dedican a desarrollar y probar teorías basadas en varias disciplinas que
describen las causas y los efectos de las políticas públicas. No se preocupan por identificar
objetivos concretos de las políticas o diferenciar las variables que influyen en las políticas
públicas que podrían ser objeto de manipulación y aquellas que no.
2) Analistas orientados a problemas (problem-oriented analysts). Formado también
mayoritariamente por científicos sociales, buscan principalmente explicar las causas y
consecuencias de las políticas públicas. Su preocupación no es tanto desarrollar y probar teorías
consideradas importantes en las disciplinas de las ciencias sociales sino identificar variables
capaces de explicar los problemas. Tratan problemas de políticas públicas, pero no brindan
información sobre las variables específicas que se pueden manipular para lograr objetivos
específicos de política pública.
3) Analistas de orientación aplicada (applications-oriented analysts). Este tercer grupo contiene
profesionales de las disciplinas de sociología aplicada, psicología aplicada, antropología
aplicada, así como analistas de administración pública, trabajo social y evaluación. Este grupo
también describe las causas y consecuencias de las políticas públicas y no se interesa en probar
las teorías de las ciencias sociales a menos que estas teorías puedan proporcionar guías para la
acción. Al contrario que los anteriores, este grupo sí se centra en variables de acción específica
y busca identificar objetivos y logros específicos de las políticas.
Nuestro enfoque: el estudio científico del proceso de políticas públicas a través de las
fases de política pública
Una vez repasadas las definiciones básicas y los diferentes enfoques existentes en el estudio de
las políticas públicas caben centrarnos brevemente en presentar la concepción y el enfoque particular
u objetivos formativos de este curso. En este sentido, la asignatura se basa en el enfoque que hemos
llamado científico-académico de los estudios de políticas públicas y tiene como objetivo principal
desarrollar en los estudiantes una comprensión básica del proceso de elaboración de políticas y del
contenido y determinantes de éstas. El proceso de elaboración de políticas se considera aquí como un
proceso inherentemente político, no técnico, que se desarrolla en un marco institucional dado, con
determinados problemas sociales que responden a un entorno económico, social y tecnológico
complejo e implica conflicto y lucha entre ciertos actores con intereses, valores, y deseos sobre ciertos
asuntos de la actuación pública en contradicción. Consideramos que la formación e implantación de
las políticas públicas es un proceso político en el sentido de que implica conflictos y la disputa entre
individuos y grupos, funcionarios y unidades administrativas, con ideas, intereses, valores e
información sobre la actuación pública en conflicto.
Al describir y analizar el proceso de elaboración de políticas, este enfoque no pretende, por
tanto, identificar o prescribir cuáles son las políticas públicas más adecuadas o cómo deben
elaborarse. Este enfoque tiene como propósito simplemente contribuir a comprender la adopción de
ciertas políticas y su variación entre sectores o países mediante la presentación de los conceptos y
teorías más fiables y rigurosas sobre las causas y consecuencias de las políticas públicas y el proceso
de su elaboración. Creemos que los estudios de política pública pueden ser a la vez teóricos y
relevantes para los aspectos más prácticos de la elaboración de políticas. Se ha dicho que no hay nada
tan práctico como una buena teoría.
Dicho esto, el Tema 12 sobre el análisis aplicado de políticas pretende que el alumno tenga un
primer acercamiento a los métodos y técnicas del análisis profesional de políticas. El lector de ese
tema podrá ver cómo operan en la práctica los mejores analistas de políticas públicas, siempre
teniendo en cuenta que, al igual que los modelos teóricos, los modelos prescriptivos prácticos no
siempre funcionan en la realidad como sus creadores pretenden.
El método principal seguido en este curso para entender las políticas públicas y el proceso de
elaboración es presentarlo de manera simplificada como un ciclo o proceso en varias fases que se
pueden separar analíticamente, aunque no siempre aparezcan separadas en la realidad. Seguimos aquí,
por tanto, a los efectos de la docencia de las políticas públicas, el modelo simplificado de fases o
etapas relacionadas entre sí en un proceso en el cual los asuntos de política pública y deliberaciones
fluyen de una manera más o menos de forma secuencial desde los inputs (problemas) a los outputs
(políticas públicas).
Esta forma de estudiar las políticas públicas procede originalmente de Harold Lasswell (1956),
uno de los pioneros y promotores de lo que él llamó "las ciencias de la política pública” (Policy
sciences). Esta secuencia resultante de las etapas se ha denominado a menudo como "ciclo de políticas
(Jann y Wegrich 2006). En los años 1970 y 1980 se popularizó en varios manuales clásicos de
políticas públicas como los de Charles O. Jones y James Anderson y recientemente se ha usado en
otros manuales clásicos como el de Howlett et al. (2009) o Birkland (2011). Cada uno contenía
interpretaciones ligeramente diferentes de los nombres, número y el orden de las etapas, en el ciclo.
En la mayoría de los casos el ciclo consiste en las siguientes fases: (1) la definición del problema y
el establecimiento de la agenda; (2) la formulación de las soluciones de política pública; (3) la
adopción de las decisiones (4) la implantación; y (5) la evaluación (con la posible consecuencia de la
terminación de políticas o su reformulación).
Como han señalado Howlett et al (2009), este modelo tiene ventajas e inconvenientes. La
ventaja más importante es que facilita la comprensión de un proceso multidimensional mediante la
desagregación de la complejidad del proceso en un número concreto de etapas y subetapas, cada una
de las cuales puede ser estudiada en exclusiva o en términos de su relación con cualquiera de las otras
etapas del ciclo. Esto ayuda a la construcción de teorías al permitir que los resultados de numerosos
estudios de casos y estudios comparativos de las diferentes etapas se puedan sintetizar y acumular.
La principal desventaja de este modelo es que puede ser mal interpretado haciendo pensar a quién se
acerque a él que los responsables políticos resuelven los problemas públicos de una forma sistemática
y más o menos lineal, cosa que obviamente no es cierta en la realidad, ya que la identificación de
problemas y la formulación e implantación de soluciones a menudo son procesos ad hoc y muy
peculiares. Con frecuencia, los decisores simplemente reaccionan a las circunstancias y lo hacen en
función de sus intereses y disposiciones ideológicas preexistentes. La idea de dividir el proceso de
diseño y elaboración de las políticas públicas en etapas exagera, por tanto, el carácter racional de la
elaboración de las políticas y presenta una imagen algo falsa de tal proceso.
En todo caso, parece útil en este curso introductorio aprovechar las ventajas del modelo de
etapas y presentar aquí las características principales de las cinco etapas propuestas (Cameron 2011,
Wu et al. 2010) que luego serán descritas en detalle en los temas correspondientes del curso:
1. la Identificación de problemas y establecimiento de la agenda. En cada sociedad

existen literalmente cientos de cuestiones que algunos ciudadanos consideran asuntos preocupantes
al respecto de los cuales el gobierno (al nivel territorial que sea) debería hacer algo. De todos esos
asuntos solo una pequeña proporción llega a ser objeto del desarrollo de una política pública. El foco
aquí consiste en estudiar cómo los responsables públicos identifican y definen los problemas que
pueden llegar a ser los objetivos de las políticas públicas. El saber por qué sólo algunos problemas de
entre todos los que preocupan a una sociedad dada son tomados en consideración por los formuladores
de políticas implica analizar cómo se establece la agenda gubernamental, es decir, cómo los
responsables gubernamentales deciden cuáles son los problemas a abordar. Sin embargo, antes de
todo ello debe definirse qué se considera un problema público o un problema de política pública, por
qué alguna circunstancia o asunto se convierte en un problema público que merece la atención o que
consigue entrar en la agenda gubernamental, por qué algunos problemas no alcanzan el estatus de
llegar a ser parte de la agenda. También cabe estudiar el papel de ciertos actores en este proceso de
establecimiento de la agenda. Las demandas suelen dirigirse a los responsables políticos en el poder
ejecutivo o en los parlamentos, o son reflejadas por los medios de comunicación o el público en
general. Pero también los funcionarios o gestores públicos desempeñan un papel muy importante en
identificar nuevos asuntos o problemas de política pública, a través de los programas que gestionan
y las personas a las que atienden, a menudo antes de que los asuntos se vuelvan tan problemáticos
como para pasar a considerarse problemas públicos.
2. Formulación de políticas. Consiste en el desarrollo de alternativas o el diseño de

posibles líneas de actuación del gobierno para hacer frente a problemas que han entrado a formar
parte de la agenda gubernamental. Esta fase implica la creación, identificación o la emulación de
ciertas soluciones o actuaciones públicas, a menudo llamadas alternativas u opciones de politica
pública, para resolver o mejorar los problemas públicos. En este caso el interés de los estudios se
centra en saber quién participa en la formulación de políticas, en cómo se desarrollan alternativas
para hacer frente a un problema y con qué abanico de instrumentos cuentan los responsables públicos
para hacer funcionar estas alternativas, en cuáles son las dificultades y los sesgos en la formulación
de propuestas de actuación. Los responsables políticos se enfrentan típicamente a ventanas de
oportunidad de corta duración para llegar a soluciones viables debido a diversas razones, por ejemplo,
a la competencia por su atención y/o la urgencia de los problemas que afrontan. Tal presión puede
conducir a decisiones erróneas desde una perspectiva a largo plazo, tales como cuando surgen ciertas
dificultades relevantes en la implantación o ciertas consecuencias presupuestarias que no se prevén
correctamente por la prisa por aprobar un proyecto de ley antes de una fecha límite. Los gestores
públicos, a través de los departamentos en que trabajan pueden ayudar a fomentar el desarrollo de
ideas de política mucho antes de que estos asuntos lleguen a la agenda de la política, por lo que ciertas
deficiencias críticas se han podido anticipar y se han podido preparar las correspondientes medidas
correctivas.
3. Adopción de decisiones. Esta fase involucra a los actores individuales o colectivos

oficialmente autorizados para decidir adoptar un determinado curso de acción para su implantación
entre todas las alternativas propuestas para abordar un problema público, incluyendo no el hacer nada.
En los parlamentos, esto lo hacen las mayorías, en los ejecutivos debe estudiarse quién y cómo se
adopta o promulga una opción de politica pública, qué requisitos se cumplen, cuál es el contenido de
la política adoptada. En esta fase en especial, los decisores o gestores públicos participan de varios
modos, dependiendo de su rango y el tipo de organización en la que trabajan. Los gestores públicos
de alto nivel a menudo comparten la responsabilidad de adoptar decisiones de política pública con
los líderes políticos a los que sirven. Los gestores públicos en los niveles relativamente más bajos en
la escala administrativa también pueden desempeñar un papel importante en las decisiones al
proporcionar información útil acerca de la viabilidad administrativa, un criterio fundamental para la
adopción de decisiones.
4. Implantación de políticas públicas (también conocida como aplicación o ejecución).

En esta fase toma forma y se pone en marcha una política pública adoptada. La atención se dirige a
aquello que se hace para llevar a efecto o poner en práctica las políticas públicas adoptadas, a quién
está involucrado, qué actividades se realizan, si es que se realiza alguna, para hacer cumplir o aplicar
una política, cómo contribuye la implantación a configurar el contenido final de la política pública.
A menudo, se produce un mayor desarrollo, o dicho de otra forma, se toman nuevas decisiones en el
transcurso de la implantación de las políticas. . Las políticas decididas en un nivel más político son a
menudo generales y vagas, dejando ciertos detalles cruciales para que los funcionarios públicos a
nivel de ventanilla (street level bureaucrats) los completen o desarrollen. Además, el hecho de que
los gestores públicos (y las unidad es administrativas donde trabajan) estén provistos de mandatos
para llevar a cabo determinadas políticas no significa que estén garantizados los recursos necesarios
para la implantación y el apoyo de las principales actores interesados. Para ser eficaces, los gestores
públicos deben desarrollar conocimientos y perspicacia política en la creación de redes, la promoción
y la negociación de políticas públicas.
5. Evaluación de políticas. Esta etapa implica un conjunto de actividades de análisis para

valorar en qué medida una política pública puede alcanzar o está alcanzando sus objetivos declarados
y, si no es así, qué se puede hacer para mejorarla. Consiste, por tanto, en una serie de actividades
destinadas a medir y determinar lo que está logrando una actuación de política pública, si está
alcanzando sus metas, y si tiene otras consecuencias. En esta etapa, los estudiosos se preguntan de
forma más o menos institucionalizada qué problemas principales se han identificado en el éxito o
fracaso de la política, quién está involucrado en la evaluación, quién se ve favorecido o perjudicado
por una política pública, cuáles son las consecuencias de la evaluación de la política, si existen
demandas de cambios o derogación de la política, se reinicia el proceso de la política debido a la
evaluación, en qué medida los resultados se deben estrictamente al programa o a otros factores, etc.
En esta fase los gestores públicos tienen ventajas sobre otros actores privados interesados debido a
su acceso directo a la información sobre el desempeño de la política pública.
El estudio de estas cinco fases es útil para entender el proceso de políticas, sus condicionantes
externos y sus consecuencias, así como el conjunto de actores, instituciones e ideas que interactúan
en cada una de ellas y las diferentes formas y resultados que los diferentes países y los diferentes
sectores de política pública pueden presentar.
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Asimismo, nuestro enfoque entiende que la propia naturaleza de los problemas públicos a
abordar y de los instrumentos de política pública utilizados también determina en parte el tipo de
proceso y los actores implicados, por lo que dedicamos asimismo dos temas a entender la naturaleza
de los problemas públicos y las herramientas o instrumentos de política pública y sus consecuencias
y otro a comprender el papel de condicionantes externos de la política pública como la opinión
pública.
Panorama del curso: contenido y enfoque de estas unidades didácticas del curso
Planteado este enfoque, el curso consta de 12 temas divididos en cuatro grandes bloques
temáticos. El primero de ellos, los temas 1-4, se ocupa de presentar las definiciones y dimensiones de
las políticas públicas y su entorno institucional y técnico. En él, junto con esta introducción, se trata
de familiarizar al alumno con las herramientas analíticas, conceptos y teorías básicas que forman el
trasfondo para el estudio de las políticas públicas. Así, el tema 2 examina la naturaleza y variedad de
los problemas sociales y los tipos de políticas y temas de la actuación pública, y el tercero los
instrumentos de la actuación pública y las posibilidades y modos de diseñar las políticas públicas. El
capítulo 4 estudia el contexto social e institucional del proceso de elaboración de las políticas,
observando a los actores centrales y las instituciones que están involucradas en el desarrollo,
formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas, los recursos de qué disponen y las
diferentes arenas institucionales y administrativas donde tiene lugar el proceso de políticas públicas.
El bloque temático 2. Temas 5-9, se dedica a estudiar con más detalle las mencionadas fases
del ciclo o proceso de políticas públicas presentando los diferentes conceptos y teorías que permiten
comprender mejor y explicar la variación en la definición de los problemas y la formación de la
agenda, el proceso de formulación y cambio de políticas, la adopción de decisiones de política
pública, la implantación de políticas y la evaluación de programas y su impacto.
El bloque temático tercero complementa los capítulos anteriores con dos temas de investigación
muy actuales en los estudios académicos de políticas públicas con muchas consecuencias prácticas y
donde se han dado avances significativos, el tema del éxito y fracaso de las políticas y cómo podemos
estudiarlo mejor y el tema de las relaciones entre las políticas y la opinión pública.
Por último, como ya se ha señalado, el bloque temático cuarto se centra en una muestra detallada
del análisis aplicado de las políticas públicas introduciendo un modelo muy y utilizado de análisis en
varios pasos donde se dan consejos a los lectores interesados en emprender profesionalmente tarea s
de analista de políticas.
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TEMA 2: LOS OBJETIVOS Y JUSTIFICACIONES DE LA

INTERVENCIÓN GUBERNAMENTAL Y LA ACTUACIÓN
PÚBLICA
Las políticas públicas se formulan o modifican cuando el público y los responsables políticos
creen que el gobierno debe intervenir para corregir o solucionar un problema social. Pero esto no
significa que el asunto se resuelva de forma permanente. Las razones aducidas para la intervención
gubernamental en las políticas públicas han sido controvertidas en el pasado y lo siguen siendo hoy
en día. Los argumentos a favor y en contra de la intervención del gobierno en la economía y en la
vida de las personas se basan en diferentes filosofías políticas e ideologías o en creencias específicas
acerca de las necesidades sociales y las posiciones que defienden los partidos políticos y grupos de
interés. Las razones a favor o en contra de la intervención del Estado son al menos de tres tipos:
políticas, éticas y económicas o fallos del mercado. Especialmente las últimas merecen una discusión
más larga por ser más complejas (Kraft y Furlong 2011; Bozio y Grenet 2010).
Razones políticas
Los ciudadanos y los propios legisladores pueden decidir en un momento dado que el Estado
debe intervenir para resolver un problema por razones políticas. Un cambio notable en la opinión
pública o el surgimiento de un movimiento social puede impulsar la acción pública. Un ejemplo
clásico fue la decisión del Tribunal Supremo de Estados Unidos en 1954 sobre la segregación de
escuelas públicas en el caso Brown v. Junta de Educación de Topeka y el surgimiento del movimiento
de los derechos civiles a partir de cuya presión el gobierno federal estadounidense comenzó a actuar
en materia de derechos civiles. Otro ejemplo es cómo durante los años 1960 y 1970 los gobiernos de
todos los países occidentales empezaron a intervenir cada vez más, por ejemplo, en la protección del
consumidor, la seguridad del tráfico o la protección del medio ambiente debido a la creciente
preocupación pública sobre estos temas que comenzó en esos años. Asimismo, más recientemente, al
sentir un cambio en el entorno político en relación con las preocupaciones sobre la inmigración ilegal,
otros gobiernos han promulgado legislación en temas de inmigración más o menos restrictivas.
Razones éticas
Ciertos problemas y circunstancias pueden dictar que el Estado deba intervenir por razones
éticas. En este caso, la actuación del Estado es vista como “lo correcto”, incluso aunque no exista
presión proveniente de la mayoría del público. Una parte de la población o los miembros de un grupo
de interés organizado pueden no estar dispuestos a presenciar el sufrimiento de la pobreza, el hambre,
o abusos contra los derechos humanos, ya sea en el propio país o en el extranjero, y exige que el
Estado haga algo al respecto. Como ejemplo de este tipo de políticas de solidaridad pueden citarse
los programas orientados a apoyar a colectivos como los discapacitados sin ingresos suficientes o los
padres de los niños gravemente enfermos. Alrededor de muchos programas existentes hoy en día
podríamos identificar este tipo de argumentos morales, por ejemplo, los relacionados con la
cooperación al desarrollo, las políticas de lucha contra la exclusión social o los cuidados paliativos.
Muchas veces estos argumentos éticos pueden utilizarse para ocultar otro tipo de razones o
argumentos de tipo económico o estratégico, siendo difícil distinguir cuales son las razones reales
que hay detrás de la intervención pública (por ejemplo, la Guerra de Irak).
13
Razones económicas y fallos del mercado

La economía y los llamados fallos de mercado del sistema capitalista son una de las
justificaciones más usuales de la intervención gubernamental. Un fallo del mercado se produce
cuando el mercado privado no es eficiente para producir bienes o asignarlos. Al menos se pueden
identificar cuatro tipos de fallos del mercado: la existencia de monopolios y oligopolios, las
externalidades o efectos externos, la insuficiencia de la información, y la incapacidad para proveer
un bien público o colectivo.
Existe un monopolio u oligopolio cuando una o varias personas o empresas dominan el mercado
y pueden controlar el precio de un producto o servicio. Los ejemplos abundan. Por ejemplo, es raro
que en muchas localidades existan más de un operador de televisión o internet por cable. También es
el caso, por ejemplo, de una compañía de agua o de electricidad en una ciudad de tamaño mediano,
donde no tendría sentido que hubiese otras empresas ya que entonces se perderían las economías de
escala o habría que replicar infraestructuras excesivamente costosas. Se trata de monopolios en cierto
modo inevitables y por eso reciben la denominación de "naturales" o "técnicos". En estas situaciones,
las administraciones se ven compelidas a aceptar este tipo de monopolio y tratan de regularlos para
que funcionen de una manera justa.
Se denominan externalidades o efectos externos a los efectos secundarios de decisiones y
acciones de los agentes que participan en el mercado que afectan a los ciudadanos o a la sociedad.
Una externalidad es negativa cuando un tercero se ve perjudicado por una de estas decisiones y no
recibe compensación por dicho perjuicio. Los vertidos al medio ambiente que se producen por la
fabricación de objetos de cristal artesanos en la Bahía de Venecia o la producción de energía eléctrica
mediante la quema de carbón, materia prima especialmente contaminante, son ejemplos de este tipo
de externalidad negativa, ya que dañan el medio ambiente y son potencialmente peligrosos para la
salud de los ciudadanos. Mediante la regulación el Estado debe exigir a estas empresas determinadas
medidas tecnológicas para reducir la contaminación e incluso determinados impuestos que puedan
anticipar lo que al Estado le costará atender a los problemas de salud de los ciudadanos y a la
descontaminación medioambiental. Una externalidad positiva se produce cuando un tercero resulta
beneficiado por la actividad de otros. La educación superior es una externalidad positiva que puede
ser sufragada `por una comunidad y beneficiar a otra ya que la sociedad se beneficia de recibir una
población bien educada
Un mercado funcionara bien, en perfecta competencia cuando los compradores y vendedores
tienen toda la información necesaria para realizar transacciones o intercambios. Cuando los
ciudadanos tienen información incompleta sobre un producto o servicio pueden verse perjudicados
por ello de múltiples formas. Por ejemplo, sus finanzas pueden verse afectadas si compran un
produzco financiero sobre el que se les ha hurtado información; o su salud puede estar en riesgo si
compran cualquier medicamento supuestamente milagroso dispensado a través de internet. En estos
casos, el Estado debe regular y supervisar esa actividad del mercado ya que a los consumidores les
puede resultar imposible averiguar si estos productos son seguros.
Finalmente, un cuarto tipo de fallo del mercado se produce cuando los mercados no pueden
proveer bienes públicos, también llamados bienes colectivos. Un bien público o colectivo se define
por dos criterios: la capacidad de excluir a alguien de conseguir el bien y la capacidad de consumir
de manera conjunta el bien. La exclusión dentro de la economía se produce normalmente a través de
la fijación de precios. Si un individuo puede cobrar por un bien o servicio, entonces él o ella puede
excluir a alguien de conseguirlo. Productos que se pueden consumir en forma conjunta son aquellos
en los que el consumo de una persona no impide que otra también los consuma. Si la producción de
un bien no produce beneficios nadie lo producirá en el mercado por más necesario que sea.
Tradicionalmente, la distinción entre bienes públicos y privados ha sido utilizada para estimar
cuáles es mejor que provea el Estado y cuáles deben dejarse a la iniciativa privada Los primeros son,
como hemos dicho, aquellos que están disponibles para todos en una sociedad y no se agotan cuando
14
son consumidos por una sola persona o grupo. La defensa de un país o la regulación ambiental para
mantener el aire o el agua limpios benefician a todas las personas y no se agotan con el consumo de
un individuo, por ejemplo. Los bienes privados son aquellos que una vez consumidos por alguien ya
no pueden ser disfrutados por nadie más.
Sin embargo, esta distinción no es siempre sencilla y además no siempre existe acuerdo sobre
que este sea un criterio válido para decidir quién debe ser el responsable de la provisión de
determinados servicios.
Las ideas sobre qué bienes deben ser provistos por el Estado o no también varían por países.
Existe, por ejemplo, controversia, en el área de la provisión de la sanidad o, por ejemplo, en relación
al transporte. Así, en la mayoría de los países europeos, a diferencia de los Estados Unidos, el
transporte se considera una responsabilidad pública que contribuye también al desarrollo industrial o
la planificación urbana.
Los problemas de política pública o problemas públicos: características y tipos
La Real Academia de la Lengua Española define problema como el “conjunto de hechos o

circunstancias que dificultan la consecución de algún fin”, o como un “planteamiento de una situación
cuya respuesta desconocida debe obtenerse a través de métodos científicos” Para Dery (1984). “los
problemas de políticas públicas son necesidades, valores u oportunidades de desarrollo que no están
resueltas y que son posibles de alcanzar mediante la acción pública” Dichos problemas son la razón
de ser del Estado y por tanto, su identificación es de suma importancia para los estudiosos académicos
y los analistas de políticas públicas aplicadas. Otros autores como Padioleau definen el problema
público como “el conjunto de problemas percibidos que demanda un debate público, incluso la
intervención de las autoridades políticas legítimas”. Ordoñez-Matamoros define problema público
como “toda situación que afecta negativamente los valores materiales e inmateriales de una
colectividad, o amenaza afectar el bienestar de la misma en el futuro cercano, y sobre las que se espera
que el Estado actúe”.
En esta definición destacan varios elementos característicos muy importantes del proceso que
va desde la percepción de que “algo está mal”, seguida de la identificación de elementos sustantivos
del mismo tales como el hecho de que su existencia afecta ciertos intereses y vulnera ciertos valores,
pasando por el reconocimiento de que “se debe hacer algo al respecto” y, por último, la creencia de
que el Estado es capaz, al menos hipotéticamente, de solucionarlo.
Características generales de los problemas públicos

Hay varias características que comparten todos los problemas públicos o problemas de política
pública (policy problems) que se pueden resumir en cinco (Ordoñez-Matamoros, 2013)
1. Interdependencia. Los problemas en un sector de políticas afectan con frecuencia a los

problemas en otras áreas. Los problemas de política pública no son entidades independientes, sino
que forman parte de un sistema más complejo. Por ejemplo, el problema de la inmigración afecta a
diferentes sectores de política pública que van desde la seguridad ciudadana, hasta el área de salud,
educación o al ministerio responsable del empleo.
2. Subjetividad. Los problemas públicos son construidos subjetivamente por quienes

definen tales problemas, están sujetos a interpretaciones humanas. En realidad, se basan en elementos
de una situación problemática que son abstraídos de ella mediante el análisis. En otras palabras, ante
una misma realidad o elemento objetivo (por ejemplo, el incremento del número de inmigrantes
ilegales) distintos actores pueden destacar distintos aspectos. En el caso de la inmigración hay quien
dirá que se trata de un problema de seguridad, por ejemplo, el Ministerio del Interior, mientras que
15
otro pensará que lo que principalmente destaca de la inmigración es que es un problema de salud
pública, por ejemplo, el Ministerio de Sanidad, y finalmente otro más, por ejemplo, una ONG de
inmigrantes, opine que se trata de un problema de derechos o de dignidad humana. Si una situación
o circunstancia constituye un problema es debido a creencias y valoraciones humanas y no producto
de los hechos mismos. Es muy importante, por tanto, no confundir una situación problemática con un
problema, dado que este último es una creación mental que resulta de transformar la experiencia en
un juicio humano. Finalmente, es importante entender que la definición del problema que logre
imponerse determinará en buena medida la solución al mismo (ver el Tema 5).
3. Artificialidad. Los problemas públicos son una creación del ser humano hecha
mediante la interpretación y el juicio. Es la sociedad quien decide si quiere mejorar o cambiar una
situación problemática. Cotidianamente las sociedades soportan múltiples condiciones (i.e. el mal
tiempo, las enfermedades incurables, la contaminación, sin embargo, “no todas las condiciones son
consideradas como problemas” (Kingdon, 2003). En este sentido, un problema puede ser el producto
de un proceso de problematización. Poniendo de nuevo como ejemplo la política ambiental, se
demuestra que la contaminación empezó a ser considerada como problema a partir de los años 70,
aunque en realidad existía desde la aparición de la gran industria. Así, pues, la existencia de un hecho
objetivo no implica su calificación automática como problema público.
4. Condición dinámica de los problemas públicos. “Tanto los problemas como las
soluciones están en constante evolución. Las soluciones a los problemas se pueden volver obsoletas,
o los problemas pueden cambiar o transformarse”. (Dunn, 2013). Esta evolución de los problemas o
soluciones se produce porque los valores sociales cambian como también lo pueden hacer las
características sociodemográficas de la sociedad o las tecnologías disponibles para afrontar los
problemas. La necesidad de atender a las personas en situación de dependencia con el apoyo del
Estado es un asunto que ha empezado a ser considerado un problema público recientemente en el
caso de España y ello se ha debido al envejecimiento de la población y a la incorporación masiva de
las mujeres al mercado de trabajo y a que ellas ya no pueden encargarse de estas tareas como lo habían
hecho tradicionalmente.
5. Incorporan tanto elementos técnicos como políticos. Los problemas públicos

incorporan aspectos de gran complejidad y especialidad que solo pueden ser atendidos apelando a
procedimientos, herramientas o materiales que demandan un profundo conocimiento de diversas
disciplinas. En cuanto a su dimensión política, cualquier problema de política pública y su solución
afecta a la distribución de costes y beneficios y a los equilibrios existentes en esa sociedad antes de
que el problema fuera resuelto. Puede modificar el reparto del poder y de intereses de ciertas personas,
organizaciones sociales o políticas o instituciones y es muy probable que genere rechazos o
resistencias entre quienes no ven atendida su “definición” del problema ya que nunca la “solución”
es totalmente” satisfactoria” para todos los involucrados. Más aún, esa solución técnica suele generar
nuevos problemas.
Según su estructuración o grado de complejidad

Según su grado de complejidad o estructuración, los problemas se han clasificado en dos
categorías básicas. Se distingue así entre problemas simples o bien estructurados y problemas
complejos o débilmente estructurados (Dunn 2013).
Los criterios propuestos para establecer la complejidad o simplicidad de un problema público
son cinco: el número de decisores que participan en su solución, el número de posibles opciones
alternativas de solución, los valores en juego, el nivel de certeza de los resultados y la calculabilidad
16
de los mismos (Dunn, 2013). Estos criterios ayudan al analista de políticas a identificar a qué tipo
problema se enfrenta y cuáles son sus características. Asimismo, un problema es simple o complejo
dependiendo del grado en el cual tal problema forma parte de un sistema interdependiente de
problemas.
• Problemas simples o bien estructurados Para Dunn (2013) los problemas simples son todos
aquellos que tienen una cantidad limitada de decisores (uno o pocos), un número reducido de opciones
alternativas, un grado de consenso alto entre los actores críticos involucrados (llamados en inglés
stakeholders), unos resultados ciertos y, por último, unas probabilidades de éxito o fracaso
calculables. Un ejemplo de problema simple es una epidemia en Haití, pues el número de decisores
es relativamente bajo, las alternativas de solución son escasas (pues habría que controlar la epidemia
mediante campañas de vacunación, programas de atención y prevención, campañas informativas,
entre otros), nadie pone en duda la importancia de resolver el problema ni cuestionaría los métodos
médicos.
• Problemas complejos o débilmente estructurados: son aquellos en los cuales existen un gran
número de decisores que, en general, tienen valores e intereses en conflicto. Las opciones alternativas
de solución en este tipo de problemas son ilimitadas y, por lo general, los resultados de dichas
alternativas son inciertos. Las probabilidades de éxito en los problemas débilmente estructurados son
incalculables. Un ejemplo de problema complejo es la pobreza. Dentro de los actores involucrados
están los miembros del gobierno en áreas como la educación, la seguridad social, la sanidad, la
economía; miembros del legislativo, la sociedad civil organizada, los empresarios, los sindicatos,
incluso agentes internacionales y no gubernamentales. No es de extrañar que entre estos actores
existan conflictos de valores. Los resultados de las soluciones que se proponen, al ser tan complejos,
son difíciles de predecir y las probabilidades de éxito son prácticamente incalculables. El aborto ilegal
es otro buen ejemplo de problema complejo. En este caso los decisores son diversos: el parlamento,
el Ministerio de Sanidad y Asuntos sociales, el Ministerio de Educación, los centros educativos, los
centros médicos, los tribunales, las ONGs feministas o pro-vida, etc. Adicionalmente, existen
conflictos de valores en cuanto al problema; la visión de la Iglesia es diferente a la del gobierno y no
hay consenso entre diferentes grupos sociales. Por otra parte, las alternativas de solución son diversas
y sus resultados son inciertos. (Ordoñez 2013)
Como recuerda Ordoñez-Matamoros (2013), todo problema tiene dos grandes componentes: el
político y el técnico. Si el analista de políticas se enfrenta a un problema simple y debe recomendar
soluciones, serán muy importantes sus conocimientos y habilidades técnicas. Si el analista se enfrenta
a un problema complejo, serán más relevantes sus conocimientos y habilidades políticas. El analista
debe hacer por tanto frente a las características propias de cada tipo de problema. En el caso de los
problemas simples, el análisis se concentra en la comparación de alternativas en donde los criterios
técnicos predominan. En el caso de problemas complejos, las alternativas requieren de un estudio
relativamente más político, en el que se deberían tener en cuenta los conflictos de intereses, los
impactos socio económicos, el carácter, ideológico, sociológico, etc.
El caso de los “problemas retorcidos” como tipo de problema complejo
Cada vez más en el mundo globalizado existen problemas de política pública interrelacionados
y complejos. La crisis bancaria reciente, o la crisis de la deuda, con sus consecuencias económicas es
un típico ejemplo del tipo de problemas públicos que afrontan los gobiernos hoy en día. En este
mundo cada vez más interconectado, hay problemas públicos que no tienen una solución fácil. De
hecho, incluso la identificación y estructuración del problema puede resultar difícil. Por ejemplo, el
terrorismo ha demostrado ser difícil de combatir para muchos gobiernos de todo el mundo. Algunos
gobiernos han definido el terrorismo en términos de política de defensa (por ejemplo, 'Guerra contra
el Terrorismo "), otros en términos de política social (por ejemplo, como medidas que aborden la
pobreza y la exclusión social a escala global) y otros en términos de justicia penal (por ejemplo, un
delito que requiere políticas de aplicación de la ley) o incluso las tres cosas a la vez. En los estudios
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de políticas públicas, este tipo de problemas complejos se han denominado a veces “problemas
“retorcidos”, “endiablados” o “perversos” (en inglés wicked problems)
Este concepto se refiere a situaciones sociales problemáticas en las que:
(1) no hay una solución obvia;
(2) muchos individuos y organizaciones están necesariamente involucrados;
(3) hay desacuerdo entre las partes interesadas; y
(4) la solución requiere cambios de comportamiento de ciertos actores (Rittel y Webber,
1973);
Algunos problemas públicos complejos que se han definido a veces como retorcidos son, por
ejemplo, la pobreza, la exclusión social, las desigualdades, el cambio climático, la contaminación, el
terrorismo, etc. A menudo, tratar de abordar el problema identificado puede conducir a resultados no
deseados. Este concepto de problema retorcido surgió de la crítica a los enfoques técnico-racionales
o “de ingeniería social” para resolver problemas complejos de planificación y política social. Por un
lado, los críticos de los programas de política complejos afirmaban que los niveles requeridos de
claridad de los objetivos, información y coordinación eran imposibles de alcanzar.
Una definición más específica y más útil de "problema retorcido", que procede del estudio de
la planificación social es la que lo define como:
“un problema que es difícil o imposible de resolver dado que presenta requisitos incompletos,
contradictorios y cambiantes que generalmente son difíciles de reconocer”.
Dada la existencia de complejas interdependencias en este tipo de problemas, los esfuerzos para
resolver un aspecto de un problema retorcido podrían revelar o crear nuevos problemas. La
formulación presentada en 1973 por Rittel y Webber de los problemas retorcidos en la planificación
de políticas sociales especificaba diez características:
1. No existe una formulación definitiva de un problema retorcido (definir un problema

retorcido es en sí mismo un problema retorcido).
2. Los problemas retorcidos no tienen tiempo de espera.
3. Las soluciones a un problema retorcido no son del tipo verdadero o falso, sino mejor o
peor.
4. No existe ninguna prueba inmediata y definitiva de una solución a un problema
retorcido.
5. Cada solución a un problema retorcido es una "operación única". Dado que no existen
oportunidades de aprender a través del ensayo y error, cada intento importa de modo
significativo.
6. Los problemas retorcidos no tienen un conjunto de soluciones potenciales enumerables
(o exhaustivamente posibles de describir), ni tampoco existe un conjunto bien descrito de
operaciones permitidas que pueden incorporarse al plan.
7. Cada problema retorcido es esencialmente único.
8. Cada problema retorcido puede considerarse como un síntoma de otro problema.
9. La existencia de una discrepancia representando un problema retorcido puede
explicarse en varias formas. La elección de la explicación determina la naturaleza de la
resolución al problema.
10. El planificador no tiene derecho a equivocarse (los planificadores son responsables de
las consecuencias de las acciones que generan)
Un clásico ejemplo de problema retorcido es aquel cuya solución requiere que un gran número
de personas cambien sus códigos de conducta. Políticas como la medioambiental, la sanitaria o la
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seguridad vial pueden ser potencialmente sectores que se enfrentan a problemas retorcidos, así como
el cambio climático, los desastres naturales, el sistema sanitario, la epidemia de SIDA, el tráfico
internacional de drogas, la seguridad nacional, los residuos nucleares y la injusticia social. El atractivo
del concepto de “problemas retorcidos” radica en que parece facilitar elementos para comprender por
qué tantas políticas y programas no alcanzan sus objetivos y podrían tener efectos imprevistos. Estos
desafortunados resultados surgen por varias razones:
• Los propios problemas pueden estar cambiando constantemente;
• Las soluciones pueden estar abordando los síntomas en lugar de las causas subyacentes;
• Las personas pueden estar en desacuerdo hasta tal extremo que las soluciones son
impracticables;
• El conocimiento necesario para la implantación efectiva puede ser débil o contestado;
• En resumen, la “incertidumbre” acaba incrustándose en todos los aspectos de la resolución del
problema.
Según su grado de atención pública, de conflicto y el tipo de decisor implicado

Gormley (1983), por ejemplo, sugiere que el grado y el tipo de complejidad técnica darán paso
a diferentes formas de conflicto en los diferentes problemas públicos. En los últimos diez años, más
o menos, los temas técnicos que implican una demanda de conocimiento se han mostrado más
“abiertos” al debate público, ya que ha disminuido el dominio de poder de los expertos y los
profesionales sobre la construcción puramente científica o técnica de los temas. El carácter técnico
de los asuntos limita irremediablemente el alcance del conflicto. Usando el lenguaje de
Schattschneider, está en el interés de los “ganadores” limitar la escala del conflicto en torno a asuntos
técnicos y científicos con el argumento de que los temas son demasiado complejos y difíciles de
entender para los legos.
Sin embargo, los actores excluidos de esta esfera técnica pueden formular estrategias para
ampliar el tema e incluirlo un debate más amplio enmarcándolo en términos que rebasen los límites
de los expertos. De manera específica, los grupos ambientalistas han estado a la vanguardia de este
tipo de redefinición de los temas científicos y técnicos. Cuanto más se sitúa un tema como de carácter
técnico/científico, más se le define como “apolítico” o “no partidista”. La estrategia de aquellos que
buscan desafiar la construcción de un asunto o problema público como excluido de la esfera del
conflicto político ha consistido habitualmente en hacer campañas para que el tema en cuestión sea
visto como algo que compete al público en general y en formular preguntas morales y de otra índole.
Baumer y Van Horn (2014) han tratado de establecer una relación entre diferentes tipos de
problemas, su exposición al público y propensión al conflicto y el proceso político que rodea a su
solución. A partir de ahí establecen algunas generalizaciones Los asuntos que preocupan a gran
número de personas es probable que estimulen un intenso debate público y atraigan a más
participantes en el proceso político que los asuntos que se refieren solamente a un pequeño segmento
de la población.
• Las políticas complejas y las que requieren cambios importantes en el comportamiento público
o administrativo son mucho más difíciles de implantar que las políticas que se pueden llevar a
cabo de forma rutinaria a través de las redes organizativas ya establecidas.
• Los asuntos que implican costes ocultos suelen ser manejados por el sector privado, mientras que
los asuntos que implican la atribución de costes en disputa requieren algún tipo de intervención
gubernamental. Diferentes tipos de proceso de elaboración de políticas dan lugar a resultados
sustantivos diferentes. Por ejemplo,
• Las decisiones adoptadas por funcionarios de nivel bajo o medio tienden a reflejar las normas
profesionales, los imperativos de la organización y procedimientos operativos estándar. El
resultado más probable es el llamado incrementalismo, o sea, la formulación de políticas o
soluciones que cambian las cosas sólo de forma marginal.
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• Las decisiones adoptadas por los políticos en un contexto de excitación pública pueden ofrecer
oportunidades para la innovación de política pública. Sin embargo, asuntos altamente
conflictivos que no llegan a alcanzar el punto de crisis a menudo se paralizan o estancan
• Los políticos frecuentemente responden simbólicamente a los ciudadanos, o pueden abordar los
problemas de unos pocos grupos o individuos, en lugar de adoptar una actuación de política
pública amplia.
• Las decisiones adoptadas por los jueces pueden diferir significativamente de las decisiones
tomadas por otros funcionarios públicos, ya que aquellos no necesitan encubrir o diluir un cambio
en las políticas públicas. La Constitución, su seguridad del empleo, y los valores profesionales
protegen a los jueces de los políticos, aunque no siempre de la política.
Tipos de asuntos de política pública y sus consecuencias: tipologías clásicas
La tipología de Lowi, los tipos de políticas y arenas de poder según sus efectos sobre la sociedad
(policy determines politics?)
Un elemento importante del proceso de la política pública es la comprensión de cómo los
diversos intereses están organizados y cómo diversos intereses reaccionan a diferentes tipos de
políticas públicas. Esta es la razón de que existan varios intentos de desarrollar tipologías de políticas
públicas que han intentado predecir las dificultades o peculiaridades presentes en ese sector a lo largo
del proceso de elaboración de las mismas.
Las tipologías de políticas más tradicionales generalmente dividían las políticas públicas en
categorías temáticas como la educación, la política de sanidad, o la política de transporte, por ejemplo.
Este sistema era útil para entender diferentes sectores de política, pero no servía para extraer
conclusiones generales acerca del proceso político que subyace a estas políticas. El problema concreto
es que, al no decirnos algo más generalizable a otros sectores de política, estas tipologías simples
hacían difícil aprender de otros tipos de políticas y sus procesos subyacentes.
La era moderna de desarrollo de tipologías de política comenzó en 1964, cuando Theodore
Lowi estableció los tipos de políticas clásicas dividiendo las políticas públicas en tres categorías:
distributivas, redistributivas y reguladoras (más tarde añadiría el tipo de política constituyente). Lowi
argumentaba que el conocer qué tipo de política tenemos entre manos como analistas o elaboradores
de política, nos permite predecir el tipo de conflictos que van a suceder en a lo largo del proceso de
elaboración e implantación. Por tanto, se trata de una herramienta que va más allá de la descripción
para adentrarse en el mundo de la predicción de las dificultades, proporcionando información útil a
los decisores públicos para la resolución de problemas. Los tipos de política pública que plantea Lowi
son:
Políticas distributivas: son las que implican la concesión de algún tipo de beneficio para un
grupo de interés concreto u otro grupo bien definido relativamente pequeño de beneficiarios. Los
ejemplos de la política distributiva incluyen las subvenciones o subsidios agrícolas; o el gasto o
transferencias a los gobiernos locales por parte del gobierno central para financiar sus
infraestructuras, tales como presas, sistemas de control de inundaciones, aviación, carreteras y
escuelas. Estos beneficios se distribuyen por lo general en el proceso de elaboración y aprobación del
proyecto de ley de presupuestos como parte del proceso presupuestario. La política distributiva
permite una cantidad considerable de negociación y la distribución de beneficios entre los grupos y
diputados del parlamento, ya que luego los partidos pueden usar esos beneficios conseguidos en el
presupuesto como mérito en sus campañas electorales.
Políticas reguladoras, son, en términos generales, las políticas que tienen por objeto regular la
conducta de los particulares en sus actividades en el mercado o en la vida cotidiana. Según Ripley y
20
Franklin, dentro de este tipo de Lowi pueden distinguirse dos subtipos, la política reguladora
competitiva y la política reguladora protectora.
Las políticas reguladoras competitivas implican medidas diseñadas para "limitar la provisión
de bienes y servicios a uno o unos pocos proveedores reconocidos, que se eligen entre un número
mayor de potenciales proveedores”. Ripley y Franklin citan como ejemplo la asignación de
frecuencias de radio y televisión por el gobierno central, y la concesión de canales de televisión por
cable por los gobiernos locales o regionales. Otro ejemplo son las políticas destinadas a regular los
oficios o las profesiones, tales como el derecho, la medicina, la ingeniería, los electricistas o
fontaneros o los peluqueros. El Estado asigna normalmente la capacidad de otorgar licencias
profesionales a los miembros de esa profesión, los abogados y los médicos están autorizados y
regulados por sus pares, a través de los colegios de abogados y los colegios de médicos nacionales o
regionales. Este sistema asegura la supervisión profesional de las actividades de los profesionales, a
los que se exige una determinada formación y regulación para asegurar un servicio competente a sus
clientes. Estas políticas también crean barreras para entrar en una profesión, lo que limita el número
de profesionales que prestan un servicio, posiblemente manteniendo precios por los servicios que son
más altos de lo que podrían ser en un mercado profesional que fuera de acceso libre. En su mayor
parte, las políticas reguladoras competitivas se hacen sin mucho escrutinio público. Gran parte de esta
política se hace en el ámbito regional, lo que contribuye más a su baja visibilidad, y los participantes
más activos en este tipo de políticas tienden a dominar a las comisiones parlamentarias y a los grupos
comerciales. En gran medida, este tipo de políticas son relativamente arcanas y estimulan una escasa
atención pública.
La política reguladora protectora, por su parte, tiene por objeto proteger al público en general
de los efectos negativos de la actividad privada, como los alimentos contaminados, la contaminación
del aire, los productos de consumo no seguros, o las transacciones comerciales fraudulentas. Aunque
la mayoría de las empresas y los empresarios sean personas responsables que no desean perjudicar y
disuadir a sus clientes, las empresas también están motivadas por el lucro y a veces se resisten a la
regulación por razones de costes, argumentando que eso reduciría los márgenes de beneficios o haría
sus productos poco competitivos en el mercado, o pondría a las empresas en desventaja competitivas
frente a sus competidores extranjeros. Debido a esta resistencia de las empresas a la regulación y al
hecho de que el Estado y sus organismos reguladores alegan estar actuando en interés público, las
políticas reguladoras protectoras tienden a ser altamente conflictivas. Normalmente involucran a los
ministerios y los legisladores junto con las asociaciones de empresarios o comerciantes más
importantes. Las decisiones se adoptan al final por negociación y compromiso, dado que normalmente
ni el Estado ni los empresarios pueden dominar completamente la elaboración de estas políticas. A
veces, incluso las comisiones parlamentarias desempeñan el papel de intermediarios entre los
objetivos de los organismos reguladores y los intereses de las empresas afectadas.
Políticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones públicas que tienen la finalidad de

“manipular la distribución de la riqueza, la propiedad, los derechos individuales o civiles, o algún
otro elemento valorado entre diferentes clases sociales o grupos raciales". A partir de esta definición,
ejemplos típicos son las políticas de bienestar, los derechos civiles para minorías raciales o sociales,
la ayuda financiera a los ayuntamientos pobres o la subvención a escuelas. Las políticas
redistributivas son las más controvertidas y en ellas participan habitualmente los más altos niveles
del gobierno y los líderes de los llamados agentes sociales (sindicatos y patronales). Su proceso de
elaboración se caracteriza por un alto nivel de conflicto y existe una gran dificultad para cambiar el
contenido de estas políticas. En principio, estas políticas son difíciles de aprobar ya que suelen
implicar que los intereses de los menos poderosos deban prevalecer sobre los intereses más poderosos,
21
o al menos convencer a los grupos más influyentes de que es correcto y justo aprobar la redistribución
de algunos de los recursos a los menos influyentes.
Políticas constituyentes, Lowi (1972) se refirió a este cuarto tipo añadido a sus tres tipos
iniciales para considerar aquellas políticas que tienen que ver con la reorganización o reforma de las
administraciones públicas, la organización electoral, la creación de nuevos ministerios, etc. Estas
políticas han recibido menos atención que las otras tres áreas, porque a menudo son vistas como una
categoría residual, a pesar de que estas políticas pueden implicar amplios costes y beneficios para la
sociedad frente a otras políticas que afectan a intereses limitados. En estas políticas el proceso
característico de elaboración transcurre de arriba hacia abajo y es dominado habitualmente por las
élites políticas y los funcionarios gubernamentales.
Algunos han calificado a estas políticas como “políticas institucionales”

(Quermonne 1987) o “políticas de gobernanza” (Tolbert 2002) para referirse a actuaciones
dedicadas, por ejemplo, a reformar la financiación política, a establecer reformas de los métodos
democráticos y electorales, etc. Tolbert define estas políticas de gobernanza como “los cambios en
las reglas que afectan a la estructura y organización de las instituciones políticas”. Las políticas
constituyentes o de gobernanza son, por tanto, aquellas que cambian las reglas del juego político en
áreas tales como las elecciones y votaciones, campañas políticas o la descentralización. Las políticas
anticorrupción serían también un buen ejemplo de políticas constituyentes o de gobernanza.
Wilson y los tipos de políticas según la difusión o concentración de sus costes y beneficios
Una crítica repetida a la tipología de políticas de Lowi es que a veces es difícil asignar ciertas
políticas a alguna de sus categorías. Muchas políticas tienen a la vez atributos o componentes
redistributivos y regulativos, como la regulación de la seguridad de productos de consumo que
redistribuye la responsabilidad por riesgo desde los consumidores hacia las empresas que fabrican los
productos. En este caso, no es claro, por tanto si es una política reguladora o redistributiva o las dos
cosas. James Q. Wilson respondió a las críticas de los tipos de política de Lowi mediante el desarrollo
de un sistema que evita plantear tipos de políticas que sean ambiguos.
Con la misma finalidad que Lowi, es decir, para anticipar los problemas que pueden aparecer
en el proceso de elaboración e implantación, Wilson organiza las políticas y los procesos políticos
que se derivan de ellas observando en qué medida los costes y los beneficios de una política se
concentran en un solo interés particular o se extienden a la mayor parte de los individuos o intereses
colectivos. En función de esto establece cuatro tipos:
(1) Política de Grupos de Interés. En ella tanto los costes como los beneficios se encuentran
concentrados en determinados grupos. Esta política pública beneficia a un grupo pequeño de
población identificable, a costa “de otro grupo también pequeño e identificable” (por ejemplo,
un arancel aduanero que beneficia a unos grupos de empresas frente a otros a los que perjudica).
Se produce un conflicto entre grupos que puede considerarse como un juego de "suma cero" entre
unos grupos y otros. Especial importancia tienen los grupos de interés y sus lobbies o
representantes, que intentan que el parlamento u otras instituciones del Estado adopten las
decisiones más favorables a sus intereses. Existe una lucha interna de poder entre los lobbies con
los mismos intereses, "ganando" aquel que presione de manera más eficaz.
(2) Política de Emprendedores. En ella los costes están concentrados pero los beneficios son difusos
o generales para la población. El conjunto de la sociedad se beneficia de una política que impone
costes elevados en un segmento pequeño e identificable de la población. En ellas, ciertos grupos
y sus líderes tratarán de persuadir a los gobiernos o legisladores para regular en interés del
público, frente a la oposición de los grupos que asumen los costes de esa política. Esto es así, por
ejemplo, en las políticas ambientales (medidas anticontaminación) en las que los costes los
22
soportan las industrias que contaminan, o en la política de seguridad en los automóviles que en
principio es soportada por los fabricantes. Las medidas de seguridad e higiene en el trabajo, por
ejemplo, también benefician a todos los trabajadores y son asumidas por los empresarios. Se
denomina política de emprendedores porque procede de determinados emprendedores públicos
que tratan de despertar un interés concreto por un tema a la sociedad para que ésta se movilice.
(3) Política Clientelar. En ella los costes son soportados por la población pero los beneficios están
concentrados en un grupo identificable. Se producen relaciones cercanas de "clientela" entre los
responsables políticos, los reguladores y los intereses regulados. El grupo beneficiado tiene
muchos incentivos para movilizarse, mientras que los individuos que soportan el coste lo hacen
de manera indiferente al estar muy divididos y ser poco visibles los costes (los incentivos de
movilizarse de cada uno son escasos). Un ejemplo típico son los aranceles que se ponen a la
importación de algunos productos para mantener altos los precios de los productos locales. La
mayor parte del público no percibe o es indiferente a un aumento en el precio de los productos
manufacturados que paga todo el mundo mientras que las empresas productoras concretas son
muy conscientes y se benefician sobremanera de los efectos de esos aranceles, por esa razón estas
últimas estarán muy motivadas y movilizadas para mantener esos aranceles y actuarán como una
clientela del ministerio de economía que en muchos casos tendrá éxito.
(4) Política Mayoritaria. Es aquella donde los beneficios y los costes de la política son difusos.
Beneficia a un gran número de población y los costes también deben ser soportados por un gran
número de personas, distribuyéndose entre la mayoría de la población. Grupos relativamente
desorganizados de personas, o quienes actúen en su nombre, buscan una aprobación sustantiva o
simbólica de una política pública. A menudo conduce a políticas débiles y ambiguas. Este tipo
de política implica campañas en las que se apela a la mayoría de la población. Se intenta
conseguir el apoyo de gran número de la población. Los grupos de interés no son prácticamente
relevantes en este caso. El ejemplo típico es la seguridad social o las pensiones, donde
prácticamente todo el mundo contribuye y se beneficia de la política.
Tabla 2.1. Tipología de Wilson

Beneficios
Concentrados Difusos entre mucha
en poca gente gente
Concentrados en Política de La política de
poca agente grupos de interés: emprendedores:
Costes Difusos entre mucha Política Política mayoritaria:
gente clientelar
Fuente: Wilson 1995

Esta tipología de Wilson nos sirve, por ejemplo, para entender mejor cuáles serían las políticas
más fáciles de defender y aprobar. En esta tipología una política que proporciona un beneficio obvio
y muy visible para un grupo conduciría a ese grupo a presionar en favor de la promulgación de la
política. Su tarea se hace aún más fácil si los costes de la política son difíciles de atribuir a un grupo
en particular, o sea, si los costes se distribuyen difusamente en algún grupo más grande. Un ejemplo
es una deducción fiscal por parte del gobierno central que permita a las grandes empresas
constructoras reducir sus impuestos por razón de sus pérdidas. Esta política es poco transparente, los
beneficiarios son unas pocas empresas a quienes les gustaría mantener esta compensación en secreto,
y el coste final de esta política será sufragado por todos los contribuyentes.
Por otro lado, si los costes son fácilmente atribuibles a un grupo o interés concreto, es probable
que el grupo que soporta esos costes tomara medidas para oponerse a esa política pública. Si el coste
y los beneficios se concentran en grupos identificables, se produce un estilo de elaboración de
23
políticas que implica conflicto entre grupos de interés. El ejemplo de Wilson es la disputa entre los
intereses laborales y empresariales en el campo de la seguridad en el trabajo. La aplicación de la ley
de accidentes laborales puede dar lugar a feroces batallas entre los sindicatos y las empresas, debido
a que los participantes en este debate creen que los beneficios de esta política se distribuyen solo a
un número relativamente pequeño de intereses (mano de obra) y son pagados por un número
relativamente pequeño de intereses (los empresarios).
No es difícil encontrar otros ejemplos de políticas que tratan de imponer costes a un grupo a
favor de los beneficios para otro dentro del sector empresarial en general. La regulación de los precios
farmacéuticos, por ejemplo, podría enfrentar a las compañías aseguradoras de salud en contra de los
fabricantes de medicamentos.
Otra tipología relacionada y complementaria: políticas materiales y políticas simbólicas
Otra forma de categorizar las políticas es examinar si la política es sustantiva o material o es
simbólica. Las políticas materiales son aquellas en las que se proporciona un beneficio material (es
decir, tangible y evidente) a las personas. Las políticas simbólicas son las que simplemente apelan a
los valores de las personas sin que se pongan en marcha recursos o un esfuerzo material. Una política
material, por ejemplo, puede ser un subsidio del gobierno que proporciona dinero a las comunidades
locales para contratar a agentes de policía. Políticas simbólicas podrían ser, por ejemplo, las campañas
antidrogas como el "Di no”, u otras campañas y leyes o reformas por ejemplo para honrar a las víctima
del terrorismo mediante una placa o un monumento, o la prohibición de quemar banderas oficiales en
algunos países. . Como señala Anderson, estas políticas apelan a nuestros valores y nuestro sentido
de idealismo, pero en realidad no ofrecen ningún beneficio particular por más que así lo proclamen a
veces. Al promulgar una política pública simbólica, varios actores pueden presumir de “haber hecho
algo” acerca de un problema, incluso cuando la acción tomada es más simbólica que otra cosa.
El caso de las políticas de regulación social o de moralidad: un caso especial
Las políticas o actuaciones públicas que regulan asuntos como el aborto, la eutanasia, el control
de armas, las uniones entre personas del mismo sexo, la pornografía, la prostitución, las drogas o los
juegos de azar se conocen comúnmente como una clase especial de políticas llamadas políticas de
moralidad. Su rasgo distintivo es que están configuradas en base a algún conflicto sobre principios.
Por ejemplo, concepciones sobre cuándo termina la vida de una persona, cuándo empieza; preguntas
sobre si el juego, el consumo de drogas o la prostitución son inherentemente malos. La regulación de
estos conflictos de valores implica en cierta medida decisiones sobre lo “bueno” y lo “malo”' y por
lo tanto la “validación de un determinado conjunto de valores básicos” (Mooney, 1999, Knill 2013;
Tatalovich y Daynes 2011).
Especialmente en el contexto de los Estados Unidos, la investigación de estas políticas de
moralidad se ha dedicado a dilucidar en qué medida tales políticas se caracterizan por pautas de
procesos decisorios típicos y en qué medida las políticas de moralidad constituyen un tipo de política
pública específico y peculiar. En concreto, se ha argumentado que las políticas de moralidad
comparten una serie de pautas de proceso que las diferencian claramente de otros tipos de medidas
como la distribución y redistribución de la riqueza o la regulación de las actividades económicas.
Las pautas de proceso decisorio que se han identificado que diferencian los asuntos de
moralidad de los asuntos que no lo son, consisten, en primer lugar en la presencia de conflictos de
principio, por lo general conllevando enfrentamientos de valores que no pueden ser resueltos
mediante la discusión (Mooney, 1999). Los conflictos políticos se centran, más que en la
preocupación sobre cuáles son los mejores diseños de políticas para lograr ciertos objetivos, en la
cuestión de que valores básicos debería reconocer un sistema político. En segundo lugar, dado el
predominio de los principios más que los conflictos instrumentales, las políticas de moralidad se
supone que son técnicamente menos complejas, por lo tanto, se supone que favorecen una mayor
participación pública en el proceso político. En tercer lugar, el aumento de la participación pública y
24
la simplicidad técnica favorecen una alta relevancia política de las políticas de la moralidad (Mooney
2001).
Por lo que respecta a los contenidos sustantivos de estas políticas, un rasgo distintivo es que en
muchos casos su regulación no se centra en tratar los componentes específicos del problema, sino en
cambiar el derecho penal general. En segundo lugar, independientemente de la existencia de
regulaciones específicas relacionadas con el tema, la sanción y enjuiciamiento penal constituyen
contenidos esenciales de las políticas de la moralidad. La modificación de una de estas políticas a
menudo toma la ruta menos visible de cambios en la legislación penal en lugar de una regulación
sustantiva de la materia. Puede ocurrir que se incremente la permisividad, por ejemplo mediante el
no castigo de la inobservancia de las normas. En tercer lugar, los conflictos de valores y las
dificultades típicas de llegar a compromisos en materia de valores aumentan la probabilidad de que
se produzcan normativas ambiguas y abiertas que proporcionan a las autoridades que tienen que
implantarlas un considerable grado de discrecionalidad en la fase de implantación.
25
26
TEMA 3: LOS INSTRUMENTOS DE LA ACTUACIÓN

PÚBLICA Y EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Cuando los responsables y decisores políticos exploran las diferentes soluciones de política
pública que pueden adoptar frente a un problema público, han de tener en cuenta no sólo qué hacer,
sino también cómo hacerlo. Así, por ejemplo, al formular una política pública para hacer frente a la
congestión del tráfico, los decisores políticos deben tener en cuenta la posibilidad de construir más
carreteras, mejorar el transporte público, restringir el uso del automóvil, o alguna combinación de
estas opciones, así como las herramientas que se empelarán en la práctica para implantar cualquiera
de estas medidas (Howlett et al. 2009). Estos instrumentos o herramientas de política pública, también
conocidos herramientas de gobierno, son los medios o dispositivos que los gobiernos utilizan en la
implantación de las políticas públicas. Las propuestas que emanan de la etapa de establecimiento de
la agenda y la formulación de políticas que estudiaremos en los temas 5 y 6 van a especificar no sólo
si se actúa o no en un asunto o problema de política pública, sino también la forma de abordar mejor
el problema e implantar una solución. Por ejemplo, en un caso como el del deterioro de la calidad del
agua, las soluciones alternativas de política pública que se barajan podrían centrarse en campañas de
educación pública que insten a los ciudadanos a abstenerse de actividades contaminantes, podrían
implicar regulaciones que prohíban todas las actividades que causen contaminación, podrían proponer
una subvención destinada a la empresas contaminantes alentándolos para pasarse a tecnologías más
seguras, o podrían suponer alguna combinación de estos u otros medios (Howlett et al. 2009).
El diseño de políticas implica en gran medida el intento de hacer que las posibles herramientas
de política pública se adapten a los problemas existentes. Esto puede llevarse a cabo de una manera
muy sistemática o más bien como un ejercicio de ensayo y error basado simplemente en las
experiencias y preferencias de los actores que formulan las políticas. A pesar de que frecuentemente
se representa en la literatura científica como un proceso muy técnico, la mayoría de las veces el uso
de diferentes instrumentos está lleno de tensiones o contradicciones entre ellos, lo que significa que
es muy difícil hacer una selección de herramientas clara y que maximice las posibilidades de éxito.
En este tema se tratan los diferentes tipos de instrumentos o herramientas de política pública y sus
principales puntos fuertes y débiles, así como los elementos que constituyen el diseño de políticas
públicas y los problemas que surgen alrededor de esta fase.
Las diferentes perspectivas sobre los instrumentos de política pública o las herramientas
del gobierno y sus intereses
Existen varios enfoques entre los estudiosos de las políticas públicas para entender los
instrumentos o herramientas de política pública (Linder y Peters, 1998: 45). El enfoque
instrumentalista trata de alcanzar metas específicas buscando instrumentos que sean "óptimos" y
"coherentes" para esos fines. Esta perspectiva considera a los instrumentos de política pública simples
"herramientas del gobierno" mecánicas y neutrales (O'Toole and Bressers 2004). Sin embargo,
sabemos que este enfoque no es muy adecuado si queremos explicar cómo y por qué se aplican ciertos
instrumentos en la práctica que no siempre son óptimos. Muchas veces los instrumentos de política
elegidos tienen más que ver con intereses políticos, con ideas o ideologías.
Más recientemente, los estudios sobre los instrumentos han tratado de abandonar el
razonamiento en términos de eficiencia y optimización de la concepción instrumentalista y se han
centrado más en analizar los problemas de legitimación, transparencia, equidad, democracia y
legalidad de los instrumentos de política elegidos (Bemelmans-Videc et al 1998; Eliadis et al., 2005).
Aunque esto ha supuesto un cambio de perspectiva, estos estudios mantienen cierta ambigüedad ya
que, por un lado, consideran menos relevante la eficiencia y la eficacia pero, por otra parte, siguen
27
persiguiendo la misma intención general: garantizar el "buen gobierno". Obviamente, centrándose

más en los valores a través de los cuales se seleccionan los instrumentos de política, se podría suponer
que esto representaría un cambio de paradigma alejado de la perspectiva instrumentalista.
Otra perspectiva que se ha llamado perspectiva institucional se centra en los instrumentos de
política pública como si estos fueran instituciones. Según lo propuesto por Salamon (Salamon y Lund
1989; Salamon 2002), los instrumentos de política pública son formas de organización públicas que
los gobiernos tienen disponibles para hacer su trabajo. Las diferentes dimensiones a través de las que
se pueden analizar y clasificar los instrumentos como instituciones son el grado en que son directos,
su visibilidad, su grado de coerción y su automaticidad. En la perspectiva institucional los
instrumentos de política no sólo se pueden definir como reglas y/u organizaciones sino también como
instituciones sociales. Esto significa que están constituidos tanto por una dimensión social como por
una dimensión técnica a través de las cuales se abordan las relaciones específicas entre Estado y
sociedad (Lascoumes y Le Galès 2004; Lascoumes y Le Galès 2007). En esta perspectiva más
constructivista los instrumentos de política son portadores de significados y valores y contribuyen
por tanto a la construcción de la realidad.
En el centro del enfoque institucional de los instrumentos de política está la idea de Salamon
(2002) de que la actuación pública se estructura a través de las herramientas y los instrumentos de
gobierno. Esto plantea importantes cuestiones analíticas sobre el diseño de la gobernanza, las
motivaciones y los intereses detrás de los instrumentos específicos de política pública y las preguntas
sobre el encuadre de los problemas y las soluciones de política pública. Enfatizando el argumento de
Salamon, según Lascoumes y Le Galès (2007, 3) la comprensión de las políticas públicas a través de
sus instrumentos permite observar relaciones fundamentales entre gobernantes y gobernados y, por
tanto, al comprender los supuestos, las formas de conocimiento y los modos de funcionamiento de
ciertos instrumentos de política pública estamos también fijándonos en ciertas cuestiones básicas de
sociología política. Según estos autores y su concepto de “instrumentación” como proceso de
selección de instrumentos, la lógica y los efectos de los instrumentos ayudan a estructurar estas
relaciones de gobierno.
Otro enfoque que podríamos llamar la perspectiva política se centra en la coherencia de la
elección de los instrumentos de política pública en relación a las ideas y creencias de los responsables
políticos y la motivación de su selección. Como señalaban Linder y Peters (1998: 45), la elección de
los instrumentos de política no se caracteriza exclusivamente por una racionalidad instrumental, sino
que es "fundamentalmente un proceso intelectual de constituir una realidad y después intentar trabajar
en ella". Aquí la pregunta fundamental es qué tipo de proceso político, ideológico, cognitivo, o qué
tipo de intereses han influido en la elección de determinados instrumentos. Linder y Peters son sin
duda los más destacados estudiosos de esta corriente de la literatura (Linder y Peters 1998). El aspecto
más relevante de su enfoque se refiere al papel primordial de las preferencias subjetivas de los
decisores de política pública, especialmente de los políticos, en la selección de los instrumentos de
política.
Obviamente, esta corriente de la literatura está relacionada con la perspectiva institucionalista
en el sentido de que no concibe los instrumentos como una opción neutral basada sólo en la
racionalidad objetiva. Aquí el cálculo hecho por los responsables políticos se basa en los valores, la
cultura y el contexto.
28
Tanto los diferentes enfoques de la literatura académica sobre instrumentos de política pública
se caracterizan por diferentes intereses y, por tanto, por diferentes preguntas de investigación.
• Los enfoques "instrumentalistas" se centran en la dimensión operativa de los instrumentos de
política. Los instrumentos son herramientas de gobierno, por lo que el análisis está naturalmente
dirigido a valorar la eficacia de los instrumentos en la consecución de algunos objetivos de
política establecidos. En estos enfoques se deja de lado, por ejemplo, la cuestión de los intereses
que están detrás de la elección de los instrumentos, las motivaciones de los decisores, la
percepción social de los instrumentos, etc. La pregunta de investigación básica en esta
perspectiva es simplemente: ¿cuál es la mejor manera de hacer lo que quieren los políticos?
• La "perspectiva institucionalista" centra su análisis en los instrumentos considerados como
instituciones, y trata de responder a una pregunta diferente: ¿cómo estructuran o influyen los
instrumentos de política en el proceso de formulación de políticas?
• Por último, la "perspectiva política" se interesa por aquellos aspectos que no son importantes
para los instrumentalistas: los intereses, las ideas, los fines de los decisores políticos y el
contexto. Aquí, la pregunta de investigación es: ¿por qué los actores eligen ciertos instrumentos?
El análisis se centra en la reconstrucción de las posibles racionalidades diferentes que determinan
la elección de instrumentos de política.
Varias tipologías según varios criterios
Muchos intentos de clasificar y examinar el desarrollo de las políticas públicas en diferentes

países y sectores han comenzado con un examen de los recursos disponibles para la acción pública.
Por ejemplo, un análisis clásico de las "tecnologías" implicadas en la implantación de políticas
propuesto por Bardach (1980) se basaba en una clasificación de cuatro recursos diferentes: dinero,
apoyo político, complejidad administrativa y liderazgo creativo. Otro trabajo más reciente cita diez
recursos diferentes disponibles para los actores de política pública (Subirats et al., 2008):
1. La fuerza, que es la prerrogativa tradicional del Estado;
2. El derecho, como la fuerza principalmente (pero no exclusivamente) a disposición de los
actores públicos;
3. El personal o los recursos humanos;
4. El dinero o los medios financieros;
5. La Información;
6. Recursos de organización, tales como las estructuras de interacción entre los actores de la
política y los objetivos de política;
7. El consenso entre los actores político-administrativos, los beneficiarios finales y los grupos
destinatarios en relación con las modalidades de producción y contenido de las medidas de
aplicación (outputs);
8. El tiempo, dedicado a realizar y aprobar una política pública y los beneficios que se derivan
de la intervención pública sostenida en el tiempo en un área concreta;
9. Las infraestructuras, también denominadas como el “'recurso de la propiedad”, y referidas a
todos los bienes materiales o bienes a disposición de los diferentes actores, incluyendo a los
actores públicos, ya sean ellos los propietarios de estos bienes o hayan adquirido un derecho
sobre su uso (por medio de un contrato de alquiler, por ejemplo).
10. Apoyo político, o el "recurso mayoría”.
Cómo se utilizan estos recursos ha sido el objeto de una creciente literatura académica sobre
instrumentos de política pública. Estos instrumentos se pueden definir como “el conjunto de técnicas
mediante las cuales las autoridades gubernamentales (o sus apoderados, actuando en nombre de ellas)
ejercen su poder en el intento de asegurar el apoyo y provocar o evitar el cambio social” (Vedung,
1998).
29
Numerosos enfoques se han desarrollado en la clasificación de dichos instrumentos. Se han

identificado un gran número y variedad de tipologías de instrumentos de política pública en función
de varios criterios.
Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines
Algunos de los enfoques clásicos para clasificar los instrumentos de política han tenido en
cuenta características relativamente simples y de fácil evaluación como, por ejemplo, el grado en que
los instrumentos involucran la acción del gobierno (o se basan en la falta de acción, por ejemplo
dejándoselo a los mecanismos de mercado), el nivel de gasto público requerido o el grado de coerción
gubernamental que implican (Doern y Wilson, 1974), el grado en que las personas son el destinatario
directo o la inmediatez de la política pública (directness) (Lowi, 1964; 1972), o el grado en el que se
centran en objetivos internos (gubernamentales) o externos (sociales) (Bemelmans-Videc, 1998;
Howlett et al. 2009).
En lugar de centrarse en la coerción y el grado de inmediatez (directness), los instrumentos de
política también se pueden clasificar según el grado en que se centran en el propio gobierno, o en la
realización de cambios fuera de él, en la sociedad. Esto pone de relieve la distinción de Lowi entre
las políticas constituyentes y otros tipos de políticas que vimos en el Tema 2. Por ello, Howlett et al.
(2009) distinguen entre “instrumentos sustantivos” que ofrecen productos o servicios a la sociedad,
y "los instrumentos procedimentales” que “afectan a aspectos de las deliberaciones políticas” (véase
también Bemelmans-Videc, 1998: 3- 4).
Los instrumentos también se pueden clasificar según sus productos deseados o previstos. Por
ejemplo, Elmore (1987) intentó clasificar diferentes estrategias de intervención del gobierno
delimitando diferentes tipos de instrumentos como: "mandatos" (que proporcionan reglas que limitan
el comportamiento), “incentivos” (que proporcionan fondos para incentivar ciertos
comportamientos), “creación de capacidad” (la provisión de fondos para que los organismos del
gobierno actúen con el fin de cambiar el comportamiento), e instrumentos "de cambio de sistema”
(que modifican cómo se organizan las unidades administrativas para implantar las políticas). El
enfoque de Schneider e Ingram (1990), también muy celebre, se basaba asimismo en una
consideración de los resultados deseados, en especial del cambio deseado del comportamiento que
pretenden diversos instrumentos concretos, que a su vez se basa en una visión de los supuestos de
comportamiento que subyacen a cada tipo de instrumento (Salamon, 2002: 22). Schneider e Ingram
establecen cinco tipos diferentes de instrumentos: la autoridad, los incentivos, la capacidad, los
instrumentos simbólicos y de exhortación y el aprendizaje.
“Zanahorias”, “Palos” y “Sermones”
Algunos autores han utilizado lo que podría describirse como un enfoque "deductivo". El
enfoque deductivo usa teorías de otras disciplinas para especificar las dimensiones en las que los
instrumentos de política varían. Varios autores han adaptado los esquemas de otros ámbitos como la
psicología, la sociología o la economía al estudio de los instrumentos de política. Un enfoque
influyente basado en teorías preexistentes proviene del politólogo sueco Evert Vedung, cuya tipología
de instrumentos de política se basa en la teoría de las diferentes fuentes de control social del sociólogo
Amitai Etzioni. Para este autor existen tres tipos de control social: la coacción, los activos económicos
y los valores normativos. Este tipo de controles sociales regulan el comportamiento en relación con
30
tres disfunciones potenciales universales: la interacción entre los actores que no comparten valores
últimos y lazos solidarios; la escasez de medios y la imperfectibilidad de la socialización.
Vedung (1998: 29) utiliza el enfoque de Etzioni como un "punto de partida" para desarrollar
tres categorías de instrumentos de política: los medios económicos, la regulación y la información o,
expresado en el lenguaje más común, “zanahorias, palos y sermones”.
• Los instrumentos económicos se refieren a medios monetarios o financieros como incentivos
(transferencias, subsidios, subvenciones, préstamos bonificados, garantías de préstamos y
deducciones fiscales), créditos garantizados, inversiones, impuestos, tasas, cánones, derechos de
aduana y aranceles, así como incentivos en especie tales como la provisión pública de bienes y
servicios, la provisión privada de bienes y servicios bajo contratos con el gobierno y bonos, etc.
• Las regulaciones pueden ser incondicionales o absolutas, condicional con excepciones (como
una válvula de seguridad para situaciones absurdas), autorizaciones (concesiones, permisos, licencias,
autorizaciones), o la obligación de notificación.
• Por último, los instrumentos de información comprenden la transmisión mediada (a través de
la televisión, la radio, el cine, los periódicos, otros impresos, folletos y carteles) o, por el contrario,
implican la transmisión interpersonal (asesoramiento personal y directo; educación en las aulas o en
diferentes sitios, talleres, conferencias; manifestaciones, exposiciones, investigación y publicidad).
Cada categoría de Vedung supone un tipo específico de relaciones entre los gobernantes y los
gobernados. Por ejemplo, cuando se aplica una regulación, el ciudadano está obligado a hacer lo que
el gobernante le dice. Cuando se le ofrecen incentivos económicos, el gobernado no está obligado a
realizar ninguna acción, pero el gobernante puede hacer una acción más fácil o más difícil mediante
el uso de la privación de recursos materiales. Cuando se ofrece información a los gobernados, la
relación puede ser "de persuasión". Por el contrario, la “propiedad definitoria de la regulación es que
la relación se basa en la autoridad”, lo que significa que las personas o grupos controlados están
obligados a actuar en las formas establecidas por los controladores. Los sujetos no están, sin embargo,
obligados a actuar de la misma manera cuando se les aplican incentivos económicos o información
(Vedung 1998). Del mismo modo, este autor sostiene que “en las políticas públicas, el gobierno puede
también” informar “a la ciudadanía sobre lo que es bueno o malo, correcto o incorrecto”, en lugar de
que el “informar” se limite a la transferencia de información precisa, como se podría esperar (Vedung
1998).
El modelo “NATO” de Hood
Una de las tipologías más usadas habitualmente en la literatura científica sobre políticas
públicas para clasificar los instrumentos de política pública es la desarrollada por Christopher Hood
(1986) en los años ochenta (y actualizada hace poco por Hood y Margetts 2007). A partir de categorías
extraídas de las teorías del control utilizadas en disciplinas como la cibernética y, en particular, a
partir de la diferenciación entre recolección de información y acción (“detectar y realizar”), Hood
(1986) sugiere que los actores públicos operan básicamente mediante el uso de la información que
han adquirido por razón de su posición como actores centrales (Nodalidad), a través de sus poderes
legales coercitivos (Autoridad), de sus recursos financieros (Tesoro) y mediante las organizaciones
formales que pueden utilizar para sus fines (Organización), de ahí el acrónimo “NATO” (véase
también Howlett et al 2009).
• Las herramientas relacionadas con la nodalidad incluyen el suministro y el procesamiento de
información, la prestación de asesoramiento, publicidad, campañas de información pública y la
creación y funcionamiento de procesos de consulta sobre una política, otras investigaciones en
los diferentes sectores de política pública, o las comisiones u órganos formados por expertos.
Estas herramientas pueden afectar el comportamiento tanto de los individuos (por ejemplo, las
31
campañas de información pública podrían conducir a ciertas personas a dejar de fumar) y también
alterar las percepciones acerca de ciertas políticas sectoriales (por ejemplo, las conclusiones de
una comisión de investigación sobre el tabaquismo podrían reforzar las opiniones de que fumar
conduce a malos resultados de salud y facilitar así la prohibición de fumar en lugares públicos).
• En contraste, las herramientas relacionadas con autoridad incluyen el uso de la regulación

llamada de "ordeno y mando" (command and control), es decir, aquella regulación llevada a cabo
por organismos públicos en la cual se prevén, claramente especificados en la ley o en los
reglamentos, las sanciones por conductas que no sean conformes a la normativa. Lo que a menudo
se describe como "autorregulación regulada” o simplemente autorregulación que funciona bajo
la amenaza de intervención del gobierno es una forma delegada de regulación que junto con la
creación de procesos de consulta llevan a algunos grupos a convertirse en “insiders” del proceso
político, mientras que otros siguen siendo “outsiders”.
• La categoría de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a una serie de

otros vínculos activos tradicionalmente asociadas estrechamente con el Estado, que consisten en
la actividad de éste para transferir o extraer legítimamente ciertos fondos. Así, este tipo de
herramientas comprenden el cobro de impuestos y de tasas o tarifas públicas, el uso del sistema
tributario para el gasto (como por ejemplo mediante el uso de deducciones o incentivos fiscales),
la concesión de subvenciones y préstamos (si el interés pagado por estos es inferior al tipo de
interés en el mercado) y la financiación de actores no gubernamentales o cuasi-gubernamentales
(como los grupos de interés).
• Por último, las herramientas basadas en la organización implican el uso directo de organismos
estatales, no-estatales o cuasi-estatales para promover o inducir determinados comportamientos.
Por lo tanto la "organización", en el sentido de Hood, comprende la reorganización y la
configuración de actividades gubernamentales y no gubernamentales, el uso de la familia y las
organizaciones voluntarias (ya sea a través de la conformación de las condiciones en las que estas
organizaciones operan, o a través de la abstención de actuación pública para que estas
organizaciones pueden operar) y la provisión directa de bienes y servicios a través de organismos
públicos o controlados por el Estado. Este enfoque cuestiona implícitamente otras tipologías de
instrumentos de política, como la de Lowi, que se centran en la coerción por parte del gobierno a
otros actores como una variable clave.
En cambio, de acuerdo con este enfoque, los gobiernos crean y mantienen las condiciones en
las que los mercados pueden operar. Esto es obviamente así en aquellos casos en que los gobiernos
actúan para asegurar los derechos de propiedad y los contratos y otros sistemas de protección del
mercado, pero incluso los mercados ilegales o cuasi-legales "deben su existencia a los gobiernos que
tratan de prohibir la producción y venta de estos productos o servicios, creando con ello una escasez
que puede proporcionar altas tasas de beneficios para quienes están dispuestos a arriesgarse a un
castigo y encarcelamiento por su provisión (Howlett et al. 2009).
La tipología de herramientas del gobierno de Peter John
Influido por algunas de las tipologías clásicas mencionadas más arriba y recogiendo lo mejor
de ellas, aunque tratando de evitar sus problemas y presentándose de una manera más sencilla que la
mayoría, Peter John (2011) ha desarrollado recientemente una tipología que propone tres grades
grupos de herramientas o recurso de los que disponen los gobiernos para manipular, en mayor o menor
grado, la realidad social a fin de influir en los resultados de las políticas públicas. En cada uno de
32
ellos se identifican dos herramientas. En este apartado nos centramos en esta tipología con algo más
de detalle debido a su simplicidad y utilidad (ver también una descripción similar pero más detallada
de herramientas en Howlett et al 2009).
Tres grupos y seis herramientas del gobierno
• El primer grupo o par de instrumentos lo denomina John como herramientas directas o de

arriba abajo, que van directamente desde la autoridad pública estatal a los individuos o grupos
que se necesita que cambien para lograr el resultado de política pública o para adquirir la
capacidad y la tecnología para hacer las cosas. La primera herramienta directa actúa
modificando la estructura de incentivos con la que cuentan las personas y organizaciones
mediante la alteración del derecho y la reformulación del marco regulador, algo que muchos
estados occidentales tienen la capacidad de hacer frecuentemente siempre que no se
encuentren obstáculos internos en el Estado, como por ejemplo la oposición de otro poder del
Estado o un actor con capacidad de veto.
Grafico 1 Tipos de herramientas (John, 2011)
• El segundo tipo de herramientas actúa aumentando o alterando el nivel de financiación pública

dirigida a un problema público, bien relacionado con los servicios gubernamentales directos
o con pagos de transferencia o diferentes tipos y niveles de tributación. Esta herramienta
recuerda al concepto de Tesoro en la tipología de Hood. El Estado o la autoridad pública
pueden desplegar más dinero para liberar capacidad, gastar en más personas dedicadas a las
tareas en cuestión o invertir en tecnología para superar problemas humanos. El mismo efecto
se puede generar indirectamente mediante los impuestos, que efectivamente crean una línea
de gastos para un grupo de ciudadanos o imponen costes o beneficios en función de sus
actividades.
• El segundo grupo de recursos es más indirecto, refiriéndose al funcionamiento interno de la

