INTELIGENCIA ARTIFICIAL

COMO HERRAMIENTA PARA LAS

DEMOCRACIAS MODERNAS
Honorable Cámara de
Diputados de la Nación
2021

Autoridades

Sergio Massa
Presidente de la Cámara de Diputados de Argentina

Juan Manuel Cheppi

Secretario General

Eduardo Cergnul
Secretario Parlamentario

Rodrigo Rodríguez
Secretario Administrativo

Luis Borsani
Secretario de Coordinación Operativa

Germán Tarasewiez
Director del Laboratorio de Nuevas Tecnologías - DipLab
Investigación y redacción: Lic. Marina Rouco.

Colaboradores:
Germán Tarasewiez, Sebastián Griffin, Ezequiel Álvarez, Solanghe
González, Camila Reberendo, Carmela Hijós y Diego Lirez.

Este trabajo se terminó de editar en septiembre de 2021.

Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
Palabras de presentación

El 10 de diciembre de 2019, Sergio Massa asumió como Presidente de

la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, y desde el primer mo-
mento nos propusimos desde la Secretaría General el objetivo de llevar
el Parlamento al Siglo XXI. Sin dudas, la pandemia aceleró todo proce-
so porque debimos dar respuestas rápidas a problemas concretos. Este
contexto puso sobre la agenda nuevos desafíos que enfrentamos como
institución legislativa.

Decidimos impulsar la creación del Laboratorio de Nuevas Tecnologías

- DipLab para promover una gestión activa, abierta y transparente en
base a la innovación y la transformación digital. Una de las funciones que
pensamos, entre otras, es que fuera una usina de generación de cono-
cimiento cristalizado en publicaciones que aporten al debate en la socie-
dad, la economía, la política y, fundamentalmente, el ámbito legislativo.

Este libro no solo presenta un análisis y una investigación de cómo se

desenvolvió históricamente la Inteligencia Artificial (IA) en el sector pú-
blico, sino que cita ejemplos de otros países, plasma un año de intenso
trabajo y traza las líneas a seguir para avanzar dentro de la Cámara con
este programa.

Como señala Sergio Massa, “la tecnología llegó para quedarse” y es

clave que el Parlamento del futuro trabaje usando las herramientas di-
gitales para acercarse a la ciudadanía. Esta obra es un paso más que
vamos dando en la senda del aporte al conocimiento, la capacitación, el
debate y la experimentación.

Juan Manuel Cheppi

Secretario General de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación
Índice

Prólogo 13

Introducción 15

Sociedades de la información 19

a. La era informacional, desde su surgimiento 19

hasta la actualidad

b. Aportes y transformaciones: los modos del 21

conocimiento, la circulación del capital y las
relaciones interpersonales

Cultura de la conectividad 27

a. Comunicación 27
b. Hiperconectividad 29
c. Huella digital 30

Breve historia de la IA aplicada 35

a. Antecedentes 35
b. IA y salud 37
c. IA y los sistemas de gobierno 41

Brecha digital 47

a. Nuevas soluciones para viejos problemas 47

b. Internet como derecho universal 50
Cambios en los modos de hacer política 55

a. Los principios del Gobierno Abierto 55

b. El impacto electoral de las redes sociales 58

Parlamentos inteligentes 63

a. Francia 63
b. Brasil 67

IA en la HCDN 73

a. La arquitectura de la técnica legislativa 73

b. Parlamento Inteligente 75

Conclusiones en tiempos de pospandemia 79

Bibliografía de consulta 83
12
Prólogo

En el marco de las políticas de transformación digital que la Presidencia

de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación impulsa para tran-
sitar el camino hacia el parlamento del futuro, desde el Laboratorio de
Nuevas Tecnologías (DipLab) nos propusimos el desafío de poner en
marcha la implementación de la Inteligencia Artificial (IA) en el trabajo
legislativo. Consideramos que la IA es una herramienta que puede co-
laborar con la garantía del acceso a la información pública, la transpa-
rencia y la eficiencia en la labor legislativa, tres pilares fundamentales
que en el DipLab nos planteamos como horizonte a la hora de pensar
soluciones tecnológicas.

En ese camino, apostamos a la capacitación permanente y la forma-

ción como ejes claves no solo para la implementación y el desarrollo
de los proyectos que impulsamos, sino también para generar espacios
de construcción colectiva y colaborativa de conocimiento y difusión de
nuevos saberes relacionados con las nuevas tecnologías.

Es por ello que elaboramos y presentamos “Inteligencia Artificial

como herramienta para las democracias modernas”, un manual que
propone recorrer tres siglos de historia, partiendo desde el conjunto de
ideas que inspiraron la Revolución Francesa, hasta llegar a nuestros
días en los que se despliega una puja entre los Estados y las corpora-
ciones tecnológicas en torno al control y la gestión de los datos.

Con la publicación de este libro, queremos poner en manos del público en

general una valiosa herramienta que permite darle contexto e historicidad
al mundo de la Inteligencia Artificial, al mismo tiempo en el que aborda-
mos desde el DipLab el desafío de implementar sus ventajas por primera
vez en la historia de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.

Germán Tarasewiez
Director del Laboratorio de Nuevas Tecnologías - DipLab

13
14
Introducción

Desde hace ya varias décadas, el ecosistema tecnocultural es parte

de la vida cotidiana de las sociedades de todo el mundo. No exento de
transformaciones, este ecosistema, que entra en las referencias aca-
démicas, políticas y económicas desde finales de los años sesenta, se
manifiesta a través de una maquinaria capaz de la automatización de
procesos que, tradicionalmente, jamás se habían pensado fuera de la
órbita de acción de lo humano. Estos nuevos paradigmas de concebir lo
posible son tema recurrente en los medios de comunicación, en la calle,
en los claustros, en las gerencias y también en los gabinetes de gobier-
no: cómo circulan nuestros datos, cómo cambia internet nuestras rela-
ciones interpersonales, cuáles son los trabajos del futuro. Sin dudas,
los usuarios y las nuevas tecnologías se modifican recíprocamente, y
eso impacta en la forma de las sociedades, que crecen y se desarrollan
alrededor de estas tendencias.

Desde el DipLab, proponemos extractar este recorrido, desde que el

ideario de la Revolución Francesa pone en el centro de la humanidad
el principio de “razón” como motor de búsqueda de una sociedad más
libre, justa y democrática hasta que los Estados y las corporaciones
tecnológicas transnacionales se disputan los mecanismos y la gestión
de la comunicación y el tráfico de datos. Cómo en ese tránsito, de más
de tres siglos de historia, la economía de producción muta hacia una
economía de servicios, con la implicancia que ello trae en la estructura
de los empleos; con mayor centralidad en el conocimiento, considerado
fuente de innovación, valor nodal para la formulación de nuevas políti-
cas públicas, que anticipen el futuro y eslabonen puentes para que na-
die quede por fuera de esta comunidad –establecida sobre los múltiples
lazos entre las mediaciones sociales, culturales y educativas a través
de las que se construyen los usos de lo digital y que están en la fuente
misma de la vida en democracia (Mattelart, 2010, 164)–.

15
Este es el contexto en el que apropiarse de estas nuevas tecnologías
de la información, y de los insumos que promueven, se torna materia
de reflexión y de acción para que la gestión de lo público resulte en la
integración de las partes en el todo, generando mecanismos para ga-
rantizar una responsable socialización de los saberes que devengue en
mayor participación, colaboración y transparencia.

16
17
18
Sociedades de la información

a. La era informacional, desde su surgimiento hasta la

actualidad

“Cada sociedad es una sociedad de la información y cada organización

es una organización de información (...). La información es necesaria
para organizar y hacer funcionar cualquier cosa, desde la célula hasta
la General Motors”
Daniel Bell, 1979

Si el inicio de la Modernidad –como proceso de transformación social,

económico, productivo y político que implicó el paso del sistema feu-
dal al capitalismo, con la transición de una sociedad estamental a una
sociedad de clases, y el advenimiento de sujetos sociales, más el sur-
gimiento de los Estados-Nación– se puede datar en el período inaugu-
rado por la suma de la Revolución Francesa y la Revolución Industrial,
o lo que se conoce como “la era de las revoluciones” (por tratarse de
casi un siglo de historia signado por múltiples movimientos revolucio-
narios que, con avances y retrocesos, pusieron el sello del fin del Anti-
guo Régimen), luego de la Segunda Guerra Mundial, los procesos de
transformación a gran escala resultan mucho más complejos de situar
en una línea espacio-temporal precisa. El haber sido una de las mayo-
res tragedias de la humanidad tuvo como correlato la alteración de los
paradigmas filosóficos, las relaciones políticas y la estructura social del
mundo. Este es el momento en el que se puede empezar a rastrear el
concepto de lo ‘informacional’. Sea para definir una era, una tendencia,
una revolución o una sociedad, las postrimerías de 1940 y los relatos
sobre el fin de las ideologías son el marco teórico en el que la noción
de ‘información’ pasa a ser palabra clave y comodín de los discursos
acerca de esta nueva etapa de la contemporaneidad.

19
Se trata, entonces, del escenario postindustrial de la Guerra Fría en
el que la sociedad de la información se vislumbra como una alternati-
va superadora de los sistemas antagónicos (Occidente-Oriente) y se
presenta como la manera de encarnar el proyecto del conocimiento,
basado en la creencia de la perfecta transparencia, puerta de entrada
para el armado geopolítico de la era global.

Según Mattelart, al término del conflicto bélico surgen tres interrogantes

en torno al estatuto del universo tecnoinformacional: ¿hasta qué pun-
to este enfrentamiento planetario configura el marco geopolítico en el
que se desarrolla la innovación técnica?, ¿cuáles son los términos del
debate sobre la noción soberana de información?, y ¿qué lugar ocu-
pan las nuevas tecnologías de la memoria dentro de la historia de las
civilizaciones? (2010, 56). La tesis del autor refuerza la idea de que se
tienden a formalizar estos modelos de análisis en la aplicación de posi-
bles operaciones militares y de seguridad pero, luego, los think tanks se
van independizando, convirtiéndose en espacios multidisciplinarios en
los que especialistas en ciencias sociales, economistas, matemáticos,
ingenieros y físicos son invitados a consensuar conocimientos y a ma-
nifestarse, paulatinamente, como lugares estratégicos para la produc-
ción de conocimiento, orientado ya no exclusivamente a operaciones
de índole militar, sino a la construcción de la sociedad del futuro. De
allí, se puede desprender que es muy distinta la receptividad intelectual
y política de estos paradigmas en la década de los 40 a lo que sucede
desde finales de la década de los 70, cuando incluso aparecen estudios
a pedido de los gobiernos sobre la medición y definición de la economía
de la información (el gobierno de los Estados Unidos, por nombrar un
ejemplo, en 1977 le solicitó al economista Marc Uri Porat un estudio,
que constará de nueve volúmenes, sobre la temática. En ese informe,
la información se define en línea con la idea de almacenamiento digital,
como cantidades de datos [data] que han sido organizados y comuni-
cados. Con los años, esa definición se irá nutriendo cada vez más con
matices instrumentales, prescriptivos, normativos, culturales y estadís-
ticos, según la época).

20
Ya para finales de la década de los 90, una revolución tecnológica, con
base en las tecnologías de la información, fue modificando acelera-
damente la estructura de las sociedades. Las economías de todo el
mundo se volvieron interdependientes, inaugurando otra forma de rela-
ción entre los Estados, los mercados y las sociedades. Se trata de una
transformación que incluye una reestructuración del propio capitalismo,
con implicancias en los modelos de comunicación, en los sistemas po-
líticos, y donde el flujo global de riqueza, poder e imagen puja por la
construcción de nuevas identidades para dar significación a lo social.
Según el sociólogo Manuel Castells, el fenómeno podría implicar una
interrelación entre sociedad, historia y tecnología donde, en una pri-
mera instancia, el rol del Estado ha sido fuerte motor de innovaciones
tecnológicas pero, también, el agente de su estancamiento (Castells,
1996, 34-36), ya que en el inicio se avanzó mediante el aprendizaje
exclusivamente “por el uso”, pero en tanto los usuarios de estas inno-
vaciones aprendieron “creándolas”, y configuraron redes y nuevas apli-
caciones, la difuminación de estas tecnologías fue exponencial, y los
usuarios se convirtieron en sus propios creadores (Castells, 1996, 58).