autoridad estatal o pública que puede tener efectos derivados positivos, tal vez
complementando o contribuyendo a la eficacia de las herramientas de los grupos primero y
segundo. La tercera herramienta es, por tanto, la reorganización de las administraciones
públicas y los organismos de ejecución que pueden ser reconfigurados mediante incentivos al
rendimiento, subcontratación de servicios públicos, creación de cuasimercados o la mejora de
la regulación, en general lo que se conoce como Nueva Gestión Pública. Como resultado, la
33
autoridad pública se vuelve más eficiente en la forma en que lleva a cabo sus actuaciones y
hay una cadena de mando vertical más eficaz. De alguna manera, por tanto, esta herramienta
es parte del enfoque jerárquico que implica la concepción simple subyacente a los grupos de
herramientas primero y segundo, aunque en la práctica las reformas del sector público pueden
también implicar la descentralización y el traspaso de responsabilidades a empresas privadas
y otras organizaciones no estatales. El cuarto recurso es similar, pero es más profundo en
cuanto que requiere un cambio más radical. Se trata de la reforma de la estructura del Estado
o autoridad pública a través del rediseño de las instituciones políticas formales e informales.
Este cambio puede ser una simple translación de una institución de un contexto a otro, o una
recalibración de una institución ya existente. Para que funcione se necesita un poco de
reflexión acerca de la finalidad de una institución, ¿en qué principios se basa y cuáles son los
mecanismos causales que pueden crear los comportamientos deseado entre los decisores en
un sistema político y en general en la sociedad?
• El tercer par de herramientas es más “blando”, y aún más indirecto, en el que no hay tanto un
enfoque de “ordeno y mando” como una dependencia de la cooperación, la persuasión y la
interacción social. Estas herramientas son más nuevas y menos familiares para los
responsables políticos, por lo que se han denominado herramientas no estándares en esta
tipología. El quinto instrumento de los seis tiene que ver con la base de conocimientos del
gobierno, a través de la comunicación y la persuasión, utilizando la capacidad del Estado para
comunicar mensajes y participar en acciones de persuasión. Esta técnica también consiste en
la creación de formas más equitativas de diálogo entre el ciudadano y el Estado a través de la
participación en la adopción de decisiones a nivel local, y la co-producción de servicios
públicos por parte de ciudadanos trabajando junto con los profesionales. La sexta y última
herramienta es similar: el uso de las herramientas “blandas” de las redes y el sistema de
gobernanza para efectuar cambios, como por ejemplo a través de alianzas entre los sectores
público y privado. Estas redes pueden relacionarse con la cantidad de capital social existente,
en parte por el uso de estos vínculos blandos y asegurando que el Estado es receptivo y tiene
afinidad con estos factores sociales. Las redes pueden crear círculos virtuosos de actividad
cooperativa que luego irradian en resultados de política pública más eficaces. Este último
factor está casi más allá de la capacidad del Estado u otros actores públicos, y sólo puede ser
alentado por otras herramientas de gobierno, tales como las finanzas públicas y las
delegaciones (Salamon y Lund, 1989).
Para concretar con ejemplos cotidianos el uso de estas herramientas de gobierno de las que
hemos estado abordando en este Tema, la Tabla 2 presenta, agrupadas en cuatro grupos, alguna de
las herramientas aplicadas en los últimos dos decenios en cinco sectores relevantes de la política
pública en las sociedades actuales.
34
Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de gobierno
Por lo que respecta a la eficacia de las herramientas mencionadas, de la breve descripción

precedente se desprende que cada aproximación a las herramientas de gobierno depende de una
interpretación específica de cuáles son las formas relevantes de la acción pública en la política y en
la sociedad. Eso implica no sólo una descripción de la herramienta, sino una explicación de las
acciones que se derivan de ella, el carácter de la herramienta y de las personas u organizaciones
afectadas por ella son también componentes igual de relevantes. En un extremo está el enfoque de
arriba hacia abajo reflejado en algunos tipos de leyes y en la prestación de financiación pública. Esta
perspectiva tiene la ventaja de que los objetivos de la reforma se especifican claramente con
antelación y hay un plan claro de cómo llegar al resultado deseado. El problema es que los legisladores
no pueden prever todas las situaciones para las que una ley se ha diseñado y una normativa jurídica
no puede adaptarse siempre a circunstancias rápidamente cambiantes. Sobre todo, el propio atractivo
35
del enfoque arriba abajo puede provocar su fracaso ya que al especificar con antelación los objetivos,
puede crear resistencia por parte de la población en general, que puede rechazar la aplicación de
herramientas diseñadas para un fin concreto, especialmente si sienten que no han participado en la
decisión.
Los otros tipos de actuación pueden ser más potentes al afectar el comportamiento de los
participantes en el largo plazo. Las instituciones tienen esta cualidad, por ser configuraciones
duraderas que afectan los incentivos de los actores. Pueden incorporar ciertos valores sociales, por lo
que pueden conducir a la cooperación social a largo plazo. El otro conjunto de actuaciones tiende a
funcionar de manera menos abierta y a involucrar a grupos y ciudadanos hacia objetivos comunes.
Este enfoque supera los problemas atribuidos a las herramientas directas o de arriba abajo y tiene el
potencial de crear círculos virtuosos, basados en la confianza, la cooperación y el aprendizaje mutuo.
Pero puede darse el caso de que tales herramientas puedan terminar replicando los mismos
comportamientos y prácticas sociales que condujeron a resultados sociales negativos originalmente.
Al final su propia debilidad les debilita.
Aunque es complicado hacer una valoración clara acerca de las fortalezas y debilidades
relativas de cada una de las herramientas y perfilar cuál es la mejor combinación, John propone
separar dos cuestiones o criterios.
La primera se refiere a la facilidad de introducción de una herramienta, o el grado en que un
recurso concreto puede aplicarse por el Estado u otro agente público, lo que tiene que ver en parte
con la viabilidad de conseguir poner en práctica mecanismos y procesos técnicos, pero por otra parte
con el entorno político que restringe a los decisores, ya sea a través de los requisitos de las normas
institucionales, la presión de la opinión pública para actuar y la debilidad de los políticos frente a los
burócratas tradicionales. La segunda cuestión es la valoración de la eficacia de las herramientas, las
consideraciones técnicas como la comprensión del impacto de la coacción, la persuasión o la creación
de redes, por ejemplo, pero también puede reflejar restricciones políticas de base y decisiones
respecto a por qué una herramienta en particular puede tener un limitado o fuerte efecto en la sociedad
en general.
La siguiente tabla refleja las valoraciones de este autor sobre la facilidad de uso o introducción
de las diferentes herramientas y la eficacia atribuida a cada una de ellas. Cada celda tiene una entrada
en una escala de tres puntos de baja, media y alta.
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Como se refleja en la tabla anterior, según Peter John, el derecho y la regulación pueden
introducirse con bastante facilidad, dependiendo del sistema político, en función de que tenga una
separación de poderes muy marcada o un número alto de actores con veto (como por ejemplo un
tribunal constitucional fuerte, una segunda cámara poderosa, etc.). En los sistemas políticos unitarios,
por ejemplo, es más fácil promulgar muy rápidamente ciertas leyes, al contrario que en los sistemas
federales o con más separación de poderes, donde el ejecutivo central no siempre puede conseguir lo
que se propone y lo tiene que negociar con otros actores. Pero, en general, si hay voluntad política y
mayorías detrás de la acción ejecutiva no es difícil promulgar las leyes deseadas.
El problema aquí es si se pueden hacer cumplir esas leyes una vez promulgadas y, como
veremos en el Tema 8 sobre implantación, mucho depende de la aceptación pública de la propia ley,
de los recursos destinados a su aplicación, de si la ley consiste en obligar a alguna conducta o a
prohibirla, de si los grupos de interés la apoyan y de si la administración y otras agencias públicas
están detrás de la ley. Si la población no quiere cumplir esa legislación no hay mucho que un Estado
u otra autoridad pública pueda hacer en esas circunstancias. Si la población obedece esa legislación,
existen muchas posibilidades de que la regulación puede lograr el resultado deseado si la actuación
necesaria es claramente identificable y puede ser configurada mediante la reglamentación normativa.
Una tercera opción es que, incluso si una ley es obedecida, puedan darse consecuencias negativas
mediante resistencia pasiva o falta de internalización de las normas contenidas en esa legislación.
El gasto público y los impuestos pueden ser relativamente fáciles de aplicar por los gobiernos,
pero su uso es muy dependiente del estado de las finanzas públicas y de si hay apoyo político
suficiente para afrontar ese gasto. Según John, los recursos financieros son menos eficaces de lo que
podría imaginarse, ya que es complicado dirigir el dinero hacia los sectores adecuados y en el tiempo
adecuado. El problema es que los impactos conseguidos no suelen ser tan altos como se espera debido
a la dificultad de asegurar que el dinero no ha sido derrochado o no ha quedado absorbido en los
diferentes escalones administrativos o presupuestarios produciendo ciertos productos de política
pública (policy outputs) pero que no han llevado a los resultados deseados (policy outcomes) en la
sociedad (ver sobre esta distinción el Tema 1). También es posible que haya límites en la medida en
que los incentivos financieros conducen a cambios en la conducta de los ciudadanos. Por supuesto,
el dinero es una condición necesaria para las intervenciones más eficaces y normalmente se utiliza
combinado con otros instrumentos, pero en los casos donde el dinero es decisivo en la intervención,
los costes de su uso, sobre todo si se aplica de manera muy rápida suelen ser sorprendentemente altos.
Por tanto, el gasto funciona bien si hay una necesidad nueva o insatisfecha hasta ahora por los
decisores, y los impuestos funcionan allí donde existe un grupo identificable que tiene un incentivo
para cambiar su comportamiento como resultado del cambio impositivo.
La conclusión general de John sobre dos pilares clásicos del Estado, el derecho y el presupuesto
es, por tanto, que aunque son formas de la actuación pública fiables, normalmente tienden a
decepcionar con respecto lo que se espera de ellas.
La reforma de la organización interna de la administración pública, especialmente en la
dirección de la Nueva Gestión Pública, es relativamente fácil de implantar dado que los ejecutivos
tienen un alto grado de control sobre sus procedimientos internos y que los funcionarios se
encuentran, al menos formalmente, bajo el mando de los políticos. Existen algunas pruebas en la
literatura científica de que la reforma o modernización de las administraciones mejora la calidad de
la gestión pública y tiene efectos favorables sobre el desempeño y la provisión de las políticas
públicas. A pesar de que es difícil demostrar el impacto de la Nueva Gestión Pública y hay ciertos
inconvenientes en las reformas generales, varios estudios muestran efectos positivos de las medidas
concretas para mejorar el rendimiento mediante incentivos, como la remuneración ligada al
rendimiento y la medición del desempeño.
37
Las reformas institucionales son probablemente las herramientas de efectos más intensos, en
parte porque alteran fundamentalmente las reglas del juego. También afectan a las condiciones bajo
las cuales los ciudadanos y grupos de cooperar para proporcionar una ruta directa para mejorar los
resultados de las políticas públicas. Pero las instituciones políticas son difíciles de reformar o de
introducir, tienden a tener un impacto sólo en el largo plazo y sus efectos pueden depender del
contexto en el que se introducen. Tampoco está claro qué instituciones son las mejores o las que
deben crearse, ni está claro si es mejor concentrarlas para mejorar la responsabilidad y la rendición
de cuentas y su capacidad de decisión, o es mejor fragmentarlas para permitir los contrapesos y el
aprendizaje entre ellas. No obstante, la reforma institucional es un poderoso instrumento de cambio
que a menudo se subestima y sigue sin ser bien entendido (John, 2011).
Pasando por último al par de las herramientas más “blandas”, la información, en primer lugar,
es un recurso atractivo y de bajo coste para el gobierno, siendo relativamente fácil de introducir,
aunque hay casos en los que la persuasión por sí sola podría no ser una razón de peso para que los
individuos y las organizaciones cambien su conducta. Sin embargo, a veces nos podemos encontrar
que estas herramientas tienen más potencial del que puede asumirse a primera vista, ya que pueden
usarse de forma eficaz ciertas señales de información bien elaboradas. La influencia de los actores
públicos aumenta cuando estos desarrollan ciertas habilidades para influenciar las decisiones de los
ciudadanos, empujándolos sutilmente (lo que en inglés se conoce como nudging) hacia un curso de
acción concreto. También puede darse el caso de que, cuando los ciudadanos tienen la oportunidad
de debatir asuntos públicos y de tomar decisiones por sí mismos, pueden influir en los resultados
mediante la propia elaboración y aplicación de políticas públicas ellos mismos (co-producción de
políticas).
Las redes y la gobernanza son, según John (2011), una herramienta más fácil de introducir por
los gobiernos, al menos superficialmente en forma de alianzas o asociaciones públicoprivadas y redes
entre organizaciones públicas y privadas (no tanto las redes básicas fundamentales para los resultados
de política pública). Aunque la literatura científica y política hace mucho hincapié en la importancia
de las redes, los estudios no apoyan tanto esa visión. El problema es que a veces estas redes no tienen
demasiado contenido. Su misma fluidez y la falta de contenido implican que tienen dificultades para
influir en la política pública y así incentivar ciertas formas deseadas de conducta. A veces no tienen
la fuerza suficiente para cambiar los incentivos de ciertos actores poderosos. Lo que a veces sí hacen
son ciertas actuaciones de política pública simbólica sin mucho impacto en los resultados de política
públicas.
En general, por tanto, y como se aprecia en la Tabla 1, no existe ninguna herramienta de
gobierno o proceso de cambio que sea a la vez fácil de introducir y altamente eficaz. Una primera
conclusión a extraer es que un buen número de procesos sobre los que los gobiernos tienen un mayor
control directo son aquellos en los que el alcance o impacto es más limitado, como las leyes, o
regulaciones, o los presupuestos. Los tipos de impacto donde el control gubernamental es indirecto
son aquellos en los que se pueden obtener mayores beneficios de la intervención, como con los
instrumentos no estándar. Por ello, los poderes públicos deberían trabajar más intensamente con los
instrumentos que controlan menos y dejar más de lado las herramientas bajo su control directo.
Habitualmente, son las combinaciones de herramientas, como señalamos en el último apartado,
las que deben requerir una mayor atención. Algunos factores necesitan estar siempre presentes en un
grado limitado: por ejemplo, unos niveles moderados de intervención financiera y el control jurídico
son condiciones necesarias para una implantación eficaz. Otra complicación es que diferentes países
o sectores de política pública pueden encontrarse en diferentes puntos de partida y, por tanto,
necesitan diferentes combinaciones de herramientas y de intervención pública.
38
El diseño de políticas (policy design): elementos y criterios elección de instrumentos y

consecuencias
Elementos del diseño
Los estudiosos de políticas públicas llaman “diseño de políticas” (policy design) al proceso por
el cual en una o varias de las diferentes fases se configuran las políticas públicas para alcanzar un
objetivo concreto, tanto a través de análisis técnico como a través del proceso político. Una vez que
la política está diseñada, se promulga y se implanta. En este momento las unidades administrativas
traducen la voluntad de los poderes ejecutivo y legislativo en resultados de políticas pública reales
(Birkland 2011).
Aunque algunas de las consideraciones que hacemos aquí se abordarán también desde
perspectivas algo distintas, conviene detenerse algo en el tema del diseño de políticas como conjunto
de conocimientos sobre la mejor forma de configurar programas públicos para un fin dado.
Por ejemplo, y como veremos, el diseño y la implantación están muy estrechamente
relacionadas, ya que las decisiones adoptadas en el diseño de una política influirán profundamente en
la forma en que una política se aplique, que a su vez influye en los resultados de estas políticas. De
hecho, los diseñadores de políticas a menudo basan sus diseños de política en la experiencia con
políticas similares que ya han sido implantadas. Otra de las razones de que el diseño y la ejecución
sean difíciles de separar del resto del proceso de la política es que el proceso de diseño de políticas
continúa durante la implantación. La promulgación de leyes por el poder legislativo no resulta en una
simple traducción de su voluntad en actuación práctica por parte de las administraciones públicas, ni
en el simple cumplimiento efectivo por parte de las personas cuya conducta pretende cambiar esa
política pública. Las administraciones deben ver lo que ha sido aprobado por el legislativo y deben
decidir qué requiere hacer, además, o qué se les permite hacer en casos concretos.
Según Birkland (2011), en algún momento (preferiblemente pronto en el proceso) durante el
diseño de políticas, los decisores deben considerar explícitamente cinco elementos de diseño, que se
enumeran en la Tabla 3.
39
Para el diseño de la política debemos entender los fines pretendidos y eso está muy relacionado
con la definición del problema que estudiaremos en el Tema 5. En el Tema 2 hemos hecho también
hincapié en que los problemas no se limitan a "existir" objetivamente de una manera autoevidente,
sino que se construyen y definen socialmente y pueden o no entrar en la agenda y pueden o no estar
bien estructurados o tener soluciones claras y consensuales. Por ejemplo, si miramos un problema
muy actual, la obesidad infantil, que se ha considerado como un problema tan grande como el
tabaquismo para la salud pública, se puede argumentar que se debe a la proliferación de la comida
basura, de restaurantes de comida rápida y a la televisión y los videojuegos, que incitan a una mala
alimentación y al sedentarismo de los niños. Otros actores argumentan que el problema es causado
por la falta de espacios abiertos y por un mal diseño urbano, que hace a los niños menos propensos a
caminar o jugar al aire libre y produce más probabilidades de que se vaya en coches a todas partes.
Otros creen que la obesidad infantil puede ser simplemente una cuestión de mala educación por parte
de los padres, bajo auto-control y pereza de los niños. Casi todos los otros elementos del diseño de la
política pública se derivarán de cuál sea la definición del problema y la explicación causal que
tengamos de él y uno puede plantearse diseños de políticas que tengan por objeto regular la comida
basura y el ocio con videojuegos para forzar a los niños a ser más activos, o pensar en políticas que
fomenten la actividad a través de una mejor ordenación urbana, o a través de campañas de educación
pública para persuadir o hacer avergonzarse a los padres para intentar que los niños hagan más
ejercicio. Cada una de estas políticas asume diferentes teorías causales y por lo tanto va a sugerir
diferentes herramientas de política.
A veces los propios objetivos de una política son disputados o están en tensión unos con otros
(por ejemplo, la tensión entre libertad personal y seguridad en la prevención contra el terrorismo en
los aeropuertos). Sin embargo, cuando el legislativo o los decisores en el ejecutivo han especificado
su definición del problema o han elegido un método de implantación de un programa, estos conflictos
entre diferentes objetivos son ya menos probables, ya que los fines elegidos se formalizan en el diseño
concreto de la política. Sin embargo, debido a que la legislación suele ser a veces producto de un
compromiso entre grupos de interés y el gobierno, o entre partidos, en algunos casos, los instrumentos
no están bien especificados y los fines exactos están algo menos definidos hasta que la política se
concreta en la fase de diseño y su implantación.
Además de la complejidad de los fines, puede darse el caso de que hay diferentes tipos de
objetivos. Uno debe preguntarse si el fin principal de la política es la eliminación de un problema, el
mantenerse igual haciendo frente a un problema creciente, o reducir la gravedad de un problema a un
nivel más aceptable. Por ejemplo, el objetivo de las leyes de vertidos a las aguas residuales intenta
normalmente que las aguas sean "potables, aptas para nadar y explotables” en un plazo de años
determinado. Por tanto, no busca eliminar toda contaminación, sino reducir el nivel de contaminación
para hacer las aguas de un río utilizables.
Con respecto a lo que hemos llamado la disposición de una teoría causal adecuada, si los
participantes en la elaboración de políticas pueden ponerse de acuerdo, aunque sea de forma
aproximada en unos fines de la política y el grado en que quieren acabar o reducir el problema público,
lo siguiente que deben hacer es comprender la teoría causal que subyace a la política a seguir. Una
teoría causal es una teoría sobre qué causa el problema público y qué intervención (es decir, qué
respuesta o solución de política pública) aliviaría el problema. Sin una buena teoría causal, es poco
probable que un diseño de la política sea capaz de lograr los resultados deseados. Más bien, la
evaluación del desempeño se centrará en el esfuerzo llevado a cabo y los recursos usados, ya que los
ejecutores y los investigadores encontrarán que es difícil establecer una relación entre el esfuerzo
empleado y el resultado de la política. Si las leyes planteadas por el legislativo son vagas o si el
legislador se remite a la expertise de los funcionarios de la administración, será normalmente
responsabilidad de la administración el desarrollar la mejor teoría causal posible y decidir el mejor
diseño de políticas. Pero si el legislador especifica una solución concreta o conjunto de soluciones a
un problema, entonces la teoría causal estará ya implícita en la legislación aprobada (Birkland 2011).
40
Dado que los problemas sociales son muy complejos, como vimos en el Tema 2, no es de
extrañar que sea muy difícil desarrollar teorías causales sobre cómo funciona el mundo social. Si uno
plantea una mala teoría causal, no habrá ninguna política pública, por muy bien elaborada que esté,
que tenga un impacto positivo en el problema en cuestión. En estrecha relación con la teoría causal
elegida está la elección de instrumentos política pública o herramientas de gobierno utilizables para
crear un resultado deseado y que hemos estudiado más arriba en este tema. Como veíamos en el
apartado anterior, tiene diferentes grados de dificultad en su implantación y potencialidades en su
eficacia. Los estudios sobre diseño de políticas han tratado también de establecer algunos criterios
para seleccionarlas en función de ciertos objetivos. Ese es el objeto del último apartado.
Criterios de selección y combinación de instrumentos en el diseño de políticas
Complementando lo que veíamos antes en el modelo de John sobre facilidad y eficacia de las
diferentes herramientas de gobierno, sabemos también que los diseñadores de políticas deben
considerar una serie de criterios a la hora de seleccionar un instrumento de política. Uno de estos
criterios es la viabilidad política. Debido a que la formulación de políticas es también un proceso
político tanto como técnico, puede suceder que incluso ciertas herramientas de política que son
técnicamente superiores no pueden ser adoptadas porque son políticamente impopulares o inviables.
Por ejemplo, Estados Unidos tiene un ejército completamente voluntario y depende en gran medida
de las reservas militares para aumentar su personal, como durante las guerras en Irak y Afganistán.
Un ejército de voluntarios es una manera políticamente más factible para cubrir las necesidades de
personal que la conscripción obligatoria, que fue muy controvertida durante la guerra de Vietnam y
sería mucho más controvertida hoy en día, dada la oposición histórica de los estadounidenses al
reclutamiento obligatorio. Otros países con diferentes necesidades y culturas políticas, como Israel,
requieren el servicio militar obligatorio, dado que claramente la dinámica política y de seguridad en
Israel son diferentes de las de Estados Unidos.
Un segundo factor en la elección de herramientas de política son los recursos disponibles para
aplicar la política. Por ejemplo, puede haber dos formas básicas alternativas de combatir el problema
de los incendios forestales: el establecimiento de miles de puestos de observación y de bomberos en
los bosques o el empleo de un programa de educación pública para convencer a la gente que sólo
ellos pueden prevenir los incendios forestales. El lema actual del Servicio Forestal de los Estados
Unidos que se anuncia en campañas y carteles es "sólo usted puede prevenir los incendios forestales"
que intenta hacer frente al riesgo de incendio. El Servicio Forestal de Estados Unidos, por tanto, ha
decidido resaltar las herramientas de educación y exhortación a la población sobre el peligro de los
incendios, ya que es mucho menos costoso que los esfuerzos más agresivos para detectar y prevenir
los incendios causados por descuido. Por supuesto, la campaña de educación pública puede no ser
totalmente eficaz para hacer frente al riesgo de incendios forestales, y muchos de los incendios se
siguen iniciando por descuido, pero esta campaña y otras, tales como animar a la gente a dejar de
fumar o las que les recuerdan que usen el cinturón de seguridad, fueron un éxito en inducir un cambio
de conductas entre una gran proporción de la población y ha merecido la pena todos los dineros
invertidos en ellas.
Un tercer criterio de selección de los instrumentos de política pública se basa en los supuestos
de conducta de las poblaciones destinatarias. Los destinatarios de la política son las entidades,
personas u organizaciones, cuyo comportamiento pretende modificar la política pública. La elección
de la herramienta de política depende de la conducta que se le suponga al destinatario. La elección de
una herramienta coercitiva revela algo sobre los supuestos que se tienen sobre la conducta de los
destinatarios distinto a los supuestos que se tiene a la hora de elegir, por ejemplo, un conjunto de
incentivos económicos. Este vínculo entre los fines de política pública y la herramienta de política
elegida estaría dentro de una categoría más amplia que Salamon y Lund llaman "efectividad", que
41
puede ser evaluada en dos niveles: la "eficacia de la oferta" del programa en la prestación de un nivel
necesario de outputs para inducir cambios en la población destinataria, y la "eficacia de la
focalización" del programa en la alteración de las conductas de los destinatarios de la política.
Normalmente estas consideraciones dan por hecho que los instrumentos de política se suelen
utilizar de forma aislada. Sin embargo, no hay nada que sugiera que en realidad no se puedan y no se
suelan utilizar varias herramientas de política en combinación para tratar un problema concreto. Por
ejemplo, en la política antidroga, se han endurecido las penas por tráfico de drogas, se ha tratado de
aumentar los alijos de droga antes de entrar en el país, pero a la vez se ha experimentado con campañas
de educación pública, a veces dirigidas a los jóvenes. La tendencia es, por tanto, a "agrupar" los
instrumentos de política en “paquetes de herramientas” que están todas dirigidas a alcanzar objetivos
similares, y así se refleja en las últimas investigaciones que tienes por objeto dilucidar cuáles son las
mejores combinaciones de instrumentos para resolver ciertos problemas de política pública (ver
Howlett y Lejano 2013).
42
TEMA 4: ¿CÓMO LAS INSTITUCIONES INFLUYEN

SOBRE LA ACCIÓN PUBLICA
INTRODUCCIÓN
La reflexión sobre las instituciones sociales y su efecto sobre el comportamiento humano es

antigua. Desde un cierto punto de vista se podría incluso afirmar que la mayoría de la filosofía clásica
es institucionalista. Tanto la República de Platón como la división del poder de Montesquieu y la
teoría del poder de Hegel se sustentan en instituciones políticas bien definidas: la poli gobernada por
los filósofos, para el primero; un parlamento, un grupo de jueces y un gobierno asesorando al rey,
para el segundo, y el Estado como ente todopoderoso, para el tercero.
En el campo de la ciencia política y de la administración, los institucionalistas clásicos

(Woodrow Wilson, 1885; Max Weber, 1921; Maurice Hauriou, 1925, 2-45) se caracterizan por el
carácter formalismo de su estudio de las instituciones (parlamentos, partidos, gobiernos) y por su
concepción (nacionalista) de la historia. Según ellos, las instituciones nacen porque son necesarias
para gestionar ciertos asuntos complejos. Las instituciones son el resultado de una necesidad objetiva
y se limitan a cumplirla de forma neutra y desinteresada. Sin embargo, a partir de los años cincuenta
en los Estados Unidos el auge del comportamentalismo y su enfoque de la política basada en el
comportamiento individual y colectivo eclipsó durante tres décadas al institucionalismo. Aunque este
fenómeno haya sido mucho menos visible en Europa—donde el institucionalismo siempre ha gozado
de buena salud—, fue sólo a partir de los años ochenta cuando se recuperó esta tradición científica,
eso si, ampliando la definición inicial de las “instituciones» a nuevos objetos.
El impacto de las instituciones sobre el comportamiento de los actores políticos parece

innegable. Por ejemplo, un país puede dotarse de la mejor ley posible contra la corrupción y puede
seguir teniendo comportamientos corruptos. ¿Por qué es así? ¿Significa ello que las instituciones no
son suficientes? ¿Qué efecto tienen sobre la política? ¿Cómo diseñarlas de forma que produzcan
resultados beneficiosos? En este capítulo se intentará contestará estas preguntas basándose en la
literatura actual. Después de un breve recorrido por los autores claveen materia de estudio sobre las
instituciones, la reflexión se centrará en el impacto que pueda llegar a tener sobre las políticas
públicas.
1 EN TORNO AL CONCEPT O DE INSTITUCIÓN
Los actores sociales viven rodeados de instituciones. Dependiendo de los casos el grado de
coerción que ejercen de las instituciones puede ser muy variable. En ciertos casos no generan ningún
efecto particular sobre los individuos, mientras que en otros pueden llegar a limitar severamente su
libertad de movimiento. En estas condiciones, ¿qué es una institución?, ¿cómo aparece y qué efectos
produce sobre el comportamiento humano?
A) ¿QUÉ ES UNA INSTITUCIÓN?
La mayoría de los diccionarios se enfrentan al mismo problema: la palabra “institución”se usa

a diario para referirse a conceptos muy diferentes en sí. Sin embargo, se pueden distinguir al menos
dos usos de la palabra. Por un lado, un uso formal que define las instituciones como entidades que
organizan la vida en sociedad como el parlamento, el gobierno, los jueces, el hospital psiquiátrico ola
cárcel. Todas ellas son organizaciones con un reglamento, unos edificios, unos códigos de conducta,
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unas normas tácitas que sus miembros comparten y que les permiten durar en el tiempo. Por otro lado,
existe un uso informal del concepto de institución para referirse a cualquier tipo de costumbre,
práctica, relación o comportamiento que se repite en el tiempo hasta pasar a formar parte del «sentido
común» de los actores Las prácticas que parecen anormales» no se cuestionan. Son, por ejemplo, la
familia, el derecho, el voto o simplemente el hecho de encontrarse en el mismo barcada sábado.
Según Max Weber (1921), una institución es un tipo de asociación cuyos criterios se imponen
al conjunto de los miembros. Dichos criterios son los papeles asignados, las reglas escritas, las normas
tácitas de comportamiento, el control entre individuos que conlleva la institución. Son aceptados por
todos, lo que significa que existe una doble relación de conformismo entre el individuo y la
organización. Por una parte, la institución necesita al individuo para asegurar su propia reproducción
y por ello le presiona. Por otra parte, el individuo es consciente de que pertenecer a la institución le
beneficia, ya que actuar al margen en solitario sería mucho más complicado. Por esta razón se somete
a la disciplina de la institución.
Desde esta perspectiva, es importante recalcar que existen grados en el nivel de disciplina
impuesto por las instituciones. Por ejemplo, el sociólogo Erving Goffman (1961) estuvo trabajando
durante años sobre “instituciones totales», como los hospitales psiquiátricos, los campos de
concentración, los cuarteles, los conventos, los internados o las cárceles. La característica central de
estas instituciones es que estructuran totalmente la actividad de sus miembros a través de cuatro
dimensiones La primera es el espacio de vida que atribuye a los individuos. En una institución total,
dicho espacio es reducido y controlado. como la celda, el claustro o el patio de recreo. La segunda
dimensión es la nueva identidad que otorga a los miembros. Esta identidad está basada en un número,
un nombre de fraile, un cierto tipo de ropa que se suele conseguir después de un rito (el juicio, la
ordenación o la novatada). La tercera dimensión es el ritmo vital que regula la rutina de los actores a
través de los horarios de salida al patio, los horarios de tratamiento o los horarios para rezar.
Finalmente, una institución total impone una moral y unos fines a sus miembros. En este caso, la
propia institución es parte de un plan colectivo para conseguir la salvación, la redención, la educación
o el castigo.
Este conjunto de reglas del juego significa que los miembros de una institución desarrollan una
“carrera moral» dentro de la institución. Despliegan estrategias racionales que les permitan mejorar
sus condiciones de vida, convertirse en jefes, obtener más horas de permiso o conseguir unas dosis
menos elevadas de medicación. Pero no todas las instituciones tienen tanto poder sobre sus miembros.
No todas son tan coercitivas Una empresa de informática socializa de alguna forma a sus miembros,
pero es muy poco probable que les arrope tanto como lo haría un convento.
B) EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACION
Las instituciones no existen de por sí. Nacen, se estructuran e incluso a veces mueren. En su
libro “The Social Construction of Reality”, Peter Berger y Thomas Luckmann (1967) defienden una
definición maximalista de las instituciones al considerar que todos los elementos de la vida social son
instituciones, es decir, convenciones que no tienen nada de natural y que pueden ser definidas como
construcciones simbólicas. Así pues, los modales, el lenguaje o incluso el Estado son categorías que
los individuos han integrado como si fueran normales, aunque en realidad sean construcciones
humanas. Estos autores intentan describir cómo nace una institución. Según ellos, una institución
aparece a través de un proceso de intersubjetividad, cuando se realiza una acción repetidamente en el
tiempo hasta que aparezcan normas compartidas. Se basa en un triple proceso.
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El primer paso es el de la externalización. Al nacer, el ser humano se ve rodeado de instituciones

que no ha creado. Acepta el mundo en el que vive como un dato más que se impone a su existencia y
que constriñe su comportamiento. Es un mundo externo que no cuestiona. Las instituciones aparecen
como entes externos. La segunda fase tiene que ver con la objetivación. El individuo tiende a
considerar que el mundo que le rodea es objetivo, que siempre ha sido así y que no puede ser de otra
forma. No se plantea por qué veintidós hombres corren detrás de una pelota de fútbol o por qué cada
mañana cohortes de niños se sientan en una clase para escuchar a un adulto. Todo ello le parece
natural. Por ello, las instituciones parecen objetivas. Finalmente, la internalización ocurre con el paso
del tiempo cuando el actor social integra este mundo como si fuera suyo. Lo siente como un elemento
más de su personalidad porque este mundo puede tener una fuerte carga emotiva para él. Esta carga
emotiva se debe al proceso de socialización, que influye sobre las representaciones que los seres
humanos elaboran respecto al mundo que les rodea.
Estas pautas explican por qué a veces se usa el término genérico de «organización» en lugar del
término «institución». Se trata de una diferencia de grado de y perdón por la redundancia-
institucionalización. En una institución, los miembros compartirán más fácilmente un proyecto
común y tendrán muy presentes (incluso sin reglas escritas) el papel que les toca y las normas de
conducta que deben respetar. Pertenecer a una institución (cofradía, club, sindicato, partido, grupo de
amigos) conlleva una carga emocional superior al de una organización que es un simple conjunto de
personas organizadas para realizar una tarea. Por ejemplo, el gobierno chino se ha propuesto montar
universidades de prestigio para competir con las grandes universidades estadounidenses de la Jvy
League2. Sin embargo, a corto plazo es poco probable que la escuela de negocios Cbeung Kong GSB
(creada en 2001) se haga tan famosa como la Universidad de Harvard. Hará falta tiempo para que
esta nueva organización «cuaje» y se convierta en una institución de prestigio internacional rodeada
de representaciones mentales como su competidora. Generar una tradición, costumbres, reglas no
escritas y, en definitiva, una cultura institucional, lleva su tiempo.
Lo que sí está claro es que existe un consenso relativo en tomo a la idea según la cual una
institución estabiliza unas relaciones sociales determinadas. Permite alargar la vida de unas
interacciones sociales que sin ello correrían el riesgo de desaparecer en cualquier momento. Al
imponer un ritmo, un reglamento y unas normas de conducta a sus miembros, una institución consigue
asegurar su propia reproducción. Así pues, el proceso de institucionalización «refuerza» las relaciones
sociales interpersonales hasta que se conviertan en un ente exterior a los actores mismos.
2 EL IMPACTO DE LAS INSTITUCIONES SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Según el artículo fundador de Peter Hall y Rosemary Taylor (1996, 936-957) “Political Science
and the Three New Institutionalisms”, publicado en la revista Political Studies, existirían hoy en día
al menos tres neoinstitucionalísmo. Aunque haya ciertos debates sobre la división de este corpus
teórico, tal esquema se ha acabado imponiendo en la literatura3 • Cada uno de ellos analiza la acción
pública de la forma siguiente.
A) EL NEOINSTITUCIONALISMO DE LA ELECCIÓN RACIONAL
El «neoinstitucionalísmo de la elección racional» se fraguó en los años setenta en los estudios

sobre el comportamiento de los representantes del Congreso estadounidense (Weingast, 1996, 167-
190). Se trataba de descubrir por qué los representantes actuaban de una forma determinada en el
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parlamento y entender las dinámicas de sus alianzas y conflictos. Según este enfoque de las políticas
públicas (y de la política en general), los actores son seres racionales, lo que significa que actúan en
su interés propio, que sus preferencias son claras, jerarquizadas y estables, que tienen acceso a toda
la información disponible y que son capaces de desarrollar estrategias para conseguir sus fines. En
este sentido, la creación de las instituciones responde a una estrategia de maximización de la utilidad
perfectamente racional. Dicho de otra forma, los individuos crean instituciones para poder conseguir
más fácilmente sus objetivos.
Tal y como lo describe el economista Oliver Williamson (1985), las instituciones tienen por
objetivo limitar los «costes de transacción», es decir, el esfuerzo para acceder a los recursos deseados.
Por ejemplo, la ampliación de la Unión Europea a veintisiete países genera un coste creciente para
tomar decisiones, porque siempre queda la posibilidad de que un conjunto de pequeños Estados vete
las decisiones de los demás. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, el Consejo de
Ministros de la Unión Europea -órgano intergubernamental que representa a los Estados miembros-
ha ampliado el mecanismo de toma de decisiones de la mayoría cualificada (sólo se requieren quince
votos positivos de los veintisiete representantes) a nuevos sectores (cambio climático, urgencia
humanitaria, energía) para poder evitar aquel veto. No obstante, los actores no se limitan a «recibir»
las reglas de forma pasiva, sino que intentan maximizar sus recursos (Shepsle, 2005). En el caso de
la Unión Europea, este cambio institucional ha modificado el comportamiento de los actores
minoritarios, que tienen que negociar las decisiones mucho antes de que se voten.
Este problema de reglas se vuelve aún más complicado cuando, en lugar de actuar directamente,
un actor actúa a través de otro agente. Es el llamado «problema del principal-agente» que estudian
las «teorías de la agencia». Se trata de un problema clásico en materia de políticas públicas que puede
ser explicado a través del ejemplo siguiente. En general, el actor que lanza una convocatoria de
proyectos (por ejemplo, la Dirección General Regio4 de la Comisión Europea) elige a los
concursantes que le presenten el mejor expediente en función de criterios fijados con antelación. Sin
embargo, la Dirección Regio controla imperfectamente a los actores que piden y realizan los
proyectos. La información que obtienen los directores generales y sus subalternos es imperfecta. Se
habla entonces de «asimetría de la información». El problema es que tanto el principal como el agente
tienen intereses divergentes: el principal quiere rentabilizar la inversión que va a realizar y el agente
quiere que le den dinero lo más rápidamente posible sin que ello le cueste muchos esfuerzos. Por eso
cada uno de ellos va a intentar jugar sus cartas para sacar la máxima rentabilidad de la situación: el
principal presionará al agente para que rinda cuentas y le desvele la información de la que dispone,
mientras que el agente intentará conservar su información privilegiada sin transmitirla al principal.
Esta situación de incertidumbre da lugar a tres tipos de riesgos.
La primera clase de riesgo es la llamada «selección adversa» Esta situación ocurre cuando el
principal desconoce algunos rasgos de sus agentes. Esta información imperfecta tiene como
consecuencia una toma de decisión imperfecta. Al no conocer la calidad y el coste de los proyectos
que va a recibir, la Dirección Regio puede limitarse a fijar en sus convocatorias que financiará los
proyectos que cuesten unos 20.000 euros (se tratará de una especie de coste medio de todos los
proyectos, tanto buenos como malos). En estas condiciones es muy probable que la Comisión reciba
muchas propuestas de malos proyectos cuyo precio haya sido inflado hasta llegar a 20.000 euros. En
cambio, los proyectos buenos cuyo precio real sea de 20.000 euros se diluirán en un mar de propuestas
malas. Con toda probabilidad, la Comisión financiará varios proyectos malos el primer año, y el
segundo dará por hecho que hay más proyectos malos que buenos. En lenguaje coloquial se diría que
los justos acabarán pagando por los pecadores. Al final, este círculo vicioso podría significar el fin
de las ayudas comunitarias (Akerlof, 1970, 488-500).
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El segundo riesgo que conlleva la falta de información es el «riesgo moral». Esta configuración
sucede cuando el agente dispone de una información que el principal desconoce. Siguiendo con el
caso de la Dirección General Regio, este tipo de situaciones ocurre cuando los agentes están
realizando proyectos finan ciados por Bruselas y que la Dirección no tiene ninguna forma de verificar
el avance de las obras a nivel local. Sólo está informada del progreso de los proyectos por los informes
que le mandan los agentes En estas condiciones es muy probable que los agentes estén dispuestos a
mentir si saben que recibirán dinero pase lo que pase. Es muy probable también que no se esfuercen
en cumplir con el contrato, o que tomen riesgos utilizando materiales de muy baja calidad para rebajar
costes y quedarse con la diferencia. En esta situación, el propio sistema genera comportamientos
negativos porque los agentes saben que el principal les socorrerá de cualquier forma; por tanto, no
existe ningún incentivo para que realicen su trabajo de forma eficiente (Rotschild y Stiglitz, 1976,
629-649).
Al fin y al cabo, el tercer gran problema de la relación entre el principal y el agente es la

“señalización”. Cuando nadie se fía de nadie porque no hay información válida disponible, entonces
ocurre una crisis de confianza. Por ello, algunos autores (Spence, 1973, 355-374) afirman que la única
forma de establecer contactos productivos entre principal y agente consiste en “señalar” que ambos
están de acuerdo para colaborar. Pero el problema es que este tipo de señal es costoso. Por ejemplo,
dos municipios fronterizos pueden pedir dinero a la Dirección General Regio para realizar una
infraestructura objetivamente útil (como un puente que una a las ciudades fronterizas para que los
habitantes de la orilla sur puedan disfrutar del hospital de la orilla norte, y que los habitantes de la
orilla norte puedan utilizar la universidad de la orilla sur). Sin embargo, habrá muchos ayuntamientos
pidiendo dinero a la Dirección al mismo tiempo.
Para asegurarse de que estos proyectos no son estafas, la Dirección tiene que pedir garantías.
Puede pedir la cofinanciación del proyecto por los propios agentes, o la realización previa de otros
proyectos del mismo tipo, o bien la evaluación externade los proyectos realizados previamente para
asegurarse de que los actores que le piden dinero son interlocutores serios. Lo más seguro es que la
Comisión acabe financiando a los mismos agentes de un año a otro porque se “señalaron” en el pasado
con buenas prácticas. Puede ser que no haya otra forma de proceder, pero, en cualquier caso, es un
desperdicio de recursos ya que todos los actos de (señalizacióm) tienen un coste en tiempo, dinero y
energía7. Para limitar estos riesgos y sus efectos perversos, se pueden crear instituciones de control
y de evaluación, como los reglamentos, los incentivos, el benchmarking, los consejos de
administración, las agencias de evaluación externas o las auditorias. Son los llamados «castes de
agencia»
B) EL NEOINSTITUCIONALÍSMO HISTÓRICO
Existen otras líneas de investigación centradas en las instituciones y en su impacto sobre las
políticas públicas. El llamado “neoinstitucionalísmo histórico» es una de ellas. Según este enfoque,
las instituciones no son necesariamente organizaciones formales, sino que este término engloba
también las redes de actores y cualquier forma de costumbre. Esta concepción particular de las
instituciones proviene de las obras clásicas de especialistas en sociología histórica, como Barrington
Moore (1966) y su estudio sobre las raíces rurales de la dictadura y la democracia. No obstante, el
neoinstitucionalísmo histórico como enfoque de las políticas públicas empezó a estructurarse a partir
de los años ochenta con las investigaciones de Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol
(1984). Dichos estudios fueron pioneros en intentar explicar el diseño actual de las políticas públicas
47
estadounidenses a través de las alianzas entre grupos sociales e instituciones estatales realizadas a lo
largo de la historia (Steinmo, Thelen y Longstreth, 1992). Desde entonces el neoinstitucionalísmo ha
sido muy utilizado en ciertos ámbitos, como las políticas sociales (Skocpol, 1992; Immergut, 1992),
demostrando cómo decisiones tomadas bajo presión en un momento determinado podían tener un
impacto importante años después.
Tal y como lo define Paul Pierson (2000, 251-267) basándose en la obra de Douglas North
(1990), la idea central del neoinstitucionalísmo histórico es que todas las decisiones que los actores
de un subsistema toman hoy tendrán consecuencias mañana. Los “arreglos institucionales»
establecidos ahora orientarán el comportamiento de los actores en el futuro porque algunas opciones
habrán sido privilegiadas, mientras que otras habrán sido descartadas. Es el llamado mecanismo de
«senda de dependencia>>º. Buen ejemplo de ello es la política ferroviaria española y la elección, en
1855, de un ancho de vía diferente al resto de Europa con la Ley General de Caminos de Hierro
sancionada por Isabel II. La razón era técnica en el sentido en que se creía (erróneamente) en aquella
época que un ancho superior al ancho europeo permitiría aumentar la velocidad de los trenes a pesar
de la compleja orografía ibérica. La contrapartida era que este ancho les aislaba del resto de Europa
a causa del coste del trasbordo en la frontera hispanofrancesa.
Esta decisión hizo que las empresas españolas de explotación de la red ferroviaria adoptaran
estas normas técnicas A medida que las inversiones aumenta ban, la red crecía hasta cubrir todo el
territorio e imponer el estándar ibérico en toda España. Inversión y especialización se convirtieron en
los dos aspectos de lo que se suele llamar la “retroalimentación positiva” y que reforzo los actores en
sus creencias de que el sistema que usaban no tenía alternativa.
Al fin y al cabo, llegó un momento en que no había vuelta atrás que pudiera ser realizada sin
coste adicional. Un ((efecto candado» limitaba la reformularon de una nueva política ferroviaria. Ello
significaba que el cambio seguía Siendo posible pero que tenía un «coste creciente» que implicaría
desechar todas las inversiones realizadas hasta entonces para volver al principio. Así pues, la
propuesta de Alfonso XIII de abandonar el “ancho ibérico” para adoptar el “ancho internacional» fue
rechazada por el lobby de las empresas de ferrocarriles, ya que suponía una inversión que estas
compañías no estaban dispuestas a asumir. Se trataba, pues, de una “coyuntura crítica”, o “punto de
inflexión”, en la que el destino de la política de transporte habría podido cambiar radicalmente a raíz
de un pequeño cambio legal.
Este comportamiento inercial demuestra que, aunque una decisión produzca resultados
subóptimos (lo óptimo sería homogeneizar el ancho de Vía en toda-Europa para abaratar costes en
las fronteras), se puede mantenerlo largo del tiempo. La suma de intereses que se crea alrededor de
la decisión inicial y los ¡mimos adquiridos hacen que se mantenga una cierta orientación, aunque
todos los actores sepan que no es la más eficiente…. Así pues, existen numerosos-casos de
instituciones deficientes que, sin embargo, sobreviven. Varias organizaciones muy costosas se
mantienen a pesar de generar una plusvalía muy discutible para el ciudadano. Esta inercia
institucional se debe a la lucha de sus actores por evitar su desaparición (Meyer y Zucker, 1989).
Aunque hoy en día sea un enfoque muy popular para analizar la evolución de los programas
públicos, el neoinstitucionalísmo histórico sufre dos limitaciones La más evidente es que sólo permite
analizar trayectorias de políticas a posteriori sin poder prever el comportamiento futuro de los actores
La segunda es que implica una cierta subjetividad. Por ejemplo, es complejo determinar cuáles son
los puntos de inflexión y por qué ciertos eventos son más importantes que otros.
48
C) EL NEOINSTITUCIONALISMO SOCIOLOGICO
El neoinstitucionalísmo sociológico nace de la reformulación de los postulados

institucionalistas del siglo XIX. Arraigado en la sociología de las organizaciones (DiMaggio y
Powell, 1991), el neoinstitucionalísmo _se origina en un ambicioso programa de investigación
norteamericano-noruego. liderado por James March y Johan Olsen (1984, 734—749), que dio el
pistoletazo ¡metal de este movimiento. El nuevo institucionalismo se opone parcialmente al viejo
sobre dos planos (Coller y Garvía, 2004). Primero, el neoinstitucionalísmo ya no se limita a analizar
las organizaciones en su relación con el entorno; va más allá e incluye nuevas aportaciones, como las
de la psicología social sobre el comportamiento de los actores internos a la organización. Segundo,
realiza una crítica de la concepción de las organizaciones como entes creados racionalmente para
conseguir unos fines programados. El neoinstitucionalísmo matiza considerablemente el postulado
de la racionalidad organizacional. Así, las organizaciones no responden completamente a un patrón
de racionalidad transcendental. Aunque estén creadas para cumplir objetivos fijados desde sus
principios, tienden a desviarse de su misión primera y perseguir objetivos alternativos. Esta
desviación se debe a dos factores
El primero es la presión de los actores organizacionales. El concepto de cultura organizacional

es fundamental para entender por qué los actores de una institución actúan de una forma o de otra.
Dentro de una organización siempre existen (y coexisten) instituciones invisibles, jerarquías
fantasmas, normas de conducta no escritas que todos conocen y que nadie infringe (Meyer y Rowan,
1977, 341-363). Echando mano de la psicología cognitiva, Meyer y Scott (1983) oponen los rituales
que estructuran la vida en las organizaciones (como la cita en la máquina de café o la cola en la
cafetería) a la racionalidad instrumental presupuestas por los viejos institucionalistas. Esta cultura
institucional es generada por los actores y se imprime en ellos también, hasta tal punto que March y
Olsen (1984, 734-749) consideran que estos marcos circunscriben su propio horizonte mental. Los
actores institucionales no podrían pensar más allá del universo conceptual que les impone la
institución. Existirían ideas, mitos y rituales, así como tabúes En otras palabras, la presión ejercida
por la organización sobre el actor iría mucho más allá de las reglas descritas por el
neoinstitucionalísmo de la elección racional. Para el neoinstitucionalísmo sociológico —y en
consonancia con Gofl'mann— las instituciones moldean la forma de pensar de los actores y no
simplemente su comportamiento imponiendo trabas No significa que los actores no puedan ser
considerados racionales, pero su racionalidad se enmarca en una cierta concepción del mundo
circunscrita por la institución. Retomando un ejemplo ya citado, la fase previa a la caída de Lehman
Brothers en 2008 ilustra bien esta idea. Para el Departamento de Economía del Gobierno de Estados
Unidos la intervención pública en el mercado privado estaba considerada como una aberración antes
de la crisis del 2008. La cultura interna de esta organización neoconservadora prohibía pensar en ello,
hasta que se hizo patente que algunos bancos debían ser rescatados por la fuerza pública
independientemente de los riesgos que habían tomado con anterioridad.
El segundo elemento clave para entender la actuación de las organizaciones es la voluntad de

adaptarse al entorno. La forma de las instituciones depende también del contexto global. Este
fenómeno, conocido como «isomorfismo institucional» (DiMaggio y Powell, 1983, 147-160), postula
que las instituciones no actúan en desconexión con la sociedad en la que se enmarcan, sino que tienden
a imitar a los modelos considerados como legítimos socialmente. En otras palabras, significa que las
instituciones tienden a imitarse las unas a las otras, incluso de un país a otro. En lugar de responder a
unos criterios estratégicos para estructurarse de la forma más eficiente posible, las instituciones
reproducen el comportamiento de las instituciones consideradas ejemplares. Sus mutaciones
reflejarían la concepción del mundo dominante en una época dada. Existirían tres tipos de
49
isomorfismo: el coercitivo (basado en la imposición por la ley de una forma de organización

determinada), el mimético (fundamentado en la observación de la práctica de los competidores) y el
normativo (que responde a las recomendaciones de los especialistas del campo) (DiMaggio y Powell,
1983, 147-160). En definitiva, parece que la forma que adopta una organización importa más bien
poco a la vista de sus resultados concretos. Se trata de un fenómeno conocido como «acoplamiento
flojo» (entre medios y resultados) (Meyer y Scott, 1983). Por ejemplo, según Fligstein (1990), la
diversificación de las grandes empresas estadounidenses a partir de los años sesenta no respondía
únicamente a una estrategia de supervivencia impuesta por el mercado, sino que estaba guiada por
los valores dominantes en el mundo empresarial que buscaban una solución a las leyes antimonopolio.
¿CÓMO LA POLITICS INFLUENCIA LA POLICY?
INTRODUCCIÓN
El término politics en inglés significa “juego político”, y se refiere a las dinámicas de alianza y
conflicto establecidas entre actores políticos. Así pues, la elección de un gobierno conservador es un
acto de politics. Al contrario, el concepto de policy se refiere la acción gubernamental expresada en
términos de programas públicos, como, por ejemplo, la política antitabaco o la política de defensa de
un Estado. A priori, la relación entre estas dos nociones es muy simple. En los sistemas democráticos
liberales, las preferencias de los ciudadanos se reflejan supuestamente a nivel gubernamental a través
de las elecciones En teoría, los gobiernos elegidos deben poner en marcha las políticas públicas
apoyadas por sus electores (Schneidery Frey, 1988) (Gráfico 1). Siguiendo semejante lógica, este
bucle debería permitir explicar por qué se generan políticas específicas y por qué cambian a lo largo
del tiempo. Las elecciones serían el mejor sistema de «rendición de cuentas», castigando a los
gobiernos que incumplen las expectativas de la ciudadanía y premiando a los que realizan los deseos
de sus votantes.
GRÁFICO1 El circuito de producción de la acción pública en una democracia liberal.
En la realidad este ciclo virtuoso no es tan claro ni tan fluido. El efecto del juego político sobre
la acción pública va mucho más allá del simple juego institucional. Numerosos actores políticos
influyen sobre la toma de decisiones y, por ende, sobre el diseño final de las políticas públicas.
¿Quiénes son estos actores?, ¿Y cómo influyen sobre el desarrollo de la acción pública? Estas son
dos de las preguntas centrales a las que se enfrentan los científicos sociales Tres debates ayudarán a
entender esta relación. El primer debate se centrará en el efecto de las burocracias sobre la acción
pública, el segundo versará sobre el impacto de los partidos políticos y el tercero tratará del peso de
los actores no convencionales sobre la toma de decisiones
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1. LA BUROCRACIA COMO ACTOR POLÍTICO
Concebida en un primer momento como el símbolo del proceso de racionalización del mundo
por Max Weber (1925), la burocracia se rige por unas reglas en un entorno de legitimidad legal
racional. Asimismo, según la teoría clásica (Wilson, 1887, 197-222), la burocracia es un ente neutro
al servicio del ejecutivo y que se limita a aplicar las decisiones políticas que se le transmiten sin
cuestionarlas. Sin embargo, en la realidad esta relación es más compleja y numerosos autores han
cuestionado la supuesta imparcialidad de la administración pública para insistir al contrario en su
autonomía respecto al poder político.
A) DENTRO DE LA BUROCRACIA
En su libro para la Fundación RAND Inside Burocracy, Anthony Downs (1967) pretende
demostrar que el comportamiento de las burocracias puede ser analizado desde la perspectiva del
actor racional. En este sentido, se inspira más en la perspectiva de la burocracia de Mises (1944) que
en los escritos de Weber. Se trata, pues, de una aplicación de la teoría de la elección pública al campo
burocrático (Buchanan y Tullock, 1962). Tres hipótesis fundamentan el razonamiento de Downs.
Primero, los burócratas intentan conseguir sus metas de forma racional; segundo, los burócratas
persiguen su interés propio (poder, sueldo y prestigio); tercero, el comportamiento de una burocracia
hacia el exterior depende estrechamente de sus dinámicas internas (y viceversa).
Downs identifica en su estudio tres variables que moldean la personalidad de los burócratas: el
perfil psicológico del individuo (más o menos valiente, más o menos calculador), su posición en la
jerarquía administrativa y su posibilidad de ascender. A partir de ahí, cinco tipos-ideales aparecen. El
primero es el “trepador”, que está dispuesto a todo para conseguir sus fines. El segundo es el
“conservador”, que prefiere la seguridad de su empleo y evita cualquier acción que pudiera poner su
situación en peligro. Por su parte, los “fanáticos” son fieles a una única política (por ejemplo, la guerra
contra otra nación) y no dudarían en sacrificar el resto para conseguir su meta. Los “promotores”
tienden a intentar promover cualquier asunto que permita asentar su servicio. Están dispuestos a
apostar por el cambio y son administradores imparciales. Su lealtad es más amplia que la de los
fanáticos, pero se limita a su propia agencia. Finalmente, los “estadistas” tienen un gran sentido del
deber y del bien común. Son defensores de los intereses de la nación en su totalidad y toman en cuenta
a la totalidad de la administración a la hora de decidir.
En otro capítulo, Downs insiste para que se tenga en consideración el ciclo de vida de las
burocracias para entender su comportamiento. Según este autor, las burocracias buscan
exclusivamente la expansión de sus servicios ya que, al igual que en la teoría de la evolución de
Darwin, las burocracias se enfrentan para conquistar nuevos recursos y asentar su dominio. Durante
la fase de aparición de un servicio administrativo (por escisión de otra burocracia o por creación ex
nihilo) dicho servicio tiende a centrarse en sus objetivos de forma escrupulosa y a realizar las acciones
de forma eficiente guiado por los fanáticos. El objetivo es el de conseguir el tamaño suficiente para
poder administrar más recursos y competir con las demás burocracias. Cuando una burocracia se
convierte en un servicio importante (tanto por el aumento de su presupuesto como por la dependencia
que ha creado por parte de sus usuarios) significa que ha creado un conjunto de rutinas que han
mejorado su eficacia. Con la liberación de una parte de sus fuerzas productivas, la burocracia tiende
a reorientar su acción. Suele intentar acumular nuevas competencias. Sin embargo, a pesar de la
voluntad de los líderes de conquistar nuevos recursos, aparece una gran inercia interna generada por
51
el aumento del tamaño. Los subalternos ya no responden como el primer día y tienden a frenarla
innovación. Mientras que en la fase de expansión inicial dominaban los fanáticos, son los
conservadores quienes toman el relevo en la fase de asentamiento.
Esta primera aplicación de la teoría de la elección pública a la burocracia es interesante ya que

aporta una visión crítica de un fenómeno en pleno apogeo durante los años en los que Downs redactó
su libro. No obstante, hay que reconocer que esta obra carece de evidencias empíricas. Quizás
tampoco sea su objetivo. Planteada en un primer momento como una serie de informes para la
Fundación RAND, la ambición de Downs era la de romper con las teorías del Estado de bienestar. La
historia le dio la razón, ya que a partir de la crisis petrolera de los años setenta sus teorías empezaron
a alimentar los programas de los republicanos en Estados Unidos y los de la Nueva Derecha en la
Europa continental.
B) LA MAXIMIZACIÓN PRESUPUESTARIA
Sin lugar a dudas, el heredero natural de Downs en el campo del estudio de la burocracia es
William Niskanen (1975, 617-643). A la manera de Downs, Niskanen parte de la idea de que las
burocracias intentan maximizar su interés propio.
Este objetivo se plasma en varios elementos, como el salario, el prestigio, la expansión
burocrática, las ventajas del puesto o el poder, que son las variables que componen su función de
utilidad. Todas estas variables son funciones crecientes del presupuesto (o del aumento del
presupuesto) que reciba la administración. En otras palabras, a existencia y el incremento de estas
variables dependen del presupuesto que maneje el servicio administrativo. Por tanto, tendrá interés
en maximizarlo.
Niskanen afirma que, en un mercado competitivo, las empresas actúan teniendo en cuenta la
oferta y la demanda. En función del nivel de cada una de ellas, se fijará un coste a los bienes y
servicios que producen hasta encontrar el - equilibrio. Sin embargo, en el sector público este sistema
no puede funcionar puesto que el gobierno atribuye recursos a sus administraciones de forma
unilateral. Cada año, distribuye una parte de la recaudación de los impuestos entre los servicios
administrativos del Estado para proveer diferentes tipos de bienes y servicios a sus usuarios. La
flexibilidad presupuestaria es escasa en estas condiciones.
En el modelo de Niskanen —basado en el caso de Estados Unidos, donde los servicios públicos
son gestionados mayoritariamente por agencias administrativas independientes—una agencia
administrativa trabajade forma exclusiva con el poder político, y viceversa. Se trata de una relación
monopolística en la que cada año la administración rinde cuentas al poder político (al Congreso
estadounidense en este caso) y al mismo tiempo le pide dinero para continuar su tarea. Según
Niskanen. esta relación genera un efecto perverso. Por una parte, los congresistas que participan en
los comités de control de las tareas de la administración están muy interesados en maximizar su
posición —captando más presupuesto para aumentar su peso político—. Por otra parte, la
administración goza de un amplio margen de maniobra a la horade presentar su presupuesto anual al
Congreso. El resultado es que las administraciones tienden a presentar un presupuesto igualo superior
al coste mínimo esperado por el poder político que las controla. Esta dinámica provoca un aumento
paulatino pero constante de los presupuestos dedicados a ciertos servicios administrativos.
52
La autonomía de la administración es muy amplia en el modelo de Niskanen. Por ejemplo, el

burócrata es el único que puede definirla plusvalía que aporta a la ciudadanía a través del servicio que
controla. La búsqueda del interés propio y la colusión entre burócratas y políticos hacen que los
primeros están constantemente proponiendo nuevos proyectos y pidiendo más recursos públicos a los
según— dos En otras palabras, intentan maximizar su “presupuesto discrecional», es decir, la
diferencia entre el presupuesto otorgado por el Congreso y el coste que conlleva producir bienes y
servicios para los usuarios.
A pesar de su popularidad y de confirmar estudios previos (Wildavsky,1964), esta
aproximación al fenómeno burocrático como fuente de expansión del gasto público no ha generado
consenso en la comunidad científica. Las principales críticas se centran en la falta de análisis de los
criterios de control de la administración por parte del poder político. Tal y como afirman Kiewiet y
McCubbins (1991), la delegación de un cierto poder discreción a la administración no significa que
el poder político haya abdicado. Frente a esta exageración, McCubbins y Schwartz (1984, 16—79)
insisten en que el Congreso prefiere un sistema de control basado en la «alerta al fuego» más que en
el «control policial». El primer tipo se reñere a un control pasivo, indirecto y descentralizado de las
disfunciones burocráticas, mientras que el segundo implica una actitud mucho más proactiva, directa
y centralizada. La razón de esta elección radica principalmente en el coste del sistema. Resulta mucho
más fácil reaccionar a raíz de la queja de un tercero (por ejemplo, un conjunto de ciudadanos
perjudicados por una campaña de vacunación) que monitorizar constantemente la acción
administrativa.
C) LA REDEFINICIÓN BUROCRÁTICA
Al igual que Niskanen, Dunleavy (1985, 299-328) considera a los burócratas como individuos
racionales que intentan maximizar su postura dentro del marco institucional en el que desempeñan su
labor. Sin embargo, estos autores difieren en varios puntos. Primero, según Dunleavy, el interés
propio de (da burocracia» no existe En realidad, cada escalón del aparato burocrático tiene sus
intereses propios y el interés del jefe de servicio no tiene por qué coincidir con el del agente de
ventanilla. Segundo, la burocracia es un conjunto de administraciones en lucha entre si para conseguir
dinero, prestigio y poder. Por ello, ver la administración como un ente uniforme y todopoderoso es
poco realista. Tercero, el presupuesto de la administración —tal y como Niskanen lo entiende— no
existe. En realidad existen varios tipos de dotaciones presupuestarias, como el presupuesto básico
(que alimenta a todos los agentes administrativos pagando las nóminas y el material), el presupuesto
por divisiones (que financia unas unidades concretas) y el presupuesto de determinados
programas(para financiar a los agentes que implementan políticas específicas). Mientras el primero
beneficia a todos, el aumento del segundo sólo beneficia a unos pocos, y el tercero beneficia a la elite
burocrática que dirige los programas en cuestión. Cuarto, cada agente tiende a privilegiar el tipo de
presupuesto que más le beneficia, Io que introduce una línea de fractura entre los intereses de los
agentes de una misma administración.
La teoría de Niskanen permite explicar las dinámicas incrementales de crecimiento burocrático,

pero pierde su capacidad de explicación frente a ciertas Situaciones críticas Es el caso de la transición
hacia la nueva gestión pública en _el Reino
Unido, que consistió en aplicar los preceptos de esta corriente a la administración pública a
partir de la victoria de los conservadores en las elecciones generales de 1979”. Contra todo pronóstico,
numerosos altos funcionarios apoyaron estas me-idas, aunque a primera vista iban claramente en
contra de los intereses de la burocracia tradicional al recortar su presupuesto y limitar el número de
sus agentes. Entonces, ¿cómo explicar esta incongruencia?
53
Dunleavy (1991) subraya que la ambición de los altos funcionarios no consiste en captar un
presupuesto cada vez más importante o en ampliar la plantilla de agentes a su cargo, ya que dicha
evolución les generaría más trabajo de gestión de recursos humanos y más tareas rutinarias. En
realidad, los lideres administrativos prefieren trabajar codo con codo con el poder político en agencias
de pequeño tamaño donde puedan participar activamente en la toma de decisiones. Precisamente:
para marcar un este estatus elevado, los altos funcionarios británicos apoyaron las medidas de
“agencialización” en los años ochenta. Esta forma de elitismo burocrático privilegió claramente el
modelo de nueva gestión pública, ya que servía a sus intereses de las elites burocráticas En paralelo,
perjudicó a la masa de agentes de base de la burocracia clásica, que vio sus puestos peligrar después
de la merma conservadora impuesta por el programa de Next Steps de Margaret Thatcher. Este
proceso toma el nombre de “redefinición burocrática” y, según Dunleavy, se fundamenta en nuevos
comportamientos que consisten en separar claramente las tasas de control de las tareas de gestión
rutinarias y en externalizar todas las tareas subalternas. En otras palabras, se trata de una forma de
adaptación de las elites administrativas al nuevo entorno burocrático de los años ochenta.
2. LA INFLUENCIA DE LOS PARTIDOS
Los autores de la Nueva Economía Política han sido particularmente activos en analizar el
impacto de los partidos políticos sobre la acción pública Según ellos, el comportamiento de los
políticos es racional y éstos buscan ante todo una victoria en las elecciones. Por otro lado, los votantes
también esperan conseguir algo a cambio de su voto. Por consiguiente, tanto los primeros —que
conforman oferta política— como los segundos —que constituyen la demanda política— desarrollan
estrategias racionales para conseguir sus objetivos. Sin embargo, muchas de estas teorías sufren
problemas a la hora de ser aplicadas a casos reales.
A) EL ELECTOR MEDIANO
En su libro An Economic Theory of Democracy, Anthony Downs (1957, 135-150) intenta

analizar el comportamiento de los partidos políticos con las herramientas de la economía neoclásica.
Downs plantea varios dilemas a los cuales intenta encontrar una solución. El “teorema del elector
mediano», planteado en un primer momento por Hotelling (1929, 41-57) y Black (1948, 23-34), es,
sin lugar a dudas, uno de los más famosos y su desenlace conlleva importantes consecuencias sobre
las políticas públicas. El votante mediano es el que se encuentra en una situación tal que la mitad de
los votantes respalda un tipo de política y la otra mitad la política inversa. En otras palabras, sus
intereses se encuentran en el punto medio entre los dos bandos En la Tabla1 aparecen los diferentes
votantes potenciales y sus preferencias el elector 3 es el votante medio.
54
Según el teorema de Downs, en unos comicios mayoritarios (sin posibilidad de formar una
coalición), unidimensionales (basados en un único tema, como. por ejemplo, la política fiscal),
bipartidistas y donde cada elector elige la opción más cercana a sus intereses, el candidato elegido
será el candidato cuyo programa se acerca más a las preferencias del “votante o elector medio». La
razón es muy simple. Si un partido propone recortar el presupuesto nacional de forma drástica para
limitar el déficit, sólo captará el voto del elector 1, mientras que, si propone el statu quo, podrá captar
el voto de los electores 2, 3 y 4.
El resultado es que los partidos tienen que proponer el programa electoral más «mediano»
posible para captar así el máximo número de votantes. En estas condiciones, las políticas públicas
diseñadas por los partidos deberían estar pensadas ante todo para agradar al votante mediano y
permanecer en el poder el mayor tiempo posible En el Gráfico 2 se puede observarla distribución de
los electores a lo largo del eje izquierda-derecha, y la estrategia de los partidos A y B para hacerse
con la masa de electores flotantes agrupados en torno al centro (M).
En realidad, las cosas ocurren de forma más compleja. Primero, suelen existir más de dos
partidos Luego, dichos partidos no se enfrentan sobre un único asunto. Además, el voto es un acto
sumamente complejo que no siempre lleva a apoyar al partido que defiende los intereses de uno
mismo. Aun así, el “teorema de Downs” es importante para entenderla lógica subyacente de la oferta
política y el diseño delas políticas públicas (Mathis y Zeeh, 1989, 79-87; Krugmany Wells, 2006)
55
B) LOS CICLOS PARTIDARIOS
De los años sesenta hasta los ochenta, una de las herramientas favoritas de la macroeconomía
ha sido la curva de Phillips —del nombre del economista neozelandés William Phillips (1958, 283-
299)— (Gráfico 3)”. Dicha curva ilustra el (supuesto) dilema entre inflación y desempleo. Si un
gobierno intenta luchar contra la primera, aumenta el segundo, y viceversa. Cualquier intento de
limitar la inflación a través de políticas de austeridad (baja inversión, tipos altos y recortes sociales)
provocaría un auge del paro. Al contrario, la implementación de políticas contra cíclicas (inversión
en infraestructuras, tipos de interés bajos y aumento de las políticas redistributivas) para luchar contra
el desempleo generaría un aumento incontrolable de los precios. No obstante, la aparición en los años
setenta del fenómeno conocido como “estanflación” (inflación alta y estancamiento) a raíz de la crisis
petrolera propició el abandono progresivo de este modelo.
La teoría del ciclo partidario de Douglas Hibbs (1977, 1467-1487) tiene que ser entendida en
este contexto. Según Hibbs, los ciclos económicos, es decir, la sucesión de fases de expansión y de
contracción de la economía, serían explicables por la presencia en el poder de un determinado partido.
Se supone que los partidos de derechas favorecen el control de la inflación y la disciplina
presupuestaria, lo que puede causar un aumento brusco del paro (crédito caro, poca inversión, poca
creación de empleo). Esta preferencia se debe a que los seguidores «naturales» de los partidos de
derechas suelen provenir de las clases altas de la sociedad. Al ser propietarios, estos individuos
rechazan cualquier tensión inflacionista que acabaría reduciendo el valor futuro de sus bienes. Al
mismo tiempo, el paro les afecta poco pues sus profesiones no están tan expuestas a la competencia
como las de los trabajadores más pobres. En cambio, se supone que los partidos de izquierdas
favorecen el pleno empleo y el crecimiento, lo que puede causar problemas vinculados con la
inflación (crédito barato, inversión alta y pérdida de valor del dinero). Esta tendencia inflacionista es
razonable si se supone que los votantes de izquierdas provienen de las clases menos favorecidas de
la sociedad y que su única forma de crecer es a través del crédito. Al desempeñar profesiones muy
expuestas a la competencia y al paro, mantienen una fuerte aversión por el desempleo.
56
En definitiva, cada partido propone un tipo de solución que constituye el núcleo duro de su
identidad política. Por ello, el resultado de las elecciones influiría profundamente en los ciclos
económicos de expansión y contracción, de crecimiento y de recesión. Pero, por muy obvio que
parezca este enfoque, las evidencias empíricas que lo fundamentan son limitadas (Sheffrin, 1989,
239-259). Por una parte, las medidas económicas adoptadas por el partido previamente elegido dejan
una herencia institucional a sus sucesores que limita su margen de maniobra. Hay que tener en cuenta
también el pragmatismo de los gobernantes. Por ejemplo, en el caso español el gobierno
socialdemócrata de Felipe González realizó hasta setenta y siete privatizaciones de entes previamente
públicos entre los años ochenta y noventa (Royo, 2000).
C) EL CICLO ELECTORAL
En la misma línea teórica que Hibbs, William Nordhaus (1975, 169—190) considera que las
políticas públicas varían en función del calendario electoral. Los partidos son ante todo empresas
políticas dirigidas por actores racionales que buscan asegurar su propia supervivencia de una elección
a otra. Ello significa que su horizonte temporal nunca va más allá de los cuatro o cinco años de su
mandato. Por ello no dudan en usar su poder institucional para conseguir ser reelegidos, aunque ello
signifique producir políticas públicas únicamente para ganar votos. Este comportamiento generaría
variaciones económicas en función del calendario electoral.
La fase de luna de miel que se abre el día después de una victoria electoral suele ser la de mayor
apoyo al gobierno. Este periodo suele durar unos cuatro meses Al acabar este periodo arranca la fase
de contracción del gasto público. Esta fase de reajuste económico sirve para controlar las tensiones
inflacionistas. Es el momento en que los partidos victoriosos empiezan a aplicar medidas impopulares
como el recorte del presupuesto de varios sectores de acción pública. Esta política de austeridad puede
provocar más paro al subir los tipos de interés. Lógicamente significa también un descenso de la
popularidad. Con la perspectiva de las próximas elecciones, se abre una fase de expansión del gasto
en sectores estratégicos para atraer a los votantes (por ejemplo, con inauguraciones de
infraestructuras, una bajada de los tipos de interés o un aumento de las pensiones), que provoca una
subida de la popularidad seis meses antes de los comicios pero puede generar una subida de la
inflación a medio plazo. Entre los varios estudios dedicados a buscar evidencias empíricas que
soporten esta teoría, destaca la síntesis de Blais y Nadeau (1992, 389-403), que han demostrado que
el presupuesto para las carreteras tendía a aumentar en Canadá justo antes de las elecciones entre
1951 y 1984.
Para mitigar los efectos del calendario electoral sobre el rendimiento económico existen varias
soluciones. Sin embargo, ninguna es definitiva y todas tienen efectos colaterales Una de ellas consiste
en educar mejor a la ciudadanía. Se trata de una política que supone un gasto importante. Además,
sólo obtendría resultados (inciertos) a largo plazo. También se pueden crear agencias independientes,
como las agencias de regulación de los sectores de la telefonía, del transporte aéreo o de la bolsa.
Estas agencias agrupan a tecnócratas desvinculados de los partidos políticos. No obstante, ello plantea
una pregunta de fondo sobre su legitimidad como actores no elegidos por la ciudadanía. Finalmente,
no hay que subestimar la influencia de factores externos, como las presiones internacionales (guerras,
invasiones, subida o bajada del precio del petróleo, crisis de la deuda soberana), que pueden empujar
a un partido a tomar decisiones bajo presión y a perder el control de la agenda gubernamental. En
resumen, no está claro que la acción gubernamental fluctué en función del calendario electoral en
toda circunstancia (Alesina et al., 1997).
57
3. LOS ACTORES NO CONVENCIONALES Y LA ACCIÓN PÚBLICA
Más allá de la influencia que puedan tener los burócratas y los partidos sobre el proceso de
creación e implementación de la acción pública, cabe resaltar el peso de los actores no institucionales
provenientes de la sociedad civil sobre las decisiones gubernamentales (Bumstein y Linton, 2002,
381—408). Esta cuestión ha adquirido una relevancia creciente en los últimos años, en un contexto
de apertura del juego político provocado por la creciente europeización y descentralización de los
Estados europeos (Richardson, 2000, 10064025). Las líneas de investigación se han centrado en los
grupos de presión y en su relación con la adopción de medidas sociales, así como en el papel creciente
que desempeñan los movimientos sociales y la opinión pública sobre las políticas públicas sectoriales.
A) LA TEORÍA DE GRUPOS
En su versión norteamericana, la “teoría de grupos» fue iniciada por autores estadounidenses

como Truman (1951) y Bentley (1967). El punto de partida era el carácter pluralista de la política
estadounidense, donde se supone que el Estado es un simple espacio político de confrontación entre
grupos de ciudadanos que defienden sus intereses. Considerando la neutralidad del Estado, se espera
que las relaciones de poder entre grupos vayan cambiando a medida que unos se vayan debilitando y
otros reforzando. Por ejemplo, la relación de fuerzas entre consumidores de tabaco y empresas
tabacaleras no es la misma hoy en día que hace cincuenta años. Ahora los consumidores pesan más
en la toma de decisiones.
Sin embargo, a finales de los años sesenta Theodor Lowi (1969), en su libro The End of
Liberalism, acusó a Estados Unidos de haberse convertido en un «liberalismo de grupos de interés».
Según Lowi, el crecimiento del Estado federal en Estados Unidos a raíz de la depresión del 1929
habría generado un crecimiento espectacular de las agencias burocráticas de todo tipo. Dichas
agencias habrían recibido progresivamente más poderes en la toma de decisiones políticas en
determinados sectores. Al ser prácticamente autónomas, esas agencias serían una diana fácil para los
grupos de interés de todo el continente. Esta situación no habría ocurrido si, en lugar de gestionar la
acción pública a través de terceros, el Congreso hubiese asumido sus responsabilidades. El resultado
de este proceso de «abdieación» de las instituciones políticas controladas por los representantes de
los ciudadanos es que, según Lowi, Estados Unidos estaría viviendo una ((Segunda República»
basada en la primacía de la voluntad de algunos sectores de la sociedad sobre el interés general. El
clientelismo generado por el propio sistema se vería reflejado de tres formas diferentes en función
del tipo de política analizada.
El caso de las políticas distributivas es muy esclarecedor. Se trata de las políticas que reparten
ventajas materiales a grupos concretos, como, por ejemplo, contratos de obras públicas a ciertas
empresas. En principio estas políticas producen ganancias concentradas (una empresa gana un
contrato público) y pérdidas que se diluyen socialmente (se basan en los impuestos de los
ciudadanos). Por ello, en este ámbito los grupos de interés suelen trabajar en armonía entre ellos,
repartiéndose las tareas. Cada uno se centra en un objetivo y se esfuerza en sacarle el máximo partido.
El problema, subraya Lowi, es que los congresistas reciben fuertes incentivos para aprobar estas
políticas, ya que su reelección depende en gran medida de los fondos que podrán conseguir por parte
de las empresas que favorecen. Esta dinámica refuerza los apoyos mutuos entre políticos y empresas
para que cada uno apoye los objetivos del otro. Según Lowí, la imagen del «comedero de cerdos» es
la que mejor caracteriza este tipo de programas ya que cada actor tiene interés en vaciar el comedero
sin preocuparse por los recursos.
Las políticas reguladoras son otra vía de entrada de los intereses privados en el sistema de toma
de decisiones colectivas. Estas políticas regulan un cierto ámbito, como el derecho del trabajo o las
58
reglas de emisión de CO2. Constriñen la acción individual y colectiva autorizando o desautorizando

ciertas clases de comportamiento. Por ello, tienden a generar ganadores y perdedores. Por ejemplo,
un simple cambio de norma de seguridad en la legislación sobre el equipamiento de los coches puede
tener grandes consecuencias sobre los costes de producción de las empresas fabricantes. Las que
consigan imponer sus normas como normas estándar no tendrán que modificar nada, mientras que las
que tengan que realizar cambios en sus procesos de fabricación perderán tiempo y dinero. Por ello,
las políticas reguladoras suelen generar coaliciones de grupos de interés y negociaciones para
presionar directamente al legislador para que adopte reglas a favor de las compañías implicadas. Por
su parte, los legisladores no Siempre disponen de la información necesaria y se dejan influenciar por
los grandes grupos que les presionan. Al final, las decisiones suelen tornarse por consenso; lo que no
Significa que se trate de decisiones que beneficien necesariamente a la ciudadanía.
Por último, las políticas redistributivas son las políticas que permiten repartir mejor la riqueza
entre ciudadanos. En este caso interviene otro factor, que son los grupos de interés de clase y/o étnicos
que piden mejoras para sr mismos. El carácter ideológico del debate suele ser más pronunciado que
en los dos primeros casos, y los bienes redistribuidos no tienen por qué ser únicamente monetarios:
los derechos civiles, el reconocimiento de grupos específicos o la mejora del Sistema de salud entran
también en este marco. Estas políticas suelen ser gestionadas de forma más centralizada. En este caso,
el gobierno actúa más por motivos ideológicos que bajo la presión de un grupo concreto. A diferencia
de las políticas distributivas, tanto el coste de los programas redistributivos como el de sus beneficios
son difusos. Por una parte, se basan en la recaudación de los impuestos y de las tasas y, por otra, están
pensados para ayudar a colectivos amplios (mujeres, inmigrantes, negros).
B) LOS RECURSOS DE PODER
En su versión europea, ampliamente dominada por el papel central del Estado, el estudio de los
grupos de presión se ha centrado más en las interacciones de las clases sociales (entendidas como
grupos también) con el propio aparato del Estado, y no tanto con sus agencias administrativas
semiautónomas. La «teoría de los recursos de poder» desarrollada por el sueco Walter Korpi (l9il3)
es una de las primeras teorías que intentó analizar la relación entre grupos de interés 31,90— líticas
públicas en Europa. Este enfoque tiene en cuenta la relación entre política y políticas públicas, pero
añade un elemento importante, que son los grupos de presión, todo ello en el contexto de la lucha de
clases. En su estudio sobre el auge del Estado de bienestar, Korpi se pregunta por qué un mismo
movimiento (el movimiento obrero) ha dado lugar a tantos modelos de protección social en los países
occidentales”.
Para contestar a esta pregunta, Korpi identifica como variable dependiente la consecución de
un proceso de “desmercantilización” que permita que la supervivencia de los individuos no dependa
únicamente de su fuerza de trabajo sino de otras variables como las políticas sociales; La
desmercantilización varía en función del grado de intensidad de las políticas (más o menos
protección) y de su cobertura (más o menos universal). Korpi se basa en un estudio comparativo e
histórico de los recursos de poder al alcance de los actores sociales. Por un lado, los actores que
reclaman más políticas sociales disponen de recursos, como, por ejemplo. la capacidad de
movilización, el número de afiliados o el acceso a sus propios medios de comunicación. En una
palabra, cuentan con la posibilidad de organizar acciones colectivas. Por el otro, los actores que
disponen de los medios le producción suelen acumular mucho poder económico, social e incluso
político. Sin embargo, son poco numerosos(Korpi y Shalev, 1980, 299-332).
Según Korpi, existiría una relación entre la organización del movimiento obrero y su capacidad
para obligar al Estado a producir políticas de bienestar. Un movimiento fuerte y organizado tiene más
“recursos de poder” para presionar. Según este autor, la irrupción en la política decimonónica de los
movimientos sociales permitió poner en marcha políticas sociales que respondían a amplios ciclos de
59
protesta. El gran éxito del movimiento obrero consistió precisamente en el cambio de estrategia, que
permitió convertir su oposición económica en oposición política, pasando de la manifestación
callejera a la negociación institucional. En un primer momento, los sindicatos obreros decidieron
proponer a la clase propietaria la paz social a cambio de políticas de bienestar. Cada bando habría
ganado seguridad y capacidad productiva. En una segunda fase, las alianzas estratégicas de los
movimientos obreros con actores provenientes de otras clases sociales, como los agricultores o la
clase media, permitieron lanzar y asentar la hegemonía e los partidos socialdemócratas en algunas
áreas geográficas, como Escandinavia, por ejemplo (Esping-Andersen,1985).
C) CONTENCIÓN Y MOVIMIENTOS SOCIALES
A diferencia del estudio de los grupos de interés, el análisis del impacto de los movimientos
sociales sobre la acción pública se ha homogeneizado considerablemente en los últimos años Aunque
todavía poco explotada en el mundo hispánico (Ramos Rollón, l997, 247-263), esta línea de
investigación novedosa abre interesantes perspectivas teóricas al juntar el estudio de los movimientos
sociales y el de las políticas públicas (Dupuy y Halpern, 2008). Ante todo, cabe resaltar que el uso de
la acción colectiva (huelga, manifestación, petición o cacerolada) se ha normalizado y ya no es el
monopolio de determinados grupos sociales (McAdam, Tarrow y Tilly, 2001). Hoy en dia, los
cuadros, las enfermeras, Ios jubilados o incluso los padres de alumnos son activistas potenciales que
pueden retar a las instituciones a través dela movilización social. Esta es la razón por la cual algunos
autores hablan ahora de «sociedad del movimiento de protesta» (Meyer y Tarrow, 2001, 29-57).
De esta forma, se va estrechando la frontera entre los actores que actúan dentro de los cauces
oficiales de producción de la acción pública y los colectivos afectados por una política pública y que
no tienen un acceso directo a las instituciones Según los especialistas de este campo (Rochon y
Mazmanian, 1993, 75-87; Ibarra el al., 2002, 23-57; Giugni, 2004), la capacidad de influencia de un
movimiento social sobre una política pública depende de, al menos, tres factores. El primero es la
capacidad desmovilización de los recursos entendiendo que un movimiento bien estructurado con un
liderazgo fuerte es más eficiente que los demás. Al mismo tiempo el apoyo social es esencial al igual
que la existencia de objetivos claros. El hecho de utilizar un repertorio de contención adaptado a la
situación favorece también la consecución de las metas perseguidas
La estructura de las oportunidades políticas representa el segundo factor clave. Este concepto
se refiere a las oportunidades que pueden surgir y permitir el éxito o fracaso de un grupo. Un grupo
organizado y poseedor de un saber experto puede aprovechar las oportunidades a raíz de una apertura
del sistema de acceso al poder (elecciones, encuentros con los ministerios), una limitación de la
represión, una división entre las elites en el poder y unas alianzas estratégicas con actores poderosos.
Por ejemplo, en España la alianza de colectivos de defensa de los derechos de los homosexuales con
partidos de izquierdas favoreció la adopción de una ley que permitiese las bodas entre individuos del
mismo sexo en 2005 bajo el gobierno socialista de José Luis Rodriguez Zapatero (Calvo, 2010, 137-
167)”.
El tercer factor de éxito suele ser la capacidad de modelación de la opinión pública sobre un
tema dado, ya que puede que reciba los favores del público o no (Burnstein, 1999, 3-22). El peso de
la opinión pública es una de las grandes líneas de investigación reciente en materia de acción pública.
¿Cómo los líderes lidian con la opinión pública? ¿Hasta qué punto la construyen y/o se ven
presionados por ella? El ejemplo de la guerra de Vietnam y el cambio radical de la política exterior
norteamericana en los años setenta es uno de los ejemplos más llamativos de interacción entre opinión
pública y líderes políticos (Jentleson, I992, 49-74; Baum, 2002, 91-109; Canes-Wrone, 2006). En
pocos meses, el vuelco de la opinión favoreció la retirada de las tropas estadounidenses por parte del
gobierno y bajo la presión popular y mediática.
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Estos elementos explican el éxito de los movimientos sociales en algunos casos y su fracaso en
otros. Explica sobre todo cómo algunas políticas públicas aparecen, desaparecen o son modificadas
bajo la presión de colectivos organizados, corno, por ejemplo, la política nuclear en Estados Unidos,
mermada después del accidente de Three Miles lsland en 1979, y de las movilizaciones
multitudinarias organizadas a raíz de la catástrofe.
61
62
TEMA 5: LA DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS Y LA

FORMACIÓN DE LA AGENDA: TEORÍAS Y PRÁCTICA
Un lúcido analista de la democracia estadounidense observó hace algún tiempo que “la
definición de las alternativas es el instrumento supremo del poder” (Schattschneider 1967: 92). La
agudeza de la observación no ha hecho sino acrecentarse con los años y sobre este asunto trata este
Tema 5. La definición de cuáles son las cuestiones a debatir, de los problemas a resolver, de las
alternativas y soluciones para solventarlos es crucial, pues sobre ello gira la atención de los decisores,
las élites, y el público en general.
Esta unidad, basándose estrechamente en el planteamiento de obras recientes como las de Knill
(2012) y Howlett, Ramesh, Perl (2011), aborda los momentos iniciales del proceso de elaboración de
las políticas públicas, a saber, la definición del problema y el establecimiento de la agenda. La
mayoría de los ciudadanos y las organizaciones tienen preocupaciones, reales o percibidas, que ellos
creen que merecen la atención del gobierno. Hay muchas maneras diferentes en que puede definirse
un problema público. Nuestro primer objetivo en este capítulo es mostrar que la definición del
problema público está sujeta a diferentes interpretaciones y a su “construcción social”. Aunque hay
muchos problemas públicos de todo tipo, la atención oficial de los legisladores y ejecutivos se prestará
sólo a un pequeño número de ellos. Aquellos problemas públicos, ya sean reales o meras
construcciones sociales, que son elegidos por los decisores para su consideración ulterior constituyen
la agenda política. Nuestro segundo objetivo es dar una noción de la dinámica a través de la que se
formulan las ideas, las propuestas de política pública y las nuevas concepciones de los problemas.
Aprenderemos que la posibilidad de influir en la agenda es una importante fuente de poder, ya que
las instituciones legislativas otorgan una ventaja a los 'pioneros', es decir, los que primero definen un
problema público y proponen una solución. Varios grupos de actores compiten entre sí con el fin de
establecer la agenda de acuerdo con sus preferencias: los políticos, los medios de comunicación, los
grupos de interés y las comunidades epistémicas de expertos sobre los distintos asuntos implicados
en una política pública.
¿Cómo se seleccionan los asuntos para la atención del gobierno? ¿Por qué algunas cuestiones
se toman en consideración mientras que otras no? ¿Qué actores están involucrados en la definición
de los problemas públicos y en situarlos en la agenda? Estas son las preguntas que guían la discusión
en este capítulo sobre la primera etapa del proceso de elaboración de políticas públicas, a saber, la
definición del problema y el establecimiento de la agenda. Es fundamental para estos dos procesos
centrarse en la dinámica por la cual surgen las nuevas ideas y opiniones sobre los problemas sociales,
dando paso así a un cambio de la política pública. Aunque la definición del problema y el
establecimiento de la agenda están estrechamente vinculados entre sí, a efectos de análisis vamos a
tratar ambas cuestiones por separado.
La definición del problema
La definición del problema puede entenderse como una historia causal que (1) identifica un
daño; (2) describe su causa; (3) asigna la culpa a sus causantes; y (4) reclama al gobierno su
responsabilidad para detenerlo (Stone, 1989: 282). La definición del problema es relevante para la
política pública porque prepara el escenario para el resto de los componentes del proceso de adopción
de decisiones. La manera en que se define un problema determina en cierta medida el conjunto de
posibles respuestas en materia de políticas públicas mediante las cuales puede resolverse el problema.
Por ejemplo, en el caso del problema público del desempleo hay una gran diferencia entre definirlo
como un problema de falta de educación formal, como producto de una recesión económica o como
falta de voluntad para buscar un empleo. Dependiendo de la definición utilizada, las soluciones
63
pueden variar considerablemente, desde la mejora de la financiación pública del sistema educativo
hasta intervenir a escala macroeconómica para estimular el crecimiento económico, o a la reducción
de las prestaciones por desempleo con el fin de motivar a las personas a buscar un empleo. Este
ejemplo ilustra el hecho de que en la mayoría de los casos no existe una concepción "obvia" de un
problema. Diferentes actores pueden tener diferentes percepciones de un mismo fenómeno empírico.
En este sentido, por lo general el actor que propone la primera definición del problema tiene una
ventaja estratégica sobre el resto de actores.
La definición del problema se realiza sobre dos parámetros: datos objetivos (por ejemplo, los
niveles de contaminación del medio ambiente o datos sobre el nivel de pobreza) y el grado de
reconocimiento de estos criterios objetivos. Sin duda, la definición del problema no consiste en un
entendimiento neutral de la existencia de problemas, sino más bien en su “construcción social”.
De hecho, un “problema” podría existir sólo porque la gente piensa que existe. Los estudios de
regulación del riesgo, por ejemplo, han revelado que tiende a haber una diferencia significativa entre
cómo los expertos evalúan la existencia y la gravedad de un riesgo (por ejemplo, la salud y los riesgos
ambientales relacionados con los organismos modificados genéticamente) y la percepción pública
que existe de esos riesgos. Esta división tiene implicaciones importantes para la elaboración de
políticas públicas porque la demanda social podría dar lugar a la iniciación de un proceso de
elaboración de políticas, a pesar de la ausencia de un problema “genuino” que necesite resolverse.
La construcción objetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel de las

estructuras y de las condiciones sociales
La mayoría de los primeros trabajos sobre el tema del establecimiento de la agenda comenzaron
con la suposición de que las condiciones socio-económicas llevaban a la aparición de conjuntos
particulares de problemas a los que los gobiernos respondían finalmente. Estos trabajos incluyen tanto
los que postulan que los problemas que afrontan todos los gobiernos modernos están convergiendo
hacia un conjunto común, y los que postulan que la interacción de los ciclos económicos y políticos
afectará la naturaleza de las cuestiones que entran en la agenda.
La idea de que los problemas públicos se originan en el nivel de “desarrollo” de una sociedad
y de que los conjuntos particulares de problemas son comunes a los Estados con niveles similares de
desarrollo se abordó por primera vez por los analistas de la elaboración de políticas públicas desde
una perspectiva comparada. La idea subyacente era que la estructura de la economía de una nación
determina los tipos de políticas públicas adoptadas por el gobierno. Llevada al extremo, esta línea de
análisis condujo a los estudiosos a desarrollar la tesis de la convergencia. La tesis de la convergencia
sugiere que, a medida que los países se industrializan, tienden a converger hacia la misma
combinación de políticas.
Desde este punto de vista, el establecimiento de la agenda es un proceso casi automático que se
produce como resultado de las tensiones y presiones impuestas a los gobiernos por la industrialización
y la modernización económica. Poco importa, por ejemplo, si los problemas son en realidad generados
por los actores sociales y se colocan en las agendas gubernamentales, o si los Estados y los
funcionarios públicos toman la iniciativa en la elaboración de políticas. En su lugar, lo que es
significativo es el hecho de que políticas similares surgieron en diferentes países, independientemente
de las diferencias en sus estructuras sociales y políticas.
A mediados de la década de 1980 surgió una segunda explicación menos determinista del
establecimiento de la agenda, que trataba los factores políticos y económicos como un todo integral.
Este modelo de dependencia de recursos argumentaba que la industrialización crea una necesidad de
programas como la seguridad social (debido al envejecimiento de la población y a los procesos de
urbanización que suelen acompañar a la modernización económica), y además genera los recursos
económicos (debido al aumento de la productividad) para permitir que los Estados hagan frente a esta
necesidad (a través de programas tales como los planes públicos de pensiones, el seguro de
64
desempleo, y similares). Más importante aún, la industrialización también crea una clase obrera con
una necesidad de seguridad social y con los recursos políticos necesarios para ejercer presión sobre
el Estado y satisfacer esas necesidades (debido al número de votantes de clase trabajadora y la
capacidad de interrumpir la producción a través de huelgas laborales). La ideología del gobierno en
el poder y las amenazas políticas que afronta son también factores importantes que influyen en el
grado en que el Estado está dispuesto a satisfacer la demanda de bienestar social y los tipos de
programas que está dispuesto a utilizar para hacerlo.
La construcción subjetiva de los problemas de las políticas públicas: el papel de los

actores políticos y los paradigmas
Las visiones del mundo o las ideologías han sido reconocidas desde hace mucho como ayudas
para que los individuos den sentido a las realidades complejas mediante la identificación de los
problemas de política general y de las motivaciones de los actores involucrados en la política y las
políticas públicas. Estos conjuntos de ideas, sin embargo, tienden a ser muy difusos y no se traducen
fácilmente en puntos de vista específicos sobre los problemas políticos y el proceso de
establecimiento de la agenda.
Las creencias basadas en principios y las historias causales, por otra parte, pueden ejercer una
influencia mucho más directa en el reconocimiento de los problemas de política pública y en su
contenido subsiguiente. En el ámbito de la política pública, esta noción de las ideas que crean
demandas o exigencias a los gobiernos fue propugnada por Paul Sabatier (1986, 1988), entre otros
autores de las décadas de los años 1980 y 1990. El concepto de historias causales, en particular, se
aplicó al establecimiento de la agenda por Deborah Stone (1988, 1989). En opinión de Stone, este
concepto implicaba la construcción de una “historia” sobre qué causaba el problema de política
pública en cuestión. Como ha argumentado:
Las teorías causales, si tienen éxito, hacen más que demostrar de forma convincente la
posibilidad de control humano sobre las malas condiciones. En primer lugar, pueden desafiar o
proteger un orden social existente. En segundo lugar, mediante la identificación de los agentes
causales, pueden asignar responsabilidades a determinados actores políticos para que alguien tenga
que detener una actividad, hacerla de otra manera, compensar a sus víctimas o, posiblemente, afrontar
el castigo. En tercer lugar, puede legitimar y habilitar a actores particulares como “arregladores” del
problema. Y en cuarto lugar, pueden crear nuevas alianzas políticas entre personas que se muestran
que están en la misma relación de víctima respecto al agente causal” (Stone, 1989: 295).
Como argumenta Murray Edelman (1988: 12-13), en esta perspectiva las cuestiones de política
pública se plantean en gran medida por sí mismas en los discursos sociales, a menudo en función de
construcciones ideológicas preexistentes aplicadas a las circunstancias cotidianas específicas:
“Los problemas llegan al discurso y, por lo tanto, a la existencia como refuerzos de las
ideologías, no simplemente porque estén ahí o porque sean importantes para el bienestar. Significan
quiénes son virtuosos y útiles y quiénes peligrosos e inadecuados, qué acciones serán recompensadas
y cuáles penalizadas. Constituyen las personas como sujetos con clases particulares de aspiraciones,
autoconcepciones y temores, y generan las creencias sobre la importancia relativa de los
acontecimientos y los objetos. Ellos son fundamentales para determinar quién ejerce la autoridad y
quién la acepta. Construyen áreas de inmunidad frente a la preocupación porque esas áreas no se ven
como problemas”.
Por lo tanto, la definición de un problema no sólo se ve afectada por los intereses y creencias
de diferentes coaliciones de actores, sino también por las características específicas del problema.
65
Una vez más, estas características se construyen socialmente. Algunos atributos de un problema
pueden resaltarse a medida que se prestan a una solución particular, mientras que otros atributos se
minimizan. Esa manera específica de presentar problemas se conoce comúnmente como
encuadramiento (framing). Implica el uso selectivo de los conocimientos y la información acerca de
un problema y de las relaciones causales que lo rodean, con el objetivo de darle sentido y hacerlo
manejable. Los encuadres (frames) se emplean estratégicamente por los actores políticos como una
manera clave mediante la que los políticos y los legisladores que elaboran las políticas públicas
estructuran un conflicto de modo que lo puedan vencer.
Rochefort y Cobb (1995: 15-23) han avanzado una serie de categorías que influyen en cómo
puede encuadrarse un problema. Las siete categorías se refieren a la “causalidad”, “gravedad”,
“proximidad”, “crisis”, “incidencia”, “novedad” y “las poblaciones problema”. La categoría de
“causalidad” se ocupa de la cuestión de qué factores o actores han causado originalmente un
problema. En muchos casos, las cuestiones de culpabilidad y la asignación de la culpa juegan un papel
importante en este contexto (Hood 2013). Para muchos problemas, sin embargo, las causas
subyacentes no son fáciles de diagnosticar. El debate político sobre las causas del problema puede
constituir, por tanto, una zona hondamente controvertida de definición del problema.
La “gravedad” concierne a cuán severa se percibe que sea una cuestión y sus consecuencias.
Cuanto más grave y serio pueda encuadrarse un problema, más captará la atención de los responsables
políticos y los medios de comunicación. A menudo, los diferentes actores tienen diferentes opiniones
acerca de la gravedad de un problema, en función de sus intereses.
En una línea similar, la proximidad del problema podría desempeñar un papel importante para
movilizar el apoyo político. “Proximidad” implica que la cuestión afecta directa o indirectamente los
intereses personales de un público amplio. Si un problema puede definirse de tal manera que una
amplia gama de personas está afectada potencialmente, mayores son las posibilidades de movilización
política.
En el discurso académico, una crisis indica una fase de desorden en el desarrollo aparentemente
normal de un sistema. Una crisis económica, por ejemplo, se refiere a un intervalo de decadencia en
un período largo de crecimiento firme y desarrollo. Una crisis personal denota un período de
agitación, precedido y seguido por estabilidad mental. Una revolución está relacionada con el abismo
entre el orden dictatorial y el democrático. Las crisis son las fases de transición, durante las que las
maneras normales de operar ya no funcionan. La mayoría de las personas experimentan esas
transiciones como una amenaza urgente, que los responsables políticos deber afrontar. Nuestra
definición de crisis refleja su naturaleza subjetiva como una amenaza interpretada: hablamos de una
crisis cuando los responsables políticos experimentan una amenaza seria para las estructuras básicas
o los valores y las normas fundamentales de un sistema, que bajo presión del tiempo y en
circunstancias muy inciertas, hace necesario que se adopten decisiones vitales.
La “incidencia” se refiere a la prevalencia real del problema, es decir, a la proporción de
individuos que padecen el problema respecto al total de la población. ¿Cuántos actores pueden verse
afectados en potencia? En este sentido, los opositores políticos deben demostrar que el problema es
de gran alcance y que causa infortunio a muchas personas, y argumentar que el problema está
empeorando. Aunque muchos de los problemas sociales son persistentes, su percepción como
prevalentes es probable que cambie. Es natural pensar aquí en términos de umbrales; hasta un
determinado valor crítico, la atención que muestra el público a una determinada cuestión es
insignificante, pero, una vez que se ha alcanzado este valor, la presión del público sobre los
responsables políticos se vuelve demasiado fuerte y les obliga a actuar.
La “novedad” como sexta categoría es también un mecanismo importante para conseguir
atención. Etiquetar una cuestión como algo nuevo y sin precedentes puede dar lugar a una amplia
cobertura mediática. La séptima y última categoría se refiere a las características de una “población
problema”. Se trata de cómo la imagen de los grupos destinatarios se manipula por las partes
contendientes. Una de ellas tratará de ganar apoyo para una política controvertida sobre la pobreza,
66
describiendo a la población afectada como “víctimas sin esperanza”, mientras que los opositores a la
medida la describirá quizá como gente que ya se ha beneficiado de las posibilidades que se le han
ofrecido y que no ha sido capaz de aprovechar. Estas consideraciones sugieren que una manera útil
de pensar en los problemas políticos es iluminar cómo están constituidos lingüísticamente (véase
Fischer 2003: 46).
Conceptos analíticos para entender el establecimiento de la agenda
El hecho de que un determinado problema social se perciba como un problema que debe ser
abordado por el gobierno es una condición necesaria pero no una condición suficiente para la acción
política. No todos los problemas políticos terminan en la agenda. La elaboración de políticas públicas
en general se produce en presencia de múltiples restricciones como son la escasez de tiempo y de
recursos. Como consecuencia de ello, la cantidad de problemas públicos que exigen acción superan
el espacio que hay en la agenda política. Por tanto, la pregunta de investigación central en la etapa
del establecimiento de la agenda se refiere a las condiciones que condicionan que un problema público
llegue realmente a la agenda de las políticas públicas o no.
Los tipos de agenda
Suelen definirse dos tipos de agenda distinguiendo entre la agenda sistémica y la institucional.
La agenda sistémica se refiere a todos los problemas de la sociedad que exigen la atención del público
y que forman la esfera de la discusión pública. La mayoría de los elementos en ella son generales y
carecen aún de una definición precisa. Existen agendas sistémicas para todos los niveles del sistema
político: nacional, regional y local. Algunos elementos pueden aparecer en múltiples agendas
sistémicas, mientras que otros van a aparecer en una sola. Algunos elementos pueden aparecer
simultáneamente en muchas agendas sistémicas, como la protección del medio ambiente, el tráfico y
el consumo de drogas y la criminalidad en las calles. Otras cuestiones, como el déficit del comercio
internacional o la construcción de un nuevo centro de convenciones en una ciudad, van a aparecer
sólo en la agenda nacional y local, respectivamente.
La agenda institucional o gubernamental contiene un conjunto de problemas que reciben seria
consideración por parte de los decisores políticos. La agenda institucional es el programa de acción,
que es más específico y concreto que la agenda sistémica. Sorprendentemente, la mayoría de las
cuestiones de la agenda institucional son muy difíciles de reconocer por el público en general, ya que
en su mayor parte requieren un conocimiento detallado y técnico sobre la política pública ya existente.
Sin duda, algunos problemas atraen mucho la atención del público en general pero, por lo normal, el
número de cuestiones sobresalientes es bastante limitado. Al igual que ocurre con la agenda sistémica,
hay una multitud de agendas institucionales referidas a los diferentes niveles de gobierno es decir,
hay agendas institucionales nacionales, estatales y locales y dentro de estos niveles existe una
distinción adicional entre las ramas esto es, las agendas institucionales legislativas, ejecutivas,
administrativas y judiciales. Sólo si un problema público alcanza una o más agendas institucionales,
será considerado como necesitado de una solución.
Teniendo en cuenta el enfoque de Kingdon (2003), sugerimos seguir distinguiendo entre la
agenda en borrador y la agenda de decisión. La agenda en borrador, que Kingdon denomina agenda
gubernamental, es una lista de las materias que están recibiendo atención dentro del gobierno. La
adopción de una política en un primer momento requiere la elaboración de propuestas de políticas
públicas. El gobierno tiene que adoptar una decisión básica acerca de que un cierto problema de
política pública debe ser afrontado y comenzar la redacción de las medidas potenciales que se
relacionan con él. Esas cuestiones para las que se haya adoptado una decisión de este tipo constituyen
la agenda en borrador. La agenda de la decisión, por el contrario, se basa en aquellas cuestiones para
las que el gobierno ha acordado un proyecto de propuesta y, por tanto, ha decidido poner la cuestión
67
en la agenda del órgano responsable de la adopción de decisiones (por lo general el parlamento), que
tiene que tomar la decisión final en cuanto a si debe o no adoptar la política pública. Las relaciones
entre las distintas agendas se exponen en la figura 5.1.
Figura 5.1. Los tipos de agenda de las políticas públicas.
Fuente: Anderson 2003: 86.
Perspectivas de análisis sobre el establecimiento de la agenda
Los análisis de los procesos de establecimiento de la agenda proceden de muy distintos ángulos
teóricos. Básicamente, la literatura puede agruparse en cuatro perspectivas que se centran en
diferentes aspectos del establecimiento de la agenda, como son: las pautas de los procesos, la
distribución del poder, los factores institucionales y la contingencia.
La perspectiva de proceso
Todos los análisis basados en el proceso se centran en las pautas generales que caracterizan la
dinámica del establecimiento de la agenda. Este es, por tanto, descrito y explicado desde una
perspectiva más abstracta, centrándose en los factores sistémicos que dan forma a los procesos
políticos. El análisis descriptivo de mayor influencia sobre los procesos de establecimiento de la
agenda ha sido desarrollado por Cobb et al. (1976), que distinguen entre tres modelos genéricos: (1)
el modelo de la iniciativa exterior; (2) el modelo de la movilización; y (3) el modelo de acceso interno.
1) El modelo de la iniciativa exterior describe una situación en la que un actor individual o un

grupo de actores externos a las estructuras gubernamentales inicia una propuesta de reforma que luego
tratan de introducir en el dominio público. Esto puede llevarse a cabo a través de diversos medios: la
cobertura de los medios de comunicación, los grupos de presión pública sobre los políticos u otras
formas de acción pública que presionan a los decisores para colocar la cuestión en la agenda
institucional. En este contexto, la dinámica de la atención pública prestada a las cuestiones es de
importancia clave y por eso le dedicamos atención a continuación.
¿Por qué algunas cuestiones sociales son objeto de políticas públicas y otras no? La atención
pública rara vez permanece concentrada agudamente sobre alguna cuestión política durante mucho
tiempo, incluso cuando se trate de un problema continuo de importancia crucial para la sociedad. En
su lugar se suceden ciclos de atención sobre las cuestiones políticas y sociales, cuyo ritmo influye
sobre las actitudes y comportamientos de la opinión pública y de los gobiernos hacia los problemas
políticos clave. Cada uno de estos problemas adquiere prominencia repentinamente, generando la
suficiente presión política para provocar un cambio efectivo, permanece allí por un corto lapso de
68
tiempo y luego, aunque todavía irresueltos en gran medida, se desvanece gradualmente del centro de
la atención de la opinión pública (Downs 1972: 38).
La percepción pública no refleja cambios en las condiciones reales sino que refleja el
funcionamiento de un ciclo sistemático de intensificación del interés público y luego de aburrimiento
creciente con ciertos asuntos. Este ciclo está enraizado en la naturaleza de ciertos problemas y en la
manera en que los grandes medios de comunicación interactúan con el público. El ciclo tiene cinco
etapas que tienen una duración variable dependiendo de la cuestión particular implicada, pero que
casi siempre suceden en la secuencia siguiente:
69
Cualquier gran problema que una vez alcanzó la prominencia nacional puede volver a captar
esporádicamente el interés del público, o aspectos importantes de él pueden llegar a asociarse a algún
otro problema que domine subsiguientemente el centro de la escena. En consecuencia, las cuestiones
que han atravesado el ciclo casi siempre reciben un nivel medio de atención, esfuerzo público y
preocupación general superiores a aquellos que se encuentran en la etapa previa al descubrimiento.
Sin embargo, no todos los problemas sociales atraviesan este “ciclo de atención a las
cuestiones”. Aquellos que han llegado a final del ciclo de atención a las cuestiones suelen poseer en
cierto grado tres características. Primero, la mayoría de las personas de la sociedad no sufren el
problema sino, como mucho, una minoría. Aunque en términos absolutos la cantidad de afectados sea
numerosa, es menor en cifras relativas. Segundo, los sufrimientos causados por el problema se
generan por arreglos sociales que proporcionan beneficios a una mayoría o a una minoría poderosa
de la población. Tercero, la cuestión no tiene cualidades intrínsecas estimulantes o ha dejado de
tenerlas. Un problema debe ser trágico y emotivo para mantener el interés público porque las noticias
son consumidas como una forma de entretenimiento y, como tal, compiten con otros tipos de
diversión por una parte del tiempo de cada persona. Cada día hay una lucha fiera por el espacio en el
muy limitado universo de los periódicos, o en el tiempo de emisión de las emisoras de radio o
televisión. Cada cuestión compite no sólo con todos los demás problemas sociales y eventos públicos,
sino también con una multitud de cuestiones no noticiosas que suelen ser mucho más agradables de
ver. De hecho, la cantidad de tiempo de emisión por radio o televisión, o de espacio en los periódicos
dedicada a la cobertura de los deportes, en comparación con la política internacional, es un comentario
conmovedor sobre el valor relativo que el público adjudica al conocimiento acerca de estas dos
materias (Downs1972: 41-42).
Cuando se dan todas las condiciones anteriores en un problema dado que ha captado la atención
pública, éste tiene grandes probabilidades de llegar al final del “ciclo de atención a las cuestiones”,
y, en consecuencia, se desvanecerá gradualmente del centro de la escena. La primera condición
implica que la mayoría de las personas no recordarán continuamente el problema por no haberlo
padecido en primera persona. La segunda condición implica que la solución del problema requiere
una atención y un esfuerzo sostenidos, además de cambios fundamentales en las instituciones o en
los comportamientos sociales. Esto significa, a su vez, que los intentos característicos para resolverlos
amenazan a grupos importantes de la sociedad. La tercera condición significa que la atención
sostenida de los medios de comunicación sobre este problema aburre pronto a la mayoría del público.
Tan pronto como los medios de comunicación perciben que su énfasis sobre este problema resulta
amenazante para muchas personas y aburrido para muchas más, desplazarán su atención a algún
“nuevo” problema.
Téngase en cuenta que la mayoría de los medios de comunicación se rigen por la búsqueda de
beneficios, por lo que deben apelar a las audiencias más grandes posibles. Así, como ha señalado
McLuhan, es la misma audiencia la que “gestiona las noticias”, manteniendo o perdiendo interés en
una materia dada. Mientras persista esta pauta, se asistirá a una corriente de “crisis” sobre problemas
sociales particulares. Cada uno ascenderá a la vista del público, captará el centro de la escena por un
instante, y luego se desvanecerá gradualmente, reemplazado por cuestiones más en boga, y atravesará
sus respectivas fases de “crisis” (Downs 1972: 42-43).
2) El modelo de movilización describe un proceso de establecimiento de la agenda donde

las instituciones o líderes políticos tratan de mover temas de la agenda sistémica a la institucional con
el fin de reunir el apoyo necesario para lograr sus objetivos. En contraste con el modelo de iniciativa
exterior, el modelo de movilización tiene en cuenta que la agenda se puede establecer desde arriba
hacia abajo y que las cuestiones se colocan directamente en la agenda institucional por los decisores.
Si bien puede haber habido extensos debates sobre los asuntos entre los decisores antes de su
incorporación a la agenda, el público puede tener poco conocimiento de la cuestión. Este proceso de
movilización suele ser provocado por un fallo del sistema o por choques exógenos, también conocidos
70
como “acontecimientos focalizadores" (véase Birkland 2006), seguido por la puesta en marcha de un
panel de expertos. Los decisores pueden adoptar formalmente entonces las recomendaciones de los
expertos en el proceso de decisión. De ahí que este modelo tenga en cuenta que las opiniones de los
expertos pueden hacer una importante contribución en la construcción de las agendas. Tras el inicio
de la cuestión, los decisores aclaran y explican lo que buscan del público. La movilización de la
cuestión en el dominio público es necesaria en circunstancias en las que la implantación de una
política pública requiere la aceptación voluntaria generalizada. Los decisores buscan expandir un
tema desde la agenda sistémica a la, institucional de la misma manera que los proponentes tratan de
alcanzar una agenda formal en el modelo de iniciativa exterior.
3) A diferencia de los dos modelos anteriores, el modelo de acceso interno describe una
pauta de establecimiento de la agenda que busca excluir la participación del público. Bajo este
modelo, los iniciadores buscan colocar una cuestión en la agenda institucional. Si la cuestión se
expande en el dominio público, por lo general se limita selectivamente a unos pocos grupos
influyentes que se consideran importantes para la promulgación de la política pública. Así que nos
enfrentamos principalmente a una situación en la que los iniciadores buscan una decisión “privada”
dentro del gobierno, como un departamento gubernamental o un organismo regulador.
La perspectiva de la distribución del poder
Mientras que la perspectiva de proceso descrita anteriormente proporciona un punto de partida

importante para evaluar cómo se desarrollan los procesos de establecimiento de la agenda, no puede
explicar por qué ciertas cuestiones se trasladan a la agenda, mientras que otras no. Para explicar esto,
las teorías existentes destacan como factor explicativo la distribución de poder entre los actores
involucrados.
En cuanto al establecimiento de la agenda, el debate ha afirmado que los diferentes grupos de
actores tratan de aumentar la probabilidad de que una cuestión reciba atención colectiva, tratando de
aumentar la prominencia de un problema y/o su apoyo. En una línea similar, pero desde una
perspectiva inversa, Bachrach y Baratz (1963) argumentaron que el poder político de los decisores
podría ejercerse a través de la prohibición de ciertas cuestiones en la agenda, es decir, mediante “no-
decisiones”. En otras palabras, podrían usar tácticas para disminuir la probabilidad de inclusión de
una cuestión en la agenda, ayudando así a preservar el statu quo. Bachrach y Baratz han denominado
como una de las dos caras del poder a la adopción de nodecisiones, esto es, a “la práctica de limitar
el alcance de la adopción de decisiones real a las cuestiones ‘seguras’ mediante la manipulación de
los valores dominantes en la comunidad, los mitos y las instituciones y procedimientos políticos”
(1963: 632). O en una versión posterior más explícita (Bachrach y Baratz 1979: 7):
“Una no-decisión, tal y como la definimos, es una decisión que resulta en la supresión o frustración de
un desafío latente o manifiesto a los valores e intereses del decisor. Para ser más claro y explícito, la adopción
de no-decisiones es un medio por el cual las demandas para cambiar la asignación de beneficios y privilegios
existente en la comunidad pueden ser sofocadas antes incluso de que sean expresadas; o mantenidas ocultas;
o eliminadas antes de que consigan acceso a la arena relevante para la adopción de decisiones; o caso de
fallar todas estas cosas, son mutiladas o destruidas en el estadio de decisión-implantación del proceso de las
políticas públicas”.
Con el fin de clarificar la distinción entre decisiones y no-decisiones, estos autores deslindan
teóricamente los conceptos de poder, influencia, autoridad y fuerza para determinar su repercusión
en la adopción de decisiones y de no-decisiones. Para ellos existe una relación de poder cuando “a)
hay un conflicto sobre valores entre A y B; b) B accede a los deseos de A; y c) lo hace porque teme
que A le prive de un valor o valores que él, B, estima mucho más altos que aquellos que habría logrado
71
mediante la insumisión”. La diferencia entre el poder y la fuerza radica sencillamente en que, en una
relación de poder, una parte obtiene el consentimiento de la otra mientras que, en una situación que
implique fuerza, los objetivos de uno deben ser alcanzados a a pesar de la insumisión de la otra. Por
ello, el recurso a la fuerza puede redundar en una pérdida de poder (Bachrach y Baratz 1963: 635-
636).
Por su parte, Schattschneider (1967) hizo hincapié en que, en lugar de los actores que participan
activamente en el establecimiento de la agenda, es el dominio público más amplio el que resulta clave
para entender la política. En este sentido, Schattschneider argumentó que, estratégicamente, el
contendiente que está perdiendo una batalla sobre una cuestión tratará por su bien de atraer más y
más indecisos al conflicto, socializándolos así hasta que cambie el equilibrio de fuerzas. Por el
contrario, será ventajoso para el que está ganando contener el alcance del conflicto para no alterar
este equilibrio de poder favorable. Por lo tanto, las batallas sobre las cuestiones se ganan o se pierden
con frecuencia según el éxito de los combatientes, ya sea en conseguir que el público se involucre o
en mantenerlo al margen.
En síntesis este es el planteamiento que había establecido Schattschneider desde un ángulo
político poco tiempo antes (1967: 92):
“De hecho, la definición de las alternativas es el instrumento supremo de poder; muy raramente podrán
estar de acuerdo los antagonistas en lo que son los temas, porque la definición implica poder. Aquel que
determina de qué trata la política maneja a la nación, porque la definición de las alternativas es la elección
de los conflictos y la elección de conflictos localiza el poder”.
De otra parte, puede afirmarse que existe una situación de no-decisión cuando los valores
dominantes, las reglas del juego aceptadas, las relaciones de poder existentes entre los grupo y los
instrumentos de fuerza, solos o en combinación, previenen efectivamente que ciertas quejas se
desarrollen como cuestiones divisivas, que susciten la división de la opinión pública, que exigen
decisiones. Este fenómeno se distingue con claridad de los aspectos de la adopción de no-decisiones
—la decisión de no actuar o no decidir— porque la mera existencia de lo que Schattschneider ha
denominado la “movilización del prejuicio” es suficiente para impedir que una cuestión latente llegue
a ser un asunto a decidir (Bachrach y Baratz 1963: 641).
La perspectiva institucional
Además de las formas en que puede movilizarse una cuestión, las primeras teorías del
establecimiento de la agenda también hicieron hincapié en el papel que juegan las estructuras
institucionales en la definición de las líneas de conflicto y en la configuración de los equilibrios de
poder: “todas las organizaciones políticas tienen un sesgo a favor de la explotación de algunos tipos
de conflictos y la supresión de otros porque la organización es la movilización del sesgo. Algunas
cuestiones se organizan en la política, mientras que otras se organizan fuera” (Schattschneider 1967).
Uno de los enfoques teóricos más conocidos que tiene en cuenta los arreglos institucionales es
el marco de referencia del “equilibrio interrumpido”, desarrollado por Baumgartner y Jones (2009).
Este enfoque pretende explicar por qué los procesos políticos se caracterizan generalmente por la
estabilidad y el incrementalismo, es decir, por un mínimo de ajustes en los acuerdos políticos
existentes (véase Lindblom 1959, 1979), pero en ocasiones se producen cambios fundamentales
(etiquetados como “interrupciones de política pública”). De acuerdo con este enfoque, tanto la
estabilidad política como el cambio están determinados principalmente por los escenarios y las
imágenes de las políticas públicas. Los escenarios de la política son ámbitos institucionales en los
que se lleva a cabo la adopción de decisiones. Las imágenes de política pública son los puntos de
vista compartidos por las llamadas “comunidades de política pública” (conjunto de actores públicos
72
y privados implicados en un sector de políticas) en relación a las características de un problema

público determinado y las formas de resolverlo. Mediante el establecimiento de la agenda cambian
las imágenes de política pública. Por regla general, esto sucede cuando los actores reciben una nueva
imagen de un nuevo escenario de política pública. Los elementos que tienen mayor potencial para
afectar a las imágenes y los escenarios de las políticas públicas son los shocks externos, como por
ejemplo el accidente nuclear de Fukushima en Japón en la primavera de 2011 o la crisis crediticia
global en 2008-09.
Figura 5.2. Los modos típicos del establecimiento de la agenda
Tipo de subsistema
Monopolista Competitivo
Statu quo Carácter: Disputado
estático/hegemónico Carácter: variaciones controvertidas
Viejas (negación de la agenda) Sobre el statu quo
Ideas
Redefinidor Innovador
Nuevas Carácter: Carácter: impredecible / Caótico
reencuadramiento
discursivo interno
Los cuatro modos típicos de establecimiento de la agenda que se derivan del análisis de
Baumgartner y Jones se muestran en la Figura 5.1. En este modelo, la posibilidad de que surjan nuevos
problemas u opciones en las agendas gubernamentales depende de si los subsistemas de política
pública son monopolistas o competitivos y de si se pueden encontrar en el subsistema nuevas ideas
sobre la naturaleza de un problema de política pública y su solución. Donde exista un monopolio bien
establecido, sin nuevas ideas, es probable que resulte la negación de la agenda y una orientación hacia
el statu quo, es decir, se mantendrá la hegemonía del subsistema existente sobre la definición y
construcción de los problemas y soluciones. Cuando ese mismo monopolio tenga algunas ideas
nuevas, éstas probablemente resultarán en algún re-encuadramiento de las cuestiones dentro del
subsistema.
Cuando exista un subsistema más competitivo, pero no se hayan desarrollado nuevas ideas, es
probable que el establecimiento de la agenda contemple variaciones controvertidas sobre el statu quo.
Si las ideas siguen siendo antiguas, sin embargo, es probable que solamente se eleven a la agenda
institucional propuestas de cambios modestos en el statu quo. Sólo cuando existen ambas situaciones,
esto es, tanto un subsistema competitivo como la presencia de nuevas ideas, es probable que se
produzcan cambios innovadores más profundos (y potencialmente paradigmáticos) en la definición y
la identificación del problema en la agenda formal de los gobiernos y que estos cambios avancen
hacia su consideración en la siguiente etapa del ciclo de las políticas públicas: su elaboración.
La perspectiva contingente
En contraste con las perspectivas que hacen hincapié en el papel explicativo de la distribución
de poder entre los actores involucrados y los arreglos institucionales, los modelos de contingencia
conciben el establecimiento de la agenda como un proceso que se ve afectado por la casualidad, más
que por el cálculo racional, y por las características de la política. El argumento fundamental es que
la elaboración de políticas públicas consiste básicamente en un acoplamiento de los problemas y las
soluciones de políticas públicas, elementos que se considera que evolucionan de manera
independiente unos de otros. Esta perspectiva también pone de relieve los argumentos presentados
anteriormente sobre la construcción social de los problemas por parte del público, así como por los
73
responsables políticos. Por un lado, dentro de los sistemas políticos hay una deliberación continua
sobre los problemas de política pública y cómo definirlos; por otro lado, al mismo tiempo hay otro
debate en curso sobre el desarrollo de soluciones, el cual tiene lugar más bien de forma autónoma a
partir de la definición del problema. Incluso puede ser el caso de que se desarrollen soluciones para
problemas que aún no existan todavía o que no se perciban. Este es el argumento básico del modelo
del cubo de basura (Cohen et al.1972). Estas soluciones necesitan problemas a los que se puedan ser
aplicadas.
De acuerdo con este enfoque, los problemas públicos logran situarse en la agenda política sólo
cuando los problemas percibidos puedan acoplarse con éxito a aquellas soluciones preexistentes.
Como sostiene Kingdon (2003), el grado en que este acoplamiento es posible se ve afectado por
corrientes de problemas y propuestas de solución independientes, así como por la corriente política.
Esta última se refiere a acontecimientos como las elecciones, los cambios de gobierno o la aparición
de nuevos movimientos sociales. Las tres corrientes independientes de los problemas, las propuestas
y la política tienen que unirse en un momento crítico con el fin de abrir la famosa “ventana de política
pública”, lo que resulta en que una cuestión se coloque en la agenda. El proceso de acoplamiento no
se considera como algo que puede ser influido por un comportamiento estratégico sino como un
fenómeno altamente contingente.
Agendas, alternativas y políticas públicas: el modelo de Kingdon

Por su importancia intrínseca y por su influencia posterior, se describe con cierto detalle el
modelo del establecimiento de la agenda de Kingdon. Este autor entiende por agenda la lista de
materias o problemas a los que los cargos políticos, los altos funcionarios y las personas fuera de las
Administraciones Públicas, pero estrechamente relacionadas con esos funcionarios, prestan una
atención reposada en un momento determinado. Por ello interesa la composición de la agenda y cómo
y por qué cambia a lo largo del tiempo. Desde luego, la agenda varía de una parte a otra del sistema
político-administrativo, esto es, hay agendas más especializadas que otras. Es preciso distinguir
también entre la agenda gubernamental, la lista de materias que están consiguiendo atención, y la
agenda decisoria, el listado de asuntos dentro de la agenda gubernamental que van a ser objeto de una
decisión activa. Cada una de ellas se verá afectada por procesos diferentes. Además del aspecto más
visible que son los problemas o materias de la agenda, también es necesario considerar el conjunto
de alternativas para la acción gubernamental, dentro de todas las posibles, que se generan de manera
más opaca (Kingdon 2003: 3-4).
Distinguimos entre los participantes del interior y el exterior del sistema políticoadministrativo
para organizar la descripción, aunque sea una distinción en parte artificial (Kingdon 2003: 23-74):
• El Gobierno. Con independencia de si se trata de un sistema presidencialista o parlamentario, y
a pesar de que cada modelo impone sus propias peculiaridades, la estructura de cada gobierno
suele ser capaz de establecer la agenda, y no tanto de imponerla, frente al parlamento o las
mayorías parlamentarias. Los recursos gubernamentales son: los institucionales, los
organizativos como decisor unitario que controla a los distintos departamentos ministeriales, la
capacidad de dirigir la atención pública y su mayor posibilidad de implicación. Los asesores
políticos suelen tener un papel más importante en el desarrollo de alternativas que en el
establecimiento de la agenda. Los altos cargos de nombramiento político suelen ser
“capturados” por los organismos para los que son designados y suelen actuar elevando las
cuestiones hacia niveles superiores, pues su transitoriedad favorece la prudencia y el evitar la
confrontación.
• Los altos funcionarios. Aunque se piensa que suelen ser el origen de muchas cuestiones de la
agenda, su papel depende mucho del tipo de sistema político-administrativo en el que se
encuentren, siendo de menor relevancia en los sistemas presidencialistas y de mayor peso en
los sistemas parlamentarios. Sus posibilidades de influir en la agenda descansan en su
74
conocimiento técnico profesional, la dedicación a sus programas y su interés en su expansión,

y claramente en permanecer en el poder. Estos atributos pueden conducirles a “capturar” los
nombramientos políticos de sus organismos, a forjar relaciones con grupos de interés y con
parlamentarios para influir en cómo fluye la información esencial para las propuestas de
políticas públicas. En consecuencia, según se desprende del estudio de Kingdon, en el poder
ejecutivo suele predominar un modelo de establecimiento de la agenda de arriba a abajo (top-
down) , aunque el papel de los burócratas sea más decisivo en los procesos de generación de
alternativas y de implantación.
• El Parlamento. Uno de sus recursos fundamentales es la autoridad legal, incluyendo la
posibilidad de financiación relativamente autónoma, otro es la capacidad publicitaria, mediante
la realización de audiencias públicas, discursos, etc. que ocupan un lugar prominente en los
medios de comunicación. Una característica importante es la combinación de información de
que dispone: sustantiva y política; académica y de grupos de presión; burocrática y del
electorado. Según los casos, los funcionarios asesores del Parlamento pueden conseguir tener
una posición muy influyente sobre la elección de alternativas debido a su dedicación plena a un
área sustantiva particular de políticas públicas.
• Los grupos de interés tienen una influencia desigual según el sector de las políticas públicas
que se considere, pero son importantes pues se ocupan de proteger beneficios y prerrogativas
habituales. Representan intereses empresariales o industriales, pero también abarcan
organizaciones laborales, sindicatos o asociaciones profesionales. A éstos hay que añadir los
denominados grupos de “intereses públicos”, tales como los grupos de consumidores o
ambientalistas. Las actividades de estos grupos son variadas. Algunas afectan a la agenda, otras
a las alternativas consideradas, algunas son positivas, promocionando nuevos cursos de acción
gubernamental, y otras son negativas, bloqueando los cambios en las políticas públicas.
• Los académicos, investigadores y consultores tienen una influencia desigual según el contexto
y las tradiciones culturales nacionales pero su papel suele circunscribirse a las alternativas
disponibles más que a las propias agendas gubernamentales.
• Los medios de comunicación de masas se suelen considerar como actores poderosos en el
proceso de establecimiento de las agendas gubernamentales, pues afectan a la formación de la
opinión pública. A pesar de lo ya comentado sobre el ciclo de atención a las cuestiones apuntado
por Downs, su influencia puede ser importante bajo ciertas circunstancias. Los medios de
comunicación de masas actúan como comunicadores dentro de una comunidad de políticas
públicas. También actúan como magnificadores de movimientos que hayan surgido en otro
lugar, y no tanto como originadores de movimientos nuevos. Según el grado en que la opinión
pública afecte a algunos participantes, los medios de comunicación de masas pueden tener un
efecto indirecto. Finalmente, la importancia de los medios puede variar de un tipo de
participante a otro. Los privilegiados (insiders), aquellos que ya son decisores clave del sistema
políticoadministrativo o que tienen un fácil acceso a esos decisores, podrían tener una menor
necesidad de cobertura por parte de los medios que los extraños (outsiders), quienes tienen
menos acceso y de ahí que necesiten llegar a ciertos extremos para lograr la atención de los
altos funcionarios públicos.
• Los partidos políticos, en la medida en que proporcionan las personas que van a adoptar
importantes decisiones en el sistema político-administrativo, influyen sobre las agendas de
políticas públicas. También las personas en el gobierno o cercanas a él pueden interpretar los
resultados electorales como mandatos en una u otra dirección de las políticas públicas, o por lo
menos como indicaciones de las preferencias del electorado. El contenido de los programas
electorales, su liderazgo en el parlamento y en el conjunto del país, la impronta que pueden
tener sobre sus adherentes y las ideologías que representan los partidos políticos pueden formar
el núcleo de la agenda en caso de ganar las elecciones.
75
• La opinión pública puede tener una influencia vaga y difusa sobre la agenda gubernamental de
políticas públicas, ni insignificante ni entre las más prominentes. Puede tener efectos positivos
o negativos. Puede imponer algunas cuestiones en la agenda porque, de haber un vasto número
de personas interesadas en algún asunto, puede hacerlo popular para los políticos en busca de
votos. Los efectos negativos, las constricciones impuestas sobre el gobierno más que las fuerzas
positivas a favor de la acción gubernamental, son probablemente más notables y frecuentes.
Una mayoría de público puede favorecer una prioridad, pero un número menor de personas con
preferencias de mayor intensidad diferentes a las de la mayoría puede afectar más a las
prioridades gubernamentales. Y también los desarrollos pueden tener lugar en el gobierno con
independencia de la opinión pública.
El modelo de Kingdon se basa, como ya se ha apuntado, en una revisión de la aportación previa

de Cohen, March y Olsen. Como hemos visto, se producen tres grandes corrientes de procesos
(Kingdon 2003: 92):
• El reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atención de las
personas en y alrededor del gobierno, por lo que resulta importante comprender cómo y por qué
un conjunto de problemas adquiere visibilidad en vez de otro.
• La formación y el refinamiento de las propuestas de políticas públicas: hay una comunidad de
especialistas en una política pública —burócratas, asesores, académicos, grupos de interés,
investigadores—, que se concentra en generar propuestas que atraviesan un proceso de
selección, unas se toman en serio y otras se descartan.
• La Política (en general, con mayúscula para distinguirla de las políticas públicas) se compone
de aspectos tales como las oscilaciones del “ánimo” nacional, los caprichos de la opinión
pública, los resultados electorales, los cambios de gobierno, los cambios en la mayoría
parlamentaria, o las campañas de los grupos de interés.
Estas tres corrientes de procesos se desenvuelven y operan con una amplia autonomía unas de
otras. Las soluciones se desarrollan con independencia de que respondan o no a un problema. La
corriente política puede cambiar repentinamente, aunque la comunidad de una política pública esté
preparada o los problemas que afronta un país hayan cambiado. Sin embargo, estas corrientes no son
del todo independientes, están conectadas de manera imprecisa, pero son gobernadas por fuerzas,
consideraciones y estilos diferentes. La clave para comprender el cambio en la agenda y en las
políticas públicas es su emparejamiento pues estas corrientes separadas se reúnen en momentos
críticos: se reconoce un problema, una solución está disponible, el clima político hace que sea un
momento apropiado para el cambio y las constricciones no impiden la acción. Se abre una “ventana”
durante un corto lapso de tiempo, una oportunidad para impulsar nuevas propuestas, cuando las
condiciones para impulsar una materia dada en la agenda de políticas públicas son apropiada. Pero la
ventana se abre un instante y luego se cierra (Kingdon 2003: 93-94).
La agenda se ve más afectada por las corrientes de problemas y las corriente de la “Política” y
las alternativas que por la de las políticas públicas. Una ventana se abre, fundamentalmente, por un
cambio en la corriente de la Política: un cambio de gobierno, una redistribución de la mayoría
parlamentaria, un cambio en el ánimo o clima político nacional. O porque un nuevo problema capta
la atención de los altos servidores públicos o de sus asesores. El cambio de gobierno es probablemente
la ventana más obvia en el sistema de políticas públicas, ya que proporciona a algunos grupos,
parlamentarios, y organismos administrativos su oportunidad para avanzar posiciones y propuestas
que no habían tenido ocasión de impulsar con el gobierno precedente, y también deja en desventaja a
otros actores. Pero una vez que la ventana se abre, no sigue así durante mucho tiempo (Kingdon 2003:
176-178):
76
▪ Primero, los participantes pueden sentir que han abordado el problema mediante la decisión o
norma, incluso si no lo han hecho, porque al haberse emprendido alguna acción el telón cae
sobre la materia por el momento.
▪ Segundo, y relacionado con lo anterior, los participantes pueden fracasar en emprender alguna
acción, y si fracasan es improbable que deseen invertir más tiempo, energía, capital político u
otros recursos adicionales.
▪ Tercero, los acontecimientos que impulsaron la apertura de la ventana pueden dejar la escena
pues, por su propia naturaleza, una crisis es de corta duración. Por ejemplo, en el momento en
que un nuevo gobierno comienza a adoptar decisiones de cualquier clase —nombramientos,
presupuestos, propuestas legislativas...—, empieza a defraudar a algunas personas y a satisfacer
a otras.
▪ Cuarto, si un cambio de personal abre una ventana, el personal puede cambiar otra vez porque
las personas en los puestos clave van y vienen, y con ellas las oportunidades que su presencia
alumbra.
▪ Finalmente, la ventana puede cerrarse en ocasiones porque no hay alternativa disponible.
Actores e intereses en el proceso del establecimiento de la agenda
Las teorías presentadas anteriormente cartografían el estado de la cuestión de las teorías

existentes en la literatura sobre el establecimiento de la agenda y contribuyen a nuestra comprensión
sobre este proceso. Sin embargo, son más bien abstractas y carecen de declaraciones precisas sobre
el papel que los diferentes grupos de actores desempeñan en el proceso. Por lo tanto, ahora vamos a
reducir el nivel de abstracción y concentrarnos con un poco más de detalle en los siguientes cuatro
tipos de actores que pueden desempeñar un papel crucial en los procesos de establecimiento de la
agenda, a saber: los políticos electos y los jueces; la burocracia; los medios de comunicación; y los
grupos de interés. Además, vamos a destacar cómo las organizaciones internacionales pueden ayudar
a colocar ciertos temas de la agenda política.
Políticos electos y jueces

Los políticos electos (por ejemplo, el presidente, el primer ministro o canciller, los ministros,
los miembros del parlamento) son los constructores más evidentes de la agenda, ya que su posición
les permite no sólo adoptar decisiones sobre políticas, sino también colocar ciertas cuestiones en la
agenda. La batalla por el control del establecimiento de la agenda legislativa se libra principalmente
entre el ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, el establecimiento de la agenda real está relacionado
con el juego político más amplio en términos de poder e intensidad del conflicto ideológico, tanto
dentro del gobierno y el parlamento como entre ellos. Para los políticos electos, el poder de fijar la
agenda podría surgir de diversas herramientas tales como el control sobre el calendario legislativo, el
proceso de enmiendas y el tiempo total del proceso legislativo y cualesquiera actores que
intervengan controlarán en gran medida todo el proceso de adopción de decisiones dentro de una
comunidad política. En la mayoría de los casos no hay un solo actor que controle todos los aspectos
del establecimiento de la agenda, aunque por lo general hay una tendencia hacia un papel dominante
del ejecutivo o el legislativo en función del carácter general del sistema político. Así, cuanto mayor
sea el grado de centralización de los procesos de establecimiento de la agenda, más alto es el nivel de
poder de fijar la agenda en manos del legislativo o del ejecutivo.
En algunas naciones, el establecimiento de la agenda podría ser el resultado de la revisión
judicial de la legislación vigente, otorgando de este modo a las instituciones judiciales la facultad de
moldeadores de la agenda. Este poder de los tribunales para establecer la agenda no es ninguna
sorpresa ya que a menudo se les pide decidir sobre cuestiones políticas controvertidas. El centro de
atención principal de la investigación sobre las instituciones judiciales ha sido el estudio de los
77
factores determinantes de la adopción de sus decisiones. Por supuesto, los jueces pueden tener
preferencias políticas en privado, pero no pueden actuar como agentes independientes. En su lugar,
la expresión de sus preferencias se limita estrictamente a los casos en los cuales están autorizados a
actuar de acuerdo con la constitución. Con todo, dentro de este margen los jueces pueden instigar un
debate político sobre aquellas cuestiones que han tratado previamente los decisores sobre las políticas
públicas.
Burocracia
Es bien sabido que las burocracias tienen un impacto en la elaboración de políticas durante las
etapas de su elaboración e implantación. Con respecto a la primera, el poder de la burocracia no sólo
surge de su importante papel en la elaboración de propuestas de políticas públicas, sino también de
su influencia en la conformación de la agenda. El modelo económico de comportamiento burocrático
de Niskanen (1971) supone que el control burocrático de la agenda democrática permite a los
burócratas imponer a un parlamento más pasivo su alternativa preferida. Su argumento se basa en dos
supuestos. En primer lugar, la burocracia tiene un monopolio virtual de información cierta sobre los
costes de la oferta. En segundo lugar, la burocracia conoce las demandas del parlamento sobre los
servicios que presta. Basándose en estos supuestos, se espera que los organismos burocráticos sean
capaces de hacer ofertas de todo o nada al parlamento (en relación tanto al presupuesto necesario para
elaborar las políticas y a los productos de la política pública).
Los Medios de Comunicación
La investigación sobre el papel de los medios de comunicación en el establecimiento de la

agenda comenzó en el campo de la comunicación (Lippmann 2003). Lippmann subraya la relevancia
de los medios de comunicación en la formación de la imagen sobre las cuestiones públicas. Aquí la
atención se ha centrado en la valoración de los vínculos entre la importancia de las cuestiones que
dominan la agenda de los medios de comunicación y las que dominan la agenda sistémica. El estudio
de McCombs y Shaw (1972) es ampliamente considerado como el primer análisis empírico del
establecimiento de la agenda pública. Los autores demuestran que existe una relación entre lo que los
encuestados opinan que son los asuntos más importantes y la cobertura que éstos recibe en las fuentes
de noticias primarias. Numerosos estudios han examinado la influencia de la cobertura de los medios
informativos sobre las prioridades temáticas del público. La gran mayoría de estos análisis han
encontrado fuertes correlaciones entre la cobertura dada a las cuestiones en los medios de
comunicación y el nivel de interés del público hacia ellos. Investigaciones posteriores han estudiado
la relación entre los medios de comunicación y las agendas institucionales. Walgrave y van Aelst
(2006: 99-101; véase también Walgrave et al. 2008) argumentan que la cobertura de los medios de
comunicación se asocia con la opinión pública. Si los medios de comunicación realmente afectan a
la opinión pública o no es menos relevante que el hecho de que los actores políticos creen que lo hace.
Los actores políticos no reaccionan principalmente a la cobertura de los medios en sí, sino a la
presunta opinión pública que generan acerca de las cuestiones. Esto implica que anticipan el impacto
mediático esperado en el público y construyen su estrategia política sobre esa premisa de maximizar
sus beneficios electorales de acuerdo con la lógica de la elección racional (Walgrave et al. 2008: 82-
92). Green-Pedersen y Stubager (2010) explican, además, que la atención mediática a una cuestión
genera curiosidad en los partidos políticos cuando esa cuestión es, en primer término, una en la que
los partidos tienen interés en su politización. Se profundizará en estas relaciones en el tema 11 más
adelante.
78
Los Grupos de Interés
Al igual que en los medios de comunicación, la lógica que subyace al impacto de los grupos de
interés se refiere a la agudización de la conciencia sobre una cuestión y la lucha por el apoyo del
público. Al mismo tiempo, los grupos de interés participan en el proceso mediante el encuadramiento
(framing) de las cuestiones y proporcionan información a los políticos electos. Baumgartner y Jones
(2009) presentan un modelo teórico comprensivo sobre los grupos de interés en el establecimiento de
la agenda. Los autores sostienen que los grupos de interés ayudan a destruir los monopolios de política
pública por medio de “la expansión del conflicto” (Schattschneider 1967). Dicho de otra manera, un
problema social determinado debe ser percibido como tal por aquellos que son responsables de la
elaboración de las políticas públicas. La politización de una cuestión facilita su inclusión en la agenda.
Para lograrlo, los oponentes de la imagen prevalente de la cuestión deben movilizar y aumentar el
alcance del conflicto con el fin de incluir a actores ajenos al monopolio de la política pública. Si los
esfuerzos de movilización tienen éxito, van a alterar la imagen dominante de la política a través del
establecimiento de la agenda.
En este sentido, Baumgartner et al. (2009b) distinguen entre tres formas de cabildeo (lobbying).
La primera se da a través del apoyo interior, es decir, que la información se suministra a los
involucrados en el proceso de elaboración de políticas. Esto puede suceder, por ejemplo, mediante
reuniones (in-) formales con funcionarios o ministros, los contactos con las autoridades del gobierno
local, la participación en comisiones y comités consultivos del gobierno, las reuniones con miembros
del parlamento o comités parlamentarios, y los contactos con los responsables de los partidos
políticos. La segunda estrategia es el patrocinio exterior, donde la información se comunica a los
actores al margen del proceso de elaboración de políticas, como por ejemplo a través de conferencias
de prensa. La tercera forma se refiere a la defensa de los grupos de base, lo que implica la movilización
de las masas.
La medida en que los grupos de interés son capaces de influir en el proceso de establecimiento
de la agenda depende de varios factores. En primer lugar, de sus recursos en términos de presupuesto,
personal y conocimiento técnico. Estos afectan a si, y en qué medida, los grupos de interés podrían
ser capaces de movilizar el apoyo público para una cuestión determinada. En segundo lugar, la
influencia de los grupos de interés no es sólo un asunto de recursos, sino también una cuestión de acceso,
es decir, del grado en que estos grupos son consultados en realidad por los políticos y la burocracia. Cuanto
más gocen los grupos de interés de un “estatus de iniciado”, esto es, cuanto más cercanas e institucionalizadas
sean las relaciones con los actores políticos y administrativos, menos se necesita depender de las estrategias
de movilización para influir en los procesos políticos para establecer la agenda.
Organizaciones Internacionales
La creciente interdependencia económica y política entre las naciones afecta a la elaboración

de las políticas públicas nacionales (véase Braun y Gilardi 2006), incluyendo el establecimiento de
la agenda. Majone (2008: 241) explica que esto ha llevado a dos posiciones antagónicas sobre cómo
la creciente internacionalización influye en el establecimiento de la agenda. La tesis de la “democracia
disminuida” argumenta que la integración económica internacional restringe las agendas nacionales
de políticas públicas. La pertenencia a la Organización Mundial de Comercio, por ejemplo, impide
eficazmente cualquier cuestión que se relacione con la restricción del comercio internacional llegue
a la agenda de decisión (por ejemplo, mediante la adopción de cuotas de importación más altas para
los productos de determinados países). La visión complementaria es que la cooperación internacional
ofrece una oportunidad para enriquecer la agenda nacional. Estos puntos de vista hacen hincapié en
la importancia de la comunicación transnacional y el aprendizaje orientado a las políticas públicas
para la modificación de los procesos de establecimiento de agenda. Por ejemplo, la OCDE y la UE
fueron decisivas para desarrollar la idea de la política pública de innovación y de colocarla en la
79
agenda política de sus Estados miembros. En este contexto, Majone (2008: 247) explica, además, que
una parte notable de la labor de las organizaciones internacionales como la OCDE y de las numerosas
organizaciones que pertenecen al sistema de las Naciones Unidas apunta explícitamente a influir en
el establecimiento de la agenda en los Estados miembros. La Organización Mundial de la Salud, por
ejemplo, ha sido influyente en traer cuestiones de vacunación en la agenda política de todo el mundo.
Del mismo modo, el Programme for International Student Assessment (PISA) [Programa para la
Evaluación Internacional de Alumnos] de la OCDE, una evaluación estandarizada a nivel
internacional de los adolescentes de 15 años de edad en las escuelas, llevó las cuestiones de educación
a las agendas políticas, especialmente en aquellos países con puntuaciones inesperadamente bajas.
Podrían darse muchos más ejemplos aquí. En conjunto, la evidencia empírica confirma más bien el
segundo punto de vista, a saber, que la creciente interdependencia económica y política entre las
naciones ayuda a transferir problemas nuevos o desatendidos a la agenda política.
80
TEMA 6: EL PROCESO DE FORMULACIÓN Y CAMBIO

DE POLÍTICAS
Introducción: definición, características y límites de la formulación de políticas
Definición y características de esta fase
Cuando un problema concreto de política pública ha entrado a formar parte de la agenda

institucional, los actores relevantes lo abordarán en el curso de la fase que suele denominarse de
formulación de las políticas. Como recuerda Howlett et al. (2009), esta fase consiste en un proceso
de generación de opciones o alternativas de respuesta para tratar un problema público. La formulación
de políticas implica, por ello, la identificación y evaluación de las posibles soluciones a los problemas
de política pública, o para decirlo de otra manera, la exploración de las diversas opciones o cursos de
acción alternativos disponibles, que se identifican, precisan y formalizan en este momento. El
propósito de esto es seleccionar una de estas opciones para que entre en la siguiente fase de adopción
de la decisión con probabilidades de aprobarse por los decisores competentes para ser aplicada e
intentar resolver los asuntos o problemas públicos reconocidos en la etapa de establecimiento de la
agenda.
Esta etapa, que suele acabar con la elaboración de una propuesta legislativa o normativa, a
menudo implica también un debate acerca de la naturaleza más específica del problema público a
resolver. Sobre la base de esta definición del problema, los actores políticos públicos y privados
discuten los posibles diseños de la política pública, incluyendo las decisiones sobre los instrumentos
que se emplearán y cómo se implantarán. El centro dominante de todo este proceso de formulación
de políticas suelen ser los ejecutivos y las administraciones, aunque su actuación se ve afectada o
determinada a veces por expertos externos, recomendaciones de política pública de las organizaciones
internacionales, por las preferencias de los grupos de interés, la ideología partidista y por los propios
intereses burocráticos.
Los decisores políticos del ejecutivo o el legislativo se suelen encontrar con varias propuestas
de política pública ya existentes para hacer frente a un problema, o pueden tener que esforzarse en
desarrollar su propia alternativa desde cero. La formulación de políticas no siempre culmina con una
ley, decreto o la regla administrativa, a veces los decisores pueden acordar no adoptar ninguna
actuación explícita frente a un problema, por ejemplo, dejar que las cosas se resuelvan por sí mismas.
En todo caso, en la mayoría de ocasiones los que formulan alternativas para resolver o paliar los
problemas públicos, como podría ser la contaminación del agua, el cuidado de la salud, las prácticas
financieras abusivas de los bancos, la regulación de las compañías telefónicas, etc. normalmente no
tienen que empezar de cero, ya que habitualmente disponen de una serie amplia de ideas y programas
de política pública que ya se han desarrollado. Algunas de ellas se han convertido en legislación y
otras no, algunas se han adoptado en países vecinos similares. Las propuestas radicalmente
innovadoras suelen ser raras (Anderson 2011). Otras propuestas pueden tener su origen en el propio
proceso de establecimiento de la agenda, ya que a veces, como hemos visto en el Tema 5, un problema
público y su posible solución se colocan simultáneamente en la agenda del gobierno (Kingdon 1984).
Jones (1984: 78) describe otras características generales del proceso de formulación de políticas:
• la formulación no suele limitarse a un conjunto de actores. Es muy probable que existan varios
grupos formulando propuestas alternativas (o complementarias).
• La formulación puede proceder a veces sin una definición clara del problema, o sin que los
formuladores hayan tenido mucho contacto con los grupos afectados.
• La formulación y la reformulación pueden darse durante un periodo prolongado de tiempo sin
que ninguna propuesta consiga tener el apoyo suficiente para salir adelante.
81
• A menudo, hay varios puntos o niveles del procedimiento de formulación donde los que
pierden en el proceso de formulación pueden recurrir o apelar para defender su posición.
• El proceso de formulación nunca tiene efectos neutros. Alguien gana y alguien pierde en él.
Por todas estas razones, la búsqueda de una solución de política pública suele ser un proceso
controvertido y sometido a una amplia serie de presiones contradictorias y opiniones o enfoques
alternativos, lo que suele frustrar los intentos por considerar las opciones de política pública de
manera sistemática y racional. Como señala Howlett et al. (2009), todas estas características hacen
que, al igual que en el caso del establecimiento de la agenda, los matices de la formulación de políticas
en casos concretos solo puedan entenderse plenamente a través de estudios empíricos de casos. Sin
embargo, la mayoría de los procesos de formulación de políticas comparten ciertas características.
Por ejemplo, en todos ellos deben identificarse las limitaciones técnicas y políticas de la actuación
del Estado, es decir, debe valorarse qué opciones son factibles en un momento dado. Aunque esto
pueda parecer obvio, no todas las propuestas de política pública que se hacen tienen en cuenta estas
limitaciones y en muchos casos se atribuye una capacidad de maniobra a los gobiernos que estos
realmente no poseen. Los políticos simplemente no pueden hacer todo lo que creen que desean los
votantes. Veamos algunas de esas restricciones o limitaciones.
Límites y restricciones procedimentales y sustantivos
En la fase de formulación, los decisores se encuentran con restricciones sustantivas y

restricciones procedimentales o institucionales:
Las restricciones sustantivas se refieren a los problemas inherentes de las políticas públicas que
han de ser resueltos. En algunos casos, un problema podría ser simplemente tan extraordinario o
presentarse en tantas diversas facetas que la elaboración de una política adecuada se ve seriamente
obstaculizada. Ejemplos de este tipo de problemas públicos que hemos estudiado en el Tema 2 son
los llamados problemas retorcidos como el terrorismo o la pobreza. Así, por ejemplo, los decisores
políticos que deseen eliminar la pobreza no tienen la opción de imprimir dinero y distribuirlo a los
pobres, porque la inflación compensaría cualquier ganancia, por lo que deben tener en cuenta
necesariamente el problema de una manera más indirecta. Del mismo modo, el objetivo de promover
la excelencia en las artes o el deporte de un país no puede lograrse simplemente pidiendo a la gente
que sean los mejores artistas o deportistas en el mundo, sino que requiere medidas sofisticadas y
costosas, que además pueden tardar mucho tiempo en tener efecto (Knill y Tosun 2012). El problema
del calentamiento global, por ejemplo, no se puede eliminar por completo porque no hay ninguna
solución efectiva conocida que se pueda emplear sin causar grandes trastornos económicos y sociales,
lo que deja a los decisores políticos tan solo una serie de opciones que apenas arañan la superficie del
problema global.
Las restricciones procedimentales o institucionales surgen de los respectivos sistemas políticos

y de la vida política de cada país y tienen que ver on los procedimientos involucrados en la adopción
o implantación de una opción. Las limitaciones o restricciones institucionales son, por ejemplo, las
disposiciones constitucionales, la naturaleza de la organización del Estado y la sociedad y las pautas
establecidas de ideas y creencias entre las elites o la opinión pública del país, que pueden impedir que
algunas opciones se lleguen a considerar o puede promover otras. Por ejemplo, en Estados Unidos,
los intentos de controlar el uso de armas de fuego chocan con restricciones impuestas por el derecho
constitucional a portar armas. En otros países la organización federal también impone restricciones a
lo que el gobierno central puede hacer (Knill y Tosun 2012). Otras restricciones procedimentales
pueden surgir de la capacidad administrativa y presupuestaria del Estado. Por ejemplo, los gobiernos
82
que tienen una participación pública en las empresas de sectores económicos estratégicos como la
energía, el sector financiero o el transporte pueden tener más opciones de política disponibles para
ellos que los Estados donde el sector privado provee en exclusiva estos bienes y servicios.
Otros factores institucionales, tratados en el Tema 4, como por ejemplo, el modo en que se
organizan los principales grupos sociales y sus relaciones con el Estado también afectan a lo que
puede o no puede hacerse. Por ejemplo, la naturaleza de los partidos políticos y los sistemas
electorales puede determinar la existencia de límites respecto a lo que se puede proponer y aprobar
en el país en términos de opciones aceptables para los actores en el proceso de políticas públicas.
¿De dónde vienen las políticas públicas? Los actores de la formulación y el papel
especial de los ejecutivos y las administraciones y su contexto
Los actores típicos de la formulación: el papel de los ejecutivos como actor central
Junto con el parlamento, los gobiernos y sus burocracias ministeriales son los actores clave en
la fase de formulación. Como vamos a ver, pueden recibir ayuda de expertos, grupos de interés o de
organizaciones internacionales, o a veces incluso de la participación ciudadana con propuestas en los
procesos de consulta o legislación. En todo caso, la mayoría de las propuestas de política pública, las
desarrollan los funcionarios de carrera o cargos designados políticamente que ejercen su función en
los diferentes departamentos y organismos autónomos o agencias especializadas de las
administraciones públicas.
Estos decisores públicos se ocupan continuamente de actuaciones y proyectos gubernamentales
en educación, sanidad, bienestar, orden público, agricultura, comercio exterior, etc., lo que les permite
estar al tanto de nuevos problemas de política y desarrollar propuestas para lidiar con ellos. Estos
planes se transmiten a los poderes ejecutivo y legislativo para su aprobación formal y su implantación.
Estos cargos del ejecutivo son, debido a su conocimiento especializado, su experiencia y su
participación continua en sectores concretos, los que están en una mejor posición técnica para
intervenir en la formulación de políticas. La mayoría de las propuestas que proceden de ellos están
diseñadas para modificar o reforzar la legislación ya existente, por lo general para favorecer la tarea
o el interés y recursos de su departamento o unidad administrativa, ya que durante la implantación de
esa política, estos actores habrán descubierto lagunas, deficiencias u omisiones en esa legislación que
intentan resolver ahora (Knill y Tosun 2012).
En otros casos, los gobiernos pueden nombrar comisiones de expertos, externos a la
administración, de forma temporal para proponer soluciones a un problema o reformar una política
existente (por ejemplo, una comisión de expertos para reformar el sistema de pensiones). En algunos
casos, estas comisiones pueden incluir legisladores o funcionarios de ejecutivo y otros expertos de la
universidad, por ejemplo.
Por lo que respecta a los legisladores, ellos también suelen recibir sugerencias para la actuación
y le legislación, a través de sus contactos, durante el control de los ministros, con funcionarios de la
administración y sus reuniones con representantes de los grupos de interés, o sobre la base de sus
propios intereses y actividades, por lo que también formulan a veces propuestas alternativas. En
sistemas parlamentarios como el nuestro, sin embargo, la capacidad de los legisladores de la mayoría
parlamentaria está limitada debido a la disciplina de grupo y su lealtad al ejecutivo y, en el caso de
los grupos de la oposición, por sus recursos, su capacidad de información y su limitado conocimiento
técnico del tema.
Los grupos de interés, como veremos más adelante, también tienen un papel importante en la
formulación de políticas, siendo a veces escuchados preceptivamente en los procedimientos
legislativos y en los órganos o consejos consultivos del ejecutivo y suelen habitualmente manejar
numerosas propuestas de reforma de las políticas que benefician a sus miembros, para cambiar los
83
proyectos del gobierno o el parlamento. Pero antes de ver su papel veamos la importancia principal
de los actores administrativos.
El papel de la administración, la burocracia y los políticos en la formulación
Siguiendo a Page y Jenkins (2005) los cargos directivos de la administración, conocidos en la

literatura científica como burócratas, están involucrados en el proceso de formulación de políticas de
tres modos básicos (véase también Page 2006; 2012):
• Producción: en esta labor los burócratas redactan borradores, informes, declaraciones y
documentos normativos, como decretos y reglamentos o anteproyectos de ley. Este proceso
involucra habitualmente relaciones con los grupos de interés, ciudadanos y actores críticos en
la sociedad civil.
• Mantenimiento: implica su atención a diversos elementos que rigen la gestión de determinadas
políticas públicas sectoriales. Si ciertos burócratas pueden estar involucrados en la producción
de una política, otros están más involucrados en la implantación de la política.
• Servicio: la función de servicio consiste en ofrecer conocimientos, habilidades y asesoramiento
en la elaboración de las políticas. La oferta de asesoramiento a los cargos políticos es un claro
ejemplo de la labor de servicio en la política pública.
Según otros autores, hay varias razones por las que los burócratas pueden influir e influyen de
hecho en el proceso de políticas públicas en todas las fases que estamos estudiando y especialmente
en la de formulación (ver Poocharoen 2013; Peters 2010):
• Los burócratas cuentan a menudo con conocimientos técnicos e institucionales de larga
experiencia sobre muchos asuntos públicos, y a menudo están involucrados desde una etapa
muy temprana del establecimiento de la agenda. En muchos casos es la propia burocracia la que
inicia o propone ciertas políticas públicas. Un claro ejemplo es su participación en el proceso
de adopción de decisiones al elaborar el presupuesto. A los ministerios competentes se les pide
que presenten un borrador de la propuesta de presupuesto de cada año. Esto ocurre a menudo
sin la participación directa de los ministros o políticos.
• Los burócratas suelen permanecer en sus puestos administrativos por más tiempo que los
políticos. Por tanto, tienen la posibilidad de ver la evolución de las políticas y conocer el
historial de un problema y las soluciones aplicadas. Se suele esperar de ellos que aporten una
visión a más largo plazo de los problemas públicos.
• Por otra parte, a los burócratas se les selecciona sobre la base de su experiencia y su labor y
capacidad profesional, mientras que los políticos son elegidos por su popularidad o sus
promesas electorales o las decisiones de su partido. A la burocracia se la percibe, por tanto,
como más autorizada a hablar con fundamento acerca de los aspectos técnicos de las políticas.
Esta es una forma de poder basada en el conocimiento que los burócratas suelen ejercer.
• Por último, los burócratas suelen tener acceso a más datos e información sobre las políticas
públicas concretas. Al ser los ejecutores de las políticas, los burócratas tienen muchas
oportunidades para recoger datos e información que son valiosos para la formulación y la
evaluación de políticas.
El nivel de influencia que los burócratas tienen en el proceso de elaboración de las políticas
también está determinado por otros factores, como los legados históricos (es decir, la forma y el
contenido que ha tenido hasta entonces la política en cuestión), las estructuras de gobierno o el sistema
político, la Constitución o las leyes más importantes. Su nivel de influencia en un país concreto
también puede variar con el tiempo en función de la disposición y las preferencias en diferentes
84
momentos. En todo caso, desde hace tiempo sabemos que la burocracia juega un papel importante en
todas las etapas del proceso de políticas públicas.
Además, según Poocharoen (2013), los burócratas influyen significativamente en la fase de
formulación de políticas por varias razones adicionales:
• Pueden ser fuente de ideas de política pública.
• Pueden erigirse en los abogados o defensores de ciertas ideas o programas.
• Pueden tomar parte en el proceso de formulación de políticas formal e informalmente.
• Pueden ser a veces el único actor o el líder en el proceso de formulación de políticas.
Así, la burocracia puede dar forma, directa e indirectamente, al discurso sobre las políticas
públicas. Indirectamente, durante la etapa de formulación de políticas, los burócratas pueden influir
en el discurso a través de sus comunicaciones con los políticos y el público en general. Después de
que se han establecido los fines generales de la política en los órganos legislativos o decisorios
competentes, los burócratas desempeñan un papel clave para delinear y concretar los detalles de la
política a través del diseño de programas específicos y el uso de instrumentos concretos en su
aplicación a casos concretos. Es precisamente esto lo que va a influir en gran medida el resultado de
la política y la percepción que tengan de ella y del gobierno los ciudadanos.
Por su parte, los cargos políticos dentro de la administración intentan controlar este poder que
tienen los burócratas en el proceso de formulación y tienen a su vez ciertas fuentes de poder y de
control sobre la burocracia (Peters 2010, cap. 6). Así, por ejemplo,
• Los ministros gozan de la legitimidad directa que les da su elección a través del proceso
electoral y, por ello, reclaman su condición de jefes políticos que les da legitimidad para legislar
o regular en una politica pública.
• Tienen el poder de crear o suprimir unidades administrativas u organismos autónomos y
agencias para gestionar una política pública. Por tanto, los ministros pueden transferir autoridad
y potestades a ciertas unidades y así legitimarlas para su labor o no hacerlo.
• Los ministros también tienen el poder del presupuesto. A través del proceso presupuestario las
unidades administrativas reciben los recursos financieros que les permite sobrevivir,
haciéndolas totalmente dependientes de los desembolsos del departamento de hacienda, que
puede así controlar a las otras unidades aumentando o reduciendo sus créditos presupuestarios.
• Los políticos, por último, también pueden restringir la autonomía de los cargos administrativos
a través de normas y reglamentos, o mediante ciertas formas de rendición de cuentas y
seguimiento de su labor.
Por su parte, los parlamentarios pueden intentar también mantener un control sobre la
burocracia mediante el examen de sus políticas y su implantación en las comparecencias y los debates
parlamentarios. La Nueva Gestión Pública (NGP), el movimiento que se originó en los países
anglosajones, en la década de 1980 es un intento de reforzar los controles de las burocracias y del
poder burocrático.
Condicionantes y origen de las propuestas de política pública
Aunque en sistemas parlamentarios como el nuestro la formulación de las políticas públicas se

lleva a cabo principalmente por el ejecutivo, en los sistemas presidenciales, por el contrario, no existe
ese monopolio del ejecutivo con respecto a la formulación de políticas y las comisiones legislativas
del parlamento desempeñan un papel vital en la propuesta de legislación, aunque cooperen
estrechamente con la burocracia ministerial, que en todo caso también tiene un papel importante.
85
Habiendo reconocido la importancia de la burocracia ministerial en esta fase de formulación,

cabe hacer referencia a algunas influencias o factores externos y contextuales que determinan a veces
las elecciones y propuestas de los burócratas (estos factores también pueden, en principio, afectar a
los órganos legisladores) (Knill y Tosun 2012):
• Expertise, información e ideas: la primera manera de entender cómo formulan los decisores
administrativos una propuesta de política se refiere a la importancia de su saber especializado o
expertise. Como se ha señalado más arriba, los administradores suelen poseer conocimientos
especiales en relación con los programas y sus efectos debido a su formación profesional y su larga
experiencia. Varios estudios empíricos han demostrado que los burócratas optan por diseños de
políticas que creen que producirán resultados deseables (Eisner et al 2006). Además, su conocimiento
se ve enriquecido con fuentes de información adicionales a los que tienen acceso privilegiado, como
son los expertos.
• Las organizaciones internacionales: las propuestas de los burócratas ministeriales también

pueden verse influidas por las ideas promovidas por organizaciones internacionales. Esta influencia
puede ocurrir por varias vías. Por ejemplo, los burócratas ministeriales pueden voluntariamente
emplear la información proporcionada por las organizaciones internacionales, por ejemplo por la
OCDE, y utilizar la información sobre otros países o las recomendaciones de reforma de las políticas
contenidas en los informes de esa u otras organizaciones (por ejemplo, en medioambiente, educación,
sanidad, etc.). En otros casos, la influencia de las organizaciones internacionales en la formulación
de políticas puede ser de carácter algo más coercitivo, como sucede cuando los gobiernos recurren a
organizaciones como el FMI o el Banco Mundial, o la propia Unión Europea (la famosa troika) en
busca de ayuda financiera. Estas organizaciones recetan entonces medidas de política pública
específicas que los gobiernos deben seguir forzosamente.
• Los grupos de interés: en los sistemas parlamentarios, el objetivo principal de los grupos de
interés es influir sobre el poder ejecutivo, los ministros y la burocracia ministerial, que es donde se
elabora la mayor parte de la legislación. Asimismo, los burócratas ministeriales tienen buenas razones
para cooperar con los grupos de interés en la elaboración de la normativa y las políticas. La primera
es que los grupos de interés están en disposición de suministrar información valiosa sobre los efectos
de una política, así como la forma en que podría ser recibida por sus miembros. En consecuencia,
además de la información sobre temas técnicos sectoriales de sus expertos, los grupos de interés
pueden proporcionar información sobre la dimensión "política" de una propuesta de legislación. Esto
los convierte en un recurso especialmente valioso para los redactores de la legislación. En segundo
lugar, los grupos de interés también median en un proceso bidireccional de transmisión de
información, ya que ellos son también los que suministran la información a sus miembros, lo que
significa que pueden encuadrar y presentar las propuestas de política pública de determinadas formas
que faciliten de manera más o menos probable la aceptación por parte de sus bases.
• Las preferencias ideológicas partidistas: otra forma en que se determina o limita la gama de
propuestas de política pública que hace la burocracia es la imposición de un filtro ideológico en
función de la pertenencia partidista de los propios burócratas ministeriales o la de sus jefes políticos.
Sin embargo, los efectos de la ideología partidista sobre la formulación de políticas dependerán en
gran medida del grado en que los cargos políticos controlan a los burócratas, es decir, el grado de
politización de los altos niveles de las administraciones. La razón de la politización suele ser que los
actores políticos desean asegurarse de que los burócratas ministeriales que poseen una ventaja
informativa no se desvían de las directrices políticas en la elaboración de la legislación. Así, en las
86
últimas tres décadas se ha producido en casi todos los países una tendencia a la politización de los
actores burocráticos. Sin embargo, sigue habiendo diferencias claras entre países.
• La búsqueda de intereses particulares: por último, éste ha sido otro de los factores que se ha
señalado para explicar algunas propuestas de la burocracia. Dado que los burócratas tienen una
ventaja de información sobre los cargos electos que podría permitirles ejercer discrecionalidad sobre
las decisiones políticas, existen diversos enfoques teóricos que plantean el problema del control de
las organizaciones administrativas por parte de sus jefes políticos y que consideran que ciertas
patologías burocráticas tienen mucho que ver con problemas relacionados con el flujo de información
entre los políticos y los administradores y que estos pueden buscar su propio interés en las decisiones
que adoptan (Downs 1967; Niskanen 1971).
Otros actores y estructuras de la formulación de políticas: subsistemas de política