Esta breve historia del boom informacional no puede más que delinear
una estructura general, ya que es tal la aceleración de su ritmo que
cualquier intento más abarcativo estaría quedando obsoleto en el mero
destiempo que existe entre la escritura y la lectura de este texto.

b. Aportes y transformaciones: los modos del

conocimiento, la circulación del capital y las relaciones
interpersonales.

“La tecnología no es buena ni mala, ni tampoco neutral”

Melvin Kranzberg

21
En 1979, Lyotard, teórico francés, nombró por primera vez el concepto
de ‘posmodernidad’ en un texto emblemático para las ciencias sociales
de fin de siglo: La condición posmoderna. Allí, se esbozan las coordena-
das sobre las que versará el ideario cultural de las siguientes décadas,
y que aún hoy, de un modo u otro, rigen. El escepticismo acerca de los
grandes relatos y la derrota de las pretensiones de universalización y
totalidad, dice Lyotard, son un efecto, en parte, del progreso de la cien-
cia, pero ese progreso, a su vez, los presupone (Lyotard, 1991, 4). Los
efectos del despliegue tecnológico que tomó fuerza en la década de
los 70, y que no cesa, tienen una manifestación palpable en las dimen-
siones social, económica y hasta urbanística de las ciudades de todo
el globo. Sobre esto, en 1992 y desde una perspectiva antropológica,
Marc Augé también desarrolla algunos conceptos clave para tratar de
asir parte de los acontecimientos que parecen estar modificando las
bases sobre las que se podían realizar las enunciaciones acerca del
devenir de la historia. Hablará de los espacios contemporáneos como
“no lugares”, en tanto instalaciones necesarias para la circulación ace-
lerada de personas y bienes –vías rápidas, empalmes de rutas, aero-
puertos– como los medios de transporte mismos o los grandes centros
comerciales (Augé, 1992, 41), espacios que no pueden definirse como
productores de identidad ni como relacionales, ni como históricos; todo
el tiempo en clara alusión, al menos gráfica, a los flujos de información
que circulan a través de las redes comunicacionales (“las autopistas de
la información”).

En este punto, es esclarecedor definir, finalmente, el paradigma de las

tecnologías de la información a través de algunas características que
serán los fundamentos de la mayor parte de las transformaciones que
sufrirán la economía y los modos del conocimiento a partir de 1971, en
un crescendo vigente hasta la actualidad.

La primera característica del nuevo paradigma es que la información es

su materia prima: son tecnologías para actuar sobre la información, no
solo información para actuar sobre la tecnología (...).

22
 El segundo rasgo hace referencia a la capacidad de penetración de los
efectos de las nuevas tecnologías. Puesto que la información es una
parte integral de toda actividad humana, todos los procesos de nuestra
existencia individual y colectiva están directamente moldeados (aunque
sin duda no determinados) por el medio tecnológico.

La tercera característica alude a la lógica de interconexión de todo siste-

ma o conjunto de relaciones que utilizan estas nuevas tecnologías de la
información (la red) (...).

En cuarto lugar, y relacionado con la interacción, aunque en un rasgo

claramente diferente, el paradigma de la tecnología de la información
se basa en la flexibilidad. (...) Lo que es distintivo de la configuración del
nuevo paradigma tecnológico es su capacidad para reconfigurarse, un
rasgo decisivo en una sociedad caracterizada por el cambio constante y
la fluidez organizativa (...).

Una quinta característica de esta revolución tecnológica es la conver-

gencia creciente de tecnologías específicas en un sistema altamente
integrado, dentro del cual las antiguas trayectorias tecnológicas sepa-
radas se vuelven prácticamente indistinguibles. Así, la microelectrónica,
las telecomunicaciones, la optoelectrónica y los ordenadores están aho-
ra integrados en sistemas de información1.

Aunque es pasible sostener que la tecnología y el conocimiento siempre

han sido motores y parte del crecimiento económico, parece despren-
derse, a la luz del nuevo paradigma, que el punto de disrupción histórico
está dado por el hecho de que la organización en torno a las nuevas
tecnologías de la información, más potentes y flexibles, hace posible
que la propia información se convierta en el producto del proceso de
producción: los productos de las nuevas industrias de la información

1
Castells, Manuel. La era de la información. Economía, sociedad y cultura (vol. I) (1996).
México: Siglo XXI editores. Pp. 88-89.

23
son aparatos para procesar la información o el mismo procesamiento
de esta (Castells, 2011, 94). Esto deriva en una economía informacio-
nal y global, en la que su productividad depende de su capacidad para
generar eficazmente información basada en el conocimiento, y su or-
ganización, de la red global de interacción en la que se integre. Los
debates que estos cambios han generado y generan en torno al mundo
del trabajo son bien conocidos: mayor movilidad laboral y descalifica-
ción vs. mayor autonomía y especialización, por nombrar algunas de las
posibles variables en cuestión.

Con todo, afirmar que las tecnologías digitales marcan el tempo de

nuestra existencia no es ya una aseveración arriesgada; resta despejar
la complejidad de los dilemas en juego, a fin de dotarnos de los instru-
mentos correctos para la comprensión y acción sobre el presente.

24
25
26
Cultura de la conectividad

a. Comunicación

“The Revolution Will Not Be Televised”

Gill Scott-Heron, 1971

Los medios de comunicación también sufrieron un giro copernicano en

relación con la explosión de las nuevas tecnologías. A partir de 1985,
los medios de comunicación empezaron a determinar una audiencia
segmentada y diferenciada que, aunque masiva, ya no es de masas en
cuanto a la simultaneidad y uniformidad del mensaje que recibe. Debido
a la multiplicidad de mensajes y de fuentes, la misma audiencia se ha
vuelto más selectiva, elige mejor sus mensajes y profundiza la relación
individual entre emisor y receptor: el mensaje es el mismo medio. Es-
tamos hablando de cuando el fenómeno del “zapping” incorporó la idea
de los mosaicos visuales de cada televidente; habrá que esperar, de
todos modos, una década más para que, constelación de internet me-
diante, el mundo de la comunicación de sentido único se configure en el
proceso de información interactiva que conocemos hoy.

En el surgimiento de la red, pueden presuponerse dos fuentes cua-

si antagónicas: el sector militar/científico (en consonancia con lo que
sucedió con el boom de las nuevas tecnologías) y la contracultura in-
formática personal. Estos dos orígenes, dirá Castells, tienen una base
común: el mundo universitario. Será en los polos universitarios donde
se expandirá tanto el proceso de difusión de conocimientos como los
hábitos de comunicación a través de la computadora (2010, 388). Es
dable inferir que el uso de internet como medio de comunicación haya
comenzado en los sectores ciertamente ligados con algún tipo de élite
(cultural, social), pero la extensión de su uso a todos los sectores en el

27
futuro inmediato fue tangible2.

En el 2000, con la llegada de la web 2.0, palabras como “interactividad”

y “participación” comenzaron a utilizarse con regularidad para describir
la capacidad de este medio de responder y enviar mensajes al instan-
te (véase Wikipedia como ejemplo de modelo de colaboración entre
los usuarios y el producto), diferenciándose de los medios anteriores,
que ejercían el poder mediante canales unidireccionales de publicidad
y transmisión de la información (Van Dijck, 2016, 27).

Ya para el 2010, con el desarrollo de las plataformas, el concepto de

lo social asociado a estos medios se va fusionando para abarcar tanto
a la dimensión de conexión humana como a la de conectividad, im-
buida de la idea de sistematización automática de comportamientos,
resultado de lo cual se desprende una confusión elemental acerca
de lo vincular, lo relacional y lo afectivo de la que ninguno de estos
procesos es ajeno.

De todas maneras, las nuevas tecnologías y sus modos de uso han

adquirido una presencia tan naturalizada que cuestionar su razón de
ser y sus principios subyacentes no modifica el estado de las cosas.
La cultura de la conectividad ‒posiblemente producto de un nuevo
replanteo histórico de los límites entre lo público, lo privado, lo corpo-
rativo‒ marca la agenda de adultos y adolescentes, cuando no pueden
imaginar su vida social sin Facebook; cuando las agencias de noti-
cias recurren a Twitter como fuente de primicias de último momento, y
cuando un grupo de música no puede ignorar la potencia de difusión
de los videos de YouTube.

2
Más adelante haremos una digresión respecto de este punto: que internet y los modos de
su uso se hayan extendido desde las élites hacia todos los sectores no implica que existan
condiciones igualitarias para que ese acceso signifique ciertamente una socialización del
recurso.

28
b. Hiperconectividad

“No somos los mismos desde que estamos en las redes sociales”
Manuel Castells (2011)

Uno de los rasgos de la sociedad de la información es la comunicación

constante entre los individuos que la conforman a través de los dis-
tintos soportes tecnológicos. Los medios de comunicación de masas,
primero, y la masificación de internet, después, modificaron la manera
en que las personas se comunican y dieron rienda a un sinfín de fenó-
menos, tanto relacionales como operativos. Los autores Quan-Haase
y Wellman3, a partir del 2005, nombraron uno de estos fenómenos
como ‘hiperconectividad’ para referir a una característica surgida en re-
lación con nuevos entornos laborales, en los que se producen vínculos
entre las personas; entre las personas y las máquinas, o entre las pro-
pias máquinas, y donde la disponibilidad de las personas para comuni-
carse se da en cualquier lugar y en cualquier momento, creando otras
oportunidades para el intercambio y la colaboración, pero también im-
primiendo efectos en los procesos de trabajo, ya que responder a un
gran número de requerimientos impide centrarse en un único objetivo
y conduce al multitasking. La gente se siente motivada para comunicar
aspectos de su vida cotidiana y, al mismo tiempo, para conocer sobre
todo lo que sucede a su alrededor; posibilidad comunicativa que crece
considerablemente desde la aparición de los dispositivos móviles, que
regulan la educación, las finanzas, la ciencia, modifican las formas de
socialización entre los individuos y la interacción entre la humanidad y
las máquinas.

3
Sobre el tema: Quan-Haase, A.; Wellman, B. How Computer-Mediated Hyperconnectivity
and Local Virtuality Foster Social Networks of Information and Coordination in a Community
of Practice (2005). California.

29
Ya no se trata simplemente de la acción de encender o apagar un apa-
rato, sino de una interacción sustentada en una codificación que implica
el diseño de una "conversación": el usuario debe aprender a "hablar" y a
"responder" (con y a través de sus dispositivos), creando una situación
dialógica, signo de que la comunicación se ha convertido en un fin en sí
misma, y el usuario, en un "comunicador permanente" que no requiere
que los “amigos” o contactos sean necesariamente sus conocidos.

La informacionalidad que venimos desglosando a través de su géne-

sis, con todas las particularidades con las que fue interviniendo en la
capilaridad del tejido social, a través de las nuevas tecnologías, con los
dispositivos móviles post web 2.0 y la lógica de las redes, transforma la
totalidad de los ámbitos de la vida comunitaria. La cultura de la conec-
tividad, o de la hiperconectividad, es una propiedad que describe las
formas de sociabilidad dominantes de las poblaciones activas en los
centros mayormente urbanos del mundo. Aunque muchos de los relatos
de cambio de época están habitados por una lectura crítica respecto
del peso de estas transformaciones, es en pos de comprender la ope-
ratividad de estos cambios y tornarlos más democráticos que debemos
orientar los mayores esfuerzos analíticos.

c. Huella digital

Data driven society

De un tiempo a esta parte, hasta en los sitios oficiales de los gobiernos

comienza a hablarse de “huella digital” para definir el rastro que uno
deja al navegar por internet e informar a los usuarios de la net acerca
de los datos personales que se generan por la sola interacción. Ya sea
datos públicos (obra social, cuit o cuil, declaraciones impositivas, fac-
turas de servicios, resúmenes de tarjetas de crédito), datos que cada

30
uno produce mediante su interacción en plataformas (likes, posteos,
fotos) o datos publicados por terceros (contactos de las redes sociales,
espacios, grupos), la huella digital que contiene los portales de bús-
queda de empleo, las plataformas de comercio electrónico y las redes
sociales permite obtener información de un alcance y con un nivel de
detalle sin precedentes. Si hablamos de sociedades de la información,
encarar las oportunidades y los desafíos que genera el análisis siste-
mático de todos estos datos sería el paroxismo. Las empresas usan los
datos de las huellas digitales para crear "perfiles" de usuarios y vender
estos datos a otras empresas como potenciales consumidores de sus
productos. La metáfora de la “huella” es transparente: los proveedores
de internet siguen el rastro de nuestros movimientos, consumos, gus-
tos, y trazan el mapa de nuestra especificidad que, así como nuestra
huella dactilar es única, también pretende ser identificatoria o creado-
ra de ciertas bases sobre las que se pueda asentar nuestra identidad.
Ahora, entender correctamente los macrodatos va mucho más allá del
cálculo, se relaciona con la definición de la ciencia de datos como una
disciplina en la que convergen la ciencia informática, la estadística y sus
ámbitos de aplicación. Según un reciente informe de la CEPAL, siete de
las ocho empresas más valiosas del mundo pertenecen al sector de la
economía digital: Amazon, Microsoft, Alphabet (Google), Apple, Face-
book, Tencent y Alibaba. La capitalización de mercado de cada una de
estas empresas supera a la de gigantes industriales como Johnson &
Johnson o bancos como JPMorgan Chase.4 En ese mismo informe, la
Comisión sostiene que incorporar los datos de internet y la huella digi-
tal, valiéndose de los datos públicos, puede ser un gran insumo para la
formulación de políticas públicas.