pública
El concepto de subsistema de política pública y de sub-gobierno
El universo de una política pública puede concebirse como una agregación que abarca todos los
posibles actores e instituciones internacionales, estatales y sociales que afectan directa o
indirectamente a una política pública específica. Los actores y las instituciones que se encuentran en
cada sector o área de actividad pública se pueden decir que constituyen un subsistema de políticas
dentro del sistema político-económico más amplio (Howlett et al 2009).
Con los años, los estudiosos han desarrollado una variedad de modelos para tratar de capturar
la forma en que las ideas, los actores y las instituciones interactúan en el proceso de políticas públicas.
La concepción más antigua de un subsistema de política fue desarrollada en Estados Unidos por los
primeros críticos del pluralismo que propusieron el concepto de sub-gobiernos (subgovernment),
entendido como una agrupación de actores sociales y estatales con pautas de interacción rutinaria,
que es un elemento clave en el desarrollo de políticas. Este concepto se basa en la observación
originaria de que los grupos de interés, las comisiones legislativas del Congreso y las agencias del
gobierno de Estados Unidos desarrollaban sistemas de apoyo mutuo en el curso de la interacción
mutua constante sobre la agenda legislativa y de regulación.
Esas relaciones a tres bandas que se producían a menudo en áreas como la agricultura, la
defensa, el transporte y la educación se denominaron “triángulos de hierro” (Iron triangles) para
aprehender la esencia de su estructura, así como su control férreo sobre muchos aspectos del proceso
de políticas. Se cita como ejemplo la adopción de decisiones sobre contratos públicos de defensa
(cuánto gastar en sistemas de armamento y cuáles comprar) que implicaba a la comisión legislativa
de Fuerzas Armadas del Congreso, al Departamento de Defensa y a los contratistas privados de
defensa que fabrican armas. Se supone que todos tendían a favorecer un mayor gasto en defensa y
trabajaban juntos a favor del suministro de sistemas de defensa, por lo general sin mucha
participación, supervisión, o críticas de aquellos actores que no eran parte de este sub-gobierno o red.
Históricamente, por tanto, los subgovernments fueron muy influyentes en la formulación de la política
pública en Estados Unidos, especialmente en sectores a los que el público general no prestaba una
gran atención, tales como los subsidios agrícolas, la minería y la silvicultura, la compra de armas y la
construcción de carreteras y presas.
Debido a este poder, tales agrupaciones eran generalmente mal vistas por haber capturado en
algunos sectores el proceso de política pública, subvirtiendo así los principios de la democracia y
haciendo que sus intereses particulares prevalecieran sobre el interés general. Sin embargo, en los
años sesenta y setenta, nuevas investigaciones sobre el caso estadounidense revelaron que muchos
sub-gobiernos no eran tan todopoderosos, y que, de hecho, su influencia en la formulación de políticas
era muy desigual dependiendo del sector o variaba en el tiempo. Se descubrió que la composición y
87
el funcionamiento de los "triángulos de hierro" a menudo no eran tan cerrada o rígida como se
suponía. Por ello, surgieron otros conceptos más flexibles que vemos en el siguiente apartado, como
el “red de asuntos” (issue network) propuesto por Hugh Heclo (1978). Este autor consideraba que las
redes incluyen un gran número de actores, que son muy flexibles y cambiantes y que se forman
relaciones informales, inestables, descentralizadas y horizontales entre los integrantes. A partir de la
interpretación de Hecho, diferentes estudios trataron de identificar una gran variedad de subsistemas
con características alternativas. Este cambio conceptual responde, pues, a una evolución en la
formulación de políticas, ya que hoy en día los sub-gobiernos en todos los países son menos
autónomos y generalmente operan con mayor visibilidad y participación externa. En ellos, están
involucrados más actores políticos, a veces cientos, de diferentes instituciones y particulares (Kraft y
Furlong 2010).
Diferentes tipos de subsistemas: entramados o redes de políticas (policy networks) y

comunidades de política pública (policy communities)
En este contexto aludido, surgieron nuevos enfoques para entender las interacciones entre
actores que estructuraban y modelaban los procesos de formulación y decisión de políticas y las
diferentes configuraciones de actores públicos y privados. Muchos de estos conceptos se
desarrollaron con base en la teoría de redes (network theory). Con la expansión del Estado y de las
actividades relacionadas con la formulación de políticas, el rango de participantes en las redes ha
crecido en tamaño y complejidad. La mayor diversidad social y de los programas de políticas públicas
diseñados para llegar a objetivos y cumplir funciones específicas, así como el incremento en el
número de participantes en el proceso de las políticas públicas hacían que la metáfora de la red fuera
más adecuada para entender la moderna formulación de políticas que otros conceptos anteriores como
el de pluralismo o el corporativismo.
El concepto de red se define como un conjunto de relaciones de tipo específico entre un
conjunto de actores. Es adecuado para evitar la concepción tradicional que ve el proceso de políticas
como algo jerárquico, instrumental y formal e incluye también a los actores externos al gobierno,
permitiendo entender su influencia. Las políticas públicas se conciben como el resultado de
interrelaciones e interdependencias de poder y de recursos entre varios integrantes de una red. Así,
en esta línea se han desarrollado una gran variedad de conceptos y modelos de interacción entre los
actores de los subsistemas de política implicados en las distintas fases del proceso de políticas
públicas (Jordan 1990; Börzel 1998; Thatcher 1998), entre los cuales los más destacados y utilizados
han sido los de redes de políticas públicas (Policy Network) y el de la comunidad de política pública
(Policy Community) (OrdoñezMatamoros 2013).
• Las redes de o entramados de política pública (policy networks) son mecanismos de
movilización de recursos políticos en situaciones en las cuales la capacidad para tomar
decisiones está muy distribuida o dispersa entre distintos actores (Van Waarden 1992). Según
este enfoque, una red está conformada por un núcleo relativamente estable de actores públicos
y de organizaciones privadas, siendo una estructura híbrida de colaboración, enlace y apoyo a
la actividad gubernamental. La mayoría de las concepciones existentes construyeron las policy
networks como básicamente centradas en los intereses, es decir, asumiendo que los participantes
están involucrados en estas redes para mejorar su propio interés. El análisis de las redes se basa
en la idea de que toda política pública está enmarcada en un contexto de relaciones y
dependencias.
• En el caso de las comunidades de política pública (Policy Community), las relaciones entre las
organizaciones son más estrechas y permanentes. Los miembros y sus relaciones son más
estables, con una interdependencia más fuerte y existe un centro de decisión que es el Estado.
88
La comunidad se refiere a una categoría más inclusiva de los actores involucrados en el universo
del proceso de políticas públicas que comparten un enfoque de políticas públicas común.
La metáfora de una red o una comunidad persigue centrarse en las pautas de contactos formales
e informales y de las relaciones que definen las agendas de las políticas públicas y la toma de
decisiones, en contraposición a la interacción que tiene lugar dentro y entre las organizaciones e
instituciones formales encargadas de las políticas públicas. Para distinguir estos tipos de subsistemas
de politica pública de otros, Rhodes (1995) propuso establecer varios tipos a lo largo de continuum.
En un extremo, se encuentran las issue networks, caracterizados por ser redes de intercambio de
información en las cuales cada organización permanece relativamente autónoma; en el otro extremo,
se sitúan las policy communities, en las cuales se establecen relaciones más estrechas de tipo
oligárquico o corporativista, cuyos miembros y sus relaciones son más bien estables, con una
interdependencia fuerte y con un gran aislamiento de la red respecto del exterior.
¿Cómo se desarrollan y se diferencian los procesos de formulación de políticas?: estilos

de política e itinerarios de poder
Los estudios que han tratado sobre la formulación de políticas han intentado también proponer
modelos o teorías que permitan describir y explicar comparativamente las características del proceso
de formulación mirando a dos o más dimensiones de este proceso que permitan entender las
diferencias entre sectores de política o entre países. Dos de los más útiles, uno clásico y uno más
reciente se exponen aquí por su interés y utilidad.
Los estilos de política pública (policy styles)
Richardson et al. (1982) desarrollaron comparativamente la idea de que cada país tiene unas
pautas o estilo propio persistente de formulación de políticas y adopción de decisiones (policy style)
independiente de los asuntos tratados o el sector de políticas. El modelo del estilo de las políticas
públicas plantea que, si bien las modalidades de formulación de políticas en los países industrializados
muestran un cambio hacia estructuras de tipo “redes”, existen aún importantes diferencias en la forma
en que interactúan las comunidades de políticas públicas en los diferentes países. En su modelo, las
dos dimensiones principales del estilo de las políticas públicas son:
• La forma de resolver problemas del gobierno: anticipatoria (tendencia a anticiparse a los

problemas) frente a reactiva (tendencia a reaccionar ante eventos y circunstancias cuando se
presentan).
• La relación del gobierno con otros actores en el proceso de formulación e implantación de las
políticas: búsqueda de consenso (tendencia a adoptar decisiones mediante acuerdos entre las
partes interesadas) frente a imposición (tendencia a imponer las decisiones a la sociedad sin
discutirlas).
89
Por ejemplo, en el cuadrante 1, el estilo de las políticas públicas hará que el gobierno trate de
planificar y consultar a los actores del subsistema de políticas para tomar sus decisiones. En el
cuadrante 2, se puede encontrar un estilo de formulación de políticas asociado a una política
“incrementalista”, pluralista, con adopción de decisiones improvisadas y conocimientos imperfectos
aunque negociada con los actores privados del subsistema de políticas. En el cuadrante 3, el gobierno
recurre a la planificación, la racionalidad, la predicción, etc., y se reserva el derecho de imponer sus
planes y soluciones. En el cuadrante 4, el gobierno no usa la planificación ni el consenso, sino que
reacciona a los problemas cuando es necesario e impone luego sus decisiones. En el libro de
Richardson et al., esos diferentes estilos se atribuyen a varios países europeos, como puede verse en
la Tabla 6.1.
Este concepto de estilo de políticas ha sido posteriormente criticado y completado por otros
autores, por ejemplo, Van Waarden (1992), que basa su tipología en el grado en que las interacciones
entre actores públicos y privados están formalizadas y hasta qué punto los grupos de interés de la
sociedad civil participan en la formulación e implantación de las políticas. Así, por ejemplo, la
combinación de alta formalización (es decir, un Estado fuerte) y baja participación (débiles intereses
sociales) daría lugar a un estilo estatista, como en Francia. Otros estilos podrían ser el pluralista
(EEUU, baja formalización y baja participación), el corporativista social (alta formalización y alta
participación, como en Austria, Holanda, Suecia) y el clientelista o el corporativista liberal (Suiza,
baja formalización y alta participación).
En el caso de España, ha habido varios intentos de determinar el tipo de estilo de políticas
propio de nuestro país, usando alguna de estas tipologías, todo parece indicar que en nuestro país
estamos ante un estilo estatista y reactivo con algunos momentos de concertación con los grupos de
interés más importantes y otros de pura im posición de los gobiernos. Como señalan Chari y Heywood
(2009) analizando el proceso de elaboración de políticas públicas en España mediante tres estudios
de caso sobre las privatizaciones, la redacción de la Constitución europea y la política educativa,
argumentan cómo el desarrollo de la política educativa, por ejemplo, ha sido dirigida por un fuerte
núcleo del ejecutivo, dejando al margen a otros actores como las asociaciones de padres o los
profesores.
90
Itinerarios de poder (pathways of power) de Conlan et al.
En su obra reciente Conlan, Posner y Beam (2014) parten del hecho de que los procesos de
formulación de políticas que afectan a varios temas dentro de un mismo país pueden variar mucho de
una decisión o proceso legislativo a otro, incluso dentro de un mismo sector de políticas. En un caso,
el proceso puede estar dominado por expertos o técnicos, en otro caso partir de ciertos grupos de
interés; también puede ocurrir que el proceso se esté dirigido por los líderes políticos o el mismo
presidente del gobierno o pueda ser impulsado por un sentimiento entre la población que exige algún
cambio en las políticas. En algunos casos, la formulación de una política puede durar años y en otros
puede llevar solo meses. Algunos procesos ocupan la atención mediática durante meses y otros se
desarrollan en las comisiones parlamentarias o los ministerios sin que el público sepa nada de esas
políticas hasta que se aprueban.
Esta diversidad no se entiende bien, según Conlan et al. (2014) con los modelos usados hasta
ahora de formulación de políticas que no consiguen tratar esta complejidad ni explicar las diferencias.
Unos se centran en las diferentes etapas, otros en el papel de los grupos de interés, pero ninguno de
ellos da cuenta de las posibles diferencias a la hora de entender cómo una política se formula de
manera tan distinta a otra.
Este modelo sugiere que, en lugar de describir una sola ruta o itinerario a través del cual se
formulan todas las políticas es útil proponer una tipología de cuatro itinerarios que permita entender
el proceso de políticas. Cada uno de estos itinerarios requiere diferentes recursos políticos, apela a
los diferentes actores en el sistema y provoca un tipo peculiar de estrategias y estilos de formación de
coaliciones entre actores.
En general, estos cuatro itinerarios se distinguen por dos dimensiones claves, 1) la magnitud de
la movilización política, es decir, el grado en que la política pública en cuestión suscita la atención
de un público reducido y especializado o, al contrario, es objeto de atención y preocupación de un
público masivo.
2) el método principal de movilización política utilizado, es decir, cuál es la forma
predominante de formación de coaliciones que participan en la promulgación de una política
determinada. O dicho de otro modo, se construye el apoyo para la política principalmente mediante
el uso de las organizaciones, por ejemplo de los partidos políticos y los grupos de interés, o se
consigue el apoyo principalmente a través de la construcción y manipulación mediática de las ideas.
En función de estas dos dimensiones, los cuatro tipos resultantes de itinerarios son los siguientes:
91
El itinerario pluralista tradicional, donde las políticas se construyen en gran medida por los
procesos de ajuste mutuo entre intereses organizados contendientes, a través de la negociación, el
compromiso y el intercambio de votos. Los intereses pobremente representados o no organizados,
como por ejemplo el público en general, ejercen por lo general menos influencia en este itinerario.
Los resultados de las políticas que se desprenden del itinerario pluralista son normalmente modestos
y graduales. Los autores ponen como ejemplo de este itinerario la desregulación de las compañías
aéreas en EEUU. En España, aunque sería necesario un estudio detallado de su desarrollo, podría
poner se como ejemplo la reciente regulación del uso de los drones. También podría mencionarse la
Ley de Dependencia, que una vez aprobada adquirió más relevancia pública, pero que había sido el
resultado de un largo proceso de debate entre expertos especializados que había comenzado al menos
una década antes y que acabó con el Libro Blanco de la Dependencia en 2005. Sin embargo, algunas
de las peculiaridades de la Ley finalmente aprobada se explican por la presión de terminados grupos
de interés como las ONG de discapacitados, los sindicatos o el sector privado dedicado a los cuidados.
El itinerario partidista, que ha sido tradicionalmente la vía para la introducción de grandes

cambios de política pública no incrementales. En este modelo, un líder de partido fuerte llega al poder
con apoyo de una gran mayoría parlamentaria. Este líder moviliza los recursos a su cargo para
conseguir un programa legislativo coherente agrupando a los seguidores de su partido y a la opinión
pública alrededor de ese proyecto de cambio legislativo. En tales circunstancias, una agenda o
proyecto legislativo que había estado parado durante una generación puede llevarse a cabo en pocos
meses. Sin embargo, tales períodos de unidad y mandato tienden a ser breves, ya que los apoyos en
el propio partido o en otros y en el electorado tienden a declinar rápidamente debido a fuerzas internas
centrífugas o a pérdidas electorales posteriores. Conlan et al (2014) citan el llamado Obamacare en
Estados Unidos, que fue el proyecto estrella del presidente al llegar a la presidencia. En España
podríamos mencionar la introducción de la atención sanitaria universal en 1986. En ambos casos, fue
el empeño del partido en el gobierno y, en concreto, de sus líderes el que puso sobre la mesa esta
reforma a la que se oponían los principales partidos de la oposición en los dos países. En ambos
países, había mucha expectación ciudadana. En cierto modo, la reforma laboral del gobierno del
Partido Popular llevada a cabo en 2012 que causó cierta alarma popular, también podría ubicarse en
este tipo, así como la aprobación de la Ley de matrimonio homosexual o la reciente reforma fiscal de
Montoro.
El itinerario de expertos, que se ha desarrollado en los últimos años sobre todo y que
proporciona una ruta tanto para el cambio de políticas gradual como a veces para algún cambio más
radical y menos incremental. Este itinerario está dominado por un creciente grupo de expertos en
política pública, burócratas profesionales, así como por académicos y miembros de diferentes think
tanks. Su influencia se deriva de la capacidad de persuasión de las ideas que han sido precisadas,
discutidas y perfeccionadas en las comunidades de política pública especializadas. Especialmente
cuando los expertos en políticas han adquirido una gran reputación sirven como puntos de referencia
eficaces para los medios de comunicación, los decisores y otros que no son especialistas en el campo
de la formulación de políticas. En España, la ley de violencia de género refleja el consenso de los
expertos sobre que la mejor forma de atajar el problema era una aproximación integral al mismo. La
norma fue aprobada por un amplio consenso en el Parlamento después de muchos años de discusión
entre los expertos y varios intentos fallidos. Otros procesos o trámites de decisión que parecen
corresponder a este itinerario son el control de la piratería en internet (Ley de Propiedad Intelectual)
y la recientemente aprobada Ley de transparencia, dominadas por las ideas de los diferentes expertos.
El itinerario simbólico, se ha convertido cada vez en más importante en los últimos años. Al
igual que el itinerario de expertos, también se basa en el poder de las ideas. Pero las ideas simbólicas
suelen ser creencias simples teñidas de valores morales cuyo poder reside en su apelación a nociones
92
del bien o el mal de sentido común en lugar de apelaciones técnicas a la eficiencia o a la eficacia
empíricamente demostrada. Este itinerario se suele basar en gran medida en los llamados empresarios
de política pública y en su capacidad de comunicación a través de los medios de comunicación para
reducir la brecha entre los decisores y el público en general. En España podríamos citar la
introducción, pero especialmente la supresión posterior de la asignatura de educación para la
ciudadanía en la educación obligatoria. A pesar de las recomendaciones del Consejo de Estado y otras
instituciones internacionales especializadas, su supresión como asignatura obligatoria se argumentó
alegando que se pretendía el adoctrinamiento en una serie de valores, lo que causó alarma entre
algunas familias. La restricción de la atención sanitaria a inmigrantes o la supresión del impuesto de
patrimonio en muchas CCAA responden a pautas similares, en las que se manejan ideas simples para
movilizar a un gran público ignorando las recomendaciones de los expertos.
Nos encontramos que en estos cuatro tipos hay variación sistemática en una serie de variables
como:
• Quién es su patrocinador principal en el trámite parlamentario,
• Los diferentes niveles de relevancia pública que adquiere,
• Cuáles son las pautas y tiempos de incubación y promulgación de la política,
• El nivel de consenso o división, y
• El nivel de partidismo en el proceso legislativo.
La Tabla 6.3 a continuación resume estas variables en los ejemplos del caso español propuestos
93
Aunque no siempre los procesos encajan en la tipología, si uno examina ejemplos de políticas
correspondientes a estos cuatro itinerarios en un país concreto se encontrará con que estas variables
tenderán a agruparse de forma coherente en estos cuatro tipos. Por ello, Conlan et al. consideran que
su tipología de itinerarios capta con mayor éxito las diversas formas en que nuevos asuntos llegan a
la agenda y se formulan respuestas para ellos, ya que cada itinerario se basa en diferentes recursos
políticos, apela a diferentes actores y produce sus propias estrategias, discursos y estilos de formación
de coaliciones peculiares.
El cambio de las políticas públicas: Teorías y enfoques básicos
El estudio del cambio de políticas
El cambio de las políticas públicas (policy change) es de importancia fundamental para el

estudio de las políticas ¿En qué condiciones podemos esperar ajustes o transformaciones de las
políticas existentes? ¿Por qué algunas políticas se mantienen, a pesar de su funcionalidad limitada,
mientras que otras se reforman? ¿Siguen las políticas un recorrido secuencial de desarrollo? ¿Por qué
las políticas cambian habitualmente de forma incremental pero en algunos casos lo hacen
radicalmente? Estas son algunas de las cuestiones centrales que han guiado la investigación sobre el
cambio de política en las últimas décadas (Capano 2009; 2013; Real-Dato 2009; Howlett y Cashore
2009; John, 2012; Knill y Josun 2012).
El análisis del cambio de política pública es un tema que es común a las diferentes etapas del
ciclo de la política y, por tanto, su estudio permite combinar diferentes perspectivas teóricas y
conceptos analíticos. Los cambios en las políticas públicas pueden ser estudiados mirando al proceso
de establecimiento de la agenda o haciendo referencia a los problemas de implantación o los
resultados (negativos) de los estudios de evaluación. Además, muchas de las teorías desarrolladas
para explicar los procesos de formulación de políticas sirven también para explicar el cambio de estas.
Actualmente existen varios marcos teóricos que analizan y tratan de explicar el cambio de las
políticas desde diferentes perspectivas de análisis y que persiguen diferentes intereses de
investigación. En algunos casos, la medición del cambio de políticas no es comparable entre los
diferentes estudios, debido a que las políticas públicas contienen muchos elementos y dimensiones
que pueden estar sujetas a cambios (p. ej. los instrumentos de políticas usados, las ideas de políticas,
los objetivos, etc.), lo que implica que no hay consenso respecto a cuál es el objeto del cambio.
Un intento clásico, aún usado, de entender el cambio de las políticas públicas se debe a Peter
Hall (1993), basado en el cambio de políticas como aprendizaje social, que conceptúa la formulación
de políticas como un proceso que suele implicar tres variables fundamentales: 1) los objetivos básicos
que guían una política en un sector concreto; 2) los instrumentos de política utilizados para alcanzar
esos objetivos; y 3) el nivel, ajuste o configuración precisa de esos instrumentos.
Estos tres elementos forman conjuntamente lo que Hall llama un “paradigma de política
pública” (policy paradigm). Según Hall, el cambio de políticas es más probable que suceda en el nivel
o forma en que se usan o configuran los instrumentos de política (el llamado “cambio de primer
orden"), pero se hace más difícil cuando se trata del cambio de los instrumentos de política pública
("cambio de segundo orden") y más improbable aún con el cambio los objetivos de la política
(“cambio de tercer orden"). Por tanto, los cambios de primer orden se consideran más sencillos, ya
que pueden lograrse usando los instrumentos existentes y con referencia a los objetivos existentes.
De manera similar, los cambios de instrumentos se consideran más probables que los cambios de
objetivos ya que estos últimos implicarían un alejamiento de las ideas dominantes e
institucionalmente arraigadas en la forma de percibir y resolver problemas de política pública
concretos.
94
Por poner un ejemplo concreto que aplica este argumento teórico de Hall sobre el cambio de
políticas, podemos referirnos al cambio en el sector de las políticas sociales o del bienestar en los
últimos años. Así, siguiendo a Del Pino y Rubio (2013), sabemos que existen un gran variedad de
programas de bienestar (por ejemplo, unos están basados en servicios y otros en transferencias
monetarias, unos son universales y otros contributivos). Los cambios y reformas recientes en esta
política han afectado a diferentes dimensiones, como la estructura o los instrumentos de las
prestaciones (forma de cálculo, nivel y duración, por ejemplo de las pensiones o de la protección por
desempleo), a los criterios de elegibilidad (los requisitos para que los ciudadanos tengan derecho a
servicios o prestaciones, haciéndolos más estrictos, como puede observarse en las reformas de las
pensiones o la protección por desempleo), etc. Aplicando las ideas de Hall, podríamos entender los
tres tipos de cambio en estas políticas de la siguiente manera (Del Pino y Rubio 2013: 31).
A. El cambio de primer orden en el Estado de Bienestar consistiría en una utilización más

B. Amplia de los instrumentos de política existentes (por ejemplo, elevar el nivel de las
contribuciones o reducir las prestaciones).
C. El cambio de segundo orden implicaría modificar tales instrumentos, sin que esto suponga un
cambio en la naturaleza del régimen de bienestar o sus objetivos básicos (como la introducción
de nuevas reglas de cálculo para la pensión, o la modificación de la forma de algunas
prestaciones).
D. El cambio de tercer orden modificaría los objetivos al introducir una nueva lógica del bienestar
o nuevos objetivos del sistema (por ejemplo, haciendo que un derecho o servicio como la sanidad
deje de ser universal, o haciendo que el seguro de desempleo se conceda solo a condición de una
búsqueda activa de empleo en vez de por el solo hecho de estar desempleado).
Veamos a continuación otros enfoques más comprehensivos, no solo para describir o medir el
cambio de las políticas, sino para tratar de explicar qué combinación de factores lo determinan y
cuáles son los mecanismos por los que sucede.
El enfoque de corrientes múltiples: cambio de política pública por azar
El enfoque llamado de corrientes múltiples presentado por Kingdon (1984) y ya mencionado

en el Tema 5, subraya la posibilidad de cambio de política pública a través del establecimiento de la
agenda. Como se recordará, según este autor, al igual que las organizaciones no seleccionan ni
conectan de forma racional los problemas y las soluciones, el proceso de establecimiento de la agenda
puede concebirse como si estuviera compuesto de tres corrientes separadas y distintas: los problemas,
las políticas o soluciones y la política o proceso político (Zahariadis 2007). Kingdon emplea otra
metáfora para describir el momento crítico en el que estas tres corrientes se convierten en una: es
como una ventana de lanzamiento durante una misión espacial. Si se pierde la ventana, el lanzamiento
tendrá que esperar otra ocasión en la que las condiciones y alineaciones sean adecuadas. El
lanzamiento exitoso de un cambio en las políticas públicas es resultado de que se abra esa ventana en
el momento en que las corrientes interactúan: las soluciones que han estado flotando se unen y
emparejan con un problema y los empresarios de las políticas públicas aprovechan la oportunidad de
modificar la agenda de las decisiones. De acuerdo con esta perspectiva, la apertura de la ventana y
por tanto el cambio de la política pública depende de tres factores.
1) El primero es la necesidad de un cambio en la percepción o definición de un problema de política
dado por parte de los decisores de politica pública, que deben pasar a prestar atención a un
problema por encima de otros. Por ejemplo, la política de pensiones española, pensada para un
contexto de pleno empleo y con una población joven y empleada, se ve ahora desafiada por un
problema de rápido envejecimiento de la población y de alto desempleo.
95
2) El segundo factor se refiere al desarrollo de soluciones apropiadas. Dado que varias propuestas
en liza pueden existir para el mismo problema, el hecho de que se seleccione una suele llevar
tiempo y voluntad de conseguirlo mediante diversas tácticas. La probabilidad de que se adopte
con éxito una propuesta dependerá de que sea técnicamente viable, compatible con los valores
de los decisores, tenga un coste razonable y sea atractiva para el público. Siguiendo con el
ejemplo de las pensiones, desde hace años estaban sobre la mesa diversas opciones para
reformar esta política (por ejemplo, retrasar la edad de jubilación, reducir la cuantía de las
pensiones, aumentar las contribuciones sociales).
3) El tercer factor es el proceso político, que influye en las posibilidades de que se produzca un
acoplamiento con éxito entre los problemas y las soluciones, como pueden ser los cambios de
gobierno, el clima o estado de ánimo político y la intervención de los grupos de apoyo o de
oposición. En el caso de las pensiones, la crisis permitió elegir algunas de esta opciones de
política pública mencionadas arriba, que en otro momento a los políticos les hubiera sido muy
difícil presentar ante una opinión pública muy sensible en relación con las pensiones.
Si las tres corrientes (problemas, propuestas y condiciones políticas) se acoplan en una ventana
de oportunidad, el cambio en la política pública es muy probable que suceda e incluso puede
extenderse a otras áreas de política relacionadas.
El modelo de coaliciones promotoras (Advocacy coalitions)
Sabatier (con otros autores: Sabatier y Jenkins-Smith 1993, 1999, y más recientemente
modificado por Sabatier y Weible 2007) sostiene que la idea de separar la etapa del “establecimiento
de la agenda” del proceso más amplio de la formulación de políticas no es realista ni eficaz para
explicar el cambio de las políticas públicas. Si bien Kingdon consideraba que la corriente de
soluciones y la del proceso político convergen de vez en cuando y así brindan una ventana de
oportunidad para el cambio, Sabatier sostiene que el análisis, las ideas y la información son
básicamente también parte de la corriente del proceso político y una gran fuerza impulsora del
cambio. Sabatier et al. defienden por ello la necesidad de una teoría del proceso de políticas públicas
que sea más exhaustiva y capaz de someterse a prueba, combinando sintéticamente diferentes
enfoques y marcos para poder predecir los cambios en las políticas públicas. (ver Weible. y Nohrstedt
2013).
El cambio en los subsistemas de políticas públicas es resultado de la interacción de “parámetros
relativamente estables” y eventos externos. Esta interacción enmarca las limitaciones y los recursos
de los actores en el subsistema y las interacciones dentro del propio subsistema de políticas. Todos
aquellos que desempeñan un papel en la generación, difusión y evaluación de las ideas de las políticas
públicas conforman el subsistema de las políticas: los elementos del triángulo de hierro, los grupos
de interés, la burocracia y los políticos electos, etc., pero también los analistas académicos, los think-
tanks, los investigadores, los periodistas y otros actores en diversos niveles de gobierno. Todo
subsistema de las políticas públicas incluye una serie de actores que participan en algún problema de
políticas, y no solamente a los decisores oficiales.
Asimismo, el subsistema de las políticas públicas está compuesto por determinado número de
“coaliciones promotoras” (advocacy coalitions), que pueden distinguirse entre sí por sus convicciones
y recursos. Sabatier considera que el proceso de las políticas, en cuanto al establecimiento de la
agenda y otras etapas, está dominado por la opinión de las élites. El impacto de la opinión pública es,
en el mejor de los casos, “modesto”. Por lo tanto, si se quiere entender el cambio en las políticas
públicas, Sabatier recomienda centrarse en la opinión de las élites y en los factores que la hacen
cambiar en períodos relativamente largos. Las convicciones o creencias de estas coaliciones (belief
systems) pueden analizarse en función de una jerarquía de tres niveles: a) creencias básicas
96
normativas, b) valores políticos fundamentales, que constituyen el "pegamento" que mantiene unidas
las coaliciones y c) posiciones de politica publica o instrumentales.
El modelo predice que, cuando las convicciones centrales están en disputa, la composición de
los aliados y los oponentes permanecerá bastante estable. Dentro de las coaliciones promotoras habrá
un alto grado de acuerdo en los aspectos centrales de las políticas y un menor grado de acuerdo en
los aspectos secundarios. Es más probable que se produzcan cambios o modificaciones en los aspectos
secundarios que en los centrales o en las convicciones más enraizadas de las políticas públicas.
También predice que en un subsistema de políticas públicas habrá una multiplicidad de coaliciones
promotoras que compitan por ejercer su influencia sobre y en el proceso de adopción de decisiones.
Los “intermediarios de políticas públicas” (policy brokers) son los actores que deben buscar acuerdos
conciliatorios razonables o factibles entre las posturas que defienden las diferentes coaliciones. Estos
intermediarios pueden ser funcionarios públicos, políticos electos, comisiones o tribunales (Sabatier
y Jenkins-Smith, 1993).
Por tanto, aunque el sistema de creencias es el principal factor de apoyo de una coalición
promotora en una política pública determinada, las posibilidades de éxito de una coalición promotora
para conseguir el cambio de las políticas depende de una gran cantidad de factores adicionales, de los
que pueden mencionarse al menos tres:
• Por la interacción de coaliciones promotoras concurrentes en el subsistema de políticas. Los

conflictos serán mediados por los "intermediarios políticos", más preocupados por la
estabilidad del sistema que por la consecución de objetivos de política pública.
• Por cambios exógenos al subsistema de políticas (como las crisis externas, la presión causada
por un problema, o las cambiantes condiciones socio-económicas) que pueden conducir a un
aprendizaje de política pública.
• Por los parámetros institucionales globales, tales como las normas constitucionales, que
limitan las acciones de las coaliciones promotoras, que deben preservar el statu quo de política
pública.
El modelo del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium)
Otro de los modelos de cambio de políticas públicas más relevantes es el de Baumgartner y

Jones (Baumgartner y Jones 1993; Jones y Baumgartner 2005). Basado en metáforas provenientes de
la biología y la informática, este modelo sugiere que el cambio en las agendas de políticas públicas
puede entenderse mejor en función de un “equilibrio interrumpido” (punctuated equilibrium), es
decir, largos períodos de estabilidad intercalados con otros de inestabilidad y grandes cambios. El
marco de equilibrio interrumpido trata de explicar por qué los procesos de política pública se
caracterizan por la estabilidad y el incrementalismo, pero en ocasiones se producen cambios radicales
(ver Boushey 2013). Este marco concibe el marco institucional dado como crucial para influir en la
dinámica de la política y el grado de cambio. De acuerdo con este marco, las instituciones son
estrictamente conservadoras. Por lo tanto, el cambio de política sólo puede suceder si ciertos desafíos
y transformaciones exógenas ayudan a los defensores del cambio de una politica a crear nuevas
imágenes de los asuntos de política pública.
Asimismo, estos autores plantean que la capacidad humana para procesar información es
limitada; por lo tanto, es necesario enfrentar los temas de manera paralela y no en serie (un asunto a
la vez). Así, los subsistemas de políticas públicas permiten al sistema político procesar los temas en
paralelo y solo en períodos de inestabilidad éstos ascienden en la agenda para ser procesados en serie.
Baumgartner y Jones consideran que el modelo de equilibrio interrumpido explica por qué el sistema
político puede, al mismo tiempo, ser incrementalmente conservador y estar sujeto a etapas más
radicales de formulación de políticas. Durante los períodos de estabilidad hay un alto grado de
97
acuerdo en torno a la definición de los problemas y su ubicación en la agenda de la formulación de

políticas. A veces, los temas surgen y provocan el cambio en las políticas y, de manera no menos
relevante, en el marco institucional. Estas nuevas instituciones crean la base de un nuevo período de
estabilidad.
Baumgartner y Jones plantean que el equilibrio interrumpido está determinado por dos fuerzas
interactivas:
• La forma en la que se presentan los temas: la imagen de las políticas públicas (policy image).
• El contexto institucional de los temas: las sedes institucionales de las políticas públicas (policy
venues).
Estos autores analizan con cierto detalle diversos asuntos de politica pública como la energía
nuclear, los problemas urbanos, el tabaquismo y la seguridad vial para comprobar su modelo. En estos
y otros temas examinados durante un largo periodo encuentran una evolución similar: un período de
equilibrio en el que surge un tema; una perturbación de la manera en que se presenta y de las
instituciones implicadas en la toma de decisiones al respecto; la creación de nuevas instituciones; un
nuevo período de equilibrio.
En ciertos momentos, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el monopolio de las
políticas se ve desafiado, se reconstruye o se destruye y, finalmente se reemplaza por otra serie de
imágenes e instituciones dominantes. En períodos de inestabilidad se abre el acceso a la agenda. El
monopolio de las políticas públicas (compuesto por el subsistema dominante de las políticas) queda
entonces expuesto a las críticas o al apoyo entusiasta. El acceso a la agenda mediante las críticas
implica un ataque a los símbolos e instituciones vigentes, y puede contribuir al surgimiento de nuevas
instituciones para reemplazar al viejo subsistema. Baumgartner y Jones señalan cómo los períodos en
los que los asuntos alcanzan un punto máximo de atención pública pueden tener un efecto continuo
en las instituciones creadas en el período de mayor relevancia. La función de los medios de
comunicación masiva en períodos de inestabilidad es crucial. Estos autores muestran que las
actividades de los medios constituyen una de las principales fuentes de inestabilidad para las
imágenes y las instituciones.
La influencia de los medios en la promoción del cambio en la agenda opera “dirigiendo la
atención alternativamente hacia diferentes aspectos de los mismos temas a lo largo del tiempo y
desplazando la atención de un tema a otro” (Baumgartner y Jones, 1993: 103). Sin embargo, al “dar
bandazos” de un tema a otro, los medios sirven para reforzar y reflejar lo que ocurre dentro de las
instituciones de formulación de políticas públicas. La interacción dentro de los subsistemas de
políticas junto con el refuerzo y la función de espejo que desempeñan los medios de comunicación
de masas lo que explica los cambios en la agenda.
Inercia o querencia institucional (Path dependency) y puntos de veto (veto points)
Cabe mencionar un conjunto de modelos y explicaciones, usualmente relacionados con los

enfoques llamados neoinstitucionalísmo histórico o neoinstitucionalísmo racional, que entienden el
cambio de las políticas públicas como una evolución que sigue unas pautas basadas en la querencia
o trayectoria institucional, llamada usualmente, también con una metáfora biológica, “dependencia
de la senda” (path dependency). Ese concepto significa básicamente que el cambio de las políticas
públicas es una evolución secuencial y que las decisiones adoptadas en el pasado tienen un impacto
decisivo en las subsiguientes decisiones. Esta evolución puede producirse en base a dos lógicas
diferentes.
• Por un lado, por secuencias auto-reforzadoras, que pueden explicar por qué se reproducen y
permanecen estables ciertas pautas de política pública como consecuencia de rendimientos crecientes,
98
es decir, que una vez adoptada una politica, su persistencia proporciona cada vez mayores beneficios
para los agentes interesados. Por lo tanto, con el tiempo se hace cada vez más difícil cambiar los
acuerdos de politica pública existentes y seleccionar otras opciones que estaban también disponibles,
incluso aunque se reconozca que la política pública actual no es eficaz (Pierson 2000).
• Por otro lado, por secuencias reactivas, que conciben el desarrollo de políticas públicas como
una serie de eventos ordenados temporalmente y conectados causalmente. Cada evento dentro de la
secuencia es en parte una reacción a los acontecimientos anteriores y el evento final es típicamente la
variable dependiente bajo investigación, con la cadena de eventos considerada como la trayectoria
que conduce al resultado final (Mahoney 2000).
Estos modelos de inercia o dependencia de la trayectoria se han considerado a la vez altamente

contingentes y bastante deterministas, ya que el azar u otros eventos menores y marginales juegan un
papel importante en la explicación de las decisiones iniciales de política pública y por tanto el inicio
de una trayectoria concreta, pero una vez iniciada esta, son esta concepción es muy determinista al
entender el subsiguiente desarrollo de la política pública como una secuencia ya determinada y con
pocas posibilidades de cambio en la política pública a no ser que ocurran grandes cambios externos
(Capano 2009: 25). Por ejemplo, la decisión sobre qué modelo de pensiones, si de reparto (donde los
trabajadores de hoy pagan las pensiones de los jubilados de hoy) o de capitalización (cada persona
ahorra para su propia pensión), se implanta en un país determina durante mucho tiempo las
posibilidades de reforma del mismo, puesto que cambiar de un modelo a otro supondría un coste
económico que casi ningún gobierno podría asumir.
Por su parte, otros enfoques han hecho hincapié en la idea de puntos de veto (veto points) o
jugadores con veto (veto players) para explicar el cambio o la estabilidad de las políticas públicas.
Para ello se subraya la importancia de los factores institucionales (Immergut 1990) y ciertos actores
con la posibilidad de impedir este cambio en el proceso de decisión (Tsebelis 2002). Ambas
perspectivas destacan el modo en que las instituciones políticas existentes pueden obstruir el cambio
de política pública (por ejemplo, cómo ciertas instituciones pueden vetar las decisiones de otras
mediante el recurso a los tribunales o unos niveles de gobierno bloquear las propuestas de otros a
través, por ejemplo de una segunda cámara de representación territorial). La teoría de los puntos de
veto pone de manifiesto la relevancia del proceso legislativo, que se concibe como una cadena de
decisiones políticas tomadas en una serie de arenas de política pública. La teoría de los jugadores con
veto va un paso más allá, al tener en cuenta las preferencias de política pública de diferentes actores
políticos en un proceso de formulación o reforma de una politica.
El modelo de itinerarios de poder y el cambio de políticas
Por último, debemos mencionar el reciente enfoque de Conlan et al. presentado más arriba y su
utilidad para entender el cambio de las políticas públicas. Estos autores sostienen que el conjunto de
actores, comportamientos y resultados que llaman “itinerarios de poder” también puede explicar el
cambio de las políticas. En su libro aplican este modelo a ocho políticas públicas para entender mejor
el complejo proceso de cambio de las políticas. Su estudio concluye que el hecho de estar en uno u
otro itinerario influye significativamente en la forma en que se presentan los asuntos y en los
resultados de la política pública.
Así, el estudio de estos casos muestra que tanto el alcance como el método de movilización
política para un problema desempeñan un papel formativo en la configuración y explicación de las
decisiones de política pública. El itinerario elegido para un asunto determina básicamente el éxito y
afecta en gran medida los tipos de actores que están facultados para desempeñar funciones en el
establecimiento de la agenda y la adopción de decisiones, así como el tipo de asuntos que se considera
legítimo plantear. Debido a que los diferentes itinerarios de poder dan lugar a ciertos encuadres o
99
presentaciones públicas, a diferentes intereses y resultados, se puede esperar un cambio de política

pública cuando cambia el itinerario principal en que se desarrolla una política (Conlan et al 2014).
100
TEMA 7: LA TOMA DE DECISIÓN, O LA ESENCIA DE LA

POLÍTICA
INTRODUCCIÓN
La fase de la toma de decisión es esencial en materia de políticas públicas Se produce cuando

un asunto ha sido convertido en problema y este problema ha entrado en la agenda política. Se trata
entonces de decidir qué soluciones le va a aportar el gobierno. A priori, se trata de una simple
formalidad: sólo hace falta calcular qué aspectos positivos y negativos acarrea cada posible solución,
y elegir la mejor (o, en su caso, la menos perjudicial). Sin embargo, esta fase del ciclo de las políticas
públicas es mucho más compleja de lo que parece a primera vista.
¿Significa esto que las políticas públicas son una simple cuestión de racionalidad instrumental?
Al menos desde Max Weber los científicos sociales son conscientes de que la racionalidad no es un
concepto fácil e manejar. En su libro “Essence of Decision”, Graham Allison (1971) intentó
demostrar que existían modelos analíticos alternativos al de la elección racional. En aquel estudio
analizó el desarrollo de la crisis de los misiles en Cuba en 1962 a través de tres enfoques: el del actor
racional, basado en los axiomas de la racionalidad pura; el del proceso organizacional, basado en los
axiomas de la racionalidad limitada; y el de la política gubernamental, basado en el pragmatismo de
antiguos asesores de la Casa Blanca. La conclusión es que no existe una forma unilateral de decidir
sobre los asuntos políticos, especialmente en materia de políticas públicas, donde varios modelos se
oponen según se considere que las decisiones se toman basándose en pautas de racionalidad absoluta,
de extrarracionalidad o de racionalidad limitada.
Ante todo, es importante entender que el término «decisión» se refiere en si a un amplio abanico
de conceptos. Primero, existe una diferencia fundamental entre las decisiones sobre asuntos técnicos
y las decisiones sobre asuntos políticos. Cuando un avión está a punto de estrellarse, el piloto no
organiza un referéndum entre los pasajeros para saber si es mejor aterrizar con los motores encendidos
o apagados. Es un asunto puramente técnico para el que el piloto es el único individuo cualificado
para decidir. En cambio, cuando un Estado tiene que limitar su déficit, sus líderes tienen que decidir
qué partidas presupuestarias van a reducir o suprimir. Cualquier elección implica efectos positivos y
negativos basados en una cierta visión de la realidad.
Segundo, tal y como subrayaron Peter Bachrach y Morton Baratz (1962, 947- 952; 1963, 632-
642) en los años sesenta, las decisiones son siempre de dos tipos. Por una parte, están las decisiones
((positivas», que son las que implican la elección entre varias opciones. Por ejemplo, un alcalde puede
elegir construir un hospital en lugar de una guardería. Por otra parte existen también “no-decisiones”.
El mismo alcalde puede elegir no hacer nada con el presupuesto. Es una forma activa de mantener
ciertas demandas al margen, o sea, de «sesgar» la actividad política. Según Bachrach y Baratz, las
“no-decisiones” relacionadas con “no-temas” suelen ser tomadas por las elites político-económicas
en contra de los actores sociales más débiles (minorías étnicas, pobres, mujeres)
Ahora que se ha dejado claro el contenido del concepto de decisión, este capítulo se centrará en
los diferentes modelos analíticos de toma de decisión en materia de programas gubernamentales: el
racional puro, el extrarracional y el que se basa en el concepto de racionalidad limitada.
101
I. LA RACIONALIDAD ABSOLUTA
El modelo racional absoluto es el más obvio. Los pasos que propone en el campo de las políticas
públicas parecen ser de sentido común: identificar el problema, analizar el problema, definir
objetivos, elaborar soluciones alternativas, evaluar las propuestas en función de sus ventajas e
inconvenientes y elegir una propuesta. Estos pasos reposan sobre el modelo de racionalidad absoluta,
también llamado modelo de la “elección racional”. Tiene su utilidad, aunque no esté exento de
críticas.
A) LA ELECCIÓN RACIONAL
La teoría de la elección racional no es un concepto nuevo ya que tiene antecedentes en el

clasicismo ilustrado de Adam Smith y en el utilitarismo de Jeremy Bentham (Brogan, 1996, 793-
806); sin embargo, esta modelización del comportamiento humano se ha convertido en el estándar en
muchas disciplinas sociales, como, por ejemplo, la economía. Ante todo, es preciso especificar que
el concepto de racionalidad aquí significa simplemente “minimizar los costes para alcanzar un
objetivo».
Ontológicamente hablando, las características del actor racional — el llamado homo
oecanamicus— son las siguientes. Se trata de un ser egoísta que se guía únicamente por el interés
propio. Sus preferencias vienen dadas de antemano. Significa que se forman fuera de sí y que su
origen poco importa. Las preferencias del homo oeconomicus son estables y no cambian a lo largo
del tiempo. Además son transitivas, lo que significa que si prefiere la opción 1 a la opción 2, y la
opción 2 a la opción 3, entonces preferirá la opción 1 a la opción 3.Dichas preferencias son
perfectamente jerarquizadas (prefiere 1 a 2, y A a B). Tiene acceso a toda la información necesaria
para tomar decisiones acertadas Elige de forma óptima porque conoce el efecto de cada decisión en
el futuro. Finalmente, actúa realizando un cálculo coste-beneficio en todo momento.
B) EL ÓPTIMO DE PARETO
Tomando en cuenta estos elementos, se puede pensar que las decisiones óptimas en términos
racionales son las que cumplen con el modelo de “eficiencia de Pareto” (u “optima de Pareto”). Según
el economista y sociólogo italiano Villiedo Pareto, existe un punto óptimo de distribución de los
recursos, el famoso “óptimo de Pareto”. En este punto, la distribución de los recursos es tal que
cualquier cambio significaría que al menos un individuo saldría perdiendo. A contrario, si no existe
otro punto en el que se mejore las condiciones de al menos un individuo sin perjudicar al resto, quiere
decir que la distribución de los recursos es óptima (desde el punto de Vista de los individuos, no de
la sociedad en sí misma).
Para entenderlo, se puede utilizar el ejemplo de un gobierno que quiere realizar una reforma
fiscal para generar más ingresos, pero que a la vez no quiere desincentivar el trabajo de forma que
«siga valiendo la pena» trabajar a pesar del aumento de los impuestos Las diferentes tasas de
imposición están representadas en el Gráfico 1 por las letras A, B, C, D, E, F y G. En el punto C el
nivel de presión fiscales elevado y genera entradas fiscales para el gobierno. Pero parece desincentivar
el trabajo. En el punto G, el nivel de presión fiscal es bajo y parece incentivar el número de horas
rebajadas. Sin embargo, genera pocos ingresos fiscales, Aun así, todos son eficientes en el sentido de
Pareto. Los criterios de Pareto son de gran utilidad para decidir dónde fijar el nivel óptimo de presión
fiscal: en este caso, en todos los puntos de la curva menos en el punto F, que no es “pareto- eficiente”.
No obstante, en la realidad no existen situaciones en que se pueda aplicar ciegamente el criterio de
Pareto. En general, cualquier decisión política mejora la situación inicial de algunos individuos y
empeora la de otros. Entonces, ¿qué criterio aplicar para decidir la asignación de recursos?
102
C) LA FUNCIÓN DE BIENESTAR SOCIAL
A pesar de los pocos axiomas de base, el marco de la elección racional tiene una capacidad de
entendimiento y de predicción muy elevada en ciertos campos. Razón por la cual numerosos autores
(Pigou, Bergson, Samuelson, Sen) han intentado establecer una ((función de bienestar social» para
orientar la toma de decisión. Dicha función es una fórmula que pretende maximizar el bienestar de la
comunidad sobre la base del bienestar de cada individuo. Según la corriente de la elección social,
existiría una fórmula matemática de asignación óptima de los recursos que permitiría maximizar el
bienestar de cada uno (y, por tanto, de la sociedad según el marco racional absoluto). Existen dos
grandes tipos de funciones de bienestar social. Por una parte, se encuentra la ((función utilitarista».
Basada en la obra del filósofo utilitarista Jeremy Bentham (1780), esta función postula que el objetivo
de cualquier sociedad consiste en proporcionar la mayor utilidad al mayor número de individuos. Por
ello, la función de bienestar social derivada de sus escritos es la simple suma de las funciones de
bienestar de los individuos y puede ser resumida a través de la fórmula siguiente:
W= F1, F2, F3...

Donde:
W = función de bienestar social.
F = felicidad.
1, 2, 3... = individuos.
Es importante destacar que en esta modelización todos los individuos tienen la misma
importancia y no se pondera ningún valor. En estas condiciones, siempre que una mayoría de
individuos vea sus condiciones de vida mejorar ceteris paríbus, se podrá afirmar que ha mejorado el
bienestar social. En realidad, se trata de una visión muy pobre de la realidad, ya que, si el 10 por
100de la población de un país cuadruplica sus ingresos y el 90 por 100 restante se empobrece
lentamente, ¿se puede realmente hablar de mejora del bienestar colectivo?
Para lidiar con esta contradicción, otros autores prefieren basar la toma de decisión de
asignación de los recursos en la “función de bienestar rawlsiana”. Dicha función se fundamenta en la
teoría de la justicia del filósofo John Rawls (l9‘71)5.Según Rawls, sólo se puede hablar de mejora del
103
bienestar colectivo si mejora el nivel de bienestar del individuo en la peor situación. A contrario, poco
sirve que aumente el bienestar de los individuos más prósperas si los más pobres no se benefician de
ello. Esta aportación puede ser plasmada en esta fórmula:
W=min(F1,F2,F3...)
Donde:
W = función de bienestar social.
F = felicidad.
l , 2, 3... == individuos
min = criterio «maximin».
La gran aportación de Rawls respecto al militarismo clásico es que pondera el valor de cada
individuo y presta mayor atención a aquellos individuos más necesitados Para evitar que el reparto
inicial de los recursos (dotes naturales, herencia económica y estatus social) se reproduzca de una
generación a otra, propone aplicar el criterio “maximin”. Dicho criterio es una reglade base que
impone maximizar la situación del individuo en la peor situación. Todo ello para dejar que el criterio
central que defina el reparto de recursos en la sociedad sea la meritocracia.
Aun así, las funciones de bienestar social se enfrentan a un escollo importante: en el fondo, no
existe ninguna regla universal que permita tomar decisiones políticas. Se trata ante todo de una
elección política que reposa sobre relaciones de poder (los ricos suelen querer seguir siéndolo
mientras que los pobres suelen pedir cambios) y presupuestos culturales a favor de más igualdad o de
más libertad (Wildavsky, 1986). Pero, más allá de las criticas a este modelo poco realista, hay que
reconocer que todavía hoy en día sigue generando una producción científica consecuente (Généreux,
2003, 24—26).
D) EL TEOREMA DE IMPOSIBILIDAD
La función de bienestar social es, a primera vista, un concepto muy atractivo para guiar la
decisión política. Sin embargo, plantea un problema técnico consecuente: ¿cómo agregar las
preferencias individuales para que la preferencia común no perjudique a nadie? En otros términos,
¿cómo decidir de forma colectiva y racional? Históricamente, esta cuestión ha sido resuelta a través
de varios mecanismos: sorteo, combate, dictadura, consenso, tradición, unanimidad, elección a la
mayoritaria cualificada, elección mayoritaria o elección proporcional (Manin, 1995).
Existe un amplio consenso para afirmar que un método de toma de decisión democrático debería
incluir al menos cuatro condiciones (Stiglitz, 1986). La primera es la “transitividad”, que permite
evitar los resultados cíclicos. La segunda es que la (¿decisión no sea dictatorial» y tomada por una
única persona. La tercera es la “independencia de las opciones irrelevantes» de manera que se pueda
decidir entre dos opciones (A o B) en una votación, aunque exista un abanico de soluciones
alternativas que no entren en el proceso. La última y cuarta condición es la del «dominio no
restringido» para que se pueda aplicar este proceso de toma de decisión independientemente del tipo
de soluciones que se someten a votación.
Ahora bien, según el “teorema de imposibilidad» de Kenneth Arrow (1951), ningún sistema
democrático permite tomar una decisión sin romper una de estas cuatro reglas. En otras palabras,
cuando existen más de dos alternativas, y al menos dos individuos, no es posible diseñar un sistema
de votación democrático que permita agregar las preferencias individuales sin derogar una de las
condiciones de base. Tarde o temprano se producirá un resultado contradictorio, como, por ejemplo,
una votación cíclica en que el resultado A es preferido al B, el B al C, y el C al resultado A
(Harguindéguy, 2006, 541-542). Por ello los gobiernos no suelen actuar de forma tan racional y
coherente como una persona de carne y hueso.
104
A pesar de las críticas que la suelen catalogar como una forma demasiado simplista de entender
la política, existe también una rama de la sociología y de la ciencia política que usa los postulados de
la elección racional. Tanto el “teorema del elector mediano» de Anthony Downs como «los ciclos
partidarios» de Douglas Hibbs, y los «ciclos electorales» de William Nordhaus, tratados en el capítulo
10, son aplicaciones directas de esta teoría (Coleman, 1990; Green y Shapiro, 1994).
E) LA TEORÍA DE JUEGOS
Existen otras aplicaciones del marco de la elección racional a la política, como, por ejemplo, la
teoría de juegos La inclusión de modelos basados en la teoría de juegos empezó durante la guerra fría
cuando la colaboración de expertos como Morgenstern y Von Neumann (1947) o Nash (1950, 48-49)
fue requerida por el gobierno de Estados Unidos para establecer escenarios posibles ante cada
decisión tomada por la Unión Soviética. Esta situación de “equilibrio del terror» entre los dos bloques
(capitalista y comunista) estaba motivada por la posesión del arma nuclear por ambos A partir de
entonces, el uso descontrolado de la bomba atómica podía aniquilar a los dos contrincantes en
cuestión de horas. Esta situación generó un gran número de estudios prospectivos, intentando prever
el comportamiento del adversario y las mejores estrategias para lidiar con cada escenario.
Entre los juegos más populares y extrapolables a las políticas públicas se encuentra el ((juego
del gallina», en el que dos jugadores conducen en sentido contrario y están a punto de chocar. El
objetivo consiste en ser el último en desviarse para no ser considerado un «gallina». Es el tipo de
situación que ocurre previamente a un conflicto armado y en el que los contrincantes intentan
impresionarse mutuamente a través de una estrategia ((llevando al borde del abismo» (Russell, 1959).
Esta configuración es la que ocurrió durante la crisis de los misiles de Cuba en 1962, en la que Estados
Unidos y la Unión Soviética estuvieron a punto de emprender un conflicto abierto.
La «caza del ciervo» es otra forma de pensar la política a través de un juego (es decir, una
actividad delimitada por reglas con participantes racionales). Retrata a dos cazadores que sólo pueden
conseguir un ciervo si se alían el uno al otro. En caso contrario, cada uno podrá cazar una liebre por
su cuenta, pero en ningún caso un ciervo (Tabla 1). Este juego fomenta la colaboración. Es
perfectamente aplicable a los casos de integración regional voluntaria, como, por ejemplo, la Unión
Europea, en la que cada miembro pierde una parcela de soberanía (su moneda o decisiones en materia
de política agrícola), pero gana supuestamente beneficios superiores al coste inicial. En definitiva, la
elección de cada jugador depende de su horizonte temporal, es decir, si piensa a corto o a medio plazo.
105
Muy cercano al juego de la caza del ciervo se encuentra también el «dilema del prisionero»
(también presentado en el capítulo 12), en el que dos ladrones son encarcelados e interrogados en
celdas separadas…La regla es muy sencilla: si un prisionero delata a su compinche, entonces se libra
de la cárcel; pero, si nadie habla, ninguno de los dos irá a la cárcel. En tales condiciones, cada ladrón
se enfrenta a dos opciones excluyentes: delatar o callarse, esperando que su compinche haga lo
mismo. El resumen de las opciones posibles se presenta a continuación en la Tabla 2. Se supone que
nadie se fía de nadie (cada compinche podría delatar a su compañero), así que en un contexto de
incertidumbre los prisioneros tienden a intentar salvarse a sí mismos en lugar de salvar al grupo. Este
resultado subóptimo es fruto del cálculo racional, es decir, del egoísmo puro. Esta configuración tiene
numerosas aplicaciones, como, por ejemplo, la gestión de los bienes comunes.
ll. EL MODELO DECISIONAL EXTRARRACIONAL
Los estudios contemporáneos de la decisión en materia de políticas públicas suelen obviar una
parte del trabajo de los fundadores de la materia. En efecto, una de las primeras críticas hacia el
modelo racional absoluto" surgió de la obra de Harold Lasswell, quien argumentó que las decisiones
en materia de política se solían tomar en función de valores y normas y no sólo de criterios objetivos.
Dicho de otro modo, para entender por qué un líder político decide algo hay que conocer primero la
personalidad de dicho individuo.
A) LA PSICOLOGÍA COMO MODELO DECISIONAL
Después de unos discretos comienzos a finales del siglo XIX, la psicología política conoció un
amplio éxito en los años veinte y treinta con la publicación de obras como las de Reich (1933) sobre
la Psicología de masas del fascismo, basada en la represión del instinto sexual. Según Reich —y su
particular sincretismo entre freudismo y marxismo—, la dominación de la clase burguesa sobre el
proletariado se fundamenta en la asimetría económica: los propietarios de los medios de producción
exprimen a los trabajadores y se enriquecen sacando una plusvalía de su fuerza de trabajo. No
obstante, esta dominación se basa también en elementos psicológicos sin los cuales la propia relación
de dominación no podría durar. Estos elementos están relacionados con la represión sexual. En un
mundo dominado por la burguesía y sus valores puritanos, los proletarios sufrirían la represión de sus
hábitos sexuales Esta represión favorecería el estado de neurosis. Tal neurosis seria la piedra de toque
que garantiza la autoridad del rico sobre el pobre y la perpetuación de la sociedad de clases. Esta
teoría conlleva dos consecuencias. Por una parte, la psyche humana permitiría entender las decisiones
políticas. Por la otra, según Reich, revolución proletaria y liberación sexual irían de la mano.
Más tarde, durante los años cincuenta y sesenta, fue notable el éxito de los autores relacionados
con la Escuela de Fráncfort. El más famoso —y polémico— fue, sin lugar a dudas, el estudio liderado
106
por Theodor Adorno (et al., 1950) sobre La personalidad autoritaria, en colaboración con
investigadores de la Universidad de Berkeley. Se trataba de entender cómo había sido posible el
ascenso al poder del nazismo y el apoyo popular del que había gozado en su tiempo. Este grupo
desarrolló en 1947 la “escala F” (con F de fascismo) para evaluarla tendencia autoritaria de los
individuos entrevistados. Dicha escala analizaba varias dimensiones de la personalidad de los
entrevistados para entender en qué medida tenían tendencias autoritarias. Entre las múltiples
dimensiones estudiadas destacaban el convencionalismo, la sumisión a la autoridad, la agresividad,
la superstición, la relación con el poder, el anclaje de los estereotipos, el carácter autodestructor y el
cinismo, la capacidad de introspección y la relación con la sexualidad. Muy criticada por los sesgos
metodológicos que conllevaba su protocolo de investigación, esta obra afirmaba que las tendencias
políticas autoritarias se debían a un conjunto de factores psicológicos adquiridos durante la
infancia…Entre ellas destacaban el miedo a los castigos infligidos por los padres, la existencia de una
figura paterna fuerte, el miedo a la desaprobación paterna, el temor a la castración simbólica, y la
represión de las tendencias homosexuales Aunque de forma menos literaria, esta tradición sigue
vigente hoy en día, en particular en el análisis del liderazgo, del terrorismo o de la delincuencia
(Owen,2004;Lim,2008),y se basa en conceptos como el ego, las pulsiones o la remanencia.
B) LA PSICOLOGÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
Lasswell fue uno de los primeros científicos sociales en analizar la política desde un punto de
vista psicológico y en aplicar su teoría al análisis de las políticas públicas. En sus libros
Psychopathology and Politics (1930) y Power and Personality (1948), Lasswell se inspira en autores
anteriores, como Wallace, Freud, Stack Sullivan e incluso Marx. Según Lasswell, todos los individuos
actúan en función de valores profundamente anclados en su subconsciente. La persecución de estos
valores ha llevado a la humanidad a producir instituciones especializadas (Tabla 3).
107
En cualquiera de estas instituciones los actores tienen que tomar decisiones a diario. No
obstante, los rasgos psicológicos de los actores que trabajan en las instituciones políticas son
peculiares. Así pues, muy influenciado por el freudismo y después de un amplio estudio sobre
biografías de líderes políticos, Lasswell observa que, en la mayoría de los casos, estos individuos
presentan rasgos psicológicos psicopáticos En otras palabras, muchos de ellos sufrieron un trauma en
su infancia que dañó profundamente su autoestima. Según Lasswell, la elección de la actividad
política sería un intento para conseguir el reconocimiento de los demás a través de la res publica, es
decir, la actividad orientada hacia la comunidad. La carenciade autoestima les llevariaa revertir toda
su energía en perseguir el reconocimiento que creen que se merecen. Se trataría, pues, de la
proyección de una frustración privada en el espacio público. Dicho mecanismo se puede resumir a
través de la fórmula siguiente:
p}d}r=P
Donde:
} = se convierte en.
p = motivos privados
d = desplazamiento hacia la res pública.
r = racionalización en términos de búsqueda del bien público.
P = líder político.
Este trauma puede generar tres tipos de líderes políticos. El primer tipo es llamado modelo del
“agitador”. Este perfil se centra en la emoción del público. Por ello las decisiones de un agitador en
materia de políticas públicas buscaran removerlas consciencias ajenas. Se trata de un individuo
narcisista y con dificultades para relacionarse con los demás. Suele anteponer sus principios por
encima de todo lo demás —incluso de su propia integridad física—, lo que puede favorecer que se le
perciba como un líder carismático en el sentido weberiano. Al contrario, los “administradores”
prefieren concentrarse en los procesos políticos y en su correcto desarrollo. Buscan la eficacia
burocrática y evitan la controversia sin que, aparentemente, parezcan interesarse por el trasfondo
ideológico que conlleva su tarea. Establecen una clara separación entre tarea profesional y su vida
privada. El tercer tipo es el del “teórico”. Un teórico tiende a centrarse en los grandes problemas
ideológicos abstractos y a intentar compartir su marco ideológico con los demás. A diferencia del
agitador, el teórico se vuelca en el debate ideológico, pero sin involucrarse físicamente en la lucha
política. Aunque sus seguidores puedan convertirlo en su líder, lo normal es que se quede en un
segundo plato como proveedor de ideas.
La gran aportación del esquema de Lasswelles que no realiza ningún juicio de valor sobre el
carácter más o menos democrático de los lideres. Tampoco diferencia los líderes “transaccionales”
(que buscan gestionar las relaciones diarias entre individuos para mantener la estabilidad) de los
“transformacionales» (que aspiran al cambio) pues sus tipos-ideales atraviesan eficazmente todas
estas categorías previas. Todo el problema de la toma de decisión para Lasswell es que “protección
del ego” del líder no le impida tomar decisiones acertadas (por ejemplo, lanzando un ataque contra
un país que reta su liderazgo) (Ascher y Hirsc felder—Ascher, 2005). Aunque no haya sido
abandonada del todo, esta linea. Investigación ha cedido el paso a otras perspectivas, como la
racionalidad limitada (Thorngat, 2001, 85-112)“.
108
III. LA RACIONALIDAD LIMITADA
El lanzamiento del programa de investigación sobre racionalidad limitada en los años cincuenta
anunciaba una verdadera revolución en materia de análisis sobre toma de decisión. De las tres
vertientes racionales analizadas en este capítulo, el programa sobre racionalidad limitada ha sido el
que mejor ha atravesado el tiempo. Hoy en dio paradigma dominante, algunos nombres propios como
Simon, March, Olsen 0 Lindblom necesitan ser destacados por su labor excepcional.
A) LOS ESTUDIOS PIONEROS
Herbert Simon (1947; 1957) (Tabla 4) es el inventor de la expresión “racionalidad limitada” y

un auténtico revolucionario en el campo de estudio de la toma de decisión. Según Simon, se puede ir
más allá de las teorías economicistas de la elección racional y de las teorías psicologizantes. Simon
intenta analizar pautas de comportamiento válidas para cualquiera que no sufra una patología
psiquiátrica. A través de numerosos experimentos de psicología cognitiva concluye que el cerebro
humano es incapaz de resolver de forma racional una situación dada.
Según Simon, el comportamiento humano se enfrenta a dos grandes limitaciones. La primera

es que nunca se dispone de la información completa sobre un asunto dado. Lo normales que sea
incompleta y que el individuo actúe en situación de incertidumbre. Por ejemplo, nadie compara el
precio de una determinada marca de detergente en todas las tiendas de una ciudad antes de comprar
un envase de la misma. La segunda limitación es la capacidad de tratamiento limitada del ser humano.
El individuo no suele comparar todas las opciones posibles porque sus capacidades cerebrales son
limitadas y muchos «sesgos cognitivos» le impiden pensar de forma perfectamente racional. Suele
ser muy complejo comparar ofertas de telefonía móvil ya que ninguna compañía propone un precio
que incluya las mismas opciones: algunas aplican una tarifa por horas, minutos 0 segundos; otras
permiten llamar a ciertos países extranjeros con una tarifa reducida, mientras que el resto aplica tarifas
nacionales que varían en función de la hora del día. A primera vista resulta muy difícil elegir una
opción a ciencia cierta.
Volviendo al tema del análisis de la decisión en políticas públicas, estas limitaciones ponen en
entredicho el modelo del homo oeconomicus. Según Simon, el modelo más cercano a la realidad es
el del «hombre administrative», que se limita a buscarla “satisfacción” y no la “maximizacióm”. En
la mayoría de los casos, no se tratade buscar la mejor opción de políticas públicas entre todas las
opciones posibles, sino simplemente conformarse con tomar una decisión que resuelva problemas
locales a corto plazo. Por ello, Simon nunca cree que las organizaciones se muevan exclusivamente
en función de grandes objetivos estratégicos claramente definidos (como conseguir nuevos mercados
o satisfacer a su clientela). Basándose en este hallazgo, March, Cohen y Olsen (1972, 1-25) consiguen
109
demostrar que las organizaciones suelen ser grupos cuyos miembros actúan de forma reactiva, ya que
su capacidad de innovación es limitada. Por ello, se suele luchar contra la incertidumbre reciclando
viejas recetas desechadas para resolver problemas nuevos. Es el llamado “modelo del cubo de
basura”: los líderes suelen rescatar viejas rutinas para “hacer algo” cuando aparece un problema
inédito (en general con un éxito muy relativo).
En definitiva, Simon (con March, 1958) acepta que, en caso de enfrentarse a situaciones
conocidas de antemano (la realización del presupuesto anual, el reparto de las subvenciones entre las
asociaciones del pueblo, el envío de un emisario a un país extranjero), el modelo racional pueda tener
una cierta viabilidad para entender el comportamiento de los actores políticos. Si existen rutinas y
procedimientos programados con antelación, entonces se puede hablar de homo oeconamicus. No
obstante, si una organización se enfrenta a situaciones completamente nuevas, hay que acogerse al
modelo de “hombre administrativo” para entender sus pautas de actuación en medio de la “anarquía
organizada” (Genin y Harguindéguy,2007, 369-393).
B) SALIR DEL PASO
Charles Lindblom (1959, 79—88;1979) irrumpe en los años cincuenta con un nuevo modelo de
toma de decisión basado en los hallazgos de Simon. Ferviente pluralista, defiende que las
organizaciones están hechas de facciones en lucha permanente. Siguiendo los pasos de Simon,
Lindblom reafirma que el modelo racional-instrumental (que él llama “racional integral” o
“primordial”) de la economía no es satisfactorio para entender cómo los actores de un campo de
políticas públicas actúan. En otros términos, la decisión en materia de políticas públicas no sirve para
«resolver problemas», sino más bien para “salir del paso”. El resultado es que no cree en los cambios
radicales en las organizaciones, sino en el cambio incremental. Aquí el término “incrementalismo”
se refiere a una evolución progresiva y gradual, debida tanto a elementos cognitivos como a la inercia
política generada por los actores dominantes del orden establecido y de sus «perros guardianes». En
otros términos, los cambios radicales son difíciles de aplicar ya que, por una parte, los actores
organizacionales suelen ceñirse a un conjunto limitado de procedimientos y, por la otra, numerosas
fuerzas sociales luchan para mantener el statu quo.
Los argumentos de Lindblom para sostener esta teoría se fundamentan en los estudios sobre el
comportamiento humano llevados a cabo por la psicología cognitiva. Según dichos estudios, el
humano sufre al menos de cuatro sesgos.
1. Primero, tiene preferencias inestables. Las preferencias de los actores suelen cambiar a lo largo
de la implementación de una política. De esta forma los objetivos nunca son claros.
2. En segundo lugar, los objetivos que las organizaciones se fijan suelen ser inabarcables. Los
actores no son plenamente racionales porque casi nunca toman en cuenta el abanico completo
de soluciones posibles. Y, aunque quisieran, no serían capaces de tener acceso a toda la
información disponible. Por ello, tienen a imponerse objetivos desconectados de la realidad.
3. Tercero, la mayoría de los actores suele adoptar una postura “satisfactoria”. En estas
condiciones, casi nunca se busca la solución óptima que resolvería todos los problemas de una
vez por todas, sino que se suele buscar, en palabras de Lindblom, la solución que permita «salir
del paso». Esta postura tiende a generar resultados suboptimales pero aceptables por todas las
partes.
4. Finalmente, los actores organizacionales se suelen limitar a elaborar estrategias de corto plazo.
110
Los individuos suelen pensar a corto plazo. Es muy complicado lanzar políticas a largo plazo,
o incluso a medio plazo. El ejemplo de la política nuclear va en este sentido. Se pueden construir más
centrales para abandonar el petróleo ; pero a medio plazo significa más riesgos (como en Fukushima,
Three Miles Oak o Chernóbil), más complicaciones (el uranio enriquecido es siempre más difícil de
encontrar, ya que es un recurso natural fósil) y más dinero (hay que deshacerse de los residuos de una
forma u otra).
Según Lindblom, la toma de decisión en estas condiciones no tiene nada que ver con la puesta
en marcha de una estrategia perfectamente meditada, tal y como lo describe la teoría de la elección
racional. En el marco de la racionalidad limitada, el acto de decidir se resume a una serie de ajustes
diarios y marginales. Cada decisión se basa en una suma de factores (falta de tiempo, presión de los
demás, falta de recursos...) que obliga a adaptarse a las condiciones cambiantes del entorno. Se trata,
pues, de un comportamiento reactivo (por oposición al comportamiento proactivo que preconiza el
enfoque gerencial) (Grafico 2). No significa que Lindblom (1958) no crea en el cambio profundo; es
simplemente que el cambio profundo se realiza al cabo del tiempo y está hecho de pequeños ajustes
institucionales, imperceptibles a corto plazo, ya que cualquier cambio se enfrenta a la inercia
(Lindblom. 1958, 298-312).
C) SESGOS COGNITIVOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Los científicos sociales que usan el marco de la racionalidad limitada son conscientes de los
fallos presentes en el proceso de toma de decisión. Por ello, una de las tareas más importantes desde
el principio de este programa de investigación ha consistido en identificar y analizar los llamados
«sesgos cognitivos», que limitan la racionalidad humana a la hora de decidir. Los sesgos cognitivos
más estudiados en el ámbito de la toma de decisión en materia dE políticas públicas son los siguientes
(Fischer, 1987):
• La falacia histórica: Ya se ha dicho con anterioridad que los individuos no son capaces de prever
las consecuencias de sus actos más allá del corto plazo. Siempre se decide en función de lo que
se cree ser la mejor opción en un momento determinado. Sin embargo, la oposición política
suele ser víctima (voluntaria)del «sesgo de retrospectiva (o recapitulación)» que consiste en
modificar sus recuerdos (de por si, la memoria humana es siempre selectiva) para poder afirmar
que las consecuencias no deseadas de una decisión pasada eran previsibles (aunque no lo eran
en el momento de la toma de decisión) (Fischoff y Beyth, 1975).
111
• La apofenia: Sesgo identificado por Klaus Conrad (1958) que consiste en creer ver patrones
seriales donde no los hay. Una serie de datos no siempre conlleva una lógica interna. Un político
no puede basar sus decisiones en este tipo de interpretaciones. No es porque un ejército ataca
siempre por la derecha que lo hará en todas las batallas. Es una falacia creer que una misma
causa siempre genera la misma consecuencia.
• La atribución: Según los teóricos de la atribución (Jones y Harris, 1967, 1—24) existiría un
“sesgo de atribución o de correspondencia» (o error fundamental de atribución). Cuando un
individuo fracasa, tiende a atribuir sus fallos a la superioridad (o a alguna artimaña) de sus
competidores, y no a su propia torpeza. En otras palabras, otorga mayor importancia a los
elementos externos que escapan a su poder que a los elementos internos que dependen de sí
mismo. Por ello, los individuos suelen considerar a los demás como más malvados de lo que
son en realidad. Es simplemente que les atribuyen intenciones que permiten explicar el propio
fracaso. Es lo que Jervis (1968, 454-479) observa en el campo de las políticas públicas
internacionales. Los líderes de Estado suelen caer en esta trampa. Es lo que explica en parte la
carrera armamentística durante la guerra fría.
• La aversión al riesgo: Los individuos son reacios al cambio y suelen identificar mejor las
pérdidas que las ganancias. Esta aversión hacía el riesgo y las pérdidas hace que cualquier
previsión negativa del futuro puede desequilibrar una decisión según la “teoría de las
perspectivas” (Kahneman y Tversky, 1979, 263-291)’. Esta teoría intenta explicar, por ejemplo,
por qué los políticos y los ciudadanos están dispuestos a sacrificar parte de su libertad de
movimiento en caso de amenaza terrorista, aunque a nadie le guste vivir en un régimen policial.
De esta manera, el coste percibido de una acción potencial terrorista justifica el despliegue de
un arsenal de control (como cámaras, policías y perros).
• La disonancia cognitiva: Los individuos suelen intentar mantener una cierta coherencia
psicológica, también llamada «consistencia» en psicología social. Pero, a veces, la diferencia
entre los objetivos perseguidos y la realidad es patente. Dicha situación genera un estado de
tensión psicológica conocido como ((disonancia cognitiva» (Festinger, 1957). Así pues, para
no contradecirse a sí mismos y perder su consistencia. los individuos intentan reducir la
disonancia producida. Por ejemplo, cuando un líder toma una decisión que resulta ser
catastrófica (como la guerra de Vietnam para Estados Unidos, por ejemplo), la disonancia entre
los objetivos y la realidad aumenta. No le queda más remedio al líder que adoptar una de estas
tres opciones: ignorar los efectos de su decisión y seguir, justificar los explicando que dicha
decisión ha permitido sacar ventajas, o reconocer que se ha equivocado. La tercera opción es la
más costosa en términos psicológicos y políticos.
• La confirmación: Existen varios sesgos relacionados con este concepto. La atención de un

individuo es selectiva (sesgo de la “atención selectiva”) porque se fija únicamente en lo que le
interesa. Precisamente, el análisis del llamado «sesgo de autoservicio», identificado por Miller
y Ross (1975, 213-225), demuestra que los individuos suelen interpretar la información
ambigua a su favor. Por una parte, perciben y asimilan únicamente la in4formación que refuerza
sus conocimientos previos y, por otra, suelen rechazar todos los datos que puedan invalidar sus
creencias Es lo que se suele llamar un «sesgo de continuación». En resumen, la mente humana
actúa como un potente filtro cognitivo para mantener la coherencia del pensamiento.
112
• La falacia de evidencia incompleta: También llamada cherry picking (cosecha de cerezas). Es

una de las aplicaciones más clásicas del sesgo de confirmación. Ocurre cuando un individuo
usa las evidencias a su alcance de forma parcial para sostener su propia tesis, dejando de lado
grandes cantidades de información veraz pero contradictoria.
• El falso consenso: Los individuos tienden a creer que sus propias normas y valores son
compartidos por los demás. Es el llamado «sesgo del falso consenso» (Ross, Green y House,
1977, 279-301), que les empuja a pensar que su forma de pensar es «normal» y que tienen el
monopolio del sentido común. Es un gran problema en política porque dificulta la comunicación
y la toma de decisión, especialmente en contextos de negociación internacional, donde el
etnocentrismo puede llevar a generar conflictos.
• El pensamiento colectivo: Cada humano actúa dentro de un cierto marco organizacional

(familia, empresa, escuela) con sus reglas escritas y normas tácitas El individuo suele ser una
persona conformista sobre la cual se impone el poder del grupo. En política, la interpretación
colectiva de un problema que realiza un grupo suele presionar al líder. Dentro de un grupo
altamente integrado, el líder ya no busca la mejor solución sino la que permite mantener el
consenso en el grupo. Aunque el líder no esté convencido desde el primer momento, tenderá a
querer “subirse al carro” (es el llamado “efecto arrastre”). Por ello pocos lideres consiguen
pensar con frialdad porque están contaminados por el espíritu del grupo. Este tipo de proceso
acrítico es lo que Janis (1982) llama el “pensamiento de grupo”. Uno de los mejores ejemplos
es la decisión de Kennedy de invadir Cuba desembarcando en la bahía de Cochinos en 1961. El
plan parecía una buena idea dentro del grupo de asesores de Kennedy, que había claramente
subestimado las fuerzas cubanas. Pero la realidad demostró rápidamente que fue una decisión
extremadamente arriesgada.
• La obediencia a la autoridad: El respaldo del grupo va más lejos aún, ya que, cuando un
individuo se siente arropado por un grupo, tiende a actuar de forma mucho más “inmoral” que
si tuviera que actuar solo. El “experimento de Milgram” (Milgram, 1963; 1974) demuestra que,
cuando un individuo se puede esconder detrás de una regla impuesta por un tercero y no tiene
que soportar el coste psicológico de sus actos, no duda en infligir daños a los demás. Esta
conclusión explicaría el comportamiento de subordinación del ejército nazi durante la Segunda
Guerra Mundial. En 1963, Stanley Milgram publicó los resultados de un experimento que
acababa de terminaren Yale. Durante varias sesiones había pagado a ciudadanos corrientes de
entre veinte y cincuenta años paraque presionaran un botón que (supuestamente)mandaba una
descarga eléctrica a una persona atada a una silla, que gritaba de dolor siempre que contestaba
mal a un cuestionario. El simple hecho de dar la orden al «verdugo» le eximia de
responsabilidad, lo que explica que no dudara ni un segundo en actuar como ejecutor. En la
primera tanda, el 65 por 100 de los individuos administró la falsa descarga máxima de 450
voltios
• El poder absoluto: Muy cercano a la filosofía del “experimento de Milgram” está el

“experimento de la cárcel de Stanford” de Philip Zimbardo(1971). En Situaciones de
superioridad absoluta, cualquier individuo parece capaz de adoptar decisiones en detrimento de
sus “subordinados”. En 1971, con la ayuda financiera de la Marina estadounidense, Philip
Zimbardo dividió aleatoriamente a un grupo de veinticuatro estudiantes entre prisioneros y
guardias en una cárcel ficticia. A los seis días el experimento se tuvo que detener, ya que los
guardias estaban tratando a los presos de forma siempre más degradante (con palizas, torturas
y privaciones) mientras los prisioneros se dejaban hacer de forma pasiva. La conclusión es que
113
un individuo en posición de poder sobre otro puede abandonar toda regla moral si siente que le
respalda una institución, y viceversa.
• La presión contextual: Algunos años antes de emprender el experimento de la cárcel, Zimbardo

(1969, 237-307) había puesto en marcha otro experimento famoso. En 1969 Philip Zimbardo
tuvo la idea de dejar un coche (un Oldsmobile de 1959) sin matrícula y con el capó abierto en
una calle del Bronx, de Nueva York. Hizo lo mismo con otro coche parecido, que aparcó en el
exclusivo barrio de Palo Alto, en California. En veinticuatro horas, el vehículo del Bronx había
sido despedazado mientras que el coche de Palo Alto seguía en su sitio sin un rasguño.
Zimbardo decidió entonces administrar varios martillazos al vehículo de Palo Alto, lo que
motivó a los transeúntes (de clase media alta) para robar y romper el coche. Años después
Wilson y Kelling (1982) reinterpretaron este experimento en su teoría de la «ventana rota». A
los pocos meses, ambos entrarían en el equipo municipal del alcalde republicano de Nueva
York Rudolf Giuliani. Según esta teoría, existiría un “efecto de percepción ambiental» que se
reflejaría en los actos de los individuos. Cuando los individuos perciben que la autoridad que
les rodea muestra signos de debilidad, tenderían a desarrollar actos anti cívicos. Un argumento
que Giuliani utilizó para justificarla política de “tolerancia cero» en las calles de su ciudad.
D) EL PAPEL DE LAS EMOCIONES
Desde hace diez años, el papel de las emociones en políticas públicas se ha convertido en un
objeto de moda. Para ser justo, es preciso recalcar que el análisis de las emociones ha tenido
precedentes notables. Desde los estudios pioneros de Simon, pasando por los de Sabatier, Jones y
Baumgartner, existen numerosos ejemplos de análisis de las emociones en políticas públicas. Sin
embargo, es cierto que después de ser considerado un fenómeno marginal, el estudio de las emociones
constituye ahora una línea de trabajo muy prometedora (Pepin-Neff, 2019). Por esta razón, una serie
de politólogos especializados en psicología se ha centrado en los elementos emocionales que
estructuran el apoyo o rechazo a la globalización, el euroescepticismo, el terrorismo, los conflictos
internacionales, el cambio climático 0 la inmigración (Leiserowitz, 2006, 45-72; Capelos y
Katsanidou, 2018, 1271-1288.
En todos estos casos, se supone que los juicios de los actores políticos (tanto los ciudadanos
como los líderes) se ven afectados por eventos traumáticos (o considerados como traumáticos). Así
pues, los ataques terroristas, las inundaciones, la llegada masiva de inmigrantes o las crisis
económicas influenciarían el interés por determinados temas, la orientación de nuestras opiniones,
así como nuestras preferencias por ciertas políticas públicas. Las emociones complicarían la
elaboración de respuestas adecuadas por parte de los responsables políticos Bajo ciertas
circunstancias, llevarían a infravalorar un problema o a sobreactuar frente a ello (Maor, 2012, 231-
259).
Bajo estas premisas, se formarían “burbujas de políticas públicas», es decir períodos históricos
prolongados durante los cuales un gobierno opta por determinadas soluciones, sin tener en cuenta los
costes que implica. Evidentemente, este proceso funciona gracias a la movilización de
“emprendedores emocionales” (es decir expertos, políticos y medios de comunicación) y a ideas en
consonancia con su época capaces de atraer la atención pública (como la sostenibilidad, la
conciliación familiar o la economía de la información) (Cox y Béland, 2013, 307-328). Estas burbujas
se perpetúan a causa del optimismo desenfrenado y la confianza excesiva que provocan. A partir de
cierto momento, los costes inducidos por determinada política pública ya no son percibidos como
elementos relevantes. Seguir la política apropiada se convierte en lo importante, demostrando así los
amplios efectos del «contagio emocional» a nivel social (Maor, 2014, 469-487).
114
Uno de los mejores ejemplos de burbuja es el periodo abierto por el ataque terrorista a las torres
gemelas el 11 de septiembre de 2001. En los meses posteriores al atentado, el ejecutivo
norteamericano decretó la invasión de Irak y Afganistán, redujo drásticamente las libertades civiles a
través del Patriot Act, inauguró el Departamento de Seguridad Nacional y autorizó la detención y la
deportación de inmigrantes bajo sospecha. Todas estas decisiones fueron envueltas en una retórica de
venganza contra el “eje del mal» y gozaron del apoyo mayoritario de la opinión pública (Maor, 2012,
231-259). Como no podía ser de otro modo, los costes financieros y políticos de estas decisiones
fueron apareciendo poco a poco, acabando así con la burbuja.
115
116
TEMA 8: LA IMPLANTACIÓN DE POLÍTICAS:

CONCEPCIONES, FACTORES Y CONDICIONES DE LA
EFICACIA
Después de que un problema público haya llegado a la agenda política, se hayan propuesto
varias opciones por diferentes actores para hacerle frente, y el gobierno haya establecido los objetivos
de su política pública y decidido sobre un curso de acción concreto para alcanzarlos, la decisión debe
ponerse en práctica. El esfuerzo, el conocimiento y los recursos dedicados a convertir las decisiones
en acciones constituyen la etapa que se conoce como la implantación dentro del ciclo de las políticas
públicas. Aunque la mayoría de las decisiones sobre políticas públicas identifiquen los medios para
lograr sus objetivos, las elecciones subsiguientes son inevitablemente necesarias para alcanzar los
resultados deseados. Debe proveerse financiación, asignarse personal, y desarrollarse las normas de
procedimiento para hacer funcionar una política pública. La implantación de las políticas se asienta a
menudo en la labor de los funcionarios públicos para establecer y gestionar las acciones necesarias.
Sin embargo, los actores no gubernamentales que forman parte del subsistema de políticas públicas
concreto también pueden participar en las actividades de implantación.
Una política pública tiene por objeto resolver un determinado problema social que ha llegado a
la agenda institucional. Por regla general, el problema que inició el proceso de establecimiento de la
agenda y pasó por un proceso de formulación de alternativas sólo puede ser resuelto con eficacia si
la política adoptada es ejecutada y puesta en práctica correctamente. Si se introduce una política
pública determinada, pero se implanta insuficientemente, es posible que el resultado final sea menos
deseable que el estado anterior. A pesar de la importancia de este aspecto, durante mucho tiempo ha
habido la suposición (implícita) de que una vez que se adopta una política, se implantará y luego
producirá los resultados deseados por sí misma. Esta expectativa se basa en una serie de condiciones,
que no pueden encontrarse en todos los sistemas políticos.
La investigación sobre implantación de políticas ha demostrado, sin embargo, que poner en
práctica las políticas públicas es cualquier cosa menos una tarea sencilla. Un factor que puede afectar
a los resultados es por ejemplo, los intereses específicos de los actores. En este capítulo, el centro de
atención está en lo que se ha llamado el proceso político “postdecisorio”. Nos acercaremos a la
implantación de las políticas públicas desde diferentes ángulos analíticos, incluyendo una aclaración
sobre qué actores implantan las políticas públicas y una presentación de las principales perspectivas
teóricas sobre las actividades de implantación (que puede combinar los enfoques “de arriba a abajo”
y “de abajo a arriba”). Consecuentemente, se proponen varias categorías para evaluar el grado en que
una política puede ser implantada de manera efectiva e identificar los factores que podrían
obstaculizar esa implantación. Estos últimos incluyen también las consideraciones sobre el diseño de
las políticas públicas, lo que subraya la interrelación entre la adopción de decisiones y la
implantación. Con este fin, seguimos en este tema estrechamente las contribuciones recientes de
Howlett, Ramesh y Perl (2011) y Knill, Tosun (2012).
¿Quién está involucrado en la implantación de las políticas públicas?
La implantación es la etapa del proceso de elaboración de las políticas públicas en el que una
política pública se pone en práctica por las administraciones responsables. De este modo, puede
decirse que la implantación es la etapa del ciclo de la política donde hay una relación entre los
decisores y los destinatarios de la política, mediada por los actores administrativos ejecutores. En
términos más técnicos, la implantación consiste en la transformación de un producto (una ley, un
presupuesto, un reglamento, una declaración o plan, una prohibición u obligación) en un resultado de
política pública (una reducción del fracaso escolar, una reducción del consumo de tabaco, una
117
reducción de los accidentes de tráfico, la violencia doméstica o una reducción de las emisiones
contaminantes). El logro del resultado intencionado de una política pública es una condición necesaria
para lograr su impacto deseado. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los ejecutores o
implantadores de la política sólo pueden afectar directamente el resultado de las políticas públicas
pero no el impacto social a medio plazo de las políticas implantadas, ya que ese impacto puede verse
también afectado por factores adicionales (por ejemplo, factores internacionales, factores culturales,
factores climáticos o naturales, desastres naturales, etc.). Por tanto, todos los argumentos presentados
en este capítulo se refieren exclusivamente el proceso de cómo los productos de las políticas (policy
outputs) se convierten en resultados (policy outcomes), dejando completamente de lado las
consideraciones sobre los impactos de la política pública, sus efectos finales en la sociedad o la
economía (policy impact).
En la mayoría de los sistemas políticos, la implantación de políticas se lleva a cabo
principalmente por los diferentes niveles de la administración. En el nivel central, se encuentran los
distintos ministerios (educación, defensa, comercio, etc.), que forman el núcleo del poder ejecutivo.
También en el nivel central hay organismos autónomos o agencias situados fuera de los ministerios
que se encargan de la implantación de políticas públicas. Se constituyen con plantillas integradas por
funcionarios o personal contratado que dispone de conocimientos técnicos especializados para tratar
nuevos o complejos ámbitos de política pública. Por ejemplo, en 1970 el gobierno de Estados Unidos
fundó la Agencia de Protección del Medio Ambiente, que se encarga de la implantación de la política
ambiental. Muchos países han incorporado el medio ambiente a los ministerios centrales, mientras
que otros, como Irlanda o el Reino Unido, siguieron el ejemplo estadounidense y crearon organismos
similares.
Esta tendencia internacional de delegar las competencias de implantación y, a menudo, también
la formulación de políticas a los organismos autónomos se basa en el supuesto de que éstos mejorarán
el rendimiento y la eficiencia generales de la implantación. Esto también está relacionado con la idea
de separar la política de la administración y de aislar ciertas decisiones de las consideraciones
políticas, lo que se espera que minimizará las desviaciones de las intenciones originales de los
responsables políticos y evitará las demoras. Las agencias reguladoras son un subgrupo de esos
organismos autónomos y una de sus principales tareas es implantar las políticas públicas en las áreas
relacionadas con la regulación del mercado, como la electricidad, las telecomunicaciones o el
suministro de agua. Estos organismos llevan a cabo la regulación utilizando su propio poder delegado,
sus propios recursos y sus responsabilidades.
Mientras que los ministerios, los organismos autónomos y las agencias desempeñan un papel
importante en la implantación de las políticas públicas, estas también se ponen en práctica por
entidades públicas en el ámbito local. Por ejemplo, la política de empleo y, en cierta medida, también
la política social se lleva a cabo habitualmente por las agencias autonómicas o locales de empleo o
de servicios sociales. En Alemania, por ejemplo, las agencias de empleo no sólo apoyan a los
demandantes de empleo para encontrarlo, sino que también son responsables de tramitar las
solicitudes de muchos tipos de prestaciones sociales, incluyendo ayudas para los niños, subvenciones
para la creación de empresas y de trabajo a tiempo parcial, prestaciones por desempleo y pagos de
insolvencia, formación profesional y capacitación continua y la integración en el mercado laboral de
ancianos y personas con discapacidad.
También hay políticas públicas que requieren la actuación de múltiples organizaciones para
implantarse y que, incluso a veces están ubicadas en diferentes niveles de la administración. En esa
situación, la implantación implica esfuerzos de colaboración y coordinación y trae las relaciones
inter-organizativas o intergubernamentales a la palestra. Los estudios empíricos recientes han
señalado que una parte considerable de la legislación requiere estructuras multiorganizativas para
implantarse. En este contexto, se ha hecho hincapié en el papel de las redes interorganizativas, ya que
pueden proporcionar un medio eficaz de coordinación. Este tipo de redes son estructuras
relativamente estables a través de las cuales los individuos y las organizaciones actúan en situaciones
118
en las que dependen de las contribuciones de los demás. La política contra las drogas, por ejemplo,
es un área que normalmente requiere la colaboración de diferentes ministerios y agencias para
implantarse adecuadamente debido a su carácter intersectorial, que puede implicar al ministerio de
sanidad y los organismos regionales o locales de ese ámbito, así como a otros ministerios y/o agencias
que trabajan en los campos de la seguridad, la educación, las finanzas, la economía, el comercio, las
relaciones exteriores y la justicia penal.
En función de la política específica a ser implantada, las administraciones pueden gozar de más
o menos discrecionalidad decisoria. Por ejemplo, en el caso de las prestaciones por desempleo existen
requisitos específicos definidos que determinan la elegibilidad, los niveles de las prestaciones y la
duración de su pago. Por lo tanto, la mayoría de las decisiones administrativas sobre la implantación
de dichas prestaciones consisten en la aplicación de los requisitos establecidos en la legislación a las
características del caso individual en cuestión. Las administraciones pueden, sin embargo, tener un
mayor margen de maniobra en la interpretación de los productos de la política pública (una ley o un
reglamento) si éstos se caracterizan por mostrar contenidos o finalidades vagas o ambiguas. Un
ejemplo de un objetivo de política pública difícil de definir es el logro del desarrollo sostenible, que
es un concepto muy amplio y difuso que implica dimensiones ecológicas, sociales y económicas. En
tales casos, la administración y sus funcionarios serán los que den su forma definitiva a la política
pública al proporcionar una definición operativa de esos objetivos vagos. Como se verá más adelante
en este capítulo, los productos de política pública caracterizados por la vaguedad, la incoherencia y
la complejidad tienen mayores posibilidades de ser aplicados de forma incoherente.
Con todo, la implantación de las políticas públicas está lejos de ser una actividad trivial.
Involucra a múltiples actores ubicados en diferentes entidades públicas que pueden o no tener las
mismas preferencias respecto a la forma en que se debe implantar una política determinada. Por lo
tanto, cuando se mira cómo se lleva a cabo la implantación, no es sorprendente que la mayoría de los
estudios se concentre en las desviaciones de la legislación. Sin embargo, como explicaremos
posteriormente, estas desviaciones no siempre deben percibirse como problemáticas.
Modelos de arriba a abajo (top-down) de la implantación de políticas públicas
Hasta comienzos de la década de 1970, la implantación se consideraba carente de problemas

pese a que existía literatura centenaria en los campos de la administración pública, el comportamiento
organizativo y la gestión que se había ocupado de la ejecución efectiva de las decisiones
gubernamentales. Muchos investigadores de políticas públicas ignoraban o minimizaban los escollos
políticos que surgen en esta etapa del ciclo de las políticas públicas, suponiendo que una vez que se
adoptaba la decisión política, la rama administrativa del gobierno simplemente la llevaría a cabo.
Dentro de las ciencias sobre las políticas públicas, esta visión comenzó a cambiar con la publicación
del trabajo de Pressman y Wildavsky (1973) sobre la implantación de programas. Otros estudios han
confirmado que los programas de la Gran Sociedad instituida por la administración del presidente
Johnson (19638) en los EEUU no estaban logrando los objetivos previstos y argumentaron que el
problema radicaba en la forma en que fueron aplicados. La investigación en otros países llegó a
conclusiones similares. El resultado de todos estos estudios fue un esfuerzo más sistemático en la
década de 1980 para entender los factores que influían en la implantación de las políticas públicas.
En su estudio pionero sobre la implantación de políticas públicas, Pressman y Wildavsky (1973)
demostraron que durante la fase de implantación pueden ocurrir grandes desviaciones y
desplazamientos en los objetivos de la política en cuestión. Su estudio sobre las políticas federales de
los Estados Unidos para los residentes desempleados dentro de la ciudad de Oakland, California,
mostró que los programas de creación de empleo no se estaban llevando a cabo en realidad en la
forma anticipada por los decisores políticos. El subtítulo de su libro resume de manera concisa la
conclusión principal del análisis: “Cómo las grandes expectativas en Washington se desvanecen en
Oakland; o, por qué es asombroso que los programas federales funcionen alguna vez”. Según los
119
autores, las desviaciones en los objetivos de la política pública son probables si la acción depende de
una serie de actores que están obligados a cooperar. Por lo tanto, cuanto más larga sea la cadena de
implantación y mayor el número de actores involucrados en el proceso, más difícil se vuelve la
implantación.
El enfoque de Pressman y Wildavsky corresponde a las teorías de la elección racional, ya que
conciben la implantación como una acción intencional de distintos grupos de actores con diferentes
preferencias. Dado que el éxito de la implantación depende de la cooperación de los actores, hay una
probabilidad relativamente alta de que se produzcan problemas, lo que implica una falta de
coincidencia entre los objetivos de política pública propuestos y los resultados reales. Dicho de otra
forma, la implantación puede ser analizada por medio de la teoría de juegos, así que puede modelarse
como un juego de un solo movimiento o repetido. El razonamiento sobre la importancia de la cantidad
de actores que participan en el proceso de implantación, es decir, la longitud de la cadena, se parece
al argumento subyacente en las teorías sobre los puntos de veto y los jugadores con poder de veto. En
ambos casos, durante la adopción de decisiones y la implantación, un mayor número de actores puede
llevar a conflictos sobre los objetivos de política, así como a retrasos y desviaciones de lo que los
políticos intentaban originalmente.
El hallazgo central de Pressman y Wildavsky sobre que los desplazamientos en los objetivos de
la política pública se observan con frecuencia durante la fase de implantación está estrechamente
relacionado con el enfoque de arriba a abajo (top-down). Más importante aún, esta perspectiva hace
una clara distinción entre las etapas de formulación e implantación de las políticas públicas. Sólo
sobre esta base es posible una comparación real entre los objetivos de la política y su grado de
implantación real. El grado de consecución de objetivos sirve como indicador del éxito de la
implantación; y la implantación efectiva se entiende como una correspondencia entre objetivos y
resultados de las políticas públicas. Si el objetivo de la legislación nacional es, por ejemplo, establecer
un cierto estándar para las emisiones industriales a la atmósfera, la implantación efectiva se logra tan
pronto como la industria llega a cumplir los niveles de emisión previstos. Del mismo modo, la
implantación efectiva de la prohibición de fumar en los edificios públicos requiere que las autoridades
de estos edificios tomen las medidas apropiadas para asegurarse de que nadie fume en el interior. Esto
se puede lograr mediante carteles que prohíban fumar, la eliminación de los ceniceros, el seguimiento
y el anuncio de sanciones, etc.
En este contexto, Van Meter y Van Horn (1975) proponen un modelo en el que se combinan
las características de la política a implantar, las especificidades institucionales de los organismos para
la implantación y cómo éstas se interrelacionan con otras organizaciones pertinentes, los factores
contextuales (incluyendo el entorno económico, social y político) y la respuesta de los ejecutores a
todos estos factores. Sobre la base de este modelo, los autores plantean la hipótesis de que la
implantación tendrá más éxito cuando el producto de la política pública sólo requiera cambios
marginales en comparación con el statu quo y cuando el consenso sobre los objetivos entre los actores
públicos y privados implicados sea elevado.
La lógica de la perspectiva de arriba a abajo también está bien ilustrada por el modelo de cuatro
pasos propuesto por Sabatier y Mazmanian (1980). El modelo aborda en primer lugar la medida en
que las acciones de implantación de los funcionarios y los grupos destinatarios fueron consistentes
con los objetivos y los procedimientos descritos en una política pública determinada. A continuación,
se centran en la medida en que los objetivos se alcanzaron con el tiempo. En tercer lugar, se evalúan
los principales factores que afectan los resultados de la política pública. Por último, sugieren analizar
si y cómo la política se reformuló a partir de la experiencia. A pesar de que las principales
características de la evaluación de las políticas se verán en el capítulo siguiente, es evidente que la
perspectiva analítica avanzada por Sabatier y Mazmanian es “evaluativa”, sobre todo cuando se mira
en el cuarto paso que señala un proceso de retroalimentación. Esta observación es válida en términos
más generales para los distintos modelos de arriba a abajo, ya que todos comparan los resultados de
la política reales con los esperados con el fin de evaluar el grado en que son congruentes. Si bien la
120
perspectiva de arriba a abajo ha producido muchas ideas interesantes sobre los procesos de
implantación, también ha recibido tres grandes críticas. En primer lugar, esta perspectiva toma los
productos de la política como el punto de partida del análisis y no tiene en cuenta las acciones
emprendidas antes en el proceso, especialmente durante la elaboración de las políticas. En segundo
lugar, los modelos de arriba hacia abajo tienden a ver la implantación como un proceso puramente
administrativo que ignora los aspectos políticos. Sin embargo, los actores burocráticos pueden no ser
“weberianos” en su naturaleza y adoptar siempre decisiones independientes sobre la base de criterios
técnicos, o incluso basados en la persecución de sus propios intereses como burocracia, de acuerdo
con el argumento clásico presentado por Niskanen (1971) y otros teóricos de la elección pública. En
tercer lugar, los modelos de arriba hacia abajo se han criticado por no tener en cuenta los actores
locales y las condiciones particulares para la implantación de las políticas en el “nivel de la calle” o
“de ventanilla”. Estos puntos de crítica allanaron el camino para los modelos de abajo hacia arriba de
la implantación de las políticas que exponemos a continuación.
Modelos de abajo a arriba (bottom-up) de la implantación de políticas públicas
Los modelos de abajo a arriba consideran la implantación efectiva desde una perspectiva de
proceso que abandona la distinción clara entre la formulación y la implantación de las políticas. Los
objetivos e instrumentos de la política ya no se definen como los puntos de referencia que deben
alcanzarse; en cambio, se da por hecho que van a sufrir modificaciones durante el proceso de
implantación. Los ejecutores tienen flexibilidad y autonomía para ajustar las políticas a la luz de
determinados requisitos locales y cambios en la percepción o la constelación de problemas, así como
por nuevas evidencias científicas sobre las relaciones causales entre medios y fines. Por tanto, la
implantación efectiva no se mide por la consecución de un objetivo definido determinado
centralmente, sino que se juzga por el grado en que los resultados percibidos se corresponden con las
preferencias de los actores involucrados.
La pregunta crucial para evaluar el éxito de la implantación sería aquí, por tanto, el grado en
que una determinada política posibilita los procesos de aprendizaje, de desarrollo de capacidades y
de apoyo para hacer frente a los problemas asociados a ella de una manera descentralizada, en
consonancia con los intereses de los actores implicados.
Es importante señalar que la implantación de políticas se produce en dos niveles. En primer
lugar, está el nivel macro que comprende los actores centrales que diseñan un producto de política
pública. En segundo lugar, los actores locales a nivel micro reaccionan a las políticas del nivel macro
y desarrollan sus propios programas y los ponen en práctica. Los problemas de implantación se
derivan del hecho de que el nivel macro no puede influir en los ejecutores del nivel micro, lo que
lleva a una variación en cómo se implanta la misma política nacional a nivel local. Esto se corresponde
con la lógica del problema del principalagente ya esbozado: el agente (en este caso, los ejecutores
locales) pueden ser propensos a desviarse del principal (en este caso, los actores ubicados en el
centro). Volveremos a este punto más adelante porque los problemas de apoderamiento o delegación
(agency) representan una fuente importante de imperfecciones para la implantación.
En este sentido, Lipsky (1980) argumenta que la probabilidad de que los ejecutores locales o
burócratas de ventanilla se desvíen de los objetivos definidos de la política pública se deriva de las
presiones impuestas sobre ellos y de cómo les hacen frente. Los funcionarios desarrollan métodos
para proporcionar un servicio de una manera relativamente rutinaria. Estos ejecutores locales están
sujetos a la administración en la que trabajan y, sin embargo, poseen una cierta libertad y autonomía
discrecionales cuando aplican una política. En este contexto, los funcionarios de ventanilla adoptan
decisiones bajo presión sobre el uso de recursos escasos. Por ello, el aumento de la supervisión sobre
los ejecutores locales no reduciría las probabilidades de una implantación imperfecta sino que
aumentaría la tendencia a proporcionar servicios rutinarios y las diferencias en el nivel local, ya que
las rutinas pueden variar de una unidad local a otra (véase Hill y Hupe 2009: 52-53). Por tanto, se
121
sugiere que los estudios de abajo a arriba sobre la implantación serán particularmente reveladores si
se centran en estudiar a los ejecutores de nivel micro y sus objetivos y preferencias, así como las
constricciones que afrontan.
Esta concepción desafía los supuestos simplificadores de la perspectiva de arriba a abajo y trata
de tener en cuenta la complejidad de los procesos de implantación. De este modo, se hace hincapié
en que la formulación de objetivos claros suele contrastar con los intereses de los políticos que tienen
una preferencia por objetivos vagos y ambiguos con el fin de facilitar una evaluación positiva más
adelante y conseguir que la detección de los fallos potenciales sea más difícil. Además, la perspectiva
de abajo a arriba representa el hecho de que los procesos de implantación raramente se caracterizan
por una clara delimitación de las competencias entre los actores políticos y administrativos que
intervienen en los diferentes niveles institucionales. Por lo tanto, la implantación no se basa tanto en
los requisitos definidos y controlados jerárquicamente, sino que se puede entender como una
negociación entre un gran número de actores públicos y privados, así como los organismos
administrativos que participan en el proceso de implantación.
La cartografía precisa de la complejidad del proceso de implantación inherente al enfoque de
abajo a arriba también presenta problemas cuando se trata de medir el éxito. Como la implantación
efectiva no se mide sobre la base de una comparación entre los objetivos iniciales y los resultados
reales, sino en la medida en que los objetivos se han alcanzado, teniendo en cuenta las condiciones
específicas “sobre el terreno”, las evaluaciones generales y comparativas de eficacia son difíciles.
Los modelos de abajo hacia arriba también han recibido alguna crítica. En primer lugar, la crítica
normativa de que en los regímenes democráticos los implantadores locales deberían estar sujetos al
control central y no desviarse de él para respetar la idea de representación democrática. En segundo
lugar, estos modelos tienden a exagerar el nivel de autonomía local, pues con frecuencia es la propia
política pública la que define la forma en que debe aplicarse.
Los modelos híbridos de la implantación de políticas
La implantación de algunos programas puede estar relativamente libre de problemas, como en

el caso del cierre de un casino ilegal o la apertura de una nueva escuela, ya que la consecución de
estos objetivos requiere decisiones delimitadas cuya traducción a la práctica suele ser generalmente
cuestión de rutina. No puede decirse lo mismo de los programas diseñados para hacer frente a
problemas a largo plazo, crónicos o mal definidos, o los mencionados problemas “retorcidos”, tales
como la eliminación de la ludopatía o la mejora de los logros educativos de los alumnos. Los
problemas públicos como la violencia doméstica o las escuelas disfuncionales con malos resultados
tienen sus raíces en tantas causas que normalmente puede esperarse que los programas diseñados para
afrontar las causas individuales o múltiples no alcancen sus objetivos. El problema de exceso de
velocidad en las calles de las ciudades tiene orígenes más sencillos y, por lo tanto, puede ser menos
difícil, a pesar de que es poco probable que sea erradicado. Del mismo modo, los programas diseñados
para eliminar la contaminación o los fraudes fiscales o en las prestaciones sociales deben enfrentarse
a la realidad de que no hay tecnología disponible que permita el logro completo de estos objetivos.
Incluso si la tecnología está disponible, puede ser más caro de lo que la sociedad está dispuesta a
pagar. Como se discutió en temas anteriores, los problemas “retorcidos” son particularmente difíciles
de afrontar debido a su complejidad, novedad, o naturaleza interdependiente y a que no implican una
sola decisión, sino una serie de determinaciones sobre la forma de llevar a cabo la actuación del
gobierno.
El tratamiento de este tipo de problemas aumenta la discrecionalidad administrativa, ya que
cuanto más complejo y difícil es el problema, mayor es el rango de posibilidades. Los problemas
retorcidos también permiten una considerable libertad de acción para que los miembros del
subsistema de la política evadan o incumplan por completo las normas y los planes administrativos.
La naturaleza del grupo objetivo identificado por una política pública también puede influir en la
122
discrecionalidad administrativa que surja en su implantación debido a que cuanto mayor y más
diverso sea el grupo, más difícil será incidir en su comportamiento de la manera deseada. Por ejemplo,
mejorar las características de seguridad de los automóviles es una medida más fácil de implantar e
implica menos discrecionalidad burocrática que conseguir que miles de conductores descuidados
sigan las normas de tráfico. El reducido número de fabricantes implicados puede ser aprovechado
para conseguir los objetivos de política deseados, por ejemplo a través de reglamentos que obliguen
a la instalación de airbags y frenos antibloqueo, mientras que el control policial de la conducción
negligente implicará muchos juicios acerca de las circunstancias individuales. En otras palabras, la
medida del cambio de comportamiento buscado en el grupo objetivo y su tamaño relativo y
homogeneidad son los determinantes clave del nivel de dificultad que se afronta en la implantación
de las políticas públicas. Una política para erradicar el sexismo, el racismo o la intolerancia religiosa
es más difícil de aplicar debido a las profundas raíces de estas actitudes en los sistemas de creencias
culturales de las sociedades. Por el contrario, el aumento del suministro de electricidad no requiere
prácticamente ningún cambio de comportamiento por parte de los consumidores.
En vista de los problemas específicos de los dos modelos para entender la implantación, el de
abajo hacia arriba y el de arriba a abajo, se han ido incrementando los esfuerzos para combinar las
dos perspectivas y enriquecerlas con enfoques teóricos adicionales. Como regla general, los modelos
híbridos o de tercera generación tratan de integrar el “macromundo” de los responsables políticos con
el “micromundo” de los ejecutores. Una posibilidad es integrar ambos enfoques en un solo modelo.
Otros autores (véanse Sabatier 1986; Matland 1995) identificaron condiciones o dimensiones
adicionales en un enfoque distintivo que puede demostrarse muy útil. Estas condiciones incluyen la
ambigüedad de los objetivos políticos, el nivel de conflicto en torno a una decisión sobre una política
pública, la complejidad de las redes de políticas, y la capacidad del gobierno.
El modelo híbrido de implantación de las políticas públicas propuesto por Matland (1995), es
particularmente revelador, ya que analiza la ambigüedad y los niveles de conflicto de las políticas
con el objetivo de determinar si es más apropiado un enfoque de arriba a abajo o de abajo a arriba
para explicar un proceso de implantación en particular. La ambigüedad de una política se refiere a
una falta de claridad de los objetivos y/o los medios para alcanzarlos. El conflicto en una política es
la diferencia entre el resultado preferido por un organismo que lleve a cabo la implantación y el
producto que la agencia tiene que implantar. La valoración simultánea de estas dos dimensiones como
alta o baja da lugar a cuatro procesos típicos-ideales de implantación: administrativos, políticos,
experimentales y simbólicos.
o La implantación administrativa implica baja ambigüedad en la política y escasos conflictos. Los

resultados de las políticas están determinados por los recursos, y el proceso se compara con una
máquina, que es la autoridad central de adopción de decisiones. Con todo, la implantación
administrativa encaja con el modelo de arriba abajo.
o La implantación política implica baja ambigüedad política y alta conflictividad. En tales

constelaciones, los actores poseen metas claramente definidas, aunque hay disenso cuando son
incompatibles o se produce un conflicto sobre los medios para alcanzarlas. Por lo tanto, los
resultados de las políticas están determinados por el poder o la negociación, lo que indica
claramente la lógica de arriba hacia abajo que subyace en este proceso de implantación. Los dos
procesos de implantación restantes se basan en el enfoque de abajo hacia arriba.
o La implantación experimental se refiere a una situación de alta ambigüedad de las metas o medios
de la política y escasos conflictos. Siguiendo este modelo, los resultados de la política pública
dependen de los recursos y los actores presentes en el nivel de la microimplantación, que pueden
variar de un contexto a otro. Como este proceso de implantación hace hincapié en la importancia
de las condiciones contextuales y el papel del azar, es paralelo al modelo del cubo de basura (Cohen
123
et al. 1972) y al enfoque de los flujos múltiples (Kingdon 2003). De esto se deduce que los
resultados de las políticas son difíciles de predecir.
o La implantación simbólica implica una situación en la que hay una alta ambigüedad de las
finalidades o medios de la política y una elevada conflictividad. El principio central es que existen
coaliciones de actores en el ámbito local que controlan los recursos disponibles. Sin embargo, el
poder de las distintas coaliciones de actores se determina de nuevo por las condiciones
contextuales. Las preferencias de los grupos de actores se basan probablemente en su formación
profesional. Entre los grupos formados de diferentes maneras, habrá desacuerdo sobre las
propuestas para la implantación de las políticas, dando lugar a largas batallas y demoras
significativas en la consecución de resultados.
La teoría de juegos es otro método utilizado por los analistas de modelos híbridos o de la tercera
generación para evaluar cómo influye el comportamiento discrecional en la implantación. Los
teóricos de la regulación observaron cómo diferentes grados de discrecionalidad podrían dar lugar a
muy diferentes estilos de regulación en sectores específicos y áreas temáticas, por no hablar de los
diferentes niveles de gobierno, y cómo los reguladores podrían optar por construir sistemas de
vigilancia basados en la coerción o en la persuasión. Esta idea fue utilizada por los analistas para
aplicar los principios de la teoría de juegos a los resultados de la regulación. Se demostró que los
incentivos para el cumplimiento y el incumplimiento por parte de los regulados podrían coincidir con
los de los reguladores para utilizar la educación o la imposición como estrategias de implantación.
Un juego típico de implantación, por tanto, sería uno en el que los reguladores podrían iniciar
la implantación usando la persuasión, lo que habitualmente se haría por haber fallado antes en el
cumplimiento de los regulados. Esto llevaría a los reguladores a avanzar hacia normas más coercitivas
en la siguiente iteración, produciendo una situación peor tanto para reguladores como regulados, que
se enfrentarían, respectivamente, los altos costes de imposición y de cumplimiento. El juego
progresaría entonces a una posición intermedia en la que la coacción se reduciría a cambio del
cumplimiento por parte de los regulados, aunque esto sería un equilibrio inestable que requiere
vigilancia y aumentos temporales de coacción, tanto por parte de los reguladores para mantener el
curso del cumplimiento y evitar las trampas.
Esta aplicación de la teoría de juegos a la implantación reglamentaria genera ideas interesantes.
Sin embargo, no tuvo en cuenta una segunda dimensión clave de la situación de implantación
destacada en los debates entre los modelos de abajo a arriba y de arriba hacia abajo: las divisiones
dentro del propio Estado que afectan a la capacidad de implantación sobre el terreno para que esta
coincida con los objetivos y expectativas de los políticos que impulsan la promulgación de las
políticas públicas.
La discrecionalidad administrativa se ve afectada por los cambios en los contextos sociales,
económicos, tecnológicos y políticos de la implantación. Los cambios en las condiciones sociales
pueden afectar a la interpretación de un problema de política que impulse el ajuste de los programas
existentes. Por ejemplo, muchos de los desafíos que afrontan los programas de seguridad social en
los países industrializados surgen del hecho de que no fueron diseñados para hacer frente a la cada
vez mayor proporción de las personas de edad avanzada o a las continuas altas tasas de desempleo.
Los cambios en las condiciones económicas pueden tener un impacto similar. Un programa dirigido
a los pobres y desempleados, por ejemplo, es más probable que cambie después de una mejora
económica o una recesión. También puede esperarse que las nuevas tecnologías cambien las opciones
de implantación de las políticas, por ejemplo, cuando una tecnología más eficaz o más barata de
control de la contaminación produce ajustes en las políticas ambientales. Un nuevo gobierno también
puede desencadenar cambios en la manera en que se implantan las políticas. Se sabe que los gobiernos
conservadores, por ejemplo, hacen más severa la provisión de programas de seguridad social
establecidos por los gobiernos socialistas sin cambiar necesariamente la propia política.
124
Debido a esas variaciones en los contextos de implantación, los funcionarios públicos pueden
adquirir una gran discrecionalidad en la consecución de los objetivos de la política en entornos
cambiantes. Los funcionarios públicos también tienden a ser más expertos en un área administrativa
que los generalistas que nutren el personal de los puestos políticos. Los funcionarios públicos pueden
decidir entonces cómo y a quién se aplicarán las leyes, colocando a los políticos y a los
administradores en un tipo particular de relación principalagente, como las que se encuentran
frecuentemente en las asociaciones entre el abogado y su cliente, el médico y el paciente, o el
comprador-intermediario-vendedor, en los que el principal depende de la buena voluntad del agente
para promover sus intereses cuando esto puede no ir necesariamente en el mejor interés del agente.
La particular dinámica de esta relación afecta el tenor y la calidad de sus interacciones y limita la
capacidad de los “principales” políticos para circunscribir eficazmente el comportamiento de sus
antiguos “agentes”.
Por ejemplo, un problema principal-agente que se ha reconocido desde hace mucho tiempo por
los investigadores de las políticas públicas, es la tendencia de los reguladores (los agentes en este
caso) a ir, con el tiempo, identificándose crecientemente con las necesidades de los regulados en vez
de con sus antiguos directores políticos. Llevado al extremo, se cree que esta tendencia socava la
estructura de la regulación y provoca su desaparición y sustitución. Esta teoría, llamada de la captura
del regulador se basa en defectos en la relación principalagente que fomentan este tipo de
comportamiento. Pautas de carrera donde las personas van y vienen entre la administración y el
empleo en la industria a lo largo del tiempo, por ejemplo, permiten la posibilidad de que las personas
involucradas desdibujen consciente o inconscientemente sus intereses y ambiciones.
Los deseos de gobiernos y ciudadanos de crear mundos mejores y más seguros se han ido a
pique ante las “realidades” de la implantación, donde las acciones de los agentes difieren de las
intenciones de sus directores y distorsionan, por tanto, los resultados de las políticas públicas. Esta
visión ha llevado no sólo a una mayor apreciación de las dificultades encontradas en la implantación
de las políticas, sino que también ha estimulado los intentos para diseñar mejores políticas de manera
que ofrezcan una posibilidad razonable de éxito en la implantación. Si bien muchas de las decisiones
de los gobiernos se siguen adoptando sin la debida atención a las dificultades de la implantación, hay
un creciente reconocimiento de la necesidad de tomar en cuenta estas preocupaciones en las etapas
más tempranas de su proceso de elaboración, como en la formulación de políticas, mediante un
complejo proceso de diseño de políticas. Por lo general, es más fácil y más eficaz para los
responsables políticos tener en cuenta los desafíos de la implantación y diseñar una respuesta
adecuada ex ante más que ex post.
La implantación como diseño: opciones de instrumentos y sus combinaciones
La teoría del principal-agente apuntó las implicaciones del diseño de las estructuras
administrativas para la implantación efectiva y subrayó la importancia de los mecanismos que
aseguren la supervisión efectiva de los agentes administrativos por parte de sus “dueños” políticos.
Este enfoque extendió el descubrimiento de los estudios de implantación de “abajo a arriba” sobre la
necesidad de estructuras que permitan a los altos funcionarios el control de los de ventanilla, mientras
se garantiza la concesión de la autonomía suficiente a quienes están sobre el terreno para llevar a cabo
su trabajo con eficacia. Este renovado énfasis en la importancia del diseño institucional para la
implantación efectiva de las políticas encajaba en la década de 1990 con otros esfuerzos para estudiar
las características de los instrumentos de las políticas y las razones para su elección por los gobiernos,
llevados a cabo con el objetivo de perfeccionar el proceso de implantación mediante la mejora de la
selección de herramientas para el trabajo a realizar.
El enfoque de la “elección de instrumentos” o del “diseño de políticas” para la comprensión de
la implantación de políticas comenzó a partir de la observación de que, en gran medida, esta implica
la aplicación de una o más de las técnicas básicas de gobierno, discutidas en el Tema 3 diversamente
125
conocidas como herramientas de política, instrumentos de política, o instrumentos de gobierno , para

la resolución de los problemas de las políticas públicas en forma de una combinación o mezcla de
diferentes instrumentos de política. Este enfoque sobre la implantación comienza con la premisa de
que, independientemente de si se estudia de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, el proceso de
dar sustancia a una decisión del gobierno siempre implica elegir entre varias herramientas disponibles
que podrían cada una hacer una contribución al avance de la política (Hood, 1986).
Los análisis sistemáticos de las elecciones de instrumentos comienzan, por lo general, con el
intento de identificar un número limitado de dimensiones o una sola en la que se examina cómo varían
las categorías de instrumentos de política pública. Para este propósito, una distinción útil puede ser
según su naturaleza sustantiva o procedimental, es decir, entre los que afectan a la sustancia de los
productos de las políticas y las dirigidas hacia la manipulación de los procesos asociados con la
provisión de esos productos. Esta distinción se puede aplicar a las taxonomías de los instrumentos de
política pública como el esquema de la “NAHO” visto en el Tema 3 para clasificar las herramientas
que rigen en función de la naturaleza de los recursos del “arte de gobernar”, como Christopher Hood
(1986) los ha denominado, que se basan principalmente en nodalidad, autoridad, hacienda, y
organización. Los cuatro tipos básicos de instrumentos en cada categoría generada por este sistema
de clasificación se exponen en la Tabla 8.1 a continuación. Estos son los componentes básicos con
los que se construye cualquier combinación de políticas (Howlett et al., 2009). Estos tipos de
instrumentos pueden ordenarse en dos escalas, dependiendo de cómo los instrumentos particulares se
relacionan con el grado de manipulación del mercado y de las redes de actores que llevan consigo
(véanse las tablas 8.2 y 8.3).
Después de haber desarrollado estos inventarios y continuos básicos de herramientas de las
políticas públicas, como se describe en el Tema 3, la perspectiva de la elección del instrumento sobre
la implantación y el diseño de las políticas tuvo que afrontar la cuestión de por qué los ejecutores
elijen, o deberían hacerlo, un instrumento particular de entre los muchos disponibles: la cuestión de
la justificación de la elección del instrumento. Dos grupos diferentes de investigadores han trabajado
sobre esta cuestión y las respuestas que se han presentado han variado drásticamente. Los economistas
en su mayor parte tienden a interpretar la elección del instrumento, al menos en teoría, como un
ejercicio técnico de hacer coincidir los atributos específicos de los diferentes tipos de herramientas
con las características del trabajo a realizar. Los politólogos, por otro lado, han tendido a argumentar
que los instrumentos son más o menos sustituibles a nivel puramente técnico, y en su lugar se han
centrado en las fuerzas políticas que consideran como determinantes en la selección del instrumento.
126
Como hemos visto en el Tema 3, la selección de instrumentos es una actividad compleja influida
por factores tales como la naturaleza del subsistema en cuestión y, en especial su tendencia a permitir
que los nuevos actores y las nuevas ideas penetren en las deliberaciones sobre las políticas públicas.
Si el instrumento seleccionado en realidad será capaz de resolver un problema depende tanto de las
opciones escogidas por los gobiernos y del contexto de la implantación, incluyendo los juegos de
cumplimiento y los problemas de agente-principal, como de la manera en que las opciones de
implantación existentes se relacionan con sus objetivos articulados y con esas metas y medios ya
aplicados en combinaciones complejas de políticas y programas.
Para ser eficaces, las opciones de instrumentos deben estar relacionadas estrecha y
cuidadosamente con los objetivos de la política pública, y los nuevos objetivos y herramientas
también deben integrarse cuidadosamente con las políticas existentes si se quiere que la implantación
tenga éxito. Los antiguos y los nuevos objetivos deben ser coherentes, en el sentido de estar
relacionados lógicamente, mientras que las opciones de instrumentos antiguas y nuevas deben ser
coherentes, en el sentido de que no operen con propósitos cruzados, véase la tabla 8.4.
127
Criterios y factores determinantes de la implantación con éxito
En esta sección se esboza cómo puede evaluarse empíricamente la efectividad de la

implantación. Los criterios propuestos están destinados a proporcionar una mejor comprensión de las
diferentes actividades relacionadas con la implantación de políticas. A continuación, se ofrecen
algunas explicaciones de las posibles variaciones en la eficacia de la implantación.
Criterios de éxito de la implantación
La evaluación de la implantación no sólo se ve afectada por la perspectiva de análisis adoptada,

sino también por los criterios que se aplican para medir el “éxito” o la “perfección”. Por ejemplo, la
lógica de los modelos de arriba hacia abajo sugiere distinguir entre la transposición formal y la
aplicación práctica. Si bien hay algunos puntos válidos de crítica en relación a ese enfoque, que ya
hemos descrito anteriormente, esta distinción es claramente adecuada si queremos obtener alguna
medida del éxito de la implantación.
La transposición formal se centra en la totalidad de las disposiciones específicas de una política

pública determinada y su incorporación al ordenamiento jurídico y administrativo existente. Al
hacerlo, los burócratas tienen que asegurarse de que esto se hace de una manera completa y dentro
del plazo especificado por el acto jurídico por el cual se adopta la política. Dicho de otra manera, esta
etapa consiste en dar los pasos necesarios para hacer “implantable” una política y poderla poner en
práctica. En algunos sistemas políticos, los decisores políticos adoptan leyes detalladas y específicas,
mientras que en otros promulgan leyes generales y vagas que dejan a los burócratas una
discrecionalidad considerable para completar los detalles de la política pública.
Aunque la transposición formal carece de problemas en su mayor parte, aún puede ser una tarea
exigente algunas veces. Esto es particularmente cierto para los Estados federales, cuando la
implantación de una nueva política central requiere que las unidades constituyentes hagan ajustes a
sus respectivos contenidos de política pública. La transposición formal también puede ser difícil
cuando se relaciona con los acuerdos internacionales, como la Convención sobre el Cambio Climático
de la ONU, o el derecho supranacional. La transposición formal es particularmente difícil en el
contexto de la UE. La UE representa una de las pocas organizaciones que promulga políticas
supranacionales que deben ser incorporadas por sus Estados miembros, y hay una literatura científica
considerable reconociendo que la transposición de las políticas de la UE por los Estados miembros
se caracteriza a veces por déficits persistentes.
La aplicación práctica consiste en poner en práctica una política pública en la realidad concreta
aplicándose a diferentes casos y ciudadanos. Dependiendo del contenido de una política, la aplicación
práctica comprende diferentes actuaciones. Puede referirse a la prestación de servicios definidos por
la legislación, como las prestaciones sociales que se dan a los que tienen derecho a ellas. Del mismo
modo, la provisión efectiva de la educación, la sanidad, las infraestructuras o la igualdad de
oportunidades para los solicitantes de empleo son el resultado de la aplicación práctica de las
correspondientes políticas públicas. Sin embargo, esta dimensión no es el único aspecto de la
aplicación práctica.
En la mayoría de los casos, la implantación de una política implica que sus destinatarios tienen
que modificar su comportamiento de una manera que se alinee completamente con las obligaciones
derivadas de esa política. Un resultado ideal de la aplicación práctica sería que las organizaciones e
individuos que son objetivo de la legislación mostrasen voluntariamente el comportamiento que se
ajusta a la legislación en cuestión, es decir, que cumplieran con ella. Sin embargo, como el
incumplimiento puede ocurrir, se requieren acciones ulteriores para hacer cumplir la política.
128
Hay una amplia gama de medidas no coercitivas para lograr el cumplimiento. Los gobiernos
pueden, por ejemplo, hacer llamamientos al cumplimiento por los destinatarios de la política,
subrayando los beneficios respectivos. Del mismo modo, los ejecutores pueden proporcionar
información acerca de una política pública. En términos más generales, la percepción de la
legitimidad política por aquellos a los que va dirigida es crucial para el cumplimiento. Por lo tanto,
como regla general, el cumplimiento es probable que sea mayor cuando la inobservancia es
ampliamente percibida como socialmente inaceptable. En la mayoría de los casos, sin embargo, y
especialmente cuando se emplean políticas llamadas de “ordeno y mando”, la aplicación práctica
implica actividades de seguimiento e imposición. El seguimiento versa sobre la vigilancia, el aumento
de la transparencia y la recolección de información sobre cuán efectivamente el grupo objetivo está
cumpliendo con los requisitos de una política pública determinada. Esto se puede lograr de muchas
maneras diferentes, por ejemplo, mediante la solicitud de informes de cumplimiento o la realización
de inspecciones anunciadas o no anunciadas sobre el terreno. Actividades de vigilancia generalizadas
son, por ejemplo, los controles de velocidad en las autopistas o sobre la concentración de alcohol en
la sangre de los conductores. Si estas actividades revelan un incumplimiento, el siguiente paso es la
sanción, para asegurarse de que el incumplimiento se detiene y se adoptan las medidas correctivas.
Los poderes de sanción disponibles para los implantadores incluyen los avisos de prohibición, la
suspensión de licencias de funcionamiento, requerimientos judiciales y la realización de trabajos de
reparación. Por ejemplo, un conductor que supere los límites de velocidad o se encuentre que conduce
en estado de embriaguez puede ser castigado por medio de una multa o la pérdida temporal o incluso
permanente del carné de conducir (véase la tabla 8.5) .
Para evaluar efectivamente el éxito de la implantación, puede emplearse cualquiera de estas dos
dimensiones mencionadas, transposición formal o aplicación práctica. En cuanto a las perspectivas
de análisis centradas en la transposición formal es particularmente prometedor para las políticas que
son intersectoriales y requieren esfuerzos de colaboración de muchas organizaciones diferentes, y
podría producir ideas interesantes en los Estados federales. En cuanto a la aplicación práctica, el
estudio de esta dimensión sin duda le da una mejor comprensión de los aspectos más sustantivos de
las políticas públicas que va más allá de lo que está escrito en la letra de la ley, aunque es más
complejo de evaluar debido a los diversos tipos de actuaciones relacionadas con ella. Por lo tanto, los
estudios empíricos generarán probablemente mejores ideas si se centran en aspectos específicos de la
aplicación práctica, es decir, ya sea sobre cómo los ejecutores proporcionan un determinado servicio
o por qué medios tratan de inducir a la población objetivo a cambiar su comportamiento.
129
Determinantes del éxito de la implantación
Ahora retornamos los elementos más importantes que explican la variación en la eficacia de la
implantación, empezando por aquellos que hacen referencia a las características de los productos de
las políticas y luego pasando a los factores institucionales y las estrategias para aumentar su
aceptación social.
Elección de los instrumentos de política pública
Un importante debate teórico se centra sobre la cuestión de si la elección de los instrumentos

de política es determinante con respecto a la implantación efectiva. Para ilustrar este argumento, cabe
mencionar el modelo de preferencias de instrumentos presentado por Howlett et al. (2009: 173-5). El
supuesto que subyace a este modelo es que ciertos instrumentos de política están mejor equipados
que otros para lograr los resultados de las políticas planeados, en la medida en que son más fáciles de
implantar. Según Howlett et al. (2009), la idoneidad de la elección de los instrumentos de política
depende de dos dimensiones: la complejidad del entorno de política, también conocido como el
“subsistema de políticas”, y la capacidad del Estado para efectuar cambios a la luz de las restricciones
institucionales.
Los gobiernos con una alta capacidad para hacer frente a entornos complejos son capaces de
utilizar los instrumentos directivos, incluyendo medidas como una reorganización del gobierno con
el fin de crear o modificar los “subsistemas de política pública”.
La siguiente constelación se refiere a los gobiernos de gran capacidad que se enfrentan con
entornos simples; estos pueden lograr la implantación eficaz mediante el uso de instrumentos basados
en la autoridad y la legitimidad de los expertos, lo que implica la creación de comisiones reguladoras
especializadas independientes o comités consultivos, que ayudan a cultivar ideas que favorecen el
cumplimiento de la política pública.
Por el contrario, los gobiernos que poseen una escasa capacidad para hacer frente a entornos
complejos de política pública pueden tener que basarse solo en subsidios como ayudas o regímenes
de financiación específicos para inducir a los destinatarios de las políticas a cumplir con las
disposiciones.
Sin embargo, cuando los gobiernos de baja capacidad se enfrentan a entornos políticos sencillos
pueden utilizar instrumentos de información, como las campañas o la divulgación de información,
para inducir el cumplimiento (véase la tabla 8.6).
130
La consecuencia lógica de este modelo es que los problemas de implantación se explicarían por
los “erróneos” instrumentos de política elegidos por los responsables políticos que están restringidos
por la capacidad de los gobiernos y por las características del entorno político. De esto se deduce que
si un gobierno no puede evaluar correctamente su capacidad o las características del subsistema de
políticas es probable que experimente problemas para lograr el cumplimiento de sus programas.
Precisión y claridad del diseño de las políticas
La segunda explicación relacionada con los problemas de implantación afecta a la formulación

de políticas deficientes. Este tipo de problemas de diseño de las políticas pueden ser ante todo la
consecuencia de unos objetivos y requisitos de la política pública que sean vagos y ambiguos. Por
ejemplo, en 2004 el estado norteamericano de Montana promulgó una ley para legalizar la marihuana
medicinal, que, sin embargo, se definió en forma tan vaga que no se pudo hacer cumplir.
A menudo, sólo sobre la base de esas formulaciones imprecisas es posible la adopción de una
política. Los altos grados de conflicto distributivo y la politización favorecen un marco de
negociación que está dominado por el regateo (bargaining) en lugar de por la resolución de
problemas, es decir, los actores involucrados están preocupados principalmente por las pérdidas y
ganancias potenciales más que con el análisis a fondo de la medida en que existe realmente una
relación causal sólida entre los objetivos y los instrumentos de política pública sugeridos. Como
resultado, los conflictos distributivos pueden conducir a la formulación de políticas mal diseñadas
que se caracterizan por suposiciones inexactas acerca de la relación causal entre los problemas
políticos y los remedios adoptados políticamente. Esta relación entre la política y el proceso de
implantación ya fue reconocida por Bardach (1977), quien afirmó que los conflictos que no se
resuelven suficientemente durante la etapa de formulación tienen un alto riesgo de reaparecer de
nuevo durante el proceso de implantación, donde pueden suscitar una deficiencia de largo alcance.
La posibilidad de diseños de políticas deficientes no sólo se ve afectada por el grado de los conflictos
distributivos que caracterizan un determinado ámbito de política pública. También varía según el
número de actores que intervienen en el proceso de adopción de decisiones. Cuanto mayor sea el
número de actores con potencial de veto y más compleja la estructura de adopción de decisiones en
general, mayor es la probabilidad de compromisos basados en fórmulas abiertas e inconsistencias en
el diseño de políticas. Un ejemplo es el del déficit persistente en la implantación de las políticas de
igualdad de género. En los Países Bajos un país típicamente gobernado por gobiernos de coalición
multipartidista las formulaciones vagas sobre la asignación de la responsabilidad formal de
incorporación de la perspectiva de género en el ámbito local han obstaculizado gravemente la
implantación de esas políticas. La formulación de que la igualdad de género debe ser integrada “en
todas partes” implicaba que muchas oficinas de igualdad de género se cerraron porque ésta era
considerada como “responsabilidad de todos”.
Estructuras de control
Como se ha visto ya, las teorías principal-agente constituyen un punto de partida importante
para la explicación del déficit de implantación. En estas teorías, se asume que los problemas de
implantación son el resultado de las diferencias entre los objetivos de política pública y su
implantación efectiva a través de los organismos administrativos responsables. Esta diferencia se ve
como una consecuencia inevitable que surge de la configuración de los sistemas político-
administrativos modernos que se caracterizan por la delegación de competencias a autoridades
administrativas subordinadas. Esta delegación es de particular relevancia en relación con la distinción
entre las tareas de formulación de políticas (por lo general tiene lugar dentro de los ministerios
131
centrales) y la implantación de estas políticas (delegada con frecuencia a organismos en el nivel

subnacional o local) (Howlett et al. 2009: 160-3).
La delegación implica el problema de la llamada “deriva o desviación burocrática” (la
diferencia entre los objetivos originales de la ley y su aplicación real por los funcionarios), un
problema inherente a la configuración de los sistemas político-administrativos, que se agrava aún más
por dos factores. Por un lado, la alta complejidad organizativa podría aumentar el número de agentes
y niveles de gobierno que están involucrados en el proceso de implantación y por tanto aumentan la
posibilidad de deriva burocrática. Se ha mostrado que la deriva burocrática es más probable en los
países con gobiernos de coalición que tienen un alto número de partidos en la coalición, por ejemplo,
Finlandia, Suiza, Bélgica y Japón. Por el contrario, parece menos probable en España, Canadá, Nueva
Zelanda, Grecia y el Reino Unido ya que sus gobiernos se componen normalmente de un solo partido.
La presencia de derivas burocráticas durante la implantación de los gobiernos formados por varios
partidos llevó a la hipótesis de que es más probable que uno de los socios de la coalición que no pudo
realizar sus preferencias durante la formulación de políticas podría estar dispuesto a aceptar el cambio
de las políticas si sabe que puede intentar modificar los resultados de la misma durante la fase de
implantación. Por otro lado, un alto grado de complejidad científica o tecnológica del problema de
política pública subyacente aumentará las posibilidades de diferentes interpretaciones de los objetivos
de política de los principales y los agentes. Cuanto más necesario sea el conocimiento especializado
para implantar una política pública, es más probable que el funcionario implantador posea una ventaja
de información de cara a los responsables políticos, lo que facilita las desviaciones de las directrices
originales.
Hay dos formas en que los políticos pueden controlar a la burocracia y la forma en que ésta
implanta las políticas públicas.
La primera es la supervisión oficial, en la que el Parlamento supervisa directamente el
comportamiento del organismo para obtener la información que necesita para corregir una actuación
no deseada. Esto se lleva a cabo principalmente a través de las comparecencias ante las comisiones
legislativas o de investigación. En los Estados Unidos y Reino Unido, por ejemplo, los miembros del
Congreso o parlamento están implicados con frecuencia en el “trabajo de casos”, que se refiere al
manejo de los problemas que se produjeron a los ciudadanos durante la etapa de implantación de las
políticas. Esos casos suelen implicar retrasos en la provisión o concesión de los diferentes tipos de
prestaciones sociales o una provisión satisfactoria de determinados servicios y/o infraestructuras. Los
diputados del parlamento dedican sus recursos a este trabajo de casos, ya que, de esta manera, pueden
demostrar su capacidad de respuesta a las necesidades y problemas de su electorado, lo que se espera
que aumente sus posibilidades de reelección.
La segunda forma es el control reglamentario, en la que el ejecutivo o el legislativo diseñan la
estructura y los procesos del organismo para favorecer a algunas políticas sobre otras. Mientras que
la supervisión se produce después de que los actores burocráticos han implantado una política, los
controles reglamentarios se establecen antes de actuar. Hay dos formas de control reglamentario que
se han denominado metafóricamente como “alarmas de incendio” y “barajas amañadas”. “Las
alarmas de incendio” se definen como un sistema en el que el parlamento establece las normas y las
prácticas informales que permiten a los ciudadanos individuales y a los grupos de interés examinar
las decisiones administrativas y “dar la alarma” si estuvieran en desacuerdo fuertemente con
decisiones específicas (McCubbins y Schwartz, 1984: 427). Por otra parte, la legislación que delega
las decisiones sobre la política pública a un organismo puede especificar con gran detalle cómo deben
adoptarse las decisiones del mismo. McCubbins et al. (1987) sostuvieron que estas cuestiones de la
estructura del organismo y el proceso pueden diseñarse estratégicamente por los legisladores para
"amañar la baraja” a favor de los grupos a los que los legisladores quieren favorecer. Además, los
tribunales pueden desempeñar un papel importante para garantizar que los organismos
administrativos no se extralimitan en sus competencias durante la implantación.
132
Hasta el momento, sólo nos hemos concentrado en formas de control de los organismos
administrativos. Sin embargo, se han señalado posibilidades adicionales para reducir el riesgo de una
deriva burocrática.
• En primer lugar, los políticos pueden designar a funcionarios sobre la base de consideraciones
políticas, como su proximidad ideológica al partido o partidos a los que pertenecen el gobierno
y/o la mayoría parlamentaria.
• En segundo lugar, el potencial de la deriva burocrática podría reducirse mediante la formación
de los funcionarios de manera que se desarrolle una ética profesional del servicio público.
• En tercer lugar, los controles financieros podrían ser utilizados como una forma de
supervisión.
• En cuarto lugar, gobierno cada vez más abierto podría ayudar a reducir los problemas de
delegación. Se sugiere el empleo de leyes de transparencia, es decir, un tipo de ley que requiere
que los organismos administrativos hagan su trabajo a la luz pública mediante decisiones o
reuniones abiertas a la sociedad.
• Por último, la mala administración podría reducirse a través de la presencia de los defensores
del pueblo.
• Hay que señalar que la mayor parte de los puntos mencionados anteriormente incluyen
supuestos acerca del comportamiento de los funcionarios que se corresponden más con la
concepción pesimista de Niskanen que con la de Weber. Según Weber, los funcionarios deben
guiarse por su ética profesional y comportarse por tanto de manera que sirva a sus dirigentes
políticos. Por el contrario, la perspectiva sostenida por Niskanen subraya los intereses propios
de los funcionarios y su objetivo de maximizarlos. Sin embargo, la segunda propuesta se
aproxima esencialmente al ideal weberiano de burócrata.
Diseño institucional
Aparte de casos muy excepcionales en los que las políticas hasta cierto punto son “de
implantación automática”, es decir, la propia proclamación de la en la ley tiene efectos sin que
requiera ninguna otra acción adicional para lograr los resultados deseados, la implantación de las
políticas públicas en general requiere estructuras y mecanismos institucionales. En otras palabras, las
políticas generalmente tienen consecuencias institucionales, es decir, requisitos para el
establecimiento de estructuras apropiadas y procedimientos para su correcta implantación. Puede
establecerse una distinción entre las políticas que pueden ser implantadas por organizaciones o
autoridades individuales y las medidas cuya implantación adecuada implica la coordinación
horizontal y vertical entre varias unidades y niveles administrativos. Es obvio que en este último caso
existen desafíos mucho mayores para la implantación eficaz que en el caso de una estructura de
implantación integrada: entre dos o más organizaciones, las diferentes rutinas y lenguajes
especializados, por no hablar de maneras distintas de ver el mundo, hacen que la implantación
interorganizativa plantee retos particularmente desalentadores.
Estos retos se basan en el hecho de que la implantación de una política de esta manera requiere
cambios importantes en las estructuras institucionales existentes. Este aspecto es de importancia
empírica con respecto a la implantación en sistemas políticos federales. Por ejemplo, Canadá tiene
uno de los marcos más descentralizados para la implantación de la política ambiental en el mundo.
Las provincias tienen competencia exclusiva sobre la mayoría de los asuntos ambientales y son
relativamente libres de establecer sus propias normas y llevar a cabo las actuaciones de implantación.
Como consecuencia de las competencias bien desarrolladas de las provincias y las dificultades para
lograr la cooperación institucional entre los diferentes niveles de gobierno, el gobierno federal se ha
enfrentado a problemas en la implantación de una política ambiental nacional. Por tanto, esta
133
implantación se lleva a cabo principalmente por las provincias, con la política federal definiendo sólo
medidas ambientales “blandas” que se pueden implantar sin esfuerzos de coordinación.
El argumento central aquí es que es menos la elección del instrumento per se lo que afecta al
éxito de la implantación de las políticas que el alcance de las modificaciones institucionales
necesarias que se derivan de la política pública. Este punto de vista institucional se basa en dos
premisas centrales: en primer lugar, la implantación efectiva es generalmente una cuestión de
adaptación institucional eficaz; en segundo lugar, la magnitud del cambio institucional está limitada
por los mecanismos institucionales existentes. Aunque las políticas públicas se suelen referir
generalmente más a la especificación de los contenidos y los instrumentos de política que a los diseños
institucionales o procedimentales de la administración, a menudo existe una vinculación estrecha
entre el contenido de la política y los requisitos correspondientes de implantación institucional. Por
lo tanto, las decisiones sobre instrumentos, en cierta medida siempre implican decisiones sobre el
diseño institucional correspondiente para su correcta implantación. En consecuencia, los problemas
de implantación pueden ser concebidos como problemas de cambio institucional.
El papel de las instituciones ha sido admitido desde sus comienzos por la literatura sobre la
implantación. Sin embargo, las instituciones se analizaron al inicio principalmente desde la
perspectiva del diseño institucional adecuado. Los analistas provenientes de la perspectiva de arriba
a abajo establecieron arreglos estructurales y organizativos óptimos que permitirían la implantación
efectiva de una política determinada (véase Pressman y Wildavsky 1973). Este razonamiento se basa
en la suposición implícita de que las instituciones existentes podrían adaptarse fácilmente a la
estructura del “modelo” sugerido. Los problemas del cambio institucional se ignoraban. La
perspectiva de abajo a arriba asume una parecida maleabilidad de los factores institucionales
existentes. Aquí, los analistas están interesados en el impacto de la variación de los diseños
institucionales en las habilidades, recursos y capacidades de los actores relevantes. Están interesados
en el diseño perfecto que sirva para dotar a las autoridades de implantación con suficientes recursos
financieros, legales y personales.
Sin negar la importancia del diseño institucional adecuado, esa perspectiva es incompleta,
siempre y cuando se haga caso omiso de los problemas asociados con el proceso de ajuste de los
arreglos institucionales existentes a los acuerdos “ideales” definidos. Este último aspecto en particular
y, en menor medida, las lagunas en el conocimiento sobre el diseño institucional adecuado, hace
problemática la implantación de políticas públicas. Esto nos lleva a la segunda suposición básica de
la perspectiva institucionalista: la adaptación institucional eficaz a las exigencias externas sólo puede
esperarse dentro de ciertos límites. Es uno de los pocos hallazgos generalmente aceptados en la
literatura de investigación, de otro modo diversa, que el cambio institucional, independientemente de
si se requiere de forma explícita o implícita, rara vez tiene efecto de una manera fácil y sin problemas.
Las instituciones existentes “importan” y lo hacen principalmente al restringir las opciones para el
cambio y la adaptación futura.
Un énfasis en la estabilidad institucional y la continuidad no es, sin embargo, sinónimo de una
comprensión totalmente estática del desarrollo institucional. Más bien las instituciones se suelen
encontrar en un proceso permanente de adaptación a su entorno. Sin embargo, el alcance de estas
adaptaciones está restringido por los efectos de estructuración de los mecanismos institucionales
existentes. El cambio institucional es, por tanto, a menudo limitado a los aspectos que no cuestionan
la “identidad” de una institución.
Este argumento abstracto es de valor explicativo limitado, siempre y cuando no tengamos
ningún criterio para juzgar qué requisitos institucionales particulares derivados de la política pública
es probable que excedan la capacidad de adaptación de las instituciones existentes y cuando no lo
son. Para hacer frente a este problema, se sugiere una distinción entre tres niveles de presión de
adaptación, cada uno de ellos relacionado con diferentes expectativas con respecto a la efectividad de
la implantación. Esta distinción se basa en el entendimiento de que las estructuras y rutinas generadas
institucionalmente impiden una fácil modificación de los arreglos institucionales. Por tanto, la
134
adaptación institucional parece ser más probable en los casos en que las nuevas políticas implican
cambios incrementales en vez de transformaciones fundamentales de los acuerdos existentes.
El primer escenario hace referencia a las constelaciones donde hay una baja presión para la
adaptación institucional. En este caso, las implicaciones institucionales de las nuevas políticas están
completamente en línea con los acuerdos existentes, es decir, sólo se exigen cambios marginales o
ninguno. En consecuencia, se espera que la implantación sea relativamente no problemática, ya que
los requisitos de ajuste son muy limitados o están completamente ausentes.
En el segundo escenario de alta presión de adaptación, los nuevos requisitos exceden la
capacidad de ajuste de las instituciones existentes. La consecuencia probable es una implantación
ineficaz. Estas constelaciones pueden esperarse, por ejemplo, cuando los nuevos requisitos
contradicen los elementos institucionales fuertemente arraigados de arreglos de la política pública.
En este sentido, Krasner (1988) distingue dos dimensiones del anclaje institucional: la “densidad
institucional”, que se refiere a la medida en que los acuerdos institucionales se incrustan en las
orientaciones normativas y en los sistemas de creencias dominantes; y la “amplitud institucional”,
que se refiere a la medida en que los acuerdos institucionales están interrelacionados con su entorno.
El tercer escenario de presión de adaptación moderada se refiere a constelaciones en las que las
nuevas políticas requieren ajustes sustanciales de las instituciones existentes, aunque sin desafiar las
pautas básicas bien fortificadas en el sistema político, jurídico y administrativo. Si bien en estos casos
hay una probabilidad más elevada de implantación efectiva, no puede darse por sentada. En contraste
con los otros dos escenarios, una perspectiva institucional es insuficiente para desarrollar hipótesis
sobre el rendimiento esperado de la implantación (en términos de ajuste institucional a los nuevos
requisitos). Para responder a esta pregunta tenemos que complementar nuestro análisis con una
segunda etapa de motivos que considera la constelación particular de intereses y las estructuras de
oportunidades institucionales. ¿Hasta qué punto existe suficiente apoyo público para adaptarse a los
nuevos requisitos? ¿En qué medida los actores que apoyan el cambio regulatorio tienen suficientes
competencias y recursos para realizar sus intereses? La adaptación institucional y la implantación de
aquí efectiva sólo puede esperarse si se facilitan por contextos favorables.
Capacidades administrativas
Si bien los factores discutidos hasta ahora se centran sobre todo en la voluntad de los actores
para lograr la implantación eficaz, la atención a las capacidades administrativas implica una
perspectiva diferente que tiene que ver con la capacidad más que con la voluntad de cumplir con los
requisitos dados de una política pública. En otras palabras: la variable eficacia de la implantación
puede explicarse también por las diferentes capacidades, que afectan a las oportunidades disponibles
para la implantación formal y práctica efectiva. Como ya se ha mencionado, la implantación se lleva
a cabo generalmente por un organismo gubernamental designado que tiene la responsabilidad sobre
la nueva actuación de política pública. Teóricamente, el organismo responsable debe estar equipado
con los recursos necesarios para asegurar que la política se lleve a cabo según lo previsto, aunque en
realidad esto no siempre ocurre. Para una implantación con éxito, la entidad deberá contar con los
recursos suficientes para poder traducir los objetivos de la política en un marco operativo. Se hace
especial hincapié en la capacidad humana (experiencia administrativa y técnica), así como en los
recursos financieros, técnicos y de organización. Cuanto menos desarrolladas estén estas capacidades,
más importante será la asignación de los recursos existentes a la luz de las prioridades políticas.
135
Aceptación social
Como ya se ha señalado, el objetivo principal de la implantación de las políticas públicas es

modificar el comportamiento de sus destinatarios. Si bien hay muchos factores institucionales
específicos y de la política que podrían obstaculizar este objetivo, en última instancia, es la aceptación
social de las políticas públicas lo que importa para el éxito de la implantación. Es cierto que existen
algunas medidas que son bien recibidas por los destinatarios de la política, como el aumento en los
niveles de prestaciones sociales. De la misma manera, hay legislación que no es tan bien recibida ya
sea porque impone costes en el grupo objetivo o porque sus consecuencias no se conocen bien. En
esos casos, los ejecutores podrían acercarse a los grupos de interés para buscar su apoyo de forma
activa para la política pública de que se trate (Anderson 2010: 227). Los grupos de interés pueden
comunicar el contenido exacto de la ley a sus miembros y convencerles de las ventajas que trae
consigo.
Sin embargo, la participación de los grupos de interés en la implantación de políticas es una
estrategia ambivalente. Por un lado, ha habido casos en los que determinadas políticas fracasaron
debido a la falta de apoyo del grupo de interés. En 2011, el gobierno alemán introdujo la gasolina
E10 (que se produce con un máximo del 10 por ciento de contenido de etanol) como una más de un
conjunto de varias medidas para sustituir los combustibles fósiles por energías renovables. Los
consumidores alemanes se han negado a adquirir esta gasolina con el resultado de que las estaciones
de servicio se han quedado con amplias reservas de la misma, mientras que la gasolina sin etanol es
escasa. Entre los diversos argumentos presentados para explicar el amplio rechazo de la gasolina E10,
una es que el gobierno no se garantizó el apoyo del Automóvil Club Alemán, que es muy influyente
en la formación de las preferencias de sus miembros sobre las políticas públicas relacionadas con el
tráfico. Por otra parte, los grupos de interés pueden estar inclinados a exigir “correcciones” a la
política pública en la etapa de implantación, a cambio de su apoyo. A pesar de que existe esta
ambivalencia acerca de la participación de los grupos de interés en la implantación de políticas, hay
situaciones en las que quienes adoptan las decisiones no tienen más remedio que incluirlos. Es
probable que las cuestiones políticas especialmente controvertidas que parece poco probable que sean
aceptadas por el público requieran un amplio apoyo por parte de grupos de interés y otros actores
privados, tales como los movimientos sociales.
136
TEMA 9: EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y ANÁLISIS DE

SU IMPACTO: TIPOS, MÉTODOS Y OBJETIVOS
Introducción
Una vez que la necesidad de abordar un problema público ha sido reconocida, se han
considerado varias soluciones posibles y algunas se han seleccionado y puesto en práctica, a menudo
los gobiernos evalúan cómo está funcionando esa política. Al mismo tiempo, otros actores o partes
interesadas en el programa o la política en cuestión, o el público en general pueden realizar también
actividades de evaluación del funcionamiento y los efectos de la misma con el fin de expresar su
apoyo o su oposición a la misma, o para exigir cambios en ella. El concepto de evaluación de las
políticas públicas se refiere en términos generales, por tanto, a la etapa del proceso en la que se
determina cómo está funcionando o ha funcionado realmente una política pública. Se trata de valorar
si se han logrado alcanzar los objetivos definidos y de analizar los medios que se han empleado para
ello. Como se suele definir, la evaluación de las políticas valora la efectividad de una política pública
en cuanto a sus intenciones y resultados percibidos. Cuán profunda o exhaustiva sea la evaluación
depende de quienes la inician y/o emprenden, y lo que piensan hacer con los hallazgos.
Después de que se haya evaluado una política, el problema que trataba de abordarse y las
soluciones que implica pueden volver a conceptuarse completamente, en cuyo caso el ciclo puede
volver de nuevo al establecimiento de la agenda o alguna otra etapa del ciclo, o puede mantenerse el
statu quo. La reconceptualización puede consistir en cambios menores o en la reformulación
fundamental del problema, incluyendo la supresión de la política.
Se trata de responder a preguntas tales como: ¿Ha alcanzado la política sus objetivos? ¿Cuáles
son sus efectos no deseados? ¿Está el incumplimiento de los objetivos de la política relacionado con
el diseño de la política pública o su implantación? La evaluación de políticas afronta estas y otras
preguntas acerca de los resultados y los impactos esperados e inesperados de las políticas. Por
definición, los estudios de evaluación hacen juicios sobre la calidad de las políticas públicas, lo que
implica que los resultados negativos pueden reiniciar, en principio, el proceso de adopción de
decisiones con el objetivo de mejorar los compromisos políticos existentes.
Si bien esta definición podría dar la impresión de que los estudios de evaluación sólo se llevan
a cabo por expertos que posean los conocimientos y las técnicas necesarias para hacer esos juicios,
hay muchos actores involucrados de hecho en el proceso. El gran número de partes interesadas
potenciales en esta etapa del proceso de las políticas públicas resulta del hecho de que hay un
componente “político” en la evaluación de políticas, lo que significa que las afirmaciones sobre el
éxito y el fracaso de una política pública determinada son susceptibles de ser utilizados para generar
imágenes positivas o negativas de quienes están en el poder. Por lo tanto, para comprender
plenamente la elaboración de las políticas públicas, la etapa de evaluación no puede dejarse de lado.
La evaluación de las políticas públicas trata de comparar los efectos previstos y reales de las
mismas y puede referirse a conocimientos relacionados con los resultados y/o impactos de las
políticas. En términos generales, pueden distinguirse dos tipos de evaluación: formativa y aditiva. La
evaluación formativa tiene el propósito de mejorar una determinada medida de política pública,
conocida también como un programa, proporcionando asesoramiento a los actores que la implantan
y a otras partes interesadas. Este tipo de evaluación es útil para promover el desarrollo y la mejora
internos. La evaluación aditiva se realiza al final de la implantación de las políticas y evalúa si ha
alcanzado los objetivos previstos. Representa una evaluación externa destinada a los responsables
políticos que participan en la supervisión del programa y que pueden utilizar los resultados para
adoptar decisiones sobre su continuación. La literatura también distingue entre la evaluación de
resultados y la evaluación de impacto. La evaluación de impacto se refiere al establecimiento de un
137
vínculo causal entre la política pública y sus efectos, que pueden ser resultados o impactos (¿se ha
resuelto el problema realmente gracias a esta política?). La evaluación de resultados, por el contrario,
no es más que la valoración de los efectos de una política, pero sin vincularlos firmemente a su
producto.
Dicho así, se hace evidente que la evaluación de políticas se refiere esencialmente a la
generación de información, que luego puede utilizarse para muchos propósitos diferentes, tales como
la mejora de las políticas públicas, el apoyo a las opiniones de defensores o críticos, o la respuesta a
la presión política. Es posible, e incluso deseable, que un nuevo ciclo de la política comience si el
veredicto general es que una política pública evaluada no cumple con sus objetivos. Mientras que la
evaluación es un dispositivo útil e incluso necesario de la elaboración de las políticas públicas en los
Estados modernos, rara vez es una tarea sencilla. Algunos de los factores que pueden complicar las
actividades de evaluación incluyen:
• la identificación de los objetivos originales de la política