Es tal la información que se puede aportar por esta vía que aprove-
charla para tomar medidas prácticas aparece, a la vista de los nuevos

4
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. “Análisis de la huella digital en Amé-
rica Latina y el Caribe: enseñanzas extraídas del uso de macrodatos (big data) para evaluar
la economía digital” (2019). (LC/TS.2019/12/Rev.1), Santiago de Chile.

31
gobiernos, como un recurso para no desestimar: los sitios de búsqueda
de empleo reflejan cuáles son las dinámicas del mercado laboral; las
plataformas de comercio electrónico revelan la disponibilidad y la ac-
cesibilidad de la tecnología; las plataformas de ventas permiten deter-
minar la ubicación de las pequeñas empresas y las concentraciones de
mercado, y las redes sociales ilustran las desigualdades de género y los
niveles de acceso a los servicios de red, entre otras particularidades.
Para acceder a estas huellas digitales se utiliza una interfaz de progra-
mación de aplicaciones: API que son, en esencia, los puntos oficiales
de acceso a determinadas secciones de la base de datos del servicio o
la plataforma de un proveedor.

Con esto, nos adentramos, definitivamente, en el terreno de modelos

novedosos de trabajo para la gestión de lo público, donde experimentar
con nuevas tecnologías para desarrollarlas, implementarlas y convertir-
las en herramientas para mejorar la transparencia implica la construc-
ción activa de políticas públicas que atiendan las problemáticas de las
sociedades contemporáneas.

32
33
34
Breve historia de la IA aplicada

a. Antecedentes

"Can machines think?"

Alan Turing (1950)

A diferencia del aprendizaje humano, que es progresivo y se desarrolla

a partir de la exposición a situaciones de forma consecutiva (proceso
que puede llevar años), la adquisición de estos datos por parte de una
máquina es mucho más rápida. En este sentido, las enormes canti-
dades de datos en múltiples formatos y fuentes (big data) tienen una
relación directa con la adquisición de experiencia por parte de las má-
quinas, que se exponen a situaciones o estímulos muy diversos. Pero
para llegar a esa diferenciación, que torna a la máquina en una ventaja
temporal exponencial, hubo que dotarlas con características similares a
las características biológicas de la inteligencia humana, precisamente
en lo que se refiere a su capacidad de aprendizaje y de resolución de
problemas. Hablar de inteligencia artificial equivale a hablar de proce-
sos automatizados basados en algoritmos que buscan imitar el funcio-
namiento del cerebro humano; la clave del proceso evolutivo de la in-
teligencia artificial radica justamente en esa capacidad de aprendizaje,
de modo que la automatización pueda ser algo posible. Esta o cualquier
otra definición acerca de la idea de IA para muchos, aún hoy, alude a
una película de ciencia ficción. A pesar de ello, la iniciativa de gerenciar
situaciones por medio de procedimientos automatizados podría remitir-
nos como antecedente a 1888, cuando la Oficina Estadounidense para
el Censo se propuso perfeccionar los métodos que la administración
utilizaba hasta ese momento. El ingeniero Herman Hollerith había con-
cebido en aquella ocasión una máquina estadística que usaba fichas
perforadas que codificaban las características de los individuos: edad,
sexo, profesión, etcétera. Esa máquina permitía un registro inmediato

35
de los datos y facilitaba su indexación, lo que resultaba en que el total
de las operaciones se efectuara en un tiempo reducido y con menos
personas para realizar las tareas solicitadas. Gracias a la patente de
esa máquina, en 1896, se fundó la Tabulating Machine Company, que
más tarde será International Business Machine (IBM)5, la misma empre-
sa que diseñó la máquina que, en 1997, le ganó una partida de ajedrez
al mejor ajedrecista del mundo.6

Mientras tanto, en Europa, Alan Turing, matemático, filósofo informáti-

co, con conocimientos en cifrado y en criptología, comenzó a imaginar
una computadora que resolviera cualquier problema a la manera de ex-
presiones matemáticas, reduciendo cifras, letras, imágenes o sonidos a
unos y ceros, producto de lo cual, en 1939, creó Bombe: una máquina
que tenía la capacidad de desencriptar los mensajes del ejército alemán
durante la Segunda Guerra Mundial, adelantarse a sus estrategias y,
así, poder localizarlos. Bombe fue la precursora de la computadora pro-
gramable electrónica digital. El mismo Turing, décadas más tarde, escri-
bió el artículo “Computing Machinery and Intelligence” (1950)7 del que
sale la cita que encabeza este apartado. Allí se cuestiona acerca de la
posibilidad o no de las máquinas de asumir una postura pensante, a lo
que concluye que, si bien no parece posible aceptar esa aseveración,
sí es dable la idea de que puedan aprender, en un devenir lógico ple-
no de comparaciones dignas de una lectura transversal y multidiscipli-
naria, donde se habla de máquinas, niños, sistemas educativos, y de
un futuro sin respuestas definitivas acerca de lo que estas máquinas
efectivamente podrían (o deberían) hacer, pero en el que indudable-

5
Sobre el tema: Sadin, Éric. La inteligencia artificial o el desafío del siglo (2020). Buenos
Aires: Caja negra editora. Pp. 52-53.
6
Hablamos de Deep Blue, la supercomputadora que derrotó a Garri Kaspárov, campeón del
mundo de ajedrez durante casi dos décadas.
7
Turing, Alan. “Computing Machinery and Intelligence” (1950). Disponible en español en:
http://xamanek.izt.uam.mx/map/cursos/Turing-Pensar.pdf

36
mente tendrán roles activos; lo que vuelve imperativo, nuevamente,
el llamado al estudio sobre la temática. En los últimos años, y con la
revolución de las comunicaciones, la sinergia entre información, inteli-
gencia y ubicuidad muestra de forma patente todas las ramificaciones
que está teniendo el campo de la IA a nivel global.

b. IA y salud

“Please, please, make me into a real, live boy”

I.A. Inteligencia Artificial (2001)

El cine, como casi todas las manifestaciones artísticas, logra conden-

sar los significantes de lo que sucede en los distintos momentos de la
historia y se torna un gran fenómeno de reflexión en tanto espeja, de
manera sublimada, lo que se respira en cada época. La ciencia ficción
como género, sin ir muy lejos, parte de las variadas proyecciones que
la mente humana ha podido hacer acerca de la imaginación de futuros
distópicos, en los que humanos, máquinas, robots o zombies se dispu-
tan los roles protagónicos en el devenir de la posthistoria. Así, desde
películas como Blade Runner (1982), que ya lanzaba un arsenal de
preguntas acerca de las posibles relaciones entre humanos y robots;
I.A. Inteligencia Artificial (2001), que abre argumentos bioéticos sobre
las consecuencias de la implementación de estas avanzadas modali-
dades tecnológicas en las órbitas de lo íntimo, al igual que Her (2013),
hasta series como Black Mirror (2011), que directamente contemplan
universos comandados por las tecnologías, marcan el camino en el que
lo insondable pasa a tomar forma y donde la ciencia y la sociedad en su
conjunto están enfocando sus esfuerzos.

Es esperable que el área de la salud y el bienestar de las personas, en

contextos en los que el futuro mismo es lo que se tematiza, no queden

37
por fuera de estos desarrollos innovadores, sino más bien, que sean
uno de sus ejes nodales. Según el informe de 2019 del AI Now Insti-
tute, de la Universidad de Nueva York, las tecnologías de IA hoy en
día mediatizan las experiencias de salud de las personas de muchas
maneras: con tecnologías populares basadas en el consumidor, como
Fitbits y Apple Watch; a través de sistemas de soporte de diagnóstico
automatizados en hospitales, y mediante el uso de análisis predictivos
en plataformas de redes sociales para determinar qué comportamientos
serían perjudiciales, entre otras.8

El desarrollo de sistemas de machine learning9 y deep learning10 apli-

cados a diversas disciplinas de la salud podría ser útil para mejorar la
calidad de vida de las personas a través de la detección temprana de
patologías o al indicar los tratamientos más adecuados para cada pa-
ciente. Actualmente, grupos de investigadores, Estados y empresas se
están dedicando a mejorar las técnicas para obtener mejores resulta-
dos. Sin embargo, los desafíos son abundantes y diversos. Por un lado,

8
Sobre el tema: Martínez Elebi, Carolina. "Inteligencia Artificial y Salud" (2020). Buenos
Aires: Universidad de San Andrés. Disponible en: http://hdl.handle.net/10908/17691
9
Una de las técnicas del campo de la Inteligencia Artificial (IA) que más se ha beneficiado
de la cantidad de datos de todo tipo es la de machine learning. Esta técnica está diseñada
de tal manera que las máquinas “aprenden” de los datos que se le suministran (por lo que
mientras más datos reciba, más aprende) y, a partir del tratamiento automatizado de esos
datos, pueden establecer predicciones, inferencias y tomar decisiones. Es por este motivo
que las empresas que desarrollan sistemas basados en machine learning argumentan que
para mejorar la eficacia y precisión necesitan almacenar y analizar cada vez más datos,
entre los que se encuentran los datos personales de los usuarios (lo que puede incluir,
en algunos casos, datos vinculados a la salud, datos biométricos y datos genéticos, que
en algunas legislaciones son considerados datos sensibles y gozan de mayor protección).
10
El deep learning es una forma avanzada de machine learning que consiste en usar una
red neuronal artificial compuesta de un número de niveles jerárquicos. En el nivel inicial de
la jerarquía, la red aprende algo simple y, luego, envía esta información al siguiente nivel. El
siguiente nivel toma esta información sencilla, la combina, compone una información algo un
poco más compleja, y se lo pasa al tercer nivel, y así sucesivamente (aprendizaje en capas).

38
la necesidad de disminuir los sesgos (de género, de etnia, entre otros)
para que la implementación de las técnicas de inteligencia artificial no
potencien las desigualdades y, por otro lado, la necesidad de concien-
tizar a todos los actores intervinientes acerca del valor que tienen los
datos y de la importancia social que tiene protegerlos para disminuir los
problemas que surgen como resultado de la pérdida de privacidad de
las personas.

Uno de los ejemplos más conocidos de aplicación de IA en salud es el

sistema Watson de IBM, que está comenzando a realizar diagnósticos
en algunos hospitales de Estados Unidos a partir de datos que recopila
de las historias clínicas de alrededor de un millón y medio de pacientes
y dos millones de páginas de artículos académicos en revistas científi-
cas. DeepMind, la división de investigación de inteligencia artificial de
Google, se ha aliado con el servicio nacional de salud británico. El obje-
tivo de la compañía de Alphabet, por su parte, es crear una aplicación,
Streams, que centraliza la información sobre un paciente. La idea es
que genere alertas con base en esa información, permitiendo al pro-
fesional sanitario actuar con rapidez. Sentrian apunta aún más allá: el
objetivo es prever cuándo una persona se puede enfermar, para lo que
usa biosensores y machine learning para analizar datos.