• el diseño de indicadores de resultado adecuados
• el aislamiento de los efectos de una política de otros factores
• el contexto político
Los tres primeros desafíos pueden resolverse mediante un diseño de investigación

cuidadosamente desarrollado, que se refiere a las decisiones sobre la estructura y la estrategia de
investigación, la cual proporciona el marco de referencia conceptual para la generación y el análisis
de los datos. Por el contrario, el cuarto factor sobre el contexto político en el que la evaluación se
lleva a cabo, no puede ser controlado totalmente. Aunque la evaluación intenta valorar una política
pública de la manera más objetiva, estas actividades de indagación se producen en un entorno político,
lo que significa que los legisladores, y los decisores en general, podrían estar interesados en destacar
aquellos hallazgos que ayuden a dar una imagen positiva de ellos
Además de la amenaza potencial de instrumentalización, también hay limitaciones prácticas
derivadas del contexto político. Por ejemplo, los responsables políticos suelen desear información
inmediata sobre los efectos de una política, aunque la mayoría de ellas tienen efectos a largo plazo
que no se conocerán en el corto, lo que fuerza a los investigadores a proyectar esos resultados en lugar
de medirlos realmente. En consecuencia, “todas las evaluaciones de las políticas públicas (...) son
proyectos tanto en su aspecto político como en el científico” (King et al. 2007: 480).
La temática de este capítulo consiste por tanto en abordar cómo se evalúa, los problemas que
este ejercicio lleva consigo, y el espectro de posibles resultados a los que suele conducir. Para ello se
comienza por una introducción en la que sitúa la evaluación respecto a la implantación de las políticas
públicas tratada en el tema precedente. Después se caracterizan las variedades de la evaluación de las
políticas públicas según su enfoque. A continuación, se describen los tipos de evaluación según su
orientación instrumental, los diversos métodos para llevarla a cabo, para concluir con un sumario de
sus componentes principales. Con este fin seguimos estrechamente las contribuciones de Howlett,
Ramesh y Perl (2011) y Knill, Tosun (2012).
138
Evaluación e implantación
En la primera edición de Implementation (1984), Wildavsky dedica un capítulo al significado

de la evaluación de la implantación, escrito con Angela Browne en 1983. Ese capítulo adicional
pretendía conectar el estudio de la implantación con el interés, entonces muy reciente, en la
evaluación. Wildavsky y Browne (1984: 204) describen esta relación de la siguiente manera:
“El evaluador recoge y analiza datos para proporcionar información sobre los resultados del
programa. El implantador consume esta información, utilizándola para comprobar las decisiones
pasadas y orientar las acciones futuras. La implantación (...) trata de aprender de la evaluación. Los
ejecutores y los evaluadores se involucran en relaciones complementarias basadas en su mutua
producción y consumo de información (es decir, aprendizaje)”.
¿Es lo mismo el análisis de la implantación que el de la evaluación? El concepto de

implantación como evolución supone una rotunda negación de cualquier identidad entre los dos,
porque si los objetivos y resultados interactúan continuamente, ¿cómo podrían ser evaluados los
resultados en términos de un conjunto fijo de objetivos?
Otras maneras de concebir la distinción entre implantación y evaluación destacan que la
evaluación examina cómo pueden apreciarse, auditarse, valorarse y controlarse las políticas públicas
y las personas que las llevan a cabo, mientras que el estudio de la implantación versa sobre cómo se
ejecuta la política y se lleva a la práctica. Browne y Wildavsky afirman: “Los evaluadores son capaces
de decirnos mucho acerca de lo sucedido qué objetivos, y de quién, se alcanzaron y un poco acerca
de por qué la conexión causal ” (1984: 203). Es decir, un análisis de implantación (a veces también
denominado evaluación de implantación) es mucho más sencillo de realizar que una evaluación en
sentido estricto (llamada evaluación de impacto).
La conceptuación utilizada en este capítulo puede resumirse como se muestra en la tabla 9.1.
139
Diferentes conceptos de la evaluación
Evaluación positivista y post-positivista
En su mayor parte, la evaluación de políticas ha sido el dominio analítico de los que ven esa
valoración como un ejercicio neutral y técnico para determinar el éxito (o el fracaso) de los esfuerzos
del gobierno para hacer frente a los problemas de política pública. Este espíritu positivista es visible
en las primeras definiciones de la evaluación de políticas como un examen objetivo, sistemático,
empírico de los efectos que las políticas y los programas públicos en curso tienen sobre su público
objetivo en términos de los fines que se intenta lograr. Los lectores perspicaces no tendrán dificultades
para detectar la premisa racionalista que subyace a este tipo de definición. En él se especifica
explícitamente que el examen de los efectos de una política en el logro de sus objetivos debe ser
objetivo, sistemático y empírico, las señas de identidad del enfoque positivista para el análisis de las
políticas públicas. Sin embargo, el análisis objetivo está limitado por las dificultades encontradas en
el desarrollo de estándares neutrales que permitan evaluar el éxito del gobierno en hacer frente a las
demandas sociales y a los problemas construidos socialmente en un ambiente altamente politizado.
Después de mucho trabajo en los años 1960 y 1970 para desarrollar sistemas cuantitativos de
evaluación de políticas, se hizo evidente que el desarrollo de indicadores adecuados y aceptables para
la evaluación era más discutible y problemático de lo que se creía anteriormente. Los observadores
más sagaces señalaron también que era ingenuo creer que la evaluación de políticas consistía siempre
en intentar revelar los efectos de una política. De hecho, a veces se emplea para disimular u ocultar
ciertos hechos que un gobierno teme que le harán aparecer con una pobre imagen. También es posible
que los gobiernos diseñen los términos de la evaluación de una manera tal que pueda inducir a
conclusiones que muestren su mejor perfil. O, si se quiere cambiar o descartar una política pública,
se pueden adaptar los términos de la evaluación en consecuencia para obtener resultados negativos.
Del mismo modo, la evaluación por quienes están fuera del gobierno no siempre está diseñada para
mejorar la política pública, sino para criticarla con el fin de obtener ventaja política partidaria o para
reforzar postulados ideológicos (Bovens y t' Hart, 1996).
Como resultado, las perspectivas más recientes tienden a considerar la evaluación de políticas,
al igual que otras etapas del proceso de la política pública, como una actividad inherentemente
política, aunque, de igual modo que las demás, con un componente técnico significativo. En su forma
extrema, llamada post-positivista, se ha argumentado que, dado que la misma circunstancia puede ser
interpretada de manera muy diferente por distintos evaluadores, no hay una manera definitiva de
determinar el modo correcto de evaluación. Qué interpretación es la que prevalece, desde este punto
de vista, está determinado en última instancia por los conflictos y compromisos políticos entre los
actores presentes.
Esto no quiere decir que la evaluación de políticas sea un proceso puramente irracional o
político, desprovisto de legítimas intenciones para evaluar el funcionamiento de una política y sus
efectos. Más bien, sirve como una advertencia de que debemos ser conscientes del hecho que confiar
únicamente en la evaluación formal para sacar conclusiones sobre el éxito o el fracaso proporcionará
conocimientos excesivamente limitados sobre los resultados de las políticas y su valoración. Para
sacar el máximo provecho de la evaluación de las políticas, también deben tenerse en cuenta los
límites de la racionalidad y las fuerzas políticas que la conforman, sin ir tan lejos como para creer que
su naturaleza subjetiva impide cualquier evaluación significativa.
140
Evaluación como aprendizaje
Una forma de ver la evaluación de las políticas, que combina elementos de ambas perspectivas,
la positivista y la post-positivista, es considerarla como una etapa muy importante en un proceso
global de aprendizaje sobre la política pública (Grin y Loeber, 2007; Lehtonen 2005). Es decir, tal
vez los mayores beneficios de la evaluación de una política no son los resultados directos que genera
en términos de las evaluaciones definitivas sobre el fracaso o el éxito de políticas particulares per se,
sino más bien la dinámica de aprendizaje que puede estimular entre los responsables políticos, así
como en los demás actores involucrados de forma menos directa en las cuestiones de política pública.
Todos ellos suelen participar en la evaluación en un proceso de aprendizaje más amplio, en el que se
pueden producir mejoras en la elaboración y los resultados de las políticas públicas mediante una
valoración cuidadosa y deliberada sobre cómo las etapas anteriores del ciclo de las políticas afectaron
tanto a los objetivos originales adoptados por los gobiernos como a los medios empleados para
hacerles frente (Lehtonen, 2006).
El concepto de “aprendizaje” se asocia generalmente con consecuencias cognitivas
intencionales, progresivas, de la educación que resulta de la evaluación de políticas. Sin embargo, el
aprendizaje político también tiene un significado más amplio que incluye la comprensión tanto de las
consecuencias intencionadas y no intencionadas de la elaboración de las políticas, así como las
implicaciones tanto “positivas” como “negativas” de las políticas existentes y sus alternativas sobre
el statu quo y los esfuerzos para alterarlo. Desde una perspectiva de aprendizaje, la evaluación de las
políticas públicas se concibe como un proceso iterativo de aprendizaje activo sobre la naturaleza de
los problemas y el potencial de las diversas soluciones para abordarlos. Esta perspectiva comparte
algunas similitudes con la idea de la elaboración de políticas como un proceso de “ensayo y error” de
la experimentación en las políticas, pero con la idea añadida de “rondas” sucesivas de elaboración, si
se evalúa cuidadosamente después de cada “ronda”, puede evitarse la repetición de errores y acercarse
la implantación de las políticas cada vez más hacia la consecución de los objetivos deseados.
Al igual que otros conceptos en la ciencia política, hay diferentes interpretaciones de lo que se
entiende por “aprendizaje de políticas” (policy learning) y si su origen y motivación están dentro o
fuera de los procesos políticos existentes. Peter Hall defiende el aprendizaje “endógeno”, que define
como un
“intento deliberado para ajustar los objetivos o las técnicas de la política a la luz de las
consecuencias de las políticas públicas anteriores y la nueva información con el fin de alcanzar mejor
los objetivos últimos de la gobernación” (Hall, 1993: 278).
Hugh Heclo, por otra parte, sugiere que el aprendizaje es una actividad menos consciente,
“exógena”, se produce a menudo como respuesta gubernamental a algún tipo de cambio externo o
exógeno en un entorno de políticas. Según Heclo, esto a menudo toma la forma de un proceso casi
automático, en el que
“puede considerarse que el aprendizaje significa una alteración relativamente permanente en el
comportamiento que resulta de la experiencia; por lo general esta alteración se conceptúa como un
cambio en la respuesta dada en reacción a algún estímulo percibido” (Heclo, 1974: 306).
Las dos definiciones describen la misma relación entre el aprendizaje y el cambio de las
políticas públicas, pero difieren sustancialmente en su enfoque de la cuestión. Para Hall, el
aprendizaje es una parte del proceso normal en el que los políticos tratan de entender por qué ciertas
iniciativas pueden haber tenido éxito, mientras que otras no. Si las políticas cambian como resultado
del aprendizaje, el impulso para el cambio se origina dentro del proceso gubernamental normal.
Heclo, por otro lado, ve el aprendizaje político como una actividad realizada por políticos en gran
parte como reacción a los cambios en los “contextos” exteriores a la política pública. Como el entorno
cambia, los políticos deben adaptarse para que sus políticas tengan éxito.
141
Independientemente de sus causas externas o internas, sin embargo, la mayoría de los

estudiosos coinciden en que varios tipos de aprendizaje pueden ser el resultado de diferentes
evaluaciones. Es probable que algunas lecciones puedan afectar a sugerencias prácticas sobre
aspectos específicos del ciclo de las políticas, basadas en la experiencia real de la implantación y los
grupos destinatarios de las mismas. Estas incluyen, por ejemplo, sus percepciones de las lecciones
que han aprendido acerca de cuáles son los instrumentos de política que tienen “éxito” en qué las
circunstancias y que han “fracasado” para alcanzar tareas u objetivos previstos, o qué cuestiones han
contado con el apoyo del público en el proceso de establecimiento de la agenda y cuáles no, por lo
que es probable que lo vuelvan a hacer en el futuro. Richard Rose (1987, 1991) define un tipo
relativamente específico y limitado del aprendizaje como extracción de lecciones (lesson-drawing).
Este tipo de aprendizaje se origina dentro del proceso formal de la política pública y está dirigido
principalmente a la elección de los medios o técnicas empleadas por los políticos en sus esfuerzos por
lograr sus objetivos; en la formulación de Rose esto suele implicar el análisis de y la deducción de
las lecciones de las experiencias en otros sectores, áreas temáticas o jurisdicciones.
Otros estudios sondean objetivos más amplios de la política pública y sus ideas o paradigmas
latentes, o los “encuadres” en los que la extracción de lecciones tiene lugar. Este es un tipo
fundamental de aprendizaje, que se acompaña de cambios en el pensamiento que subyace a una
política que podría resultar en que ésta se suprima o se revise drásticamente a la luz de las nuevas
concepciones e ideas desarrolladas a través del proceso de evaluación. De acuerdo con Hall (1993),
este tipo de aprendizaje se suele conocer como aprendizaje social. Tiende a originarse fuera del
proceso formal de elaboración de las políticas públicas y afecta a la capacidad de los políticos para
cambiar la sociedad.
Las políticas públicas basadas en las evidencias
“La elaboración de políticas públicas basada en las evidencias” (evidence-based policymaking)

es una expresión que se ha utilizado mucho en los últimos años por los profesionales de las políticas
públicas que se han esforzado por mejorar la racionalidad de las deliberaciones y por promover la
mejora del aprendizaje por parte de los gobiernos. Representa un esfuerzo por reformar o reestructurar
los procesos de las políticas públicas, dando prioridad a los criterios de adopción de decisiones
basados en datos probatorios sobre valoraciones menos formales, más “intuitivas” o derivadas de la
experiencia, con el fin de evitar o minimizar los fracasos de las políticas causados por un desajuste
entre las expectativas del gobierno y las condiciones reales sobre el terreno. El movimiento de las
políticas públicas basadas en las evidencias es, pues, el último de una serie de esfuerzos realizados
por los reformadores de los gobiernos en el último medio siglo para mejorar la eficiencia y la
efectividad de la elaboración de políticas públicas mediante la aplicación de una racionalidad
evaluadora sistemática a los problemas de las políticas (Pawson, 2006).
Exactamente qué constituye una “elaboración de políticas basada en la evidencia” y si los

esfuerzos de análisis en este sentido resultan en realidad en políticas mejores o perfeccionadas es algo
controvertido. Mediante un proceso de análisis empírico teóricamente informado y conscientemente
dirigido los gobiernos pueden aprender mejor de la experiencia, no repetir los errores o lo ya pasado,
y aplicar mejor nuevas técnicas para la resolución de problemas antiguos y nuevos.
142
La valoración del éxito o el fracaso de las políticas
La evaluación de la política se hace difícil por las dificultades que surgen al valorar el éxito o
fracaso de las iniciativas públicas. Como han argumentado Bovens y t’ Hart (1996: 4), “la ausencia
de criterios fijos para el éxito y el fracaso, que se apliquen independientemente del momento y el
lugar, es un problema serio” para cualquier persona que quiera entender la evaluación de políticas.
Las políticas pueden tener éxito o fracasar de muchas maneras (ver Tema 10). A veces, un conjunto
de políticas públicas puede fallar, mientras que con más frecuencia son algunos programas específicos
dentro de un sector de políticas los que pueden ser calificados como éxito o no. Y tanto las políticas
como los programas pueden tener éxito o fracasar, ya sea en términos sustantivos, es decir,
suministrar o no los bienes o procedimentales como ser legítimo o ilegítimo, equitativo o parcial,
justo o injusto.
Como vimos en el Tema 10, el “éxito” siempre es difícil de definir. En algunos casos de un
desastre inequívoco, como un accidente de aviación o la fusión de un reactor nuclear, los análisis
pueden determinar las causas más obvias tales como los fallos técnicos, la incompetencia
administrativa, o la corrupción (Bovens y t’ Hart, 1996; Gray y t’ Hart, 1998). La evaluación también
puede descubrir las causas menos conocidas de deterioro como la “deriva práctica”, en la que se
permite que se produzcan desviaciones cada vez más grandes de las normas esperadas hasta que,
finalmente, se produce un fallo significativo del sistema. Aunque algunas de las lecciones extraídas
de estos accidentes espectaculares, como el característico potencial de fracaso de los sistemas
organizativos complejos cuando los elementos están acoplados demasiado holgada o demasiado
estrechamente (Perrow, 1984) , pueden trasladarse a los estudios sobre las políticas públicas, aunque
las causas detrás de los fracasos más típicos de las políticas, como los gastos excesivos en el desarrollo
de los proyectos o las consecuencias no intencionadas de una iniciativa política, son más difíciles de
precisar.
Los fracasos pueden ocurrir en cualquier etapa del ciclo de las políticas públicas y no tienen
necesariamente su origen en el mismo estadio. Así, un gobierno abiertamente ambicioso puede
acordar afrontar problemas intratables (“problemas retorcidos” [wicked] ver Tema 2) (Pressman y
Wildavsky, 1973) en la fase de establecimiento de la agenda, una decisión que puede llevar al fiasco
en cualquier etapa posterior del ciclo. El fracaso también puede surgir de una falta de coincidencia
entre los objetivos y los medios en la etapa de formulación, o puede ser el resultado de las
consecuencias de los fallos o errores de apreciación en la fase de adopción de decisiones. Otro
conjunto de escollos surge a través de varios “fallos de implantación” en los cuales los objetivos de
los decisores no logran ser llevados a la práctica correctamente o con precisión. El fracaso de la
política también puede deberse a la falta de una supervisión efectiva por los decisores sobre quienes
implantan la política. Por último, el fallo puede provenir de los gobiernos y los responsables políticos
que no evalúan de manera efectiva los procesos políticos y de aprendizaje.
En muchas circunstancias, el funcionamiento de un sistema de políticas públicas es demasiado
peculiar, los actores demasiado numerosos y el número de resultados demasiado pequeño para
permitir posteriores análisis claros e inequívocos de los resultados de política pública. Sin embargo,
estos esfuerzos se realizan por muchos actores con diferentes grados de formalidad y los resultados
de estas investigaciones, ya sean exactos o no, realimentan el proceso de las políticas públicas,
influyendo en la orientación y el contenido de las iteraciones ulteriores del ciclo.
El papel de los actores en esta etapa es crucial. Diferentes grupos de actores pueden realizar
distintos tipos de evaluación y pueden tener un impacto muy diferente en las deliberaciones y
actividades políticas posteriores. Como Bovens y t’ Hart (1996: 21) apuntan, en última instancia, los
“juicios sobre el éxito o el fracaso de las políticas o programas públicos son altamente maleables. El
fracaso no es inherente a los acontecimientos políticos perseguidos.
143
"Fracaso" es un juicio sobre los acontecimientos”. Estos juicios sobre el éxito y el fracaso de
las políticas dependen a menudo en parte de la imputación de nociones de intencionalidad a los actores
del gobierno, en el supuesto de que, parafraseando a Shakespeare había un cierto “método en su
locura” y que los actores políticos querían conseguir lo que sus acciones han producido. La
intencionalidad hace posible evaluar los resultados de la elaboración de las políticas respecto a las
expectativas. Sin embargo, incluso con esta suposición racional, la evaluación no es una tarea sencilla.
En primer lugar, como hemos visto, las intenciones del gobierno pueden ser vagas y ambiguas, o
incluso potencialmente contradictorias o excluyentes. En segundo lugar, las etiquetas como “éxito”
y “fracaso” son inherentemente relativas y serán interpretadas de manera diferente por los distintos
actores de la política pública y los observadores. Por otra parte, estas calificaciones son también
herramientas semánticas utilizadas en los debates públicos para buscar una ventaja política. Es decir,
las evaluaciones de las políticas afectan a las consideraciones y las consecuencias relacionadas con
la valoración de la culpa y la reclamación del crédito por las actividades del gobierno en todas las
etapas del proceso de elaboración de las políticas públicas, todo lo cual puede tener consecuencias
electorales, administrativas y de otro tipo para los actores políticos (Bovens y t’ Hart, 1996: 9; Hood,
2012).
Este tipo de juicios están ligados consustancialmente, al menos en parte, a factores como la
naturaleza de las teorías causales utilizadas para el encuadre de los problemas en las etapas de
establecimiento de la agenda y de la formulación de las políticas y a las soluciones conceptuales
desarrolladas en esta última etapa. Otros factores importantes son las expectativas de los decisores
sobre los resultados probables de su programa o de las políticas y el lapso de tiempo permitido para
que esos resultados se materialicen antes de que los evaluadores hagan sus valoraciones (Bovens y t’
Hart, 1996: 37). Los procesos de evaluación de las políticas, que reconocen estos sesgos incorporados,
a menudo simplemente tienen como objetivo proporcionar suficiente información para hacer
afirmaciones razonablemente inteligentes y defendibles sobre los resultados de las políticas, en lugar
de ofrecer explicaciones definitivas que hagan afirmaciones definitivas sobre su nivel absoluto de
éxito o fracaso.
Los tipos de evaluación de las políticas
Para la evaluación de las políticas es fundamental su posible impacto en la introducción de

cambios en ellas. Después de todo, el propósito implícito de la evaluación es cambiar la política si se
considera necesario, como resultado de la realización de una revisión. Esto hace la actividad en esta
fase “final” del ciclo básica, ya que en la mayoría de los casos nuevas actividades y nuevas rondas en
la elaboración de las políticas públicas serán el resultado de, o seguirán al producto de los procesos
evaluativos. La actividad de varios tipos distintos de evaluadores genera distintas clases de análisis y
evaluación de políticas. En un plano general, las evaluaciones de las políticas pueden clasificarse en
cuatro grandes categorías de evaluación: administrativa, judicial, política, y científica, las cuales se
diferencian en la forma en que se llevan a cabo, los actores involucrados y sus efectos.
La evaluación administrativa
La evaluación administrativa está abundantemente tratada en la literatura académica sobre la

evaluación de las políticas. Por lo general, se lleva a cabo dentro de un gobierno, de vez en cuando
por unidades administrativas o agencias especializadas cuya única tarea consiste en evaluar, pero más
a menudo por los supervisores financieros, jurídicos y políticos vinculados a los departamentos
existentes del gobierno, las agencias ejecutivas especializadas, los parlamentos y el poder judicial.
Los consultores privados también pueden ser contratados por las distintas ramas y organismos del
gobierno para llevar a cabo evaluaciones profesionales.
144
La evaluación administrativa se limita por lo general, aunque no siempre, a examinar la

prestación eficiente de los servicios públicos e intenta determinar si se está consiguiendo “valor por
el dinero” sin dejar de respetar los principios de justicia y democracia. Su objetivo es garantizar que
las políticas están logrando sus objetivos esperados al menor coste posible y con la menor carga sobre
los ciudadanos. Esta pasión por la eficiencia ha inspirado numerosos sistemas evaluativos formales,
tales como la gestión por rendimiento y el análisis del personal, así como la realización de auditorías
anuales y la creación de sistemas de presupuestación que intentan ajustar mejor los fines y los gastos
de lo que ha sido la práctica de la presupuestación tradicional. Para ello, se necesita información
precisa (“evidencias”) sobre la ejecución del programa y su recogida de manera estandarizada para
permitir la comparación de los costes y los resultados a lo largo del tiempo y en todos los sectores de
las políticas públicas. Estos esfuerzos son bastante técnicos y cada vez más sofisticados, aunque el
aumento de la complejidad no va acompañado necesariamente de un incremento similar en su
utilidad.
Las evaluaciones administrativas de las políticas públicas poseen una variedad de formas y son
muy diferentes en sus niveles de sofisticación y formalización. Las realizadas por los organismos
gubernamentales y por “organismos no partidistas” en condiciones de libre competencia pueden
agruparse, en general, en cinco tipos diferentes: (1) la evaluación del proceso; (2) la evaluación del
esfuerzo; (3) la evaluación del rendimiento; (4) la evaluación de la eficiencia; y (5) la evaluación de
la efectividad.
1) Las evaluaciones de proceso examinan los métodos organizativos, incluidas las
normas y los procedimientos operativos, que se utilizan para ejecutar programas. El objetivo
habitualmente es comprobar si un proceso puede simplificarse y hacerse más eficiente. Con este fin,
la implantación de una política se divide en tareas discretas, como la planificación estratégica, la
gestión financiera y las relaciones con los clientes o usuarios, y luego una o más de ellas se evalúan
por la eficiencia, la efectividad y/o la responsabilidad.
2) La evaluación del esfuerzo trata de medir la cantidad de insumos del programa, es

decir, la cantidad de esfuerzo del gobierno para el cumplimiento de sus objetivos. El insumo puede
consistir en personal, espacio de oficina, comunicaciones, transporte, etc., todo lo cual se calcula en
función de los costes monetarios involucrados. El propósito de esta evaluación es establecer los datos
de referencia que pueden utilizarse para la posterior evaluación de la eficiencia o la calidad de la
prestación de servicios.
3) La evaluación de rendimiento examina los productos del programa en lugar de los

insumos. Los ejemplos de productos pueden ser camas de hospital o matrículas escolares, el número
de pacientes atendidos o los niños escolarizados. El objetivo principal de la evaluación del
rendimiento es simplemente determinar qué está produciendo la política, con frecuencia sin tener en
cuenta los objetivos establecidos. Este tipo de evaluación produce datos (“medidas de rendimiento”)
que se utilizan como insumos en evaluaciones más completas e intensivas que se mencionan a
continuación.
4) La evaluación de la eficiencia intenta valorar los costes y juzgar un programa según si
pudieran lograrse de manera más eficiente la misma cantidad y calidad de productos, es decir, a un
coste menor, a través de diversos tipos de racionalización de la producción. Las evaluaciones de
insumos y productos son los componentes básicos de este método de evaluación, cuya importancia
aumenta en tiempos de restricciones presupuestarias. Las dificultades de las evaluaciones más
completas de la efectividad significan que los responsables políticos suelen tener que contentarse con
las evaluaciones de eficiencia como una “segunda mejor” alternativa. Este tipo de evaluación se lleva
a cabo corrientemente por consultores externos contratados por los gobiernos.
145
5) Por último, la evaluación de la efectividad o eficacia (también conocida como la

evaluación de adecuación del rendimiento o la auditoría “valor por dinero”) implica un nivel adicional
de complejidad añadido a la simple adición de los insumos o productos de los programas; se pretende
averiguar si el programa está haciendo lo que se suponía que debía hacer. En este tipo de evaluación,
el rendimiento de un determinado programa se compara con sus objetivos previstos para determinar
si el programa está cumpliendo con sus fines y/o si las metas deberán ajustarse a la luz de los logros
del programa. Las necesidades de información son inmensas y el nivel de sofisticación necesario para
llevarlo a cabo es más elevado del disponible generalmente en el gobierno, lo que lleva a la creación
de unidades especializadas en muchas jurisdicciones, tales como auditores generales, para llevarlas a
cabo.
Estos diferentes tipos de evaluación administrativa de las políticas públicas han generado
diversos sistemas evaluativos formales o técnicas cuya aplicación en muchas jurisdicciones ha
fomentado el crecimiento de la profesión de analista de políticas públicas. En los años 1970 y 1980
incluían sistemas tales como el Sistema de Planificación y Presupuesto por Programas (PPBS,
Planning Programming Budgeting System) desarrollado por primera vez en la Ford Motor Company
y luego adoptado por el Departamento de Defensa y, finalmente, todo el gobierno federal de Estados
Unidos; el Presupuesto de Base Cero (Zero-Based Budgeting), una variante del PPBS desarrollado
en la Xerox Corporation y adoptado por el gobierno del presidente Carter en los EE.UU. y, más tarde,
en muchos otros países; y la Gestión por Objetivos (Management by Objectives), un sistema de auto-
informes de gestión del rendimiento implantado en los EE.UU.
Estas técnicas se han empleado en diversos grados por diferentes gobiernos de todo el mundo.
Además, los diferentes países y gobiernos desarrollaron sus propios sistemas de evaluación. Así, en
Canadá, por ejemplo, se introdujo en el ámbito federal en la década de 1980 un Sistema de Gestión
de Políticas y Gastos, junto con una nueva Oficina de la Auditoría General con un mandato específico
para llevar a cabo la evaluación, mientras que el Consejo Federal del Tesoro trató de introducir un
nuevo sistema de medición del rendimiento operacional para todo el gobierno.
Más recientemente, estas técnicas incluyen esfuerzos para establecer indicadores de resultados
o puntos de referencia (benchmarks) que puedan permitir que los esfuerzos y los resultados del sector
público sean comparados entre las agencias o con sus equivalentes del sector privado. Estos esfuerzos
se han popularizado en América del Norte en los movimientos de “reinvención” del gobierno, y se
han convertido en una herramienta predominante de la denominada “Nueva Gestión Pública”, que ha
inspirado la reforma administrativa hacia unas administraciones públicas más reducidas y estilizadas
en Europa, Australasia, América Latina y en América del Norte.
Aunque se ha puesto mucha energía en el desarrollo de estas técnicas formales y sistemáticas o
en todo el sistema de evaluación de las políticas, no han logrado superar las limitaciones inherentes
al análisis racionalista de las mismas. Los requisitos previos para su éxito son demasiado elevados
para ser cumplimentados en el mundo de los avatares de la elaboración de las políticas públicas.
Cualquier énfasis en examinar en qué medida los objetivos de la política se logran mediante un
programa debe lidiar con la realidad de que las políticas no suelen establecer sus fines con precisión
suficiente como para permitir un análisis riguroso de si se están cumpliendo; además, los gobiernos
a menudo no desean que sus fallos sean publicitados y diseccionados, a diferencia de lo que
consideran sus éxitos.
Por otra parte, la misma política pública puede estar dirigida a lograr una variedad de objetivos,
sin indicar su prelación. Los problemas sociales y económicos tienden a estar estrechamente
relacionados entre sí, como es el caso, por ejemplo, con el empleo y la vivienda, y es prácticamente
imposible aislar de manera independiente y evaluar los efectos de las políticas dirigidas a cualquiera
de ellos. Además, cada política tiene efectos sobre otros problemas distintos de aquellos a los que va
destinada, lo que debería tenerse en cuenta en una evaluación integral, pero que puede hacer que la
tarea evaluación poco manejable y difícil de gestionar. Las dificultades para la recogida de
146
información fiable y utilizable, y su agregación en puntos de referencia generalmente aceptables,

agravan estos problemas.
Las limitaciones que afronta la evaluación administrativa de las que hemos mencionado solo
algunas se incrementan con el nivel de sofisticación y amplitud esperada de esos análisis. Por tanto,
las evaluaciones de eficacia, que serían claramente de mayor utilidad para los responsables políticos,
son las más difíciles de realizar. Debido a estas dificultades, el entusiasmo por la evaluación
administrativa racional ha ido menguando desde la década de 1980. Aunque la reciente atención que
se presta en algunas áreas como la atención sanitaria a la noción de la elaboración de políticas basada
en evidencias ha revitalizado un tanto el campo, los límites significativos en la capacidad de recoger
y aplicar datos relevantes sobre los programas pertinentes siguen debilitando el entusiasmo por, o la
implantación de, esta forma de evaluación de las políticas públicas.
Para ampliar la evaluación administrativa e intentar, de alguna manera, valorar la cuestión de
la eficacia del programa, muchos gobiernos han experimentado con la creación de agencias
especializadas de auditoría interna y con la promoción de la participación pública en el proceso de
evaluación. La intención es tanto evaluar mejor las políticas como atajar la oposición a estas políticas
sobre la base de una “falta de consulta” con las partes interesadas o afectadas del público. Pero la
utilidad y la legitimidad de este tipo de foros públicos han sido impugnadas por muchos motivos.
Existe preocupación con el grado en el que los participantes son realmente representativos de una
gama de puntos de vista e ideas y con los efectos de cuestiones como la financiación de la calidad y
cantidad de la representación.
Evaluación judicial
Un segundo tipo de evaluación de las políticas públicas no se ocupa de los presupuestos, las
prioridades, la eficiencia, y los gastos, por sí mismos, sino de las cuestiones jurídicas relacionadas
con la forma en que se implantan los programas del gobierno. Estas evaluaciones se llevan a cabo por
el poder judicial y se ocupan de los posibles conflictos entre las acciones gubernamentales y las
disposiciones constitucionales o los estándares establecidos de comportamiento administrativo y los
derechos individuales.
El poder judicial tiene jurisdicción para revisar las acciones del gobierno, ya sea por iniciativa
propia o cuando lo pida un individuo u organización que presenta un recurso contra un organismo
gubernamental ante un tribunal de justicia. Los motivos de la revisión judicial difieren
considerablemente de un país a otro, pero por lo general se extienden hasta el examen de la
constitucionalidad de la política pública que se implanta, o si su ejecución o desarrollo violan
principios de derecho natural y/o justicia en las sociedades democráticas, o doctrinas religiosas o
ideológicas en otros. En el primer caso, los jueces suelen evaluar factores tales como si la política se
ha desarrollado y aplicado de una manera no caprichosa y no arbitraria de acuerdo con los principios
del debido proceso y el derecho administrativo aceptado.
En los países que se rigen mediante sistemas parlamentarios, como Australia, Nueva Zelanda,
Suecia, Japón, Irlanda y Gran Bretaña, los tribunales suelen concentrarse en si un tribunal inferior, u
organismo gubernamental ha actuado dentro de sus competencias o jurisdicción. Si es así, y si también
ha cumplido con los principios de la justicia natural y no ha actuado de una manera caprichosa o
arbitraria, entonces su decisión por lo general se mantiene, con sujeción a las disposiciones jurídicas
de apelación existentes. En pocas palabras, las revisiones judiciales en estos países se centran en
cuestiones o errores de derecho. Es decir, los tribunales de estos sistemas no revisan los hechos
específicos del caso, sino tienden a restringir su evaluación a cuestiones de procedimiento. Por lo
tanto, siempre y cuando los organismos administrativos operen dentro de su jurisdicción y de acuerdo
con los principios fundamentales de justicia y debido proceso, es poco probable que se anulen sus
147
decisiones. Los tribunales de los sistemas políticos con división de poderes constitucionalmente
arraigada, por el contrario, tienen un papel constitucional muy diferente, brindándoles más autoridad
y la legitimidad necesaria para cuestionar las acciones legislativas y ejecutivas. Como resultado, son
mucho más activos y están dispuestos a entrar a juzgar errores de hecho, así como de derecho en sus
evaluaciones del comportamiento administrativo.
Evaluación política
La evaluación política de las políticas gubernamentales es la que se lleva a cabo por casi todo
el mundo que tiene interés en la vida política. A diferencia de las evaluaciones administrativas y
judiciales, las evaluaciones políticas no son por lo general ni sistemáticas ni técnicamente
sofisticadas. De hecho, muchas son inherentemente partidistas, unilaterales y sesgadas. Las
evaluaciones políticas partidistas a menudo intentan simplemente etiquetar una política como un éxito
o un fracaso, para después exigir su continuación o su cambio. Lo mismo puede decirse de la labor
de muchos think-tanks que, al igual que los partidos políticos, imprimen un sesgo ideológico
específico a su evaluación. Esto no debe menoscabar su importancia, sin embargo, debido a que su
objetivo inicial al realizar una evaluación rara vez se dirige a mejorar las políticas de un gobierno,
sino más bien a apoyarlas o impugnarlas. La alabanza o la crítica en esta etapa pueden dar lugar a
nuevas iteraciones del ciclo ya que los gobiernos tratan de responder a las críticas, de forma similar
a lo que ocurre con gran parte de las más razonadas evaluaciones técnicas.
Aunque la evaluación política está siempre presente, su importancia en el proceso de
elaboración de las políticas suele aumentar en ciertos periodos concretos. Uno de los más importantes
de esos momentos en las democracias es en época de elecciones, cuando los ciudadanos tienen su
oportunidad de dictar sentencia sobre el desempeño del gobierno. Los votos en las elecciones o los
referendos expresan evaluaciones informales de los votantes sobre la eficiencia y la efectividad de
los gobiernos y sus programas y políticas públicas. Sin embargo, en la mayoría de los países
democráticos, los referendos o plebiscitos sobre determinadas políticas son relativamente raros. Si
bien las elecciones se llevan a cabo con regularidad, por su propia naturaleza implican por lo general
una serie de cuestiones, por lo que cuando los ciudadanos expresan sus preferencias y sentimientos
mediante las urnas, su evaluación se lleva a cabo generalmente como un juicio global, retrospectivo
o anticipatorio, sobre el conjunto de actividades de un gobierno en el poder en lugar de sobre la
efectividad o utilidad de políticas específicas. Sin embargo, la percepción pública de la ineficacia o
de los efectos nocivos de ciertas actuaciones destacadas del gobierno pueden afectar al
comportamiento electoral, cosa que los gobiernos saben bien y de la que toman nota si no quieren
fracasar el día de las elecciones.
Un tipo más habitual de evaluación política de las políticas públicas implica la consulta con los
miembros de los subsistemas de política pública pertinentes (redes de políticas, comunidades de
políticas, etc.). Hay muchos mecanismos para efectuar esas consultas, que incluyen el uso de algunos
de los instrumentos procedimentales que vimos en el Tema 3. Estos incluyen la creación de foros
administrativos para las comparecencias públicas y la creación de comisiones consultivas especiales,
grupos de trabajo y consultas con fines evaluativos, y pueden ir desde pequeñas reuniones de menos
de una docena de participantes que duran varios minutos a consultas públicas millonarias que reciben
miles de informes individuales y puede tardar años en completarse. En muchos países, la evaluación
política de la acción del gobierno está integrada en el propio sistema, en la forma, por ejemplo, de los
comisiones parlamentarias de investigación. Mientras que en algunos países, como los EE.UU., estas
tienden a reunirse en forma regular, en otros, como España, Reino Unido, Canadá o Australia, el
proceso puede ser menos rutinario y realizarse de una manera mucho más ad hoc.
148
Estos mecanismos políticos para la evaluación de las políticas públicas suelen permitir que el
gobierno se familiarice con las opiniones de muchos miembros del subsistema de políticas y el
público afectado sobre cuestiones específicas de política pública. Sin embargo, no es seguro que el
simple hecho de que un gobierno escuche las opiniones del público suponga un impacto en su política,
y mucho menos que esto conduzca a cambios en la misma. Su eficacia suele depender de si las
opiniones escuchadas son congruentes con las del gobierno en cuestión.
Evaluación científica
La evaluación de las políticas también puede constituir una actividad científico social que tiene
como objetivo proporcionar respuestas neutrales a la cuestión de si una política pública determinada
es efectiva o no. Esto implica que la evaluación se lleva a cabo por los científicos sociales de acuerdo
con ciertas normas básicas de la investigación. Como consecuencia, sólo puede llevarse a cabo por
expertos que estén capacitados de forma específica y estén familiarizados con las técnicas de
investigación necesarias. Si bien, en principio, es posible fundamentar las decisiones de política
pública sobre la evaluación científica, esto suele verse obstaculizado por consideraciones prácticas.
Una evaluación científica sistemática requiere recursos que a menudo no están disponibles para
los responsables políticos. Lo más importante, requiere tiempo y es difícil de proporcionar
especialmente en situaciones en las que los resultados se van a utilizar para la formulación de políticas
públicas. El tiempo también puede ser un problema para la evaluación científica, ya que el marco
temporal de los responsables políticos está limitado por los períodos electorales y por su deseo de
presentar sus éxitos políticos respaldados por pruebas antes de las elecciones. Sin embargo, para
establecer ciertos enunciados válidos acerca de los resultados de las políticas y/o sus impactos, se
necesita un período de observación de una determinada duración. A menos que esto se garantice, la
evaluación científica no puede producir una valoración precisa de los efectos de las políticas públicas.
En términos más generales, la evaluación científica es parte de la investigación en evaluación
(evaluation research), que representa una disciplina diferenciada de las ciencias sociales. Este cuerpo
de investigación tiene como objetivo discutir cuestiones metodológicas relacionadas con la
evaluación del éxito de la política, el establecimiento de causalidad entre esta y sus efectos y las
técnicas de análisis adecuadas. Se ha producido un vivo debate en la investigación de evaluación
sobre cómo integrar las consideraciones teóricas y mejorar la construcción de teorías. Aunque las
circunstancias prácticas que rodean a la evaluación de políticas también forman parte del debate
científico, está claro que la investigación en evaluación no tiene una relación estricta con el proceso
político que produce las políticas públicas, lo que la distingue de los tres tipos de evaluación
anteriores. Sin embargo, queremos hacer hincapié en que ha habido casos en los que la investigación
en evaluación científica ha configurado la formulación de políticas posteriores. Los experimentos de
impuesto sobre la renta negativos que se realizaron en los años 1960 y 1970 en los Estados Unidos,
por ejemplo, configuraron las políticas de bienestar posteriores mediante la proyección de que el
carácter elástico de la oferta trabajo proporcionaría cantidades variables de garantías de bienestar.
Los métodos de evaluación
Los estudios de evaluación se centran en la efectividad de una política y en comprobar si ésta

aminora un problema social dado. Los estudios de evaluación también pueden evaluar la eficiencia
de una política: es decir, si se han utilizado los mínimos recursos para conseguir los fines. Esta
diferencia entre la efectividad y la eficiencia se refleja en los diferentes tipos de evaluaciones: (casi-
)experimental, cualitativa, económica y, dentro de estas últimas, la medición del rendimiento. La
evaluación económica y la medición del rendimiento se emplean sobre todo en las evaluaciones
149
administrativas y para abordar el interés por la eficiencia, aunque esta última también puede ser útil
para evaluar la efectividad. Los métodos (casi-)experimentales y cualitativos se utilizan
principalmente para el propósito de las evaluaciones científicas y están interesados principalmente en
la efectividad de una política.
Los modelos experimentales
Los modelos experimentales están estrechamente relacionados con los métodos de las ciencias
sociales en la medida en que priorizan la exactitud y la objetividad de la información generada. Los
experimentos sociales valoran esencialmente la eficacia de una política comprobando si ha conducido
a cambios en los resultados y/o los impactos que ha sido diseñada para llevar a cabo. Los
experimentos sociales acometen esta cuestión básica, proporcionando estimaciones potencialmente
imparciales de los efectos de la política. Es decir, que intentan producir una estimación de los efectos
que es enteramente atribuible a la política misma, en lugar de a otros factores. En otras palabras, los
estudios experimentales de evaluación tienen que ver con la exploración de la causalidad, es decir,
una asociación entre una causa y un efecto.
El más simple de todos los diseños experimentales es el experimento aleatorio de dos grupos
después de una prueba. Un grupo se ve afectado por una determinada política (grupo experimental)
y el otro grupo no (grupo de comparación). Los miembros de los dos grupos se asignan al azar. Los
dos grupos se miden después de que el grupo experimental se vio afectado. La aleatorización
proporciona medidas que, si el experimento está correctamente diseñado y cumple sus requisitos de
control, proporcionan una fuerte evidencia de los resultados y/o impactos de la política,
independientemente de los factores perturbadores.
Evaluación cualitativa
Los evaluadores también pueden emplear métodos cualitativos para evaluar los efectos de una
política pública. Estos son mejores para examinar el “por qué” o el “cómo” alguna política ha
producido los resultados que ha ocasionado. Las evaluaciones cualitativas hacen hincapié en la
importancia de la observación, la necesidad de mantener la complejidad del contexto, y el valor de la
interpretación humana subjetiva del proceso. Las técnicas cualitativas, como las entrevistas semi-
estructuradas o abiertas y los grupos de discusión, son más abiertas que los métodos cuantitativos y
son más valiosas para la recogida y análisis de los datos que no se reducen fácilmente a cifras. Son
particularmente útiles para la investigación exploratoria, ya que tienden a construir desde estas
experiencias hacia arriba, buscando pautas, pero manteniendo una postura abierta hacia lo nuevo o
inesperado. Para establecer un vínculo causal entre los productos y los resultados y/o impactos de las
políticas, deben ser combinados con los métodos (casi-)experimentales.
El enfoque cualitativo comienza con la recogida de datos que se basa en diferentes técnicas
como: las narraciones; la observación directa e indirecta (discreta); las interacciones entre las partes
interesadas y el evaluador; las pruebas documentales; y otras fuentes de información. El enfoque
elabora así una comprensión del programa. En este contexto, las evaluaciones cualitativas persiguen
un enfoque holístico en la medida en que tienen en cuenta los diferentes puntos de vista sobre la
política de que se trate y sus efectos en todos las partes interesadas. Por tanto, una evaluación no se
lleva a cabo sólo desde la perspectiva del actor de la implantación, sino también tiene en cuenta los
puntos de vista de la población afectada. Los datos se analizan posteriormente mediante estudios en
profundidad, que pueden depender de argumentos contrafácticos para contrastar los resultados reales
150
con los esperados. Sin duda, el análisis de datos cualitativos puede ser una tarea difícil. Por ejemplo,
los evaluadores cualitativos prestan atención a las palabras reales que la gente ha usado durante las
entrevistas, lo que puede dar lugar a una considerable complejidad y hacer que sea difícil de resumir
y presentar los resultados. Al mismo tiempo, sin embargo, proporcionan una herramienta ideal para
el aprendizaje sobre el rendimiento de una política cuando las capacidades de recogida de datos son
limitados.
Evaluación económica
Las evaluaciones económicas implican la identificación, medición, valoración y comparación

de los costes (insumos) y beneficios (resultados/impactos) de dos o más políticas alternativas. Los
costes y las consecuencias de las intervenciones o hipótesis alternativas se comparan para encontrar
el mejor uso de los recursos escasos, centrándose así en la eficiencia de una política. Se utiliza
principalmente para las evaluaciones administrativas. Se diferencian en función de su alcance y
propósito. Pueden tener un enfoque muy estrecho, en el que los evaluadores sólo están preocupados
por las consecuencias de los recursos para el organismo encargado de la implantación (por ejemplo,
en el caso de las prestaciones por hijo, por el ministerio de asuntos de la familia o su equivalente). En
estas evaluaciones, se puede preferir una nueva intervención que traslada los costes a otra agencia.
Alternativamente, las evaluaciones económicas pueden examinar costes sociales más amplios.
En estas evaluaciones, una nueva intervención que desplace los costes relativos pero no reduzca los
costes totales puede no ser deseable.
Los tres tipos principales de evaluación económica son el análisis de coste-beneficio, análisis
de coste-efectividad y el análisis coste-utilidad. Todos ellos abordan temas de eficiencia en lo que
respecta a las intervenciones sociales.
• El análisis coste-beneficio implica sopesar los costes totales previstos con relación a los
beneficios totales esperados de una o más acciones con el fin de elegir la mejor opción. Con
este propósito, los beneficios y los costes se suelen expresar en términos de dinero y están
ajustados por el valor del tiempo, por lo que todos los flujos de beneficios y costes en el tiempo
se expresan sobre una base común en términos de su valor actual.
• El análisis coste-efectividad compara los costes relativos y los resultados de dos o más
políticas. Es distinto del análisis de coste-beneficio, que asigna un valor monetario a la medida
del efecto. A menudo se utiliza en el ámbito de los servicios de salud, donde puede ser
inapropiado para monetizar los efectos sobre la salud. Normalmente se expresa en términos
de una relación donde el denominador es una ganancia en la salud de una medida (por ejemplo,
años de vida) y el numerador es el coste asociado con la ganancia de la salud.
• Del mismo modo, el análisis coste-utilidad consiste en examinar si se debe realizar una acción.
Debido a la fuerte superposición entre los conceptos de rentabilidad y análisis de coste-
utilidad, este último se menciona generalmente como un caso específico relativo a la salud y
la esperanza de vida.
151
La medición del rendimiento
En contraste con los métodos de evaluación anteriores, la medición del rendimiento puede tener
en cuenta las consideraciones de efectividad y eficiencia. La medición del rendimiento se diferencia
de las anteriores formas de evaluación en la utilización de la información obtenida, ya que se espera
que los agentes que ejecutan y los directores de los programas vayan a ser responsables de la
consecución de los objetivos previstos. Por otra parte, el análisis se centra sobre todo en el nivel
directivo. La medición del rendimiento se refiere al uso de los recursos de la organización en relación
con un objetivo predefinido, que se caracteriza por un seguimiento y la notificación de los logros de
la política en curso. Esta definición indica claramente que la presentación de informes es una actividad
fundamental para la medición del rendimiento. Por lo general se lleva a cabo por los directivos del
programa o del organismo. En este sentido, la medición y la evaluación del programa son
complementarias en la recogida de información para reducir la incertidumbre en torno a una medida
de política pública. El propósito fundamental de la medición es, como en la evaluación de políticas,
mejorar las intervenciones: el rendimiento no es sólo un concepto, sino también una agenda.
Originalmente, la medición del rendimiento surgió en Estados Unidos en el nivel del gobierno
local, donde fue posible evaluar los insumos y productos de los servicios de la administración local.
En el Reino Unido, fue un componente esencial de la reforma general de la administración pública
en la década de 1980 bajo el gobierno de Thatcher. Las publicaciones del gobierno de esa época
explicitaban los hipotéticos vínculos entre el aumento de la eficiencia gestora, una disminución
prevista en el gasto público y el crecimiento económico. Durante la época del Nuevo Laborismo
(1997-2010) hubo un claro impulso al aumento de la transparencia en el rendimiento de los servicios
públicos mediante la introducción de objetivos en todas las áreas del sector público.
Conclusión: los principales componentes de la evaluación
¿Cambio o finalización? Tras la evaluación, la etapa siguiente en el ciclo de las políticas

públicas suele ser el cambio. Rara vez se mantienen las políticas en la misma forma exacta a lo largo
del tiempo, están evolucionando constantemente. Este cambio puede ser el resultado de una
evaluación, pero con mayor frecuencia es producto de las transformaciones del entorno
socioeconómico o político, el aprendizaje del personal que administra el programa, o sencillamente
de una reelaboración de las estructuras e ideas existentes. Cuando una política o programa son
evaluados o reconsiderados, son posibles tres resultados: su mantenimiento, su terminación o su
sustitución por otro nuevo.
La primera posibilidad ocurre raramente de manera consciente, pero sucede como resultado de
un sencillo fracaso en adoptar decisiones, aunque es posible que se reconsidere seriamente una
política y luego se mantenga de la misma manera. Tampoco es frecuente que muchos programas
públicos se supriman, porque una vez empezadas las políticas públicas adquieren vida propia:
desarrollan organizaciones, contratan personal, crean una clientela que depende del programa para
ciertos servicios. Puede que las organizaciones, programas y políticas públicas no sean inmortales,
pero son relativamente pocas las que se suprimen. En consecuencia, la sustitución de las políticas
públicas es el destino más probable de un programa o política existentes. La “sucesión” puede adoptar
diversas formas (Peters [1982] 1993: 161-162; Levine, Peters, Thompson 1990: 98-99):
• Lineal. Implica la sustitución directa de un programa, política u organización por otra, o el
simple cambio de su emplazamiento administrativo.
• Fusión. Algunas sucesiones traen consigo la refundición de varios programas independientes
en uno solo.
• División. Algunos programas se dividen en dos o más componentes individuales.
152
• No-lineal. Algunas sucesiones son complejas y comportan elementos de otros tipos como, por
ejemplo, en la creación de un nuevo departamento ministerial.
No hay incompatibilidad fundamental entre los tipos y métodos de evaluación descritos

anteriormente; cada uno de ellos aborda una dimensión valiosa y complementa así nuestra
comprensión de los efectos de una política determinada. En los últimos años la atención se ha centrado
cada vez más en cómo se podría integrar los resultados de las evaluaciones que utilizan diferentes
estrategias llevadas a cabo desde diferentes perspectivas y con distintos métodos. Independientemente
de la estrategia que adopte un investigador, hay algunos elementos que son inherentes a cada
evaluación. Se pueden considerar ocho pasos esenciales para llevar a cabo una evaluación.
1) El primer paso requiere la identificación de los clientes de la evaluación (por ejemplo, los
responsables políticos, la comunidad científica, los beneficiarios de la medida de la política).
2) En segundo lugar, tienen que formularse preguntas o criterios de evaluación claros (por
ejemplo, eficacia, pertinencia de la política para tratar el problema, sostenibilidad, efectos no
deseados equidad, entre otros).
3) El tercer paso es acerca de la evaluación de los recursos disponibles para llevar a cabo el
proyecto de evaluación (tiempo, personal, infraestructura de la organización, etc.) y en esta
fase debe responderse a la pregunta de si estos recursos fueron los adecuados y se utilizaron
de la forma prevista alcanzando a la población objeto de la política.
4) El cuarto paso consiste en el análisis detallado de los efectos previstos de la medida de política
pública.
5) El quinto es acerca de la selección de la estrategia de evaluación más adecuada (por ejemplo,

una metodología (casi-)experimental frente a un diseño cualitativo).
6 y7) Los dos siguientes pasos, sexto y séptimo versan sobre el desarrollo de las medidas y la
recogida de los datos y su análisis. En lo que se refiere al análisis de datos pueden emplearse otros
métodos además de los descritos anteriormente, incluyendo técnicas para la descripción de las
características de la distribución de los datos. Esas técnicas descriptivas incluyen gráficos de barras,
gráficos de líneas y tablas de frecuencia de las observaciones de las categorías individuales, lo que
permite una evaluación comparativa de los datos. Por ejemplo, se podría preparar una tabla que
muestre el consumo de bebidas alcohólicas antes y después de la aprobación de un aumento del
impuesto sobre el alcohol, desglosado por grupos de edad y/o género. De esta manera, el efecto
esperado (es decir, menor consumo) se puede investigar en cuanto a si es o no es observable en toda
la población objetivo o sólo en partes de ella.
8) El octavo y último paso es la publicación de los resultados y la presentación de recomendaciones

para la mejora de la medida de política existente. La evaluación versa sobre la valoración de los
resultados e impactos esperados e inesperados de las políticas públicas.
Existen múltiples estrategias para el diseño de un estudio de evaluación. Lo más importante, es

que el evaluador sea claro acerca de si el interés principal es valorar la eficacia o la eficiencia de una
medida concreta. Una vez adoptada esta decisión, se puede optar entre varios métodos de evaluación.
Otra cuestión importante se refiere a la finalidad de la evaluación. Los hallazgos dependerán de la
manera en que se realice la evaluación ya que una valoración exclusivamente objetiva de los efectos
153
de la política es casi imposible. De esto se deduce que los resultados de los estudios de evaluación
con independencia de lo bien diseñados que estén siempre deben considerarse en el contexto social
en el que se llevaron a cabo.
Hemos aprendido en este capítulo que la evaluación es una parte integral de la elaboración de
las políticas públicas basada en la evidencia y por lo tanto es importante para facilitar información a
los responsables políticos. La reciente popularidad de este enfoque puede verse como un reflejo de
las crecientes incertidumbres que circundan la formulación de las políticas y la renovada complejidad
de las decisiones; la evidencia científica parece ofrecer una manera de controlar esta incertidumbre y
reducir esa complejidad. Dependiendo de los resultados del proceso de evaluación, puede iniciarse
un nuevo ciclo de la política pública con el objetivo de terminar o modificar la política evaluada. Por
tanto, la evaluación es una herramienta importante para la elaboración de las políticas públicas, ya
que podría relanzar una cuestión de nuevo a la agenda política y motivar a los actores para mejorar el
diseño de las políticas. Sin embargo, qué lecciones se extraigan en realidad de los hallazgos de la
evaluación para las futuras actuaciones de política pública constituye una decisión política.
154
TEMA 10: EL ÉXITO Y EL FRACASO DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS
Uno de los servicios que quizá puede rendir la investigación política académica a la comunidad
consiste, creo, en proporcionar estándares razonables para la valoración crítica del estado de los
asuntos públicos que sustituya a la mera reproducción de consignas partidistas tan frecuente en
nuestro sistema de medios y política. Con este fin se examina a continuación la no muy abundante
literatura especializada sobre el éxito y el fracaso de las políticas públicas. El objetivo es tratar de
proporcionar un marco de referencia con el que acercarse y dar sentido a la naturaleza compleja del
éxito en las políticas públicas, entre todas las ambigüedades y contradicciones que acompañan la
retórica política de los gobiernos sobre que sus políticas “están funcionando bien”. Sin embargo, por
más laudable que sea el “decirle la verdad al poder” (Wildavsky 1987), y debería perseverarse con
fuerza por ese camino, los académicos y los expertos no deben ser ingenuos sobre la naturaleza del
juego de evaluación en el que participan. Los esfuerzos para impulsar la lógica de la razón, el cálculo,
y la búsqueda desapasionada de la verdad en el mundo de la elaboración de las políticas públicas, no
pueden hacernos olvidar que la evaluación de éstas es un acto inherentemente normativo, una materia
de juicio político.
El plan de la exposición es como sigue. A modo de introducción se hace hincapié en las tres
perspectivas definitorias de las políticas públicas que van a servir de trama para ordenar el análisis en
el resto de la exposición. En segundo lugar, se realiza un revisión de los trabajos académicos sobre el
éxito y el fracaso de las políticas públicas en distintos ámbitos. En tercer lugar se desarrolla el marco
de referencia conceptual elaborado por McConnell (2010) que ha servido para orientar todo este texto.
¿Qué entendemos por política pública?
Las definiciones sobre qué se entiende por política pública (policy) suelen ser muy generales,
por ejemplo, en un texto clásico (Dye 1998: 2) se define como “cualquier cosa que los gobiernos
deciden hacer o no”. Los gobiernos contemporáneos hacen todo tipo de cosas desde construir
carreteras y otras infraestructuras hasta reglamentar la salubridad y el etiquetado de los alimentos,
culpabilizar a los opositores por ejercer mal la oposición o convocar elecciones. ¿Cómo puede
reducirse esa complejidad para tratar la materia del éxito y el fracaso?
Aunque no hay un acuerdo estricto sobre la naturaleza de las políticas públicas, sí disponemos
de diferentes tradiciones analíticas sobre lo que hacen los gobiernos que pueden sernos de alguna
utilidad. Estas perspectivas son tres.
La primera tradición es la que considera a la política pública como proceso. Este es el enfoque
clásico del ciclo o de los sistemas que se origina en las décadas de 1950 y 1960 y que continúa hasta
la fecha. En esencia lo que hacen los gobiernos es definir los asuntos, examinar las opciones, consultar
o no sobre las alternativas, adoptar decisiones, decidir cómo se pondrán en práctica y qué
procedimientos se emplearán para evaluar. Por ejemplo, Chari y Heywood (2009), en un análisis del
proceso de elaboración de políticas públicas en la España democrática con tres estudios de caso sobre
las privatizaciones, la redacción de la Constitución europea, y la política educativa, arguyen que el
desarrollo de la política educativa en España ha sido dirigido por un fuerte núcleo del ejecutivo,
dejando al margen a otros actores como las asociaciones de padres o profesores. En este caso,
determinadas normas constitucionales permiten al gobierno de la nación una posición levemente
privilegiada en la elaboración de la política educativa. Sin embargo, determinar el proceso es algo
que suelen hacer los gobiernos. Deciden a quién, cuándo y cómo consultan; el rango de alternativas
que se considerarán seriamente, y el camino que se seguirá, sea la promulgación de nueva legislación
155
o la rectificación de la existente. En consecuencia, cualquier examen creíble del éxito de las políticas
públicas necesita tener en cuenta que los procesos pueden tener éxito o fracasar.
La segunda tradición se centra en las mismas decisiones o en las “herramientas” específicas
(inacción, persuasión, recursos, regulación, provisión) empleadas por los gobiernos para afrontar los
problemas. Estas cuestiones se refieren a los aspectos programáticos de las políticas públicas. Todos
los gobiernos tienen programas aun cuando no los denominen así formalmente, sobre todo si hay una
decisión de no intervenir. Por ejemplo, las campañas de prevención de enfermedades de transmisión
sexual.
La tercera tradición se centra en las dimensiones propiamente políticas de una política pública,
por ejemplo, mejorando la reputación y las perspectivas electorales de un gobierno o reforzando su
agenda en un sentido amplio y la perspectiva que promueve. Los procesos y los programas, junto con
las actividades y las opciones adoptadas por un gobierno pueden tener un impacto profundo en
mejorar o destruir las posibilidades electorales de un gobierno y en su capacidad para mantener el
rumbo que ha escogido. Esta concepción de las políticas públicas dividida en dimensiones procesales,
programáticas y políticas puede servir para captar la complejidad y la diversidad de las actividades
gubernamentales en las democracias contemporáneas. A continuación, se examinan las escasas
contribuciones de los estudios académicos sobre los éxitos de las políticas públicas.
Una breve revisión de la literatura sobre la mejora, el rendimiento y el éxito de las

políticas públicas
La lenta decadencia de la política de partido y de las pautas clasistas de votación en numerosos

países, junto con el rápido crecimiento de Internet y la disponibilidad inmediata de hechos,
argumentos y narraciones sobre las políticas públicas en la red significa que los ciudadanos y los
medios de comunicación escudriñan y juzgan las políticas públicas en un grado que carece de
precedentes. Las afirmaciones de éxito y los alegatos de fracaso son moneda corriente en la
competición política contemporánea. Pero la escasez de referencias explícitas sobre el éxito de las
políticas públicas no significa que no haya una literatura de gran interés sobre la materia como se
muestra a continuación.
Evaluación y mejora de las políticas públicas
En el marco de referencia tradicional del ciclo de las políticas públicas, que a veces funciona
como modelo explicativo y otras como normativo, la evaluación figura después de la fase de
implantación. La evaluación, según Dye (1998: 354), es “el aprendizaje sobre las consecuencias de
las políticas públicas”. Desde el punto de vista de la democracia liberal sobre la distribución del poder
y la rendición de cuentas, hay que determinar lo que funciona y lo que no lo hace, de donde se siguen
refinamientos, mejoras y aprendizaje sobre las políticas públicas. Wildavsky (1987: 7) recoge muy
bien el espíritu de esta tradición: “La evaluación debería ser independiente (y por tanto externa) para
evitar comportamientos interesados. Como hay más de una perspectiva política, la evaluación debería
ser múltiple (…) Como no hay una sola verdad ⎯de hecho, porque la norma es corregir el error no
establecer la verdad⎯ la evaluación debe ser continua para que las interpretaciones compartidas
puedan florecer (…) Lo que queremos de la evaluación en las arenas políticas es reconocimiento y
corrección de errores, estimulados por procesos sociales enriquecidos con reacciones variadas”.
La literatura sobre evaluación ha crecido vertiginosamente en los últimos años, sobre todo desde
los inicios de la década de 1980. La crisis financiera de mediados de 1970, con inflación y desempleo
elevados, provocada por la decisión de subir los precios del crudo por la Organización de Países
156
Exportadores de Petróleo (OPEP) en 1973, el subsiguiente giro contra los principios keynesianos de
crecimiento del sector público y el inicio de los recortes, condujeron a aumentar las presiones para
conseguir valor por el dinero empleado. Los servicios públicos no pudieron escapar con facilidad a
un intenso escrutinio, por lo que floreció la evaluación de las políticas públicas y, si en principio, el
acento se puso en la eficiencia, más recientemente se ha desplazado a la mejora del rendimiento
(performance). Sin embargo, hay menos literatura académica de lo esperable, por ejemplo en Gran
Bretaña, Boyne (2003) encontró sólo 6 estudios con utillaje estadístico para el período 1970-2002, la
búsqueda con criterios más amplios de Hodgson, Farrell y Connolly (2007) encontró 51 estudios
empíricos posteriores a 1997, fecha de la llegada de Blair al poder y comienzo de su política de
modernización del sector público.
Pero Boyne (2003) constata como, pese a las numerosas reformas administrativas en distintos
países en los últimos veinte años del siglo XX, y la creación de abundantes unidades administrativas
en el núcleo del ejecutivo británico, como consecuencia de la antedicha política de Blair, lo cierto es
que no existía una definición sobre lo que puede entenderse como mejora del servicio público
elaborada por los practicantes o los académicos. Para construir el concepto de mejora se dedica
analizar la literatura sobre efectividad organizativa. Sus conclusiones generales de cara a aplicarla a
los servicios públicos son las siguientes:
• Los modelos conceptuales de efectividad tienden a concentrarse en el éxito o el fracaso de

organizaciones individuales. Por el contrario, la mejora del servicio público se refiere a los
logros de grupos de organizaciones (por ejemplo, todos los hospitales, las cooperativas de
vivienda, las autoridades locales o las escuelas). En otras palabras, la atención se centra en
elevar los niveles de servicio de una “industria” en su conjunto en lugar de en una agencia
individual.
• La mayor parte de la investigación empírica sobre la efectividad consiste en la comparación de

los logros relativos de diferentes organizaciones en un único período. En otras palabras, la
atención se centra en la “estática comparativa” de la efectividad. Por el contrario, la mejora es
claramente un fenómeno dinámico que se refiere a cambios temporales en la calidad del servicio
en relación con una condición inicial. Esto implica que puede ser posible para pretender la
mejora (o el deterioro) en los servicios públicos a través de la selección de un año de referencia
en que el rendimiento fue débil (o fuerte).
• La literatura sobre la efectividad se centra en el éxito de las organizaciones, mientras que los
debates actuales se refieren a los servicios. Esta diferencia es importante porque los servicios
públicos son provistos a menudo (y cada vez más) por redes de organizaciones. Por lo tanto, la
efectividad organizativa y la del servicio son conceptualmente distintas. La mejora del servicio
puede requerir algo más que una mayor efectividad de las distintas organizaciones, o incluso
de todas las organizaciones que están involucradas en la prestación de un servicio. La mejora
puede no producirse a menos que todos los sistemas de provisión del servicio mejoren, incluidas
las organizaciones públicas, privadas y voluntarias.
Boyne (2003: 223) concluye con una definición operativa de mejora: “la mejora del servicio
público puede definirse formal, pero provisionalmente, como una correspondencia más estrecha
entre la percepción de los estándares actuales y los deseados de servicios públicos”. Esta es una
definición de trabajo en el sentido de que ofrece una primera aproximación sobre el tema y no la
última palabra, y establece una dirección para la investigación futura. Las principales preguntas de
investigación planteadas por esta definición incluyen las siguientes:
157
• ¿Qué criterios se utilizan por los diferentes actores para juzgar la calidad de los servicios
públicos y cómo se seleccionan?
• ¿Cuánto consenso hay sobre estos criterios y sobre su importancia relativa? Por ejemplo,
¿cómo varían las preferencias según el nivel económico, sexo, edad, grupo étnico y zonas
geográficas?
• ¿Cómo se identifican los niveles reales y deseados de rendimiento en estos criterios y por
quién?
• ¿En qué medida la mejora es resultado de un aumento real, o de una caída en los estándares de
servicio deseados? En otras palabras, ¿puede gestionarse la percepción de mejora mediante la
reducción de las expectativas de los interesados, al igual que al elevar el rendimiento de los
proveedores de los servicios?
• ¿Cuán cerca están la percepción de mejora con los movimientos en los indicadores “objetivos”?
Y si se acaba de constatar la escasez de contribuciones en el caso británico cabe imaginar que

la situación es similar o peor en otros países europeos, mientras que en Estados Unidos la literatura
sobre evaluación es más variada y abundante por la mayor tradición académica y práctica en estas
materias. Dentro de ella se afrontan asuntos y debates que pueden arrojar alguna luz sobre la cuestión
del éxito de las políticas públicas. Primero, aunque el término éxito se emplea rara vez, sí hay un uso
implícito de su contenido en los estudios normativos: la evaluación es una herramienta que puede
ayudar a mejorar una política pública determinada y proporcionar un asesoramiento orientado al
cliente para el gobierno. Entonces, una “buena” política es aquella que sirve los intereses, la visión y
la agenda del gobierno o la que se adhiere y promueve determinados principios como la igualdad, la
justicia o la equidad. Por ejemplo, hay distintos puntos de referencia (benchmarks) explícitos e
implícitos de éxito:
• Mejora de la política pública, el éxito consistiría en este caso en que los servicios fueran
mejores de lo que lo eran antes.
• Lo que importa es lo que funciona, el éxito reside en las pruebas que podamos acopiar sobre
el impacto de una política.
• Economía, eficiencia y efectividad, el éxito consiste en el logro de estos criterios para la

provisión de servicios públicos.
Segundo, y relacionado con el aspecto anterior, hay una gran diversidad de opiniones acerca de
las técnicas de evaluación ¿cuál es la mejor manera de medir el éxito? Hay una división tajante entre
los partidarios de un enfoque científico y los de uno centrado en los valores. Para el primero el éxito
es algo objetivo y las técnicas típicas de este enfoque son:
• El análisis coste-beneficio.
• El enfoque de la tarjeta de puntuación equilibrada (balanced scorecard), que implica sopesar

diferentes indicadores en su contexto, en vez de buscar el logro de un solo objetivo claro como
medida de éxito.
• Supervisión y evaluación basada en resultados.
158
Pero incluso los partidarios de este enfoque reconocen las limitaciones del racionalismo
científico pues como señalan Bovens, ‘t Hart y Kuipers (2006: 323-324) “las realidades políticas han
sido sencillamente demasiado crueles” con ellos. Por ello se afirma que la evaluación se construye
socialmente y se articula políticamente. No obstante, los organismos gubernamentales tienen una
inversión muy importante en términos organizativos, financieros, físicos y psicológicos en las
políticas y programas vigentes por lo que están predispuestos en contra de posibles hallazgos que
constaten que funcionan, como destaca Dye (1998: 369). En consecuencia, se requieren diferentes
enfoques cuantitativos y cualitativos para evaluar el éxito de una política.
En tercer lugar, un aspecto particularmente útil de esta literatura es que nos alerta de las
complejidades de la valoración de las políticas públicas, y tienen distinto énfasis según la perspectiva
adoptada:
• Sopesar los costes y beneficios de conjunto.
• Sopesar los impactos sobre los distintos grupos objeto de la política.
• Consideración de las consecuencias no intencionadas.
• Ocuparse de los efectos a corto y largo plazo.
• Costes y beneficios simbólicos indirectos, más allá del propio programa.
• Cómo afrontar la falta de datos.
• Identificación de los estándares aplicar en la evaluación, por ejemplo, comparaciones de
antes y después, objetivos identificados con anterioridad.
En cuarto lugar, estos trabajos académicos aportan una diversidad de supuestos acerca de cómo
puede lograrse el éxito. Por ejemplo, una corriente supone que éste es un asunto de refinamiento y
aprendizaje. La literatura sobre mejora supone que el éxito es un ajuste incremental de las políticas
existentes, basado en evaluaciones y las lecciones aprendidas de ellas. Las estrategias de mejora
incluyen aumento de la competencia, liderazgo efectivo, reforma organizativa, participación de los
actores interesados y mejores técnicas de gestión de calidad (Boyne 2003, Hodgson et al. 2007). Una
corriente más radical apunta a la estrechez de miras de las evaluaciones porque pueden haber sido
realizadas dentro de las limitaciones de valor estrictas establecidas por el gobierno; comisionadas a
evaluadores que simpaticen con los objetivos gubernamentales; concebidas como valoraciones
excepcionales que no consideran el largo plazo ni una perspectiva sistemática.
La creación de valor en el sector público
El surgimiento de los debates en torno a la creación de valor en el sector público desde mediados
de la década de 1990 es una muestra de las dificultades de tratar el asunto del éxito de las políticas
públicas y de las cuestiones que deben afrontarse para explorarlo. Los debates sobre la creación de
valor en el sector público comienzan con el trabajo de Moore (1995): La creación de valor: la gestión
estratégica en el gobierno. Su obra aparece en un momento en que en los Estados Unidos, bajo la
presidencia de Clinton, se producía un movimiento favorable a la importación de técnicas
empresariales al sector público, a la disminución de su tamaño, a la búsqueda de la mayor eficiencia
y, en general, de no interferencia del Estado (Osborne, Gaebler 1992) que daría lugar poco después a
la National Review Performance, encabezada por Gore, y a la subsiguiente Government Performance
Results Act de 1993, que impulsaría la realización sistemática de evaluaciones de los programas y
políticas del ejecutivo estadounidense.
El texto de Moore trató de promover una visión alternativa. Opinaba que los gestores públicos,
definidos en un sentido amplio que comprendería a representantes electos como presidentes, alcaldes
159
y gobernadores estatales, tendrían éxito si “La imagen del éxito en la gestión pública como el logro
de los objetivos de política pública particulares deja a los gestores con poco margen para conocer lo
que otros desean y demasiada libertad para dominar el proceso con perspectivas idiosincrásicas del
interés público (…) la definición conceptual de éxito gestor es: incrementar el valor público
producido por las organizaciones del sector público tanto a corto como a largo plazo. De hecho, la
idea de que los gestores públicos deberían producir organizaciones creadoras de valor se corresponde
con el criterio de éxito empleado en el sector privado” (Moore 1995: 10).
En su triángulo estratégico, sugiere que la estrategia adoptada por el sector del organismo
público en cuestión debe cumplir tres criterios que identifican las condiciones necesarias para la
producción de valor en el sector público (Moore 1995: 71):
• Debe ser valiosa sustantivamente, la organización debe producir cosas de valor para los
supervisores, los clientes y los beneficiarios a un coste bajo en términos de dinero y autoridad.
• Debe ser legítima y políticamente sostenible. La organización debe ser capaz de atraer
continuamente autoridad y dinero del entorno político que autoriza su existencia y ante el que
debe rendir cuentas.
• Debe ser factible operativa y administrativamente, sus actividades valiosas pueden conseguirse
por la propia organización con la ayuda de otros que pueden ser inducidos a contribuir a la
finalidad de la organización.
El éxito desde esta perspectiva no consiste sólo en proporcionar buenos servicios y buenos
resultados sino en todo lo relativo al proceso. Desde estas pequeñas semillas el fenómeno del valor
público ha crecido hasta el punto de que se dice haber superado a la nueva gestión pública como
paradigma, convirtiéndose en un enfoque habitual. No obstante, este esbozo simplificado de la
aportación de Moore puede servir para el esclarecimiento del asunto del éxito de las políticas públicas.
Veamos algunos puntos de interés.
Primero, el valor público es un concepto resbaladizo, de hecho el propio Moore no proporciona
una definición directa y los debates subsiguientes lo confirman, por ejemplo, Rhodes y Wanna (2009)
destacan su confusión teórica y conceptual. Segundo, se ha subrayado su carácter ambiguo pero
fundamental y aquí reside su atractivo. Es una frase sencilla que presenta connotaciones positivas
pero que significa cosas distintas para personas diferentes. Tercero, el valor público no es un estado
homogéneo ni está falto de conflictos. En la práctica se produce una competencia entre distintos
valores públicos. Por ejemplo, piénsese en una organización gestora de ferrocarriles deben satisfacer
valores en competencia como puntualidad en contraposición a dejar cierto margen para los
transbordos, o entre maximizar el número de trenes o reducirlos para generar una capacidad de
reacción en momentos de tráfico irregular. Cuarto, distintos estudios académicos destacan los
aspectos contextuales del valor público. Lo que posee valor en una jurisdicción puede no
proporcionarlo en otra. Por ejemplo, Rhodes y Wanna (2009) arguyen que el concepto es menos
relevante y útil en sistemas parlamentarios tipo Westminster porque presupone un grado de autonomía
gestora inexistente en un modelo fuertemente jerárquico con partidos políticos disciplinados.
Quinto, muchos de estos debates sobre el valor público se centran en las estrategias para
alcanzarlo, según Moore (1995) es preciso conseguir el grado apropiado de abstracción de los
objetivos, un enfoque equilibrado sobre los riesgos implicados y asegurarse de que las estrategias
están alineadas con propósitos públicos. Sexto, existen diferentes perspectivas para medir el valor
público, por ejemplo se suele considerar al público como el último árbitro del valor y se reconocen
las dificultades de una medición objetiva y del establecimiento de conexiones causales entre las
intenciones y los resultados en las políticas públicas.
160
El rendimiento de las políticas públicas
La medición y evaluación de políticas, programas, servicios públicos, con independencia de

quién los gestione y de las dificultades conceptuales y empíricas para lograrlo es una actividad que
se ha incorporado a la práctica administrativa de numerosos países. La difusión de estas prácticas
arranca de la ley sobre resultados y rendimiento (performance) del Estado que se promulgó en 1993,
y que cambió significativamente las percepciones de los servicios públicos de los ciudadanos, los
gestores y los políticos en los Estados Unidos. La Sociedad Europea de Evaluación se fundó en 1994
y comenzó sus actividades en 1996.
En la legislación estadounidense de 1993 se establece que todos los organismos públicos deben
desarrollar una declaración de finalidades fundamentales y un plan estratégico a largo plazo,
establecer objetivos de rendimiento anual orientados a resultados, medir su logro e informar al poder
legislativo de sus resultados, lo que facilita una información fiable y útil para la adopción de
decisiones y la elaboración de las políticas públicas. Con esta información disponible pueden
utilizarse técnicas gestoras modernas como la gestión por resultados, por objetivos, de calidad, el
benchmarking… y gracias al conocimiento público de indicadores comparados capaces de medir la
eficiencia en los organismos públicos, se podría mejorar consiguientemente su productividad.
Sin embargo, en los sistemas parlamentarios europeos no hay organizaciones comparables a las
que posee el Congreso de los Estados Unidos (Cámara de representantes y Senado): el Congressional
Research Service, encargado de asesorar en general a los congresistas, las comisiones y al personal
con confidencialidad y de manera no partidista; la Congressional Budget Office, que hace lo mismo
en materias presupuestarias; y, sobre todo, a la Government Accountability Office (GAO), que es la
encargada de revisar y controlar las actividades del ejecutivo, de acuerdo con las prescripciones de la
ley de 1993. Esta dependencia del legislativo es la que le proporciona una autoridad y una autonomía
de la que carecen sus equivalentes en Europa que suelen depender del poder ejecutivo.
Esta agencia es la mayor de las que dependen del Congreso, fue creada en 1921 como General
Accounting Office, encargada de la auditoría independiente de los organismos del poder ejecutivo.
Cambió de nombre al actual en 2004, manteniendo las iniciales y las competencias previas, y la
encabeza el Interventor General, designado por el Presidente, con el asesoramiento y el consenso del
Senado, por un periodo improrrogable de 15 años. Se encarga de supervisar, investigar, revisar y
evaluar los programas, políticas, operaciones y actividades del ejecutivo federal. En 2008, el último
año fiscal para el que se dispone de datos, su personal ascendía 3.100 personas y contaba con 507,2
millones de dólares de presupuesto, aproximadamente unos 371 millones de euros. GAO puntúa
probablemente en el máximo en comparación con organismos similares en regímenes parlamentarios
en criterios clave como independencia, jurisdicción, funciones y recursos. Por ejemplo la jurisdicción
de la GAO se distribuiría en España y dentro de la Administración General del Estado, entre la
Intervención General del Estado, el Tribunal de Cuentas y la Agencia Estatal de Evaluación de las
Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, constituida el 1 de enero de 2007, junto a otros
organismos menores. A lo que habría que añadir las duplicaciones autonómicas en numerosas
instancias. Ello da idea de la debilidad estructural del planteamiento de evaluación y la rendición de
cuentas en nuestro caso.
161
Éxito y fracaso en la gobernación contemporánea
El comienzo del siglo XXI ha traído consigo un renovado cuestionamiento de la teoría y la

práctica del gobierno. El impacto de las decisiones gubernamentales en la vida de los ciudadanos
nunca ha sido tan grande, pero, a la vez, se las considera inanes ante la magnitud de los problemas
que es necesario resolver en el escenario político definido por la globalización. Al mismo tiempo
abundan las noticias sobre los fracasos en la gobernación: incompetencia, fraude, despilfarro, abuso,
irracionalidad y otras serias deficiencias en la organización administrativa y en la implantación de los
programas públicos. Hay distintos ejemplos en los diferentes contextos nacionales pero el
aparentemente interminable torrente de escándalos políticos y fiascos en diversos sectores de política
pública, unido a la profunda y duradera crisis económica actual, parecen indicar que el sector público
ha crecido de manera incontrolable y que es preciso contenerlo y racionalizarlo. Pero el
reconocimiento de esta situación debe fundamentarse en contribuciones empíricas que especifiquen
los fallos y los éxitos, que también los hay, de modo que puedan orillarse las estériles controversias
ideológicas. Con este fin se describe primero una contribución académica de interés sobre dos
aspectos clave de la gobernación, la guerra, y después otra sobre la reforma constitucional de la
distribución territorial del poder, para pasar luego al análisis de los fiascos y de los éxitos y fracasos
en otros sectores de política pública desde una perspectiva comparada.
Infortunios y fracasos militares
En el estudio académico de los fracasos, los estudiosos de los conflictos militares y de los
problemas de la inteligencia y de los ataques por sorpresa han sido pioneros. Algunos ejemplos de
estos últimos pueden ilustrar su ubicuidad y su gravedad: ataque por sorpresa alemán a Noruega
(1940); ataque japonés a Pearl Harbor (1941); el lanzamiento soviético del Sputnik (1957); la crisis
de los misiles en Cuba (1962); la Guerra de los Seis Días (1967); la ofensiva del Tet en Viet Nam
(1968); el embargo árabe del petróleo y la crisis mundial de la energía (1973); la iniciativa de paz del
presidente Sadat y su visita a Jerusalén (noviembre de 1977); la revolución religiosa liderada por
Jomeini que derribó al régimen del Shah en Irán (enero de 1979); el ataque terrorista a Nueva York
y Washington (septiembre de 2001)… No obstante, los fallos de inteligencia son inevitables y
naturales como sucede en el ámbito científico, sólo que en este terreno son más costosos pues se
pagan normalmente en vidas humanas.
Lamentablemente no podemos dedicar mucho espacio a esta materia por lo que el comentario
de la literatura se ceñirá a la aportación de Cohen y Gooch (1990) sobre los fracasos en el campo de
batalla en diferentes casos: la guerra antisubmarina de los Estados Unidos (1942); las Fuerzas de
Defensa israelíes en el frente de Suez y en los Altos del Golán (1973); los británicos en Gallipoli
(1915); la derrota del Octavo Ejército de los Estados Unidos en Corea en Noviembre-Diciembre de
1950; el Ejército y la Fuerza Aérea franceses en Mayo-Junio de 1940. Los fracasos militares tienen
una dimensión específica porque los militares están entrenados para funcionar eficiente y
efectivamente en un entorno marcado por el peligro y la inminente perspectiva de la muerte, la guerra.
Cohen y Gooch (1990) reservan el término infortunio para los fallos organizativos y no para
los individuales. Sus explicaciones habituales son la incompetencia colectiva y la mentalidad militar,
y los fallos institucionales o culturales. Dentro de los fracasos bélicos distinguen entre sencillos,
complejos, agregados, de inteligencia, operacionales, para adaptarse y para anticiparse. Su
metodología para analizarlos parte de la constatación de las enormes dificultades para la tarea pues
se trata de dar orden y sentido al caos que define la batalla, e invoca la autoridad de Clausewitz para
buscar no un conjunto axiomático de hipótesis que intentan reducir el mundo a fórmulas, sino
desarrollar la comprensión de la relación entre los fenómenos, entender eventos únicos. Así, los pasos
162
serían los siguientes: primero, determinar cuál fue el fallo y la manera en que podría haberse
disminuido su gravedad; segundo, precisar qué tareas no se cumplimentaron o no se completaron;
tercero, realizar un análisis estratificado, examinando el comportamiento de los distintos niveles de
la organización y su contribución relativa al fracaso; cuarto, establecer una matriz analítica que
especifique los problemas clave que han conducido al infortunio militar, trazando el proceso causal
que ha llevado al fracaso.
El éxito en esta esfera es difícil de medir, no obstante, en numerosos casos. Así, el éxito en el
quehacer bélico tiene puntos de referencia obvios para los cuales es posible medir empíricamente la
preparación mediante ejercicios tácticos y a gran escala. Pero encontrar medidas de éxito realistas
para otros papeles desempeñados por las Fuerzas Armadas es mucho más complicado. Por ejemplo,
las Fuerzas Armadas estadounidenses fueron muy eficaces al ganar las guerras iniciales con los
Talibán en Afganistán y con el régimen de Saddam Hussein en Iraq pero no lo fueron en las etapas
ulteriores de estabilización postconflicto cuando había que realizar tareas de reconstrucción nacional.
Éxitos parciales y fracasos en las reformas constitucionales
Los estudios sobre las reformas constitucionales han equiparado hasta el momento la
ratificación formal con el éxito de una reforma. El trabajo de Behnke, Petersohn, Fischer-Hotzel, y
Heinz (2011) va más allá de este estrecho enfoque mediante la adición del éxito sustantivo como una
segunda dimensión sobre la base de dos indicadores: el grado de cumplimiento del programa y el
grado en que la reforma contribuye a resolver el problema constitucional subyacente. En el análisis
de las reformas territoriales en Estados unitarios o federales, se distinguen dos tipos de problemas de
identidad de grupo y de eficiencia. Los casos analizados son: Austria, Convención Constitucional
(2003-2005); Bélgica, Reforma del Estado (2000-2001); Canadá, Acuerdo de Charlottetown (1992);
Francia, Ley de Descentralización II (20022003); Alemania, Reforma del federalismo I (2003-2006)
y Reforma del federalismo II (2007-2009); Italia, Reform of Title V of the Constitution (2001); Reino
Unido, la devolución a Escocia (1998); Suiza, Participación en los ingresos nuevos (Neuer
Finanzausgleich) (1994-2008); y Reino Unido, la devolución a Gales (1998).
El análisis comparativo del éxito formal y sustantivo demuestra que: primero, las reformas
pueden ser por lo menos un éxito parcial en términos sustanciales, aunque no lo sean formalmente;
en segundo lugar, el cumplimiento de la agenda de reforma parece ser una condición necesaria pero
no suficiente para resolver el problema constitucional en juego; en tercer lugar los casos con
problemas de grupo consiguieron una mayor puntuación en ambos indicadores, teniendo así más éxito
que los casos con problemas de eficiencia. Además, las características de los dos casos con más éxito
sugieren que las oportunidades para la participación, el diálogo abierto y la construcción de consenso
desempeñan un papel importante en la explicación de los resultados.
Un análisis de los fiascos en las políticas públicas
Bovens y ‘t Hart (1996: 15) definen el fiasco de política pública como un evento negativo que
se percibe por un grupo de personas significativo social y políticamente en la comunidad como
causado, al menos parcialmente, por fracasos evitables y censurables de las autoridades políticas. El
fracaso en general en este trabajo se refiere a defectos de rendimiento (performance) de cualquier
magnitud o seriedad, que puede estar politizado o no, mientras que el fiasco sólo se refiere a
situaciones de daños social y subjetivamente significativos que están altamente politizadas. Sin
163
embargo, el fracaso puede tener una dimensión política, de apariencia, imagen y simbología de una
política pública, y otra sustancial, de contenido, del programa como tal. Tras la definición de fiasco
estos autores añaden un elemento adicional sugiriendo que la culpabilización y la búsqueda de los
responsables son factores cruciales en la identificación de los fiascos.
Este proceso tiene cuatro elementos clave:
• Valoración de los eventos: un conjunto de eventos llega ser percibido como muy indeseable.
• Identificación de los agentes: los acontecimientos negativos son vistos, así como consecuencia
de acciones u omisiones por parte de las autoridades públicas responsables.
• Explicación de los comportamientos: las acciones u omisiones clave que provocan los eventos
negativos se ven como el producto de fallos evitables.
• Evaluación de los comportamientos: hay un sentimiento ampliamente extendido de que la
culpa tiene que ser repartida entre los responsables del curso de los acontecimientos.
De otra parte, los infortunios suelen caracterizarse como contingencias negativas que afectan a
un proyecto o política pública. Para que estos contratiempos puedan considerarse técnicamente
infortunios deben ser primero una condición necesaria para el fracaso del proyecto o de la política y,
segundo, no deberían haber sido previsibles o controlables en el momento en que se adoptaron las
decisiones clave.
Tabla 1. Una tipología de infortunios en la gobernación.

Controlables Incontrolables
Eventos previsibles 1 2
Eventos imprevisibles 3 4
Fuente: Mark Bovens, Paul ‘t Hart, (1996) Understanding Policy Fiascoes. New Brunswick:
Transaction: 76.
Los infortunios de tipo 1 generalmente ocurren en sectores de política pública estable, donde
hay un buen conocimiento de los riesgos y altos niveles de control del gobierno. Aquí es fácil construir
argumentos sobre que los desastres son previsibles y evitables, y para pretender que el gobierno es
“responsable”. Esta categoría es por lo tanto, el opuesto lógico del “infortunio”.
Los infortunios de tipo 2 pueden ser de varias clases: situaciones de riesgo inherente (por
ejemplo, expediciones peligrosas, nuevos procesos, implantación compleja) o diferentes casos de
“elecciones trágicas” en los que todas las opciones disponibles tienen resultados negativos. Aquí es
posible construir argumentos sobre que a pesar del hecho de que los riesgos eran bien conocidos,
poco se podría haber hecho para evitarlo.
Los infortunios de tipo 3 implican desarrollos totalmente inesperados que puede derrumbar
incluso los mejores planes debido a complejos efectos de interacción o a cambios repentinos e
impredecibles de las circunstancias externas. Aquí es posible afirmar que, aunque los planes eran
razonables y racionales, acontecimientos o circunstancias más allá de la previsión intervinieron para
socavarlos.
Los infortunios de tipo 4 pueden implicar apuros en una política pública que vayan mucho
más allá de cualquier previsión o control. Estos incluyen los grandes desastres naturales o posibles
invasiones por sorpresa de grandes potencias extranjeras.
Para estructurar el análisis de los fiascos, Bovens y ‘t Hart (1996: 100-108) han intentado
vincular las contribuciones de las distintas disciplinas y centros de atención analíticos con distintas
filosofías de la gobernación implícitas en los marcos de referencia con los que se analizan los
problemas de las políticas públicas, como puede verse en la Tabla 2.
164
Los optimistas, arguyen, parten de la creencia de que “en principio, una organización o un
gobierno modernos son un medio poderoso para alcanzar el bien común” (Bovens y 't Hart 1996: 95).
Los gobiernos son vistos como capaces de perseguir sus objetivos de manera racional, a través de
jerarquías especializadas y la “mejora constante de la gestión y adopción de decisiones”. Desde ese
punto de vista los funcionarios públicos se consideran en el sentido esencialmente competentes y bien
intencionados. Los fracasos del gobierno en este modelo son poco comunes, el resultado de la
interferencia política o del error individual. En una perspectiva “weberiana” en un sentido amplio del
proceso de elaboración de las políticas públicas, las quiebras de éste son la excepción y no la norma,
y surgen del alejamiento de la buena práctica administrativa bien establecida.
Esta filosofía optimista da lugar a un enfoque característico de estudio sobre la gobernación
como “la resolución de problemas” o la decisión. Desde este punto de vista los problemas sociales
son “externos”, más o menos fácilmente cognoscibles y susceptibles de una amplia gama de
soluciones, cada una de ellas tiene sus ventajas e inconvenientes, así como probabilidades (no
definidas) (Bovens y ‘t Hart 1996: 102). La tarea del gobierno es la definición del problema, la
generación de opciones, la evaluación de las mismas, la implantación y la revisión de lo que se ha
hecho. La actividad de gobierno se ve en buena parte como racional y voluntarista. Los objetivos del
gobierno están dados en su mayoría, y las opciones se producen entre los medios para realizarlas. Las
decisiones son por tanto calculables en términos cuantitativos, y la implantación se ve como una
simple cuestión de control efectivo y buena planificación. En ese marco de referencia, el error suele
explicarse típicamente por la escasa formación, las patologías de la personalidad y del grupo,
violaciones de los procedimientos racionales o debilidades en los flujos de información.
Los realistas, sin embargo, parten de una filosofía muy diferente, “la concepción de las políticas
públicas y la gobernación como actividades esencialmente frágiles” (Bovens y ‘t Hart 1996: 97) y,
por tanto, propensas a fallos. Desde esta perspectiva, los funcionarios públicos tienen más
probabilidades de ser vistos como maximizadores de utilidad individualistas preocupados por sus
propios beneficios y privilegios o, al menos, con el avance de la causa de su departamento en la gran
competición por atención política y recursos. Estos impulsos egoístas, sin embargo, se mantienen a
raya por una serie de procedimientos tales como los controles administrativos y las convenciones de
la supervisión democrática y del constitucionalismo liberal ⎯como la separación de poderes, la
revisión judicial y el imperio de la ley⎯. Por otra parte, la teoría de la elección pública afirma que las
deficiencias tienden a surgir tanto en la elección de las actividades que realiza el gobierno, como en
los métodos utilizados para llevarlas a cabo. En consecuencia, estas teorías tratan de rediseñar las
instituciones para que las consecuencias sociales de interés particular se reduzcan al mínimo mediante
el uso generalizado de mercados. La visión realista tiende a ver a la elaboración de políticas públicas
como un proceso social y político complejo que implica valores e ideologías en competencia, en el
que los fines de la acción del gobierno están eternamente abiertos a la disputa, tanto como los medios
elegidos para llevarlos a cabo. Esta perspectiva de “competencia de valores” requiere la cooperación
165
y el diálogo constante para hacer una política acertada. El estudio por lo tanto tiende a centrarse en
“la distribución y redistribución... y el uso selectivo y la manipulación de la información y otros
recursos en el proceso de elaboración de políticas públicas” (Bovens y ‘t Hart, 1996: 104). Desde este
punto de vista, los fracasos de gobierno provienen de la falta de acuerdo sobre asuntos importantes o
del dominio de la decisión por un solo punto de vista parcial, por ejemplo, mediante la corrupción, el
clientelismo, el secretismo excesivo u otros quebrantamientos de las normas de procedimiento
acordadas.
Una visión realista alternativa ve al gobierno dentro de una telaraña más amplia de redes y
dependencias, como organismos, grupos de clientes, medios de comunicación y gobiernos
extranjeros. Desde esta perspectiva de “interacción institucional”, la actividad del gobierno no
consiste en decisiones, sino en una negociación constante dentro y a través de estas redes. Así, la
política pública se desarrolla de forma iterativa, a través de un complejo juego desempeñado por
protagonistas individuales y de grupo. Lo que el gobierno hace no es el resultado de procesos
complejos y más o menos impenetrables de interacción institucional. En su forma más extrema, se
producen los procesos “de cubo de basura”, en el que los problemas, las soluciones y los actores
coinciden a través de un proceso más o menos arbitrario. En algunos sectores de política pública, sin
embargo, puede haber redes bien establecidas para el tratamiento de asuntos que hagan que las
decisiones sean más predecibles. Este enfoque estudia, por tanto, las estructuras de las organizaciones
competidoras y las reglas de los juegos que juegan, en vez de los intereses y valores que intentan
promover. El gobierno se concibe como organización muy compleja y tanto interna como
externamente dependiente, un auténtico “laberinto organizativo”. Su eficacia y legitimidad, se
consideran extremadamente frágiles.
Aquellos que comparten una filosofía pesimista, por el contrario, sugieren que algunos sectores
de política pública son inextricables o presentan altos niveles de riesgo. Por un lado, los teóricos
marxistas afirman que la desigualdad fundamental se basa en los fallos del Estado capitalista, lo que
lleva a la sobreproducción, el desempleo, la crisis fiscal y la inestabilidad. Por otro lado, los pesimistas
tecnológicos sugieren que ciertas características de la tecnología avanzada no pueden ser seguras sin
un costoso proceso de ensayo y error en el que los desastres ocurrirán inevitablemente. Sin embargo,
sin los avances tecnológicos, argumentan, el crecimiento económico se detendrá. Un futuro
económico estable, así que sugiero, es “propensos al riesgo”. Estos puntos de vista, por tanto, tienden
a concentrarse en la racionalidad general de los sistemas como un todo, en el que los episodios
individuales se pueden explicar. La visión pesimista es así, mucho más determinista y ve a episodios
desastrosos como parte de un problema más amplio o más profundo. Las consecuencias de esta
debilidad estructural pueden ser oleadas de desastres, que socavan acumulativamente la legitimidad
del Estado en su conjunto. En este modelo los resultados desastrosos de política suelen ser
“normales”.
Las tendencias más amplias hacia la creciente complejidad social y tecnológica, y los “vínculos
más estrechos” de los sistemas sociales, tecnológicos y políticos pueden hacer que los fallos de
programa sean más probables. El papel cambiante de los medios de comunicación, una opinión
pública con una actitud menos deferente, y la institucionalización de nuevos canales para la crítica
del gobierno, pueden explicar por qué el fracaso político puede acompañar a estos fallos del programa,
sean reales o no.
Una perspectiva comparativa: éxito y fracaso en distintos sectores de política pública
Se ha escrito poco sobre el éxito de las políticas públicas y mucho más sobre su fracaso, aunque
las contribuciones se solapan en buena parte, pues una cosa y otra son las dos caras de la moneda.
Una primera aportación distinguía entre tres tipos de fracaso en las políticas: por no poder
implantarse; por no cumplir los propósitos para los que se formularon; o por no poder justificarse en
términos de las normas que promovieron (Kerr 1976). Otra distinción ulterior proporciona una de las
166
pocas definiciones explícitas de éxito: en términos de intención, una política lo logra si alcanza sus
objetivos; en términos de realidad lo hace si sus beneficios menos sus costes se maximizan (Nagel
1980, citado en McConnell 2010: 18).
Las contribuciones de más importancia son sendos estudios comparativos sobre éxitos y
fracasos que prolongan la línea iniciada por Bovens y ‘t Hart (1996) en su examen de los fiascos. El
primero se centra en los fracasos catastróficos, en los desastres (Gray, ‘t Hart 1998), mientras que el
segundo lo hace en los éxitos y los fracasos, estudiando seis países y cuatro sectores de política
pública: la decadencia de la industria del acero, la reforma de la sanidad, la innovación en la banca,
y la gestión de las donaciones sanguíneas y el Virus de la Inmunodeficiencia Humana (Bovens, ‘t
Hart, Peters, 2001).
Ambas aportaciones insisten en la importancia de la distinción entre la dimensión programática
y la política del éxito y del fracaso (Bovens y ‘t Hart 1996: 35-37; Bovens, ‘t Hart, Peters, 1998: 200-
201; Bovens, ‘t Hart, Peters, 2001: 20). Grosso modo, lo programático se refiere a la dimensión
tecnocrática, de ingeniería social, de la elaboración de las políticas públicas. El fracaso sucede cuando
una estrategia, un plan o una decisión de política pública que se ha implantado no llega a tener el
efecto deseado sobre su población objetivo, o incluso produce efectos no intencionados o no queridos.
El modo de evaluación programático se centra en la efectividad, la eficiencia y la elasticidad y la
resistencia (resilience) de las políticas específicas que se evalúan. Pero el destino de una política
pública depende de las impresiones sobre sus efectos y costes, sobre imágenes y símbolos. Un
programa dado es un fracaso político si carece de apoyo e impulso políticos para su supervivencia
como área prioritaria de la actividad del gobierno a largo plazo. La esencia del fracaso político no
implica a las consecuencias sociales de las políticas sino a la manera en que las políticas se perciben
en el tribunal de la opinión pública y en la arena política.
Estos autores reconocen que el éxito significa cosas distintas para personas diferentes en
distintos momentos por o que las valoraciones deben tener en cuenta los factores temporales,
espaciales, culturales y políticos. Se reconoce también la existencia de un conflicto entre los aspectos
programáticos y propiamente políticos de la política pública, mientras se afrontan las condiciones
necesarias, o por lo menos conducentes, a la consecución del éxito. Se centran en particular en los
estilos consensuales de elaboración de políticas públicas y en la edificación de redes de colaboración
dentro del sector público y con el sector privado.
Como se ha apuntado ya los estudios académicos sobre los distintos aspectos de fracaso de las
políticas públicas son numerosos y sus perspectivas variadas, incorporando disciplinas como la
ciencia política, la economía, la geografía, la planificación la sociología, salud pública… y demás.
Así, dejando aparte la literatura sobre casos específicos como la tributación por capitación (poll tax)
del Reino Unido, el huracán Katrina, los ataques terroristas del 11 de Septiembre de 2001 o del 11 de
Marzo de 2004 en Madrid, las explosiones de los transbordadores espaciales, Bhopal, Chernobyl,
Fukushima… las contribuciones académicas incluyen trabajos sobre: errores humanos; patologías
organizativas; patologías de liderazgo y de grupo; crisis y desastres; escándalos y fiascos de política
pública; riesgo; sobrecarga y fallo de sistemas políticos; plagas, pandemias y virus; fallos
empresariales; crisis económicas; Estados fallidos; calamidades y catástrofes globales.
No es posible hacer justicia a la diversidad de ideas y marcos analíticos de referencia, pero estos
trabajos nos proporcionan perspectiva sobre la naturaleza de los fallos y el fracaso y cómo lo
entendemos, pero también su relación con el éxito. Primero, ha habido muchos intentos de definición
del fracaso, pero no hay acuerdo sobre en qué consiste, pero sí hay acuerdo en que se producen fallos
reales, objetivos, y que también tienen una dimensión subjetiva, aunque sin llegar al enfoque
constructivista pleno que sostendría que el fracaso está puramente en los ojos del observador.
Segundo, desde la perspectiva del poder y los intereses, el fracaso para un grupo o actor no lo es
necesariamente para otro, por ejemplo, en las crisis es muy importante la cuestión de a quién se le
adjudica el fracaso, el liderazgo establecido o los opositores. Tercero, hay grados de fracaso, por
ejemplo, esto se reconoce en los estudios que establecen diferencias entre emergencias, desastres y
167
catástrofes. Cuarto, también hay un reconocimiento de diferentes tipos de fallos, por ejemplo de
proceso, en la planificación o de liderazgo en las crisis. Quinto, por último, en la literatura sobre crisis
y desastres se ha subrayado que estos pueden ofrecer oportunidades para el cambio y la reforma de
las políticas públicas establecidas.
Para concluir este apartado y situar en perspectiva el siguiente, conviene destacar cinco grandes
conclusiones:
• El éxito, sea explícito o implícito, significa cosas diferentes para distintas personas.
• Hay diferentes puntos de vista sobre qué aspectos de una política pública pueden tener éxito.
• El éxito no es una cuestión de todo o nada, más bien entre ambos extremos hay una amplia zona
gris con resultados contradictorios entre sí.
• Hay muchas perspectivas, generalmente implícitas, sobre cómo puede lograrse el éxito. No es
lo mismo una óptica racional que un enfoque de estrategia política o la mera preservación del
interés egoísta.
• Por último, cabe plantear distintas preguntas abiertas a la reflexión ¿Cómo puede tener éxito
una política pública si muchos la aborrecen? ¿Son las condiciones para el éxito las mismas en
todos los sectores de política pública? ¿Cuán estable es el éxito una vez que se alcanza?
Por todo ello, se necesita un marco de referencia coherente que permita acomodar la pluralidad
de perspectivas.
El espinoso asunto del éxito de las políticas públicas
Como se desprende de lo anterior el asunto del éxito de las políticas públicas es particularmente
espinoso y peliagudo como indica la escasez de contribuciones, por ello la aportación de McConnell
(2010a y 2010b; Marsh, McConnell 2010a y b) debe ser muy bienvenida pues nos ofrece el primer
tratamiento sistemático de la cuestión.
Definiciones y dimensiones
Los proponentes de una política pública están bien dispuestos a proclamar que tiene éxito,
mientras que sus oponentes tienen más probabilidades de calificarla como fracaso. La realidad es que
los resultados de las políticas públicas suelen estar entre estos extremos. La dificultad añadida es que
las políticas tienen múltiples dimensiones, y a menudo tienen éxito en algunos aspectos, pero no en
otros, de acuerdo a los hechos y también a su interpretación. La definición propuesta por McConnell
(2010a: 39, 2010b: 351) es realista y pragmática pues incorpora a la vez aspectos interpretativos y de
consecución de objetivos sin exagerar ninguno de ellos: “Una política pública tiene éxito si alcanza
los objetivos establecidos por sus proponentes y no atrae críticas significativas y/o el apoyo es
prácticamente universal”. Sin embargo, sólo aquellos que apoyaron los objetivos originales es
probable que perciban, con satisfacción, un resultado con éxito. Es probable que los oponentes
perciban un fracaso, con independencia de los resultados, porque no apoyaron los fines primitivos.
Esta definición presenta varias ventajas:

• Reconoce que algunos actores verán la política pública como un éxito mientras que otros la
percibirán como fracaso.
• La definición puede acomodar la cuestión de ¿éxito para quién? Porque las políticas pueden
beneficiar a algunos intereses y/o acuerdo con sus valores, pero no hacerlo así con otros.
• La definición puede incorporar los usos de éxito de “sentido común”, en términos de establecer
objetivos y alcanzarlos.
168
• La definición no es normativa. Puede incorporar aspectos de una política que tienen éxito (un
gobierno logra sus objetivos beneficiando a actores, intereses o grupos) sin ninguna suposición
de que tales resultados son deseables.
• La definición puede afrontar la realidad de la elaboración de políticas pública: objetivos
múltiples que pueden oscilar desde presentar a un partido como capaz de gobernar en una
coyuntura difícil en la próxima elección hasta asegurarse de que una política pública
determinada tiene “legitimidad”.
La Tabla 3 recoge las tres dimensiones del éxito en las políticas públicas consideradas por
McConnell. Como puede advertirse, su contribución, además de la reelaboración de la literatura
consiste en añadir la dimensión de proceso, a las de programa y política ya desarrolladas por Bovens,
‘t Hart y Peters. A continuación, se examinan separadamente las tres formas de éxito, aunque en
realidad se superponen.
El proceso de formación de una política pública es un elemento vital, aunque con frecuencia
descuidado, para la consideración del éxito o del fracaso de una política (Marsh, McConnell 2010a,
2010b). Aunque en sentido amplio el proceso comprende tanto la elaboración como la implantación
de la política, este segundo aspecto se tratará en la dimensión programática. Los procesos son
importantes tanto en términos prácticos como simbólicos.
Desde la perspectiva del proponente, un proceso legislativo durante el que se escudriñe una ley
pero cuyo resultado sea el mantenimiento de sus valores en sentido amplio y de los detallados
instrumentos de política pública diseñados, es probable que se considere un éxito. Desde luego, las
enmiendas de la oposición puede hacer más funcional la propuesta o al hacer pequeñas concesiones
se puede lograr mayor apoyo en su votación. Típicamente los dirigentes políticos quieren ver
convertidas en leyes sus propuestas de política pública, y el lograr este objetivo es un éxito en la
medida en que les corresponda. Sin embargo, aunque a corto plazo pueda ser un éxito en términos de
proceso puede ser un fracaso político a largo plazo. Así sucedió, por ejemplo, con la controvertida
legislación laboral propuesta por el primer ministro australiano John Howard y aprobada en
noviembre de 2005, pero que, al parecer se encuentra entre las causas de su derrota electoral en 2007
(McConnell 2010a: 41).
169
Una política pública que se promulgue siguiendo los procedimientos constitucionales conferirá
un alto grado de legitimidad sobre sus resultados, incluso aunque se cuestionen. Como destaca
Edelman (1977) los procesos de elaboración de políticas públicas que cooptan a los participantes en
debates y discusiones son efectivamente rituales que legitiman los arreglos de poder existentes. La
legitimidad del proceso puede establecer las condiciones para el éxito político. Toda política pública
presentará cierta demanda de legitimidad adherida a ella, incluso si sólo se basa en la autoridad moral
del líder, aunque la legitimidad depende de una interpretación subjetiva de entre una variedad de
actores políticos y no es un fenómeno de todo o nada. Sin embargo, el reconocimiento por las partes
interesadas y los ciudadanos de que una política producida por procesos constitucionales es un éxito
para el gobierno porque puede hacer lo que así está establecido, no quiere decir que no surjan
cuestiones significativas sobre su derecho a hacerlo.
Un proceso con éxito desde la perspectiva de los dirigentes políticos que impulsan una política
determinada y de quienes la apoyan puede ser, y ser presentada como, la construcción de alianzas
sostenibles. Desde luego, algunas veces, la sostenibilidad es un lujo del que no se puede disponer en
circunstancias como un gobierno en minoría o en asuntos divisivos para el partido. La obtención de
una aprobación formal es un objetivo clave. Al margen de dichas circunstancias, parece razonable
sugerir que el éxito en términos de programa es más factible si el proceso tiene éxito en implicar y
reflejar los intereses de una coalición poderosa. Una coalición sostenible de apoyo es más susceptible
de poseer la autoridad para asegurar una implantación con éxito, y/o de disponer del suficiente poder
y autoridad para asegurar que los pequeños fallos sean menos susceptibles de ser utilizados para dañar
el éxito de la política en su conjunto.
Por último, la innovación y la influencia también pueden ser indicadores con independencia de
los productos o resultados eventuales. La fórmula puede consistir en tratar de una nueva manera los
antiguos problemas o la transferencia de la política pública a otra jurisdicción. Naturalmente, se suele
disputar el valor de la política pública transferida, aunque no hay ninguna garantía de éxitos ulteriores
tras la “exportación”. Un ejemplo claro es la utilización de la transferencia, “esto mismo se hace en
tales y cuales países de Europa”, para legitimar las propuestas propias de política pública.
En las democracias parlamentarias occidentales el éxito en términos de programa es sinónimo
de política pública con éxito dada la insistencia contemporánea en las pruebas demostrables para
justificar la elaboración y la mejora de las políticas públicas. La valoración del éxito debe
fundamentarse en resultados y pruebas más que en ideologías políticas. Para los gobiernos deseosos
de mostrar que están gobernando en defensa del interés nacional y público, el igualar éxito con prueba
puede crear la apariencia de neutralidad y la evitación del partidismo.
La consecución de objetivos es una medida clásica de éxito. En términos de programa, condensa
los objetivos burocráticos de la implantación, así como los objetivos específicos del programa. En
ello coinciden también buena parte de las tradiciones de análisis de políticas públicas. Los países
europeos continentales con administraciones públicas de tradición legalista también se centran en la
necesidad de que las políticas se implanten de acuerdo con los objetivos establecidos cuando se
aprobaron. En consecuencia, la consecución de objetivos puede incluir también la implantación según
las intenciones.
La naturaleza del éxito programático puede comprender también el impacto subsiguiente sobre
la sociedad, esto es, los resultados. Los objetivos y los resultados pueden superponerse pero no
necesariamente. En ocasiones el resultado se centra estrechamente en un grupo objetivo mientras que
en otros casos éste es más amplio o incluso abarcar a toda la sociedad.
Un aspecto ulterior del éxito de programa es el beneficio que lleva a un grupo, actor, o interés
objetivo particular, basado en asuntos como la clase, el territorio, el sexo, la religión y la etnia. Pero
que un programa tenga éxito para algunos intereses no significa que todo el mundo esté de acuerdo.
El conflicto es una característica inescapable de los éxitos de programa. La confrontación de discursos
es un aspecto natural de la política pública en las sociedades plurales.
170
Las políticas públicas abarcan un amplio rango de sectores, incluyendo por ejemplo, la energía,
la industria, la agricultura, el medio ambiente, los servicios de inteligencia, la defensa, la política
exterior, la seguridad interior, la sanidad, los servicios sociales, la educación y muchos más. La
mayoría de los sectores tiene valores que están ampliamente compartidos por su comunidad de
actores, por ejemplo, el secreto (inteligencia), la eficiencia (presupuestación), el cuidado del paciente
(sanidad). Estos valores están consagrados en normas o puntos de referencia y son indicadores de
éxito en ese sector. Otros criterios de éxito pueden cruzar transversalmente los distintos sectores. La
eficiencia es particularmente importante. La cuestión de la contención de costes y la gestión de los
recortes está en la agenda de todas las administraciones públicas desde la crisis económica mundial
de 1973 y ha cobrado mayor importancia, si cabe, con la prolongada crisis desatada en 2008.
Pero los gobiernos no sólo supervisan procesos de elaboración de políticas públicas o adoptan
decisiones sobre programas, también hacen política. El éxito político se define en relación al
gobierno, su capacidad de gobernar, los valores que trata de promover… En otras palabras, el éxito
en el proceso y/o en el programa puede traer éxitos políticos al gobierno, dependiendo de las
circunstancias, de tres maneras principales que pueden superponerse. La primera es el refuerzo de las
perspectivas electorales o la reputación del gobierno o sus líderes. No hace falta ser un devoto de la
teoría de la elección racional para reconocer que los partidos que están en el poder quieren mantenerse
en él. Los gobiernos quieren seguir gobernando. Una política pública que ayude a mantener o a
incrementar las posibilidades en las urnas puede considerarse con éxito. Ello es especialmente cierto
en las circunstancias de una crisis, cuando las amenazas son inminentes, la incertidumbre elevada y
es preciso adoptar decisiones con rapidez.
Una segunda manera es el control de la agenda y la distensión de la gobernación. Los gobiernos
afrontan una difícil tarea, una corriente interminable de problemas ⎯algunos crónicos y de larga
duración, otros episodios a corto plazo⎯, presiones de incontables grupos con quienes suelen estar en
completo desacuerdo, tiene recursos limitados a su disposición y son escudriñados por un conjunto
de actores hostiles, que van desde los oponentes políticos hasta los medios de comunicación. En
consecuencia, un aspecto de la gobernación consiste en producir que pueden dejar mucho que desear
en términos de tratar problemas de política pública, pero que ayuden a mantener su capacidad de
gobernar.
Así un programa puede considerarse con éxito si:
• Implica una definición estrecha del problema para hacerlo manejable. Por ejemplo, definir un
disturbio callejero como un asunto de mala conducta individual más que como producto de
factores socioeconómicos o culturales más profundos.
• Da la apariencia de tratar un problema. Por ejemplo, la creación de una política pública

simbólica o placebo como la creación de un nuevo programa sin financiación adicional, que
lo único que hace es extraer de la agenda política una cuestión dañina.
• Ayudar a “comprar” o contrarrestar a los críticos o a ganar apoyo de actores o intereses clave
mediante concesiones o promesas de reforma futura.
La tercera manera es con el sostenimiento de los valores y la dirección del gobierno. Todos los
gobiernos tienen una visión porque si no, no resultan elegidos. Por ello impulsan políticas públicas
que se alineen con esa visión, aunque la retórica de la política de adversarios utilizada en la oposición
debe ceder a la continuidad con el gobierno precedente cuando se llega al poder. En consecuencia,
las políticas pueden tener éxito si promueven los valores apoyados por el gobierno y le ayudan a
171
mantener su trayectoria, pero también si, una vez en le poder, le ayudan a forjar nuevos valores y a
abrir nuevos caminos.
En conclusión, si las políticas públicas son, en sentido amplio, lo que el gobierno decide hacer,
o no, entonces los gobiernos abren procesos ⎯definen asuntos como problemas, examinan opciones,
consultan…⎯, desarrollan programas ⎯empleando una amplia variedad y distintas combinaciones
de instrumentos de política pública⎯ y hacen política ⎯realizan actividades que refuercen sus
perspectivas electorales, mantengan su capacidad de gobernar y la dirección de sus políticas⎯. El
éxito puede darse en cada una de estas esferas cuando el gobierno logra lo que ha establecido que
quiere alcanzar. Aunque el carácter contencioso del éxito significa que no todo el mundo estará de
acuerdo, dependiendo de si apoyan los objetivos y los medios empleados para lograrlo.
La zona gris: el espectro del éxito al fracaso
Como las políticas públicas tienen múltiples objetivos políticos, de proceso, y de programa, y
todos ellos pueden, o no, ser alcanzados en mayor o menor grado, el éxito o el fracaso total de una
política son infrecuentes, por lo que más bien los caos reales se sitúan en la amplia zona gris entre
esos extremos. Aunque los trabajos académicos sobre el fracaso son más abundantes que los que
versan sobre el éxito, tampoco hay acuerdo generalizado sobre lo que constituye el fracaso. Aquí se
seguirá, como en todo el análisis, la propuesta de McConnell (2010: 56) que refleja su definición de
éxito: “Una política fracasa en el grado en que no logra los objetivos que sus proponentes querían
alcanzar. Quienes apoyaban las finalidades originales es probable que perciban, con pesar, un
resultado de fracaso de política pública. Los oponentes percibirán también el fracaso pero con
satisfacción porque no apoyaban los objetivos originales”. El espectro de situaciones comprende el
éxito, el éxito duradero, el éxito conflictivo, el éxito precario y el fracaso.
El éxito es una categoría típico-ideal del espectro porque supone el logro pleno e inequívoco de
todos los objetivos de proceso, programa y políticos de una política pública. Pragmáticamente, la
categoría incluiría casos en los que hay fallos muy pequeños: retrasos temporales insignificantes,
fallos decisorios aislados y remediados con rapidez, déficit marginal en algunos objetivos, y además,
niveles de controversia bien inexistentes o muy escasos y claramente contenibles. Una categoría de
“éxito en una política pública” es necesaria como punto de comparación con el que valorar la vasta
mayoría de políticas que están por debajo de las expectativas del gobierno en distintos grados y atraen
un desacuerdo sustancial, e incluso controversia. En síntesis, el éxito en una política pública significa
que el gobierno hace precisamente los que ha establecido, apoyado en la legitimidad constitucional y
sin suscitar ninguna oposición significativa.
El éxito duradero puede predicarse de políticas públicas que han quedado por debajo de las
expectativas en escaso grado. Estas políticas tienden a ser resistentes y flexibles, en relación a las
otras categorías situadas al otro extremo del espectro, porque carecen de contestación y presentan
niveles escasos o manejables de controversia. Se pueden producir déficits menores en el logro de los
objetivos, retrasos temporales, la gestión presupuestaria, fallos de decisión o comunicación, críticas
menores que perturban la dirección y la agenda del gobierno, que es capaz de capear el temporal. Por
ejemplo, las políticas que prohíben fumar en bares y restaurantes aprobadas en distintos países como
Irlanda, Escocia, Austria, Italia, Australia y España. Se reduce la insalubridad ambiental para clientes
y trabajadores, aunque su implantación no está exenta de críticas.
En la categoría del éxito conflictivo, la política recibe una intensa contestación, abriéndose un
conflicto entre partidarios y oponentes como consecuencia del espacio político abierto por el
alejamiento sustancial de los objetivos originales y/o porque la cuestión es intrínsecamente
controvertida. Se producen déficits considerables en el logro de objetivos, hay retrasos temporales
sustanciales, notables incumplimientos presupuestarios, serie de fallos de decisión o pocos pero de
172
gran significación, fallos de comunicación graves, críticas sustanciales que fuerzan al gobierno a
esfuerzo para mantener su rumbo y agenda, quizá con algunas modificaciones. No hay una clara línea
divisoria entre el éxito duradero y el conflictivo (ni con la categoría siguiente de éxito precario).
Deben verse más bien como grandes franjas dentro de un continuum. El éxito conflictivo es todavía
“éxito” en el sentido de que las normas e instrumentos de la política sobreviven intactos (la política
no se termina y no hay un replanteamiento de las normas porque sus proponentes continúan
apoyándolas). Un ejemplo podría ser la Política Agrícola Común de la Unión Europea (UE),
considerada alternativamente por partidarios y detractores como “buque insignia” o “Titanic”, según
se consideren los éxitos resultantes de asegurar suministros agrarios estables y el mantenimiento de
la renta de los agricultores, o su excesivo peso en el presupuesto de la UE, los despilfarros en cultivos
realizados sólo para cobrar la subvención, o la producción de excedentes.
La políticas de éxito precario están al borde del fracaso pues hay graves desviaciones de los
objetivos originales, aun cuando puede haber algunos éxitos menores en algún aspecto, pero se
producen conflictos sobresalientes y enconados sobre el futuro de la política. Incluso sus proponentes
pueden dudar de su viabilidad temporal. Se producen fallos generalizados: escaso o ningún progreso
hacia los fines, retrasos hasta el punto de detenerse la implantación, falta de recursos con los que las
tereas fundamentales no pueden llevarse a cabo, fallos de decisión o de comunicación frecuentes o
significativos que afectan a la reputación de la política. Las críticas son intensas y omnipresentes, con
el gobierno desarbolado y tratando de mantener su agenda y dirección que resulta en grandes
concesiones o replanteamientos.
Las políticas públicas fracasadas como se ha apuntado no logran sus objetivos ni reciben apoyo
de sus proponentes. De manera similar a como sucede al otro extremo del espectro, hay pocas políticas
con escaso progreso hacia sus fines. Las patologías superan a los muy escasos éxitos y tanto
partidarios como oponentes coinciden en la percepción del fracaso. Las políticas fracasadas no hacen
lo que estaba establecido y se demuestran incapaces de capear el temporal. Por último, hay que
destacar que al explorar en detalle estas dimensiones del éxito, la ubicación de las políticas en las
categorías particulares es un arte, no una ciencia exacta. No hay nada de que avergonzarse en ello. La
interpretación y el juicio son una parte legítima del análisis político, y como recuerda Wildavsky
(1987), el análisis de las políticas públicas requiere imaginación.
Contexto y estrategias
Los dirigentes políticos quieren tener éxito en el logro de sus objetivos. Y tampoco hace falta
ser un teórico de la elección racional para reconocer que la estrategia y el cálculo pueden ser impulsos
importantes del comportamiento político. En consecuencia, los políticos deben sopesar las
contrapartidas entre las tres esferas (proceso, programa, político) para conseguir éxitos en las políticas
públicas que impulsen. ¿Qué estrategias son más arriesgadas o más factibles que otras y bajo qué
circunstancias? Para calibrar la respuesta es preciso partir del contexto en el que la estrategia va a
operar porque una que parezca viable y con éxito probable en unas circunstancias puede ser un riesgo
casi seguro de fallo en otras. Las variables determinantes del contexto se recogen en la Tabla 4.
173
Estas variables toman en consideración la naturaleza del asunto en sí, la oportunidad temporal
y el contexto político más amplio. Este sucinto marco de referencia conceptual puede ayudar a
explicar, al menos parcialmente, las estrategias de elaboración de políticas públicas en condiciones
de incertidumbre. Antes de comentar las variables conviene resaltar algunos matices.
1. Primero, la estrategias con éxito pueden inclinarse hacia tres tipos de factores: búsqueda del
consenso, esto es, construcción de alianzas estableciendo algún tipo de acuerdo; ejercicio de un
liderazgo ejecutivo decisivo, o búsqueda de soluciones innovadoras y de ampliación de
horizontes.
2. Segundo, la interacción y grados de sinergia y conflicto entre las variables es crucial.
3. Tercero, la predicción política no es una ciencia exacta: los riesgos son juicios sobre la
probabilidad y consecuencias de resultados particulares.
Cuarto, las variables del contexto no tienen en cuenta las personalidades y estilos de los líderes
y decisores individuales, o cuestiones ajenas a la personalidad como la experiencia general del
decisor en las políticas públicas o la especialización en una concreta. La intención de la
exposición de estas reservas es dotar de realismo a nuestra capacidad de explicar el curso de las
estrategias para conseguir el éxito.
Algunos asuntos están más politizados que otros. Algunos pertenecen a la “política menuda”
en la que los debates suelen estar restringidos a las administraciones y a pequeños grupos de expertos,
por ejemplo, la matriculación de vehículos de motor, las patentes, las normas de salud alimentaria…
Otros son políticamente sobresalientes y son capaces de dividir a los partidos políticos y a los grupos
de interés en competencia, por ejemplo, la investigación sobre embriones humanos, el matrimonio
entre personas del mismo sexo, las grandes reformas constitucionales… Así, en igualdad de
circunstancias, cuanto mayor sea el grado de politización que caracteriza a una política pública
particular, será mayor el riesgo de que soluciones basadas en la ampliación de horizontes o en el
liderazgo ejecutivo pueden salir mal y conducir a un fracaso de proceso, programa o político. De
modo que la estrategia de construcción de alianzas y la búsqueda del consenso es la más viable cuando
aumenta el nivel de politización.
Cuando hay presiones para decidir, como en las situaciones de crisis, cuando la urgencia para
afrontar un problema es mayor, lo más probable es que una estrategia de construcción de alianzas
(como la deliberación con las partes interesadas o el empleo de datos para argumentar una postura)
retrasarán la adopción de decisiones y pueden conducir a fracasos de proceso, programa o políticos.
Y a la inversa, el éxito parece más probable si se emplean las soluciones innovadoras o un poder
ejecutivo fuerte. La crisis, con amenazas intensas y mucha incertidumbre, favorece la centralización.
Sin embargo, cuanta más importancia tengan los asuntos electorales y de reputación y más estén
en la cuerda floja, es mayor el riesgo de que las soluciones de mero ejercicio del poder ejecutivo y de
ampliación de horizontes conduzcan al fracaso en las tres esferas de la política pública. En estas
circunstancias, las alianzas serán probablemente insostenibles, los programas estarán mal concebidos
y es probable que se perciba al gobierno como dictatorial y sin contacto con la realidad. En
consecuencia, cuando aumenta la importancia de los factores electorales y de reputación, una
estrategia de búsqueda del consenso mediante negociaciones y trabajo conjunto, puede ser prudente
y factible no en términos sustantivos, sino porque puede ayudar a disminuir las críticas y crear la
apariencia, por lo menos, de búsqueda del interés público en vez de uno particular.
Una cuestión importante es el grado de presión para el gobierno genere un acuerdo amplio para
una política pública entre un grupo de partes interesadas. Según los casos las expectativas son bajas,
pero con frecuencia hay expectativas sustanciales de llegar a un acuerdo y hay riesgo de inacción, por
ejemplo, reformas constitucionales, negociaciones de paz… Cuanto mayor sean las presiones para el
174
consenso, es mayor el riesgo de que las soluciones tipo ejercicio del poder ejecutivo o un “arreglo
rápido” susciten un fracaso de proceso, programa o político. En consecuencia, las opciones más
factibles son del tipo de búsqueda de alianzas: negociación, deliberación, empleo de un lenguaje
ambiguo y estrategias basadas en datos. Por ejemplo, cualquier resolución sostenible de una guerra
civil es probable que surja de una negociación más que de la imposición unilateral del poder ejecutivo.
La oposición puede provenir de coaliciones débiles o fuertes, o de la convergencia de intereses

opositores. La oposición puede tener un elevado potencial de ruptura, o incluso de veto, del proceso
de elaboración de una política pública de cualquier tipo. La implicación en términos de riesgo es que
cuanto mayor sea la fuerza de la probable oposición al gobierno, sus soluciones de política pública y
su dirección, entonces es mayor el riesgo de que soluciones tipo ejercicio del poder ejecutivo o un
“arreglo rápido” susciten un fracaso de proceso, programa o político. La probabilidad de éxito se
incrementará si se ensayan estrategias de búsqueda del consenso, deliberativas o basadas en datos,
aunque quizá pueda haber concesiones menores, pero ello contribuirá a refinar la implantación y
difuminar las críticas al gobierno.
Es muy importante destacar que los cálculos de riesgo por los decisores, hechos consciente o
inconscientemente, implican razonamientos políticos, no sólo programas o procesos. El cálculo del
riesgo político, en particular de las consecuencias electorales, es parte de la esencia de la elaboración
de políticas públicas en las democracias occidentales. Los decisores sopesan las políticas públicas,
midiendo riesgos y beneficios, con un énfasis particular en la imagen sobre lo sustantivo. Y es
importante recordar también que la valoración del riesgo se realiza mediante juicios más que
basándose sobre hechos. El medio más frecuente de cálculo de riesgos empleado por los decisores
suele ser el “olfato” o el “instinto”.
En principio todas las estrategias son factibles para conseguir el éxito si el contexto es propicio.
Pero las estrategias de menor riesgo son las encaminadas a construir una coalición mediante la
búsqueda del consenso:
• Éxito de proceso: permiten al gobierno entablar negociaciones y discusiones, mientras que

mantiene sus objetivos originales mediante su poder de encuadrar los hechos de maneras
particulares y de emplear un lenguaje optimista pero ambiguo para integrar intereses dispares.
• Éxito de programa: permite una implantación en línea con los objetivos porque buena parte
de los problemas potenciales se han tratado ya en la fase de deliberaciones y consultas.
• Éxito político: proporciona un poder sustancial al gobierno para establecer la agenda y la

interpretación autorizada de los resultados y procedimientos de las consultas le puede permitir
mantener su capacidad de gobernar desplazando las cuestiones escandalosas fuera de la
agenda.
Las estrategias de riesgo medio suelen concentrarse en el ejercicio del poder ejecutivo si la
cuestión presenta una o más de las siguientes características: no está politizada en exceso hay
moderadas repercusiones electorales o de reputación en juego, algunas presiones para el consenso y
la probabilidad de una oposición moderada.
Las estrategias de riesgo elevado mediante el empleo del poder ejecutivo sin mayores
aditamentos suelen resultar en fracaso, a no ser que el asunto sea muy urgente y no esté muy
politizado, no tenga implicaciones electorales o reputación elevadas, escasas presiones para el
consenso y conflicto poco probable. Una estrategia de ejercicio del poder ejecutivo plantea riesgos
elevados en términos de :
175
• Fracaso de proceso: enajenándose a los oponentes, e incluso generando disidentes en las propias
filas, no consiguiendo producir una coalición suficiente y desbaratando el proceso de
elaboración de la política.
• Fracaso de programa: implantación infructuosa porque las normas y regulaciones no han

recibido un escrutinio previo suficiente para “solucionar” los problemas logísticos.
• Fracaso político: desestabilización de la capacidad de gobernar del gobierno al crear un

programa preñado de tantos problemas de implantación que sigue en la agenda, con frecuencia
a las expensas de otras cuestiones.
Por último, como señala McConnell (2010a: 153) estos comentarios finales sobre las estrategias
para la elaboración de políticas públicas y su contexto son sólo un paso más allá de donde nos
encontrábamos antes de su publicación y, aunque distan de la precisión de las ciencias “duras”, son
juicios informados, coherentes con el “arte” del análisis de las políticas públicas en expresión de
Wildavsky.
176
TEMA 11: LAS POLÍTICAS Y LA OPINIÓN PÚBLICA
Introducción
La receptividad de las instituciones políticas a las preferencias de los ciudadanos es

fundamental para la práctica y la teoría democráticas. Se suele asociar el desarrollo de las encuestas
de opinión a la democracia. Tras la tercera ola democratizadora, el potencial para que el público
contribuya directamente a través de las encuestas a la elaboración de las políticas públicas con la
expresión de sus opiniones ha aumentado notablemente. Pero, al mismo tiempo, el hecho de que los
gobernantes puedan conocer con detalle las opiniones del público a través de las encuestas, aumenta
el margen para persuadir o manipular tales opiniones. De este modo, lo que puede parecer un
movimiento en las cifras de las encuestas en la dirección de la política pública prevaleciente, puede
significar tanto la receptividad del sistema político-administrativo como un cambio inducido de la
opinión del público producido por eficaces técnicas persuasivas de mercadotecnia política. De otra
parte, el impacto de la implantación las propias políticas públicas tienen consecuencias sobre las
actitudes del público sobre ellas. En consecuencia, pese a que las fuentes del cambio de la opinión
pueden ser exógenas o endógenas a las preferencias del público, estamos limitados en nuestra
capacidad de determinar la causa antecedente del movimiento en las encuestas. Por todo ello es
preciso analizar empíricamente la relación entre las políticas públicas y la opinión pública, aunque se
trate de algo extremadamente difícil de hacer dados los datos disponibles.
La mayoría de los científicos sociales que estudia la opinión y las políticas públicas en los países
democráticos estaría de acuerdo en que la opinión influye sobre las políticas, en el sentido de que
cuanto más sobresaliente sea una cuestión para el público, más fuerte será la relación entre las
políticas y la opinión, y en que esa relación se ve amenazada por el poder de las organizaciones de
interés, los movimientos sociales, los partidos políticos y las elites económicas. Sin embargo, habría
mucho menos consenso en las respuestas a las preguntas siguientes: ¿Cuánto impacto tiene la opinión
pública sobre las políticas públicas? ¿Hasta qué punto los grupos de interés, las organizaciones de los
movimientos sociales, los partidos políticos, y las elites influyen sobre las políticas públicas incluso
cuando éstas se oponen a la opinión pública? ¿Ha cambiado la receptividad de los gobiernos a la
opinión pública? ¿Son generalizables nuestros hallazgos sobre el impacto de la opinión sobre las
políticas públicas? (Burstein 2003: 29).
En términos generales, de los análisis empíricos realizados hasta la fecha se desprende que la
opinión pública influye sobre las políticas públicas la mayor parte del tiempo, con frecuencia de
manera intensa. La receptividad del sistema político parece incrementarse con lo sobresaliente de la
materia y también en función del sector de política pública de que se trate, pero las valoraciones
acerca de que varía a lo largo del tiempo, o de que lo hace según los diferentes asuntos de política
pública, descansan sobre pruebas escasas.
Aunque partimos de que, como ha señalado V. O. Key (1961: 8), “Hablar con precisión de la
opinión pública es una tarea tan inverosímil como tratar de resolver el misterio del Espíritu Santo”.
El objetivo de este tema consiste en analizar la relación entre la opinión pública y las políticas públicas
en las democracias occidentales en general. Se trata de clarificar en términos conceptuales la
receptividad de los sistemas democráticos en perspectiva comparativa. El punto de partida es que la
democracia supone que las opiniones de los ciudadanos desempeñen algún papel en la configuración
de los resultados de las políticas públicas. Aunque hay abundantes contribuciones sobre esta materia,
puede afirmarse que no existe un acuerdo respecto a qué o sobre qué piensa el público, cómo llega a
tener esas opiniones, o si esas opiniones influyen o deben influir en las políticas públicas.
En la actualidad, la política en general no puede entenderse sin la consideración de los medios
de comunicación y su papel en la mediación entre las elites gobernantes y opositoras y la masa de la
177
población. La política mediatizada significa que la comunicación a través de los medios se ha

convertido en algo fundamental para la política y la vida pública en las democracias contemporáneas.
La fragmentación y la especialización de la audiencia tienen consecuencias políticas. Las
características tradicionales de la política persisten. Sin embargo, muchos sistemas de gobierno han
llegado a un punto donde la gobernación no podría ocurrir en sus formas actuales sin los variados
usos de los medios de comunicación, al igual que un conjunto de procesos relacionados, como la
formación de opinión y las campañas electorales.
Importa destacar que estas relaciones entre medios y política generan lo que se ha denominado
sistemas de medios y política, en los que destacan tres grandes modelos: el modelo liberal (Estados
Unidos, Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda); el modelo corporativo democrático (Alemania y
los países escandinavos); el modelo mediterráneo o pluralista polarizado (España, Francia, Italia,).
Las relaciones entre los medios y la política son diferentes en cada uno de los tres grandes tipos de
sistemas, lo que tiene importantes repercusiones sobre la formación de la opinión pública como se
verá posteriormente.
El panorama se ha hecho aún más complejo con la aparición de Internet y las redes sociales que
han alterado profundamente la comunicación política y, en consecuencia, los modos de acción y
participación de los ciudadanos en la esfera pública, así como la circulación de los mensajes en su
seno, generando la hibridación de los viejos medios impresos con los nuevos medios digitales. Las
repercusiones de estos cambios recientes no han hecho sino comenzar, pero se advierten importantes
transformaciones en el ámbito político-administrativo, con la proliferación del denominado gobierno
electrónico y la ciberpolítica, con importantes implicaciones sobre el funcionamiento de la
democracia (Cotarelo y Olmeda 2014). El entorno mediático, caracterizado por grandes posibilidades
de elección entre diferentes canales radio, televisión digital, por satélite o por cable; medios
impresos; medios digitales , parece traer consigo un aumento de la desigualdad en la implicación
política de los ciudadanos y una mayor polarización en las elecciones (Prior 2007, 2013). Para
examinar estas cuestiones, en este Tema partimos del repaso de varias perspectivas analíticas que
sirve para ordenar el estado de la cuestión. Luego se pasa revista a distintas contribuciones,
incluyendo dos estudios de caso, para terminar con una reflexión sobre la irrupción de los medios
digitales y su posible influencia en el vínculo entre las políticas y la opinión pública.
Perspectivas analíticas
De la literatura existente sobre el vínculo entre las políticas públicas y la opinión surgen tres
imágenes distintas (en este apartado seguimos estrechamente a Manza y Cook 2002). Estos autores
perciben que la opinión pública ejerce efectos significativos y duraderos; los que distinguen sólo
efectos pequeños, insignificantes o decrecientes; y aquellos que resaltan una variación histórica e
institucional de la receptividad. Los defensores de la primera perspectiva han producido tanto estudios
cuantitativos de múltiples temáticas como investigaciones de casos de elaboración de las políticas
más detalladas dentro de un único sector de actividad o dominio de política pública (policy domain).
Algunos de estos estudios han encontrado una alta asociación entre la opinión de la mayoría (o de los
cambios a lo largo del tiempo en la opinión pública) y la adopción de nuevas políticas públicas.
Por el contrario, quienes insisten en que el impacto de la opinión pública es “pequeño” expresan
su escepticismo sobre la capacidad de la opinión pública para influir en los productos de política
pública. Para algunos, el concepto mismo de una “opinión pública” coherente o consistente capaz de
movilizar a los legisladores parece poco probable. Otros arguyen que mientras que una “opinión
pública” puede ser construida mediante las encuestas, la mayoría de los ciudadanos tiene sólo
opiniones vagas sobre las políticas públicas. Es decir, que las opiniones individuales se pueden
agregar mediante las encuestas para configurar lo que llamamos opinión pública. Por tanto, pueden
ser objeto de persuasión o manipulación por parte de las élites del gobierno, de los medios de
comunicación, o de las empresas o son susceptibles de ser ignoradas por los políticos. Los políticos
178
responsables de la elaboración de las políticas también pueden utilizar las encuestas no como
dispositivos para captar la opinión popular, sino más bien como un medio para manufacturar la
legislación o la retórica política que influirá en la opinión pública.
Por último, varios analistas han propuesto una imagen de “contingencia” en relación a la
receptividad: la opinión pública varía en la forma en que impacta sobre los resultados de las políticas
a lo largo del tiempo y el espacio, en los sectores de políticas concretas. Diferentes sectores tienen
distintos niveles de receptividad, según los argumentos de la contingencia, debido a la naturaleza de
la opinión pública en el sector de política o a los factores institucionales o políticos que intervienen
en el vínculo entre opinión y política pública. En este sentido, por ejemplo, es fácil entender que el
peso de la opinión pública será en principio más reducido en relación con la política de agricultura
que en la de sanidad.
Visiones de “grandes efectos” del impacto de la opinión pública
Quienes sostienen que existe un alto grado de receptividad de las políticas respecto a la opinión
pública en las democracias contemporáneas se apoyan en tres tipos distintos de pruebas y argumentos.
La primera corriente proviene de estudios históricos cuantitativos sobre los efectos de la opinión
pública mayoritaria bien nacional o en un distrito, o de cambios en la opinión, sobre los productos de
las políticas. La mayoría de estas investigaciones se basan en análisis de series temporales utilizando
medidas de la opinión pública y de elaboración de políticas por los poderes legislativos o ejecutivos
o judiciales, en algunos casos. El segundo conjunto de argumentos proviene de análisis más intensivos
de la formulación de políticas en uno o varios sectores de políticas. Finalmente, un último conjunto
de argumentos, más frecuentemente utilizado en los tratamientos periodísticos de la política
democrática, destaca la importancia de las encuestas y otras fuentes de información para influir en el
comportamiento de los políticos y lo producido por el sistema político.
Visiones de “pequeños efectos” del impacto de la opinión pública
Algunos analistas se muestran escépticos acerca de estos argumentos empíricos y teóricos sobre
por qué y cómo la opinión pública importa. Algunos descartan la posibilidad de puntos de vista
coherentes del público o arguyen que la opinión pública se manipula tan fácilmente por las élites que
no puede constituir un factor causal independiente. En cualquier caso, creen que hay pocas razones
para pensar que existe una relación directa entre lo que el público piensa y lo que los políticos hacen.
Dos tipos diferentes de supuestos subyacen generalmente a estos argumentos de que la
formulación de políticas no es receptiva a la opinión pública. El primero destaca la autonomía de los
políticos electos y de los burócratas respecto a la masa del público. Las teorías de la receptividad
suelen invocar alguna versión de un modelo del votante mediano por ejemplo, en un eje
unidimensional izquierda-derecha, los votantes se distribuyen de manera que el mayor número se
concentra alrededor de la mediana estadística de esa distribución, por lo que los partidos que buscan
su apoyo tenderán a adoptar propuestas centristas, pues es en la convergencia hacia el centro donde
pueden encontrarse más votos.
Por tanto, según esas teorías, los responsables de las políticas tendrían en cuenta la opinión de
los ciudadanos por temor a ser penalizados en las urnas si no lo hacen. Sin embargo, aquellos que
sostienen que los responsables de las políticas públicas no atienden a las preferencias de los
ciudadanos tratan de argumentarlo utilizando diversas explicaciones. Por un lado, las desviaciones
pueden reflejar la mayor influencia de los activistas y los actores poderosos, los grupos de interés, los
partidos y los intereses organizados, o las disposiciones políticas de los mismos políticos, cualquiera
de los cuales puede conducir a la falta de respuesta. Los políticos pueden preferir complacer a los
activistas que proporcionan una importante fuente de dinero y de mano de obra voluntaria en lugar
de los votantes en general, a los que pueden subestimar. Los políticos poseen preferencias sobre las
179
políticas (a menudo muy arraigadas) que pueden entrar en conflicto con la opinión pública,
provocando con ello una falta de receptividad (Jacobs y Shapiro 2000: 19). La investigación sobre el
“escaqueo estratégico” sugiere que los políticos votarán por sus preferencias siempre que no
teman una reacción electoral negativa. Los políticos también tienen incentivos para no alejarse de las
posiciones políticas anunciadas previamente en respuesta a los cambios en la opinión pública, por
miedo a aparecer incoherentes o poco fiables, incluso a costa de la falta de receptividad.
El segundo supuesto, a veces relacionado con el primero, es que las preferencias políticas de la
mayoría de los ciudadanos son no-actitudes (en la famosa formulación de Converse [1964]) o son
débiles o lo suficiente contradictorias como para permitir su manipulación por las elites. Desde este
punto de vista, “las encuestas de opinión pública presentan sólo una idea aproximada de lo que la
gente piensa generalmente porque los resultados son muy susceptibles a una serie de factores,
especialmente el orden de las preguntas y la manera en que están redactadas. La falta de cualquier
contexto social cuando se hace la pregunta por teléfono también hace sospechosas muchas respuestas
(...) Las encuestas incluso pueden utilizarse para crear la impresión de que el público favorece una u
otra política pública cuando en realidad no existe una opinión pública solidificada sobre el asunto”
(Domhoff 2006: 109110). Muchos analistas también han hecho hincapié en que el flujo de
información de encuestas y sondeos es estrictamente unidireccional (de la masa del público a las elites
políticas). Las encuestas y sondeos pueden ayudar a configurar las propuestas de política pública o a
encuadrar (frame) la retórica política para maximizar el “encaje” con la opinión pública. Y la opinión
pública que se detecta puede ser el resultado, en lugar de la causa, de las políticas públicas impulsadas
por los políticos.
Visiones “contingentes” del impacto de la opinión pública
Si las perspectivas sobre efectos “grandes” y “pequeños” representan los dos grandes extremos
en los debates sobre el vínculo entre la opinión y las políticas, se ha propuesto una variedad de
valoraciones contingentes entre ellos. En un pasaje frecuentemente citado, V. O. Key (1961: 97)
afirmaba que:
“Las ansiedades de los estudiosos sobre su incapacidad para medir los efectos de la opinión
descansan en el supuesto implícito de que la opinión pública es, o debería ser de alguna manera, la
instrucción positiva para la acción gubernamental. Nuestros análisis sugieren que las relaciones entre
el gobierno y la opinión pública deben ser imaginadas de distintas maneras (...) La opinión de la masa
puede establecer límites generales, susceptibles ellos mismos de cambiar con el tiempo, dentro de los
cuales el gobierno puede actuar. En algunos casos la opinión puede ser permisiva, pero no directiva
de una acción específica. En otros la opinión puede ser, si no directiva, prácticamente determinante
de actos concretos”.
El enfoque de Key implica un tercer punto de vista “contingente”, sobre la vinculación entre la
opinión y las políticas públicas. La imagen de la receptividad de las políticas implícita en los enfoques
de contingencia no cree que las perspectivas sobre efectos grandes o pequeños proporcionen un punto
de partida útil para la comprensión del impacto de la opinión pública. Más bien, los enfoques de la
contingencia investigan la variación institucional e histórica comparativa sobre el vínculo entre la
opinión y las políticas. En resumen, las opiniones del público pueden importar o no en función de
factores únicos para cada asunto o controversia política.
La evidencia principal de un modelo de contingencia proviene de los análisis comparativos
sobre cómo y cuándo la opinión cambia la política pública en diferentes sectores de política o a lo
largo del tiempo. Hay razones institucionales bien establecidas sobre por qué puede variar la
receptividad. La elaboración de políticas públicas se produce a través de la legislación, la acción
administrativa o las decisiones judiciales a nivel nacional, estatal y local. La sede institucional donde
se hacen las políticas importa (por ejemplo, Baumgartner y Jones 1993). Los órganos legislativos
están sujetos a elecciones periódicas, que potencialmente aumentan los riesgos de una ausencia de
180
receptividad. Los jueces suelen tener puestos permanentes y por lo tanto no deben temer la pérdida
del cargo, pero en algunos sitios son funcionarios electos en ciertos niveles por lo que su posición
puede ser más inestable. La exposición de los burócratas a la opinión pública depende del tipo de
política pública de la cual son responsables o de la estructura del organismo administrativo en el que
trabajan. Y el alto coste presupuestario de la receptividad puede reducir el impacto de la opinión
pública para algunas cuestiones.
Un ejemplo interesante para España sobre cómo las instituciones pueden afectar a la opinión
pública, es la forma de organización territorial que tenga el Estado. En un sistema multinivel no es
infrecuente que un nivel de gobierno no esté de acuerdo con las decisiones de otro y trate de movilizar
a la opinión pública. Igualmente, también es sabido que las políticas influyen en la opinión pública
acerca de la propia política pública. Así, por ejemplo, los sistemas sanitarios públicos, estatales y
universales logran más apoyo popular y menos polarización en las opiniones (Jordan 2010).
. La relevancia de una cuestión para el público y la coherencia y la intensidad de las actitudes
de los ciudadanos hacia él varían ampliamente. La relevancia de un tema en particular para el público
puede importar tanto por la posibilidad de desplazamientos a lo largo del tiempo en la opinión pública
como por la probabilidad de que los políticos atiendan esa opinión (Page y Shapiro 1992: 37-66), y
por la probabilidad de que los políticos escuchen al público. Algunos temas son más oscuros que
otros para el público, con importantes consecuencias. Por ejemplo, Page y Shapiro (1992: 373)
sostienen que la manipulación por las elites de la opinión pública es mucho más común en la política
exterior que en la interna. La mayor visibilidad de los asuntos más destacados significa que los costes
para los políticos de desviarse de las preferencias “medianas” (más frecuentes) son más altos. La
distribución de las actitudes también puede importar cuando las actitudes están polarizadas y hay
poco espacio para el compromiso, como en el asunto del aborto, la receptividad es más problemática
que cuando las actitudes se distribuyen de manera más uniforme.
Otro mecanismo para diferenciar la receptividad entre diferentes sectores de política pública es
la estructura de cada sector. Algunos ámbitos políticos están llenos de poderosos grupos de interés o
tienen políticas establecidas desde hace tiempo que son más difíciles (o costosas) de alterar. En tales
casos, la receptividad es probable que sea baja. En otros sectores, especialmente en aquellos con
controversias nuevas o carentes de organizaciones de interés bien estructuradas, es probable que la
receptividad sea mayor. En los sectores de política pública en que los movimientos sociales generen
presión sobre los directivos públicos para la reforma de las políticas aumenta la probabilidad de
receptividad. Las cuestiones que atraen a un numeroso “público atento” pueden incrementar la
receptividad.
El modelo macro de funcionamiento de la politeia
En política suceden cosas importantes porque la opinión pública en un momento es diferente

de la que era antes. Pero, aunque el movimiento es constante, su ritmo es muy diferente. La dinámica
de la respuesta a una crisis puede comenzar en cuestión de minutos. Por ejemplo, la opinión en los
Estados Unidos era diferente a la hora de la cena el 11 de septiembre de 2001 de lo que había sido en
el desayuno, o en España tras los atentados del 11 de marzo de 2004. Las variaciones de la opinión
pública en relación con los éxitos y fracasos acumulados por un gobierno son, sin embargo, menores,
tardan semanas y meses. Y la dinámica de las preferencias cambiantes es tan glacial que su evidencia
tarda varios años en dejar una huella visible. Esta sección describe estrechamente el planteamiento
de Erikson et al. (2002).
El concepto de estado de ánimo sobre las políticas públicas introducido por Stimson (2004: 80)
trata de medir la posición de los electores en el continuo ideológico progresista/conservador. El estado
de ánimo representa la demanda de cambio ideológico, como un grado relativo de progresismo o
conservadurismo en las políticas públicas. En su análisis empírico de las leyes de Congreso de EEUU,
181
Stimson intenta ver cómo el estado de ánimo se relaciona con un cambio en estas leyes en las que se
concretan las políticas públicas.
El su análisis de las leyes promulgadas a lo largo del periodo 1952-2008, revela una pauta
aproximada por la cual los cambios en la opinión pública (estado de ánimo) generalmente son
seguidos por un cambio en las leyes. Una notable excepción es el período de la administración de
George W. Bush, cuando las leyes dieron un giro decididamente conservador mayor del que se
anticipaba por el cambio del estado de ánimo. El resultado fue una acumulación de demanda liberal
(en el sentido norteamericano, o sea, progresista) que, sin duda, contribuyó poderosamente a la
elección de Barack Obama en 2008.
¿Por qué encontramos este buen resultado en términos estadísticos? La clave es el
progresismo/conservadurismo del público en el momento de la elección. Cuanto más progresista sea
el electorado, es más probable que elija progresistas (demócratas) en lugar de conservadores
(republicanos). Esta parte de la explicación es sencilla. Pero hay dos factores adicionales. Por un lado,
los políticos electos quieren mantenerse en el poder. En segundo lugar, un segmento importante del
electorado está prestando suficiente atención a la legislación del Congreso, de tal manera que sus
acciones tienen repercusión electoral. Si cualquiera de los vínculos se rompe, la representación de las
políticas públicas podría desintegrarse. Si los políticos fueran indiferentes a la reelección, o si les
importara, pero supieran que los votantes no estaban prestando atención a las actividades legislativas,
podrían adoptar políticas públicas sin preocuparse de desafiar a la opinión pública en esas
condiciones. En cualquiera de los casos, el único recurso del electorado es elegir uno de los partidos
que compiten en las urnas.
El análisis estadístico de Erikson et al. (2002) también para el caso de Estados Unidos muestra
que las políticas responden a la opinión pública, en parte a través de las decisiones colectivas del
electorado para elegir a demócratas y republicanos a la presidencia y el Congreso. Pero incluso
cuando la variable composición partidista del gobierno se controla manteniéndose constante, el estado
de ánimo sigue siendo importante. Estadísticamente, tanto el efecto indirecto a través de las
elecciones y el efecto directo de los políticos que responden al estado de ánimo ayudan a explicar el
progresismo o el conservadurismo netos del indicador desarrollado para las leyes estudiadas.
No todo es color de rosa. La respuesta de política pública puede tardar años y compite con otras
influencias en la atención legislativa, además de la opinión pública. Por otra parte, cuando la política
pública responde a la opinión, tenemos que plantear qué opinión ejerce la mayor influencia. Una
preocupación habitual en estos días es la igualdad política y el grado en que los políticos escuchan a
un solo sector de la opinión pública.
Muchos votantes tienen una comprensión escasa de la política. Sin embargo, esto no debe
llevarnos a creer que los distintos tipos de cambios en la opinión pública a nivel macro carecen de
racionalidad o significado. En mayor grado de lo que podríamos imaginar, hay una inteligencia en la
opinión pública a nivel macro que a menudo parece ausente entre los ciudadanos individuales en el
nivel micro.
El modelo termostático
Como se ha señalado ya, la conexión entre las preferencias del público y la política pública es
uno de los componentes más básicos de la democracia representativa. Es importante destacar que,
cada vínculo entre la opinión y la política pública es necesariamente recíproco: por un lado, las
autoridades deben reaccionar a las preferencias sobre las políticas de los ciudadanos; por otra parte,
el público necesita tener preferencias informadas, basadas en parte en lo que los políticos están
haciendo. Para decirlo de otra manera: si queremos que los políticos hagan la política pública que
deseamos, nuestras preferencias deben estar informadas por la propia política. Este es el tema que
guía la aportación de Soroka y Wlezien
182
(2010), que seguimos estrechamente en este apartado, sobre los “grados de democracia”, los
cuales se conciben en función de la medida en que tanto la “representación de la política pública” y
la “receptividad del público” son axiomáticos. En otras palabras, la teoría termostática parte de estos
dos supuestos fundamentales: las decisiones sobre las políticas públicas de los representantes electos
deben reflejar en un sentido amplio las preferencias agregadas del público; el público, por su parte,
debe saber lo que quiere que hagan sus representantes, debe tener preferencias sobre las políticas
públicas, basadas en su conocimiento real sobre ellas, para que esas preferencias sean coherentes y
racionales.
En ese trabajo, estos autores desarrollan y comprueban empíricamente un modelo de
democracia en el que las relaciones entre opinión y política pública son primordiales. Siguiendo a
Wlezien (1995, 1996), postulan un marco de referencia conceptual muy sencillo pero muy eficaz que
conecta la opinión y la política pública, que denominan modelo “termostático”. El modelo tiene como
referente los sistemas de control de la temperatura en nuestros hogares, donde el público es el
termostato y los responsables políticos la unidad de calefacción o aire acondicionado. Si el modelo
funciona, vamos a observar tres cosas.
1. En primer lugar, la diferencia entre la temperatura de la política pública actual y la temperatura

preferida hará que el público envíe una señal para cambiarla, por ejemplo, para subirla.
2. En segundo lugar, en respuesta a una señal de este tipo, las autoridades incrementarán la política.
3. En tercer lugar, como la temperatura de la política se aproxima a la temperatura preferida, la señal

para el cambio será menor.
Estos autores señalan cómo así es cómo debería funcionar una democracia operativa. ¿Es lo
que realmente observamos en el mundo? Es decir, ¿responden los políticos a las señales sobre las
preferencias del público? ¿El público ajusta sus señales en respuesta a lo que hacen los políticos?
Que éstas son preguntas importantes debería estar claro. Nos hablan de la capacidad de los
ciudadanos, la calidad de la gobernación y, como se verá, de las relaciones entre los dos. Se refieren
no sólo a la calidad, sino también a los principios y posibles méritos de la democracia representativa.
Aunque puede que sean cuestiones académicas, son cuestiones con amplias repercusiones en la vida
práctica.
En primer lugar, a su juicio, las expectativas sobre la receptividad del público y la
representación de la política varían en función de la prominencia de la cuestión y las instituciones
políticas, y esto es aplicable a todo el mundo democrático. Así, su alcance teórico es bastante amplio.
Su enfoque empírico es necesariamente más estrecho. La “política pública” se captura utilizando
datos presupuestarios; las preferencias del público se miden utilizando encuestas de opinión. El
análisis empírico se limita a los tres países para los cuales había disponibles series temporales fiables
y extensas de opinión y de gasto: los Estados Unidos, el Reino Unido y Canadá. Estos tres países
proporcionan un diseño de investigación de “sistemas más similares” bastante robusto. Se obtienen
ventajas adicionales observando múltiples sectores de política pública en los tres países, para un total
de diecinueve sectores de actividad concretos, entre los que las características institucionales varían.
El alcance comparativo es, sin embargo, limitado, ya que no se puede explorar la gama completa de
las instituciones políticas con los datos en la mano.
La imagen que surge de su análisis es una en la que el gobierno democrático representativo
funciona sorprendentemente bien en algunos casos. Hay fuertes indicios de que el público realmente
ajusta su preferencia por “más” o “menos” política pública de una manera termostática, al cambiar la
misma política. También hay evidencia de que los políticos responden a los cambios en las
preferencias del público a lo largo del tiempo. El modelo termostático funciona. La magnitud y la
183
naturaleza de la receptividad del público y la representación de la política pública varía a través de

los sectores de política pública y países, y esta variación es sistemática. Como muestran en su texto,
los diversos grados de receptividad y de representación pueden explicarse, al menos en parte, por
factores tales como la relevancia de los diversos sectores de política pública, así como por el diseño
de las instituciones del Estado, es decir, por la división vertical y horizontal de poderes. Que esto es
así significa que podemos empezar a hacer algunas predicciones generalizables entre diferentes
sectores de política pública y contextos políticos. Esto significa que podemos comenzar a capturar,
empíricamente hablando, los “grados” de democracia según Soroka y Wlezien.
Gráfico 11.1. La eficiencia del sistema en función de la receptividad del público y la

representación de la política pública en sectores sociales combinados en Estados Unidos (US), Reino
Unido (UK) y Canadá.
Fuente: Soroka, Wlezien 2010: 180.
A través de sus efectos sobre la receptividad pública, las diferencias en el federalismo entre el
Reino Unido y los Estados Unidos importan más que las diferencias en el parlamentarismo frente al
presidencialismo. Es decir, el impacto de la división vertical de poderes en la receptividad del público
es algo mayor que el impacto (contrario, en este caso en particular) de la división horizontal de
poderes en la representación de la política pública. Los Estados Unidos muestran como resultado una
eficiencia del sistema algo más débil. Y las cosas son aún peores para Canadá: mientras que los
Estados Unidos se beneficia del presidencialismo y Reino Unido se beneficia al menos de un sistema
unitario, Canadá no se beneficia de ninguna de ellas. Su estudio de caso ilustra por tanto el efecto
neto de las hipótesis institucionales de Soroka y Wlezien. También deja particularmente claro que la
formulación dinámica de políticas públicas representativas depende en gran medida de las
preferencias de un público reactivo.
Según estos autores, la democracia funciona. Para ser exactos, la democracia representativa
funciona. No es perfecta, seguro, y ciertamente funciona mejor bajo algunas condiciones que en otras.
184
Algunas de estas condiciones son exactamente como deberíamos esperar. La relevancia pública de
los diferentes asuntos de política importa claramente. Esperar que la democracia representativa
represente preferencias que no existen en sectores sobre los que la gente no se preocupa no es
razonable. La forma en que los problemas se convierten en más o menos relevantes son, pues, de una
importancia fundamental. Los políticos pueden tratar de influir y gestionar la relevancia de un asunto;
los medios de comunicación, los grupos de interés y los partidarios de la política seguramente
también. Pero la gente decide en última instancia. Algunos sectores simplemente no atraen mucha
atención, son poco interesantes u oscuros o simplemente muy reducidos. Esos sectores muestran, en
el mejor de los casos, una representación de alguna tendencia “global” en las preferencias, pero a
menudo poca representación.
La representación también depende de las condiciones institucionales y éstas, sobre todo, no se
encuentran por lo general bajo el control de la ciudadanía, sino en manos de los propios políticos. Es
decir, los políticos pueden, en cierta medida elegir las estructuras institucionales de los sectores de
política pública, como su calidad federal. El examen de Soroka y Wlezien indica que los políticos
pueden tener incentivos reales para hacerlo, por ejemplo, ya sea para difuminar la responsabilidad o
bien para hacerla más clara. Esta es una posibilidad importante. Las preocupaciones sobre la
capacidad de los ciudadanos pueden estar bien fundadas, y el público desempeña sin duda un papel
central en la producción de los “grados” de democracia. Pero también es imprescindible que los
políticos desempeñen el papel que se espera de ellos. Los fallos pueden provenir por tanto de ambos
polos.
Complacer o eludir: elites, políticas y opinión
Las encuestas de opinión que llenan los periódicos, las oficinas de los altos funcionarios
gubernamentales y las campañas electorales han alimentado el supuesto casi incuestionable entre los
observadores de la política democrática de que los políticos electos “complacen” a la opinión pública
o se “doblegan” ante ella. A los políticos, se les acusa de confeccionar las políticas del gobierno a
medida de las encuestas y otros indicadores de la opinión pública.
Sin embargo, la presunción de que los políticos siguen servilmente la opinión pública cuando
diseñan la política está equivocada o, más precisamente, es menos correcta hoy en día quizá de lo que
era hace dos o tres décadas. Por ejemplo, Felipe González decidió permanecer en la OTAN una vez
en el poder o unirse a la coalición que se opuso a la invasión de Kuwait por Iraq en 1990-1991 pese
a que la opinión española no era favorable en un primer momento en ambos casos. En estas cuestiones
(y en otras), los gobiernos adoptan las decisiones y presentan propuestas que desafiaban lo que la
mayoría de los ciudadanos preferían. Esta idea inicial de que los políticos pueden no ser tan receptivos
a la opinión pública cuando se adoptan decisiones sobre las políticas como se supone frecuentemente
se corrobora aquí con evidencia más sistemática, siguiendo estrechamente la contribución de Jacobs
y Shapiro (2000, 2002).
Los términos “complacer” o “doblegarse” se asocian más habitualmente con la idea de que las
encuestas y la opinión pública impulsan las opciones sustantivas de política; esta receptividad
sustantiva, se sugiere, está en decadencia (aunque de ninguna manera ha desaparecido). Una segunda
forma de receptividad implica el uso de encuestas y grupos de discusión para tratar de persuadir o, si
se prefiere, manipular a la opinión pública; esta receptividad instrumental está ampliamente presente
en la actualidad. Los políticos y los activistas gastan una fortuna en grupos de discusión y en sondeos
de opinión para determinar las más seductoras palabras, símbolos, y argumentos sobre sus políticas
preferidas; el objetivo es mover a los ciudadanos a “sostener opiniones que no mantendrían si fueran
conocedores de la mejor información y análisis disponibles” (Zaller 1992: 313).
Los políticos y los activistas responden a la opinión pública con el fin de diseñar sus formas de
presentar las políticas ya decididas. Esta estrategia de “discurso cuidadosamente confeccionado” se
utiliza para simular receptividad las palabras y las presentaciones de los activistas políticos se
185
elaboran para cambiar las percepciones, los sobreentendidos y las evaluaciones del público de las
propuestas específicas de políticas públicas y crear la apariencia de receptividad al perseguir sus
objetivos políticos deseados. Aunque los valores de los ciudadanos y las preferencias fundamentales
(como el apoyo fuerte y sostenido a los servicios sociales o la protección del medio ambiente) es
improbable que cambien, los políticos trabajan para alterar las percepciones del público sobre
propuestas concretas. Los políticos utilizan a continuación las encuestas y los grupos de discusión no
para acercar sus posiciones al público (como se supone habitualmente) sino para todo lo contrario:
con el fin de encontrar el medio más eficaz de acercar la opinión pública a sus propias políticas
preferidas. Los políticos electos siguen una motivación sencilla al optar por el discurso
cuidadosamente confeccionado: reducen los posibles costes electorales para sí mismos y sus
partidarios por no seguir las preferencias de los votantes medianos al tiempo que aumentan los costes
electorales de los políticos rivales. Quieren lo mejor de ambos mundos: promulgar sus políticas
preferidas y maximizar la probabilidad de que ellos y sus aliados serán reelegidos y sus oponentes
derrotados.
En resumen, la imagen generalizada de los políticos “haciendo el juego” a la opinión pública
cuando se adoptan decisiones sobre las políticas está equivocada. En su lugar, los propios objetivos
de política pública de los políticos (y de sus partidarios) están impulsando cada vez más sus grandes
decisiones y su investigación de la opinión pública, que se utiliza para identificar el lenguaje, los
símbolos y los argumentos para “ganar” el apoyo público para sus objetivos. La receptividad a la
opinión pública y el intento de manipularla no se excluyen mutuamente; los políticos tratan de
manipular a la opinión pública mediante el seguimiento de las ideas del público para seleccionar las
actuaciones y las palabras que suenan bien entre el público.
La investigación sobre las instituciones gubernamentales y la dinámica política ha mostrado
cambios sistémicos que explican la variación en la receptividad sustantiva y, en particular, su
disminución desde la década de 1970. Como regla general, los políticos que disfrutan de largas
carreras en cargos electos son expertos en sopesar los costes y beneficios políticos de sus
declaraciones y acciones. Sus percepciones de los costes y beneficios de su comportamiento afectan
a su motivación y voluntad para perseguir dos objetivos distintos. El primer objetivo es electoral y
sugiere agradar a tantos votantes dentro de sus circunscripciones como sea posible. El segundo
objetivo es poner en práctica las políticas que ellos y sus partidarios más desean. Obviamente, el
político hábil prefiere emprender actuaciones que permitan avanzar en las dos finalidades, electorales
y de políticas públicas. Pero la realidad política suele presentarles opciones desagradables. Los fines
electorales son una preocupación constante de los políticos electos, aunque la intensidad de la
preocupación aumenta a medida que se acerca el día de las elecciones. Pero la presión sobre los
políticos para perseguir los objetivos de política pública favorecidos por los partidarios ha variado
con el tiempo ya que las condiciones políticas e institucionales han cambiado.
Análisis de un caso: el intento de reforma de la sanidad del presidente Clinton durante su

primer mandato
Los cambios desde la década de 1970 en la organización y el equilibrio de poder dentro de los
partidos políticos en los Estados Unidos han incrementado intensamente el poder de los activistas del
partido, así como el núcleo de votantes partidistas que apoyan de manera rutinaria a cada partido.
Como resultado, en Estados Unidos el control sobre la selección de los candidatos y las plataformas
de las campañas electorales se desplazó de las organizaciones del partido y un pequeño grupo de
líderes del partido a los comités electorales, tras la introducción de las primarias directas después de
la década de 1960. En lugar de ganar la designación del partido luchando por el apoyo del pequeño
grupo de líderes del partido, los candidatos trataron de asegurar el apoyo de los activistas del partido
186
desde 1970, ya que proporcionaban la mayor parte de las contribuciones dinerarias, los voluntarios y
los votos necesarios para ganar la designación del partido y después las elecciones generales.
El ascenso político de los activistas como electores cruciales para la designación de cada partido
ha tenido enormes consecuencias políticas desde la década de 1970. Los activistas sostienen
posiciones sobre las políticas públicas que son ideológicamente más extremas que las del público en
general o incluso que las de algunos de sus correligionarios menos activos. La consecuencia es que
la designación de cada partido requiere cimentar el apoyo de sus activistas, que a su vez presionan a
los candidatos y cargos públicos para que apoyen posiciones ideológicamente extremas que difieren
tanto de las del partido contrario como de la opinión centrista. La “opinión centrista” se refiere aquí
al ciudadano o votante mediano en la distribución de la opinión pública y no a una ideología fija,
“izquierda” o “derecha”. De hecho, la reacción esperada de los activistas del partido también ha
influido en quiénes son reclutados como candidatos para competir electoralmente: cada partido tiende
a seleccionar candidatos cuyas propias actitudes personales y puntos de vista ideológicos sobre lo que
constituye “una buena política pública” reflejan en buena parte los de los activistas.
La presión de los activistas del partido ha llevado a los partidos nacionales Demócrata y
Republicano a polarizarse cada vez más desde la década de 1970, como es evidente en dos tendencias.
En primer lugar, hay una mayor unidad dentro de cada partido político ya que la proporción de los
moderados en ambos partidos, pero sobre todo en el Partido Republicano, ha disminuido
drásticamente desde 1970 hasta la década de 2010. En segundo lugar, ha habido una tendencia
creciente al aumento de la distancia ideológica entre los dos partidos.
Desde la década de 1970, el aumento de la polarización ideológica, la proliferación de grupos
de interés, la creciente importancia de los gastos de campaña, y otros factores han elevado el beneficio
percibido por los políticos de conseguir objetivos de política pública que ellos y sus partidarios
favorecen en lugar de responder a la opinión pública centrista. La respuesta a la opinión pública
centrista a expensas de los objetivos de la política implica comprometer sus propias convicciones
filosóficas y posiblemente enajenarse a los activistas ideológicamente extremos del partido y a otros
partidarios que trabajan como voluntarios y contribuyen con dinero para sus campañas electorales
primarias y generales. En los Estados Unidos contemporáneos, el diseño de una política pública que
refleje lo que la mayoría de los estadounidenses prefieren se ha vuelto cada vez más costoso para los
políticos y, por tanto, es algo que el político ambicioso evitará. Para obtener lo mejor de ambos
mundos, los políticos persiguen sus diferentes objetivos de políticas y sus partidarios prefieren con
todo tratar de reducir los riesgos electorales, mediante el intento de manipular a la opinión pública.
El análisis de Jacobs y Shapiro (2000) sobre las operaciones de la Casa Blanca de Clinton para la
reforma de la atención médica sugiere que se utilizaron encuestas y grupos de discusión como parte
de una estrategia de discurso cuidadosamente diseñado o, como los asesores de la Casa Blanca
afirmaron “confeccionar la estrategia de comunicación y el mensaje” con el fin de atraer más
eficazmente al público. Los asesores de la Casa Blanca reconocieron ingenuamente que el propósito
de la investigación de la opinión pública era mover a los estadounidenses a apoyar lo que “te importa
(...) y en lo que crees”. Las encuestas y los grupos de discusión se orientaron a determinar, como dijo
un funcionario, “donde [está] la gente en relación a donde usted quisiera que estén, basado en sus
fuertes creencias”. “No sondeamos sobre la política pública”, explicaron asesores bien situados, para
descubrir “la política que la gente realmente quería”; más bien, “encuestamos sobre la presentación
de la política”.
En particular, los asesores de la Casa Blanca utilizaron más consistentemente las encuestas y
los grupos de discusión para identificar el lenguaje, los símbolos y los “argumentos que sonarán bien
a la gente”. La precisión de las “palabras que usa la gente” en la vida cotidiana informó al personal
de la Casa Blanca sobre como “hablar, describir y vender” el paquete de reformas de una manera que
apelara efectivamente a la opinión pública. El personal de la Casa Blanca utilizó la investigación de
la opinión pública, entonces, para identificar las actitudes y la información existentes del público que
apoyaban distintos aspectos del plan de Clinton (por ejemplo, la cobertura universal), así como las
187
opiniones desfavorables (por ejemplo, las propuestas para controlar los costes y ampliar la burocracia
gubernamental), confeccionando cuidadosamente las formas de presentarlo. La Casa Blanca decidió
centrar su mensaje en tres aspectos: la elección de un sistema de aseguramiento para todos, el énfasis
en los beneficios personales de la reforma y la palabra “alianza” para describir públicamente las
nuevas entidades que iban a adquirir un seguro de salud para los consumidores (los diseñadores de la
política de sanidad se refirieron a ellas como “cooperativas de compra de seguro de salud”).
Las preferencias de Bill Clinton sobre la política pública, su filosofía sobre el gobierno y los
juicios políticos sobre los objetivos de las políticas de sus partidarios llevaron a la formulación de su
plan de reforma de la sanidad. Sólo después de que él y sus asesores adoptaran sus decisiones se
centraron en la opinión pública y entonces el objetivo estratégico consistía en ganarse a la opinión
pública para sus posiciones políticas y con ello, estimular la cooperación de los distintos responsables
políticos.
El caso del Estado de bienestar en perspectiva comparativa
¿Cómo varían exactamente las preferencias políticas entre los distintos tipos de sistemas o
regímenes de bienestar? De acuerdo con los estudios internacionales anteriores sobre preferencias de
política social, el apoyo al Estado del bienestar es muy variable y sigue una pauta. Los ciudadanos de
las democracias europeas exhiben altos niveles de apoyo (especialmente los habitantes de los países
del modelo socialdemócrata de los países nórdicos y los de modelo conservador o demócrata
cristiano, es decir, de Alemania o Países Bajos). Les siguen muy de lejos los de las democracias
liberales europeas (países anglosajones), mientras los estadounidenses exhiben el nivel más bajo de
preferencia por una provisión de políticas de bienestar.
Según el análisis de Brooks y Manza (2007), las preferencias de política social difieren
sustancialmente entre los países incluidos en el mismo tipo de régimen pero además varían también
dentro del mismo régimen. Estos resultados iniciales están de acuerdo con sus expectativas teóricas
más amplias sobre la influencia causal de la opinión pública en los Estados de bienestar. Sin embargo,
por sí solas, no son suficientes para proporcionar evidencia de una relación causal. ¿Qué más pruebas
tenemos que inferir sobre que las diferencias del Estado de bienestar son moldeadas por las
preferencias políticas del público? O dicho de otra forma ¿Qué otras pruebas tenemos de que en
realidad no son otros factores (como el tipo de instituciones políticas o por ejemplo el predominio en
un país de un tipo u otros de población) los que determinan el tipo o sistema de bienestar?
Los análisis de Brooks y Manza (2007) parecen apoyar la idea de que las preferencias de los
ciudadanos sobre cómo quieren que sea su Estado de Bienestar o sus políticas sociales pueden ayudar
a explicar algo sobre la notable variabilidad en la producción general de las políticas de los Estados
de bienestar contemporáneos. Las preferencias políticas de las poblaciones nacionales influyen
fuertemente en el gasto agregado del Estado del bienestar. Por ejemplo, se predice que un aumento
de una unidad estándar en las preferencias por la provisión de Estado de bienestar elevará el nivel de
esfuerzo general del Estado de bienestar en más de 2,5 puntos porcentuales. Esta influencia es mayor
de la que se atribuye tradicionalmente a la presencia en el gobierno de partidos de izquierdas.
Los resultados de Brooks y Manza también demuestran que la opinión pública está
constantemente entre los factores más importantes para explicar las pautas transnacionales en la
producción global de los Estados de bienestar. Sus análisis revelan que las preferencias políticas
representan el 35 por ciento de las diferencias entre las democracias sociales y liberales, y más del 60
por ciento de las diferencias de gasto entre las democracias cristianas y las liberales.
Los resultados comentados en esta sección ayudan a resolver la aparente paradoja de las grandes
diferencias basadas en el régimen que han incomodado a los estudios contemporáneos sobre el Estado
de bienestar. Brooks y Manza han descubierto que gran parte de la influencia de las preferencias de
188
política en los Estados de bienestar es directa, que se produce independientemente de la composición

partidista de los gobiernos nacionales. Esta evidencia de la receptividad política directa está muy en
consonancia con las conclusiones de la investigación sobre Estados Unidos, donde otros estudiosos
también han mostrado vías de influencia directa. Al tener en cuenta estos resultados en perspectiva
comparada, sin embargo, se está en condiciones de expandir más allá el debate centrado en los Estados
Unidos. Las reivindicaciones sobre unos niveles estadounidenses singularmente elevados de
receptividad se ponen adecuadamente en perspectiva por los resultados que se han comentado aquí.
La investigación sobre el vínculo entre la opinión y las políticas públicas para el estudio de los
Estados de bienestar, los resultados de Brooks y Manza (2007) también ponen de relieve la
importancia política del desarrollo de la información acerca de la opinión pública en las democracias.
En principio, dicha información es cada vez más accesible a los responsables políticos e incluso a los
ciudadanos comunes. Por ejemplo, es prácticamente impensable en Escandinavia que los políticos
ignoren el desarrollo tras la posguerra de las prestaciones públicas generales y los universalmente
altos niveles de apoyo público que han disfrutado. Además, el dominio electoral de las coaliciones de
izquierdas en Escandinavia ha enviado señales fuertes a otros partidos respecto a las expectativas del
público en relación con el Estado de bienestar. Esto ilustra las formas en que la competencia entre los
partidos políticos y la información relativa a las preferencias sobre las políticas apuntalan el
funcionamiento de los vínculos directos entre la opinión pública y los productos de las políticas.
El mensaje central de esta sección es que con el fin de comprender las diferencias en los Estados
de bienestar, incluyendo las diferencias basadas en el régimen, debemos entender el papel de las
preferencias del público sobre las políticas en la conformación de la política social, y la tendencia de
los responsables de las políticas a responder a esas preferencias. Es evidente que los Estados de
bienestar poseen fundamentos ideológicos distintivos. Los “tres mundos” del capitalismo de
bienestar, en la famosa caracterización de Esping-Andersen (1990), se distinguen no sólo por las
dimensiones económicas, demográficas y políticopartidistas, sino también por la configuración de las
preferencias políticas del público que proporcionan legitimidad a determinados tipos de prestaciones
sociales públicas o privadas.
La nueva interdependencia: Internet y medios híbridos, opiniones y ¿políticas?
Se ha aludido ya al principio de este tema a la mediatización de la política contemporánea.