Lo que se espera en el desarrollo de los sistemas informáticos de salud

es la implementación de algoritmos preventivos para mejorar la calidad
de vida de las personas y facilitar la eficiencia de la atención sanitaria.
Trabajar en este tipo de investigaciones involucra necesariamente suje-
tos sociales muy disímiles, ya que hablamos de las grandes empresas
comunicacionales, plataformas, laboratorios médicos, sectores científi-
cos y académicos y referentes gubernamentales: de lo que se trata es
de construir puentes de conocimiento para enriquecer cada área.

En la Argentina, desde el LIAA (Laboratorio de Inteligencia Artificial Apli-

cada de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, de la UBA), por
ejemplo, están trabajando en el análisis de imágenes médicas dentro

39
del sistema de los reportes médicos. En la actualidad, los especialistas
en imágenes deben analizar y hacer una cantidad inconmensurable de
reportes, sobre todo en algunas áreas: mamografías, resonancias de
cerebro, etcétera. Para atender esta alta demanda, se está desarro-
llando un modelo para que el profesional, además de ver la resonancia
magnética o la mamografía, vea un preinforme que le indique a qué
zona prestarle atención y le marque dónde están las lesiones (Entelai
es una de las empresas que se ocupa de este tipo de tecnología en
nuestro país).11

Resulta evidente que la inteligencia artificial es una herramienta con

mucho potencial y aplicable a las más diversas áreas, pero requiere ac-
ceso a datos confiables, revisiones y pruebas para, como se ha mencio-
nado, evitar sesgos y, más aún, como cualquier dispositivo aplicado a la
salud, para lograr homologaciones y la aprobación por los organismos
de control que aseguren su idoneidad y fiabilidad.

El conflicto entre privacidad y desarrollo de una mejor inteligencia arti-

ficial parece inevitable, y se presenta de forma tal como si hubiera que
optar por uno o por otro. El mensaje que predomina es que o se protege
la privacidad de las personas o se desarrollan más y mejores tecnolo-
gías que permitan el avance de la ciencia médica, pero los datos de sa-
lud pueden emplearse con fines científicos y estadísticos, mientras se
encuentren anonimizados o disociados del titular, para que este no sea
identificado. Todo da cuenta de la necesidad de una regulación ética y

11
Sobre el despliegue de estas innovaciones a nivel local, también se puede consultar el
desarrollo de la línea 148, de orientación sobre el COVID-19, en: "Estimating COVID-19
cases and outbreaks on-stream through phone calls", de Ezequiel Álvarez, Daniela Obando,
Sebastián Crespo, Enio García, Nicolás Kreplak y Franco Mársico. Publicado en Royal Socie-
ty Open Science, el 17 de marzo de 2021. Disponible en: https://doi.org/10.1098/rsos.202312

40
normativa12 que no deje espacios para la discrecionalidad y permita que
el diseño, desarrollo e implementación de las tecnologías de inteligen-
cia artificial aplicada no olvide que el factor humano es el centro de la
cuestión y no un elemento colateral.

c. IA y los sistemas de gobierno

“Lo correcto era adaptarse a las circunstancias”

El proceso, Franz Kafka

Indagar sobre regulaciones y criterios de responsabilidad ética refiere

a la trama política que atraviesa esta materia, en la que la participación
de los Estados es doble: en tanto garantes de la generación de esa
institucionalidad requerida para la implementación de reglas de uso cla-
ras, que minimicen la reproducción de sesgos (que pueden multiplicar
inequidades en lugar de mitigarlas), y como actores capaces de instru-
mentar las ventajas que la herramienta de IA aporta, para dar un salto
de calidad en las democracias contemporáneas, innovando en las for-
mas de trabajar del sector público y contribuyendo en la relación entre
los ciudadanos y sus representantes, al hacerla más próxima.

12
Enumeramos, a modo de referencia, un compendio de legislación argentina sobre la ma-
teria: Ley de Derechos del Paciente en su Relación con los Profesionales e Instituciones
de la Salud (26.529); Ley de Firma Digital (25.506); Ley de Protección de los Datos Per-
sonales (25.326); Ley de Propiedad Intelectual (11.723); Agenda Digital Argentina (decreto
996/2018); Estrategia Nacional de Salud Digital 2018-2023 (resolución 189/2018); Estánda-
res de Sistemas Informáticos de Salud (resolución 680/2018); Ministerio de Salud y Desa-
rrollo Social - Dirección Nacional de Sistemas de Información en Salud (disposición 1/2019);
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos - Oficina Anticorrupción (resolución 21/2019);
Ley de Defensa del Consumidor (24.240).

41
Respecto del primer eje de participación de los Estados, el de termó-
metros y garantes de la institucionalidad de cualquier nueva iniciativa
que tenga posibilidades de intervención en los ejes más sensibles de
las sociedades, como pueden ser la salud, la educación, la seguridad
y la gestión de lo público, existe actualmente un debate alrededor del
mundo acerca de las dimensiones y los modos que esta regulación de-
bería tomar, para proteger a la ciudadanía y sus derechos, sin limitar
las potencialidades del despliegue de esta tecnología. Como sucede
con cualquier iniciativa disruptiva, tanto el sector público como el
privado deben hacer frente a ciertos desafíos a la hora de adoptar
herramientas de IA, pero estos desafíos no son solo tecnológicos sino
sobre todo, por lo que se viene exponiendo, de gobernanza, entendida
como la calidad de las comunidades de hacer sostenible su progreso
económico junto con el desarrollo en los engranajes sociales que hacen
al fortalecimiento institucional conjunto. Por ello, si bien la mutua cola-
boración entre diversos actores tanto de lo público como de lo privado
es la piedra fundacional del buen devenir de la IA en el futuro, el rol de
los Estados no deja de ser central. Tal como se menciona en el docu-
mento de trabajo 185 del CIPPEC, las razones detrás del llamado a
regular la IA se concentran en cuatro ejes: la caja negra, los sesgos de
los algoritmos, la ética de la selección y el manejo de la información. A
raíz de esto, diversos organismos internacionales y entidades geopolí-
ticas como la ONU, la UE y la OCDE (Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económicos)​ están fomentando estos debates. La
OCDE, de hecho, cuenta con un Consejo sobre Inteligencia Artificial
que publicó una serie de recomendaciones generales firmada por 42
países, entre los que se encuentra la Argentina, que apuntan tanto a
la responsabilidad y transparencia en la creación de la tecnología y su
uso, así como al impulso estatal en la investigación, desarrollo, aplica-
ción y cooperación internacional en temas vinculados con IA. Al margen
de ello, son pocos los países o distritos que hayan sancionado algún
tipo de norma vinculante para la investigación, producción y/o uso de IA

42
en la actualidad.13 Materia pendiente para lograr una contribución cabal
a la construcción de sociedades democráticas, transparentes y justas.

Respecto del segundo eje de participación de los Estados, el de acto-

res potenciales para ejecutar las oportunidades que se desprenden del
uso de estas herramientas, como lo son la automatización de tareas,
el diseño de varias funciones basadas en el análisis de datos y la re-
distribución de responsabilidades, con el fin último de alivianar la carga
administrativa del trabajo estatal y mejorar la precisión de ciertas acti-
vidades, parece abrir un horizonte de soluciones posibles para muchos
de los nuevos desafíos del mundo contemporáneo. Tan así resulta que,
desde los incipientes escritos e informes que existen sobre el tema, se
afirman argumentos en línea con la idea de que el planteamiento de
una IA responsable podría contribuir en muchas de las exigencias que
se encuentran presentes en los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible
para la Agenda 2030 de la ONU.14

Actualmente, el uso de la IA en la administración estatal suele enfocar-

se en la asistencia virtual para responder preguntas, guiar o asesorar
a los ciudadanos para realizar trámites y gestiones. En Australia, por
ejemplo, la oficina de impuestos introdujo a “Alex”, un bot de asistencia
virtual a quien se le puede hacer todo tipo de consultas relacionadas
con trámites impositivos. El gobierno nacional de Japón, desde otra
perspectiva, puso a prueba un sistema de IA para analizar discusiones

13
Sobre el tema: Abdala, M. B.; Lacroix Eussler, S. y Soubie, S. “La política de la Inteligencia
Artificial: sus usos en el sector público y sus implicancias regulatorias” (2019). Documento
de Trabajo N°185, Buenos Aires: CIPPEC. Disponible en: https://www.cippec.org/wp-con-
tent/uploads/2019/10/185-DT-Abdala-Lacroix-y-Soubie-La-pol%C3%ADtica-de-la-Inteligen-
cia-Artifici....pdf
14
Sobre el tema, se puede consultar el artículo de Terrones Rodríguez, A. L. “Inteligencia
artificial, responsabilidad y compromiso cívico y democrático” (2020). en Revista Iberoame-
ricana de Ciencia, Tecnología y Sociedad, vol. 15, n° 44, pp. 253-276.

43
históricas del Parlamento, con el objetivo de encontrar una fuente para
la generación de nuevas políticas.

Es decir, el cambio de cultura institucional; el modelo organizativo, y

los métodos y procesos de aprovechamiento de las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC) son claves en la transformación de
los organismos públicos con el fin de atender las necesidades de los
ciudadanos y las empresas de forma eficiente, transparente y segura.
Se trata de incorporar una cultura de lo digital en los gobiernos que
involucre procesos que puedan ser transversales en toda la administra-
ción pública; con mayor protección, producción y aprovechamiento de
datos; una tendencia hacia la automatización de procedimientos y, en
definitiva, una nueva de forma de trabajar que acompañe desde dentro
las transformaciones que suceden afuera, de modo que las distancias
se acorten, en proporcional sintonía con lo que sucede en el resto de
los ámbitos de la vida.

44
45
46
Brecha digital

a. Nuevas soluciones para viejos problemas

“Las TIC constituyen la primera prueba real del artículo 19 de la

Declaración Universal de Derechos Humanos, en el que se declara que
todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión”
Houlin Zhao, secretario general de la UIT (Unión Internacional de
Telecomunicaciones)

En torno a los debates de la I Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la

Información, empezó a problematizarse la cuestión de la "brecha digi-
tal", que se presentaba como un nuevo tipo de desigualdad respecto
de los servicios comunicacionales, ya que implica la exclusión de de-
terminados grupos de personas del acceso, del uso y de la apropiación
de estas tecnologías15. Ya en el 2011, la ONU declaró que el acceso a
internet era fundamental para el cumplimiento de los derechos huma-
nos, y alentó a que los Estados se preparen para desempeñar el rol de
facilitadores del acceso universal a internet, a partir del establecimiento
de regulaciones que permitan un acceso inclusivo y más amplio.

Plantear esta compatibilidad entre las TIC y los Objetivos de Desarrollo

Sostenible presupone abordar varias metas estructurales: la reducción
de la brecha digital; la promoción de entornos adecuados; la prepara-
ción tecnológica, y la adopción de medidas específicas para conjugar
tres nociones clave: inclusión digital, alfabetización digital e innovación
inclusiva.

15
En palabras de la OCDE, se trata de “la brecha entre individuos, hogares, negocios y
áreas geográficas en diferentes niveles socioeconómicos con respecto a sus oportunidades
de acceso a las TIC y su uso para una amplia variedad de actividades” (OCDE, 2001, p. 9).

47
Del seguimiento historiográfico realizado, se puede afirmar que el sur-
gimiento de las TIC y sus potenciales beneficios no ha sucedido en
todos lados igual: existen brechas tecnológicas y sociales que no solo
limitan la apropiación social de estas tecnologías entre naciones, sino
al interior de estas y entre los grupos sociales (Crovi, 2008). Por lo que
se deriva que hablar de brecha digital implica mencionar un fenómeno
complejo que comprende aspectos políticos, económicos y sociales, y
que se relaciona muy de cerca con problemas estructurales de la so-
ciedad global, como lo son la pobreza, la exclusión, el desempleo, la
precarización del trabajo y la inequidad en la distribución de la riqueza.
En este contexto, estar conectados no es una posibilidad, sino que es
una necesidad de los países para mejorar la situación de sus habitantes
y ser competitivos en un entorno globalizado y digital16.
Ante este panorama, la innovación aparece como el destino en todos
los sentidos: a nivel regulatorio, tecnológico, en la administración de
fondos y en la gestión de todo el ecosistema. Sin lugar a dudas, falta
un gran camino por recorrer, pero hoy ya existe un amplio abanico de
posibilidades tecnológicas para afrontar dicho camino, y la experiencia
de casos modelo, que pueden servir para evaluar qué rutas tomar.

En el marco de la Reunión Preparatoria Regional de la Conferencia

Mundial de Desarrollo de las Telecomunicaciones 2021 para las Amé-
ricas, la Comisión Interamericana de Telecomunicaciones (CITEL) pre-
sentó un informe donde se recopilan algunas prácticas que permitirían
mejorar la cobertura y universalizar los servicios e identificar las distin-
tas políticas implementadas para reducir la brecha digital en la región.
De allí, se desprende un recorrido de la Argentina que resulta atinado
citar como síntesis de los modelos implementados hasta la actualidad:

Argentina lanzó en 2010 el Plan Argentina Conectada, cuyo principal

eje fue la construcción de una red troncal de fibra óptica de 35.000 km

BID, Informe Anual del Índice de Desarrollo de la Banda Ancha en América Latina y el
16

Caribe, 2018, Washington, D.C.

48
a través del operador estatal ARSAT para brindar servicios mayoristas
permitiendo llegar a zonas desatendidas o con demandas insatisfechas.
El plan ha permitido desplegar fibra óptica en lugares clave del territorio
nacional, como por ejemplo la ruta nacional 40, que atraviesa el territorio
de Norte a Sur en toda su extensión, a la altura de la cordillera de los
Andes. También la interconexión submarina entre Santa Cruz y la isla
de Tierra del Fuego. En la actualidad la red cuenta con más de 31.000
km iluminados y cerca de 35.000 km tendidos; en 2020 se anunciaron
nuevas inversiones para dar continuidad a esta política pública.

El Plan Argentina Conectada incluyó otras medidas como la instalación

de Núcleos de Acceso al Conocimiento (NAC), con espacios públicos y
gratuitos que brindan conectividad, capacitaciones, talleres y activida-
des culturales en todo el país. Esta iniciativa continúa vigente desde el
Programa Punto Digital. Otro de los objetivos fue brindar conectividad
satelital a internet en escuelas rurales y de frontera por parte del Estado
nacional, que alcanzó a cerca de 3.000 establecimientos a diciembre de
2019. En paralelo con el despliegue de la Televisión Digital, se instalaron
más de 12.000 antenas satelitales en escuelas rurales y de frontera.
Asimismo, el Estado argentino creó el Programa Conectar Igualdad, una
política de inclusión digital a nivel federal con la distribución de netbooks
a estudiantes y docentes de educación secundaria, educación especial
e institutos de formación docente del sistema público.

La entrega de dispositivos se acompañó del desarrollo de contenidos di-

gitales y propuestas didácticas a través del portal Educ.ar, del Ministerio
de Educación de la Nación. Entre 2010 y 2015, se entregaron más de
5.300.000 netbooks. En 2018 el programa fue reemplazado por Apren-
der Conectados y desde entonces la entrega de dispositivos se orientó
hacia los establecimientos educativos. En 2020 se anunció el Plan Co-
nectar, con importantes inversiones estatales y con fondos del Servicio
Universal para actualizar y expandir la Red Federal de Fibra Óptica an-
tes mencionada, desarrollar el tercer satélite de telecomunicaciones de
la flota ARSAT y completar el despliegue de la Televisión Digital Abierta.
Los satélites argentinos de telecomunicaciones ARSAT-1 y ARSAT-2
fueron lanzados en 2014 y 2015, respectivamente, y tienen cerca del
90% de su capacidad ocupada. El tercer satélite, ARSAT-SG1, será una

49
 nueva generación tecnológica de alto rendimiento con el objetivo de
brindar servicios de banda ancha con cobertura en todo el territorio na-
cional.17

Obviamente, la experiencia argentina es solo un ejemplo de todos los

proyectos de conectividad que hay en la región, que son variados y
tienen el foco en aspectos que no son unívocos, pero que sí tienden a
promover innovación en los procesos transformadores y ampliar el uso
y acceso de las TIC, creando un marco para favorecer su apropiación
social; aproximando la relación entre la ciudadanía y el Estado; fomen-
tando un desarrollo económico sustentable, y construyendo una estruc-
tura de oportunidades más inclusiva. La mayoría de estos proyectos
van en paralelo con políticas educativas o con la difusión de prácticas
que redefinen el concepto de ‘alfabetización’ al nuevo contexto interna-
cional, en el que cobra sentido asociar la idea de libertad de expresión
con el sinfín de posibilidades que se abren al prender una computadora.

b. Internet como derecho universal

“Este libro fue escrito (...) bajo una preocupación constante y un solo
pensamiento: el advenimiento irresistible y universal de la democracia
en el mundo. Quien lo lea encontrará (...) una advertencia solemne que
recuerde a los hombres que la sociedad cambia de formas, la humani-
dad de condición, y que se acercan grandes destinos”
La democracia en América, Alexis de Tocqueville

Evaluar las implicancias de la declaración por parte de la ONU del acce-

so a internet como una herramienta fundamental para el cumplimiento

Disponible en: https://www.itu.int/dms_pub/itu-d/md/18/rpmams/inf/D18-RPMAMS-INF-00-

17

01!!PDF-S.pdf

50
de los derechos humanos podría sugerir la pregunta de en qué momen-
to un determinado derecho asciende a la categoría de “derecho huma-
no”, y básicamente qué es lo que ello trae aparejado, al margen del de-
safío que impone para los Estados la promoción del acceso universal a
internet mediante la ejecución y el diseño de políticas públicas para que
la mayoría de las personas pueda efectivamente acceder al servicio.

Por otro lado, ubicar a internet en una categoría tal vuelve a visibilizar
en este recorrido el momento de surgimiento de lo que dimos en llamar
“sociedades de la información”, ya que tanto estas como la Declaración
Universal de los Derechos Humanos coinciden en ser consecuencias
de la Segunda Guerra Mundial: el 10 de diciembre de 1948, la comuni-
dad internacional se comprometió a no permitir nunca más atrocidades
como las sucedidas durante ese conflicto bélico, y los líderes del mundo
decidieron garantizar los derechos de todas las personas en cualquier
lugar y en todo momento mediante la Declaración Universal de los De-
rechos Humanos (DUDH). Los derechos humanos comparten algunas
particularidades que los distinguen del resto de los derechos, como ser
su universalidad, su historicidad, su progresividad, su efecto protector y
su eficacia directa (Carpizo, 2011), pero aún así se nutren y requieren
la presencia de Estados de derecho, y viceversa.

En suma, posiblemente la declaración conjunta de 2011 de los rela-

tores de libertad de expresión de los organismos internacionales, que
posicionó al acceso internet en un espacio estratégico respecto del
cumplimiento del resto de los derechos humanos, sobre todo respecto
de los relacionados con la libertad de expresión, de pensamiento y de
educación, haya sido la punta de lanza, como se sugiere en el apartado
anterior, para que los Estados empiecen a considerar como objetivo
de sus políticas públicas la conectividad universal, o a tomar medidas
para poder llevar adelante ese propósito, en pos de la garantía de estas
libertades y también como agentes responsables de la integración de
las comunidades a una economía de dimensiones inéditas, basada en
muchos casos en los servicios del conocimiento, lo que implica una

51
metamorfosis en las experiencias laborales, y vuelve a hacer de la po-
sibilidad de acceso a una conexión a internet rápida y segura un requi-
sito fundante ya no solo de la libertad de expresión, sino también de la
posibilidad de encarar un puesto de trabajo en condiciones equitativas,
de manejar el tiempo libre y de una vida plena. Allí es cuando hablar de
acceso también incluye hablar de accesibilidad, para efectivizar la miti-
gación de sesgos y hacer de la igualdad de oportunidades algo tangible.

52
53
54
Cambios en los modos de hacer política

a. Los principios del Gobierno Abierto

“Por último, creo yo, podría fijar su vista en el Sol, y sería capaz de con-
templarlo, no solo en las aguas o en otras superficies que lo reflejaran,
sino tal cual es, y allí donde verdaderamente se encuentra”
República, Platón

Para referirnos a la modalidad de gestión pública de Gobierno Abierto

como una práctica innovadora a la hora de concebir el quehacer políti-
co, es preciso despejar algunas cuestiones que atañen al origen de sus
principios. Se trata de un enfoque que propone una forma particular de
entender los procesos de gobierno –hablamos del diseño, la implemen-
tación y el control de las políticas públicas–, a partir de los principios
de transparencia, participación y colaboración ciudadana.18 Aunque el
término no es nuevo, ya que su origen se puede rastrear alrededor de
1960, el concepto cobra otra relevancia semántica en el 2009, luego
de que la administración de Barack Obama publicara el Memorando de
Transparencia y Gobierno Abierto.19

Este documento, que surge en respuesta a la progresiva consolidación

de las democracias, de sus instituciones, y al desarrollo de valores con-
sustanciados con las libertades públicas y los derechos humanos, tenía

18
Profundizando sobre esta tríada, se podría afirmar que se trata de tres instancias de parti-
cipación, a pesar de que solo una de esas características lleve ese nombre: la transparencia
no solo se refiere a establecer una barrera contra la corrupción, sino también al derecho
de todo ciudadano al acceso a (y participación en) la información pública, y la colaboración
alude a los procesos co-creados desde el aporte de ideas, demandas y necesidades.
19
Para acceder al texto original: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/
transparency-and-open-government

55
como propósito generar un nuevo estándar de apertura de las institu-
ciones federales a partir del uso de herramientas (el uso de las TIC y
la disponibilidad de las herramientas web 2.0 son determinantes para
estas motivaciones) que fomentaran la transparencia, la participación
ciudadana y la colaboración entre autoridades y la sociedad civil, con la
convicción de que esa apertura retroalimentaría a la misma democracia
que la demanda y promovería la eficiencia y efectividad de los gobier-
nos. En 2011, el memorando se presenta ante la ONU, y de allí deriva
la Alianza para el Gobierno Abierto20 (OGP, por sus siglas en inglés),
una iniciativa a partir de la cual los gobiernos de los países miembro
generan alianzas con la sociedad civil para elaborar compromisos que
impliquen un reto para transformar contextos y que impacten de forma
positiva en la calidad de vida de las personas.

De la suma de esta síntesis, se puede observar que el foco de lo nove-

doso estaría puesto en el tratamiento que se pretende realizar de aquí
en más sobre la figura de la “información”.

Si el quehacer político hasta este momento, para trazar un plano com-

parativo, entendía a la información como fuente de un poder que había
que mantener oculto, para no dilapidarlo; los nuevos principios conciben
la salida de ese estado de oscurantismo y la solidarización de la infor-
mación como un recurso para la consecución de objetivos y para la con-
formación de otras maneras de legitimidad. La información se vuelve un
insumo crítico para la implementación de políticas, por lo que resulta útil
la distinción entre dato, información y conocimiento (a la que ya nos he-
mos aproximado al hablar de huella digital), entendiendo como insumo
para la definición del curso de una acción al resultado de un proceso de
análisis complejo sobre los datos, no al dato en sí. La necesidad de ese
análisis pone en relieve una actualización en las capacidades técnicas
de los recursos humanos de los sectores públicos, así como también la

Para acceder al texto original: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2-

20

001/01/OGP_Booklet_Spanish_Digital.pdf

56
modalidad de la participación de la sociedad civil, que se torna co-crea-
dora de las políticas públicas, y que solo a través del conocimiento21 de
la información pública cuenta con los elementos suficientes para tomar
las decisiones adecuadas. Es ahí donde el recurso de las nuevas tec-
nologías hace de puente y canal para que el intercambio sea posible.
Como vemos, indagar en el adjetivo que califica esta nueva filosofía de
gestión nos lleva a una doble apertura, en la que lo “abierto” alude a la
reestructuración y formulación de las políticas gubernamentales y, por
otro lado, a la liberación de datos (que da origen al concepto de open
data o datos abiertos), que se configura como una práctica que busca
que la información esté dispuesta en la red de manera libre y capaz de
ser reutilizada para el bien de la ciudadanía.

Ahora, es fáctico que, a pesar de las alianzas, los planes de Gobierno

Abierto tienen distintos matices, en general en relación con factores
políticos, sociales y culturales.

Por ende, la definición de gobierno abierto puede variar y refleja las

prioridades de los países. Según la OCDE22, sobre este punto habría
que trabajar para llegar al consenso de una definición única, que sea
plenamente reconocida y aceptada por todo el sector público, además
de ser comunicada y asentida por todos los actores implicados, ya que
se trata, ni más ni menos, que de impulsar una “cultura de gobernan-
za”, término afín con los conceptos que venimos desglosando, puesto
que otorga una nueva perspectiva para poner bajo análisis las comple-
jidades de los procesos de toma de decisiones que se generan por la
pluralidad de actores involucrados que interactúan para formular, pro-

21
Sobre esta distinción, véase: Oszlak, Oscar. Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma
de gestión pública. Colección de documentos de trabajo sobre e-Gobierno, Red de Gobierno
Electrónico de América Latina y el Caribe – Red GEALC, septiembre de 2013. Disponible en:
https://www.oas.org/es/sap/dgpe/pub/coleccion5rg.pdf

Sobre el tema: OCDE, Gobierno Abierto, contexto mundial y el camino a seguir. Disponible
22

en: https://www.oecd.org/gov/Open-Government-Highlights-ESP.pdf

57
mover y lograr objetivos comunes a través del intercambio mutuo de
conocimientos, recursos, ideas y normas. No obstante lo cual, para que
la efectiva imbricación de los Estados, la ciudadanía y los actores de
la sociedad civil pueda darse, atender las desigualdades económicas,
sociales, educativas y culturales de la población sigue siendo una prio-
ridad, pero todo parecería indicar que el poder (los recursos de poder
sobre los que se construye legitimidad) ya no está en la “caja negra” de
los Estados, sino en la colaboración masiva.

b. El impacto electoral de las redes sociales

“Las plataformas no son cosas, permiten que pasen cosas”

Tarleton Gillespie, 2010

Como se induce del desarrollo precedente, los gobiernos no han estado

al margen de las redes sociales y su uso; por el contrario, cada vez
es más frecuente que hagan sentir su presencia a través de las redes
más conocidas. Esto no es casual, ya que las ventajas de esta nueva
modalidad de comunicación política son diversas: se puede transmitir
información en tiempo real; conocer la opinión pública sobre la gestión,
de modo de tener un pulso más cercano del interés general y actuar en
consecuencia; cualquier mensaje político puede ser subido desde dis-
tintos lugares del mundo y casi instantáneamente descargado en otro
sitio; los medios digitales admiten textos en distintos registros y forma-
tos (el imperio de las imágenes gana terreno en algunas plataformas; el
texto corto, en otras); y gracias a la facilidad de su uso, la comunicación
política se torna algo ubicuo, que ya no se direcciona solo de arriba
hacia abajo, desde los partidos y los medios hacia la sociedad, sino que
ahora es también horizontal y de abajo hacia arriba, puesto que cual-
quier persona digitalmente conectada puede convertirse en una fuente
de comunicación.

58
Aún así, a pesar de todas estas bondades operativas, hasta el 2008
era impensado que alguien pudiera realizar una campaña política (con
alguna posibilidad de éxito) a través de las redes sociales. Fue a partir
de las elecciones de Barack Obama de 2008 que esa práctica pasó a
formar parte de las estrategias comunicacionales de los distintos parti-
dos y líderes del mundo. Según Pere-Oriol (2009), la campaña de Oba-
ma por internet consiguió la interacción con 10 millones de votantes, de
los cuales 3 millones hicieron donaciones económicas (...), y 1.200.000
personas se involucraron participando en la movilización sobre el te-
rreno, cifras entre 5 y 10 veces superiores a cualquier otra campaña
anterior.23 El autor sostiene que Obama logró tal movilización a su favor
gracias a la utilización de internet no solo como fuente de información
sino, sobre todo, como impulso de una potentísima red social entre sus
seguidores (en este punto, es válida la pregunta de Van Dijck [2016]
cuando indaga acerca de qué es lo social de las redes sociales y plan-
tea la evolución conjunta de las plataformas y de una cultura creciente
de la conectividad, en alusión a la multiplicidad de actores que constitu-
yen los nuevos ejes de participación en la construcción de los modelos
de gobernanza global). La perspectiva de Obama respecto del uso de
las nuevas tecnologías no quedó en la campaña; como vimos, el Me-
morando de Transparencia y Gobierno Abierto fue una de sus primeras
acciones de gobierno, con lo que validó la modalidad colaborativa e
inauguró mundialmente otra arista para la gestión pública, que respon-
de a la demanda de mayor transparencia, para garantizar el acceso a
la información pública y fortalecer la interacción y colaboración con los
diversos sectores de la sociedad y hacer más efectiva la provisión y la
calidad de los servicios públicos, incorporando la participación ciudada-
na en todo el ciclo de políticas públicas.

23
Pere-Oriol, Costa. “La utilización de internet por parte de Barack Obama transforma la
comunicación política” (2009). Disponible en: https://www.cac.cat/sites/default/files/2019-04/
Q33_Costa_ES.pdf

59
En la Argentina, este fenómeno se ve reflejado incluso en la legisla-
ción: la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos, 26.215 (2006),
modificada por la 27.504 (2019), contempla un apartado dedicado ex-
clusivamente a la publicidad electoral en redes sociales y en platafor-
mas digitales.24 Según datos de la Cámara Nacional Electoral, si para
el 2011 del gasto total de publicidad electoral, solo el 5% se destinaba
a la publicidad en medios digitales; para el 2019 ese porcentaje as-
cendió al 40,5%, marcando la influencia de esta tendencia a nivel lo-
cal. Por supuesto, estos traslados que se dan en los modos de hacer
política o, precisamente, en los modos de comunicar, son dinámicas
que tienen claroscuros, sobre las que tanto las plataformas como los
usuarios, sean o no políticos, se reconfiguran para que en efecto se
pueda contribuir a la conversación pública y generar mayor integridad
electoral y responsabilidad cívica. Los embates del caso de Cambridge
​​
Analytica, la consultora británica conocida mundialmente en 2018 por
acceder ilegalmente a los datos de unos 87 millones de usuarios de Fa-
cebook para incidir en los resultados de procesos electorales, refuerzan
la necesidad de debatir acerca no solo de la importancia de proteger los
datos personales, sino de qué significa crear una realidad compartida.

Es decir, si los medios de comunicación de masas han sido cruciales

para el engranaje de los Estados-Nación, en tanto han facilitado la sen-
sación ciudadana de formar parte de algo común, cimentando la idea de
nación, la pregunta es qué tipo de Estado colabora en construir el nuevo
ecosistema tecnocultural. Mitigar la extrema polarización de grupos, las
noticias falsas, los filtros burbuja25 es, sin duda, tarea imperiosa para

24
Sobre el tema, véase título III, capítulo III ter de la norma. Para acceder al texto comple-
to de la ley: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/124231/
texact.htm
25
El concepto de ‘filtro burbuja’ es autoría de Eli Pariser, y alude a que los usuarios de redes
sociales están menos expuestos a puntos de vista conflictivos y son aislados intelectualmen-
te en su propio sesgo informativo.

60
que las democracias tomen los bríos de la solidarización de la informa-
ción y de la red de instituciones e individuos que colaboran juntos en
la construcción de pactos de mutua confianza y no se debilite ante las
dificultades generadas porque el diálogo entre quienes tienen posturas
diferentes sea cada vez menos frecuente.

61
62
Parlamentos inteligentes

Desde la campaña de Obama de 2008, hemos visto a lo largo y ancho

de todo el mundo numerosas iniciativas para remodelar las prácticas
democráticas incorporando las ventajas y los desafíos de las herra-
mientas digitales. Muchos gobiernos han hecho parte de su estructura
organizacional laboratorios de innovación, que son espacios dinámicos
donde se promueve la creatividad para el diseño de nuevas políticas
públicas. Usualmente, estos espacios se caracterizan por la multidis-
ciplinariedad de sus integrantes y por el abordaje colaborativo de los
problemas. En medio de los organismos públicos tradicionales –en los
que el cambio de procesos y políticas implica riesgos y dificultades im-
portantes–, los laboratorios de gobierno irrumpen en la escena política
global como entidades cuya labor es asumir esos riesgos y estimular
el dinamismo. Algunas de estas unidades ensayan sus innovaciones
mediante experimentos, evalúan rigurosamente sus impactos, y se con-
solidan como espacios de testeo controlado. Otras se esfuerzan por for-
talecer el ecosistema para la innovación en el resto de la administración
pública. Aquí, seguiremos como referencia dos modelos, uno europeo
y otro latinoamericano, que han tomado las posibilidades que brinda la
inteligencia artificial, para adaptar su uso a sus propias especificidades
y tradiciones de gestión.

a. Francia

“Necesitamos comprometernos con los datos abiertos por principio, con

el desarrollo de herramientas de código abierto y con la inclusión seria
de iniciativas participativas en nuestra arquitectura institucional”
Paula Forteza

63
Desde los inicios de este escrito, se ha explorado acerca de los aportes
de la Revolución Francesa respecto del surgimiento de los Estados de
derecho y de la democracia moderna. Aún así, la historia de Francia es
también la historia de una sucesión de obstáculos que han generado
idas y vueltas en la realización de esa libertad, sobre todo en lo que
respecta a la imbricación de libertad con la idea de una sociedad más
igualitaria. Según la tradición político-partidaria de los presidentes de
las últimas décadas del país, las temáticas de digitalización, nuevas
tecnologías y medidas de seguridad contra los ciberdelitos han formado
parte de la agenda pública con distintos matices, pero hace más de una
década que Francia no es ajena a estos ejes como herramientas para
reforzar o crear una democracia acorde a los nuevos imperativos del
presente. En 2016, Francia aprobó la Ley de República Digital, una ley
histórica que convirtió al país en un pionero en instar al gobierno local y
central a publicar automáticamente documentos y datos públicos.

La apertura de datos públicos es una de las bases sobre las que se

basa la transformación digital: puede impulsar la economía al permitir
que se formen nuevas empresas, aumentar la transparencia y ayudar a
los ciudadanos y a los gobiernos a mantener una relación más cercana.
Esta disponibilidad de acceso a datos también es central para el desa-
rrollo de la inteligencia artificial.

En línea con este argumento, el 29 de marzo de 2018, el actual pre-

sidente de Francia, Emmanuel Macron (que a su vez fue ministro de
Economía, Industria y Nuevas Tecnologías durante la presidencia de
su predecesor, François Hollande), dio un discurso en el Collège de
France, en el marco del encuentro "inteligencia artificial al servicio del
humano", para presentar un proyecto destinado a reforzar el sector de
IA del país. Allí recalcó la importancia de la formación en la materia, de
la investigación, de una reflexión sobre la ética de la IA y su lugar en la
sociedad. Francia plantea como estrategia, en suma, la construcción
de una política económica basada en datos, que se ajuste a la realidad
europea y promueva la investigación con desarrollos prácticos y la va-

64
loración del talento local26. Según la diputada franco-argentina Paula
Forteza (diputada francesa desde junio de 2017), representante de la
Asamblea Nacional por los franceses de América Latina y el Caribe,
especialista en estrategias para dinamizar la participación ciudadana
y para integrar más al ciudadano en la toma de decisiones políticas y
públicas, “hay una falta de confianza en los responsables políticos y las
instituciones democráticas. Cada vez más, la participación se está or-
ganizando fuera de estos canales tradicionales a través de movimientos
sociales, en las redes sociales, en comunidades informales. Lo que se
está buscando es volver a construir esta confianza. [...] Es a través de
esta colaboración entre la administración, las instituciones y la sociedad
civil como llegaremos a un diálogo constructivo y a una sociedad más
participativa, más igualitaria”27.

Tanto la Asamblea Nacional, mediante este tipo de iniciativas, como el

Senado francés vienen trabajando para sumar a la idea de una demo-
cracia más participativa, que haga base en las herramientas digitales
como modo de nexo entre la ciudadanía y sus representantes. Esto se
ve reflejado en los sitios de las dos Cámaras, que disponen de sendos
portales de datos abiertos28 en los que se exponen desde consultas
públicas hasta aplicaciones para facilitar motores de búsqueda de infor-
mación parlamentaria.

En el sitio de Datos Abiertos del Senado francés existen, actualmente,

cuatro categorías principales de datos reutilizables: datos relacionados
con el trabajo legislativo, enmiendas, actas de debates y preguntas de

26
Sobre el tema: https://www.france24.com/es/20180330-francia-emmanuel-macron-inteli-
gencia-artificial
27
Entrevista completa disponible en: https://www.france24.com/es/20171121-paula-forte-
za-democracia-participativa-francofonia
28
Portal de datos abiertos de la Asamblea Nacional: https://data.assemblee-nationale.fr/Por-
tal de datos abiertos del Senado francés: https://data.senat.fr/

65
los senadores. A su vez, se presentan una serie de aplicaciones para
utilizar los datos del Parlamento en representaciones, visualizaciones y
estudios. Estas apps fueron creadas con la colaboración del sector pri-
vado, instituciones universitarias y laboratorios de innovación, y reflejan
uno de los posibles usos de las herramientas de IA para los Estados.

El proyecto "La Fabrique de la Loi" permite acceder a la evolución de

las leyes durante el trámite parlamentario. Se trata de una app creada
colaborativamente por miembros de Regards Citoyens, una asociación
que promueve la divulgación y reutilización de datos parlamentarios con
fines democráticos, y equipos de dos laboratorios de investigación en
ciencia política. El diseño del sitio fue realizado por el laboratorio de
investigación del Politécnico de Milán.

Esta app se puso en marcha en junio de 2011, gracias al mecanismo de

financiación PICRI (Partnership Institutions - Citizens for Research and
Innovation) de la región de Île-de-France, y se presentó el 28 de mayo
de 2014 junto con otros proyectos similares en todo el mundo en la II
Conferencia de Datos Legislativos Abiertos en París.

También se puede acceder a un proyecto sobre las conexiones entre

las firmas parlamentarias (diseño del sitio Briatte.org), que muestra la
síntesis en forma de red de todas las firmas conjuntas durante un pe-
ríodo equivalente a una legislatura de la Asamblea Nacional. Las redes
se construyen mediante el establecimiento de un vínculo único entre los
primeros autores de cada enmienda y cada uno de sus co-signatarios,
y la base de datos sale de Dosleg (la base de datos de archivos legisla-
tivos que incluye toda la información sobre documentos parlamentarios
presentados en el Senado, en texto completo, desde octubre de 1977).

Por último, se puede visitar el desglose del trabajo legislativo por tema,
desde 1999 a la fecha. Al hacer clic en uno de los temas, se puede
visualizar el número de informes legislativos presentados sobre este
tema; el número de proyectos de ley, propuestas legislativas o resolu-

66
ciones o propuestas de referéndum presentados o transmitidos sobre
este tema; un gráfico que muestra la evolución del número de informes
legislativos presentados sobre este tema por año, desde 1999, y un grá-
fico que muestra la evolución del número de proyectos de ley, propues-
tas legislativas o resoluciones o propuestas de referéndum presentados
o transmitidos sobre este tema, por año, desde 1999.

A pesar de estos desarrollos, una década no deja de ser poco tiempo

para que el sistema decante en un sector consolidado y con la cantidad
de recursos humanos necesaria formados en la materia, pero el punta-
pié para el cambio cultural que implican estas transformaciones ya está
dado, solo resta seguir por ahí sin perder de foco las reflexiones éticas,
que son las que verdaderamente determinarán el salto de calidad en la
incorporación de estas innovaciones.

b. Brasil

“Después de todo, antes que hackers, parlamentarios o servidores pú-

blicos, todos somos ciudadanos”
Cristiano Ferri

Según Patricia Gomes Rego de Almeida (Coordinadora de Innovación,

Gobernanza y Estrategia Digital de la Cámara de Diputados de Brasil),
el carácter representativo de un Parlamento impone un desafío parti-
cular respecto de determinar una estrategia digital: establecer clara-
mente qué servicios usarán IA y con qué abordaje. En este sentido, en
la Cámara de Diputados de Brasil, se estableció una estrategia de IA
en la cual los algoritmos son distribuidos en dos grupos: los dirigidos a
los servicios asociados directamente a la representación parlamentaria
y un segundo grupo dirigido a los servicios administrativos. Así, en el
primer grupo, los sistemas utilizan la IA para proporcionar información
que requiere una alta calidad de análisis, difícil de emular en agilidad

67
por el cerebro humano, aunque nunca sustituyen la autonomía decisio-
nal parlamentaria. En el segundo grupo, los algoritmos pueden asumir
mayor autonomía. Una vez definida la inteligencia artificial como parte
de su estrategia digital, la Dirección de Innovación y Tecnología de la
Información (Ditec) de la Cámara de Diputados de Brasil apostó por
procesos constructivos de soluciones digitales que combinan técnicas
para promover la innovación con métodos que adhieren a la filosofía
Agile29, que consume tecnología de células de innovación que hacen
investigación y prototipos de algoritmos de machine learning y natural
language processing.

Después de tales consideraciones, la Cámara de Diputados de Brasil,

a través de Ditec, en 2018 lanzó Ulysses (nombre elegido en homenaje
al presidente de la Asamblea Nacional Constituyente, diputado Ulysses
Guimarães), un conjunto institucional de algoritmos de IA dirigidos a
aumentar la transparencia, mejorar la relación de la Cámara con los
ciudadanos y apoyar el proceso legislativo con análisis complejos. Ulys-
ses funciona en el sitio de la Cámara, y al acceder allí se puede elegir
un tema y automáticamente el contenido se selecciona y organiza, para
mostrar propuestas de ley, leyes, noticias, encuestas, hechos y decisio-
nes en comisiones: todo sobre el tema elegido.

Respecto de los servicios para los legisladores, la app cuenta con un

sector denominado Gabinete Digital, donde cada diputado o diputada
puede extractar sus fotos o intervenciones y colgarlas directamente de
allí a sus redes sociales, con consultas populares incluidas. También
existe un módulo de chatBOT, destinado a responder consultas de la

29
Se trata de una filosofía que supone una forma distinta de trabajar y de organizarse. De
tal forma que cada proyecto se fragmenta en pequeñas partes que tienen que completarse
y entregarse en pocas semanas. El objetivo es desarrollar productos y servicios de calidad
que respondan a las necesidades de unos usuarios cuyas prioridades cambian a una velo-
cidad cada vez mayor. Para más información sobre el tema, se puede acceder al Manifiesto
Ágil, de 2001. Disponible en: https://agilemanifesto.org/iso/es/manifesto.html

68
ciudadanía. Avances que buscan no perder de vista una dimensión éti-
ca que garantice la ausencia de sesgos, discriminación y problemas de
incosistencia en el suministro de la información de los algoritmos30. En
simultáneo, desde 2013, el Parlamento de Brasil dispone de un labo-
ratorio de innovación (Labhacker) cuyo principal objetivo es (a través
de las maratones de hackers, los hackdays, y demás) la formación de
una red de colaboración entre los diferentes actores con capacidad de
contribuir en la construcción de proyectos destinados a mejorar la com-
prensión de la labor legislativa, y facilitar la interacción entre la sociedad
y los parlamentarios, ya que, en palabras de su creador, Cristiano Fe-
rri, “después de todo, antes que hackers, parlamentarios o servidores
públicos, todos somos ciudadanos”. En un paper31 fundacional de este
espacio, presentado en la XI Asamblea Plenaria de Integración de la
Sostenibilidad (septiembre de 2014, en Santiago de Chile), Ferri pro-
fundiza sobre un concepto que se viene desplegando a lo largo de este
escrito, que es justamente el de ‘apertura’, o el de lo ‘abierto’, llamando
a una acción o calificando procesos e instituciones desde una acepción
semántica que incluye tanto los fenómenos vinculados a los alcances
de las nuevas tecnologías, pero también (y sobre todo) a la participa-
ción de distintos actores en procesos decisionales que hasta hace más
de diez años eran exclusividad de los funcionarios públicos. En relación
con esto es que se convoca al crowdsourcing (tercerización abierta)
para legislar, aprovechando el poder de la sociedad del siglo XXI, pro-
ceso en el que los legisladores también ofician de facilitadores, ya que
existe una retroalimentación entre lo que sucede dentro del Parlamento
y fuera de este.

30
Para más información: https://www.redinnovacion.org/revista/red-informaci%C3%B3n-
edici%C3%B3n-n%C2%B0-24-marzo-2021?fbclid=IwAR1bwv3i3amIQgACSB-SYSzc3lAC-
6LzjZaLQKtQLi-zzJEAPoaGU4
31
Presentación completa disponible en: https://www.parlamericas.org/uploads/documents/
article-cristiano-ferri-es.pdf

69
Algunas de las soluciones o resultados más significativos de las activida-
des hackers y, en particular, del Labhacker32, de la Cámara de Diputados
de Brasil, desde su lanzamiento hasta hoy, son las siguientes:

El portal e-democracia33, donde los ciudadanos participan en el proceso

legislativo. Se trata de una herramienta flexible, ya que permite diversas
formas de interacción, siempre de acuerdo con las metas legislativas y
políticas de los parlamentarios. Por ejemplo, la herramienta Wikilégis,
que permite a los ciudadanos discutir y proponer cambios a los proyec-
tos de ley de dos maneras: realizando comentarios o sugiriendo una
nueva redacción, artículo por artículo.

Hackathons y Hackdays: el Labhacker también es responsable de la

organización de eventos hackers como el “Hackathon de Género y Ciu-
dadanía”, realizado en 2014, en colaboración con la Secretaría de la
Mujer y el Banco Mundial. El evento contó con la presentación de 75
proyectos, y de ese total se seleccionaron 19 proyectos para desarro-
llarse durante una semana en Brasilia.

Retórica parlamentaria: una aplicación que hace uso de los datos abiertos
de la Cámara de Diputados para analizar y crear una visualización de los
principales temas presentes en los pronunciamientos de los diputados.
De esta manera, se busca promover la transparencia en el mandato.

Mapa de proyectos de ley: esta aplicación tiene como objetivo mapear

los proyectos de ley más vistos por los usuarios en un determinado
período de tiempo en la página del portal del Parlamento. De ese modo,
se puede identificar el vínculo entre los intereses de los ciudadanos
respecto de los asuntos en discusión.

32
Sitio del Labhacker: https://labhackercd.leg.br/
33
Disponible en: http://edemocracia.camara.gov.br/

70
Tablero social: se trata de una app que presenta una vista simplificada
y resumida de los principales asuntos relacionados con el Poder Legis-
lativo que son discutidos por los ciudadanos en las redes sociales. El
proyecto realiza una evaluación de las publicaciones de los últimos tres
días en relación con determinados hashtags y crea vistas para resumir
el foco de los debates.

Como vemos, en el caso de Brasil, las iniciativas surgen del trabajo

paralelo del laboratorio y de la Dirección de Innovación y Tecnología de
la Información de la Cámara de Diputados, en una apuesta por doblar
los esfuerzos colaborativos y los riesgos de las innovaciones, estable-
ciendo mayor libertad experimental a lo que pueda suceder en el marco
del laboratorio, y aprovechando los recursos humanos de la Cámara,
para aquello que pueda manar en torno a la Ditec, más ligada a las
necesidades del conocimiento concreto acerca del proceso legislativo.

71
72
IA en la HCDN

a. La arquitectura de la técnica legislativa

“La arquitectura es el encuentro de la luz con la forma”

Le Corbusier

En términos generales, las competencias del Poder Legislativo están

previstas en la Constitución Nacional (la función de representación po-
siblemente sea la más extendida, y la que lo convierte en un pilar del
sistema democrático), pero la elaboración de los proyectos parlamenta-
rios conlleva un proceso cuyos principales instrumentos, a su vez, figu-
ran en los reglamentos de cada Cámara, por lo que el circuito por el que
atraviesa cada proyecto en el Congreso es complejo, ya que parte de
ese marco general, e incorpora las distintas etapas de elaboración, su
planteo, la revisión de las reglas de redacción y el desarrollo de todos
los procedimientos previstos, desde su ingreso por la Mesa de Entra-
das hasta su publicación en el Boletín Oficial, siempre con el intento de
hacer coincidir la técnica con la voluntad política con la que el proyecto
fue iniciado. En este sentido, se puede afirmar que la arquitectura de la
técnica legislativa (o lo que hace al conjunto de reglas prácticas aplica-
das a la redacción, estructura y tratamiento de los proyectos, para que
el texto sea fácilmente entendible sin que se requiera tener necesaria-
mente una instrucción en materia jurídica) y el flujo del proceso legisla-
tivo son superficies difíciles de abordar, pero fundamentales para poder
trazar las coordenadas de cualquier intento de innovación que colabore
con el fortalecimiento del Estado de derecho y la práctica democrática.

73
Según Pérez Bourbon34, para transcribir, traducir a un texto escrito, la
decisión política de un legislador o legisladora, se debe cumplir con tres
requisitos básicos: ser coherente con el resto del ordenamiento jurídico;
ser un fiel reflejo de la decisión política que motivó la norma, y lograr
un texto que sea interpretado de la misma manera por cualquiera. Para
ello, la primera parte de la ley debería estar destinada a poner rápida-
mente en conocimiento del lector los puntos más importantes referidos
a su aplicación. Es decir, cuál es su objeto, qué tema trata; a qué per-
sonas se aplica; en qué sector del territorio; qué limitaciones o excep-
ciones contempla, y ser lo más precisa posible. La ley debe ordenarse
sistemáticamente, con poca o nula vaguedad semántica, ya que una
buena estructura facilita su comprensión, y eso hace al motor del buen
funcionamiento del Poder Legislativo.

Desde el DipLab tomamos nota de estas complejidades al crear herra-

mientas novedosas que partan desde estos fundamentos, que los abor-
den, para comprender que en el proceso de creación de normas hay
como mínimo tres actores: los legisladores y legisladoras, que tienen
que plasmar una determinada voluntad política; los técnicos y técnicas,
encargados de generar ese texto de modo de hacerlo coincidir con esa
voluntad que le dio impulso, y la población, que tiene que ver reflejada
en esa norma aquella demanda que le solicitó a sus representantes.

Con la implementación de la ley 27.275 (2016), de derecho de acceso

a la información pública, en el ámbito de la Honorable Cámara de Dipu-
tados de la Nación, nuestro país se encuentra en igualdad de condicio-
nes respecto de sus pares anteriormente analizados (Francia y Brasil),
para utilizar las posibilidades que el acceso a datos abiertos brinda y
arrancar con la introducción de distintas técnicas de IA en la praxis par-

34
Pérez Bourbon, Héctor. Manual de Técnica Legislativa. (2007). Buenos Aires: Konrad
Adenauer Stiftung. Disponible en: https://www.kas.de/c/document_library/get_file?uui-
d=591625b8-e7d7-77d2-f52b-a340e36d83ae&groupId=287460

74
lamentaria. Para ello, al igual que el resto de los laboratorios parlamen-
tarios, la intersección con la comunidad científica (al 2018, la Argentina
contaba con algo más de cien investigadores formados y otros tantos
en formación en el área de inteligencia artificial, un ecosistema que ha
dado lugar a desarrollos teóricos con reconocida jerarquía internacional
y a múltiples aplicaciones innovadoras)35 y con el sector privado resulta
un recurso invaluable, porque es en esa transferencia de capacidades
donde cada tradición de pensamiento se retroalimenta y se da un giro
en el estado del arte.

b. Parlamento Inteligente

“Solo hace falta soñarlo, planificarlo y facilitarlo”

Sofía Scasserra

El Laboratorio de Nuevas Tecnologías de la HCDN (DipLab), colabora-

tivamente con un grupo de científicos y científicas de la UNSAM y del
Conicet, está desarrollando un algoritmo de datos inteligente (Parla-
mento Inteligente es su nombre de fantasía) para indexar los documen-
tos legislativos (las versiones taquigráficas de los Diarios de Sesiones
del 2005 a la fecha) y permitir acceder ágilmente a una cantidad de
información con la que, si no, sería muy costoso (en tiempo y en dine-
ro) dar. Uno de los objetivos principales radica en ordenar y analizar
esta información, para poder clasificarla y volverla más transitable, pero
también se contempla como objetivo la idea de personalizarla según las
preferencias de cada usuario.

35
Sobre el tema: Rodríguez, Ricardo Oscar. “Transferencia de capacidades. Sinergia entre
la academia y el mundo empresarial” (2018). En Revista Integración&Comercio N° 44, Bue-
nos Aires: Planeta.

75
Para lograr estas metas, se optó por trabajar con el algoritmo de pro-
cesamiento natural de lenguaje Latent Dirichlet Allocation (LDA). Sin-
téticamente, LDA se basa en el Modelo de Tópicos y se trata de un al-
goritmo bayesiano que permite definir documentos que son parecidos.
Este modelo plantea que, en vez de pensar un documento como una
combinación de palabras, es preferible pensarlo como una combina-
ción de tópicos, donde cada tópico implica una distribución de palabras
con diferentes probabilidades. Entender los documentos de esta ma-
nera captura la coocurrencia de palabras (es decir, agrupa conceptos
relacionados), lo que facilita definir un tópico y su proporción dentro del
documento. Cuando, a menudo, en los documentos existen conceptos
que aparecen juntos, esa coocurrencia refleja una relación que puede
ser útil para definir una categoría. En Parlamento Inteligente, todo el
material indexado se puede categorizar en 40 tópicos36, que el algorit-
mo extrae sin supervisión. Con esta herramienta, se lanzarán una serie
de aplicaciones, cada una con distinto ordenamiento de la información
y con la posibilidad de acceder a diferentes visualizaciones: la evolu-
ción de los tópicos por año; la evolución comparativa de los tópicos en
el tiempo; la composición total o mayoritaria de los tópicos de un año
seleccionado, entre otras. A modo de ejemplo, nos centraremos en el
desglose de la primera aplicación de IA de nuestro laboratorio.

Evolución de tópicos por año: con esta app, se puede realizar una evo-
lución de los tópicos a lo largo del tiempo, de modo particular o de
manera comparativa, ya que también se pueden seleccionar dos o más
tópicos y visualizar en qué proporción han estado presentes en los dis-

36
Más acerca de la composición de los tópicos: cada uno de los tópicos (cuyos nombres
fueron determinados manualmente y, en general, coinciden con los nombres de las comi-
siones permanentes de la Cámara) corresponde a una distribución de probabilidad sobre
todas las palabras presentes en los discursos. Como ya se mencionó, estos surgen gracias
a un algoritmo de IA que estudia la frecuencia con la que aparecen los grupos de palabras,
reducidas a sus raíces.

76
cursos de la Cámara de Diputados en cada uno de los años seleccio-
nados. Para ello, el algoritmo detecta cuál es la fracción de cada tópico
que posee cada uno de los discursos de los diputados y diputadas y la
ilustra mediante un vector que representa su proporción. Esto permite
entender cada discurso con relación a lo que se está hablando. Por
otro lado, al lograr un vector de cada uno de los discursos, la aplicación
toma todos los discursos por año legislativo, suma todos los vectores,
y da como resultado el vector de cada año. También es posible tomar
cada año de forma individual y analizar su composición de tópicos prin-
cipales o su composición total.

El valor teórico que este motor de búsqueda arroja para entender y

acercar la praxis legislativa a la ciudadanía tiene aún dimensiones iné-
ditas para el campo en el que se aplica, y se podrá cuantificar con su
uso. A priori, tener una herramienta para, por ejemplo, hacer un segui-
miento de las políticas públicas a través del tiempo, determinar de qué
se habla en cada momento de la historia, en qué medida, y cómo la
práctica legislativa y las demandas sociales se conjugan para anunciar
los cambios de época es dotar con un recurso utilitario y alta capacidad
de análisis a un público muy variado, ya que los fines de una app tal
pueden ser académicos, políticos, de interés general o periodísticos.
Como laboratorio, lanzar estos desarrollos engrosa los compromisos
con una gestión que busca la transparencia y que confía en el esfuerzo
participativo, sin dudar en trazar puentes de conocimiento con otros
sectores, para mejorar la calidad de las prácticas sociales y políticas de
la sociedad que se viene.

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78
Conclusiones en tiempos de pospandemia

“Si todo se detiene, todo puede ser cuestionado, lo último que debería
hacerse es hacer lo mismo que hacíamos antes”
Bruno Latour

A lo largo de todo este recorrido, entre historiográfico y programático,

hemos visto cómo, con determinación, después de la década de los
noventa, con el aluvión de internet, el aumento de usuarios, la creación
de la web 2.0, las plataformas y todas las grandes empresas tecnoló-
gicas vinculadas, se generó un tsunami de optimismo respecto de lo
que este nuevo ecosistema podría traducir en el tejido social: el acceso
y la interconexión masivos, descentralizados y transparentes, nuevos
canales para sociabilizar, mayor libertad en el ejercicio de los derechos
humanos e individuales, en paralelo con una expansión de la innova-
ción, del crecimiento económico y de la calidad del debate democrático.
Sin embargo, sobrevinieron crisis (no solo de optimismo), y la palpable
noción de que las desigualdades no se mitigaban con estos recursos,
más bien aparecían desigualdades derivadas: la brecha digital, los des-
conectados del sistema. Entre el 2000 y el 2010, de todas maneras, se
fue consolidando otro modelo de capitalismo y otro modelo de negocios
para las plataformas, sobre la base de los datos, al punto de encontrar
en los Estados una tipología de usuario central, lo que, de un modo u
otro, si bien no les quitó responsabilidades de gestión, los puso junto
a una multiplicidad de actores en lo que sería la constelación de la go-
bernanza de las sociedades del siglo XXI, en las que los desafíos de
utilizar las herramientas de la transformación digital en curso son abun-
dantes y diversos. Por un lado, está la necesidad de disminuir los ses-
gos (los algoritmos pueden adquirir un sesgo que los lleve a presentar
un rendimiento dispar en grupos caracterizados por distintos atributos
demográficos, lo que redunda en un comportamiento desigual o discri-
minatorio); por otro lado, la necesidad de concientizar a los Estados, las

79
empresas, los investigadores y los desarrolladores acerca del valor que
tienen los datos y de la importancia social que tiene protegerlos, necesi-
dad que trama un vínculo (al parecer, inevitable) entre el conocimiento,
las fuentes de información y la implementación de políticas públicas que
atiendan estos desafíos.

La pandemia del COVID-19 impulsó repentinamente la forma de tra-

bajo y comunicación remota. Esta obligación de hacer todo a distancia
se sumó a las presiones preexistentes provenientes de las crecientes
demandas ciudadanas a los gobiernos de más y mejores servicios y de
un uso más eficiente de los recursos públicos. Según Sofía Scasserra,
hace falta ver la diversidad de objetivos posibles y adecuar las tecnolo-
gías a aquellos fines que fijemos como sociedad, y comenzar a transi-
tar un camino en el que probablemente sea el «Estado emprendedor»
quien pueda propiciar una nueva ingeniería digital, junto con centros
universitarios y empresas locales37. Este concepto de ‘Estado empren-
dedor’ abre el juego para entender el rol del Estado en este nuevo con-
texto de un modo ampliado. Muchas veces, en materiales de estudio
de la última década, el Estado ocupa un espacio matizado con otros
actores, y se fusionan las ideas fundantes del principio de Gobierno
Abierto con otras que no conciben que la figura del Estado siga siendo
central para regular, mitigar desigualdades y legislar acerca del devenir.
Hablar de un Estado emprendedor dota a la figura estatal de un nuevo
ropaje: es cierto que tiene otra relación con la información, es cierto
que tiene que construir puentes y estar permeable a las demandas de
la sociedad civil, pero también se le suma el reto de asumir los riesgos
del emprendedurismo que conlleva aceptar que sin innovaciones en los
modos de hacer y de gestionar resulta muy difícil habitar este efímero
presente que nos toca vivir.

37
Scasserra, Sofía. “La desigualdad automatizada. Industrialización, exclusión y colonialis-
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Ciudad de Buenos Aires
Honorable Cámara de Diputados de la Nación

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