¿Cuáles son las repercusiones del nuevo entorno mediático sobre el vínculo entre las políticas
públicas y la opinión? En esta sección apuntamos brevemente algunos elementos para la mejor
comprensión de la situación actual. En primer término, se describen los parámetros generales antes
de la irrupción de Internet en el ámbito de la política y los medios de comunicación después para
pasar a comentar la transformación de los medios y su nueva configuración híbrida.
La política, la cobertura de los medios de comunicación y la opinión pública están
interconectadas. El gráfico 11.3 resume las conexiones causales más importantes que se describen
con brevedad a continuación.
189
Gráfico 11.2. Política, medios de comunicación y opinión pública.
1. El primer conjunto de relaciones implica los efectos de las condiciones políticas e

institucionales sobre la estrategia de presentaciones orquestadas y el comportamiento de los
políticos, su opción por unas u otras políticas públicas. Estas condiciones incluyen la
polarización ideológica, la proliferación de grupos de interés, la individualización
institucional, los mandatos de los cargos públicos, las relaciones entre el ejecutivo y el
legislativo han elevado los beneficios que los políticos asocian con la persecución de
objetivos de política pública que ellos y sus partidarios favorecen en oposición a responder
a la opinión pública nacional. Tratan de rebajar los riesgos electorales de desdeñar la opinión
centrista para proseguir sus objetivos de política pública mediante la manipulación de la
opinión pública.
2. La segunda relación implica el impacto del comportamiento y la estrategia de los reportajes
de los medios de comunicación sobre las noticias políticas. La prensa, y la radio y la
televisión en menor proporción, influyen sobre el contenido de las propuestas y
contrapropuestas de los políticos gubernamentales y opositores mediante la expansión del
alcance y volumen de su cobertura para capturar el conflicto entre los distintos actores. El
resultado es que los medios se centran en algunos de los asuntos elaborados por los políticos,
en el conflicto y en las estrategias.
3. La tercera relación se representa por la vía de la estrategia y las opciones de política pública
de los políticos hacia la opinión pública a través de la cobertura de los medios de
comunicación de esos desarrollos. Aunque los valores y preferencias fundamentales no se
alteran, la cobertura de los medios ha primado que el público reconsidere su evaluación de
si las propuestas específicas de política pública representan cambios deseables en el statu
quo. La interrelación entre los medios y las actitudes del público es muy complicada y no
podemos entrar aquí en detalle. Baste señalar que la influencia se ejerce mediante el
desarrollo de tres grandes funciones:
190
a. Establecimiento de la agenda (Agenda-setting): define las cuestiones

significativas de cada día. La cobertura de noticias proporcionada a varias cuestiones
políticas dictará el grado de importancia que el público da a esos asuntos, la cobertura
afecta al nivel de preocupación pública pero no a la inversa.
b. Imprimación (Priming): afecta a la relación entre las pautas de cobertura de
noticias y los criterios con los cuales el público evalúa a los políticos. Se trata de una
extensión de la función anterior y se refiere al impacto de la cobertura de noticias sobre el
peso asignado a cuestiones específicas al realizar juicios políticos.
c. Encuadramiento interpretativo (Framing): seleccionar y subrayar algunas
facetas de los eventos o asuntos, estableciendo conexiones entre ellos de manera que se
promueva una interpretación, una evaluación y/o una solución particular
i. Aspecto psicológico: cambios en el juicio engendrados por las

alteraciones de la definición de problemas de juicio o elección.
ii. Aspecto sociológico: empleo de fórmulas, símbolos y estereotipos en la
presentación de las noticias en los medios.
iii. Encuadramiento episódico: describe los asuntos públicos en términos
de ejemplos concretos o eventos específicos —una persona sin hogar, un
desempleado, una víctima de la discriminación racial, un atentado contra un avión,
un intento de asesinato—. iv. Encuadramiento temático: coloca a los asuntos
públicos en algún contexto general o abstracto. Reportajes de fondo sobre las
reducciones de los gastos públicos en bienestar social, cambios en la naturaleza de
las oportunidades de empleo, las reivindicaciones sociales o políticas de grupos
terroristas, cambios en la política de acción afirmativa a favor de las mujeres o
sobre los antecedentes de un proceso de justicia criminal.
Los medios de comunicación también influyen en las percepciones e interpretaciones colectivas

que el público hace de la misma “opinión pública”, en especial, mediante la utilización de sondeos
que patrocinan y por la información de las restantes encuestas que publican. Los medios influyen
sobre qué se pregunta en esos sondeos patrocinados, de modo que es posible que algunas cuestiones
importantes o pertinentes queden fuera de ellos. A veces, por ejemplo, se emplean preguntas
dicotómicas que restringen la respuesta del encuestado sobre una propuesta controvertida de política
pública a un mero “a favor o en contra”, lo que oscurece la complejidad del asunto y dificulta la
reflexión del público. El uso de los sondeos por los medios configura inconscientemente la manera
en que se entiende la opinión pública por los ciudadanos y los políticos.
4. El cuarto conjunto de relaciones anidadas implica los efectos de realimentación sobre el
comportamiento y la estrategia de los políticos. El más importante es el bucle que emana de
las actuaciones de política pública y las demandas de los grupos de interés y su cobertura
mediática, mediante la opinión pública y su vuelta a los políticos. Este bucle es lo que Jacobs
y Shapiro (2000: 66) denominan receptividad simulada, en el que una opinión pública
manipulada con éxito influye sobre las decisiones finales de política pública de los políticos.
Pero el entorno de los medios de comunicación y la propia política han sufrido una
transformación fundamental con la aparición de Internet y la configuración de las redes sociales. En
efecto, en la actualidad la televisión digital multicanal llega a la mayoría de los hogares de los países
democráticos occidentales. Los canales de noticias de televisión siguen creciendo en número y ahora
existe una panoplia de diferentes formas de noticiarios en el espacio radioeléctrico, desde los boletines
breves al contenido de noticias superficiales en los canales de entretenimiento (infotainment), desde
la cobertura relativamente detallada y “seria”, a los canales informativos las veinticuatro horas.
191
No hay escasez de noticias políticas en las democracias contemporáneas, pero las audiencias se
fragmentan cada vez más a través de los canales, los horarios y los entornos de cuasi-programación
en diferido gracias a las grabadoras digitales de video, las multiplataformas y las aplicaciones de
vídeo para teléfonos celulares. Como parte de un proceso evolutivo de adaptación y renovación, los
medios convencionales (radio y televisión, prensa impresa en menor medida) se han transformado y
están cada vez más preocupados por ofrecer al público modos personalizables de consumo e
interacción, adaptados a los gustos individuales. Las consecuencias de estos cambios, trascendentales
para la configuración de la opinión pública y su relación con las políticas y la adopción de decisiones
en el sistema político-administrativo, no han hecho sino comenzar.
192
TEMA 12: UNA PERSPECTIVA APLICADA PARA EL

ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Introducción: la naturaleza y objetivos del análisis aplicado de políticas
Como se mencionó en el TEMA 1, el término análisis de políticas abarca muchas actividades

diferentes. Puede significar el examen de los componentes del proceso de elaboración de políticas,
tales como la formulación de políticas y la implantación, o el estudio del contenido concreto de
determinados asuntos de política pública, tales como la atención sanitaria, la reducción de los
accidentes de tráfico, o la regulación del uso del tabaco en lugares públicos. Desde un punto de vista
aplicado, el análisis de políticas implica por lo general la recolección e interpretación de datos e
información que ayude a entender las causas y efectos de los problemas públicos y las posibles
consecuencias del uso de una opción de política u otra para hacer frente a ellos.
Dado que los problemas públicos sólo se pueden entender mediante recurso a las perspectivas
de varias disciplinas, el análisis aplicado de políticas se ha de basar necesariamente en las ideas y
métodos de la economía, la ciencia política, la sociología, la psicología, el trabajo social, la ingeniería,
la filosofía y otros campos científicos y técnicos (Anderson 2011; Weimer y Vining 2011). Muy a
menudo, el análisis de políticas se centra en la evaluación de las opciones de política pública. De
acuerdo con un estudioso del tema, el análisis de políticas es "la investigación sistemática de las
opciones de políticas alternativas y la recolección e integración de la evidencia a favor y en contra de
cada opción" (Jacob Ukeles, citado en Patton y Sawicki 1993, 22).
El análisis de políticas, por tanto, no está destinado a determinar las decisiones de política
pública, sino más bien a informar y mejorar el proceso de deliberación pública y el debate acerca de
esas decisiones. El análisis puede proporcionar información útil y comparaciones para responder a
los tipos de preguntas que la gente hace sobre lo que podría hacerse sobre el problema. En última
instancia, sin embargo, el público y sus funcionarios electos deben decidir qué curso de acción tomar.
(Kraft y Furlong, 2011)
Podría decirse, por tanto, como recuerdan Kraft y Furlong, que el análisis de políticas es en
parte ciencia y en parte juicio político. Hacer un análisis a menudo significa llevar el conocimiento
científico al proceso político, o "decir la verdad al poder" (Wildavsky 1979)1. Para decirlo con otras
palabras, el análisis de políticas implica tanto un estudio descriptivo o empírico, que trata de
determinar los hechos de una situación dada, como una evaluación normativa o basada en el valor
atribuido a las diferentes opciones. El análisis de políticas nunca puede ser reducido a una simple
fórmula o receta para solucionar los problemas públicos, pero puede aportar información muy valiosa
tanto a los políticos como al público en general. En aquellos casos en que la participación del público
en las decisiones es importante, el análisis también puede mejorar, por tanto, el proceso democrático.
Entonces, ¿en qué consiste exactamente el análisis aplicado de políticas? Una de sus funciones
principales es satisfacer la necesidad de información relevante y de evaluaciones imparciales
reflexivas en el proceso de formulación de políticas. La información puede no estar ampliamente
disponible, o los ciudadanos y los responsables políticos pueden no ser capaces de comprenderlas
suficientemente. Esto es así especialmente cuando las decisiones deben adoptarse rápidamente debido
a los plazos inminentes o cuando las cuestiones son políticamente controvertidas.
Cuatro objetivos básicos pueden perseguirse mediante el análisis sistemático de políticas,
informado por la ciencia política y otras disciplinas. Estos objetivos prácticos que subyacen a los
fines de formación de la presente asignatura y que podríamos cifrar y condensar también en cuatro
tareas principales:
193
1) Describir cuáles han sido y cuáles son, o al menos cómo se han definido y entendido,
los problemas de política pública y cómo se han tratado de solucionar aquí y en otros sitios. Para este
fin la ciencia política y los estudios de políticas públicas proporcionan descripciones y evaluaciones
históricas o contemporáneas de las ideas y modelos de actividad de diferentes gobiernos o autoridades
nacionales o regionales en un sector concreto de actuación pública, así como el análisis de la
definición pública, o de los propios decisores y expertos, de los problemas en ese sector. Eso permite
en última instancia enriquecer el debate o la discusión pública sobre los contenidos o valores
subyacentes a las políticas públicas relativas a ese sector.
2) Proponer las mejores vías para solucionar más eficazmente los problemas en la
gestión y organización de la política pública. Para ello las vertientes más aplicadas de la ciencia
política y de la administración han tratado de estudiar y transmitir las técnicas profesionales de validez
universal de adopción de decisiones y resolución de problemas de política pública y la gestión de
sectores concretos de actuación. Estos estudios han pretendido predecir la eficacia relativa de
diferentes métodos de decisión o resolución de problemas o su impacto para mejorar así la calidad de
la política pública. Además, han proporcionado criterios de evaluación de la eficacia o la eficiencia y
modelos o “buenas prácticas” de gestión o administración de programas o servicios públicos.
3) Establecer cuáles son los obstáculos o factores de todo tipo que explican que las cosas
se hayan hecho de un modo determinado y que no se hayan podido solucionar algunos de los
problemas existentes. En este sentido, la ciencia política puede proporcionar explicaciones científico-
sociales contextualizadas del marco institucional o de actores y del contenido de las decisiones o
actuaciones en el marco de las políticas sectoriales. Ello conduce a una mejor comprensión del
funcionamiento del sistema político en concreto y los condicionantes socioeconómicos o
institucionales de la capacidad de las autoridades para resolver ciertos problemas que afectan a la
juventud.
4) Proponer las soluciones y los medios políticos y organizativos más viables y eficientes
en función de las circunstancias existentes y el alcance y gravedad de los problemas públicos. Para
ello el estudio politológico de las políticas públicas intenta generar un cuerpo de conocimientos que
pueda traducirse, en manos de los propios funcionarios públicos o consultores de los decisores
políticos, en asesoramiento político sobre los fines a perseguir en las diferentes políticas públicas y
sobre los medios o instrumentos y modalidades discursivas, organizativas u operativas más adecuados
en cada sistema político, en función de la gravedad del problema de política pública. Este
conocimiento y asesoramiento debería poder proporcionar predicciones útiles y realistas sobre la
viabilidad y oportunidad política de ciertas decisiones de la política pública.
5) En esencia, el análisis de políticas consiste en analizar lo existente y en mirar hacia el

futuro para anticipar las consecuencias de las decisiones y pensar seriamente y críticamente sobre
ellas. Es una alternativa a la improvisación o la adopción rápida de decisiones sobre la base de la
ideología, la experiencia personal, o una evaluación limitada o sesgada de lo que debe hacerse. Sin
embargo, hay que recordar que, a pesar de que este tipo de análisis de políticas es una actividad
intelectual, se lleva a cabo dentro de un contexto político concreto (Dunn 2011). La forma en que el
análisis se lleva a cabo y sus efectos en la adopción de decisiones reflejan necesariamente la realidad
política del contexto. El papel de la pugna y el conflicto políticos es evidente en asuntos o ámbitos de
política pública como la garantía del derecho de la mujer a interrumpir su embarazo, el control de la
inmigración ilegal o la inclusión de la religión en los programas de la escuela pública.
194
En todo caso, después de varios capítulos anteriores que han abordado sobre todo el estudio
más académico o teórico del proceso de políticas públicas, en esta unidad se describe un modelo
aplicado para el análisis de las políticas públicas (policy analysis), siguiendo la contribución muy
célebre e influyente de Eugene Bardach, profesor de la materia en la Escuela de Política Pública de
la Universidad de California, Berkeley, desde 1973. A continuación se explica su aportación, que
consideramos como la más completa y útil para los estudiantes de ciencia política y disciplinas afines.
Además, se tratan con cierto detenimiento aspectos de interés dentro de este ámbito como son la
realización de compendios de buenas prácticas en la evaluación de políticas públicas. El objetivo es
proporcionar una guía práctica introductoria de utilidad para la realización de estos análisis aplicados
desde una perspectiva profesional.
El modelo de 8 pasos de Bardach
El análisis de políticas públicas es una actividad social y política ya que concierne a la vida y
el bienestar de un gran número de ciudadanos. El proceso y los resultados implican generalmente a
otros profesionales y partes interesadas: se suelen realizar en equipo, el consumidor inmediato del
análisis aplicado de políticas es un “cliente” de alguna clase, como un superior jerárquico, si estamos
en la administración, o un partido u organización de la sociedad civil, y la audiencia final incluirá
diversos subgrupos de oponentes y partidarios políticamente alineados con el trabajo del analista.
Según Bardach, el análisis de políticas públicas es más un arte que una ciencia, se basa tanto en
la intuición como en el método. El enfoque de Bardach (2009) se denomina el modelo de los ocho
pasos, a semejanza de una de las principales enseñanzas de Buda, y se compone de las siguientes
partes:
- La definición del problema.
- La obtención de evidencias.
- La construcción de alternativas.
- La selección de criterios.
- La proyección de resultados.
- La confrontación de contrapartidas.
- ¡Decida!
- Cuente su historia.
-
Estos peldaños no se recorren necesariamente en ese orden ni todos son significativos en todos
los problemas. Sin embargo, se suele empezar con la definición del problema y se suele acabar con
la narración de la historia al final. La construcción de alternativas y la selección de criterios para
valorarlas deben formularse al principio del proceso. La obtención de datos es un paso recurrente a
lo largo del mismo y se aplica en particular a la fase de definición del problema y en la fase de
proyección de los resultados de las alternativas que se consideren. La utilidad de este enfoque
estructurado radica en que recuerda tareas y opciones importantes que podrían olvidarse de otro
modo. Su principal inconveniente es que, tomado en sí mismo, puede ser un tanto mecanicista.
El proceso de resolución de problemas es un procedimiento iterativo, de ensayo y error, que
repite generalmente estos pasos, en ocasiones más de una vez. El espíritu con el que deben afrontarse
estos peldaños es tentativo, al avanzar en el proceso irá cambiando la definición del problema, el
menú de alternativas, el conjunto de criterios evaluativos, y las evidencias que se relacionan con el
problema.
A continuación, se ofrecen algunas directrices prácticas, aunque la mayoría son conceptuales.
Muchos de los conceptos empleados parecerán obvios pero hay excepciones. Se emplean a veces
términos técnicos. Algunos vocablos del lenguaje ordinario se emplearán de manera que se le quiten
ciertas connotaciones y se le añadan otras. Los conceptos están inmersos en situaciones particulares
de las cuales depende su significado. En la vida real los problemas de política pública aparecen como
195
un confuso maremágnum de detalles: personalidades, grupos de interés, demandas retóricas, cifras

presupuestarias, normas legales, etc. Pero los conceptos que se emplean en el capítulo se formulan en
abstracto. Es preciso aprender a “ver” los conceptos analíticos en las manifestaciones concretas de la
vida cotidiana.
¿Qué apariencia tendrá el producto final? El típico informe escrito con un análisis de políticas
públicas seguiría a grandes rasgos el esquema siguiente:
• En un estilo narrativo coherente se describe algún problema que necesita migarse o resolverse.
• Se exponen unas vías o cursos de acción alternativas que pueden emprenderse.
• A cada curso de acción se le asignan unos resultados proyectados que se considera que
preocuparán a su cliente o audiencia, sugiriendo los fundamentos probatorios en los que se
basan las proyecciones.
• Si ninguna alternativa domina sobre todas las demás en todos los criterios evaluativos de
interés, se indican la naturaleza y magnitud de las contrapartidas implícitas en las diferentes
opciones de política pública.
• En función de las expectativas del cliente, el analista puede presentar su propia recomendación
sobre qué alternativa debería elegirse.
El análisis de políticas públicas se origina en la política y concluye en ella. La vida política

tiene dos caras: la canalización del conflicto y la construcción de la comunidad. El análisis sirve a
ambas facetas. Canaliza el conflicto porque muestra que algunos argumentos son superiores y
merecen salir triunfantes. Ayuda también a construir comunidad en el sentido de que establece un
ámbito campo común de encuentro. Este campo común se define por las normas y convenciones del
discurso racional, donde los oponentes pueden emplear procedimientos analíticos para resolver
desacuerdos o donde pueden descubrir qué conflictos de valor aparentemente irreducibles pueden
reformularse en desacuerdos técnicos terriblemente áridos sobre cómo la Política Pública A tiene
mayor probabilidad que la Política Pública B de resolver el Problema P.
Paso primero: la definición del problema
El trabajo analítico suele avanzar en una cierta dirección desde la definición del problema al
comienzo hasta la adopción de una decisión y su explicación al final. Pero es un proceso que se
caracteriza por la reconsideración, la revisión y los cambios de idea, es decir, por acciones que
implican volver sobre los propios pasos en el camino avanzado para volver a empezar de nuevo. En
algunos casos, el cliente o la situación política estrechan y concentran la tarea analítica hasta tal punto
que no se necesita detenerse en algunas de las etapas.
La definición del problema es un asunto crucial pues proporciona tanto la razón para hacer todo
el trabajo necesario para terminar el proyecto como el sentido y la dirección en las que se han de
recoger las evidencias. En las últimas fases del análisis, la definición del problema servirá para
estructurar cómo el analista cuenta su historia.
Piense en términos de déficit y exceso

A veces puede ayudar el pensar en términos de déficit o exceso. Por ejemplo:
- Hay demasiados mendigos sin hogar en esta ciudad (provincia, comunidad autónoma, España).
- La demanda de agua para uso agrícola está creciendo más deprisa que nuestra capacidad de
suministrarla a un coste aceptable desde el punto de vista financiero y ambiental.
- La población escolar entre 5 y 16 años está creciendo a una velocidad superior a nuestra
capacidad de construir edificios para escuelas e institutos.
196
Puede tratarse de problemas que potencialmente pueden aparecer en el futuro (el crecimiento
económico es demasiado lento o demasiado rápido). Sin embargo, esta manera de plantear un
problema sustantivo no sirve cuando el problema es ya una decisión bien estructurada en la que hay
que optar por una opción (por ejemplo, hay que arrojar los residuos en esta bahía o en el fondo del
océano).
Haga una definición evaluativa

La idea de problema suele significar que la gente piensa que algo va mal en el mundo, pero el
concepto de mal es muy debatible dentro de una democracia pluralista. No todo el mundo estará de
acuerdo con los hechos que definen un problema porque otra persona puede emplear otro marco
evaluativo de referencia ante los mismos. Tampoco hay maneras obvias o aceptadas de resolver
diferencias filosóficas de este tipo. Puede ser útil plantear la situación como producto de los fallos
del mercado y otras limitaciones derivadas de la utilización de la eficiencia como criterio valorativo,
es decir como referencia del modelo competitivo idealizado, del mismo modo que los objetivos
distributivos o como los fallos del Estado, esto es, las limitaciones de la intervención pública (Weimer
y Vining 2011, parte II).
Centrándonos en los fallos del mercado, éstos se producen cuando las propiedades técnicas de
un bien o servicio tienen efectos tales como alguno de los siguientes:
• Dificultad para obtener ingresos de todos los potenciales beneficiarios. Por ejemplo, la gran
cantidad de personas que se benefician indirectamente de los avances científicos.
• Dificultad de recaudar de los beneficiarios del consumo el verdadero coste de utilizar un bien
o servicio. Por ejemplo, el aire fresco que los dueños de los vehículos usan y contaminan con
la emisión de gases contaminantes.
• Dificultad para los consumidores y a veces para los propios suministradores de conocer las
verdaderas cualidades de un bien o servicio que están adquiriendo. Por ejemplo, muchos de
los servicios médicos típicos relacionados con la salud. .
• Hacer que el coste marginal de producción por unidad sea inferior que el coste medio dentro
del rango relevante de la demanda, como en un artículo de una revista distribuido por Internet
en comparación con el coste de imprimirlo en papel.
En la mayoría de las situaciones en las que no pueden identificarse fallos del mercado, los
problemas particulares de la gente no pueden mejorarse por muy bien intencionadas que sean las
intervenciones estatales para tratar de solucionarlos. Además de los fallos del mercado hay
situaciones en las que sí pueden aparecer problemas públicos, como en los siguientes casos:
- Rupturas de sistemas que suceden al margen de los mercados como son las relaciones
familiares.
- Bajos niveles de vida que aparecen porque los mercados funcionan bien y no recompensan a
los individuos que carecen de cualificaciones o talentos comercializables en el mercado.
- La existencia de discriminaciones contra distintos sectores sociales por raza, sexo u otra
característica.
- El fallo del Estado en todas aquellas áreas en las que se supone que debe actuar efectivamente.
Por ejemplo, en la vigilancia del cumplimiento de la ley y el mantenimiento del orden público.
197
El empleo de la retórica del asunto
Generalmente la materia prima con la que se valora y se hace la definición inicial del problema
proviene del cliente y se deriva del lenguaje ordinario del debate en su entorno político, lo que puede
denominarse genéricamente “retórica del asunto”. Dicha retórica puede estar estrechamente ligada y
limitada a un problema técnico o encontrarse ligada a una controversia de amplio interés social. En
cualquier caso, debe irse más allá de esa retórica para definir un problema que sea analíticamente
manejable y que tenga sentido a la luz de los medios políticos e institucionales disponibles para
mitigarlo. Hay que emplear con cuidado la materia prima de la retórica de la cuestión porque puede
traer aparejadas valoraciones previas relacionadas con un determinado partido o ideología que no
deben tomarse al pie de la letra. Por ejemplo, las posturas genéricas de desconfianza hacia “los
mercados” desde posturas típicamente “progresistas” pero lejanas a veces de una comprensión realista
de cómo funcionan, o defensas irreflexivas de “los mercados” que enmudecen cuando determinados
intereses empresariales persiguen una legislación proteccionista. En consecuencia, no se trata tanto
de hacerse eco de esa retórica como de emplearla para elaborar una definición provisional del
problema que se espera sea analíticamente útil.
Cuantifique si es posible
La definición debería incluir, siempre que sea posible, una faceta cuantitativa para determinar
de alguna manera la magnitud del problema o al menos proporcionar estimaciones del mismo.
Diagnostique las condiciones que provocan el problema

Algunas de las condiciones que originan un problema no son percibidas como tales por parte
de los ciudadanos. En ocasiones es útil diagnosticar alguna de estas condiciones como problema a
mitigar o solucionar, por ejemplo, “una de las causas que provocan la contaminación del aire es que
las autoridades regionales no han querido obligar a los dueños de los vehículos a mantener sus
motores y tubos de escape en perfecto estado”. Otra posibilidad es encontrar una oportunidad para
una mejora creativa en una política pública concreta que no haya sido objeto de algún tipo de
reivindicación o queja, aunque carecemos de teorías académicas o técnicas para responder a esta
cuestión.
Evite los inconvenientes comunes en la definición del problema

La definición no debe conllevar una solución implícita introducida por un descuido semántico.
Las soluciones proyectadas deben evaluarse empíricamente y no legitimarse meramente por la propia
definición del problema. Ésta debe ser una descripción escueta que deje abierta la búsqueda de
soluciones.
Asimismo, las relaciones causales implícitas en el diagnóstico de las definiciones de un
problema no deben aceptarse con demasiada facilidad, deben ser reales y no meramente supuestas.
Debe evaluarse la relación causal que va desde la situación a los malos efectos alegados como causa,
y convencerse uno mismo de que la relación causal es real.
Vuelva a repetir
La definición del problema es un paso crucial, pero, como es difícil de hacer correctamente,
resulta necesario hacerla una y otra vez. En el curso del trabajo analítico la comprensión empírica y
conceptual evolucionará. Si esta labor se realiza en un contexto organizativo se estará negociando
implícitamente una definición del problema mutuamente aceptable con los colegas y los superiores
jerárquicos.
198
Paso segundo: la obtención de evidencias
Todo el tiempo que se hace análisis de políticas públicas se invierte en dos actividades: pensar,
algunas veces en voz alta y en otras con otros, y buscar con rapidez datos que puedan convertirse en
evidencia. Pensar es lo más importante pero la búsqueda de los datos consume mucho más tiempo:
lectura de documentos, búsqueda en bibliotecas, estudio a fondo de investigaciones y estadísticas,
entrevistas a personas, viajes para hacer las entrevistas, esperas para las citas… El objetivo debe ser
economizar lo más posible en la recogida de datos. Se trata de recoger sólo aquellos datos que puedan
convertirse en “información” que, a su vez, pueda transformarse en “evidencia” que esté relacionada
con el problema. Algunas definiciones pueden servir para aclarar el sentido de los términos:
- Datos: son hechos o, para algunos, representaciones de hechos sobre el mundo. Los datos
incluyen toda suerte de estadísticas, así como otro tipo de información que va mucho más allá,
por ejemplo, hechos relativos a la capacidad de un gestor de cualquier nivel jerárquico para
tratar constructivamente con la prensa.
- Información: consiste en datos que tienen significado, en el sentido de que pueden ayudarnos
a clasificar el mundo en categorías lógicas o empíricas. Por ejemplo, la prevalencia del
consumo de cigarrillos en cinco países diferentes constituye un conjunto de datos pero si los
ordenamos comparativamente de menor a mayor son ya información.
- Evidencia: es aquella información que afecta a las creencias existentes de personas relevantes,
empezando por usted mismo, sobre las características significativas del problema que se está
estudiando y sobre cómo puede solucionarse o mitigarse. La prevalencia de diferencias en el
consumo de cigarrillos puede convertirse en evidencia relacionándola con diferentes niveles
de preocupación sobre la salud de las personas en los distintos países.
-
La evidencia es necesaria para lograr tres propósitos principales, todos ellos relevantes para el
objetivo de producir proyecciones realistas de posibles resultados de políticas públicas. El primero es
evaluar la naturaleza y extensión del problema(s) que se tratan de definir. El segundo es valorar las
características particulares de la situación de la política pública concreta que se está examinando. Por
ejemplo, se puede necesitar conocer las cargas de trabajo de un organismo X, las cifras
presupuestarias recientes, los cambios demográficos en un área en la que presta servicios X, la
ideología política del presidente de X, la competencia técnica de los mandos intermedios de X, o las
actitudes de otro organismo que coopera nominalmente con la suya. El tercero es evaluar las políticas
públicas que se han creído que han funcionado efectivamente en situaciones aparentemente similares
a la suyas, por lo menos para algunas personas, en otras jurisdicciones o en otros momentos, como se
verá con mayor detenimiento más adelante. Dado que cada uno de estos propósitos es relevante en
distintas fases del proceso de análisis, este paso de recogida de datos se realizará más de una vez pero
con un centro de atención diferente cada vez.
Piense antes de recoger

El principal error y el más frecuente que cometen principiantes y veteranos es invertir mucho
tiempo en recoger datos que tienen escaso potencial o carecen de él para convertirse en evidencia de
utilidad. Se suele hacer esto porque la recogida de datos parece y se percibe como si fuese productiva
mientras que pensar es difícil y frustrante.
Como la mayoría de las evidencias son costosas de producir, se debe sopesar cuidadosamente
su coste probable con su valor potencial. La decisión puede plantearse en un árbol de decisión, pero
en general depende de los factores siguientes:
• la probabilidad de sustituir una decisión mejor por cualquier decisión que hubiese adoptado
sin ella (que podría haber sido una decisión aceptable por sí misma).
199
• la probabilidad de que la decisión sustituida producirá directa o indirectamente un mejor

resultado de política pública que el que hubiera sido producido por la decisión original.
• la magnitud de la diferencia en valor entre el resultado mejorado y el original.
• También hay que tener en cuenta que en muchos casos no resulta preciso recoger ninguna
evidencia sino reflexionar y elaborar una estimación bien fundamentada.
Revise la literatura disponible
Apenas existen problemas sobre cuyas causas y soluciones no esté investigando alguna
disciplina académica o asociación profesional. Es fácil encontrar revistas y publicaciones
profesionales que difunden los resultados de investigaciones, teorías, estudios de caso, experiencias
prácticas. Gracias a Internet buena parte de estos materiales llega hasta su propio ordenador. La
fiabilidad del trabajo desinteresado es mayor que el de las organizaciones que abogan por alguna
causa en especial.
Investigue “las mejores prácticas”

Con toda probabilidad el problema que se estudia no es único y los gestores públicos que
elaboran políticas de otras jurisdicciones han tratado cuestiones similares. Hay que ver si se puede
localizar algunas de estas soluciones y extrapolarlas a lo que se está estudiando, aun cuando este
proceso sea complicado. Sobre ello se ahondará más adelante.
Emplee analogías
Algunas veces merece la pena recoger datos que superficialmente no parezcan relevantes para
el problema que se estudia pero que en un plano más profundo muestren similitudes instructivas.
Vuelva a empezar, gane credibilidad y favorezca el consenso

El proceso de recogida de evidencias tiene un propósito político a la par que analítico. En
ocasiones implica entrar en contacto con críticos potenciales para evitar que puedan quejarse más
tarde de que no se han tenido en cuenta sus opiniones. Y a la inversa, dándose a conocer a
simpatizantes potenciales, se puede crear luego una red de defensores. Por ello es preciso tomar
contacto con todo tipo de individuos en especial con quienes quepa esperar no estar de acuerdo.
La recogida de evidencia en la práctica

Lo primero es empezar por lo que se sabe tras recibir el encargo de realizar el análisis. La
estrategia de investigación se compone básicamente de los elementos siguientes:
• Localización de las fuentes relevantes. Con el tiempo, descenderá el nivel de incertidumbre

sobre lo que merece la pena conocer y sobre cómo hacerlo.
• Consecución y mantenimiento del acceso a las fuentes. La capacidad de lograr entrevistarse con
personas muy ocupadas u hostiles y de conseguir datos que no estén claramente en el domino
público mejorarán. También se utilizará el acceso a ciertas fuentes no haciendo públicas las
evidencias hasta que el momento sea propicio.
• Acumulación de un historial de información para conseguir influencia. Con el tiempo mejorará
la capacidad para interpretar datos y para extraer información de fuentes reticentes, aumentando
el conocimiento de base.
• Protección de la credibilidad política. El mismo proceso de investigación en sí mismo crea un
ambiente que facilitará o dificultará la adopción e implantación de sus recomendaciones finales.
200
La gestión de cada uno de estos aspectos puede entrar en conflicto con alguno de los otros. Por
ello, al final de este apartado se examinarán las dificultades de afrontar simultáneamente estos
imperativos estratégicos.
La localización de las fuentes relevantes

A diferencia de la investigación académica en ciencias sociales, la mayoría de la investigación
sobre las políticas públicas es derivada más que original. Esto es, se produce con ideas y datos ya
desarrollados por otros. Sólo en algunas ocasiones el investigador sobre políticas genera datos nuevos
o inventa una nueva idea partiendo de cero. En su lugar, su papel consiste en descubrir, recopilar,
interpretar, criticar y sintetizar ideas y datos desarrollados por otros. Ciertamente, en las ciencias
sociales se procede así con frecuencia, pero se suele poner mayor énfasis en la originalidad. En cierto
sentido, el investigador de políticas públicas se convierte en un experto en otros expertos.
En este ámbito las fuentes de información, datos e ideas encajan en dos tipos generales:
documentos y personas. Por documentos debe entenderse cualquier cosa que tenga que leerse: sitios
Web, artículos de revista, libros, periódicos, informes gubernamentales, archivos, memorandos,
ponencias, boletines, etc. Por personas se entienden individuos o grupos que deben ser consultados
cara a cara. Cualquier investigación en esta esfera implica una combinación de ambos tipos de
fuentes, sin privilegiar a ninguno sobre el otro y teniendo en cuenta que se producen cuatro
conexiones en red: personas que nos conducen a otras personas; personas que nos llevan a
documentos; documentos que nos conducen a otros documentos y documentos que nos llevan a
personas.
La información de segunda mano debe ser empleada con cautela y comprobada constantemente
en búsqueda de sesgos o errores. Pero a priori no es inferior a la obtenida de primera mano que puede
tener también sus propios sesgos y errores de hecho. Una y otra se complementan.
La consecución y mantenimiento del acceso a las fuentes
Conseguir acceso a las fuentes puede ser un problema. Si se quiere entrevistar al director general
X de la Comunidad Autónoma Y, lo primero que hay que hacer es convencer a la persona que lleve
su agenda de la seriedad de su entrevista. Aparte de contribuir a que la entrevista se produzca en un
ambiente de cortesía, suelen obtenerse buenos resultados de la conversación si previamente se ha
apelado al interés político, propio o del organismo al que pertenece, en los resultados del estudio. Un
buen procedimiento puede ser escribir primero una carta explicando el propósito del estudio y
solicitando la entrevista, y después realizar una llamada telefónica. Como los distintos informantes
entrevistados pertenecen al mismo sector de política pública es muy probable que se conozcan y
comenten el estudio entre ellos. Por ello puede ser de gran importancia desarrollar una reputación
como investigador competente, bien informado y activo, lo que probablemente produzca algo de
simpatía intelectual o política.
El trabajo de campo no evoluciona rápidamente o con fluidez. En su mayor parte, se es un rehén
de los horarios de otras personas. Puede haber retrasos de días o semanas hasta la concertación de
una cita o que ésta se desconvoque en el último momento para convocarse semanas después. Para
evitar estos tiempos de espera conviene organizar varias tandas simultáneas de entrevistas, de manera
que un retraso en una de las tandas no detenga la labor de recogida de datos. El acceso continuado a
un individuo u organismo a lo largo de una serie encuentros sucesivos presenta problemas diferentes
al de la concertación de una sola cita. Aquí la motivación política es crucial pues, si se percibe que el
resultado va a ser adverso a individuos u organizaciones, las puertas se cerrarán con casi total
seguridad. La afinidad política puede ayudar, pero tampoco mucho.
201
El acceso repetido depende del establecimiento de una relación personal. El investigador es un

antropólogo que debe pasar varios meses viviendo en una cultura organizativa, observando sus
rituales y prácticas. Aún a riesgo de parecer obvio, debe resaltarse que el investigador debe vestir
apropiadamente, con el mismo grado de formalidad que el interlocutor. Debe ser amable sin excesivas
familiaridades o sin ser presuntuoso. Si se graban las entrevistas, normalmente algo imprescindible
para guardar un registro de la información, se debe montar el equipo con el mínimo alboroto,
explicando que la grabación es para su propio uso, pactando las condiciones de confidencialidad y
ofreciendo siempre la posibilidad de interrumpir la grabación si el informante así lo desea.
La realización de una entrevista para la investigación sobre políticas públicas

La investigación sobre políticas públicas, cuando se finaliza, se convierte en un recurso político.
Cualesquiera que sean sus méritos o faltas como pieza de análisis racional, suponen un avance en los
estudios realizados hasta la fecha. Puede ser una justificación para que ciertas partes ataquen a otras
o una herramienta para defenderse de los ataques, es decir un arma de persuasión en una guerra de
propaganda. Aunque el tono y el formato de la investigación sobre políticas públicas que se publica
son típicamente neutrales y desinteresados, todos reconocen que la investigación se suele emplear
para propósitos políticos bien por el autor o por otros. De aquí que los informantes sean sumamente
susceptibles a las implicaciones políticas de cualquier cosa que puedan contar. Cómo trate el
informante a su entrevistador depende en gran parte en cómo cree que el resultado del trabajo afectará
a sus intereses políticos. Con esto en mente, a continuación, se desarrolla una estrategia básica para
realizar entrevistas para el análisis.
El proceso de la entrevista es una interacción entre el informante y el investigador. En este
proceso la principal fuente de energía debería ser el investigador/analista. Sus tareas son, primero,
animar al informante a hablar y a seguir haciéndolo y, una vez conseguido el impulso apropiado,
guiar, redirigir, frenar o repreguntar. Además de la motivación política, los informantes hablarán
porque tienen una historia que contar. Muchos directivos públicos —políticos, gestores, altos
funcionarios— sienten, y con razón, que buena parte de su trabajo más valioso se hace entre
bambalinas, pasa inadvertido y es poco valorado. Estarán sorprendentemente deseosos de utilizar al
entrevistador como vía de comunicación con el mundo exterior. Algunos también desean que se
conozca mejor su “versión de la historia” de lo que creen que se conoce.
En buena parte de la investigación en ciencias sociales se supone que el entrevistador es, en lo
posible, un instrumento neutral para la recogida de datos emitidos por el entrevistado. Sin embargo,
esto es en general un modelo inapropiado para las entrevistas de la investigación sobre políticas
públicas. Aquí el informante supone que el objetivo del entrevistador es cualquier cosa menos neutral,
ya que su propósito es llegar a elaborar recomendaciones. Por tanto no debe temerse plantear al
informante cuestiones provocativas o conflictivas, ni responder uno mismo a las cuestiones
planteadas al entrevistado. Si se hace con la finura apropiada puede suponer un estímulo positivo para
el desarrollo de la entrevista. Se trata de plantear las preguntas conflictivas sin que el analista parezca
estrecho de miras u hostil, y dejando una puerta abierta para que el informante pueda evadirse por
ella si así lo desea. La cuestión es ayudar al entrevistado a pasar de un asunto a otro sin perder impulso
o ser inoportuno.
En ocasiones, nos encontramos con un informante que adopta una postura irrevocablemente
defensiva, para quien la respuesta “sin comentarios” es la precaución primaria y la evasión calculada
es la posición alternativa. Hay que diagnosticar este problema al comienzo de la entrevista para poder
reformular los objetivos de la entrevista en vista de la actitud del entrevistado. Es preciso
concentrarse en conseguir información sobre cuestiones específicas que el informante, y
probablemente nadie más, pueda contestar. Otra posibilidad es convencerle de que se es consciente
de su postura defensiva, que ya se conoce bastante del asunto en cuestión y que esa postura no le
ayudará, que otras fuentes ya han ofrecido información y que se tiene acceso a otras más que estarán
deseosas de ayudar. Que la información de estas fuentes puede ser incluso más perjudicial para sus
202
intereses que la que él podría facilitar, que probablemente no tiene nada que perder y mucho que
ganar al dar unas respuestas honradas. Resulta obvio señalar que esta táctica tiene sus riesgos.
La protección de la credibilidad
Como cualquier investigación en ciencias sociales, el análisis de políticas públicas es
susceptible de críticas sobre fundamentos intelectuales, y resulta todavía más vulnerable desde una
perspectiva política. Por ello resulta imprescindible proteger la credibilidad del investigador tanto en
términos políticos como intelectuales. A diferencia de otras investigaciones cuyo propósito es la
ilustración intelectual, el objetivo del análisis es mejorar la comprensión de un problema de política
pública y de los posibles medios para afrontarlo, hasta el punto en que sea posible aconsejar un curso
de acción responsable. Se afrontan fenómenos amplios y complejos, conformándose con
aproximaciones muy groseras de la “verdad”, en contraste con la investigación más académica que
busca típicamente interpretaciones más refinadas de problemas estrechamente definidos.
Por ello resulta preciso contactar con todas las partes interesadas en el problema que pudieran
cuestionar el informe, so pretexto de no haber sido tenidas en cuenta. Es una buena idea citar a algunas
de estas fuentes en el informe final. Asimismo, es importante recabar las opiniones de otros expertos
con autoridad política o intelectual a quienes se puedan atribuir perspectivas, opiniones,
estimaciones… en especial cuando se sienta inseguro en algún extremo. La cita de publicaciones o
de palabras textuales de una entrevista es una manera de hacer esas atribuciones de autoridad.
Además, conviene contar con otros expertos que avalen el trabajo una vez hecho público. Las fuentes
citadas en el informe con un punto de vista sobre esto o lo otro son los objetivos naturales de los
periodistas o los decisores cuando les pregunten sobre lo expresado en el informe y así lo defenderán
cuando se les pregunte. Además, es imprescindible prestar una atención especial a los oponentes
potenciales e identificar qué proposiciones es probable que ataquen. Estos puntos deben ser
reforzados con antelación con citas de expertos, así como mencionar cortésmente la existencia de
contraargumentos sin darles ni mucho espacio ni prominencia. La cita de los oponentes es siempre
utilizable posteriormente en caso de que se aduzca que sus perspectivas fueron ignoradas, al tiempo
que la presentación equilibrada de los dos lados de una cuestión es una forma sutilmente persuasiva
dirigida al lector. Por último, las estadísticas pueden ser de utilidad para respaldar la credibilidad.
Empleadas de esta manera desempeñan un papel documental más que informativo, al documentar la
validez de las generalizaciones que los oponentes políticos podrían cuestionar, aunque la verdad
resulte evidente con fuentes más impresionistas.
Los dilemas estratégicos

A modo de conclusión, cabe situar a los informantes al principio o al final del calendario del
proyecto de investigación y conviene aproximarse relativamente pronto a:
• Personas que sea probable que faciliten la búsqueda de fuentes con información abundante.
• Personas poderosas que facilitarán el acceso a fuentes ulteriores.
• Personas expertas que proporcionarán la información pertinente para obtener cobertura
política frente a una exposición prematura del trabajo y cuya información pueda proporcionar
cierta influencia frente a informantes a la defensiva.
• Expertos amistosos que puedan reforzar la credibilidad política en caso de exposición
prematura.
• Oponentes potenciales con los que conviene tomar contacto para obtener cobertura en caso de
una exposición política prematura.
• Así, conviene aproximarse relativamente tarde a:
• Informantes hostiles o a la defensiva con los que es deseable acumular influencia previa para
contrarrestar la táctica.
203
• Informantes muy ocupados de quienes se podría perder el acceso de forma irrecuperable una
vez se hayan visto o sobre quienes no se dispone de información suficiente para entrevistarlos
antes.
• Oponentes potenciales especialmente poderosos que pueden tratar de impedir el acceso a
otros.
• Gestores con problemas potenciales que carecen de deseos de airearlos a no ser que sea en su
propio interés.
No hay manera de reconciliar las obvias contradicciones entre estas dos listas por lo que
resultará preciso descender a los detalles particulares y sopesar los riesgos inherentes a cualquier
opción dada. No hay manera de evitar las contrapartidas por lo que se deben afrontarlas
conscientemente más que inadvertidamente.
Paso tercero: la construcción de alternativas
Por alternativas debe entenderse “opciones de política pública”, o “vías de acción alternativas”,
o “estrategias de intervención alternativas para mitigar o resolver el problema”.
Evite un inconveniente lingüístico

La especificación de alternativas no significa necesariamente que las opciones sean
mutuamente excluyentes. Los analistas emplean el término de manera ambigua. En la etapa final del
análisis no es deseable estar evaluando dos o tres alternativas, pero al principio es mejor errar del lado
de la exhaustividad. Al comienzo es recomendable hacer una lista de todas las posibilidades que se
podrían considerar en el curso del análisis. Luego se descartan algunas de las más evidentes, se
combinan otras y se reorganizan otras de manera que haya una sola alternativa básica con una o más
alternativas subsidiarias.
Una manera de comenzar puede ser dar cuenta de las alternativas que actores políticos clave
estén proponiendo activamente. Luego puede intentarse inventar alternativas que sean superiores a
las existentes. Un punto de partida es utilizar las estrategias genéricas que emplean los gobiernos de
entre el conjunto de herramientas genéricas que se emplean en la actualidad para corregir los fallos
del mercado y del Estado: liberar, facilitar y simular el funcionamiento de mercados; emplear
subsidios e impuestos para alterar los incentivos; establecimiento de normas y regulaciones;
suministro de bienes mediante mecanismos distintos del mercado; provisión de seguros y
amortiguadores financieros (Weimer, Vining 2011: 209-262).
Siempre debe incluirse en la primera aproximación al problema la alternativa “Dejemos que las
tendencias actuales continúen sin perturbación”. Es necesario hacer esto porque el mundo está lleno
de cambios que ocurren naturalmente, algunos de los cuales pueden contribuir a mitigar el problema
sobre el que se está trabajando. Para comprobar este extremo puede ser útil inspeccionar las fuentes
de cambio más frecuentes en el entorno de las políticas públicas:
• Cambios políticos que siguen a elecciones, así como los inducidos por la perspectiva de tener
que participar en unas elecciones.
• Cambios en el desempleo y la inflación que acompañen al ciclo económico.
• La cambiante rigidez u holgura de los presupuestos de un organismo originada por las políticas
fiscal y de gasto.
• Cambios demográficos como las pautas de migración de la población o el tamaño de los
distintos grupos de edad.
• Las cambiantes tecnologías.
204
Normalmente, esta opción se abandonará en el análisis final. Si la definición del problema

funciona bien se terminará con un problema importante a la vista que en la mayoría de los casos puede
mitigarse hasta cierto punto mediante una acción intencional.
Modele el sistema en el que se sitúa el problema

Un buen modelo causal puede ser bastante útil para sugerir posibles “puntos de intervención”,
como ocurre cuando el problema se sitúa en un sistema complejo de fuerzas interactivas, incentivos
y constricciones. El ser exhaustivo en el planteamiento es deseable porque disminuye el riesgo de
perder importantes conexiones causales, pero puede diluir el centro de atención analítico y la
creatividad para diseñar las estrategias de intervención. Muchos modelos pueden concebirse mejor
como elaboraciones de una metáfora fundamental, algunos de los cuales se mencionan a continuación.
• Modelos de mercado. El modelo de un mercado donde suministradores desagregados
intercambian bienes y servicios con demandantes desagregados puede aplicarse a bienes y
servicios sin precios asignados. La idea principal detrás de este modelo es el equilibrio
mediante el intercambio que puede aplicarse a muchos fenómenos, por ejemplo, el flujo de
pacientes en un sistema hospitalario puede analizarse en términos de oferta (médicos, camas,
quirófanos) y demanda (pacientes para los distintos tratamientos). Una estrategia de
intervención estándar para mejorar mercados que no funcionen bien consiste en elevar o bajar
los precios afrontados por los suministradores y los demandantes.
• Modelos de producción. Desafortunadamente no hay mucha literatura académica sobre la

lógica operativa de los tipos comunes de sistemas de producción que se encuentran en la
política pública, por ejemplo regulaciones de mando y control, la provisión de información y
otras. La principal preocupación para comprender los sistemas de producción radica en la
identificación de los parámetros cuyos valores, cuando salen de un cierto rango, provocan que
los sistemas sean más vulnerables a la ruptura, el fraude y el abuso, las desventajas económicas
o la distorsión de los propósitos previstos. Una manera de examinar estos sistemas es mediante
la optimización. Los modelos de investigación operativa (colas, gestión de inventarios o
cadenas de Markov) pueden ser de utilidad.
• Modelos evolutivos. Describen un proceso de cambio frecuente a lo largo del tiempo. Se

compone de tres subprocesos: las variaciones entre competidores, la selección y la retención.
Por ejemplo, en un organismo que impulsa la salubridad en los puestos de trabajo, las quejas
recaen desproporcionadamente sobre problemas visibles y molestos pero que no eran tan
nocivos como otros menos visibles. El modelo sugiere distintos puntos de intervención
plausibles. El organismo puede educar a los trabajadores para detectar y quejarse de los
problemas más serios, consiguiendo desplazar a los problemas más serios, cambiando así el
abanico de competidores. Puede comenzar a escudriñar las quejas por su probabilidad de estar
asociadas a esos problemas más serios, cambiando así el “mecanismo de selección”. O puede
persuadir a los trabajadores y a sus representantes sindicales para reducir su propensión a
quejarse sobre los problemas menos graves, cambiando así el “mecanismo de retención”.
Conceptúe y simplifique la lista de alternativas
La lista final de alternativas, la que se incluirá en el informe final para el cliente y otras
audiencias, será bastante diferente de la inicial porque se han eliminado las que no parecían
suficientemente buenas y porque se ha trabajado para conceptuarlas y simplificarlas. La clave para la
conceptuación consiste en tratar de resumir el sentido estratégico de una alternativa en una sola frase,
205
clara y sin jerga, lo que suele resultar difícil pero generalmente merece la pena. Se trata de distinguir
entre la alternativa básica y sus variantes. El elemento fundamental es una estrategia de intervención
que hace que las personas o las instituciones modifiquen su comportamiento de alguna manera.
Normalmente se requiere que esa alternativa se implante por una organización o un conjunto de ellas
(públicas, privadas o sin afán de lucro) y debe haber una fuente de financiación. Aquí radican las
variaciones posibles.
Diseñe alternativas de política pública

Se supone que se está trabajando en un problema de opción de una política pública, pero puede
ser necesario diseñar una alternativa especial para añadir al menú de posibilidades. Quizá el problema
es nuevo o único o, probablemente, otros ya lo han afrontado y se puede aprender tanto de los éxitos
como de los fracasos. Puede acudirse a repertorios de “buenas prácticas” elaborados en otras
jurisdicciones o por asociaciones profesionales. Siempre es preciso considerar si los problemas son
similares en naturaleza y escala. Si son o no extrapolables se tratará más adelante.
Es útil comprobar las reacciones de las partes interesadas y quizá de una audiencia más diversa,
incluyendo oponentes, frente al diseño que se propone con dos finalidades. Mejorar el diseño de
acuerdo con los criterios del cliente, incluyendo su viabilidad política; y responder de manera que se
aumente el apoyo político a la medida y disminuya la oposición. Un término medio puede ser útil
presentando un diseño ni muy tentativo ni muy elaborado, como base para una discusión ulterior.
Hay dos tipos de asuntos principales en el diseño: uno, gestión de un “caso”, individuos o
entidades, que recibe algún tipo de “tratamiento”, sea un subsidio, la imposición de obligaciones…
El segundo tipo implica operar con una colectividad de algún tipo más que sobre casos individuales,
por ejemplo, el flujo de tráfico, la eliminación de la corrupción en las administraciones públicas…
Este suele afrontarse mediante un programa, un procedimiento general y un listado de cuestiones que
deben afrontarse.
Paso cuarto: la selección de criterios
Puede servir de ayuda pensar que cada política pública es una narración con dos tramas
interconectadas pero separables, la analítica y la evaluativa. La primera se refiere a hechos y
proyecciones desinteresadas de consecuencias. La segunda son juicios de valor. Idealmente todas las
personas analíticamente sofisticadas y de mente abierta pueden estar más o menos de acuerdo sobre
la trama analítica y sobre la naturaleza de sus incertidumbres residuales pero esto no es así en la trama
valorativa. Aquí la subjetividad y la filosofía social de cada cual desempeñan un papel determinante.
Este cuarto paso se corresponde primaria, aunque no exclusivamente, con la trama valorativa. Ello es
así porque los posibles “criterios” son estándares evaluativos empleados para juzgar la bondad de los
resultados proyectados asociados con las alternativas de la política pública que se trate.
El criterio valorativo principal, por supuesto, es si el resultado proyectado resolverá el problema

en un grado aceptable. Pero esto es sólo el comienzo. Cada curso de acción afectará al mundo real de
muchas maneras previstas e imprevistas, y cada uno de estos efectos requiere nuestro juicio acerca
de si se considera deseable o no. Cuanto más rica sea la variedad de los efectos significativos, más
numeroso será el conjunto de criterios evaluativos que necesitaremos para afrontarlo. Debe
subrayarse, no obstante, que los criterios valorativos no se emplean directamente para juzgar las
alternativas, sino que se aplican a los resultados proyectados. La formulación completa sería la
siguiente: “La Alternativa A conducirá probablemente al Resultado RA, que juzgamos el mejor de los
resultados posibles. Pensamos, por tanto, que la Alternativa A es la mejor”.
206
Criterios evaluativos empleados con frecuencia

A continuación, se comentan brevemente los criterios valorativos más utilizados en el ámbito
de las políticas públicas.
• Eficiencia. Típicamente el criterio de la eficiencia es la consideración evaluativa más

importante en los estudios de coste-efectividad (CE) y de coste-beneficio (CB). Se emplea
eficiencia en un sentido próximo al utilizado en economía, para maximizar el agregado del
bienestar de los individuos tal y como sería interpretado por ellos. En jerga económica sería
la “maximización de la suma de las utilidades individuales” o “maximizar los beneficios
netos”. Otra formulación equivalente podría ser la “maximización del interés público”. Nótese
que pese a que eficiencia tiene un tono aséptico, tecnocrático y elitista, se insiste aquí en que
las “utilidades” deben valorarse de acuerdo con la construcción que los ciudadanos
individuales elaboren sobre su propio bienestar, lo cual es ampliamente democrático. De otra
parte, los análisis CE y CB suenan parecidos y son frecuentes compañeros de viaje pero no
son lo mismo y sus usos pueden ser bastante diferentes. Ambos interpretan los problemas de
políticas públicas como algún tipo de relación de producción entre recursos y objetivo (-s) y
examinan esa relación con lentes economizadoras. Sin embargo, CE se conforma con evaluar
sólo la naturaleza y cantidad de los productos deseados, mientras que CB va un paso más allá
y trata de valorar esos productos de alguna forma, típicamente en términos monetarios o en
raras ocasiones de utilidad real. Como es menos ambicioso, CE es más frecuente que CB, pues
muchos asuntos de políticas públicas pueden simplificarse y estilizarse como problemas de
CE aunque aparentemente no lo parezcan.
• Igualdad, equidad, ecuanimidad, justicia. Hay desde luego muchas ideas diferentes e incluso
opuestas sobre lo que estos términos significan o deberían significar. El analista debe pensar
intensamente sobre estos conceptos y sus contrapartidas pues en ocasiones, por ejemplo,
pueden enfrentarse la ecuanimidad para los individuos en oposición a la justicia para los
grupos sociales como puede ser el caso en las políticas de acción afirmativa para ciertos
grupos sociales.
• Libertad, comunidad y otras ideas. Aquí puede encontrarse una nueva lista de ideas de posible
relevancia como criterios evaluativos para estimular el pensamiento y que dista mucho de ser
completa: mercado libre, libertad económica, capitalismo, libertad frente al control del Estado,
igualdad ante la ley, igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresión,
libertad religiosa, privacidad, seguridad alimentaria, vecindad, comunidad, sentimiento de
pertenencia, orden, seguridad militar, ausencia de miedo, estructura familiar tradicional,
estructura familiar igualitaria…
• Valores de proceso. La democracia valora el proceso y el procedimiento, —esto es tener una

opinión que cuente en asuntos de políticas públicas que te afecten, racionalidad, apertura,
accesibilidad, transparencia, ecuanimidad, no arbitrariedad—, así como los contenidos. Estas
consideraciones se aplican probablemente al mismo diseño del proceso decisorio para el que
se elabora el trabajo de análisis. En consecuencia debe reiterarse la necesidad de consultar
amplia y equitativamente. Además de añadir legitimidad para el trabajo se aprende mucho de
personas con diferentes perspectivas ideológicas o sociales. Esto no implica mantener el
proceso de consulta abierto continuamente ni que todas las opiniones tengan igual crédito y
que en algún momento hay que adoptar la decisión. Piense que ser más accesible o dar una
mayor participación no implica necesariamente más democracia o más racionalidad. Las
mayores oportunidades de participación pueden explotarse con más facilidad por quienes
tienen más tiempo para hacerlo, por quienes tiene intereses especiales que proteger o por
207
ideólogos fanáticos. La gente corriente y sus preocupaciones pueden llegar a ser perdedores
relativos.
Sopesando criterios evaluadores en conflicto

Los conflictos de valores pueden enfocarse con dos enfoques generales. Uno es que los procesos
políticos y gubernamentales existentes determinen los valores que deben prevalecer. Este enfoque
dará primacía al empleador o cliente del analista. Una segunda posibilidad es que el analista
modifique esa valoración anterior y sea quien sugiera una concepción política o filosófica global poco
presente en la política habitual. El analista puede, dependiendo de las circunstancias, sugerir los
criterios existentes a la luz de nuevos hechos o argumentos. El analista toma la iniciativa para abrir
un diálogo sobre el asunto pero luego puede ceder el protagonismo al proceso político.
Criterios prácticos empleados con frecuencia

No todos los criterios que entran en juego en un análisis son parte de la trama evaluadora.
Algunos son puramente prácticos y corresponden a la trama analítica. Tienen que ver con las
posibilidades que afronta una alternativa entre las fases de adopción de una política y su implantación.
A continuación, se comentan brevemente.
• Legalidad. Una política viable no puede violar las normas constitucionales o estatutarias o los
derechos establecidos. Recuérdese, no obstante, que los derechos legales están cambiando
continuamente y suelen ser ambiguos por lo que no siempre sobrevivirán ante los tribunales.
Es necesario el consejo legal en esos casos para diseñar la política de manera que aumenten sus
probabilidades de supervivencia. Nótese que los derechos “naturales” o “humanos” son
conceptualmente muy diferentes de los derechos legales pese a su similitud semántica, piénsese
por ejemplo en las posturas conflictivas sobre el aborto derivadas de los valores del derecho a
la vida o desde el derecho de una mujer al control de su propio cuerpo. Muchos de estos
“derechos” son controvertidos porque mientras que algunas personas quieren verlos
reconocidos legalmente otras se oponen.
• Aceptabilidad Política. Una política pública factible debe ser políticamente aceptable o, por lo
menos, no inaceptable. La inaceptabilidad es una combinación de dos condiciones: demasiada
oposición, que puede ser amplia o intensa o ambas; o apoyo demasiado escaso,
insuficientemente amplio o intenso o ambos. No conviene tener una visión estática de la
inaceptabilidad pues esas condiciones pueden cambiarse, construyendo coaliciones o
emprendiendo campañas. Puede resultar de utilidad para valorar las limitaciones y posibilidades
estratégicas en el plano político, el empleo de lentes conceptuales metafóricas, entendidas como
modelos del proceso político, como las siguientes: un juego complejo en el que minorías bien
organizadas y situadas disfrutan de ventajas especiales; un teatro en el que los políticos electos
tratan de crear una buena apariencia ante ellos mismos, sus oponentes, los críticos y la
audiencia; un mercado de eslóganes, símbolos, ideas con una mezcla de comerciantes honrados
y dependientes poco fiables y compradores inocentes y sofisticados; una escuela en la que los
políticos electos aprenden cómo hacer un buen trabajo de diseño de políticas públicas y en
ocasiones comparten con sus condiscípulos sus resultados y sus métodos.
• Vigor e improbabilidad. Muchas veces hay ideas de política pública que suenan
magníficamente en teoría y fracasan en las condiciones reales de su implantación. Este proceso
tiene vida propia. Es el caso de que sea puesta en práctica mediante sistemas administrativos
inflexibles, siendo distorsionado por los intereses burocráticos. Las políticas que aparecen en
la práctica pueden divergir, sustancialmente incluso, de tal y como fueron diseñadas y
208
adoptadas. Una política pública, por tanto, debe poseer el vigor suficiente como para conseguir
que, aunque el proceso de implantación no funcione con fluidez, los resultados sean
satisfactorios. De manera similar al apartado anterior, puede ser de utilidad el empleo de
modelos burocráticos como lentes conceptuales para la estimación del vigor y la improbabilidad
de las políticas públicas diseñadas: la generación automática de rutinas pre-programadas o
procedimientos operativos normalizados; una persona en un ambiente determinado impulsada
por necesidades de supervivencia, intereses de mejora personal, y, en ciertas condiciones, de
autorealización; una arena política en la que individuos y facciones compiten por influir sobre
la misión de la organización y el acceso a sus sistemas decisorios; una tribu con sus propios
rituales y un abanico de salvaguardas para protegerse de los “extraños”; una sociedad de
individuos cooperando para conseguir un conjunto de objetivos más o menos común; una
estructura de papeles e interrelaciones que se intentan complementar mutuamente en una
división del trabajo racional; o un instrumento empleado por la “sociedad” para sus propios
objetivos.
Hasta aquí hemos considerado criterios sustantivos, pero también podemos pensar en criterios
puramente formales, por ejemplo, valores que deseemos maximizar, aquellos que deban satisfacerse
mínimamente y otros con menor prioridad. Puede ayudar el centrarnos inicialmente en un criterio
primario, un objetivo principal a maximizar o minimizar, que sería el inverso de la definición del
problema que hemos establecido. Por último, debe evitarse confundir las alternativas y los criterios.
Las alternativas son cursos de acción, mientras que los criterios son normas mentales para evaluar los
resultados de la acción. Como en muchas otras confusiones del análisis de políticas públicas la fuente
del error es probable que sea semántico. Por ejemplo, no debe asumirse que una intención se realizará
en la práctica en virtud de que así figure en la definición como también suele suceder con las
reorganizaciones porque estas propuestas suelen parecen plenas de intencionalidad que pueden
terminar en resultados opuestos.
Paso quinto: la proyección de resultados
Para cada una de las alternativas de la lista confeccionada, ahora hay que proyectar todos los
resultados, o impactos, que el analista u otras partes interesadas consideren que es necesario tener en
cuenta. Este es el paso más arduo de los ocho. Es difícil hacerlo bien incluso cuando uno es un analista
veterano pero lo importante es hacerlo. Hay tres grandes dificultades prácticas o psicológicas a
afrontar. Primero, una política pública se refiere al futuro, no sobre el pasado o el presente, pero nadie
puede estar seguro de cómo se desplegará, incluso si se afronta con la mejor de las intenciones y el
diseño más meditado de política pública. Segundo, la proyección de los resultados es otra manera de
decir “Sea realista”. Con todo, el realismo suele ser incómodo. La mayoría prefiere el optimismo. Las
políticas públicas afectan las vidas y fortunas de las gentes. Ello impone una carga moral más pesada
de lo que muchos quisieran reconocer. Comprensiblemente nos gustaría creer que nuestra alternativa
de política pública preferida o recomendada logrará lo que esperamos y lo hará con menores costes
de los que realistamente podemos temer. Tercero, lo que se denomina a veces “el principio 51-49”.
Esto es, como si en medio del fragor del conflicto político, imaginamos por pura autodefensa, que
una confianza del 51 por cien en nuestra proyección mereciese el 100 por cien de confianza, de
manera que confundimos a los demás igual que nos engañamos a nosotros mismos.
Extienda la lógica de la proyección

Los esfuerzos sistemáticos para proyectar los resultados son esenciales porque en una
democracia moderna los decisores sobre las políticas públicas no pueden actuar basándose en
corazonadas o en el examen de las entrañas de algún ave. Se trata de combinar modelos y evidencias
209
para producir proyecciones de los resultados de las políticas públicas de las distintas alternativas que
se están considerando. La lógica a emplear es la del sentido común con algunas adiciones.
La primera adición es la de la metáfora. Como se ha visto, las metáforas pueden proporcionar
perspectivas cualitativas sobre importantes relaciones causales. Las relaciones especialmente
importantes son las que pueden facilitar puntos de intervención útiles en sistemas complejos o que
presentan inconvenientes potenciales en los procesos de adopción o implantación de las políticas
públicas.
El análisis de políticas públicas emplea las ciencias sociales en la medida en que puede.
Buena parte de las ciencias sociales intentan responder a la pregunta ¿es realista el modelo X
de esta porción del mundo? Los estudios científico-sociales de este tipo pueden ser útiles para
diagnosticar la existencia de problemas, esquematizar tendencias y decidir si algo constituye una
“buena” práctica. Sin embargo, se debe ser cuidadoso para evitar la aplicación de la norma científico-
social de adecuación sobre el realismo de un modelo porque es bastante conservador. En el análisis
de políticas públicas la norma, más imprecisa pero más apropiada, debería ser si la confianza en un
modelo puede conducir a mejores resultados y evitar los peores que una conjetura menos disciplinada.
El análisis de políticas públicas utiliza, como se ha visto ya, múltiples modelos. La mayoría de
la ciencia social, a imitación de las ciencias naturales, busca “el mejor” modelo, o en el caso de
algunos prácticos, el modelo “verdadero”. Pero como todos los modelos son abstracciones de la
realidad, incluso los mejores nunca están completos. Aunque esas abstracciones pueden avanzar el
progreso de la ciencia, en el mundo de las políticas públicas, donde las opciones tienen consecuencias
reales para personas reales, ninguna faceta de un problema, o su alternativa posible, puede adoptarse
exenta de análisis. Cualesquiera modelos que se puedan emplear para iluminar algún aspecto del
problema o de los resultados deben emplearse, incluso si ello supone una multiplicación poco
parsimoniosa y ad hoc de subanálisis.
Finalmente, incluso cuando se hayan adoptado modelos adecuadamente realistas en número y
variedad suficientes, todavía necesitan emplearse en conjunción con la evidencia sobre las
condiciones iniciales o los hechos tales como existen. Aunque hay que tener en cuenta que las
proyecciones de muchos modelos no son particularmente receptivos a las condiciones iniciales,
algunos sí lo son. Estos son los modelos que pesan sobre las proyecciones de aceptabilidad política y
del vigor de una posible alternativa a las tensiones características del proceso de implantación.
Magnitud de las estimaciones

La proyección de resultados suele requerir pensar no sólo sobre la dirección general de éstos
sino también sobre su magnitud. En muchos casos la estimación de una cantidad será suficiente, en
otros casos se deberá proporcionar un rango. Hay que tener en cuenta que la carga de la justificación
recae siempre sobre el analista. Típicamente, el curso de acción recomendado es “suficientemente
probable” para producir resultados lo suficientemente buenos para justificar los costes y riesgos
conocidos. Este enfoque se denomina análisis de “umbral” o “punto de equilibrio”. Es una lente
conceptual sorprendentemente poderosa porque es simple, intuitiva y de sentido común. Construye
un marco de referencia para la decisión basándose en lo conocido, o en un supuesto razonable, para
manejar las incertidumbres residuales comparándolas con elementos en este marco.
Confronte el problema del optimismo

Para resguardarse del problema del optimismo excesivo, puede ser de utilidad la escritura de
escenarios realistas. Se trata de determinar qué escenarios podrían provocar que la propuesta fracase
en producir el resultado deseado, esto es, en resolver o mitigar suficientemente el problema de política
pública. Algunos ejemplos pueden ser los siguientes:
• En un programa regulador de sanidad, puede carecerse del conocimiento científico o técnico
necesario para producir normas racionales y legalmente defendibles. El resultado en un plazo
210
de cinco años sería que la política simbólica, la corrupción, la captura de la industria o un celo
regulador excesivo pueden haber llenado el vacío.
• El tiempo pasa, y los recursos presupuestarios y el apoyo político disponibles desaparecen bajo
el impacto del cambio electoral y los desplazamientos en la economía. Un programa de
identificación de terroristas que nació en esas condiciones favorables se unifica con otro
programa, pasa a depender de otra unidad burocrática o desaparece eventualmente.
• Un programa regional con éxito diseñado para proporcionar asistencia técnica a municipios
rurales extremadamente pobres al que se añaden municipios urbanos no tan pobres, con el
resultado de que los recursos escasos desaparecen o se malgastan.
Hay que tener en cuenta también los efectos colaterales indeseables. Algunos ejemplos
comunes de estos efectos indeseados pero previsibles en los programas públicos son:
• Se aumenta el riesgo moral. La política pública tiene el efecto de aislar a la gente de las
consecuencias de sus acciones. Por ejemplo, al aumentar los beneficios por desempleo tiene el
efecto colateral de reducir los incentivos para buscar un nuevo trabajo.
• La regulación razonable se convierte en exceso de regulación si los costes no son perceptibles
por quienes los soportan. Una consecuencia adversa del establecimiento de normas muy
exigentes de salud o de seguridad y de implantarlas demasiado uniformemente es que pueden
incrementarse los costes del sector privado más allá del nivel óptimo. Otra consecuencia puede
ser que se provoque un desplazamiento de la actividad regulada a otra que es menos segura o
menos saludable.
• Los buscadores de rentas, esto es, la existencia de unos interesados a la búsqueda de nichos
beneficiosos protegidos de la competencia abierta, pueden distorsionar el programa para servir
a sus propios intereses. No es inevitable que los suministradores de bienes y servicios al Estado,
funcionarios públicos incluidos, encuentren maneras de captar “rentas” como suele suceder, por
ejemplo, con muchos contratistas de defensa. La búsqueda de rentas ocurre de formas menos
obvias cuando algunas empresas reguladas presionan con éxito para obtener regulaciones que
impongan costes superiores a sus competidoras que a ellas mismas.
El analista siempre debe plantear una pregunta ética “Si se fuera a seguir mi consejo ¿cuáles
serían los costes de haber estado equivocado y quién debería soportarlos?”, teniendo en cuenta,
además, que el propio analista no va a formar parte del grupo que soporte estos costes.
El problema de las características incipientes

La política pública interviene en sistemas de cierta complejidad, sistemas poblados por actores
que se adaptan a las intervenciones de maneras sorprendentes y cuyos ajustes conducen a otros a crear
ulteriores adaptaciones. Esta dinámica puede hacer surgir comportamientos inopinados que es difícil
prever cuando se realizan las propias proyecciones. En muchos casos es imposible porque el sistema
es muy complejo y mal comprendido como ocurre típicamente con la macroeconomía, con puntos de
vista conflictivos sobre los efectos positivos o negativos de los recortes de impuestos. Aunque los
casos habituales no son tan extremos, pueden conseguirse algunos progresos siguiendo la heurística
de ponerse en el lugar del otro según el problema que se considere.
La construcción de la matriz de resultados

La actividad de proyectar resultados conduce a un punto en el que es preciso valorar varios
escenarios complejos e inciertos para entre dos y cinco alternativas, combinadas con sus variantes
principales. Una manera conveniente de conseguir una perspectiva general de toda esta información
es desplegarla en una matriz de resultados. La matriz típica recoge las políticas públicas alternativas
en las filas y los criterios evaluadores en las columnas. Cada celda contiene el resultado proyectado
211
de la alternativa de la fila evaluada en referencia al criterio de la columna. Un ejemplo simplificado

de un caso real se recoge en la Tabla 4, sobre cómo limitar las emisiones de CO2 en los EEUU y se
incluyen como criterios valorativos las consideraciones de eficiencia, de implantación y de coherencia
internacional debido a la existencia de un régimen internacional sobre la materia dadas sus
repercusiones globales.
Esta matriz puede resultar útil para consumo interno del analista y su equipo de trabajo pues su
función principal es ayudar a ver la panorámica conjunta y lo que se necesita aprender todavía, la
versión final puede ser interesante para el paso final de contar la historia. Conviene evitar el error de
no incluir el valor de referencia en las columnas de los criterios y en qué dimensiones se efectúa la
medida. En caso de no disponer de medidas cuantitativas pueden emplearse descriptores verbales
como “muy bueno” o “muy elevado” o simbólicos como + ó -, pero la opción cuantitativa siempre es
preferible.
Figura 1. Comparación resumida de políticas públicas seleccionadas para recortar las emisiones
de CO2, elaborada por la Congressional Budget Office, 2008.
212
Paso sexto: la confrontación de contrapartidas
En algunas ocasiones una de las alternativas de política pública en consideración se espera que
produzca un mejor resultado que las demás respecto a cada uno de los criterios evaluativos. En ese
caso, denominado “dominio” no hay contrapartidas entre las alternativas. Normalmente uno no es tan
afortunado y se deben clarificar las contrapartidas de los resultados asociados con las diferentes
opciones de política pública en beneficio de su cliente o su audiencia. La contrapartida más frecuente
es entre dinero y un bien o un servicio recibido en cierta proporción por la ciudadanía, por ejemplo,
ampliar el horario de apertura de una biblioteca pública de las 20.00 a 22.00, con un coste de 200.000
€ anuales. Otra contrapartida común, en especial en políticas reguladoras, implica sopesar costes
sobrellevados privadamente (una compañía obligada a instalar un equipo contra la contaminación
ambiental) frente a beneficios sociales (mejora de la salud de la población afectada y protección de
los bosques).
Como nos enseña la economía, las contrapartidas aparecen en los márgenes. Su análisis
establece algo similar a “Si gastamos una cantidad extra X de euros para proporcionar una unidad
extra del Servicio S, podemos conseguir Z unidades extra del resultado previsto”. Nótese la
reiteración del término extra.
Establezca la proporcionalidad
Suponga que la Alternativa A1 puntúa muy bien en el Criterio C1, moderadamente bien en el
C2, y pobremente en el C3. Y suponga que A2, puntúa a la inversa. Podemos elegir entre las dos
alternativas sólo si podemos sopesar la importancia de los criterios y si podemos expresar sus pesos
relativos en unidades que sean mensurables por un estándar común. El empleo del dinero como
métrica es una muy buena idea, aunque tiene sus límites. Muchas veces no puede establecerse cuáles
son las contrapartidas en términos significativos, y se plantea lo que se denomina “problema de los
atributos múltiples”, que es insoluble en un sentido lógico profundo, pero sobre el que se puede
utilizar alguna heurística para recortarlo hasta su núcleo irreducible.
Céntrese en los resultados

Un error frecuente al confrontar las contrapartidas es atribuirlas a las alternativas cuando se
refieren a los resultados proyectados. El objeto de todo su esfuerzo analítico no debería ser meramente
presentar al cliente una lista de opciones bien elaboradas. Debe asegurar que por lo menos una de
ellas, y más de una si es posible, sería una elección excelente para resolver o mitigar el problema.
Resulta preciso, como mínimo, concentrar, estrechar y profundizar en el análisis de la
alternativa más promisoria por lo que se debe pensar muy seriamente: sobre la contienda política para
conseguir que esta alternativa se legitime y se adopte, el diseño de las instituciones que tienen el
poder y los recursos para implantar la política pública o el programa a largo plazo.
Paso séptimo: ¡decida!
Este paso aparece para comprobar si se ha hecho bien el trabajo hasta este punto. El analista
debe colocarse en el papel de decisor. Si adoptar la decisión es difícil o problemático, la razón puede
radicar en que no se han clarificado suficientemente las contrapartidas, en que no se ha pensado sobre
la probabilidad de que surjan problemas de implantación serios, o que la estimación de coste crucial
es todavía demasiado confusa e incierta, … A menos que el analista pueda convencerse a sí mismo
de la plausibilidad de una vía de acción, probablemente no será capaz de convencer a su cliente. Por
último, debe valorarse la resistencia burocrática para mantener el statu quo o la falta de un
213
emprendedor político en el entorno de la política pública relevante que tenga iniciativa para impulsar
la alternativa escogida.
Paso octavo: cuente su historia
Después de muchas iteraciones de algunos o todos los pasos recomendados aquí,

principalmente redefinición del problema, re-conceptuación de las alternativas, reconsideración de
los criterios, revaloración de sus proyecciones, reevaluación de las contrapartidas, se está en
condiciones de contar la historia a alguna audiencia. Esta puede ser el cliente o un conjunto de partes
interesadas, hostiles o amistosas. Puede ser una sola actuación o el primer esfuerzo de una campaña
a largo plazo para recabar apoyos. La mejor verificación de realidad consiste en tratar de explicar lo
realizado a una persona lega en la materia en un lapso de tiempo breve. Es necesario ser capaz de
explicar la historia básica en términos suficientemente sencillos y con los pies en la tierra.
Además del cliente se debe tener en cuenta el entorno político más amplio, por lo que se debe
responder a cuestiones como las siguientes: ¿Quién “utilizará” el análisis y para qué propósito (-s)?
¿Seleccionará alguien los resultados para abogar por alguna causa? ¿Se consideraría esta utilización
como algo deseable? ¿Deseable si lo utilizan unos e indeseable si lo hacen otros? ¿Se quieren
“segregar” los elementos del análisis por el tipo de audiencia que se quiere, o no, alcanzar? ¿Se está
utilizando un lenguaje que puede alejar a algunas audiencias? Si hace una recomendación clara es
necesario estar seguros de que se plantean y rechazan las posibles objeciones que podrían ocurrírsele
a diferentes audiencias. Asimismo es recomendable comparar la siguiente mejor vía de acción de
manera que pueda mostrar por qué es mejor la que se ha elegido.
El proceso de contar su historia se puede hacer por escrito o en forma oral. En todo caso hay
que comunicarlo de manera sencilla y clara. En igualdad de condiciones, la norma es que cuánto más
breve siempre es mejor. En las presentaciones escritas los títulos de los apartados y los gráficos
pueden hacer que la lectura y la comprensión sean más fáciles. La utilización de diapositivas de
cualquier aplicación informática en una presentación puede ser de alguna utilidad sin olvidar que son
un elemento auxiliar y su lectura no es el objetivo de la presentación. Las presentaciones orales
requieren práctica, autodisciplina y algún conocimiento de algunos principios básicos. Es
recomendable hablar despacio y con claridad, con un tono de voz calmado y audible en toda la
habitación, y hacer contacto visual con los miembros de su audiencia.
El flujo narrativo escrito u oral debe tener en cuenta la audiencia a la que se dirige. Deben
quedar claros desde el principio los motivos del análisis. Una vez descrita la definición del problema
puede ser útil examinar cada una de las alternativas, cuál es el resultado probable de su implantación
y valorar su probabilidad a la luz de algún modelo causal y la evidencia asociada. Después de esta
exposición convendría discutir las contrapartidas entre los distintos resultados. Nótese que en
ocasiones puede ser necesario añadir una discusión explícita de los criterios, que debería aparecer
justo antes o después de la presentación de las alternativas.
Errores a evitar
• No seguir demasiado estrechamente el método de los ocho pasos, su propósito es ayudar a
pensar en un problema complicado, pero no es necesario emplearlo al contar la historia.
▪ No interrumpir la argumentación con reservas, matizaciones y dudas sobre algún elemento en
particular.
▪ No mostrar todo el trabajo previo, desplegando todo lo que ha aprendido al efectuar el análisis
pues buena parte será irrelevante una vez que éste ha terminado.
▪ No proporcionar listas de cada alternativa y cada criterio, sino concentrarse en lo fundamental.
214
▪ No inventar una historia de intriga. Al revés, se recomienda comenzar con la conclusión del
análisis, ya que esa es la parte más interesante de la exposición. Presentar todos los
razonamientos y las evidencias que sirvan para que la audiencia llegue a la misma conclusión.
Seguir la estrategia opuesta a un novelista.
▪ Evitar la pomposidad y los circunloquios de los estilos burocráticos, políticos y de los malos
académicos, así como las familiaridades y el estilo coloquial. Se recomienda leer en inglés
George Orwell, Politics and the English language (1946)
(https://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/orwell46.htm). En español resultan muy útiles Lázaro
Carreter (2009) y De Miguel (2013).
Estructure su informe
A menos que el informe sea muy breve, es recomendable comenzar con un resumen ejecutivo.
Si tiene entre 15 y 20 páginas conviene incluir un índice. Si hay muchas tablas y figuras puede ser
conveniente incluir una lista aparte. La información técnica de detalle o los cálculos deben ir en un
apéndice y no en el texto. Éste debe contener, sin embargo, suficiente información y razonamientos
técnicos como para persuadir al lector de que su argumentación es, por lo menos, creíble. Se
recomienda emplear títulos y subtítulos para orientar al lector y romper los cuerpos de texto largos y
cerciorarse de que el formato que se emplea es compatible y corrobora la jerarquía lógica del
argumento.
Cada tabla o figura debe tener un número y un título inteligible. Se debe describir el punto
principal que puede extraerse de la tabla. Cada fila y columna deben tener un encabezamiento y el
conjunto debe interpretarse sin dificultad. Normalmente una tabla demuestra una relación causal o es
descriptiva, por lo que sólo debe mostrar un punto o dos como máximo y debe explicarse por sí
misma. Es mejor descomponer una tabla grande y compleja en varias sencillas que no necesiten
apenas explicación. Siempre se debe especificar la fuente de donde provienen los datos de la tabla. A
veces es preciso incluir notas al pie para especificar los encabezamientos de filas o columnas que se
han abreviado necesariamente o para hacer algún tipo de aclaración. Por último, debe incluirse una
lista de referencias y fuentes al final de la presentación. Los libros y artículos deben citarse en formato
académico, en orden alfabético por autor. En el capítulo siguiente se tratan todas estas últimas
cuestiones con mayor detalle.
215

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INTRODUCCION A LAS POLITICAS PUBLICAS

Reservados todos los derechos.

TEMA 1: INTRODUCCIÓN: ESTUDIOS DE POLÍTICAS

Introducción: la cotidianidad de las políticas públicas

Las tres dimensiones de lo político y el análisis de políticas públicas

Estudio políticas POLITY/POLITICS POLICY

¿Cómo definimos las políticas públicas y por qué estudiarlas?

Una definición simple de partida

Por qué estudiar las políticas públicas: preguntas y enfoques

administrativa de ciertas soluciones, la previsión de las tendencias futuras, y la evaluación de

1. la Identificación de problemas y establecimiento de la agenda. En cada sociedad

2. Formulación de políticas. Consiste en el desarrollo de alternativas o el diseño de

3. Adopción de decisiones. Esta fase involucra a los actores individuales o colectivos

4. Implantación de políticas públicas (también conocida como aplicación o ejecución).

5. Evaluación de políticas. Esta etapa implica un conjunto de actividades de análisis para

TEMA 2: LOS OBJETIVOS Y JUSTIFICACIONES DE LA

Razones económicas y fallos del mercado

Los problemas de política pública o problemas públicos: características y tipos

La Real Academia de la Lengua Española define problema como el “conjunto de hechos o

Características generales de los problemas públicos

1. Interdependencia. Los problemas en un sector de políticas afectan con frecuencia a los

2. Subjetividad. Los problemas públicos son construidos subjetivamente por quienes

5. Incorporan tanto elementos técnicos como políticos. Los problemas públicos

Según su estructuración o grado de complejidad

1. No existe una formulación definitiva de un problema retorcido (definir un problema

Según su grado de atención pública, de conflicto y el tipo de decisor implicado

Tipos de asuntos de política pública y sus consecuencias: tipologías clásicas

Políticas redistributivas: se caracterizan por actuaciones públicas que tienen la finalidad de

Algunos han calificado a estas políticas como “políticas institucionales”

Tabla 2.1. Tipología de Wilson

Fuente: Wilson 1995

El caso de las políticas de regulación social o de moralidad: un caso especial

TEMA 3: LOS INSTRUMENTOS DE LA ACTUACIÓN

persiguiendo la misma intención general: garantizar el "buen gobierno". Obviamente, centrándose

Varias tipologías según varios criterios

Muchos intentos de clasificar y examinar el desarrollo de las políticas públicas en diferentes

Numerosos enfoques se han desarrollado en la clasificación de dichos instrumentos. Se han

Tipologías clásicas: grados de coerción, intervención y fines

“Zanahorias”, “Palos” y “Sermones”

El modelo “NATO” de Hood

• En contraste, las herramientas relacionadas con autoridad incluyen el uso de la regulación

• La categoría de herramientas relacionadas con la hacienda o el tesoro se refiere a una serie de

La tipología de herramientas del gobierno de Peter John

Tres grupos y seis herramientas del gobierno

• El primer grupo o par de instrumentos lo denomina John como herramientas directas o de

Grafico 1 Tipos de herramientas (John, 2011)

• El segundo tipo de herramientas actúa aumentando o alterando el nivel de financiación pública

• El segundo grupo de recursos es más indirecto, refiriéndose al funcionamiento interno de la

Eficacia y dificultades de los diferentes tipos de herramientas de gobierno

Por lo que respecta a la eficacia de las herramientas mencionadas, de la breve descripción

El diseño de políticas (policy design): elementos y criterios elección de instrumentos y

Elementos del diseño

Criterios de selección y combinación de instrumentos en el diseño de políticas

TEMA 4: ¿CÓMO LAS INSTITUCIONES INFLUYEN

La reflexión sobre las instituciones sociales y su efecto sobre el comportamiento humano es

En el campo de la ciencia política y de la administración, los institucionalistas clásicos

El impacto de las instituciones sobre el comportamiento de los actores políticos parece

1 EN TORNO AL CONCEPT O DE INSTITUCIÓN

A) ¿QUÉ ES UNA INSTITUCIÓN?

La mayoría de los diccionarios se enfrentan al mismo problema: la palabra “institución”se usa

El primer paso es el de la externalización. Al nacer, el ser humano se ve rodeado de instituciones

2 EL IMPACTO DE LAS INSTITUCIONES SOBRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS