G A C E TA

CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

Vacancia presidencial por permanente

incapacidad moral
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CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

La vacancia presidencial como problema

predominantemente político y el papel
del Tribunal Constitucional
Luis CASTILLO CÓRDOVA*

El autor se pronuncia sobre el reciente rechazo del pedido de vacancia llevado a cabo por
el Parlamento contra el Presidente de la República. De tal manera, opina sobre los pro-

RESUMEN
blemas predominantemente políticos y su solución. Asimismo, reflexiona sobre el signifi-
cado de la causal de vacancia relativa a la “incapacidad moral permanente” y su com-
prensión como inmoralidad. Además, advierte los riesgos de judicialización de la política
que podría involucrar un pronunciamiento de fondo por el Tribunal Constitucional en el
proceso competencial sometido a su decisión.

ii PALABRAS CLAVE a cabo el Ministerio de Cultura. El 20 de

Vacancia presidencial / Incapacidad moral perma-
nente / Tribunal Constitucional / Interés general /
Judicialización de la política
Recibido : 12/10/2020
Aprobado : 13/10/2020
I. INTRODUCCIÓN: LOS HECHOS Y
EL PROBLEMA
El 4 de junio de 2020, el Pleno del Congreso
de la República otorgó facultades investiga-
doras a la Comisión de Fiscalización y Con-
traloría para que se investigue las contrata-
ciones de Javier Cisneros que había llevado
setiembre de 2020, el presidente de la men-
cionada Comisión de fiscalización, presentó
al Pleno del Congreso de la República unos
audios en los que “se evidencia que el Presi-
dente de la República (…) instruye a sus ase-
sores para obstruir las investigaciones en
curso, las cuales se llevan a cabo en la Comi-
sión de Fiscalización y Contraloría y en el
Ministerio Público” (Congreso de la Repú-
blica, 2020, p. 9). Ese mismo día un grupo
de congresistas presenta la Moción de Orden
del Día Nº 12090, en la cual se propone
“Declara[r] la permanente incapacidad moral
del Presidente de la República, ciudadano
Martín Alberto Vizcarra Cornejo, según lo

* Profesor ordinario principal en la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura.

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establecido en el inciso 2) del artículo 113 de
la Constitución Política del Perú” (Congreso
de la República, 2020, p. 20). Esta moción,
luego de ser debatida, fue aprobada al día
siguiente por 65 votos a favor, 36 en contra
y 24 abstenciones, con lo que se dio inicio
al proceso de vacancia presidencial. Como
parte del proceso se convocó a sesión parla-
mentaria para el día 18 de setiembre, a la cual
se invitó al presidente Vizcarra para realizar
sus descargos, quien podía asistir acompa-
ñado de su abogado.
El lunes 14 de setiembre, el procurador
público especializado en materia cons-
titucional presentó demanda competencial
dirigida contra el Congreso de la República
“por menoscabo de atribuciones en sentido
estricto” (Demanda competencial presen-
tada por el Procurador Público Especiali-
zado en Materia Constitucional en nom-
bre del Ejecutivo, punto 7), con la finalidad
que se declare inconstitucional la admisión
de la Moción de Orden del Día Nº 12090,
así como el avance del proceso de vacan-
cia. Acompañó a esta demanda una soli-
citud de medida cautelar con la finalidad
de que no se llevase a cabo la sesión par-
lamentaria prevista para el 18 de setiem-
bre y con ello se impidiese que el Pleno de
la República votase la vacancia presiden-
cial solicitada. Reunido el Pleno del Tribu-
nal Constitucional (en adelante, el TC) el 17
de setiembre, decidió por unanimidad admi-
tir a trámite la demanda competencial y, por
mayoría de 5 a 2, denegar la medida caute-
lar. Así las cosas, el viernes 18 de setiem-
bre se llevó a cabo la sesión prevista, a la
que asistió el Presidente de la República y
su abogado, después de cuyas intervencio-
nes el Pleno del Congreso votó la solicitada
1 Otra forma de presentar este mismo problema es la siguiente: ¿es constitucionalmente válida la decisión del Con-
greso de la República de iniciar proceso de vacancia contra presidente Vizcarra por incapacidad moral perma-
nente debido a lo escuchado en los audios presentados al Pleno del Congreso?
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vacancia presidencial, la cual fue recha-
zada con 32 votos a favor, 78 en contra y
15 abstenciones.
Estos son los principales hechos que en rela-
ción a la solicitud de vacancia por perma-
nente incapacidad moral del presidente Viz-
carra se han producido. Estos hechos dibujan
un problema que en definitiva es el que debe
de resolver el TC en el proceso competen-
cial iniciado. Dicho problema puede ser pre-
sentado de la siguiente manera: el Congreso
de la República, ¿ha ejercido de forma regu-
lar su constitucional atribución de vacar al
Presidente de la República cuando tramitó
la vacancia contra el presidente Vizcarra por
permanente incapacidad moral prevista en
el artículo 113.2 de la Constitución?1. Este
problema permite ser descompuesto para su
solución en una serie de cuestiones, las prin-
cipales de las cuales serán formuladas y aten-
didas a continuación.
II. LOS PROBLEMAS PREDOMINAN-
TEMENTE POLÍTICOS
Una primera cuestión puede ser formu-
lada de esta manera: ¿de qué tipo es el pro-
blema que se acaba de formular? Respon-
der a esta pregunta reclama a su vez indagar
por una clasificación de los problemas jurí-
dicos. Aquí interesa una clasificación que
tome en cuenta la acción política de los pode-
res públicos, entendida esta como las deci-
siones directamente relacionadas con la ges-
tión del bien común o interés general en una
comunidad política que adoptan los órga-
nos públicos. Con base en la acción política
como criterio clasificador podrán diferen-
ciarse los siguientes tipos de problemas jurí-
dicos: problemas exclusivamente jurídicos;
problemas predominantemente jurídicos; y
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problemas predominante- problema. Es un problema

mente políticos. relevantemente jurídico,
Un problema exclusiva- La vacancia está llamada a
por ejemplo, el que se
mente jurídico es aquel satisfacer la necesidad de que
presenta a través de una
cuyos hechos solo tienen exista un órgano que declare
demanda de amparo inter-
puesta contra una munici-
relevancia jurídica, no tie- con carácter vinculante la exis-
palidad que ha establecido
tencia de alguna situación
nen relevancia política de
en su respectivo TUPA
configuración del pro- que, por decisión del Consti-
ningún tipo porque en la
el pago de una tasa como
blema no está concernida tuyente, impide al Presidente
condición para la interpo-
la acción política de nin- ejercer la más alta magistra-
sición de una reclamación
gún órgano político, por tura con la idoneidad reque-
administrativa3.
lo que la solución del pro- rida. Y estaremos ante un pro-
blema se construirá exclu- ble m a pr e dom i n a nt e -
sivamente desde el Dere- mente político cuando los
cho, para cuya interpretación y aplicación no hechos si bien tienen un significado jurídico,
influye ningún tipo de consideración polí- lo tienen de modo irrelevante, porque el prin-
tica. Un ejemplo de problema exclusivamente cipal significado que de ellos se construye
jurídico es el que lleva consigo una demanda está fuertemente relacionado con la acción
de amparo interpuesta por un particular en política de uno o más órganos públicos. La
defensa de su derecho al honor que, a su solución de estos problemas incide directa y
entender, ha sido vulnerado por el ejercicio fuertemente en la gestión del interés general,
extralimitado de la libertad de información ya sea porque atañe al órgano competente y
de otro particular2. al procedimiento previsto para adoptar una
decisión de gestión, o ya sea porque atañe al
Por su parte, un problema predominante-
contenido de una tal decisión de gestión. Por
mente jurídico es un problema cuyos hechos,
esta razón, quien debe solucionar este tipo de
además de tener significado jurídico tie-
problemas acudirá al derecho, pero no será el
nen alguna connotación política, porque
Derecho la principal fuente de las razones de
los hechos conciernen la acción política de
la decisión, sino que tal fuente será conside-
alguno de los poderes público, aunque no
raciones y valoraciones políticas que incluso
de modo decisivo. El elemento jurídico está
llegarán a matizar la interpretación y aplica-
concernido de modo relevante, mientras que
ción del Derecho. Un ejemplo de este tipo de
el elemento político lo está de modo secunda-
problemas fue el que llevó el Congreso de
rio; por eso, este tipo de problemas se solucio-
la República al TC a través de una demanda
nan desde el Derecho (desde los contenidos
competencial después de que el presidente
jurídicos de la Constitución), pero en su jus-
Vizcarra decidiera disolverlo4.
tificación hay también espacio para alguna
consideración de tipo político, la cual puede El problema presentado en la introducción
ser hecha o no por quien debe resolver el es un problema predominantemente político,

2 Un problema exclusivamente jurídico fue resuelto en la STC Exp. N° 02976-2012-PA/TC.

3 Un problema de relevancia jurídica fue resuelto en la STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC.
4 Problema predominantemente político resuelto en la STC Exp. N° 0006-2019-CC/TC.

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como más adelante será justificado. Ahora
conviene plantear la cuestión de la solución
de este tipo de problemas.
III. LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS
PREDOMINANTEMENTE POLÍTICOS
1. Los llamados a solucionarlos
Una segunda cuestión atañe a la solución de
los problemas predominantemente políti-
cos. Esta cuestión diferencia los dos elemen-
tos siguientes: uno referido a quién debería
resolver este tipo de problemas; y el segundo
referido a cómo debería construirse y justifi-
carse la solución de los mismos. En referen-
cia al primer elemento hay que sostener que,
debido precisamente a su naturaleza esen-
cialmente política, este tipo de problemas
debiera ser resuelto por los propios actores
políticos y muy excepcionalmente por los tri-
bunales de justicia. Que los actores políti-
cos sean los llamados a resolverlos se justi-
fica desde que, como se adelantó y más abajo
se abundará, la solución de un problema pre-
dominantemente político necesariamente
reclama de previas valoraciones y de previos
posicionamientos políticos.
Que la intervención de un tribunal de justicia
como el TC sea excepcional se justifica en
al menos las siguientes razones. La primera,
porque ello produce el peligro de una judi-
cialización de la política en ámbitos e inten-
sidades inaceptables en un Estado de dere-
cho porque a la larga significarán camisas
de fuerza que reducen la exigida flexibilidad
propia de todo (razonable) juego político5. La
segunda razón, y acaso la más importante,
es que cada vez que se llama a un tribunal
de justicia para resolver este tipo de proble-
mas se interpretará y aplicará el Derecho
5 El asunto empeora, y mucho, cuando esto acontece en sistemas judiciales en los que el juez pretende ser un juez
principialista, pero sin saber Derecho, y lo que consigue es un intolerable ejercicio extralimitado de la función
jurisdiccional, convirtiéndose en un peligroso activista judicial.
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irremediablemente desde posicionamientos
y valoraciones políticas, lo que, en alguna
medida, producirá inevitablemente una poli-
tización del Derecho, potencialmente dañina
para nuestro siempre precario por desinstitu-
cionalizado Estado de derecho.
2. Necesidad de valoraciones y po-
sicionamientos políticos
Con referencia al contenido y justificación
de la solución de un problema predominan-
temente político, debe ser tomada en cuenta
la singularidad de este tipo de problemas, la
cual –con base en la definición arriba mos-
trada–, consiste en que los hechos hacen con-
cernir directa y fuertemente la acción polí-
tica de los poderes públicos involucrados.
Esta singularidad reclama indefectiblemente
de valoraciones políticas a la hora de cons-
truir la justificación que sostenga su solu-
ción; y las valoraciones políticas también,
inevitablemente, reclaman un previo posi-
cionamiento político por parte de quien va
a decidir.
Por eso es inevitable que quien resuelve
este tipo de problemas lo haga no desde la
imparcialidad, sino desde un determinado
compromiso político, no necesaria ni nor-
malmente partidario. Para la solución de un
problema exclusivamente o predominante-
mente jurídico, quien decide no solo está en
condiciones, sino que además tiene el deber
de quedarse a solas con el Derecho (particu-
larmente con la Constitución y la ley) para
dar solución al problema. Debido a la singu-
lar naturaleza del problema jurídico por aten-
der no se necesita de valoraciones y posicio-
namientos políticos previos para interpretar
el Derecho vigente y construir y justificar
la decisión, valoraciones y posicionamientos
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que sí son necesarios para bastaría que la decisión

la solución de proble- tuviese algún grado de
mas predominantemente Una de las acepciones de conveniencia para reco-
políticos6.
la incapacidad moral está nocerle validez jurídica.
vinculada a la moralidad. Y
De esta manera, las razo-
3. Entre la justicia y nes jurídicas son secun-
la conveniencia dicha interpretación es literal, darias en la solución de
Esta singular lógica ope- pero también teleológica. Las problemas predominante-
rativa para solucionar altísimas y delicadísimas res- mente políticos. Las razo-
problemas predominante- ponsabilidades que conlleva nes jurídicas no constru-
el cargo de Presidente, recla-
mente políticos tiene una yen nada por sí solas en
clara causa: su solución
man que este se conduzca
la solución, solamente se
no indaga por lo justo, muestran como límites
sino por lo conveniente. con respeto de las esencia- infranqueables que dibu-
Así, por ejemplo, la pre- les reglas de moralidad. jan un ámbito amplio de
gunta que el Presidente justificación y decisión.
de la República tuvo que
Por eso habrá que insistir, el destino natural
formularse y responder una vez asumido
de este tipo de problemas es la clase gober-
que el anterior Congreso le había denegado
nante (Ejecutivo y Legislativo) y no los tri-
la confianza al gabinete Del Solar no fue si
bunales de justicia. Son los gobernantes
tal disolución del Congreso era justa o no,
quienes tienen la legitimidad democrática
sino si era conveniente o no al interés gene-
requerida para promover el interés público
ral. Y si decidió la disolución fue porque sus
de la manera que razonablemente se consi-
valoraciones y apreciaciones políticas le lle-
dere conveniente y, consecuentemente, con-
varon a convencerse de que aquello era lo
forme a una propuesta política que ha sido
que convenía al interés general.
escogida entre varias otras por la ciudada-
La solución de los problemas exclusiva o nía a través de elecciones democráticas. Y
predominantemente jurídicos indaga por lo son ellos los que se presume tienen la forma-
justo, y lo justo se construye desde el Dere- ción suficiente para realizar las valoraciones
cho (válido), mientras que los problemas políticas necesarias a fin de optar cada vez
predominantemente políticos se solucionan que deciden, por lo que efectivamente con-
desde lo conveniente, y lo conveniente se viene al interés de la comunidad. Por esta
construye desde valoraciones políticas: no es razón también, los problemas políticos están
posible determinar lo que conviene al interés llamados a ser resueltos por la fuerza (en el
público, sin previas consideraciones y posi- buen sentido) de los votos: frente a valora-
cionamientos políticos. Por eso quien decide ciones y posicionamientos políticos distintos
lo que conviene al interés general debe contar que dan respuestas distintas a un mismo pro-
con márgenes amplios para la construcción blema político, se adopta la decisión que más
y justificación de la respuesta, de modo que votos haya podido conseguir, por ejemplo, en

6 Se pecaría de ingenuidad si se creyese que ese tipo de problemas serán resueltos imparcialmente como se resuelve
un problema exclusiva o relevantemente jurídico, sería ignorar la naturaleza del problema y la esencia de la justi-
ficación que reclama su solución.

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el Congreso de la República como manifesta-
ción de la voluntad del pueblo.
IV. EL PROBLEMA DE LA VACANCIA
DEL PRESIDENTE VIZCARRA POR
INCAPACIDAD MORAL
Ahora es el momento de que estas distin-
tas definiciones del análisis general sean
empleadas para afrontar las cuestiones que
plantea el concreto problema generado por
la solicitud de vacancia presidencial por per-
manente incapacidad moral dirigida contra el
presidente Vizcarra.
1. Es un problema predominantemen-
te político
En primer lugar se indagará y justificará
de qué tipo es el problema presentado en la
introducción. Como se recuerda, la narración
de hechos permitió formular un problema en
estos términos: ¿el Congreso de la República
ha ejercido de forma regular su constitucional
atribución de vacar al Presidente de la Repú-
blica cuando tramitó la vacancia contra el
presidente Vizcarra por permanente incapa-
cidad moral prevista en el artículo 113.2 de
la Constitución? Y es este problema el que se
le presentó al TC para su solución en el pro-
ceso competencia iniciado. Los hechos sobre
los que se edifica este problema no solamente
tienen un significado jurídico, sino que lo tie-
nen, y además relevantemente, un signifi-
cado político. En efecto, los hechos permiten
plantear tres cuestiones para cuya solución
se interpreta y aplica el Derecho, pero desde
consideraciones políticas.
La primera se formula desde el artículo
113.2 de la Constitución, en estos términos:
¿es posible concluir una norma que permita
la vacancia por quebrantamiento de reglas
morales, es decir, por inmoralidad del Presi-
dente de la República? No se olvide que la
moción de orden del día a través de la cual se
inició el proceso parlamentario de vacancia
presidencial fue por una supuesta conducta
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del presidente Vizcarra infractora de reglas
morales. Si esta primera cuestión se llegase
a responder afirmativamente, se abrirán las
puestas para una segunda: ¿cuáles son los
elementos al menos esenciales que confor-
man una tal causal de vacancia? Y una vez
respondida, la solución del problema presen-
tado exige atender a una tercera cuestión: ¿el
presidente Vizcarra ha cumplido la causal de
vacancia presidencial por incapacidad moral
entendida como inmoralidad?
A continuación se dará respuesta a estas pre-
guntas, pero antes se debe sostener que en la
solución de estas cuestiones serán decisivas
las valoraciones y consideraciones políticas
que se tenga. Ello es así porque el bien común
se ve directa y fuertemente concernido desde
que está en juego la permanencia o no en el
cargo presidencial de una determinada per-
sona que siendo la cabeza de uno de los pode-
res públicos que formula y ejecuta políticas
públicas de gestión directa del bien común;
sin embargo, existen serias dudas acerca del
cumplimiento de relevantes reglas morales
imprescindibles para una idónea gestión del
interés general.
2. ¿Está permitida la vacancia pre-
sidencial por incapacidad moral
entendida como inmoralidad?
2.1. Una definición de vacancia presidencial
De modo básico y general, con la expresión
vacancia presidencial se alude a una situa-
ción en la que el cargo de Presidente de la
República está sin ocupar. De modo con-
creto, la vacancia presidencial significará lo
que el constituyente en cada comunidad polí-
tica decida lo que signifique. A la vista de
las causales que habilitan al Congreso de la
República a vacar al presidente, puede ser
sostenido que la vacancia presidencial no sig-
nifica un contrapeso político que singula-
rice el equilibrio de poderes en nuestro sis-
tema constitucional, ni tampoco significa un
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proceso sancionador (Cru- riesgo alguno de extrali-

ces Burga, 2018, p. 261), mitación, salvo la conte-
sino más bien significa un Una persona que actúa con nida en el inciso 2, como
proceso político a través
desprecio manifiesto de gra- a continuación se pasa a
ves reglas de moralidad no
del cual el Congreso de estudiar.
la República declara ofi-
cialmente que quien era solamente es indigna de ejer- 2.2. La causal de perma-
Presidente de la República cer la más alta magistratura nente incapacidad moral
ha dejado de serlo por del Estado, sino que ade- El constituyente ha esta-
haber cumplido alguna más si la ejerciera, pondrá blecido a favor del Con-
de las causales previs-
en serio riesgo la idoneidad greso de la República la
de la gestión que se le exige,
tas en el artículo 113 de la atribución de declarar
Constitución. la vacancia presidencial
con los potencialmente gra- cuando se cumpla cual-
ves daños que podría infrin-
Así definida la vacan-
quiera de las causales pre-
girse a la promoción del bien
cia presidencial, debe ser
vistas en el artículo 113
reconocido que ella está
llamada a satisfacer la común. de la Constitución. Aquí
interesa hacer referencia a
necesidad que exista un
la prevista en su inciso 2:
órgano que oficialmente
“La Presidencia de la República vaca por:
declare con carácter vinculante la existen-
(…) 2. Su permanente incapacidad moral o
cia de alguna situación que, por decisión
física, declarada por el Congreso”. Conviene
del constituyente, impide al Presidente de la
indagar por el significado de esta disposición
República ejercer la más alta magistratura
para luego formular la norma constitucional
con la idoneidad requerida. De esta manera,
respectiva.
que el constituyente peruano haya decidido
que tal órgano es el Congreso de la Repú- No parece haber demasiada dificultad para
blica no tiene que ver con la atribución de un establecer el significado de la expresión “per-
contrapoder, sino con la exigida legitimidad manente”. Según el diccionario de la RAE
que debe de reconocerse al órgano al que se permanente es aquello ‘que permanece. Sin
le encarga esta delicadísima responsabilidad limitación de tiempo’. Esto quiere decir que
debido a la especial trascendencia que para la la incapacidad moral para configurar causal
comunidad política tiene una tal declaración. de vacancia debe mantenerse en el tiempo,
al menos por un tiempo igual al tiempo que
La consecuencia necesaria de así enten-
resta al Presidente de la República para fina-
der la vacancia presidencial es la prohibi-
lizar el periodo presidencial correspondiente.
ción al Congreso de la República de enten-
Más dificultad parece haber para establecer
der esta atribución como un contrapoder o
el significado de la expresión “incapacidad
como un proceso sancionador del Ejecutivo.
moral”, pero no tanto por la palabra incapa-
Consecuentemente, debe conducirse con la
cidad, sino más bien por el alcance del tér-
exigida objetividad, aunque no necesaria-
mino moral.
mente imparcialidad, a la hora de comprobar
el cumplimiento de las causales que habili- Incapacidad, según la RAE es la ‘falta de
tan a declarar la vacancia presidencial. Todas capacidad para hacer, recibir o aprender
las causales previstas en el artículo 113 de la algo’; mientras que capacidad se define por la
Constitución permiten una tal objetividad sin cualidad de ser capaz, y capaz se define como

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‘apto, con talento o cualidades para algo’. Así
pues, por incapacidad debe entenderse la
ausencia de aptitud, talento o cualidad, en
este caso, para ejercer el cargo de Presidente
de la República. La dificultad mayor estará
en el significado de la palabra moral como a
continuación se pasa a estudiar.
2.3. La incapacidad moral como incapaci-
dad mental
Moral, por su parte, tiene al menos dos
acepciones según la RAE. La primera es la
siguiente: ‘conjunto de facultades del espí-
ritu, por contraposición a físico’. Esta acep-
ción vincula la moral con la psiquis, es decir,
con el conjunto de las funciones menta-
les de una persona. De esta manera, incapa-
cidad moral significará la ausencia de apti-
tud para ejercer el cargo de Presidente de la
República por carecer quien lo ejerce de la
capacidad mental exigida. Con base en esta
primera acepción se puede concluir una pri-
mera norma desde el artículo 113.2 de la
Constitución, con el siguiente enunciado:
N113.2: Está permitido vacar al Presi-
dente de la República por su perma-
nente incapacidad mental declarada por
el Congreso.
Esta norma proviene de una interpretación
literal de la disposición, y proviene también
de una interpretación voluntarista u origina-
lista o histórica de la referida disposición,
en la medida que es posible comprobar en el
Diario de Debates que a este tipo de incapaci-
dad se hacía referencia cuando se debatió en
el seno del Constituyente peruano el actual
texto constitucional.
2.4. La incapacidad moral como inmorali-
dad
Una segunda acepción del término moral
se vincula con la moralidad. Así, según la
RAE, moral es lo ‘perteneciente o relativo a
las acciones de las personas, desde el punto
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de vista de su obrar en relación con el bien
o el mal y en función de su vida individual
y, sobre todo, colectiva’. Esta acepción vin-
cula la moral con la moralidad, es decir, con
el conjunto de reglas morales que guían el
actuar de las personas y que permiten dife-
renciar actuaciones buenas de las malas.
Desde esta segunda acepción es posible
construir la siguiente norma constitucional:
N113.2’: Está permitido vacar al Presi-
dente de la República por su permanente
incapacidad de conducirse según reglas
morales, declarada por el Congreso.
Otro modo de formularla es el siguiente:
N113.2’: Está permitido vacar al Presi-
dente de la República por su permanente
inmoralidad, declarada por el Congreso.
Esta norma no solo se construye desde una
interpretación literal, aunque esta vez desde
una acepción distinta a la primera norma,
sino que se construye también desde una
interpretación teleológica. En efecto, las altí-
simas y delicadísimas responsabilidades que
conlleva el cargo de Presidente de la Repú-
blica, reclaman de la concreta persona que
ejerce la presidencia, conducirse con respeto
de unas esenciales reglas de moralidad. Y es
que “la Presidencia de la República es, ante
todo, un liderazgo moral” (Hakansson Nieto,
2018, p. 225). De modo que la finalidad de
esta norma es evitar que la Presidencia de la
República sea ejercida por una persona que
se conduce con desprecio de reglas morales
esenciales.
2.5. Razones en contra de la incapacidad
moral como inmoralidad y su contes-
tación
2.5.1. La incapacidad moral como inmora-
lidad es una causal abierta
En contra de esta norma N113.2’, podrían ser
dadas al menos dos razones. La primera es
que desde el artículo 113.2 de la Constitución
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solo es posible concluir empleando enunciados

N113.2 y no la nor ma de un tipo o de otro, pues
N113.2’, porque las causa- La vacancia presidencial por la estas características for-
les previstas en esta dispo-
causal de incapacidad moral males no definen la razo-
solo no admiten vaguedad contenida en el artículo 113 que componen la lista de
sición son precisas que no nabilidad de los supuestos

en sus significados, desde inciso 2 de la Constitución no causales de vacancia.

que aluden a un único sig- es contradictoria sino com-
nificado, sino que ade- plementaria con el blindaje
más tal significado hace constitucional que el Cons-
q ue el c u mpl i m ie nt o
tituyente ha dispuesto en el parte de la lista de causa-
vamente comprobable. artículo 117 de la Carta Fun-
de la causal sea objeti-
Así, la muerte (inciso 1), damental.
la renuncia (inciso 3), la
salida del territorio sin
permiso del Congreso o el regreso fuera de
plazo (inciso 4), la destitución (inciso 5), son
términos unívocos y objetivamente compro-
bables. A este grupo de causales precisas se ha
de unir la causal de incapacidad moral enten-
dida como incapacidad mental (inciso 2),
porque también es precisa y comprobable
objetivamente a través de una evaluación
científica que lleve a cabo un profesional
médico. Pero esta lógica se rompería si se
entendiese la incapacidad moral con relación
a la inmoralidad, porque se abriría un espa-
cio de indeterminación y consecuente discre-
cionalidad en el Congreso de la República
no presente en las otras causales de vacancia
presidencial.
Sin embargo, esta razón es posible de ser
contestada de la siguiente manera. No existe
ninguna razón, tan siquiera lógica ni mucho
menos de justicia material, que obligue al
constituyente peruano a recoger solo enun-
ciados abiertos e indeterminados o solo
enunciados precisos y cerrados en su alcance
en una misma disposición, o que le obligue
a recoger solamente causales que sean obje-
tiva y precisamente constatables en la reali-
dad. El constituyente está en la libertad de
configurar la lista de causales de vacancia
La justificación y con-
sig u ie nt e r a z o n a bi l i-
dad para entrar a formar
les debe ser encontrada en
otro lado: en la idoneidad
de todas ellas para repre-
sentar situaciones en las
que una persona no puede o no debe seguir
ejerciendo el cargo de Presidente de la Repú-
blica. De modo que la causal de incapacidad
moral entendida como ausencia de moralidad
en el actuar del Presidente de la República
(N133.2’), deberá ser excluida de la lista de
causales solamente si de ella puede ser dicho
que no cumple esa exigencia de razonabili-
dad, es decir, solamente si de ella puede ser
dicho que no representa una situación que
inhabilita a la persona que ocupa el cargo
presidencial a seguir desenvolviendo tan alta
magistratura.
Pero, como se podrá advertir con facili-
dad, no podrá ser sostenido de esta causal
que no cumple con esa esencial exigencia de
razonabilidad. En efecto, es posible recono-
cer que una persona que actúa con despre-
cio manifiesto de graves reglas de moralidad
no solamente es indigno de ejercer la más
alta magistratura del Estado, sino que ade-
más si la ejerciera, pondrá en serio riesgo la
idoneidad de la gestión que se le exige, con
las potencialmente graves daños que podría
infringirse a la promoción del bien común.
Constatado que las reglas morales son tam-
bién exigencias que debe cumplir quien
ejerza el cargo presidencial (y, en general, por
lo menos, todos aquellos que ejercen algún

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CONSTITUCIONAL

tipo de función pública), los casos previstos en el

resulta posible concluir artículo 134 de la Cons-
que quien las incumple no Conviene a la concreta ges- titución, y por impedir
debería ejercer tal cargo y
tión del interés general en su reunión o funciona-
nuestra concreta realidad que
que una salida institucio- miento, o los del Jurado
nal reclama prever la cau- Nacional de Elecciones y
sal de vacancia en los tér- exista como causal de vacan- otros organismos del sis-
minos de la norma N113.2’ cia presidencial la permanente tema electoral.
aquí formulada. incapacidad moral entendida Que el Presidente de la
Por lo demás, habría que como inmoralidad. República solo pueda ser
añadir la incapacidad acusado en estas preci-
moral entendida como sas situaciones durante su
inmoralidad no es la única causal que abre un mandato a fin de ser destituido pretende ase-
cierto ámbito de discrecionalidad en la deci- gurar la permanencia del jefe de Estado en el
sión del Congreso de la República; efectiva- cargo, lo cual se vería negado con una causal
mente, un tal ámbito también es abierto por de vacancia abierta e imprecisa como la inca-
la causal de vacancia “incapacidad mental” pacidad moral entendida como inmoralidad.
(N113.2), pues le permite un margen de dis- Esta objeción también se responde desde la
crecionalidad en el Congreso de la República razonabilidad de la causal de vacancia por
a la hora de decidir el cumplimiento o no incapacidad moral entendida como inmorali-
de la causal de vacancia. Esto es así porque dad antes mostrada. Cuando se trata de atri-
está por resolver la pregunta de qué grado de buciones de los poderes públicos, el cons-
incapacidad mental justifica la vacancia pre- tituyente realiza una verdadera actividad
sidencial. No parece que la causal de vacan- creadora y no de mero reconocimiento de
cia haga referencia solamente a los claros algo preexistente (como, por ejemplo, ocu-
supuestos de ausencia completa de capaci- rre con los derechos humanos entendidos
dad mental. como bienes humanos debidos), y para tal
labor goza de un amplio margen de discre-
2.5.2. La incapacidad moral como inmora-
cionalidad a la hora de decidir, en este caso,
lidad es contradictoria con el sistema
presidencialista peruano las causales de vacancia presidencial; solo se
encuentra limitado por la exigencia de razo-
También en contra de la norma N113.2’ nabilidad: una causal de vacancia será invá-
puede sostenerse que ella sería contradicto- lida solamente si no es posible construir una
ria con el sistema presidencialista peruano relación causal entre ella y la finalidad que
en general y, concretamente, con el blindaje se persigue con la vacancia, que es asegu-
constitucional que el Constituyente ha dis- rar la capacidad (idoneidad, aptitud) de una
puesto en el artículo 117 de la Constitución persona para ejercer la más alta magistra-
(García Chávarri, 2018, p. 446). Según esta tura estatal.
disposición:
Sin embargo, varias razones a favor de razo-
El Presidente de la República solo puede ser nabilidad de una decisión del constituyente
acusado, durante su periodo, por traición a la de permitir la vacancia presidencial por
patria; por impedir las elecciones presiden- inmoralidad permanente pueden ser recono-
ciales, parlamentarias, regionales o muni- cidas, una de ellas puede ser puesta en estos
cipales; por disolver el Congreso, salvo en términos: existe la posibilidad real de que

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ocurran situaciones que Así, pues, conviene a la

descalifican a una per- concreta gestión del inte-
sona para ejercer el cargo Quien está llamado a estable- rés general en nuestra con-
de Presidente de la Repú-
cer los elementos que definen creta realidad que exista
con el quebrantamiento el contenido constitucional cia presidencial la perma-
blica, que relacionadas como causal de vacan-

de reglas de moralidad de la vacancia presidencial nente incapacidad moral

son situaciones distin- por incapacidad moral es el entendida como inmora-
tas a las previstas como otro actor decisivo: el Con- lidad. En un escenario de
infracciones constitucio- greso de la República, a tra- debilitamiento institucio-
nales que permiten acu-
vés de una ley de desarrollo nal ocasionado también
al Presidente de la Repú- constitucional.
sar constitucionalmente por intolerables niveles de
corrupción en los poderes
blica7. De modo que los públicos, es posible que
artículos 113.2 y 117 de la Constitución, en quien ejerza la Presidencia de la República
lugar de ser contradictorios, son comple- resulte envuelto en reprochables situacio-
mentarios entre sí. nes de corrupción de naturaleza distinta que
signifiquen la negación de exigidas reglas
2.6. Un fuerte juicio de conveniencia de moralidad para ejercer tan alta magistra-
Estas razones de tipo jurídico para soste- tura. Consecuentemente, conviene a nuestra
ner la existencia de la norma N113.2’ y, con- concreta realidad una causal de vacancia por
secuentemente, para sostener que es posi- inmoralidad. Este posicionamiento político
ble la vacancia por permanente incapacidad previo permitirá abrazar las razones a favor
moral entendida como inmoralidad se sos- de lo que arriba fue mostrado como norma
tienen decisivamente sobre una exigencia de N113.2’ y descartar las razones que fueron
razonabilidad que se construye desde lo que dadas en sentido contrario.
conviene al interés general. Efectivamente,
si no hubiese sido posible advertir la posi- 3. ¿Cuál es el significado de la va-
cancia presidencial por inmorali-
bilidad de que el Presidente de la República
dad?
lleve a cabo actuaciones moralmente repro-
chables que le descalifiquen para gestionar Respondida afirmativamente la primera
como cabeza del Ejecutivo (como jefe de cuestión, se abre espacio para responder la
Estado y como jefe de gobierno), y si además segunda. Nuevamente será necesario aten-
no hubiese sido posible advertir que conviene der a valoraciones políticas para darle con-
a la gestión del bien común que la presidencia tenido a la causal de vacancia por inmorali-
de la República sea ejercida por una persona dad del Presidente de la República, esta vez
que se ajusta a las exigidas reglas de moral de la mano de un principio jurídico: el prin-
pública, entonces no habría sido posible jus- cipio de razonabilidad. ¿Cuál es el conte-
tificar la norma N113.2’. El principio de razo- nido razonable que debe asignarse a la men-
nabilidad es entendido y aplicado desde lo cionada causal de vacancia presidencial? Lo
que al interés general conviene. razonable, nuevamente, tiene que ver con las

7 Así, “solamente debiera utilizarse la figura de la incapacidad moral para sancionar aquellas conductas reprocha-
bles que difícilmente pueden reconducirse a una infracción constitucional” (García Chávarri, 2018, p. 447).

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concretas circunstancias y El único límite que el

estas involucran la calidad constituyente le impone,
moral del comportamiento No todo quebrantamiento de en realidad, es una impo-
de la cabeza del Ejecu-
una regla moral significará sición a toda labor de
carencia de idoneidad moral cabo el Congreso de la
tivo, de modo que la pre- concreción que lleve a
gunta podría formularse
en estos términos: ¿qué para ejercer el cargo de Presi- República, es el ajusta-
calidad moral en el Presi- dente, sino que parece razo- miento al principio de
dente de la República con- nable esperar que solamente razonabilidad. Más pre-
viene al interés general? graves quebrantamientos de cisamente: que los ele-
O dicho negativamente,
importantes reglas morales mentos que conforman el
podrán justificar una vacan- de esta causal de vacan-
¿qué infracciones mora- contenido constitucional
les conviene que descali-
fiquen a una persona para cia presidencial. cia sean razonables, es
ejercer la presidencia de la decir, que sea posible
República? reconocer una relación
La respuesta a esta pregunta, nuevamente, causa-efecto entre cada uno de los elemen-
reclama concepciones y valoraciones esen- tos que la regulación legal establezca y la
cialmente políticas: una concepción sobre finalidad que se pretende conseguir con tal
lo que el gobierno es, valoraciones acerca causal. Deberán ser elementos que permitan
de la trascendencia de las responsabilida- concluir razonablemente que quien ejerce
des que tiene atribuidas la cabeza del Eje- la presidencia de la República carece de la
cutivo en la gestión del bien común, el papel moralidad requerida para ejercer el cargo.
de generador de consensos que está lla- Así, no todo quebrantamiento de una regla
mado a jugar el Presidente de la República, moral significará carencia de idoneidad
el valor de la confianza que debe generar en moral para ejercer el cargo de la República,
la población, etc. Por esta razón, quien está sino que parece razonable esperar que sola-
llamado a establecer los elementos que defi- mente graves quebrantamientos de impor-
nen el contenido constitucional de la vacan- tantes reglas morales podrán justificar una
cia presidencial por incapacidad moral es el vacancia presidencial.
otro actor decisivo: el Congreso de la Repú- De modo que el control de constituciona-
blica, a través de una ley de desarrollo cons- lidad que sobre tal regulación legislativa
titucional. El constituyente peruano se ha pueda ejercerse estará destinado a invalidar
limitado a mencionar el nombre de la cau- solamente los elementos manifiestamente
sal de vacancia, “permanente incapacidad irrazonables, es decir, sobre elementos res-
moral”, pero sin establecer ninguna concre- pecto de los cuales no es posible sostener
ción, es decir, sin establecer ninguno de sus ninguna razón a su favor o, dicho de otro
posibles elementos. De modo que el legis- modo, manifiestos quebrantamientos irre-
lador goza de un amplio margen de discre- levantes de reglas morales manifiestamente
cionalidad para, abrazando algunas de las irrelevantes para el ejercicio de la presiden-
varias posibles valoraciones políticas, esta- cia de la República. Si alguna razón puede
blecer los elementos que conforman el con- ser dada a favor de la relevancia de una regla
tenido constitucional de esta causal y proce- moral para el desempeño de tan alto cargo, o
der a desarrollarlos. si alguna razón pueda ser dada para sostener

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la gravedad de la infrac- la hora de resolver el pro-

ción de la regla moral, blema que se le ha presen-
entonces, la reg ula- No le está permitido al TC, tado, y particularmente
ción legislativa del Con-
en usurpación de la función una: no le está permitido
del Congreso de la Repú-
greso no podrá ser tenida al TC, en usurpación de la
como constitucionalmente función del Congreso de
inválida. blica, regular las causales de la República, regular esta
vacancia presidencial. Sería una causal de vacancia presi-
inaceptable muestra de judi-
Por lo demás, y en la
dencial. Sería una inacep-
medida que no se trata de
un proceso sancionador, cialización de la política. table muestra de judiciali-
zación de la política.
no es exigible que la ley de
desarrollo constitucional 4. Necesidad de establecer si el
establezca con precisión los supuestos que Presidente de la República ha cum-
habilitarían al Congreso de la República a plido con la causal de vacancia
vacar al presidente. De hecho, una regulación Una respuesta legislativa a la segunda cues-
demasiado precisa podría provocar la anula- tión permitiría abordar la tercera con rela-
ción de las necesarias valoraciones políticas tiva facilidad, porque correspondería determi-
por parte del Congreso de la República a la nar si los hechos probados referidos de quien
hora de decidir la vacancia presidencial y con ejerce la Presidencia de la República cumplen
ello reduciría inconvenientemente el necesa- los elementos configuradores de la causal de
rio amplio margen de discrecionalidad que el vacancia presidencial por incapacidad moral
Congreso tiene para decidir en el caso con- entendida como inmoralidad. Nuevamente,
creto de aplicación de la causal de vacancia, en la solución de esta tercera cuestión cuentan
qué es lo que más conviene al interés gene- las valoraciones políticas. La verificación o no
ral. También por esa razón es necesario sola- de los elementos que habilitan a una vacancia
mente un proceso parlamentario de vacancia presidencial por quebrantamiento de reglas
con las básicas exigencias del debido pro- morales en el comportamiento de quien ejerce
ceso: la notificación del inicio del proceso, la la mas alta magistratura, reclama de aprecia-
comunicación de las evidencias de los hechos ciones políticas sobre las cuales se pueda con-
y las razones que justificarían asumir que cluir que determinados comportamientos del
tales hechos representan incapacidad moral Presidente de la República lo descalifican para
para continuar ejerciendo el cargo; así como ejercer el cargo. En efecto, el Congreso de la
la oportunidad de contradecir las evidencias República cuenta con un amplio margen de
y las razones. Y es que dos asuntos son deci- apreciación política para decidir si determina-
sivos: la verdad de los hechos; y la existen- dos hechos probados significan efectivamente
cia de razones para la calificación de tales o no el quebrantamiento intenso de relevantes
hechos como infracciones morales graves reglas morales públicas que descalifican a una
que inhabilitan para ejercer el cargo presi- determinada persona para seguir ocupando el
dencial. Se trata, como se justificó arriba, de cargo de Presidente de la República y, por esa
un estándar básico de razonabilidad. razón, proceder a vacarlo.
En este caso concreto, es fácil advertir que Como se puede apreciar, cada una de estas tres
el Congreso de la República no ha desarro- cuestiones reclaman de apreciaciones propias
llado esta causal de vacancia presidencial, lo de la acción política, es decir, juicios de valor
que impone deberes y limitaciones al TC a acerca de lo que más conviene a la gestión

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del bien común. Sin estas a paralizar el proceso par-

valoraciones o posiciona- lamentario de vacancia, es
mientos políticos previos, El TC debe emitir una sen- decir, a evitar que el Pleno
no es posible construir y
tencia en la que no haya pro- del Congreso de la Repú-
nunciamiento sobre el fondo.
justificar una solución al blica diese respuesta al
problema. Esto, junto con problema predominante-
el carácter político de sus Esa sería la mejor manera mente político generado.
protagonistas, per mite de cerrar este episodio de
nuestra vida institucional:
Las dos decisiones que
reconocer que, en el pro-
hasta el momento lleva
blema presentado al TC un problema predominan- adoptadas el TC sobre este
para su solución, el com-
temente político, resuelto caso son acertadas. La pri-
por los propios actores polí-
ponente político es más
mera significó la admi-
intenso que el jurídico, lo
que a su vez permite reco- ticos a través de actuaciones sión a trámite la demanda;
nocer que estamos ante un y decisiones eminentemente estaba obligado a ello
políticas.
desde que la demanda
problema predominante-
cumplía con las exigen-
mente político.
cias formales reclamadas.
V. EL CIERRE: EL TC Y LA SOLUCIÓN La segunda significó el rechazo de la medida
DE UN PROBLEMA PREDOMINAN- cautelar presentada; y el acierto provino
TEMENTE POLÍTICO no solo porque se aprecia un cumplimiento
El problema ocasionado con la aprobación de estricto de las exigencias legales procesales
la moción de orden del día con la que se dio a la hora de rechazar el pedido cautelar, sino
inicio al proceso de vacancia contra el presi- también porque tal rechazo permitió que el
dente Vizcarra, como todo problema esen- asunto siguiese en manos de los actores políti-
cialmente político, estaba llamado a ser solu- cos a fin de que sean ellos quienes resolviesen
cionado por los mismos actores políticos, es el problema generado.
decir, por el Poder Ejecutivo y por el Congreso Si el pedido cautelar hubiese sido acogido, se
de la República. Sin embargo, el Ejecutivo no habrían generado dos consecuencias nega-
confió en que una decisión acertada provi- tivas. La primera habría sido que se llevaba
niese de los directamente involucrados, por el la solución de este problema predominante-
contrario, parecía convencido de que existía mente político, a un ámbito impropio de solu-
serio peligro de un ejercicio extralimitado de ción como es el ámbito judicial; y la segunda
la atribución de vacancia presidencial. Este habría sido que un tal problema permanecería
convencimiento explica que el primer día existente hasta que el TC hubiese emitido sen-
hábil siguiente de iniciado el proceso parla- tencia que lo hubiese resuelto o agudizado. Y
mentario de vacancia, el Procurador público mantener existente un problema político como
especializado en materia constitucional en este por varias semanas o meses solo hubiese
nombre del Ejecutivo presentase la demanda significado agravar la ya muy deteriorada
competencial ante el TC y que ha dado ori- relación Ejecutivo-Legislativo, con el consi-
gen al proceso Exp. N° 0002-2020-CC/TC. guiente aumento de la precariedad e inestabili-
Tanta era la desconfianza del Ejecutivo sobre dad política, y con ello se habría intensificado
la capacidad e idoneidad política del Con- las dificultades para atender las necesidades
greso de la República, que a la demanda com- que el bien común lanzaba, principalmente
petencial añadió un pedido cautelar dirigido desde el ámbito de la salud pública.

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Es de esperar que ese mismo acierto se man-
tenga en la decisión que adopte a la hora de
emitir la sentencia respectiva. Al día de hoy
el problema predominantemente político ini-
ciado con la presentación de una moción de
orden del día en la que se solicitaba la vacan-
cia del presidente Vizcarra por permanente
incapacidad moral se ha solucionado con la
decisión del Pleno del Congreso de la Repú-
blica de rechazar la solicitada vacancia. Se
trata de una decisión política que, siguiendo
el procedimiento previsto en el Reglamento
interno del Congreso, ha resuelto un problema
predominantemente político. De una tal deci-
sión no puede ser dicho que es manifiesta-
mente irrazonable, de modo que es posible
formular razones a favor de su razonabilidad,
consecuentemente, es jurídicamente válida.
Puede ser dicho, entonces, que el problema
predominantemente político fue resuelto a tra-
vés de una decisión política que, por no ser
manifiestamente irrazonable, es una decisión
jurídicamente (constitucionalmente) válida.
Así las cosas, lo que se esperaría es que el
TC emitiese una sentencia en la que no haya
pronunciamiento sobre el fondo. Esa sería la
mejor manera de cerrar este episodio de nuestra
vida institucional: un problema predominante-
mente político, resuelto por los propios actores
políticos a través de actuaciones y decisiones
eminentemente políticas que caen dentro de
lo constitucionalmente permitido. Sobre tales
actuaciones y decisiones un tribunal de justi-
cia como el TC nada tiene que decir.
Habrá que hacer votos para que el TC esté a
la altura de los actores políticos a la hora de
resolver la demanda competencial. En parti-
cular, se trata de esperar que el referido Tribu-
nal no usurpe la atribución del Congreso de la
República de desarrollar los contenidos cons-
titucionales a través de leyes de desarrollo
constitucional (octava disposición final y tran-
sitoria). Ni es histórica ni es oportunidad para
que el TC delimite el significado y alcance de
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 13-27
ESPECIAL
la causal de vacancia presidencial 113.2 de la
Constitución. Sí es oportunidad, aunque no sé
si histórica, para que el TC, en ejercicio de su
capacidad de autolimitación, deje el protago-
nismo en esta historia a quienes realmente lo
han tenido como actores esencialmente políti-
cos, como son el Ejecutivo y el Congreso. En
este escenario, una sentencia que declara la
sustracción de la materia parece ser lo desea-
ble por ser lo más prudente.
REFERENCIAS
• Congreso de la República. (2020). Los con-
gresistas de la República que suscriben, con-
forme al inciso 2) del artículo 113 de la Cons-
titución Política del Perú y a los artículos
66,68 y 89-A del Reglamento del Congreso
de la República, proponemos la siguiente
Moción de Orden del Día, por la cual for-
mulamos el pedido de vacancia del señor
Martín Alberto Vizcarra Cornejo en el cargo
de Presidente de la República. Recuperado
de https://leyes.congreso.gob.pe/Documen-
tos/2016_2021/Mociones_de_Orden_del_
Dia/Censura/MC1209020200910.pdf
• Cruces Burga, A. (2018). La interpretación
constitucional de la vacancia del Presidente
de la República por incapacidad moral. En:
García Belaunde, D. y Tupayachi, J. (coords.).
La vacancia por incapacidad moral. Una
mirada a la experiencia peruana y compa-
rada. Segunda ed. Lima: Pacífico.
• Hakansson Nieto, C. (2018). La interpretación
constitucional de la vacancia del Presidente
de la República por incapacidad moral. En:
García Belaunde, D. y Tupayachi, J. (coords.).
La vacancia por incapacidad moral. Una
mirada a la experiencia peruana y compa-
rada. Segunda ed. Lima: Pacífico.
• García Chávarri, A. (2018). La interpreta-
ción constitucional de la vacancia del Presi-
dente de la República por incapacidad moral.
En: García Belaunde, D. y Tupayachi, J.
(coords.). La vacancia por incapacidad
moral. Una mirada a la experiencia peruana
y comparada. Segunda ed. Lima: Pacífico.
27
 La vacancia presidencial
por incapacidad moral
A nuestro entender, la vacancia presiden-
cial implica la cesación en dicho cargo en
razón de haberse acreditado una causal ex-
presamente prevista en la Constitución que
determina su sustitución por otro alto fun-
cionario público señalado bajo condicio-
nes establecidas en el mismo texto.
Ella indica la perención anticipada del
ejercicio de una función pública en aten-
ción a una consideración legal preexistente
y acreditada fácticamente.
El artículo 113 de la Constitución señala
que se produce la vacancia de la Presiden-
cia de la República –entendida esta como
aquella situación en donde la primera ma-
gistratura carece de titular– en ocasión de
haberse incurrido en alguna de las causa-
les siguientes:
- Muerte
La muerte es el deceso que ocasiona la
desaparición de la personalidad.
- Declaración del Poder Legislativo
de haberse acreditado la permanente
incapacidad física
Esta causal apareció originariamente
en la Constitución 1834. La incapaci-
dad física es la falta de aptitud legal
para continuar ejerciendo el cargo
tras haberse acreditado objetiva y
* Exministro de Justicia y Derechos Humanos. Exmagistrado del Tribunal Constitucional del Perú.
28 pp. 28-32 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
Víctor GARCÍA TOMA*
fehacientemente un declarado e irrever-
sible estado de defección de las facul-
tades anatómicas, funcionales, emocio-
nales o intelectuales. Dicho estado de
defección debe ser de tal magnitud que
hace inviable la conducción de la mar-
cha del Estado.
- Renuncia aceptada por el Congreso
Consiste en la dejación libre y volunta-
ria del cargo. A diferencia de los con-
gresistas, el Presidente de la República
tiene expedito el derecho de plantear su
renuncia ante el Congreso. Este puede
deliberar sobre su conveniencia o
inconveniencia, salvo que esta tuviera
el carácter de irrevocable, en cuyo caso
su aceptación sería inmediata.
- Salida del territorio nacional sin per-
miso del Congreso o no regreso a él
dentro del plazo autorizado
Esta circunstancia debe ser anali-
zada a la luz de la fuerza mayor o del
caso fortuito, en razón a considera-
ciones tales como: viaje de emergen-
cia al exterior, por razones de urgen-
cia médica ineludible; regreso al país
fuera del plazo autorizado, por razo-
nes de súbita enfermedad, huelgas o
paralizaciones en el servicio aéreo,
condiciones climatológicas, desper-
fectos en la aeronave, etc.
 - Destitución La incapacidad moral es la falta de aptitud
legal para continuar ejerciendo el cargo en
Esta medida implica la separación del
cargo previa acusación constitucional y razón de haberse acreditado objetivamente
posterior proceso judicial por haberse una conducta pública o social gravemente
acreditado ante el órgano jurisdiccio- venal, corrupta, licenciosa u ofensiva a las
nal la comisión de las infracciones convicciones éticas de la ciudadanía.
siguientes: traición a la patria; impe- Esta incapacidad deja constancia de una
dir la celebración de atrofia de las nociones
elecciones presiden- de corrección e integri-
ciales,
tarias, regionales o La conceptualización de la
parlamen- dad de ánimo.
municipales; disol- vacancia moral tuvo primige- Los elementos de una
ver el Congreso niamente relación con la inca- conducta presidencial
fuera del caso pre- pacidad psíquica o psicológica, moralmente inadmi-
sible son los siguien-
134 de la Consti- la cual no ha quedado descar- tes: la falta de un com-
visto en el artículo

tución; e impedir la tada en su aplicación; empero, ponente cognitivo, ya

reunión o funciona- esta se ha extendido a la con- que la autoridad no
miento del Jurado ducta calificable de indigna y llega a establecer la
Nacional de Elec-
gravemente incorrecta a la luz diferencia entre lo co-
organismos del sis- de la moral social.
ciones y demás
tema electoral.
- Declaración del Congreso de haberse
acreditado incapacidad moral
Dicha causal aparece prevista en la
Constitución de 1839 y luego es rati-
ficada por los textos de 1856, 1860,
1867, 1920, 1933 y 1993.
Domingo García Belaunde (2018)
señala que dicha causal formó parte
de la institución del impeachment
establecido en la Constitución de los
Estados Unidos de 1787.
Dicha institución comprendía cuatro si-
tuaciones: treason (traición), bribery
(cohecho o simplemente soborno), high
crimes (delitos graves), misdemeanors
(faltas o conductas indecorosas). De esta
última, el legislador constituyente perua-
no habría establecido el marco de la refe-
rida causal de vacancia.
rrecto y lo incorrecto;
la falta de un compo-
nente afectivo, ya que
la autoridad no llega a establecer una va-
loración moral personal, esto es, plan-
tea la falta de autorrespeto e íntima satis-
facción derivada de un hacer o no hacer
frente a una obligación moral; y la fal-
ta de un componente conductual, ya que
la autoridad no llega a sustentar el jui-
cio que afirme una conducta concordante
con las convicciones éticas ciudadanas.
Por ende, aparecen actos observables y
reprobables política y moralmente.
En ese contexto, la vacancia se produce
cuando se acredita la existencia de un he-
cho axiológicamente reprensible a la luz
de las convicciones de la sociedad y de una
magnitud que mancilla la majestad del car-
go presidencial.
La conceptualización de la vacancia moral
tuvo primigeniamente relación con la in-
capacidad psíquica o psicológica, la cual

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 28-32 29
 no ha quedado descartada en su aplicación; imputado, esto es, la realización de una
empero, esta se ha extendido a la conducta conducta crasamente reprensible por ac-
calificable de indigna y gravemente inco- ción u omisión; efecto sobre la ciuda-
rrecta a la luz de la moral social. Esto últi- danía, en el sentido de que su clara re-
mo aparece claramente expuesto en la deli- probación y retiro del asentimiento de la
beración de los constituyentes de los textos legitimidad política que le venía otorgan-
de 1933 y 1979. do como máxima autoridad de la Repúbli-
La moral social expone los principios rec- ca; y aplicación de los principios razona-
tores de vida sobre los que se sostiene la bilidad y proporcionalidad en la decisión
convivencia de una so- parlamentaria.
ciedad específica. Es- En puridad, la noción
La incapacidad moral es la
tos atienden a los fun- de incapacidad moral
damentos del obrar
humano en los planos falta de aptitud legal para con-
es un concepto jurídico
abierto, indeterminado
de la existencia y coe- tinuar ejerciendo el cargo en y referible en términos
xistencia social, acepta- razón de haberse acreditado subjetivos, al momento
dos en un tiempo y lu- objetivamente una conducta político en que se pro-
gar determinado. pública o social gravemente duce el acto impropio y
Dichas pautas basila- venal, corrupta, licenciosa u descalificable.
res presentan un carác- ofensiva a las convicciones Dicha imputación no
éticas de la ciudadanía.
ter absoluto, finalista e está sujeta a un dic-
incondicionado que dis- tamen comprobatorio
tingue lo debido frente desde un punto de vis-
a lo indebido. ta técnico, como necesariamente debe su-
Esta convicción ético-social surge de ceder en los casos de incapacidad física o
la convención adoptada por la mayoría incapacidad mental.
de los miembros de la sociedad, la cual En ese contexto, la idea de incapacidad
es generada mediante la educación e permanente se traduce en la hipótesis de
instrucción. una vacancia por razones psíquicas a una
En puridad, hace referencia a la institucio- pérdida total, absoluta e irreversible de la
nalización de una moral mínima que hace capacidad de comprensión de las cosas que
posible la continuidad de la vida coexis- rodean al afectado y hasta la conciencia
tencial, y que, por ende, es resguardada por sobre sí mismo; y por interpretación mu-
el orden público. tativa en el caso de la incapacidad moral
como una huella indefectible que deja la
Dicho concepto apunta a preservar un con- conducta deleznable sobre el colectivo na-
junto de condiciones en relación al com- cional, la cual rompe indefectiblemente el
portamiento convivencial en pro del inte- grado de confianza y respeto, así como la
rés general. pérdida del otorgamiento de plácet políti-
De ser el caso, la sanción que aplique el co para seguir gobernando, hasta la finali-
Congreso de la República debe susten- zación del periodo para el que fue inicial-
tarse en lo siguiente: veracidad del hecho mente elegido.

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 Ello tanto en el ámbito de la moral pro- su grave daño al decoro y dignidad del
piamente dicha como en el caso de la cargo, que se impregna en la conciencia
comisión de un delito común durante el del pueblo representado por el cuerpo
ejercicio de la función (homicidio, abor- parlamentario.
to, pedofilia, tráfico de drogas, etc.), que Dicha conceptualización se enmarca en
más allá del carácter penal que plantea, aquello que el constitucionalismo del si-
exige desde la repre- glo XIX calificaba como
sentación del pueblo eterno o perpetuo (Cons-
greso, una respuesta La sanción que aplique el titución de 1839, etc.);
acreditado en el Con- titución de 1826, Cons-
moral de craso repudio Congreso debe sustentarse es decir, aquello califi-
en su nombre. Así, di- en lo siguiente: veracidad del cable de imperdonable,
cha conducta interpre- hecho imputado, el efecto imperecedero, indele-
tada a la luz de la mo- sobre la ciudadanía, referida ble, inextinguible, im-
ral social genera una
a la reprobación y retiro del borrable, etc.
la inmunidad presiden- asentimiento de la legitimi- La aplicación de esta
respuesta alternativa a

cial, que como toda ga- dad política que se le venía figura jurídica merece
rantía tiene límites in- otorgando como máxima ser objeto de una de-
terpretables jurídica y autoridad; y la aplicación de terminación sujeta a la
políticamente. los principios razonabilidad y prudencia y al sentido
Las conductas pena- proporcionalidad.
de gobernabilidad.
les descritas, por ema- En nuestro país, en un
nar de la máxima auto- gesto histórico, el Con-
ridad política, pueden ser examinadas bajo greso de la República mediante Resolución
un canon moral en la medida que implican Legislativa N° 009-2000-CR de fecha 21 de
una grave afectación al decoro y dignidad noviembre de 2000, declaró la incapacidad
del cargo y una pérdida de legitimación cí- moral del ingeniero Alberto Fujimori Fu-
vica y política ante la ciudadanía. jimori, a raíz de su no regreso al país tras
En puridad, implica un acto de control una autorización de salida de viaje a la ciu-
político que “rompe” la inmunidad presi- dad de Brunéi y su posterior renuncia (no
dencial prevista en el artículo 117 de la aceptada) al cargo de Presidente de la Re-
Constitución; ello a efectos de resolver pública por fax.
una crisis política desatada por una con- En el 2017, se planteó una solicitud de va-
ducta impropia que no puede esperar una cancia por incapacidad moral contra el
dilucidación a la terminación formal del Presidente Pedro Pablo Kuczynski, lo cual
mandato. no alcanzó el número de votos suficientes
Con relación a la condición de perma- para su consumación legal.
nente incapacidad en materia moral, esta La referida solicitud se amparaba en la im-
no debe ser entendida con sujeción a ac- putación de ocultar beneficios económi-
tos recurrentes o reiterados, sino, más cos obtenidos a través de sus empresas,
bien, a la calificación de indeleble por cuando ejerció el cargo de primer ministro

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 28-32 31
 durante el gobierno de Alejandro Toledo
(2001-2006).
En setiembre de 2020, el presidente Martín
Vizcarra Cornejo fue objeto de una moción
de vacancia que no alcanzó el número de
adhesiones exigidas por el Congreso. Dicho
acto de control parlamentario se originó a
raíz de la difusión de unos audios que tenían
como denominador común su participación
en consuno con personal administrativo a
32 pp. 28-32 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
su cargo, a efectos de ocultar la procuración
y efectiva contratación del cantante Richard
Cisneros en el Ministerio de Cultura.
REFERENCIA
• García Belaunde, D. (2018). El juicio polí-
tico en la encrucijada. Vacancia y renun-
cia presidencial en el Perú. En: Vacancia
por incapacidad moral. Arequipa: Fondo
Editorial de la UCSM.
G A C E TA
CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

La vacancia presidencial por incapacidad

moral permanente
Una mirada constitucional

Aníbal QUIROGA LEÓN*

El autor se pronuncia a propósito del actual debate en torno a la vacancia presidencial y

RESUMEN
la causal de incapacidad moral permanente. En tal sentido, realiza un análisis de las dis-
tintas cartas fundamentales y los casos de expresidentes que fueron vacados a lo largo de
la historia constitucional. Asimismo, se pronuncia sobre lo que considera como “incapa-
cidad moral permanente” y enfatiza que la vacancia presidencial y el antejuicio político
no son incompatibles.

ii PALABRAS CLAVE de la República por la causal de incapaci-

Vacancia presidencial / Incapacidad moral perma-
nente / Constitución Política / Antejuicio político
Recibido : 09/10/2020
Aprobado : 10/10/2020
I. INTRODUCIÓN
La posibilidad de que se declare por parte
del Congreso la vacancia del Presidente
dad moral permanente prevista en el inciso
segundo del artículo 113 de la Constitución,
de tan larga data (1835) como muy pocas
veces usada en nuestra historia republicana
y constitucional del siglo XX (1914 con Gui-
llermo Billinghurst y 2000 con Alberto Fuji-
mori) ha cobrado notorio auge en el reciente
quinquenio, desde la elección de Pedro Pablo
Kuczynski con una pobre bancada en el Con-
greso 2016-2020, lo que le llevó a enfrentar
dos procesos de impeachment por la indicada

* Profesor principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y exdirector
de la revista Derecho-PUCP. Magíster en Investigación Jurídica por la Escuela de Posgrado de la PUCP. Exvo-
cal suplente de la Corte Superior de Justicia de Lima. Miembro de la Asociación Internacional de Derecho Proce-
sal, del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal, del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Cons-
titucional, de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Investigador becario del Instituto Internacional
para la Unificación del Derecho Privado - Unidroit (Roma, 2002). Excodirector de la Revista Iberoamericana
de Derecho Procesal Constitucional. Secretario ejecutivo del Centro de Investigaciones de Derecho Procesal y
Comparado del Perú (Cedepro). Expresidente del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la
CGR del Perú. Abogado en ejercicio.

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CONSTITUCIONAL
causal y que, habiéndolos librado a duras
penas, gatilló su renuncia irrevocable a la
presidencia de la República, dando lugar a
la sucesión presidencial prevista constitucio-
nalmente para el primer vicepresidente Mar-
tín Vizcarra, el actual mandatario.
Pero como consecuencia de la muy discu-
tible disolución del Congreso, el pasado 30
de setiembre de 2019, se dio paso a la elec-
ción en enero de 2020 de un Congreso com-
plementario, el actual, en donde el presidente
Vizcarra tampoco tiene mayoría alguna, ni
tan siquiera una bancada o un solo congre-
sista que le respalde oficialmente (más allá
de los pocos oficiosos que nunca faltan), lo
que ha vuelto a gatillar que, ante el escán-
dalo político-farandulero mejor conocido
como caso Swing en actual desarrollo fis-
cal-judicial y su evidente involucramiento
ante los hechos de audios grabados subrepti-
ciamente en el mismo despacho presidencial
al propio Presidente de la República, se vol-
vería a gatillar un nuevo impeachment muy
recientemente, dado ahora contra el man-
datario sucesor en funciones, llegando a la
cifra récord de tres en un solo periodo cons-
titucional. Lo que en el siglo pasado fueron
dos en cien años, en el siglo XXI han sumado
tres en un mismo quinquenio de gobierno.
Sin lugar a dudas, algo significativo –consti-
tucionalmente– indica esto.
Muchas han sido las opiniones vertidas al
respecto de estos procesos, sobre todo del
último, y muchas las interpretaciones por
demás dispares, no siempre bien informadas
o correctamente formuladas, cuando no inte-
resadas de parte y parte: vacadores y vacado.
Y es que alrededor de la causal de perma-
nente incapacidad moral del Presidente de la
República declarada por el Congreso pare-
cería que se extiende una bruma conceptual
que impide muchas veces entender con facili-
dad su contenido y alcances, al punto que no
han faltado quienes, urgidos por la realidad
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y su prisa, han solicitado su exclusión del
texto constitucional; otros, los más estriden-
tes, han pedido la intervención de la OEA y
la activación de la carta democrática llamán-
dole sin ambages golpe de Estado disfrazado,
otros han ido por el sinuoso y siempre miste-
rioso camino de la teoría del complot, y otros
han exigido exámenes médicos y declaracio-
nes de entereza mental en el supuesto enten-
dido de que la aludida causal solo se refiere a
casos de enfermedad mental.
***
En un sentido genérico, según el Dicciona-
rio de la Lengua Española, la condición de
vacante quiere decir únicamente que algo
está sin ocupar. En relación con los cargos,
empleos o dignidades quiere decir que tales
están todavía sin proveer.
Por regla general sabemos que, a tenor de lo
dispuesto por el artículo 112 de la Consti-
tución Política del Estado, “el mandato pre-
sidencial es de cinco años, no hay reelec-
ción inmediata. Transcurrido otro periodo
constitucional como mínimo, el expresidente
puede volver a postular, sujeto a las mismas
condiciones”.
Vale decir, en circunstancias normales, al
término del periodo constitucional de cinco
(5) años fijado para el mandato del Presi-
dente de la República asumirá el mando
quien hubiese sido elegido para el periodo
siguiente y así sucesivamente. Mientras que
esto suceda no podría hablarse de vacan-
cia del cargo presidencial en los términos a
los que hace referencia la noción a priori de
cargo vacante, puesto que siempre habrá una
persona ocupándolo.
Así, la vacancia presidencial regulada por
el inciso 2 del artículo 113 de nuestra actual
carta magna constituye una excepción a la
duración del periodo de cinco (5) años cons-
titucionalmente previstos para el mandato

presidencial. Esta excepción constitucional
obedece a una necesidad institucional de que,
en circunstancias especialmente graves para
la comunidad política, pueda declararse el
impedimento para que el Presidente de la
República continúe en el ejercicio del cargo
hasta el término del mandato para el que se
le eligió.
El artículo 113 de la Constitución Política del
Estado regula como supuestos de vacancia
presidencial los siguientes:
(i) Muerte, circunstancia que no amerita
mayores explicaciones, ya que resulta
obvio que al morir el Presidente, la pre-
sidencia de la República se encontrará
vacante al no haber una persona que lo
ocupe.
(ii) Permanente incapacidad moral o
física declarada por el Congreso,
sobre el cual no abundaremos en esta
parte, toda vez que será desarrollada en
los siguientes acápites.
(iii) Aceptación de su renuncia por el Con-
greso, sobre lo cual, se debe resaltar que
tal renuncia no es un acto unilateral del
presidente de la República. No basta,
pues, su sola manifestación de voluntad
de no continuar ejerciendo la más alta
magistratura de la nación, sino que, ade-
más, esta renuncia debe ser aprobada
por el Parlamento. De lo contrario, el
Presidente de la República deberá conti-
nuar con el periodo para el que fue ele-
gido hasta culminarlo.
(iv) Salida del territorio nacional sin per-
miso del Congreso. Al respecto, debe-
mos señalar que, conforme lo previsto
en el artículo 102 inciso 9 de la Cons-
titución Política del Estado, constituye
una atribución del Congreso “autori-
zar al Presidente de la República para
salir del país”. Como contrapartida,
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 33-48
ESPECIAL
toda salida no autorizada del presidente
constituye una causal de vacancia de la
presidencia de la República.
(v) Destitución por las causales reguladas
por el artículo 117 de nuestra carta
magna, correspondientes a los únicos
casos por los cuales el presidente de la
República puede ser acusado durante su
mandato y que consisten en: (a) traición
a la patria; (b) impedir las elecciones
presidenciales, parlamentarias, regio-
nales o municipales; (c) disolver el Con-
greso fuera de los casos establecidos en
el artículo 114 de la Constitución Polí-
tica del Estado; y (d) impedir la reunión
o funcionamiento del Congreso, del
Jurado Nacional de Elecciones y otros
organismos del sistema electoral.
Para la cabal comprensión de esta causal
de vacancia presidencial, es necesario
recordar que el artículo 99 de la Consti-
tución Política del Estado establece que:
(…) corresponde a la Comisión
Permanente acusar ante el Con-
greso: al Presidente de la Repú-
blica; a los representantes a Con-
greso; a los Ministros de Estado;
a los miembros del Tribunal Cons-
titucional; a los miembros del Con-
sejo Nacional de la Magistratura; a
los vocales de la Corte Suprema; a
los fiscales supremos; al Defensor
del Pueblo y al Contralor General
por infracción de la Constitución y
por todo delito que cometan en el
ejercicio de sus funciones y hasta
cinco años después de que hayan
cesado en estas.
La infracción de nuestra carta magna como
causal de acusación constitucional ha sido
objeto de numerosas críticas, especialmente
por la carencia de una tipificación previa y
claramente determinada, sin la cual:
35
G A C E TA
CONSTITUCIONAL

[ N]o debería haber En lo que respecta al Presi-

procedimiento de acu- dente de la República, es
sación constitucional La atribución del Congreso la aplicación de dichas
que implique la sub- de la República de declarar la medidas, en adición a una
vacancia presidencial obedece remitida al Ministerio
siguiente destitución acusación constitucional
o in habilitación de
los funcionarios, pues a una necesidad institucional, Público, lo que nos colo-
lo contrario es aten- considerada como relevante caría en puridad frente a
tatorio del derecho a por el Constituyente. la aplicación de una figura
un debido proceso, de vacancia presidencial.
máxime cuando el pro- Pero, a diferencia de los
cedimiento concluye en sede parlamenta- otros altos funcionarios que gozan del privi-
ria (García Chávarri, 2013, p. 396). legio de antejuicio político, el presidente de
la República no podrá ser acusado durante su
El procedimiento de acusación constitucional mandato por la comisión de cualquier delito
se encuentra regulado en el artículo 89 del o infracción en el ejercicio de sus funciones,
Reglamento del Congreso. Cabe destacar sino únicamente por aquellas que se encuen-
aquí que, una vez elevada al Pleno del Con- tran taxativamente establecidas en el ar-
greso, la acusación constitucional al Pleno tículo 117 de la Constitución Política del
del Congreso debe ser aprobada por la mitad Estado. A esto último es a lo que la doctrina
más uno del número de congresistas, sin la denomina, inmunidad especial del Presi-
participación de los miembros de la Comi- dente de la República.
sión Permanente. El expediente con la acu-
De todas las causales de vacancia de la Pre-
sación constitucional es enviado al Fiscal de
sidencia de la República previstas en el ar-
la Nación, para que proceda conforme a sus
tículo 113 de nuestra carta magna, es posible
atribuciones y a lo que dispone nuestra Carta
advertir que, contrariamente a lo que suele
Magna.
sostenerse, excepto el caso de la muerte del
Adicionalmente, el artículo 100 de la Consti- Presidente de la República, ninguna de estas
tución Política del Estado faculta al Congreso causales es del todo objetiva y, por el contra-
para que, sin la participación de la Comi- rio, todas se sujetan a la discrecionalidad del
sión Permanente, suspenda o no al funciona- Parlamento, si tenemos en cuenta que:
rio acusado, lo inhabilite para el ejercicio de (a) Es el Congreso el que decide si declara o
la función pública hasta por diez (10) años o no la vacancia por permanente incapaci-
lo destituya de su función, sin perjuicio de dad moral o física.
cualquiera otra responsabilidad. Tal como lo
prevé el artículo 89 del Reglamento del Con- (b) Es el Congreso el que decide si acepta la
greso, el acuerdo aprobatorio de suspensión, renuncia del Presidente de la República
inhabilitación o destitución por infracción o lo obliga a continuar en el ejercicio del
constitucional se adopta con el voto favora- cargo hasta la conclusión del mandato
ble de las dos terceras partes del número de para el que fue elegido.
congresistas, sin la participación de la Comi- (c) Es el Congreso el que decide si autoriza
sión de la Comisión Permanente, y acorde o no al Presidente de la República para
con los cánones exigidos por el principio de que se ausente del territorio nacional y,
razonabilidad. por tanto, es su decisión denegatoria la

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que pondría eventualmente al Presidente
de la República en la disyuntiva de acep-
tar la decisión de permanecer en el terri-
torio nacional y continuar en el ejercicio
del cargo o salir de él e incurrir en causal
de vacancia presidencial.
(d) Es el Congreso el que decide si acusa o
no al Presidente de la República por incu-
rrir en alguna de las causales previstas en
el artículo 117 de nuestra carta magna y,
eventualmente, impone la destitución y/o
inhabilitación para el ejercicio de la fun-
ción pública, tornando en vacante la Pre-
sidencia de la República.
En todos casos, la atribución del Congreso
de la República de declarar la vacancia pre-
sidencial obedece a una necesidad institucio-
nal considerada como relevante por el Cons-
tituyente, que:
(…) en determinadas circunstancias espe-
cialmente graves para la comunidad polí-
tica, exista un órgano que oficialmente
declare la existencia de un impedimento
para que el presidente de la República
siga ejerciendo el cargo con idoneidad.
(Castillo Córdova, 2020)
En tal sentido, cuando la Constitución Polí-
tica del Estado otorga esa facultad al Con-
greso con la intención de establecer:
la atribución de un contrapoder, sino [por]
la necesidad de legitimidad que debe de
reconocerse al órgano al que le encarga
esta delicadísima responsabilidad debido
a la especial trascendencia que para la
comunidad política tiene una tal declara-
ción (Castillo Córdova, 2020).
No podría, pues, válidamente sostenerse que
la aplicación de cualesquiera de ellas repre-
sente una interferencia o un menoscabo de
las funciones constitucionales y legales pro-
pias del Presidente de la República; especial-
mente si tenemos en cuenta que:
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 33-48
ESPECIAL
(i) El objeto de la vacancia de la presidencia
de la República recae en la persona que
ocupa el cargo y no el ejercicio de todas
o algunas de sus funciones. Es decir, si
declara vacante el cargo de presidente
de la República, quien lo suceda pasa
a ejercer las mismas atribuciones cons-
titucionales y legales propias de la más
alta magistratura de la nación, sin nin-
gún tipo de restricción o menoscabo
de estas.
(ii) Salvo por la muerte, en todos los demás
supuestos la vacancia de la presidencia
de la República resulta de una decisión
adoptada en el ejercicio de facultades
constitucionales exclusivas y exclu-
yentes del Parlamento. Dicha decisión
recae, además, sobre la necesidad de
declarar vacante el cargo de Presidente
de la República y no sobre la determina-
ción de responsabilidades de otra natu-
raleza, cuya determinación y eventual
imposición de sanciones corresponde
exclusivamente al órgano jurisdiccional.
(iii) La percepción de una mayor o menor
“objetividad” en la regulación de las
causales de vacancia obedece solo al es-
tablecimiento de grados de discrecio-
nalidad constitucionalmente regula-
dos en cuanto a la interpretación de las
causales y, consecuentemente, en modo
alguno puede ser tenida como un crite-
rio válido para determinar una mayor
o menor legitimidad entre ellas. Por el
contrario:
(…) no existe ninguna razón mate-
rial que obligue al Constituyente
a recoger solo enunciados cerra-
dos o solo enunciados abiertos en
una lista de causales o condicio-
nes, ni que le obligue a recoger
solo enunciados cuya constatación
no requiera de inferencias. (Casti-
llo Córdova, 2020).
37
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Por ello es que resulta de todo falaz, por
tanto, la interpretación constitucional
que sostiene que la vacancia por salida
no autorizada del territorio de la Repú-
blica tiene una mayor validez que la
vacancia por destitución por cuales-
quiera de las causales previstas en el
artículo 117 de nuestra carta magna.
Y que esta última es más legítima que
la vacancia por permanente incapaci-
dad moral o física porque en esta última
existe una indeterminación en cuanto lo
que debe entenderse por tal. En todas,
como hemos visto, existe un nivel dis-
crecionalidad que, incluso, ha sido
materia de pronunciamiento por parte
del TC, como se verá en los siguientes
acápites.
(iv) La vacancia de la presidencia de la Repú-
blica forma parte de la Constitución his-
tórica de nuestro país, siendo recogida
por todas las constituciones a partir de
la carta magna de 1839. Y, como hemos
visto, ha sido aplicado en circunstan-
cias extremas plenamente justificadas,
sin que ahora se discuta su legitimidad o
idoneidad.
Ahora bien, respecto a la incapacidad moral
como causal de vacancia de la Presidencia de
la República, su correcta interpretación es
aquella que la identifica con:
(…) la falta de aptitud legal para continuar
ejerciendo el cargo, [por] haberse acredi-
tado objetivamente una conducta pública
o social gravemente venal, corrupta,
licenciosa u ofensiva a las conviccio-
nes ética de la ciudadanía, [que] (…) deja
constancia de una atrofia de las nocio-
nes de corrección e integridad de ánimo.
(García Toma, 16 de setiembre de 2020).
Acorde a ello, y si tenemos en cuenta que la
finalidad de la vacancia presidencial es impe-
dir que el Presidente de la República continúe
38 pp. 33-48 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
en el ejercicio del cargo debido a circuns-
tancias valoradas como especialmente gra-
ves, según la tipología establecida en el ar-
tículo 113 de nuestra carta magna, la inca-
pacidad moral como causal debe interpre-
tarse en el sentido de un quebrantamiento
de los parámetros de conducta admitidos en
una época y por una sociedad determinadas
que afectan gravemente la dignidad del cargo
y, además, son fuente de potenciales o con-
cretos conflictos políticos que pueden hacer
inviable el normal desenvolvimiento de la
comunidad política.
Históricamente, la vacancia por incapaci-
dad moral ha formado parte de la tradición
constitucional de los países presidencialis-
tas desde su propio advenimiento. Concreta-
mente, fue parte de la institución del impeach-
ment establecido en la Constitución de los
Estados Unidos de América de 1787, que dis-
tinguía las siguientes situaciones: treason
(traición), bribery (cohecho o simplemente
soborno), high crimes (delitos graves) y mis-
demeanors (faltas o conductas indecorosas).
De esta última, habría adoptado el legislador
peruano el marco de referencia de esta causal
de vacancia (García Belaunde) (García Toma,
16 de septiembre de 2020).
Respecto a Perú, más adelante haremos
una breve reseña de los presidentes de la
República que fueron objeto de procesos de
vacancia presidencial como José de la Riva
Agüero, Guillermo Billinghurst y Alberto
Fujimori, cuyos procesos fueron considera-
ciones de orden político relacionadas con su
idoneidad moral para el ejercicio del cargo,
las que determinaron su cese del poder. En
ninguno de estos casos se aludió, en el sen-
tido civilista del término, a que dichos pre-
sidentes tuviesen un impedimento de orden
psíquico o mental, sino que sus acciones
estaban reñidas con el orden moral, según
era concebido en la época en que cada uno
de ellos gobernó.

II. ACTUAL PROCEDIMIENTO DE VA-
CANCIA PRESIDENCIAL POR PER-
MANENTE INCAPACIDAD MORAL
Es indispensable destacar previamente que
la doctrina jurisprudencial del TC no ha
cuestionado en ningún momento la cons-
titucionalidad y legalidad de la atribución
del Parlamento de declarar la vacancia de la
presidencia de la República por la causal de
permanente incapacidad moral, en cuanto
sea respetuosa del debido procedimiento y
no se encuentre sujeta a la aprobación de
una mayoría simple. Así, en la STC Exp.
Nº 0006-2003-AI/TC el supremo intérprete
de la Constitución exhortó al Parlamento a
legislar un procedimiento que introduzca una
votación calificada para declarar la vacancia
de la presidencia de la República por la cau-
sal prevista en el artículo 113, inciso 2, de la
Constitución Política del Estado, a efectos de
“no incurrir en aplicaciones irrazonables”.
En cumplimiento del requerimiento norma-
tivo formulado por la STC Exp. Nº 0006-
2003-AI/TC, mediante Resolución Legisla-
tiva Nº 030-2003-CG, publicada en el diario
oficial El Peruano el 4 de junio de 2004, se
incorporó al Reglamento del Congreso el ar-
tículo 89-A el procedimiento para el pedido de
vacancia previsto en el artículo 113, inciso 2,
de la Constitución Política del Estado. A con-
tinuación pasaremos a exponer los princi-
pales aspectos de dicho procedimiento de
vacancia.
1. Petición de vacancia (artículo 89-A,
inciso a, del Reglamento del Con-
greso)
El pedido de vacancia se formula mediante
moción de orden del día, firmada por no
menos del veinte por ciento del número legal
de miembros del Congreso de la República,
que equivale a veintiséis (26) congresistas.
En la moción de orden del día deben preci-
sar los fundamentos de hecho y de derecho
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 33-48
ESPECIAL
en que se sustenta, así como de los documen-
tos que lo acrediten o, en su defecto, la indi-
cación de lugar donde dichos documentos se
encuentren. Esta moción tiene preferencia en
el orden del día.
Recibido el pedido, copia de este se remite,
a la mayor brevedad, al Presidente de la
República.
2. Admisión del pedido de vacancia
(artículo 89-A, inciso b, del Regla-
mento del Congreso)
Para la admisión del pedido de vacancia se
requiere el voto de, por lo menos, el 40 % de
miembros hábiles del Congreso de la Repú-
blica, que equivale a cincuenta y dos (52)
congresistas.
La votación debe efectuarse indefectible-
mente en la siguiente sesión a aquella en que
se dio cuenta de la correspondiente moción.
3. Debate y aprobación de la vacancia
presidencial (artículo 89-A, inciso c,
del Reglamento del Congreso)
El pleno del Congreso acuerda día y hora para
el debate y votación del pedido de vacancia,
sesión que no se puede realizar antes el ter-
cer día siguiente a la votación de la admi-
sión del pedido ni después del décimo, salvo
que cuatro quintas partes del número legal
de miembros del Congreso –ciento cuatro
(104) congresistas– acuerden un plazo menor
o su debate y votación inmediata. Si fuera
necesario se cita, para tal efecto, a una sesión
especial.
El Presidente de la República, cuya vacancia
es materia de solicitud, puede ejercer perso-
nalmente su derecho de defensa o ser asistido
por letrado hasta por sesenta (60) minutos.
El acuerdo de vacancia presidencial por incu-
rrir en la causal prevista en el artículo 113,
inciso 2, de nuestra carta magna requiere de
la votación calificada de no menos de las dos
39
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
terceras partes del número legal de miembros
del Congreso de la República, equivalente a
ochenta y siete (87) congresistas, y consta en
resolución del Congreso.
4. Publicación y vigencia de la va-
cancia presidencial (artículo 89-A,
incisos d y e, del Reglamento del
Congreso)
La resolución que declara la vacancia se
publica en el diario oficial dentro de las vein-
ticuatro (24) horas siguientes al de la recep-
ción de la transmisión remitida por el Con-
greso de la República.
En su defecto, el presidente del Congreso
ordena que se publique en uno de los diarios
de mayor circulación nacional, sin perjuicio
de las responsabilidades a que hubiere lugar.
La resolución que declara la vacancia rige
desde que se comunica al vacado, al presi-
dente del consejo de ministros o se efectúa su
publicación, lo que ocurra primero.
5. Sucesión presidencial
La declaración de vacancia exige, a su vez, la
determinación de la persona que sucederá en
el cargo al Presidente de la República cesado
en el ejercicio de sus funciones. De confor-
midad, con el artículo 115 de la Constitución
Política del Estado; en tal caso, asume el
mando el primer vicepresidente y, en defecto
de este, el segundo vicepresidente a fin de
completar el periodo presidencial ordinario.
Por impedimento permanente de ambos, el
presidente del Congreso, a título de presidente
transitorio e interrumpiendo el periodo presi-
dencial si fuera este mayor, convoca de inme-
diato a elecciones generales para definir su
remplazo, tal como ocurrió en el 2000 (Del-
gado-Guembes, 19 de diciembre de 2017).
III. ANTECEDENTES NORMATIVOS
La causal de vacancia del Presidente de la
República por permanente incapacidad moral
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ha sido una constante a lo largo de toda nues-
tra historia constitucional a partir de nuestra
carta magna de 1839, conforme se desarrolla
a renglón seguido.
1. La Constitución de 1839
La Constitución de 1839, dada por el Con-
greso General el 10 de noviembre de dicho
año (también denominada la Constitución
de Huancayo) fue la carta magna que rigió
luego de la disolución de la Confederación
Perú-Boliviana. Fue la primera Constitución
que reguló expresamente la figura de la
vacancia presidencial por incapacidad moral
en los siguientes términos:
Artículo 81.- La Presidencia de la Repú-
blica vaca de hecho por muerte, o por
cualquier pacto que haya celebrado con-
tra la unidad e independencia nacional; y
de derecho por admisión de su renuncia,
perpetua imposibilidad física o moral,
y término de su período constitucional.
(Resaltado nuestro)
2. La Constitución de 1856
La Constitución de la República peruana de
1856, llamada la Constitución liberal de Cas-
tilla, fue elaborada y aprobada por una asam-
blea constituyente denominada Convención
Nacional. Fue promulgada el 19 de octubre
de ese año por presidente Ramón Castilla y
Marquesado. Esta constitución también pre-
vió la vacancia presidencial por incapacidad
moral del siguiente modo:
Artículo 83.- La Presidencia de la Repú-
blica vaca de hecho:
1º.- Por muerte.
2º.- Por celebrar cualquier pacto contra la
independencia o integridad nacional.
3º.- Por atentar contra la forma de
Gobierno.
4º.- Por impedir la reunión del Congreso,
suspender sus sesiones o disolverlo.

Vaca de derecho:
1º.- Por admisión de su renuncia.
2º.- Por incapacidad moral o física.
3º.- Por destitución legal.
4º.- Por haber terminado su período.
3. La Constitución de 1860
La Constitución de 1856 tuvo corta vida y
prontamente fue reemplazada por la Cons-
titución Política del Perú de 1860, también
denominada la Constitución conservadora
de Castilla, discutida y aprobada por el Con-
greso de la República en dicho año. Fue pro-
mulgada por el presidente Castilla y Marque-
sado el 13 de noviembre de 1860. Al igual
que las anteriores, preveía la figura de la
vacancia presidencial por incapacidad moral
en los términos siguientes:
Artículo 88.- La Presidencia de la Repú-
blica vaca, además del caso de muerte:
1. Por perpetua incapacidad, física o
moral del Presidente.
2. Por la admisión de su renuncia.
3. Por sentencia judicial que lo declare reo
de los delitos designados en el artículo 65.
4. Por terminar el período para que fue
elegido. (Resaltado nuestro)
4. La Constitución de 1867
La Constitución Política del Perú de 1867, se
discutió y aprobó por el Congreso Constitu-
yente reunido en dicho año. Fue promulgada
por el presidente Mariano Ignacio Prado el
29 de agosto de 1867. Reguló, al igual que las
anteriores, la vacancia presidencial por inca-
pacidad moral, conforme se recoge a renglón
seguido:
Artículo 80.- [El Presidente de la Repú-
blica] vaca de derecho:
1º.- Por admisión de su renuncia.
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 33-48
ESPECIAL
2º.- Por incapacidad moral o física.
3º.- Por haber terminado su período.
4º.- Por sentencia judicial que lo declare
reo del delito que motivó su suspensión
conforme al artículo 79, incisos 2, 3 y 4.
[Resaltado nuestro]
5. La Constitución de 1920
La Constitución para la República del Perú de
1920, la primera del siglo XX, fue discutida
y aprobada el 27 de noviembre de 1919 por la
Asamblea Nacional y, promulgada el 18 de
enero de 1920 por el presidente Augusto Ber-
nardino Leguía y Salcedo. Esta carta magna
previó también la vacancia presidencial por
incapacidad moral de esta forma:
Artículo 115.- La presidencia de la Repú-
blica vaca, además del caso de muerte:
1º.- Por permanente incapacidad física
o moral del Presidente declarada por el
Congreso;
2º.- Por admisión de su renuncia;
3º.- Por sentencia judicial que lo declare
reo de los delitos designados en el ar-
tículo 96. (Resaltado nuestro)
6. La Constitución de 1933
La Constitución Política del Perú de 1933,
discutida y aprobada por el Congreso Consti-
tuyente de 1931, fue promulgada el 9 de abril
de 1933 por el presidente Luis Miguel Sán-
chez Cerro. Esta constitución previó tam-
bién la vacancia presidencial por incapacidad
moral en estos términos:
Artículo 144.- La Presidencia de la Repú-
blica vaca, además del caso de muerte:
1. Por permanente incapacidad física o
moral del Presidente declarada por el
Congreso;
2. Por la aceptación de su renuncia;
41
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
3. Por sentencia judicial que lo condene
por los delitos enumerados en el ar-
tículo 150;
4. Por salir del territorio de la República
sin permiso del Congreso; y
5. Por no reincorporarse al territorio de
la República vencido el permiso que le
hubiere concedido el Congreso. (Resal-
tado nuestro)
7. La Constitución de 1979
La Constitución para la República del Perú,
dada por la Asamblea Constituyente de 1978,
fue aprobada el 12 de julio de 1979 y entró en
vigencia el 28 de julio de 1980, al inicio del
gobierno del presidente Fernando Belaunde
Terry. Como las otras que se reseñaron hasta
acá, también reguló la vacancia presiden-
cial por la causal de incapacidad moral del
siguiente modo:
Artículo 206.- La Presidencia de la
República vaca, además del caso de
muerte por:
1.- Incapacidad moral o permanente
incapacidad física declarada por el
Congreso.
2.- Aceptación de la renuncia por el
Congreso.
3.- Salir del territorio nacional sin per-
miso del Congreso o no reincorporarse al
cargo al vencimiento de este, y
4.- Destitución al haber sido sentenciado
por alguno de los delitos mencionados en
el Artículo 210. (Resaltado nuestro)
8. La Constitución de 1993
Finalmente, la actual Constitución Política
del Perú, redactada por el Congreso Consti-
tuyente Democrático (CCD) de 1992 insta-
lado luego del golpe de Estado dado desde
la propia presidencia de la República por
42 pp. 33-48 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
Alberto Fujimori Fujimori, fue promulgada
el 29 de diciembre de 1993 y entró en vigor el
1 de enero de 1994. Esta constitución, actual-
mente vigente, recogió también la figura
de la vacancia presidencial por incapacidad
moral de este modo:
Artículo 113.- La Presidencia de la
República vaca por:
1. Muerte del Presidente de la República.
2. Su permanente incapacidad moral o
física, declarada por el Congreso.
3. Aceptación de su renuncia por el
Congreso.
4. Salir del territorio nacional sin permiso
del Congreso o no regresar a él dentro del
plazo fijado. Y
5. Destitución, tras haber sido sancionado
por alguna de las infracciones menciona-
das en el artículo 117º de la Constitución.
(Resaltado nuestro)
IV. APLICACIÓN DE LA VACANCIA PRE-
SIDENCIAL POR INCAPACIDAD MO-
RAL EN NUESTRA HISTORIA REPU-
BLICANA
Como hemos expuesto, la institución vacan-
cia por incapacidad a través de sus diferen-
tes denominaciones ha sido recogida por
todos los textos constitucionales a partir de
la Constitución de 1839. Interesa, entonces,
pasar revista a los casos de los presidentes
que, según la doctrina más difundida, fue-
ron vacados por el Congreso de la República
por esta causa.
1. José Mariano de la Riva Agüero y
Sánchez Boquete
José de la Riva Agüero, el primer presidente
de la República del Perú, fue elegido por el
Congreso Constituyente como resultado de la
crisis política originada por el Motín de Bal-
concillo. Gobernó solo algunos meses, entre
 ESPECIAL

el 28 de febrero y el 23 el 23 de junio de 1823,

de junio de 1823, cuando se declaró exonerarlo del
tod av ía no est aba en La incapacidad moral debe gobierno y encargar el
vigencia la Constitución
interpretarse en el sentido despacho del gobierno al
Sr. Francisco Valdivieso,
de un quebrantamiento de
de 1823, nuestra primera
carta magna, ya que esta ministro de Gobierno y
fue promulgada el 12 de los parámetros de conducta Relaciones Exteriores.
noviembre de 1823. Sobre admitidos en una época y
por una sociedad determina-
Con el salvoconducto que
esto último, la vigencia
se le otorgó, José de la
de dicha Constitución fue das que afectan gravemente Riva Agüero se trasladó
suspendida un día antes y
la dignidad del cargo y, ade- a Tr ujillo con algunos
más, es fuente de potencia-
fue restituida recién el 11
ministros y diputados afi-
de junio de 1827.
les o concretos conflictos nes y luego, ante la agudi-
políticos que pueden hacer
El texto de la Constitución zación de las pugnas por
inviable el normal desenvol-
de 1823 no contemplaba la el poder, se autoproclamó
vacancia presidencial por presidente con la apro-
incapacidad moral, aun- vimiento de la comunidad bación de un Senado que
que sí preveía como limi- política. le era adicto, lo que oca-
taciones del Poder Ejecu- sionó que fuera declarado
tivo dos (2) supuestos que, como “reo de alta traición
posteriormente, se incorporaron como causa- y sujeto al rigor de las leyes” por decreto emi-
les específicas de esta figura: (a) la prohibi- tido por el Congreso Constituyente del Perú
ción de salir del territorio de la República sin del 8 de agosto de 1823 (Basadre Grohmann,
permiso del Congreso; y (b) la prohibición de 2005, pp. 55-72).
diferir o suspender en ninguna circunstancia Por consiguiente, la exoneración del cargo
las sesiones del Congreso (García Chávarri, de la cual fue objeto José de la Riva Agüero
2013, p. 385). constituye el primer caso de nuestra histo-
En el contexto de la grave crisis provocada ria de un presidente de la República cesado
por los reveses en la guerra de la indepen- en el pleno ejercicio de sus funciones por el
dencia, el Congreso Constituyente invistió al Parlamento.
general Antonio José de Sucre como supremo
2. Guillermo Enrique Billinghurst An-
jefe militar de la República. Todos entendían gulo
que esto solo era el paso previo para pre-
parar la venida del libertador Simón Bolí- Guillermo Billinghurst fue elegido Presi-
var al Perú y, mucho más el presidente Riva dente de la República del Perú como resul-
Agüero, cuya autoridad estaba en entredicho. tado de las elecciones de 1912. Gobernó poco
menos de un año, entre el 24 de setiembre de
Por esta situación, José de la Riva Agüero 1912 y el 4 de febrero de 1914. Por entonces,
expresó su anuencia en dejar el cargo a dos estaba vigente la Constitución Política del
(2) diputados, asegurándoles que: “estaba Perú de 1867, que sí contemplaba expresa-
llano a dimitir el mando y retirarse al punto mente la figura de la “vacancia de derecho por
que la Representación Nacional designase”. incapacidad moral o física” en su artículo 80,
Y, en efecto, mediante decreto promulgado inciso 2.

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 33-48 43
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CONSTITUCIONAL

Como parte de un gravísimo conflicto entre 3. Alberto Kenya Fujimori Fujimori

el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,
con amenaza de cierre del Congreso, de un
lado, y, del otro, en conspiración con secto-
res militares, ocho (8) parlamentarios reuni-
dos el 21 de noviembre de 1913 en el domici-
lio del también diputado Sr. Arturo Osores,
acordaron redactar un manifiesto contra el
plan de disolución del Parlamento y decla-
rar la vacancia de la presidencia de la Repú-
blica. Aunque este manifiesto llegó a ser
suscrito por un considerable número de
diputados, la mayoría prefería esperar a que
se concrete el intento de disolución del Con-
greso por parte de Guillermo Billinghurst
y recurrir a la acción de las Fuerzas Arma-
das. Al cabo de algunos meses, los aconteci-
mientos se desbordaron. La madrugada del
4 de febrero de 1914 se produjo un golpe de
Estado, que dio paso al coronel Óscar Bena-
vides, quien se convirtió en Presidente de la
República.
Luego, mediante Resolución Legislativa
Nº 1958, promulgada el 15 de mayo de 1914,
se encargó al coronel Óscar Benavides la pre-
sidencia provisoria de la República, cargo
que ejerció hasta el 18 de agosto de 1915
(Basadre Grohmann, 2005, pp. 56-118).
En el caso de Guillermo Billinghurst es
importante resaltar que la vacancia por inca-
pacidad moral que se planteó en su contra no
estaba basada en una situación personal del
presidente, sino en la evaluación política de
la intensa confrontación que tuvo con el Par-
lamento y su ánimo más o menos expreso de
disolverlo para contar con diputados más afi-
nes a las reformas que pretendía emprender.
Como en el caso de José de la Riva Agüero,
fue la muy mala relación entre el Poder Eje-
cutivo y el Poder Legislativo la que deter-
minó, en definitiva, la destitución presi-
dencial de Guillermo Billinghurst (García
Chávarri, 2013, p.390) aunque en el contexto
de un golpe de Estado.
Alberto Fujimori Fujimori fue elegido Presi-
dente de la República del Perú como resul-
tado de las elecciones de 1990, bajo la vigen-
cia de la Constitución de 1979. Sin embargo,
el 5 de abril de 1992 se produjo el autogolpe
de Estado desde la propia presidencia de la
República con el apoyo explícito de las Fuer-
zas Armadas y, de inmediato, entre otros, se
disolvió el Parlamento. Posteriormente, el
llamado Congreso Constituyente Democrá-
tico redactó y aprobó la Constitución Política
del Perú que fue promulgada el 29 de diciem-
bre de 1993 y entró en vigor a partir del 1
de enero de 1994 y es la Constitución que
actualmente rige.
Como hemos señalado en los párrafos prece-
dentes, el artículo 113, inciso 2, de la Consti-
tución Política del Estado faculta al Congreso
de la República para declarar la vacancia de
la presidencia de la República por la causal
de permanente incapacidad moral imputada
al Presidente de la República.
En medio de una grave crisis institucio-
nal provocada por uno de los escándalos
de corrupción más grave de nuestra histo-
ria republicana, luego de un viaje oficial de
representación en el Foro de Cooperación
Económica Asia Pacífico (APEC) reali-
zada en Brunéi los días 15 y 16 de noviem-
bre de 2000, Alberto Fujimori viajó al Japón
y, desde Tokio, el 19 de noviembre de 2000
comunicó por fax su renuncia al cargo de
Presidente de la República al Presidente del
Congreso de la República.
Ante estos hechos, el primer y el segundo
vicepresidentes de la República también fue-
ron forzados a presentar su renuncia al cargo
a vicepresidentes de la República, renun-
ciando así a la línea de sucesión presiden-
cial que les correspondía por mandato de la
Constitución. Ante ello, en sesión del Parla-
mento realizada el 21 de noviembre de 2000,

44 pp. 33-48 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL

se rechazó la renuncia de Alberto Fujimori
al cargo de presidente de la República y, en
cambio, se adoptaron las siguientes decisio-
nes: (a) se aprobó la renuncia a la primera
vicepresidencia de la República de Francisco
Antonio Gregorio Tudela van Breugel-Dou-
glas con ciento cuatro (104) votos a favor,
tres (3) en contra y una (1) abstención; (b) se
aprobó la renuncia a la segunda vicepresi-
dencia de la República de Ricardo Márquez
Flores con noventa y nueve (99) votos a favor,
cero (0) en contra y cero (0) abstenciones; y
(c) se aprobó la moción de vacancia presiden-
cial por permanente incapacidad moral pre-
sentada por los congresistas Xavier Barrón
Cebreros y Manuel Masías Oyanguren con
sesenta y dos (62) votos a favor, nueve (9)
en contra y nueve (9) abstenciones. Treinta y
uno (31) congresistas del partido de gobierno,
Perú 2000, se retiraron del hemiciclo antes de
la votación.
Con relación a ello, es necesario efectuar
algunas aclaraciones:
(i) El texto del artículo 90 de la Consti-
tución Política del Estado entonces
vigente contemplaba que el número de
congresistas era de ciento veinte (120).
(ii) Ni la Constitución Política del Estado
ni el Reglamento del Congreso preveían
una mayoría cualificada para la decla-
ración de vacancia presidencial por per-
manente incapacidad moral, por lo cual
podía ser aprobada por mayoría absoluta
de la mitad más uno del número legal de
congresistas, vale decir, con sesenta y
uno (61) votos.
(iii) La moción de vacancia por permanente
incapacidad moral presentada por los
congresistas Barrón Cebreros y Masías
Oyanguren se sustentó en las mismas
razones que sustentaron la Denuncia
Constitucional Nº 43, correspondiente
a actos ilícitos en que había incurrido
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 33-48
ESPECIAL
el entonces presidente de la República,
Alberto Fujimori.
Consecuentemente, mediante Resolución
Legislativa Nº 009-2000-CR, promulgada
el 21 de noviembre de 2000, se declaró: “la
permanente incapacidad moral del Presi-
dente de la República, ciudadano Alberto
Fujimori Fujimori, según lo establecido en
el inciso 2) del artículo 113 de la Consti-
tución Política del Perú”. Y, por tanto, al
no haber vicepresidentes habilitados para
sucederle, la presidencia de la República fue
sucedida por el entonces presidente del Con-
greso, Valentín Demetrio Paniagua Cora-
zao, que recientemente había sido designado
para ello, ya que la presidencia del Congreso
había estado a cargo de la congresista Mar-
tha Hildebrandt, a quien se retiró del cargo
mediante una moción de censura, a fin de
elegir para el mismo al entonces congresista
Valentín Paniagua Corazao.
Nadie en el Congreso de la República de
entonces discutió esa declaración, ni la con-
tradijo, ni se controvirtió, ni se judicializó en
forma alguna.
De este modo, tenemos que Alberto Fujimori
fue el tercer presidente de la República en ser
destituido por acción del Parlamento en toda
nuestra historia republicana, y el segundo en
todo el siglo XX. Como sucedió con Gui-
llermo Billinghurst, las razones que sustenta-
ron la vacancia por permanente incapacidad
moral estuvieron basadas en consideraciones
de orden político relacionadas con los suce-
sos de corrupción y, especialmente, en el pro-
fundo descrédito que ocasionó su salida del
país en medio de una profunda crisis polí-
tica y social.
Del mismo modo, es particularmente rele-
vante que quienes ese mismo día, sin más
trámite, hicieron la defensa de Alberto Fuji-
mori en dicha Sesión del Pleno, centraron
su argumentación en razones de la misma
45
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
índole, especialmente, los méritos políticos
de su gobierno. Desestimaron, asimismo,
la existencia de una incapacidad moral per-
manente y resaltaron que la renuncia era un
hecho nuevo que debía ser merituado como
tal (Diario de Debates del Congreso de la
República, cuarta sesión, 21 de noviembre).
4. Martín Alberto Vizcarra Cornejo
Finalmente, y siendo el escenario que dio ori-
gen al presente artículo, la pretendida vacan-
cia de Martín Vizcarra se originó el pasado
10 de setiembre de 2020, cuando un grupo de
treinta y un (31) congresistas de diversas ban-
cadas presentaron la Moción de Orden del
Día Nº 12090 mediante la cual se solicitó al
Congreso de la República la adopción de los
siguientes acuerdos:
(i) Que se declare la permanente incapa-
cidad moral del presidente de la Repú-
blica, ciudadano Martín Alberto Viz-
carra Cornejo, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 113, inciso 2, de
la Constitución Política del Estado; y,
(ii) Que se declare la vacancia de la Presi-
dencia de la República y, consecuente-
mente, se aplique el régimen de suce-
sión establecido en el artículo 115 de la
Constitución Política del Estado.
En sesión llevada a cabo el 11 de setiembre de
2020, el pleno de Congreso de la República
admitió a trámite la moción de vacancia del
presidente de la República, siendo aprobada
con sesenta y cinco (65) votos a favor, treinta
y seis (36) en contra y veinticuatro (24) abs-
tenciones. Asimismo, se fijó como fecha para
el debate y decisión sobre la declaración de
vacancia presidencial por permanente inca-
pacidad moral el 18 de setiembre de 2020.
El 14 de setiembre de 2020, el procurador
público en constitucional del Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, presentó ante
el Tribunal Constitucional, una demanda
46 pp. 33-48 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
competencial contra el Congreso de la Repú-
blica, teniendo como petitorio que el Tribu-
nal Constitucional (TC):
[A] partir de la precisión sobre los alcan-
ces constitucionales de la competencia
del Congreso para declarar una vacan-
cia por permanente incapacidad moral,
garantice el ejercicio de las competen-
cias que la Constitución Política de 1993
le otorga al Poder Ejecutivo durante el
periodo de cinco años para el cual ha
sido elegido, evitando a su vez que sea
empleada de forma arbitraria como meca-
nismo de control político y sanción para
dar por concluido de forma anticipada un
mandato presidencial.
Conjuntamente con la demanda competen-
cial, el procurador público en materia cons-
titucional del Ministerio de Justicia y Dere-
chos Humanos solicitó una medida cautelar
con la finalidad de que el TC disponga la
suspensión de los efectos de la admisión a
trámite de la moción de vacancia contra el
Presidente de la República por permanente
incapacidad moral que fueron materia de
la Moción de Orden del Día Nº 12090, así
como la suspensión del desarrollo del proce-
dimiento de vacancia previsto en el artículo
89-A del Reglamento del Congreso, hasta
que el TC emita un pronunciamiento sobre
el fondo.
El 17 de setiembre de 2020, el TC admitió a
trámite dicha Demanda Competencial, pero
rechazó al mismo tiempo la medida caute-
lar solicitada por el Poder Ejecutivo, resul-
tando fuera de toda duda que en la sesión
del pleno del Congreso que se realizaría al
día siguiente debía discutirse y votarse el
pedido de vacancia presidencial por perma-
nente incapacidad moral presentado contra el
Sr. Martín Vizcarra.
De este modo, el 18 de setiembre de 2020,
luego de las presentaciones del Presidente
 ESPECIAL

de la República y de su presidencial en concreto.

abogado defensor, el Con- Para la determinación de
greso debatió y votó la El Constituyente ha confiado una responsabilidad penal
declaración de vacan-
al Congreso, como intérprete es necesario pasar por un
m a ne nt e i n c a p a cid a d de la comunidad política, la juicio político que, adi-
cia presidencial por per- procedimiento de ante-

moral, siendo rechazada determinación de la existen- cionalmente, puede dar

la moción y petición por cia o no de una situación de lugar a la destitución del
setenta y ocho (78) votos incapacidad moral del Presi- Presidente de la República
en contra, treinta y dos (32) dente suficientemente grave y/o su inhabilitación para
a favor, quince (15) abs-
como para justificar su vacan- el ejercicio de la función
pecto, se debe señalar que cia.
tenciones. A este res- pública. Ambos procedi-
mientos no son contradic-
cinco (5) congresistas no torios ni necesariamente
votaron. La demanda competencial aún sigue contingentes, puesto que los mismos hechos
su curso ante el Tribunal Constitucional. que motivaron la vacancia de la presidencia
de la República pueden servir de sustento a
V. CONSIDERACIONES FINALES un procedimiento de antejuicio político con
En necesario estimar que cualquier intento la finalidad de que el órgano jurisdiccional
de tipificar o especificar situaciones reñi- determine la existencia de responsabilidades
das con la moral en que pueda incurrir el penales en que habría incurrido el expresi-
Presidente de la República estará, de ante- dente de la República y aplique las sanciones
mano, condenado al fracaso, puesto que son a que hubiere lugar.
múltiples los factores que pueden configurar.
REFERENCIAS
Además, sin negar su pretensión de universa-
lidad, el propio orden moral está inevitable- • Basadre Grohmann, J. (2005). Historia de
mente imbricado con la contingencia histó- la República del Perú. Lima: Empresa Edi-
rica de cada sociedad. tora El Comercio.

Por tanto, siguiendo una tradición histórica
constitucional el Constituyente ha confiado
al Congreso de la República, como intérprete
de la comunidad política, la determinación
de la existencia o no de una situación de inca-
pacidad moral del presidente suficientemente
grave como para justificar la vacancia de la
presidencia de la República.
• Basadre Grohmann, J. (2005). Historia de
la República del Perú. Tomo XIII. Lima:
Empresa Editora El Comercio.
• Castillo Córdova, L. (2020). Delimitación del
concepto de incapacidad moral en el Perú.
En: Conferencia dictada el 18 de setiembre,
organizada por la Revista de Estudiantes
Ita Ius Esto.

Que tales conductas, hechos o circunstan- • Congreso de la República. (2000). Diario

cias puedan configurar, a su vez, responsa-
bilidades penales o de cualquier otra índole
no constituye un óbice para la aplicación
de la vacancia presidencial por incapacidad
moral, toda vez que esta última tiene como
único efecto poner término a un mandato
de Debates del Congreso de la República.
Segunda Legislatura Ordinaria de 2000,
Cuarta Sesión, de 21 de noviembre.
• Delgado-Guembes, C. (19 de diciembre
de 2017). Imputabilidad y vacancia presi-
dencial puestas a prueba. En: Extramuros,

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Pensamiento Constitucional, (18).
• García Toma, V. (16 de septiembre de
2020). La vacancia presidencial por inca-
pacidad moral. En: Extramuros. Blog Ofi-
cial de Palestra Editores e Instituto Pa-
lestra.
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CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

La vacancia presidencial por incapacidad moral

Carlos HAKANSSON NIETO*

A propósito del debate en torno a la vacancia presidencial en contra del presidente Mar-
tín Vizcarra, el autor se pronuncia sobre las soluciones intermedias en casos de crisis

RESUMEN
presidencial. En dicho sentido, analiza los antecedentes del procedimiento de vacancia en
nuestra historia constitucional, las causales de la vacancia contenidas en la Carta Fun-
damental –en especial, la referida a la “incapacidad moral”– y, finalmente, plantea que
la suspensión temporal del Presidente puede ser una solución intermedia a la confronta-
ción política entre los poderes del Estado.

ii PALABRAS CLAVE por varios golpes de Estado y breves perio-

Vacancia / Incapacidad moral / Crisis presidencial /
Suspensión temporal
Recibido : 09/10/2020
Aprobado : 10/10/2020
I. LOS ANTECEDENTES Y PLANTEA-
MIENTO DEL TEMA
Las tensiones políticas y momentos de cris-
pación parlamentaria han sido recurrentes en
nuestra historia republicana. En la sucesión
de textos constitucionales de tendencia libe-
ral y conservadora durante el siglo XIX –en
el periodo histórico que abarca entre las cons-
tituciones de 1823 hasta 1860–, atravesando
dos democráticos hasta la Constitución de
1993 que ha mantenido más de tres manda-
tos consecutivos destacamos tres casos de
presidentes que fueron “exonerados” y vaca-
dos en el ejercicio de sus funciones. El pri-
mero fue José de la Riva-Agüero, quien fuera
depuesto de su cargo por el Congreso durante
la primera parte de la época fundacional de
la República. Su dimisión se produjo cuando
el Congreso nombró como autoridades
supremas del poder militar a dos venezola-
nos, José de Sucre y Simón Bolívar; de esta
forma, al tratarse de una atribución presi-
dencial ejercida irregularmente por la repre-
sentación parlamentaria, el jefe de Estado
decidió renunciar con una carta dirigida al

* Doctor en Derecho (Universidad de Navarra). Profesor de Derecho Constitucional e Integración (Universidad de

Piura). Titular de la cátedra Jean Monnet (Comisión Europea).

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Congreso1. Un episodio 2013, p. 390). El último

republicano que fue inter- caso se produjo a fines del
pretado como un golpe de Si bien el Congreso ha decla- año 2000, con la renun-
Estado.
rado la vacancia presidencial cia al cargo realizada por
en distintos momentos de su
el presidente Alberto Fuji-
El Congreso depuso por
mori, encontrándose fuera
segunda vez a un Presi- historia republicana, su apli- del país, dimisión que no
cación se ha producido sin
dente de la República en
fue aceptada por el Con-
1914. Se trató de Gui-
llermo Billinghurst que, mayor desarrollo teórico para greso aprobando la vacan-
desde el i nicio de su la comprensión de sus presu- cia presidencial.
gobierno, fue presionado puestos y debida aplicación Como consecuencia de
por los grupos parlamen- en tiempos del Estado cons- los episodios históricos
tarios de oposición, entre titucional de Derecho. podemos observar que
ellos los representantes las normas constituciona-
del entonces Partido Libe- les relativas a la forma de
ral, que se oponían a un conjunto de reformas gobierno se enriquecen con el transcurso del
que deseaba impulsar2. El 4 de febrero de ese tiempo, así como las disposiciones de natura-
año de 1914 se produjo un golpe de Estado y leza dogmática lo hacen a través de la juris-
el Presidente de la República se vio obligado prudencia 3, pero la parte orgánica, además
a firmar su dimisión. Guillermo Billinghurst de la vía judicial, también lo hace a través de
fue llevado a Chorrillos, donde se le embarcó los pasajes históricos surgidos entre las rela-
hacia el sur y fue obligado a salir del país resi- ciones Ejecutivo-Legislativo que producen
diendo por un tiempo en Arica, redactando antecedentes, usos y costumbres que orien-
un manifiesto que intentó explicar las refor- tan su correcta aplicación en casos concre-
mas que intentó realizar y que le costaron tos 4; en ese sentido, en comunidades polí-
el mandato presidencial (García Chávarri, ticas sin tradición constitucional, es decir,

1 Si bien se trató de una renuncia, en la práctica se produjo un ejercicio de vacancia presidencial producto de las
arbitrarias medidas del Congreso respecto a la corriente libertadora del norte. Como explica Basadre Grohmann
(2005a), el “(…) Presidente de la República había sido privado de un atributo propio del Poder Ejecutivo, al crearse
el supremo poder militar; y el juramento prestado por los diputados al instalarse el Congreso y al sancionarse las
bases de la Constitución quedaba violado, puesto que dicho poder había sido entregado a un general extranjero”; el
historiador agrega que “[e]l diputado Ignacio Ortiz de Zevallos presentó una moción declarando que Riva-Agüero
había cesado en el ejercicio de sus funciones. Tan grave acuerdo llegó a ser adoptado con la limitación propuesta
por Nicolás de Aranivar de que el cese fuera ‘en los puntos que sirven de teatro a la guerra’. Pero al día siguiente,
Riva-Agüero fue exonerado del mando, en vista de que, según entonces se dijo, había manifestado verbalmente
‘que estaba llano a dimitir’” (pp. 65-66).
2 El Presidente de la República, Guillermo Enrique Billinghurst Angulo, gobernó el Estado peruano entre los años
1912 y 1914.
3 La revisión judicial de la constitucionalidad de las normas, el contenido constitucionalmente protegido de los dere-
chos humanos, así como la observancia a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, entre otros, surgie-
ron gracias al derecho jurisprudencial.
4 La aparición de la institución del primer ministro y su investidura fueron dos instituciones que nacieron fruto de
sendos episodios históricos del derecho constitucional inglés, el primero producto de la ausencia de los primeros
monarcas de la casa Hannover, que no eran de origen anglosajón, y la segunda ante la necesidad de Robert Wal-
pole de contar con la aprobación de Westminster para llevar las riendas del gobierno. Véase Pereira Menaut (2011,
p. 295) y Hakansson (2020, p. 46).

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con muchos textos constitucionales en su his-
toria, el trabajo de las distintas asambleas
constituyentes recogen la experiencia inme-
diata, corrigiendo, retirando disposiciones o
añadiendo otras; en el Estado peruano, por
ejemplo, esta evolución se evidencia cuando
observamos una progresiva incorporación
de instituciones parlamentaristas en un ini-
cial modelo presidencialista. En efecto, en
resumen se trató de un proceso iniciado con
el refrendo ministerial, pero más intenso
a partir de introducir el consejo de minis-
tros, pues a partir de él las interpelaciones,
pasando por las instituciones de exigencia de
responsabilidad política, hasta la disolución
del Congreso, por citar tres ejemplos, termi-
naron de incorporar el resto de instituciones
parlamentaristas.
El trabajo de las asambleas constituyentes,
autoras de las cartas de 1856 y 1860, con-
sistió en dotar a las constituciones de lo
mínimo indispensable para que su forma de
gobierno pueda operar con eficacia. Un equi-
librio entre los rasgos liberales y conserva-
dores que continuó con la Constitución de
1920, 1933, 1979 y, finalmente, con la carta
de 1993 con la exigencia al Ejecutivo para
solicitar cuestión de confianza al Congreso.
Por otra parte, si el mínimo constitucional
en un inicial proceso de codificación es pro-
veerla de un catálogo de derechos, así como
la concreción del principio de separación de
poderes para la operatividad de una forma de
gobierno, no debe faltar un procedimiento de
enmienda constitucional, así como las dispo-
siciones que garanticen la continuidad demo-
crática para evitar los vacíos temporales, o
permanentes, del ejercicio del poder; entre
5 En ese sentido, sobre la aplicación de las disposiciones de vacancia de la presidencia, Mainwaring (1995) nos dice
que “los presidentes han dimitido cuando han perdido buena parte de su apoyo en el legislativo, pero la dimisión
es un acto personal del presidente, de modo que es un medio no institucionalizado de tratar una crisis. Más aún,
cuando un presidente dimite, a menudo acrecienta una crisis porque al vicepresidente generalmente le falta la legi-
timidad transferida al presidente” (p. 124).
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estos últimos nos encontramos con las causa-
les de vacancia y suspensión del ejercicio de
la Presidencia de la República.
Si bien el Congreso ha declarado la vacan-
cia presidencial en distintos momentos de su
historia republicana, su aplicación se ha pro-
ducido sin mayor desarrollo teórico para la
comprensión de sus presupuestos y debida
aplicación en tiempos del Estado cons-
titucional de derecho. Por eso es conveniente
conocer los casos de suspensión y vacan-
cia de la institución presidencial, así como
la observancia del debido proceso en sede
parlamentaria.
II. LOS CASOS DE VACANCIA DEL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
A diferencia de Francia, la Constitución de
1993 establece, sin detallar, las causales de
vacancia y suspensión del ejercicio de la pre-
sidencia que podemos resumir en naturales,
políticas y penales5; en efecto, la carta de
1993 y la legislación peruana no han regla-
mentado y detallado los casos en que pro-
cede la incapacidad parcial o total del jefe de
Estado, lo cual se presta a la falta de acuerdo
sobre el contenido de cada una siendo la
muerte el caso más claro y sin discusión
académica. A continuación, repasemos las
causales a la luz de la historia y el Derecho
comparado.
1. Las causas de orden natural
La doctrina considera entre los prime-
ros, fuera del caso de muerte, podría com-
prenderse un deteriorado estado de salud
que le impidiera de ejercer con normalidad
sus deberes como jefe de estado y gobierno
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(Pareja Paz Soldán, 1984, autor ización del Con-

p. 222). La experiencia greso o no retorna en el
histórica excluye los casos La debida justificación para plazo previsto. El segundo
de parálisis de la activi-
el establecimiento de una cuando es destituido por
ejemplo, fue el caso del causal de vacancia por inca- patria, por impedir las
dad locomotora como, por los casos de traición a la

Franklin D. Roosevelt. En pacidad moral permanente elecciones ya sea a los

resumen, de lo que se trata pasa por comprender que la órganos Ejecutivo, Legis-
es que el titular del ejecu- Presidencia de la República lativo, a los gobiernos
tivo mantenga la lucidez y es, ante todo, un liderazgo locales o regionales, o por
salud corporal necesarias
moral (moral leadership) para disolver el Parlamento,
tación estatal y la polí- el ejercicio del más alto cargo surado previamente a dos
para conducir la represen- salvo que este haya cen-

tica general de gobierno. administrativo de la función gabinetes, o por impe-

Un jefe de Estado inesta- pública. dir la reunión o funciona-
ble emocionalmente en la miento del Congreso o del
toma de decisiones, que poder electoral; mientras
desvaría y se contradice, cuando no se trata dure el procedimiento de acusación se sus-
de deficiencias de comunicación, causa pre- pende el ejercicio de la presidencia siendo
ocupación sobre el contenido de lo comuni- reemplazado su titular por el primer vicepre-
cado por incoherencia, insensato y peligro sidente. En la práctica, la aplicación de estas
de contraproducente a los intereses naciona- normas demanda, a su vez, la identificación y
les. Un conjunto de condiciones personales compromiso de las Fuerzas Armadas y poli-
que también se prestan a la discusión polí- cías con ideales democráticos, lo que será
tica, a la necesidad de la oposición de contar determinante para poner en práctica esta dis-
o no con mayoría parlamentaria para iniciar posición una vez perdida la legitimidad, o
un procedimiento de vacancia, la exigencia justo título para el mando, del jefe de Estado
de conocer un diagnóstico médico por inte- en ejercicio (Hakansson, 2020, p. 330).
rés público6, sumado a la posición y eventual
movilización de los ciudadanos que deberá 3. Las causas de naturaleza política
interpretar el jefe de Estado para continuar o Se produce cuando el presidente presente su
decidirse a dimitir tras reconocer su falta de renuncia al cargo y el Congreso acepte su
salud para ejercer el cargo7. dimisión; es decir, no es suficiente que el jefe
de Estado formule su renuncia para afirmar
2. Las causas de orden penal una posición política, pues dichas manifesta-
Se pueden distinguir dos casos. El pri- ciones de la voluntad no tienen efectos jurídi-
mero cuando el presidente sale del país sin cos si el Congreso no respalda su decisión; no

6 Como sostiene Borea Odría (2016) “(…) en este caso deberá existir un dictamen previo emitido por los médicos
que acrediten la existencia de la enfermedad y su carácter de incurable. Caso contrario, se produciría la
suspensión en el ejercicio del cargo en tanto duren los efectos del mal” (p. 755).
7 Sobre la renuncia, Borea Odría (2016) nos dice que se trata “(…) de una causal voluntaria, aun cuando haya
sido empujado por situaciones políticas, la determinación la toma él y es él que pone en movimiento la figura”
(p. 758).

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obstante, ni en la Consti- un Congreso general reu-

tución ni en el reglamento nido en el sierra central
parlamentar io, y tam- La incapacidad moral con- (Huancayo) a causa de la
poco en la ley del Ejecu-
sagrada en la Constitución ocupación de tropas chi-
lenas en la capital. Se dejó
posición procedimental surge como producto de una sin efecto la Constitución
tivo encontramos una dis-

que reglamente la renun- grave inconducta que ter- de 1834, sosteniendo que
cia del jefe de Estado. En mina por neutralizar, o des- no tenía una respuesta
todo caso, pensamos que truir, las bases sobre las cua- ante los actos de trai-
el pleno deberá aprobar les se construye la confianza ción del entonces jefe de
el pedido de renuncia por
pública al Jefe de Estado otor- Estado (Luis José Orbe-
surta efecto jurídico, otra gada luego de un proceso tener la independencia del
mayoría absoluta para que goso), por el modo de sos-

causal es su permanente electoral democrático. país frente a las amenazas

incapacidad moral decla-
rada por el Congreso, en
la que también juega un papel determinante
el peso de la oposición política en el Con-
greso y la opinión pública. A continuación,
nos detendremos en esta causal de vacancia
(Hakansson, 2020, pp. 328-331).
III. L A INCAPACIDAD MORAL PERMA-
NENTE
La causal de vacancia por “incapacidad
moral” fue recogida en la Constitución
peruana de 1839, luego la breve confedera-
ción peruano-boliviana y en sustitución de la
carta de 1834. Un fallido proceso de integra-
ción con el Alto Perú que culminó con la presi-
dencia del general boliviano Andrés de Santa
Cruz8, la cual fue saboteada al poco tiempo
por una crisis política entre diferentes acto-
res, nacionales y extranjeros, que culminó
con una guerra exterior liderada por Chile.
El presidente Agustín Gamarra convocó a
foráneas, aludiendo así a
los hechos políticos ante-
riores al establecimiento de la Confederación
peruano-boliviana9; lo que consideramos,
probablemente, llevó a los constituyentes de
la época para incorporar una causal de natu-
raleza subjetiva que permita vacar la presi-
dencia con una mayoría parlamentaria oposi-
tora: la incapacidad moral permanente.
Para su comprensión, la vacancia se ha
comparado con otras instituciones consti-
tucionales como las conductas que, sin que
resulten supuestas responsabilidades jurí-
dico-penales (antejuicio político) ni infrac-
ciones a la Constitución de carácter político
y pasibles de impeachment (juicio político)
(García Chávarri, 2013, p. 402) hieran pro-
fundamente la dignidad presidencial, a tal
punto que su titular no pueda mantener el
ejercicio del mandato. La debida justifica-
ción para el establecimiento de una causal de

8 Basadre (2005b) recuerda que Santa Cruz no era considerado extranjero en el Perú, fue “(…) fundador de la Inde-
pendencia, combatiente en las batallas de Pichincha, Zepita, y Junín, había mandado largo tiempo ejércitos perua-
nos; y en el escalafón del Perú tenía el máximo grado, el de gran mariscal. Algo más: había sido presidente provi-
sional del Perú en 1826 en ausencia de Bolívar, y en 1827 después de la caída del régimen vitalicio, y ese mismo
año había sido también candidato a la Presidencia del Perú” (p. 99).
9 Luis José Orbegoso permitió la invasión de las tropas bolivianas, a cargo de Andrés de Santa Cruz, las cuales des-
ataron la guerra por el establecimiento de la Confederación Perú-Boliviana; al respecto, Basadre (2005b) sostiene
que Santa Cruz escogió como aliado a Orbegoso en vez de Agustín Gamarra que era su rival (p. 101).

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vacancia fundamentada y mal, pues en la práctica

en un estado de incapa- podría disculparse falsa-
cidad moral permanente, En el escenario político de un mente. Lo importante en
pasa por comprender que
Presidente renuente a dimi- estos casos son los hechos
blica es, ante todo, un lide- tir y, por otra parte, la deci- determinar dicho estado
la presidencia de la Repú- ocurridos y probados para

razgo moral (moral lea- sión del Congreso para apro- de incapacidad moral por
dership) para el ejercicio bar un pedido de vacancia, se parte del Presidente de la
del más alto cargo admi- nos invita a pensar en solucio- República. La sistemática
nistrativo de la función nes intermedias que nos ayu- falta a la verdad ofrecida
pública (Pereira Menaut,
den a moderar y evitar extre- en declaraciones en los
del liderazgo moral de la mismos por ambas partes. La escritas y firmadas, afec-
1998, p. 60). El contenido medios de comunicación,

primera magistratura del Constitución establece que tan gravemente la legi-

país comprende las virtu- el ejercicio de la presidencia timidad, ese justo título
des de bondad, honradez y puede suspenderse por inca- para ejercer el mando del
sinceridad, las cuales son pacidad temporal del Jefe de gobierno.
el sustento y base para su
Estado. Es cierto que la apro-
energía, sagacidad y com-
bación o desaprobación
petencia en el ejercicio del
pública a la gestión del jefe
cargo. Por eso, la causal de vacancia estable-
de Estado, como jefe de Estado y gobierno,
cida por la Constitución y denominada “inca-
puede condicionar, en parte, la aprobación de
pacidad moral permanente” no significa una
su vacancia, incluso si se tratara de un caso de
falta de discernimiento del titular del Ejecu-
aparente incapacidad moral permanente. En
tivo, pues en ese caso nos encontraríamos
la historia reciente, el caso del expresidente
ante una situación de deficiencia mental clí-
estadounidense Bill Clinton con la becaria
nicamente declarada por médicos especialis-
de la Casa Blanca, Mónica Levitsky, donde
tas en neurología.
en su declaración ante la judicatura admitió
La incapacidad moral aludida por la Cons- una relación impropia en el recinto del salón
titución surge como producto de una grave oval, que dio lugar a la votación de una acu-
inconducta que termina por neutralizar, o des- sación constitucional (impeachment) en el
truir, las bases sobre las cuales se construye Congreso en la que, incluyendo los votos de
la confianza pública al jefe de Estado otor- miembros de su mismo partido, la oposición
gada luego de un proceso electoral democrá- republicana no alcanzó la mayoría exigida
tico10. Es correcto pensar que son los hechos para vacarlo debido, entre otras razones, a la
los que determinan la prueba de la incapa- aprobación ciudadana por el buen momento
cidad moral, no solamente un ofrecimiento de crecimiento económico que atravesaba
de disculpas públicas que intente manifestar la nación, pero a la vez conscientes de que
su discernimiento moral, de lo que está bien la institución presidencial quedó herida. Es

10 De acuerdo con Borea Odría (2016), “(…) la incapacidad moral permanente se presenta, naturalmente, una situación
bastante más equívoca puesto que el concepto ‘moral’ es indeterminado aun cuando hay límites que una sociedad
no puede soportar en el comportamiento de las personas, especialmente cuando ejercen un cargo público impor-
tante” (p. 755).

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importante señalar el inevitable sesgo polí-
tico de esta causal pues, en la práctica, las
razones de peso para una vacancia podrían
ser relativizadas si se alcanzaran los votos
necesarios en una contienda entre los opera-
dores políticos del Congreso. La necesidad
de preservar la estabilidad y gobernabilidad,
un complot político, hasta acusar un intento
de sedición serán los argumentos que bus-
carán disuadir la decisión parlamentaria en
atención a la opinión pública.
IV. EL PROCEDIMIENTO DE VACANCIA
PRESIDENCIAL POR INCAPACIDAD
MORAL
A través de un proceso de inconstitucionali-
dad, el máximo intérprete se pronunció ante
la necesidad de otorgar un procedimiento a
seguir para tramitar una moción de vacancia
presidencial, así como la mayoría requerida
para su aprobación11. De este modo, el Con-
greso modificó su reglamento estableciendo
el siguiente procedimiento12:
La moción de vacancia se presenta gracias a la
firma de, al menos, 26 congresistas, un número
que equivale al 20 % de su número legal.
Su admisión es sometida a votación, la cual
también requiere del voto del 20 % de con-
gresistas hábiles.
Una vez admitida la moción debe debatirse
antes de someterse a votación entre el tercer
día y décimo día de su fecha de admisión; sin
embargo, este periodo de enfriamiento puede
ser superado gracias al voto de ciento cuatro
congresistas.
En el curso del debate, el Presidente de la
República cuenta con sesenta minutos para
11 Véase el Exp. N° 0006-2003-AI/TC, la acción de inconstitucionalidad interpuesta por 65 congresistas de la Repú-
blica contra el inciso (j) del artículo 89 del Reglamento del Congreso de la República.
12 Véase el artículo 89-A del Reglamento del Congreso.
13 Véase la STC Exp. N° 0006-2003-AI/TC (f. j. 26).
14 Véase el inciso 1, artículo 114, de la Constitución de 1993.
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ejercer su derecho de defensa, pudiendo con-
tar con la asistencia de letrado.
La aprobación de la vacancia presiden-
cial requiere la conformidad de 87 votos
congresales13.
Se trata de un procedimiento sumario que no
exige la previa intervención de una comisión
parlamentaria y su debate en el pleno tendrá
prioridad en el orden del día del Congreso.
V. EN CASO DE CRISIS PRESIDEN-
CIAL ¿EXISTEN SOLUCIONES IN-
TERMEDIAS A LA VACANCIA?
En el escenario político de un Presidente de
la República renuente a dimitir y, por otra
parte, la decisión del Congreso para aprobar
un pedido de vacancia se nos invita a pensar
en soluciones intermedias que nos ayuden
a moderar y evitar extremismos por ambas
partes. La Constitución peruana establece
que el ejercicio de la presidencia puede sus-
penderse por incapacidad temporal del jefe
de Estado declarada por el Congreso; en este
escenario, asumiendo el primer vicepresi-
dente la conducción temporal del Ejecutivo14,
nos distanciamos de una eventual renuncia o
inminente vacancia, para colocarnos en una
posición que, respetando el debido proceso,
permita concluir con las investigaciones que
brinden la claridad necesaria antes de actuar
con precipitación.
Las disposiciones constitucionales se interpre-
tan bajo un principio de unidad, consideramos
que la suspensión del ejercicio a la presidencia
puede ser una medida prudente para ser eva-
luada por el legislativo; el primer vicepresi-
dente asumiría su reemplazo temporal hasta
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que el Ministerio Público, partes resulta impedida,

que deberá fijarse un plazo por actos concretos de los
perentorio, culmine sus El artículo 115 establece que órganos judiciales, a ejer-
investigaciones y que el
asume la presidencia el pri- cer todos los medios que
resultados el futuro del mer vicepresidente; en su tes y eficaces para defen-
Congreso decida con esos sean necesarios, suficien-

actual jefe de Estado. defecto, el segundo vice- der sus derechos e inte-
La razón de esta solución presidente. Si ambos se ven reses legítimos . Se trata
16

responde a que ambas par- imposibilitados, el Presidente de un derecho exigible en

tes, Legislativo y Ejecu- del Congreso asume la con- todas las etapas de los pro-
tivo, cuentan con argumen- ducción del Ejecutivo, evita cedimientos judiciales o
tos que, si se optara ya sea el vacío de poder, pero no administrativos sanciona-
torios, como nos dice el
puede culminar el mandato
por la vacancia o renuncia,
respectivamente, la insti- Tribunal Constitucional,
tución presidencial, termi- presidencial estando obli- “(…) ninguna norma pri-
narán igualmente mellada, gado a convocar elecciones vada regulatoria de un pro-
lo que finalmente debe- inmediatamente. ceso sancionatorio y nin-
mos proteger y conservar. gún acto en el curso del
Sobre el contenido cons- mismo pueden prohibir o
titucional del derecho de defensa, como argu- restringir el ejercicio de este derecho”17.
menta el Tribunal Constitucional, no existe Para terminar, la Constitución establece el
violación “(…) si el estado de indefensión se orden de sucesión de la presidencia una vez
ha generado por una acción u omisión impu- producidos los casos de ausencia parcial o
table al afectado (…)”15. De esta manera, cual- total de su ejercicio. El artículo 115 establece
quier informe en mayoría de una comisión que asume la presidencia el primer vicepre-
investigadora puede trasgredir las garantías sidente; en su defecto, el segundo vicepre-
y derechos del debido proceso en sede par- sidente. Si ambos se ven imposibilitados, el
lamentaria reconocidos por la jurisprudencia Presidente del Congreso asume la conduc-
del Tribunal Constitucional; en consecuen- ción del Ejecutivo, evita el vacío de poder,
cia, consideramos que se trata de un procedi- pero no puede culminar el mandato presiden-
miento en dichos casos puede quedar viciado cial estando obligado por la Constitución a
de inconstitucionalidad por indefensión. convocar elecciones inmediatamente18, una
Conforme al análisis del principio de debido disposición busca evitar que se prolongue
proceso y sus garantías, en concreto, del dere- la concentración de los poderes Ejecutivo y
cho de defensa, una clara afectación a su con- Legislativo. Se interpreta que las elecciones
tenido constitucional se produce cuando, en el son solamente a la institución presidencial;
seno de un proceso judicial, cualquiera de las sin embargo, atendiendo a que la voluntad

15 Véase el Exp. N° 0825-2003-AA/TC (f. j. 5).

16 Véase el Exp. N° 06648-2006-HC/TC (f. j. 4) y el Exp. N° 08280-2006-AA/TC (f. j. 7).
17 Véase el Exp. N° 05085-2006-AA/TC (f. j. 5).
18 Por otro lado, la Constitución y la legislación peruanas no precisan si el vicepresidente debe culminar el mandato
o convocar también a elecciones. En ese sentido, la doctrina peruana considera que deben, en principio, concluir
el mandato presidencial (Pareja Paz Soldán, 1984, p. 223).

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del constituyente ha sido optar por las elec-
ciones simultaneas de los poderes Ejecutivo
y Legislativo en su forma de gobierno, con-
sideramos que no se trata de una elección
parcial. Se trata de un proceso de elecciones
generales y simultáneas de la presidencia y el
Congreso que pone fin al proceso de transi-
ción democrática, la cual ha sido aplicada en
dos oportunidades (2001 y 2018) y con éxito
en la historia de nuestra forma de gobierno.
REFERENCIAS
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la República del Perú (1822-1933). Tomo 1.
Lima: Editora El Comercio.
• Basadre Grohmann, J. (2005b). Historia de
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titución. Para qué sirve y cómo defenderte.
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57
 G A C E TA
CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

Constitucionalización de la política
Consideraciones acerca del proceso competencial
sobre vacancia presidencial por permanente
incapacidad moral

Leslie Denisse OBANDO GAMARRA*

La autora analiza el rechazo de la medida cautelar presentada por el Poder Ejecutivo a

RESUMEN

fin de paralizar el procedimiento de vacancia y la admisión de la demanda competencial.

En tal sentido, critica las decisiones del Alto Tribunal y se pronuncia sobre la democra-
cia deliberativa y la autonomía de los congresistas. Además de ello, también manifiesta
su posición con relación al concepto de la causal de incapacidad moral para la proceden-
cia de la vacancia presidencial.

ii PALABRAS CLAVE una significativa importancia en nuestro

Proceso competencial / Medida cautelar / Vacancia
presidencial / Incapacidad moral / Tribunal Cons-
titucional / Control constitucional
Recibido : 13/10/2020
Aprobado : 14/10/2020
I. INTRODUCIÓN
El novelista Víctor Hugo señaló que “todo
poder es deber”. Dicha frase, sin duda, cobra
medio debido a que, en los últimos años, fui-
mos testigos de la gran responsabilidad que
recae en los agentes políticos para la garan-
tía de la estabilidad democrática en nuestro
Estado. En la reciente crisis política se ha
evidenciado la necesidad de tomar una espe-
cial atención a la parte orgánica de la Cons-
titución, es decir, a la estructura del poder,
a fin de evitar situaciones que pongan en
riesgo la institucionalidad de nuestro ordena-
miento jurídico.

* Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Con segunda especialidad en Derechos Funda-
mentales y Constitucionalismo de América Latina por la misma casa de estudios. Actualmente cursa la especia-
lidad en Bases para una Legislación Racional en la Universidad de Girona - España. Exadjunta de cátedra en la
Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro de la Asociación Perspectiva Constitucional.

58 pp. 58-68 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL

Frente a este escenario, se ha podido constatar
el proceso de “constitucionalización de la polí-
tica”. El quehacer de los actores políticos ya no
puede ser entendido como aspecto que puede
darse al margen de los parámetros constitucio-
nales. Por tal motivo, los jueces constitucionales
adquieren un papel activo en el fortalecimiento
de nuestras instituciones y en la articulación de
la relación entre poderes del Estado.
II. ¿QUÉ OCURRIÓ? UN BREVE RE-
CUENTO DE LOS HECHOS A LOS
QUE SE ARRIBÓ EN EL PROCESO
COMPETENCIAL
El mes pasado se gestó un nuevo escena-
rio de crisis política en el Perú. El día 10 de
setiembre, algunos congresistas decidieron
presentar una moción de vacancia por la cau-
sal de “permanente incapacidad moral” con-
tra el presidente Martín Vizcarra. Ello a raíz
de que el parlamentario que presidía la Comi-
sión de Fiscalización, Edgar Alarcón, presen-
tase unos audios ante el pleno del Congreso
donde presuntamente se implicaba al jefe de
Estado en una contratación irregular.
Al día siguiente, se aprobó la admisión de
la moción de vacancia con 65 votos a favor.
Se acordó en la junta de portavoces que el
viernes 18 de setiembre se llevaría a cabo
el debate de vacancia presidencial. En res-
puesta a ello, el Poder Ejecutivo presentó una
demanda competencial por “menoscabo de
atribuciones en sentido estricto” ante el Tri-
bunal Constitucional, alegando que el Con-
greso de la República estaría haciendo un
uso indebido de la causal de “permanente
incapacidad moral” regulado en el inciso 2
del artículo 113 de la Constitución. Conjun-
tamente, se presentó una solicitud de medida
cautelar para paralizar el procedimiento de
vacancia presidencial. Tales escritos fueron
presentados el pasado lunes 14 de setiembre.
El día 17 de setiembre, el Tribunal Cons-
titucional en sesión de pleno, decidió admitir la
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 58-68
ESPECIAL
demanda competencial, sin embargo, declaró
improcedente la medida cautelar. Por tal
razón, el día 18 de dicho mes, el Congreso
de la República debatió el pedido de vacan-
cia presidencial, donde finalmente se decidió
rechazarlo con 78 votos en contra.
Si bien actualmente el conflicto entre poderes
cesó, la decisión que adopte el Tribunal ten-
drá una considerable importancia para deter-
minar el significado de la causal de vacancia
por “permanente incapacidad moral”, supe-
rando el escenario de indeterminación rela-
cionado a su aplicación. Para pasar a analizar
el proceso competencial en curso considero
necesario empezar teniendo en cuenta cier-
tos aspectos sobre la llamada “constituciona-
lización de la política”.
III. EL ROL DEL TRIBUNAL CONS-
TITUCIONAL EN LAS LLAMADAS
“CUESTIONES POLÍTICAS”
A lo largo de los años, se ha dado una polé-
mica acerca del control jurisdiccional de
los “actos políticos”. Actualmente exis-
ten dos posiciones en torno a la concep-
ción de la justiciabilidad o el control cons-
titucional de dichos actos: la primera de
ellas parte en establecer la imposibilidad
de efectuar un control sobre estas cuestio-
nes; y, por otro lado, la postura en la que
ninguna actividad puede estar exenta de
control constitucional.
La tendencia histórica consistió en restrin-
gir la función de los jueces constitucionales
frente a estos actos, o como lo denominan
en la doctrina estadounidense political ques-
tion; sin embargo, esto ha ido cambiando con
el tiempo, así, por ejemplo, en Estados Uni-
dos, por medio de la sentencia Baker vs. Carr
(1962), la Corte Suprema cambió el sentido
de la jurisprudencia tradicional que conside-
raba a los actos estatales y electorales como
political questions o actos de soberanía exen-
tos de control jurisdiccional, pues se creía
59
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
que solo se encontraban al libre albedrío de
las instancias políticas (Loewenstein, 1964,
pp. 5-39).
Actualmente, muchos países han ido abando-
nando la categoría de “actos políticos no jus-
ticiables”. Se han empezado a generar mayo-
res espacios para la revisión jurisdiccional
de los mismos, ya sea por temas procesales o
aspectos formales y/o, por otra parte, temas
de contenido o aspectos materiales (Espi-
nosa-Saldaña, 2013, pp. 176-197).
Al respecto, es necesario tener presente que
el rol que cumple la Constitución, como
norma jurídica, en nuestro sistema es muy
relevante, siendo esta la que se encarga de
limitar el poder de los diversos actores que
forman parte de la estructura de nuestro
Estado, y de garantizar que sus actuaciones
no vulneren derechos fundamentales ni prin-
cipios constitucionales. En consonancia con
ello, César Landa señala que:
El proceso de la constitucionalización del
derecho solo se ha hecho posible gracias a
la fuerza normativa de la Constitución, en
la medida en que se ha transformado en
una norma exigible judicialmente en su
cumplimiento. (Landa, 2013, pp. 13-36)
En América Latina, y especialmente en el
Perú, la participación de los jueces consti-
tucionales en las decisiones de casos con un
vasto contenido político ha tenido un gran
impacto en torno a la garantía de nuestro
Estado constitucional de derecho. Tal como
señala el actual magistrado Espinosa-Sal-
daña Barrera, ello tiene como sustento que
ningún quehacer, lo cual incluye también a la
labor de organismos conformados por políti-
cos elegidos por el pueblo como nuestro Con-
greso, puede darse al margen de parámetros
constitucionales1.
1 Véase el fundamento de voto del magistrado Espinosa- Saldaña Barrera en la STC Exp. Nº 00016-2013-PI/TC.
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El Tribunal Constitucional peruano, como
intérprete de cierre y garante de la Consti-
tución, ha resuelto algunos casos relacio-
nados al ámbito político. Algunos de estos
casos fueron los siguientes: sentencia de
Transfuguismo (STC Exp. Nº 00006-2017-
PI/TC), sentencia de Bancadas mixtas (STC
Exp. Nº 00001-2018-PI/TC), sentencia de
Tioneo Cabrera y otros (STC Exp. Nº 00156-
2012-HC/TC) (donde se abordó la acusación
constitucional); sentencia Alejandro Toledo
Manrique (STC Exp. Nº 04968-2014-HC/TC)
(mediante el cual se determinó los paráme-
tros dentro de los cuales debe actuar una
Comisión de investigación); sentencia Cues-
tión de confianza y Crisis total del Gabi-
nete (STC Exp. Nº 00006-2018-PI/TC); entre
otras.
Al respecto, conviene reparar en una sen-
tencia particularmente relevante, pues fue
emitida en el marco de la disolución parla-
mentaria (STC Exp. Nº 00006-2019-CC/TC)
llevada a cabo en setiembre del año pasado.
En dicho caso, el Tribunal actuó como
un mediador en ese escenario de con-
flicto entre el Congreso y el Poder Ejecu-
tivo, superando la incertidumbre sobre el
uso adecuado de la cuestión de confianza
y la constitucionalidad de la disolución
parlamentaria.
La participación de parte de los jueces cons-
titucionales en los casos mencionados ha
tenido un relevante impacto en el asegura-
miento de la estabilidad democrática, y en
la garantía de los principios y derechos fun-
damentales. Ello es producto de los que se
denomina como “constitucionalización de
la política”, donde la actuación de los y las
actores/as políticos debe darse en el marco
del respecto a los derechos y principios
constitucionales.
 ESPECIAL

En tal medida, el rol que las competencias de estos

ejercen los jueces consti- actores.
tucionales ha tenido una Si bien es cierto se debe evi- En el caso en concreto,
onda expansiva:
tar la extrema judicialización se ha podido constatar
Esto se debe a que no de asuntos políticos, consi- esta idea de “constitu-
estamos ante alguien dero que en este caso sí se cionalización de la polí-
encuentra justificado el rol
ajeno al quehacer polí- tica”, donde el Poder Eje-
del Tribunal Constitucional
tico, y a una tarea pun- cutivo acudió al Tribunal
tual de control, sino Constitucional a fin de
ante los parámetros y en aras de garantizar la esta- determinar si es que la
organismos llamados, bilidad institucional entre los admisión de la vacancia
a con instr umentos poderes públicos. presidencial por la causal
jurídicos, promover de “permanente incapaci-
consensos al empren- dad moral” se adecuaba a
der su labor de interpretación (concreti- parámetros constitucionales. A pesar de que,
zación) de la Constitución, y en base a a la fecha, habría operado la sustracción de
ellos, canalizar la vida política, econó- la materia, el pronunciamiento que adopte el
mica y social de una sociedad determi- Tribunal, sin duda alguna, tendrá una reper-
nada, y dar pautas para la comprensión de cusión muy importante para la estabilidad
su ordenamiento jurídico. (Espinosa-Sal- democrática.
daña, 2018, p. 323)
Algunos consideran que la interpretación
En atención a lo señalado, me encuentro de del inciso 2 del artículo 113 de la Consti-
acuerdo con la justiciabilidad de las llama- tución debe darse en el ámbito del Con-
das “cuestiones políticas”, reconociendo la greso de la República debido a que la deci-
posibilidad por parte de los jueces constitu- sión de vacancia presidencial es un aspecto
cionales de realizar el control de constitu- valorativamente “político”. Con mucho res-
cionalidad sobre las mismas a fin de garanti- peto, disiento de dicha opinión. El pedido
zar el respeto a los principios y derechos de de vacancia por permanente incapacidad
una comunidad ahí retratados. Sin embargo, moral debe darse en el marco de los princi-
estimo necesario precisar que ello solo es pios y derechos constitucionales de nuestro
posible si se consideran ciertos límites en la Estado. El grado de indefinición de tal causal
actuación de dichas cortes a fin de evitar que genera un escenario de inestabilidad demo-
se cometan ciertos abusos en el ejercicio de crática. Delegar la interpretación a los agen-
su función, pudiendo generar una extrema tes políticos teniendo en cuenta valoraciones
judicialización de la política. de “conveniencia política”, podría generar el
riesgo de una manipulación de dicha figura
En ese sentido, los agentes políticos tienen la
constitucional.
obligación de respetar los principios y dere-
chos consagrados en la Constitución, siendo Si bien es cierto se debe evitar la extrema
el rol fundamental de los jueces constitu- judicialización de asuntos políticos, sin
cionales garantizar que efectivamente esto embargo, considero que en el caso en con-
se lleve a cabo. Sin embargo, esta forma de creto sí se encuentra justificado el rol del
control no debe suponer de ninguna manera Tribunal Constitucional en aras de garanti-
que se restrinja el carácter discrecional de zar la estabilidad institucional, superando el

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ambiente de incertidumbre en la actuación de
los actores políticos.
IV. NATURALEZA DEL PROCESO COM-
PETENCIAL
El Poder Ejecutivo presentó ante el Tribu-
nal Constitucional una demanda competen-
cial por “menoscabo de competencia por
sentido estricto” y, a la vez, un pedido de
medida cautelar a fin de evitar que el pedido
de vacancia presidencial sea efectivizado. El
fundamento de la demanda se basa en que el
Congreso de la República hizo un uso inade-
cuado de su atribución para promover la
vacancia presidencial por la causal de “per-
manente incapacidad moral”, lo cual tendría
repercusión en la competencia del Poder Eje-
cutivo para dirigir y ejecutar la política gene-
ral del Gobierno2.
El proceso competencial fue incorporado por
primera vez en el Perú a través de la Consti-
tución de 1993. La finalidad del mismo es la
garantía del principio de separación de pode-
res. El Tribunal Constitucional ha desarro-
llado dicho principio en diversas oportunida-
des, donde se ha resaltado que ello no debe ser
entendido de manera “tajante”, sino que debe
confluir la cooperación y el balance entre
poderes del Estado (Comisión de Procesos de
Inconstitucionalidad y Competencial de Tri-
bunal Constitucional del Perú, 2016, p. 57).
Ahora bien, no todo conf licto de atribu-
ciones puede ser visto mediante el proceso
de conflicto competencial. En la STC Exp.
Nº 00006-2006-PC/TC se han desarrollado
los elementos que deben confluir en el men-
cionado proceso constitucional:
i. Elemento subjetivo: los sujetos involucra-
dos en el conflicto deben contar con legi-
timidad para obrar.
2 Véase el escrito de demanda competencial presentado por el Poder Ejecutivo representado por el procurador público
especializado en materia constitucional, Luis Alberto Huerta Guerrero.
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ii. Elemento objetivo: la materia del con-
f licto debe tener una dimensión cons-
titucional, es decir, deberá tratarse de
competencias o atribuciones derivadas de
la Constitución.
Existen diversos escenarios que podrían arri-
bar a un conflicto competencial. Tal como
señala Abad Yupanqui (2019), existen prin-
cipalmente 2 tipos: los típicos y los atípicos.
En relación con estos últimos se encuentra el
conflicto constitucional por “menoscabo de
atribuciones constitucionales”. Este a la vez,
puede este clasificarse en: a) sentido estricto;
b) interferencia; y, c) omisión (STC Exp.
Nº 00006-2006-CC/TC, f. j. 22).
En el caso concreto, la demanda interpuesta por
el Poder Ejecutivo fue por “menoscabo de atri-
bución en sentido estricto”, ello refiere a que:
[S]in existir un conflicto en relación con
la titularidad de una competencia o atri-
bución, un órgano constitucional ejerce
su competencia de un modo tal que afecta
el adecuado ejercicio de las competencias
reservadas a otro órgano constitucional.
(STC Exp. Nº 00001-2010-CC/TC, f. j. 3)
El Tribunal Constitucional, en el auto de cali-
ficación de fecha 17 de setiembre del pre-
sente año, declaró admisible la demanda
competencial debido a que se cumplió con el
elemento subjetivo y objetivo para analizar el
fondo del asunto.
A pesar de la existencia de sustracción de la
materia en el presente caso, debido al rechazo
de parte del Congreso de la República de la
vacancia presidencial, es necesario remarcar
que la decisión que adopte el Tribunal Cons-
titucional tendrá una considerable importan-
cia para la efectivización a futuro de la cau-
sal en disputa.

En consonancia con lo señalado, Juan Manuel
Sosa realiza una importante apreciación sobre
las “otras funciones” de parte de las y los jue-
ces constitucionales; así señala que:
(…) las cortes y tribunales constituciona-
les, además de sus competencias jurídi-
cas vinculadas a la tutela de derechos y
el control normativo, ha asumido algunas
funciones socialmente valiosas y genui-
namente políticas, en el sentido de que
se refieren a cuestiones que son esencial-
mente res publica. (Sosa Sacio, 2017, p. 79)
En tal sentido, dicho autor advierte que pue-
den encontrarse cinco funciones: republi-
cana, reconciliadora, moderadora, de reco-
nocimiento y racionalizadora. Al respecto,
considero que, en el presente caso, cobra una
especial relevancia la “función moderadora”.
Ella hace referencia a que “a los tribunales
constitucionales se les ha asignado la pode-
rosa función de mediador, regulador y pre-
servador de la unidad política” (Sosa Sacio,
2017, p. 80).
Con referencia al caso en concreto, consi-
dero que el Tribunal Constitucional, a través
del proceso constitucional de conflicto com-
petencial ayudará a “preservar” la unidad
política y estabilidad democrática de nues-
tro Estado, ayudando a superar una posible
futura causa que desemboque en una nueva
crisis política frente a la aplicación de dicha
causal. Así, estimo que pese a haber ope-
rado la sustracción de la materia, resulta via-
ble que el Tribunal se pronuncie acerca de los
parámetros constitucionales que debe enmar-
carse la figura jurídica de vacancia presiden-
cial por “permanente incapacidad moral”.
V. CONSIDERACIONES SOBRE EL RE-
CHAZO DE LA MEDIDA CAUTELAR
Una de las características importantes del
proceso competencial es que permite la
interposición de medidas cautelares. Por ello,
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 58-68
ESPECIAL
el Poder Ejecutivo, frente a la posibilidad de
aprobarse la vacancia presidencial, solicitó
esta medida. En el escrito se argumentó que
se cumplían los tres presupuestos para decla-
rar fundada la medida cautelar:
- Verosimilitud o apariencia del derecho
invocado
- Peligro en la demora
- Adecuación de la pretensión
El Tribunal resolvió, por mayoría, declarar
improcedente dicho pedido con los votos de
los magistrados Miranda Canales, Ferrero
Costa, Blume Fortini, Sardón de Taboada y
Marianella Ledesma. Las opiniones de los
cinco magistrados variaron significativa-
mente en cuanto a las razones del rechazo.
En primer lugar, Blume Fortini determinó
que la demanda debió ser declarada impro-
cedente, en consecuencia, no corresponde-
ría pronunciarse si es que la medida caute-
lar cumplió con los presupuestos necesarios
para ser declarada fundada. En referencia al
voto de los magistrados Sardón de Taboada y
Ferrero Costa se enfatizó que dicha solicitud
no cumplía con el requisito de “verosimilitud
o apariencia del derecho invocado”, en rela-
ción a que “(…) no es evidente que el Tribu-
nal Constitucional deba efectuar tal defini-
ción a limine; ello tendría que ser evaluado,
en todo caso, luego de escuchar al Congreso”.
Por otro lado, el voto de la magistrada ponente
hace referencia a que en el presente caso no
se ha acreditado el requisito de “peligro en la
demora”. El fundamento de dicha considera-
ción se basa en los siguientes aspectos: a. la
parte demandante no lo ha acreditado feha-
cientemente; y, b. “(…) de las declaraciones
públicas de voceros parlamentarios, congre-
sistas y líderes de partidos políticos, realiza-
das durante la presente semana, en el sentido
de que no votarán por la vacancia de la Presi-
dencia de la República, abona, por ahora, en
63
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
la referida no necesidad de anticipar cautelar-
mente la decisión”3.
En correspondencia con este último argu-
mento, considero que ello no toma en cuenta
dos aspectos fundamentales, que menciono a
continuación.
1. Va en contra del sentido de demo-
cracia deliberativa
Uno de los aspectos esenciales del principio
democrático es la deliberación para la adop-
ción de decisiones. Ello cobra especial rele-
vancia en el ámbito parlamentario, donde el
Tribunal Constitucional señaló que el Con-
greso de la República es un “auténtico órgano
deliberante” (STC Exp. Nº 0006-2017-PI/TC,
f. j. 4). Por tal motivo, la confluencia de razo-
nes, ideas, argumentos para la adopción de
determinadas posturas no es un aspecto exclu-
sivo de la función legislativa. Por el contrario,
considero que ello cobra una especial impor-
tancia cuando se trata de decisiones que ten-
drán incidencia en la institucionalidad de
nuestro ordenamiento jurídico.
[Así,] una decisión razonada es el funda-
mento para una fortaleza institucional,
pues no basta tener los votos suficien-
tes para que una decisión sea legítima.
Resulta necesario que exista un nutrido
intercambio de argumentos en el marco
de la función parlamentaria, sobre todo
si es que la decisión que se adopte tendrá
un considerable impacto en el principio
democrático y la separación de poderes.
(Obando Gamarra, 2020)
Por tal motivo, aducir que las declaraciones
públicas de algunos congresistas y líderes
políticos sobre el rechazo de la vacancia pre-
sidencial constituye motivo suficiente para
3 Véase el fundamento jurídico 34 del voto de la magistrada Ledesma Narváez en la STC Exp. Nº 00002- 2020-CC/TC.
4 Véase el artículo 89-A del Reglamento del Congreso, el cual señala que se requieren 87 votos para aprobar la vacan-
cia presidencial.
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aducir que no existe “peligro en la demora”,
va en contra de la democracia deliberativa,
donde las decisiones se adoptan luego del
debate y no previamente.
2. Los congresistas no están sujetos
a mandato imperativo
El artículo 93 de la Constitución, reconoce que
“[l]os congresistas representan a la nación.
No están sujetos a mandato imperativo ni a
interpelación”. La prohibición del mandato
imperativo supone que se proscriba el con-
dicionamiento de la labor del congresista a la
voluntad de un sector de la población o grupo
(Orteaga Santiago, 2005, p. 120).
Por tal motivo, a pesar de que los líderes de los
partidos políticos o los portavoces de las ban-
cadas hayan expresado su opinión o el sentido
de su voto, ello no significa que los congre-
sistas que conforman el grupo parlamentario
vayan a adoptar la misma postura debido a que
no se encuentran obligados a hacerlo. Tal situa-
ción ha quedado evidenciada en los resultados
del día 18 de setiembre, donde hubo posturas
disímiles dentro de las mismas bancadas.
Por otro lado, la ponencia de la magistrada
Ledesma también proponía una exhortación
al Congreso de la República a fin de aumen-
tar los votos requeridos 4 para aprobar la
vacancia presidencial por la causal de “per-
manente incapacidad mental”. Dicha medida
fue rechazada por la mayoría del pleno del
Tribunal Constitucional.
VI. CUESTIONES DE FONDO: NECESI-
DAD DE LIMITAR LA CAUSAL POR
PERMANENTE INCAPACIDAD MORAL
En el último mes, la pregunta que estuvo en
diversos textos académicos, en los medios
de comunicación, en el ámbito político, entre
 ESPECIAL

otros, fue: ¿qué se debe entender por la cau-
sal de “permanente incapacidad moral”? Al
respecto, se han dado una serie de opinio-
nes divergentes, generando un escenario de
confusión e incertidumbre. Pese a ello, una
vasta mayoría concuerda con la necesidad de
delimitar el significado de la misma –ya sea
entenderla como un mecanismo para deter-
minar la responsabilidad del jefe de Estado
o, por el contrario, considerarla como un
aspecto objetivo– con la finalidad de superar
el escenario de inestabilidad política.
Con relación a lo mencionado, la sentencia de
fondo del Tribunal Constitucional ayudará a
superar este escenario de incertidumbre. La
interpretación que se realice sobre dicha cau-
sal tendrá una repercusión en el quehacer
político, sobre todo en la relación del poder
Ejecutivo y el Legislativo.
Con base en lo señalado, en el presente acá-
pite desarrollaré mi opinión sobre qué enten-
der por dicha causal. Sin embargo, considero
necesario comenzar con la siguiente inte-
rrogante: ¿por qué se ha generado un nuevo
escenario de crisis política? Más allá de las
consideraciones de las ciencias políticas,
considero que parte de la respuesta a dicho
cuestionamiento se encuentra en el abandono
de la “sala de máquinas”5.
1. Consecuencia del abandono de la
“sala de máquinas”
Para entender los orígenes de la crisis polí-
tica y los retos a futuro de nuestras insti-
tuciones es fundamental abordar y prestar
especial atención a cómo se ha regulado la
estructura de poder, es decir, a la parte orgá-
nica de nuestra Constitución.
Una característica interesante en la mayoría
de países de América Latina, dentro de los
cuales se encuentra Perú, es que a lo largo de
los años se han dado diversas reformas a la
Constitución, sin embargo, nos hemos enfo-
cado principalmente en la parte de los dere-
chos. Por ejemplo, hace unos años en el Perú
hemos reconocido mediante una reforma cons-
titucional parcial al derecho al agua potable6.
Dichas medidas son claramente positivas, no
obstante, el problema se centra en el aban-
dono a la parte estructural y de relación entre
instituciones, denominado por Roberto Gar-
garella como “la sala de máquinas”, es decir,
cómo se articula el poder. Nuestro marco
constitucional ha recogido categorías de
constituciones anteriores sin realizar cam-
bios significativos que se adecuen a nuestra
nueva realidad. Ello ocasiona que tengamos
instituciones que provienen de hace décadas
como es la causal de vacancia presidencial
por permanente incapacidad moral, que pro-
viene de la Constitución de 1839.
Ello ha generado una serie de conf lictos,
sobre todo en la aplicabilidad de estas institu-
ciones, lo que ha desembocado en un escena-
rio de inestabilidad e incertidumbre, ocasio-
nando una constante confrontación entre los
poderes del Estado. Con base en lo señalado,
el uso de esta causal de vacancia presiden-
cial por permanente incapacidad moral, así
como los mecanismos de control político, se
ha incrementado en este periodo de gobierno
donde no existe una mayoría parlamentaria

5 Dicho término fue incorporado por Roberto Gargarella (2014) para referirse a la estructura del Estado, es decir
las relaciones de poder.
6 Artículo 7A de la Constitución establece que: “El Estado reconoce el derecho de toda persona a acceder de forma
progresiva y universal al agua potable. El Estado garantiza este derecho priorizando el consumo humano sobre otros
usos. El Estado promueve el manejo sostenible del agua, el cual se reconoce como un recurso natural esencial y como
tal, constituye un bien público y patrimonio de la nación. Su dominio es inalienable e imprescriptible”.

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que respalde al Gobierno; elementos de los regíme-

por el contrario, estamos nes parlamentarios. En
frente a una situación bas- La vacancia por ‘permanente referencia a ello, el jefe
tante particular, donde el
incapacidad moral’ no puede de Estado goza de algu-
ser utilizada para determinar
Ejecutivo no cuenta con nas prerrogativas y, por
una bancada oficialista lo tanto, su responsabili-
en el Congreso. Esto ha la responsabilidad política dad, durante el mandato,
generado que exista un del Jefe de Estado. Es funda- se limita a ciertos supues-
mayor conf licto y no se mental pensar en una reforma tos establecidos taxativa-
den muchos espacios de constitucional que amplíe los mente en el artículo 117 de
cooperación.
supuestos de infracción cons- la Constitución.
Con base en este esce- titucional para el caso del Por ello, considero que
nario de descuido de la Presidente. una interpretación amplia
parte orgánica de la Cons- de dicha causal de incapa-
t it ución por pa r te de cidad moral permanente
los agentes políticos, el mecanismo cons- genera un gran riesgo para la estabilidad de
titucional para lidiar y superar el panorama nuestro modelo de gobierno, esencialmente
de indeterminación frente a la aplicación de con relación al principio de separación de
la vacancia por la causal de permanente inca- poderes y el balance entre estos.
pacidad moral es la interpretación que realice
No obstante, es necesario tener en cuenta que
el Tribunal Constitucional al respecto.
la realidad social, política, etc., varía consi-
2. ¿Cómo entender la causal por derablemente con relación a los orígenes de
permanente incapacidad moral?: dicha causal; por lo tanto, limitar su signifi-
apreciación personal cado a una interpretación histórica o tradicio-
La vacancia presidencial se refiere a la pér- nal (Marciani Burgos y Sotomayor Trelles,
dida del cargo por determinadas razones, 14 de setiembre 2020) entendido como “inca-
principalmente objetivas. Sin embargo, la pacidad mental o psíquica” sería negar una
causal de “permanente incapacidad moral” realidad totalmente distinta. Por tal motivo
ha sido utilizada como una herramienta polí- es determinante afirmar que se ha producido
tica para enfrentarse al Poder Ejecutivo, una “mutación constitucional”. Es decir, “la
sobre todo para generar una especie de res- interpretación constitucional evoluciona en
ponsabilidad frente ciertas actuaciones. En la la medida de las necesidades de la comuni-
práctica parlamentaria se ha entendido dicha dad política a la que rige, y, por ello, el que era
causal en sentido amplio, pudiendo calzar un el sentido de una disposición en el pasado no
sinfín de acciones, generando, en mi opinión, tiene porqué seguir siendo la opción más con-
una inestabilidad institucional. Producto de veniente hoy” (Marciani Burgos y Sotomayor
ello, tan solo en este periodo de gobierno se Trelles, 14 de setiembre 2020).
han presentado dos mociones de vacancia De la misma manera, Alberto Cruces señala
presidencial. que:
Al respecto, considero que debemos prestar La mutación constitucional obliga a que
una especial atención al sistema de gobierno la causal por permanente incapacidad
en el Perú, el cual parte de una base presiden- moral se interprete en un sentido distinto
cialista, pero se han ido incorporando ciertos pero respetuoso del criterio de la fórmula

66 pp. 58-68 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL

política que para el caso peruano incluye
el sistema de gobierno del presidencia-
lismo latinoamericano. (Cruces Burga,
2018, pp. 259-280)
Uno de los autores que más ha estudiado la
materia es Abraham García Chávarri, el cual
señala que:
La incapacidad moral como causal de
vacancia presidencial resulta, en princi-
pio, incompatible con el modelo de sis-
tema de gobierno presidencial peruano,
que tiene como rasgo central el que el
titular máximo del Poder Ejecutivo ejerza
su poder político durante el plazo prede-
terminado constitucionalmente, lo que
viene reforzado por el régimen excepcio-
nal de su responsabilidad. (García Cháva-
rri, 2013, p. 121)
Por tal motivo, considero que si bien no
es factible sostener que tal causal debe ser
entendida en el sentido histórico del término
–es decir, desde una perspectiva de incapa-
cidad mental o psíquica–, sin embargo, la
interpretación evolutiva que se establezca al
respecto debe darse en el marco de nuestro
diseño institucional.
En correspondencia a ello, en mi opinión, la
vacancia por la causal de “permanente inca-
pacidad moral” no puede ser utilizada para
determinar la responsabilidad política del Jefe
de Estado, debido que ello supondría una des-
naturalización de nuestro sistema de gobierno.
Sin embargo, al igual que algunos autores,
considero que es fundamental pensar en una
reforma constitucional del artículo 117 de
la Constitución, a fin de que se amplíen los
supuestos de infracción constitucional para el
caso del Presidente de la República.
3. Posibles escenarios que puede
adoptar el Tribunal Constitucional
Ciertamente, la decisión que adopte el Tribu-
nal Constitucional sobre la materia tendrá una
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 58-68
ESPECIAL
especial relevancia en consideración a la aplica-
bilidad de dicha causal a futuro. En tal medida,
considero que pueden darse diversos escena-
rios al respecto, de los cuales mencionaré dos.
3.1. Exhortación para aumentar el número
de votos requeridos
Una opción es que el Tribunal Constitucional
estime necesario exhortar al Congreso a fin
de aumentar el número de votos requeridos
para aprobar una vacancia presidencial por
“permanente incapacidad moral”. Tal medida
fue propuesta por la magistrada ponente en el
auto de calificación de la medida cautelar; sin
embargo, ello fue rechazado por la mayoría
de magistrados.
El fundamento de la exhortación puede verse
sustentado con relación a la consecuencia
que tendría una posible vacancia presiden-
cial, lo cual generaría, ciertamente, un esce-
nario de desestabilización democrática. En
consideración a ello, puede darse el escena-
rio donde exista una gran mayoría opositora
al gobierno –como la que se tuvo en el Con-
greso disuelto– por lo que llegar a 87 votos
podría ser una cantidad no difícil de conse-
guir. En tal medida, subir el umbral de votos
requeridos podría ser una medida que otor-
gue una mayor seguridad institucional.
3.2. Determinar parámetros para la inter-
pretación del artículo 113.2 de la Cons-
titución
Otra de las medidas que pudiese adoptar el
Tribunal Constitucional es determinar cier-
tos parámetros bajo los cuales se deba inter-
pretar y aplicar la causal por “permanente
incapacidad moral” por parte de los agentes
políticos. Este órgano de control de la Consti-
tución puede aducir que un uso laxo de dicha
causal puede generar graves riesgos para la
estabilidad democrática, por lo tanto, su uti-
lización debe enmarcarse en criterios consti-
tucionales claros.
67
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
De acuerdo a lo señalado, considero que la
participación del Tribunal Constitucional
establecerá un límite en el accionar político
de los congresistas, donde la vacancia no sea
vista como un aspecto de “mayorías”, sino de
razones en el marco constitucional.
VII. CONCLUSIONES
- Uno de los motivos de la reciente crisis
política es el abandono a la parte orgánica
de la Constitución. Como consecuencia,
tenemos instituciones que provienen de
otra realidad política, jurídica, social,
etc., lo que genera, en la actualidad, un
conf licto en la aplicabilidad de dichas
figuras jurídicas. Frente a este escenario,
la efectivización de la causal de vacancia
presidencial por “permanente incapaci-
dad moral” ha desembocado en un nuevo
escenario de inestabilidad institucional.
- Con base en este escenario de crisis se ha
puesto en relieve la idea de “constitucio-
nalización de la política”, en virtud de la
cual el quehacer político debe enmarcarse
en la garantía de los derechos fundamen-
tales y los principios constitucionales.
- En el presente caso, el Tribunal Cons-
titucional tendrá un rol trascendental en
la superación del escenario de incerti-
dumbre e indefinición sobre el signifi-
cado de la causal de vacancia por “perma-
nente incapacidad moral” del Presidente
de la República. Ello ayudará a evitar
que, en eventuales situaciones futuras,
se genere un escenario similar donde se
ponga en riesgo la estabilidad democrá-
tica de nuestro Estado.
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cho Procesal Constitucional. Lima: Palestra.
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por “incapacidad moral permanente” en la
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de una conversación. En: Enfoque Derecho.
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moral-permanente-en-la-constitucion-un-ejer-
cicio-analitico-a-traves-de-una-conversacion/
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cia constitucional. Lima: Palestra.
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CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

Vacancia presidencial en el Perú

¿Entre lo jurídico y lo político?

Helmut OLIVERA TORRES*

El autor se pronuncia en torno al debate sobre la vacancia presidencial por permanente

incapacidad moral. En tal sentido, aborda el concepto de lo político y describe los mecanis-

RESUMEN
mos que existen para cuestionar un procedimiento de vacancia contra el Presidente de la
República. Además, fija posición acerca del concepto de “incapacidad moral permanente”
y reflexiona sobre las diferentes posturas de los magistrados del Tribunal Constitucional
plasmadas en el auto de admisión de la demanda competencial y la improcedencia de la
medida cautelar, planteadas por el Poder Ejecutivo contra el Congreso de la República.

ii PALABRAS CLAVE sobre este último poder del Estado1, lo cual

Demanda competencial / Vacancia presidencial /
Incapacidad moral permanente / Medida cautelar
Recibido : 11/10/2020
Aprobado : 12/10/2020
I. INTRODUCCIÓN
En los últimos años, los peruanos hemos pre-
senciado diversos enfrentamientos de carác-
ter político entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo, lo que ha repercutido negativa-
mente en la imagen que tiene la población
no quiere decir –necesariamente– que este-
mos fuera o al margen de un modelo cons-
titucional de democracia.
Sobre esto, es cierto que los diversos ideó-
logos de la teoría del Estado, al abordar las
relaciones de poder entre las entidades esta-
tales, han hecho referencia a los términos
separación de poderes y checks and balances
como mecanismos que deben existir para el
desarrollo de una adecuada democracia, res-
petuosa de la defensa de la persona humana y
su dignidad. Y ello es así porque tal modelo
de democracia se caracteriza por no permitir

* Socio del estudio jurídico Valive. Docente del curso Especialización en Derecho Procesal Constitucional del Cen-
tro de Educación Continua de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asimismo, ha laborado en la Procura-
duría Pública Especializada en Materia Constitucional en defensa del Poder Ejecutivo y se ha desempeñado como
asesor a nivel de bancada y despacho en el Congreso de la República.
1 Véase la página 11 del Informe de opinión: La crisis política, realizado por Ipsos. Aquel informe arroja que para
setiembre de 2020, el 72 % de la población desaprobó al Congreso de la República.

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84 69
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CONSTITUCIONAL
la existencia de un poder absoluto, que pro-
mueva la comisión de actos arbitrarios que
vulneren derechos humanos2.
No obstante, estos mecanismos de relación
entre entidades del Estado son meramente
racionales, frutos del ingenio de la humani-
dad para organizarse y preservarse y, por ello
–como varias creaciones–, no está exenta de
problemas o malos usos, los cuales, si atacan
el núcleo de un Estado constitucional, repre-
sentarían un real problema para la defensa de
la persona humana, que es su fin.
No obstante, desde el año 2016 podemos ver
que en el caso peruano existe una tensión
intensa entre los poderes Ejecutivo y Legis-
lativo, lo cual ha permitido que la población
se familiarice con los términos interpelación,
censura, cuestión de confianza y disolución
del Congreso de la República.
Este último mecanismo, reconocido jurídi-
camente desde hace décadas, no fue usado
constitucionalmente sino hace casi un año,
para solucionar un problema político consis-
tente en el frecuente enfrentamiento entre los
referidos poderes del Estado. No obstante,
con la elección de los nuevos congresistas
posdisolución del Congreso, lejos de supe-
rar la crisis institucional pareciera que la ha
acrecentado, trayendo con fuerza a la pales-
tra el término vacancia presidencial.
Al respecto, si bien este mecanismo, como
varios que hemos mencionado, tiene un ori-
gen jurídico al estar contenidos en la Cons-
titución –norma jurídica suprema–, su uso
para la superación de la crisis política y el
debido funcionamiento de Estado pareciera
que se adscribe más a lo político que a lo
jurídico, siendo las referencias a las normas
constitucionales una mera fachada para el fin
2 Uno de los referentes sobre los controles a los poderes absolutos lo representa el proceso de formulación y expe-
dición de la carta magna de 1215 frente a los actos que venía realizando Juan Sin Tierra (Von Hellfeld, 2009).
70 pp. 69-84 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
último: la prevalencia de un poder del Estado
y sus políticos sobre otros en el marco de una
relación de poder.
Con el presente artículo trataremos de res-
ponder las siguientes preguntas que se des-
prenden de la situación descrita y que son de
relevancia constitucional: ¿el debate sobre la
vacancia presidencial en el Perú es primor-
dialmente de carácter jurídico o político?;
¿qué mecanismos existen para cuestionar
jurídicamente los actos desarrollados en el
marco del procedimiento de vacancia contra
el Presidente de la República?; ¿es correcta la
forma como el Tribunal Constitucional viene
abordando tal controversia?
II. LA VACANCIA PRESIDENCIAL EN
LAS ÚLTIMAS SEMANAS
Es de público conocimiento que entre el 10
y 18 de setiembre de 2020, ante la exposi-
ción de diversos audios vinculados a una
supuesta contratación irregular de un con-
sultor del Estado con aquiescencia del Presi-
dente de la República y su alegado encu-
brimiento (Redacción Gestión, 2020), se
cuestionó intensamente la idoneidad del
actuar del máximo funcionario del Estado
peruano.
Lo particular es que tal cuestionamiento se
canalizó de forma inmediata ante el Con-
greso de la República, notificando el jueves
11 de setiembre al Presidente de la República
la moción del orden del día sobre el pedido
de su vacancia, conforme a lo dispuesto en
el inciso a) del artículo 89-A del Reglamento
del Congreso (presidente del Congreso de
la República, 2020), siendo admitido y pro-
gramada la invitación al Presidente de la
República para que ejerza su defensa el vier-
nes 18 de setiembre, fecha en la que el pleno

del Congreso decidiría si se aprobaba o no
la vacancia (presidente del Congreso de la
República, 2020). Ante ello, el Poder Eje-
cutivo presentó una demanda competencial
contra la admisión a trámite del procedi-
miento de vacancia y su desarrollo, además
de una solicitud de medida cautelar, emitién-
dose pronunciamientos jurisdiccionales que
no afectaron el trámite congresal.
No obstante, como es de público conoci-
miento, diversos factores (como un supuesto
intento de conspiración y sedición por parte
del presidente del Congreso de la República
por unas comunicaciones realizadas con
altas autoridades de las Fuerzas Armadas
Tema
La corrección del uso de la incapacidad moral
permanente como causal de vacancia presidencial
La corrección del procedimiento
de vacancia presidencial
Mecanismos procesales que seguir
En los siguientes apartados se desarrollará
cada uno de estos puntos, los cuales nos per-
mitirán brindar una debida respuesta a las
interrogantes que son materia del presente
texto.
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84
ESPECIAL
luego de difundidos los audios) hizo que,
finalmente, el Congreso de la República vote
en contra de la vacancia presidencial, brin-
dándole una nueva oportunidad al Presidente
de la República para que culmine su mandato
hasta el cumplimiento del bicentenario del
Perú como República.
El debate ha sido intenso y en este especial
contexto de distanciamiento social las redes
sociales han sido el ámbito en el cual se han
expresado con mucha vehemencia las diver-
sas posturas sobre los siguientes temas rela-
cionados al procedimiento de vacancia por
incapacidad moral permanente del Presi-
dente de la República.
Puntos desarrollados
- Si es que la incapacidad moral debe ser comprendida
como incapacidad mental o, en un sentido más am-
plio, vinculado a la ética pública, como se hizo con el
expresidente Alberto Fujimori.
- En caso se comprenda que la incapacidad moral se
refiera a la ética pública, ¿cuál debería ser sus límites?
- Si debe ser comprendida la vacancia como un meca-
nismo de control congresal o si es un trámite que se
debe seguir frente a la imposibilidad de que el presi-
dente de la República pueda seguir gobernando.
- Si es que habría que incorporar garantías procedimen-
tales más allá de las expresamente recogidas en el
Reglamento del Congreso.
- Si es que es correcto que en un mismo día se admita
la moción de vacancia y en la brevedad se decida si
se vaca o no al Presidente de la República.
- El amparo y su respectiva medida cautelar.
- El proceso competencial y su respectiva medida
cautelar.
III. SOBRE EL CONCEPTO DE LO PO-
LÍTICO
Hay una extensa producción académica refe-
rida a la conceptualización de lo político
(Olivera Torres, 2017), por lo que resulta
71
G A C E TA
CONSTITUCIONAL

comprensible que con (...) para nosotros la política

el presente trabajo solo hace referencia al ejerci-
aborde una pequeña parte En nuestro modelo presidencial cio del poder en situaciones
de ella, empezando por
se evidencia el problema del sociales. Por ello, el estu-
cita. Así, en el marco del enfrentamiento encarnizado de la comprensión de todos
la que frecuentemente se dio de la política se ocupa

estudio de la teoría del entre poderes, principalmente, los problemas relacionados

Estado como parte del en aquellas situaciones en las con el poder y con el uso
Derecho Constitucional, que el Presidente no cuenta que de él se hace en con-
suele citarse a Schmitt con respaldo de una mayo- textos sociales, de las can-
(2009, pp. 49-106), quien
ría congresal afín a su agrupa- tidades relativas de poder,
debidamente de lo polí- ción política, siendo un espa- timación en el marco de
considera que el hablar de su estructuración y legi-

tico parte de identificar cio ideal para el conflicto y la grupos de distintos tipos,
a grupos humanos que se crisis de gobernabilidad.
encuadran en la dualidad
del amigo y el enemigo, y
cuyo conflicto puede llevar al uso de la fuerza
física ya sea a nivel intra o supraestatal.
Si bien el uso de tal concepto pudo resul-
tar bastante útil en el contexto de Alema-
nia de inicio de la década del treinta del siglo
pasado, su aplicación en la actualidad exclui-
ría del ámbito de lo político a las actuaciones
y las relaciones que tienen diversas entida-
des, autoridades y personajes públicos sobre
temas de especial interés nacional, como
sería el conflicto que existe entre los pode-
res del Estado. En ese sentido, si tomamos
la definición del término política que desa-
rrolla Schmitt, el cierre del Parlamento el 5
de abril de 1992, la disolución del Congreso
el 30 setiembre de 2019 o el vacar al Presi-
dente de la República podrían ser calificados
como eventos de relevancia nacional, pero no
políticos.
Por eso, prefiero usar una definición más
flexible de tal término, que no se exija que
una controversia pueda –realmente– deve-
nir en un conflicto armado para ser conside-
rado como política. En ese sentido, Dowse y
Hughes (1986), al adscribirse a la posición
de Laswell y Dahl sobre el concepto de polí-
tica, precisan:
etc. Y esto nos acerca a la
definición de Lasswell y
Dahl (...) en otras palabras,
no parecen existir suficientes razones
de carácter analítico para que limitemos
nuestro estudio a las instituciones guber-
namentales o estatales (...).
Conforme a ello, el conflicto entre los repre-
sentantes de la sociedad –como lo son el presi-
dente y el Congreso de la República– son de
relevancia política. Si bien tal conflicto puede
valerse de elementos jurídicos, será más polí-
tico en la medida que los actores prioricen la
búsqueda de su prevalencia en la relación de
poder considerando poco o nada lo dispuesto
en el ordenamiento jurídico aplicable.
En ese sentido, no considero que lo político
y lo jurídico se encuentren separados, algo
distinto sería difícil de sustentar en la actua-
lidad, más aún si se toma en cuenta que la
aprobación de las normas tienen un origen
primordialmente político. Lo que sí quiero
expresar es que hay ciertos espacios en los
que se desarrollan los conflictos entre acto-
res políticos en el que los fundamentos solo
descansan en el uso constante de un princi-
pio o prerrogativa constitucional, de forma
muy limitada (como muletilla inclusive), sin
mayor referencia a otras fuentes del Derecho
nacional y supranacional.

72 pp. 69-84 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL

Conforme a ello, considero que el desarrollo
de una institución con reconocimiento cons-
titucional será más política y menos jurídica
o viceversa, en función a los argumentos que
brinden los actores que intervienen en un
determinado conflicto.
IV. PROBLEMAS SOBRE LA APLICA-
CIÓN DE LA VACANCIA PRESIDEN-
CIAL EN EL PERÚ
Existen diversos trabajos que explican el
desarrollo del procedimiento de vacancia pre-
sidencial en el Perú (Eguiguren, 2007; Gar-
cía, 2013), no obstante quisiera poner espe-
cial énfasis en la estructura política sobre la
cual descansa el mismo, lo que Sartori (2016)
denomina ingeniería constitucional.
Sobre ello, en la estructura de un régimen
político existen dos polos ideales: el presi-
dencialismo y el parlamentarismo. Según
el profesor Eguiguren (2009), nuestro
modelo de gobierno es uno que se acerca
más al presidencialismo, aunque tiene tam-
bién elementos del parlamentarismo y del
semipresidencialismo.
Pero esto no es solo una particularidad del
Perú, sino que es una constante en gran parte
de los países latinoamericanos, los cuales
buscaron copiar el modelo presidencial nor-
teamericano (Sartori, 2016, pp. 123-127), a
pesar de las grandes diferencias de sus cultu-
ras políticas con la de los Estados Unidos de
América, evidenciando el autor en mención
los problemas de ello:
Irónicamente, por lo anterior, la opinión
de que los sistemas presidenciales son sis-
temas fuertes se apoya en el peor de los
acuerdos estructurales –un poder divi-
dido sin defensa ante el gobierno divi-
dido– y no comprende que el sistema
estadunidense funciona, o ha funcionado,
a pesar de su Constitución, y difícilmente
gracias a su Constitución. En la medida en
que puede seguir funcionando requiere,
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84
ESPECIAL
para destrabarse, de tres factores: falta de
principios ideológicos, partidos débiles e
indisciplinados y una política centrada en
los asuntos locales. Con estos elementos
un presidente puede obtener en el Con-
greso los votos que necesita negociando
(horse trading) favores para los distritos
electorales. Quedamos finalmente con la
institucionalización de la política de las
componendas, lo que no es nada admira-
ble. Lo que tenemos estructuralmente, de
hecho, es un Estado débil. (Sartori, 2016,
pp. 120-121).
Y en efecto, en nuestro modelo presidencial
se evidencia el problema del enfrentamiento
encarnizado entre poderes; sobre todo, en
aquellas situaciones en las que el presi-
dente de la República (jefe de gobierno) no
tiene el respaldo de una mayoría congre-
sal afín a su agrupación política, siendo un
espacio ideal para el conflicto y la crisis de
gobernabilidad.
Así, en el actual contexto podemos ver
el caso de Martín Vizcarra, quien fuera
vicepresidente y sucediera en el cargo de
Presidente de la República a Pedro Pablo
Kuczynski en marzo de 2018, luego que un
Congreso adverso aceptara la renuncia de
este último. No obstante, la situación de con-
flicto entre estos dos poderes del Estado se
agravó en los meses siguientes del inicio de
la gestión presidencial de Vizcarra, cuando
se redujo el número de congresistas del par-
tido que le permitió llegar al poder (Perua-
nos por el Kambio), de forma tal que no se
alcanzó el número mínimo de cinco con-
gresistas para permanecer como bancada en
el Congreso. La situación empeoró para el
nuevo presidente de la República cuando tal
partido cambió de nombre (a Contigo) y se
distanció totalmente de él (hasta atacarlo),
siendo el contexto actual el de un Presi-
dente de la República que formalmente no
tiene agrupación política ni congresistas que
73
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
se encuentren vinculados para respaldarlo,
situación que sin duda lo pone vulnerable,
facilitando las tensiones entre estos poderes
y el desarrollo de cualquier procedimiento
de vacancia.
En ese sentido, considerando que tenemos
un sistema institucional sin partidos polí-
ticos consolidados, con una estructura que
brinda espacios para los conflictos y una cul-
tura de pervivencia política sustentada en el
ataque y desprestigio al otro, el uso de los
mecanismos de acusación constitucional y
de vacancia presidencial resulta ideal para
los ataques que quiera realizar el Congreso
(que en su último año no puede ser disuelto)
al Poder Ejecutivo, lo cual es un gran pro-
blema no solo para el debido funcionamiento
del Estado, sino para la defensa de la persona
humana, que es su fin.
V. LA VACANCIA PRESIDENCIAL POR
INCAPACIDAD MORAL PERMANEN-
TE: ¿UN MECANISMO DE CONTROL
CON CONTENIDO JURÍDICO?
El análisis de la causal de vacancia presiden-
cial por incapacidad moral puede tener diver-
sos enfoques, representados por posturas con-
trapuestas con sus respectivos matices. Se
puede decir que tal causal puede ser inter-
pretada desde una perspectiva restringida o
amplia (García Chávarri, 2020) (Marciani Bur-
gos y Sotomayor Trelles, 2020) o de una visión
reglada o discrecional o –como procederé a
explicar– desde un enfoque jurídico o político.
Este enfoque que contrapone lo político y lo
jurídico se centra en el grado de fundamenta-
ción jurídica que se brinda frente a una con-
troversia de especial relevancia política. De
por sí, la causal de vacancia por incapaci-
dad moral permanente –en nuestra realidad–
tiende a ser usada de forma esencialmente
política, con el solo interés de tener prevalen-
cia en la relación de poder. No obstante ello,
el debate y la decisión final tenderá a ser más
74 pp. 69-84 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
jurídica en la medida que se brinde argumen-
tos sustentados en las diversas fuentes del
Derecho nacional y supranacional.
En ese sentido, no necesariamente un enfo-
que restringido será más jurídico si es que el
único fundamento de tal postura es la apela-
ción a una interpretación originalista y, vice-
versa, una postura amplia no necesariamente
será política si es que se justifica en diversas
normas, además de la jurisprudencia nacio-
nal y supranacional.
Al respecto, una postura restrictiva de la
problemática interpretativa de la incapa-
cidad moral permanente como causal de
vacancia –aunque sin necesariamente com-
partirla– la presenta Yelena Meza al descri-
bir el desarrollo de la incapacidad moral en
el sistema jurídico francés, el cual equipara-
ría el término incapacité morale con la inca-
pacidad intelectual o mental (Meza Torres,
2020). No obstante, la aplicación de una pos-
tura restrictiva solo apela a la experiencia
comparada o a un posible fundamento ori-
ginal del constituyente histórico al incorpo-
rar la vacancia por incapacidad moral hace
más de cien años, mas no desarrolla una jus-
tificación sustentada en las diversas fuentes
del Derecho Constitucional, pudiéndose ver
en tal postura una perspectiva con poca fun-
damentación jurídica.
De forma distinta, la postura amplia se
encuentra internalizada en el discurso de los
políticos, lo cual se pudo evidenciar en el
debate del Pleno del Congreso desarrollado
el viernes 18 de setiembre de 2020, en el que
una parte de los congresistas –sobre todo los
opositores al jefe de gobierno– presuponían
que el procedimiento de vacancia es uno de
control político frente a afirmaciones fal-
sas que habría promovido el Presidente de
la República, limitándose únicamente a una
interpretación literal de lo indicado en el
inciso 2 del artículo 113 de la Constitución,

siendo casi nula la argumentación jurídica
y siendo evidente el afán político de tales
congresistas.
Por otro lado, si bien la mayoría de los textos
han desarrollado su postura sobre el desarro-
llo del procedimiento de vacancia por inca-
pacidad moral desde la dualidad entre el sen-
tido amplio (moral pública) y el restringido
(incapacidad mental) expuesto, existen algu-
nas posturas intermedias como la del profe-
sor García Chávarri (2020), quien considera
que tal causal se refiere a aquella situación
“(...) que, escapando de los linderos de la
infracción constitucional propiamente tal,
signifiquen conductas reprensibles al revestir
un grado tal de indignidad que tornen impo-
sible que quien ejerce el cargo pueda seguir
haciéndolo”.
Esta postura intermedia pareciera que puede
ser mejor fundamentada jurídicamente, al
considerar que la evaluación de la vacan-
cia presidencial por incapacidad moral per-
manente pasa por analizar la afectación a la
moral pública –parte de la cual se encuentra
reconocida en las disposiciones de la Cons-
titución y el ordenamiento jurídico– y que
haga insostenible que el presidente de la
República siga gobernando, siendo ello una
aplicación de la medida bajo la considera-
ción del principio de razonabilidad, el princi-
pio de separación de poderes y de checks and
balances reconocidos en la Constitución y
desarrollados por la jurisprudencia del Tribu-
nal Constitucional. Sin perjuicio de lo seña-
lado, la práctica parlamentaria también sus-
tenta tal postura, con el antecedente de la
vacancia por incapacidad moral declarada en
contra del expresidente Fujimori.
VI. VÍAS PARA CUESTIONAR EL PRO-
CEDIMIENTO DE VACANCIA
En reiterados pronunciamientos, el Tribunal
Constitucional ha precisado que en el marco del
procedimiento parlamentario se debe seguir las
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84
ESPECIAL
garantías mínimas del debido procedimiento
(STC Exp. Nº 04968-2014-PHC/TC), lo cual se
encuentra conforme con la amplia jurispru-
dencia de la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos sobre los alcances del artículo
8 de la Convención Americana (caso Tribu-
nal Constitucional vs. Perú, 2001), la misma
que ha hecho especial referencia al cumpli-
miento de tales garantías y que, conforme al
artículo V del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional, deben ser toma-
das en consideración en todo procedimiento
parlamentario.
Adicionalmente, es pertinente precisar que
ningún procedimiento o acto de las entidades
del Estado en general pueden ir en contra del
orden competencial. En caso contrario, esto
podría acarrear la nulidad de tales actuacio-
nes (STC Exp. Nº 00006-2006-PC/TC).
No obstante, tomando en consideración que
las entidades del Estado pueden vulnerar
–con intención o no– tales disposiciones
constitucionales, conviene identificar los
mecanismos que existen para advertir de
tales errores a los decisores con el fin de que
puedan corregir su actuar.
Al respecto, de la normativa aplicable pode-
mos identificar mecanismos –algunos más
efectivos que otros– a través de los cuales
se puede cuestionar el desarrollo del proce-
dimiento de vacancia por ir en contra de la
Constitución, los cuales se pasará a preci-
sar. Estos mecanismos pueden activarse en
el marco del propio procedimiento congre-
sal o fuera de él por medio de los procesos
constitucionales de amparo y de conflicto de
competencias.
1. En el marco del procedimiento de
vacancia
Según el procedimiento de vacancia reco-
gido en el artículo 89-A del Reglamento del
Congreso, la moción del orden del día y la
posterior admisión del pedido de vacancia
75
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
es puesta a conocimiento del presidente de la
República, lo cual representa una oportuni-
dad para que desarrolle sus descargos y, con
ello, pueda ejercer su derecho de defensa y a
ser oído desde ese momento. Asimismo, tal
dispositivo brinda al Presidente de la Repú-
blica la oportunidad de defenderse oral-
mente en la sesión del Pleno del Congreso,
la misma que tiene que programarse entre el
tercer y décimo día posterior a la admisión
de la moción. Sobre ello, el plazo de diez días
parece ser razonable para formular la defensa
de la investidura presidencial, a diferencia del
plazo mínimo de tres, el cual –frente a atri-
buciones complejas que se realicen respecto a
una alegada incapacidad moral– puede cons-
tituir un tiempo bastante corto para formu-
lar una correcta defensa. Más restrictiva aún,
y que en el caso concreto puede evidenciar
una vulneración al debido procedimiento y al
orden constitucional, es la posibilidad –a la
luz de una indebida interpretación del Regla-
mento del Congreso– de realizar la votación
inmediata del pedido de vacancia reciente-
mente admitido, supuesto en el que solo se
le brindaría horas para que el presidente de
la República plantee sus argumentos ante el
Pleno, pudiendo constituir una vulneración
al derecho a la defensa.
Sin perjuicio de lo señalado, los congresis-
tas –como parte de sus atribuciones genera-
les– o cualquier ciudadano pueden realizar
objeciones al desarrollo del procedimiento
parlamentario, aunque a nivel congre-
sal se ha comprendido que no existe obli-
gación alguna para que las mismas deban
ser motivadamente respondidas. Así, en el
marco del último procedimiento de vacan-
cia que se siguió en contra del Presidente de
la República, queda constancia de la presen-
tación de dos pedidos de improcedencia y
nulidad del procedimiento de vacancia, sin
que se evidencia que las mismas hayan sido
respondidas.
76 pp. 69-84 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
2. Procesos constitucionales
Los procesos constitucionales, en principio,
son extraordinarios y de urgencia. No obs-
tante, atendiendo a la especial afectación de
bienes constitucionales que se puede desa-
rrollar en el marco del procedimiento con-
gresal y a la incertidumbre de su duración
–que podría hacer que la afectación a un
derecho se vuelva irreparable–, tales proce-
sos se constituyen como vías ordinarias para
la resolución jurídica de este tipo de contro-
versias que presentan una alta carga política.
Atendiendo a ello, luego del impulso del ini-
cio del proceso de vacancia presidencial,
salió al debate la posibilidad de canalizar la
controversia sobre el debido desarrollo del
procedimiento de vacancia presidencial por
permanente incapacidad moral a través de
un proceso competencial. No obstante, tam-
bién salió a la luz la posibilidad de cuestio-
nar su desarrollo por medio de un proceso de
amparo, mecanismos que serán analizados
en las siguientes líneas.
2.1. Proceso de amparo y medida cautelar
Si bien no se ha presentado demanda de
amparo alguna sobre el tema que se viene
desarrollando –y que no tiene sentido alguno
presentarlo al haberse desestimado el pedido
de vacancia–, resulta pertinente analizar su
pertinencia para cuestionar el procedimiento
de vacancia presidencial en general. Al res-
pecto, del artículo 200 de la Constitución
Política del Perú se desprende que es posi-
ble interponer una demanda de amparo por
la afectación del debido procedimiento parla-
mentario. No obstante, el análisis de su admi-
sibilidad puede tener diferentes respuestas en
función al momento en el que se interpone la
demanda y a lo que cuestiona.
Al respecto, el Presidente de la República
pudo interponer tal demanda contra el
desarrollo del procedimiento de vacancia
 ESPECIAL

mientras se encontraba objeciones y, finalmente,

en trámite. No obstante, pueden votar en contra del
tal escenario trae como Si bien el caso amerita que pedido de vacancia, como
contrapartida que la deci-
se declare la sustracción de sucedió en la sesión del
miento parlamentario de la materia (al no existir pro- de setiembre de 2020.
sión de iniciar un procedi- Pleno del Congreso del 18

por sí no hace que la afec- cedimiento de vacancia en

tación a los derechos se trámite), estará en el TC la
Otro panorama lo cons-
torne en irreparable, más decisión de emitir o no un pro-
tituye el presentar una
demanda de amparo con-
aún cuando existen meca- nunciamiento que delimite los
tra la decisión del Con-
nismos para cuestionar
alcances del procedimiento greso de vacar al Presi-
Presidente de la República de vacancia por incapacidad
la posibilidad de vacar al
dente de la República,
en el marco del procedi- moral permanente contra el
respecto del cual los jue-
miento congresal, como Presidente.
ces constitucionales (y de
ser el caso, el Tribunal
se precisó anteriormente.
Constitucional) deberán
En ese sentido, podría
analizar si se aplica o no la sustracción de la
declararse la improcedencia de la demanda
materia. Por otro lado, un probable pronun-
de amparo por no agotarse la vía previa,
ciamiento que declare fundada la demanda
conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del
tendría que evaluar si corresponde declarar la
Código Procesal Constitucional, no habiendo
nulidad de la decisión de vacar al presidente e
fundamento que exima al demandante del
inclusive de la convocatoria a nuevas eleccio-
cumplimiento de tal requisito, conforme a lo
nes presidenciales, conforme a lo dispuesto
previsto en el artículo 46 del Código referido.
en el artículo 115 de la Constitución Polí-
Asimismo, si bien en el marco del desarrollo
tica del Perú, lo cual podría impactar inten-
jurisprudencial del Tribunal Constitucional
samente no solo al erario público (puesto que
se viene construyendo una suerte de admi-
para entonces se pudo haber ejecutado presu-
sibilidad o firmeza sobrevenida (sentencia
puesto para el proceso electoral), sino tam-
sobre la prisión preventiva de Keiko Fuji-
bién al debido desarrollo de las competen-
mori, 2019, fundamento jurídico 4), lo cierto
cias de las entidades estatales y a las medidas
es que la misma aún está en formación y,
adoptadas por la sociedad civil (especial-
por ahora, solo refiere al desarrollo del pro-
mente, las agrupaciones políticas).
ceso de hábeas corpus contra resoluciones
judiciales. Sin perjuicio de lo señalado, hay que tomar
en cuenta que en el marco de un proceso de
Un supuesto distinto radica en plantear la amparo, el enfoque de cuestionamiento al
demanda contra el potencial escenario de procedimiento de vacancia tiene que estar
vacancia presidencial bajo el argumento que vinculado a la afectación de derechos fun-
es una amenaza cierta e inminente, lo cual damentales, no debiéndose centrar el análi-
–definitivamente– no tiene mayor sustento sis en el conflicto de competencias entre los
puesto que el solo inicio del procedimiento poderes Ejecutivo y Legislativo. En caso con-
de vacancia y su desarrollo no necesaria- trario, el órgano jurisdiccional podría apli-
mente llevará a la vacancia del Presidente car la causal de improcedencia contenida en
de la República, más aún si consideramos el inciso 9 del artículo 5 del Código Procesal
que los congresistas pueden expresar sus Constitucional.

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84 77
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Asimismo, es importante considerar que, en
cualquiera de los supuestos analizados, en caso
exista duda razonable –por parte del juez– de
admitir o no la demanda, se debe apelar el
principio in dubio pro actione para admitirla.
Finalmente, si bien es posible solicitar una
determinada medida cautelar de suspensión
de actos, el análisis de apariencia del dere-
cho, peligro en la demora y razonabilidad de
la medida tendrá que considerar los funda-
mentos desarrollados en el presente apartado.
2.2. Proceso competencial y medida caute-
lar
De conformidad con el artículo 202 de la
Constitución Política del Perú, y lo desarro-
llado por el Código Procesal Constitucional,
es posible iniciar un proceso competencial
para la defensa de las competencias de los
poderes del Estado.
Asimismo, conforme a lo desarrollado por el
artículo 109 y 110 del Código Procesal Cons-
titucional, queda claro que el conflicto de com-
petencia se da respecto a actos u omisiones, no
desprendiéndose que el mismo pueda formu-
larse contra amenazas al orden competencial.
Tomando en consideración lo antes expuesto, y
que el Poder Ejecutivo ha iniciado un proceso
competencial y solicitado una medida caute-
lar que fue declarada improcedente, conviene
analizar las piezas procesales disponibles,
poniendo especial énfasis en la argumentación
desarrollada por el Tribunal Constitucional.
A. La demanda competencial
La demanda competencial presentada por
la Procuraduría Pública Especializada en
3 Véase fundamento 17 de la demanda competencial interpuesta por la Procuraduría Pública Especializada en Mate-
ria Constitucional del Poder Ejecutivo. Disponible en http://gacetacivil.com.pe/documentos/DemandaCoMpeten-
cial_14092020.pdf
4 Expedida en el marco del procedimiento de cumplimiento de la sentencia de la Corte IDH sobre el caso Durand
y Ugarte vs. Perú.
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Materia Constitucional en representación
del Poder Ejecutivo fue presentada poste-
riormente a la admisión a trámite del pedido
de vacancia y con anterioridad a la decisión
del Pleno del Congreso de la República de no
vacar al Presidente de la República.
Hecha la precisión, es más fácil comprender
que lo que se cuestionó –antes que una ame-
naza– fueron los siguientes actos del Con-
greso de la República:
i) la admisión a trámite de una moción de
vacancia contra el presidente de la Repú-
blica por permanente incapacidad moral
(Moción de Orden del Día Nº 12090),
aprobada por el Pleno del Congreso el
viernes 11 de setiembre de 2020; y
ii) el desarrollo del procedimiento de
vacancia según lo previsto en el artículo
89-A del Reglamento del Congreso de la
República, como resultado de la admisión
a trámite de la moción.
Conforme a ello, con la demanda se solicitó al
Tribunal Constitucional que declare la nuli-
dad de la admisión a trámite de la Moción
de Orden del Día Nº 12090, así como de los
actos siguientes desarrollados por el Con-
greso de la República con base en esta deci-
sión, debiéndose archivar de forma definitiva
el procedimiento de vacancia3.
Como parte de la fundamentación, la demanda
hace referencia a los estándares interame-
ricanos sobre el debido procedimiento con-
gresal y a un pronunciamiento específico de
la Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos en el marco de una medida provisional4
que dispuso el archivo de un procedimiento

de acusación constitucional que se venía
siguiendo contra cuatro magistrados del Tri-
bunal Constitucional5.
Asimismo, se hace referencia a los princi-
pios de separación de poderes propiamente
dicho, al de balance de poderes, de coope-
ración y de solución democrática, los cuales
–según su fundamentación– deben ser apli-
cados a este tipo de conflictos6 atendiendo
que en el presente caso:
25. (...) el uso indebido por parte del Con-
greso de la República de su competen-
cia respecto a la vacancia presidencial
por permanente incapacidad moral con-
traviene el principio de separación de
poderes, desde la perspectiva de la sepa-
ración propiamente dicha y del balance
entre poderes, por cuanto la consecuencia
de ese ejercicio indebido es evitar que el
Presidente de la República pueda dirigir
la política general del Gobierno durante
el período para el cual ha sido elegido por
votación popular, distorsionando el obje-
tivo de la competencia prevista en el ar-
tículo 113, inciso 2, de la Constitución y
convirtiéndola en un mecanismo de con-
trol político y sanción, que distorsiona el
sistema de pesos y contrapesos entre el
Congreso y el Poder Ejecutivo (Demanda
competencial, 2020, f. j. 25).
En ese sentido, la competencia que sería
menoscabada es aquella referida a dirigir
y ejecutar la política general del Gobierno
durante el período por cuál ha sido elegido
presidente de la República, el mismo que se
encuentra contenido en el artículo 118 inciso
3) de la Constitución Política del Perú. En
ese sentido sí es que se activa un mecanismo
5 Véase fundamento 18 al 22 de la demanda competencial interpuesta por la Procuraduría Pública Especializada en
Materia Constitucional del Poder Ejecutivo.
6 Véase fundamento 23 y 24 de la demanda competencial interpuesta por la Procuraduría Pública Especializada en
Materia Constitucional del Poder Ejecutivo.
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84
ESPECIAL
constitucional que haga que tal periodo con-
cluya antes de lo debido, debe observarse
determinadas garantías de fondo y forma
(Demanda competencial, 2020, f. j. 27 al 29).
Asimismo, se pone especial énfasis en que el
artículo 117 de la Constitución constituye una
garantía para que el Presidente la República
pueda realizar sus competencias durante el
periodo en el cual fue elegido, establecién-
dose que este solo puede ser acusado por
motivos precisados constitucionalmente, los
cuales son de extrema gravedad (Demanda
competencial, 2020, f. j. 30).
En lo que concierne a la debida forma cómo
se debe interpretar la incapacidad moral per-
manente, se considera que la misma tiene
que ser la más objetiva posible. Para susten-
tar ello, se precisa que el artículo 113 de la
Constitución –que establece los supuestos
por los cuales vaca el cargo de Presidente de
la República– se encuentra en el apartado
referido a la presidencia de la República y no
se contempla como un mecanismo de control
político del Congreso hacia el Poder Ejecu-
tivo. Asimismo, las causales de vacancia son
objetivas (muerte del Presidente de la Repú-
blica, permanente capacidad física, renuncia
a salir del territorio nacional sin permiso del
Congreso o no regresar a él dentro del plazo
fijado o destitución tras haber sido sancio-
nado por alguna de las infracciones mencio-
nadas en el artículo 117 de la Constitución),
debiendo interpretarse la vacancia por per-
manente incapacidad moral como una causal
objetiva, proponiendo que:
38. (...) En este sentido, le corresponde
garantizar que se aplique cuando real-
mente el presidente de la República no
79
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
pueda ejercer el cargo y culminar el man-
dato de cinco años para el cual fue ele-
gido. Es una intervención orientada a
garantizar la permanencia en el cargo
de la persona que ha sido elegida por la
ciudadanía.
39. Por ende, la causal de permanente
incapacidad moral no puede ser empleada
por el Congreso de la República como un
mecanismo de control político del Poder
Ejecutivo y como una vía para impedir la
continuidad del mandato presidencial de
cinco años, forzando una sucesión pre-
sidencial. No puede ser empleada para
evaluar acciones u omisiones del Presi-
dente de la República durante el periodo
de Gobierno.
Conforme a lo desarrollado, los argumen-
tos que se brinda a favor de la defensa de los
intereses del Poder Ejecutivo son evidente-
mente jurídicos-constitucionales.
B. Admisibilidad de la demanda
Por medio del auto del 17 de setiembre del
2020, el Tribunal Constitucional admitió la
demanda competencial, haciendo suyos los
argumentos brindados por la Procuradu-
ría Pública Especializada en Materia Cons-
titucional, verificando el cumplimiento de
los elemento subjetivo y objetivo que todo
proceso competencial debe atender. Este auto
fue suscrito por seis de siete magistrados, no
adhiriéndose el magistrado Ernesto Blume,
quien emitió un voto singular en el que
expresa las razones por las cuales la demanda
debe ser declarada improcedente.
En el voto singular en mención podemos ver
que el magistrado hace referencia a algunos
7 Véase los fundamentos jurídicos 18 al 20 del voto singular del magistrado Ernesto Blume en el auto admisorio del
Exp. Nº 00002-2020-CC/TC.
8 Véase los fundamentos jurídicos 21 al 26 del voto singular del magistrado Ernesto Blume en el auto admisorio del
Exp. Nº 00002-2020-CC/TC.
80 pp. 69-84 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
presupuestos propios del análisis de admisibi-
lidad de un proceso competencial, los cuales
son aplicables al caso. No obstante, en el fun-
damento 14 de su voto, indebidamente realiza
un pronunciamiento propio de un análisis de
fondo al responder la pregunta: “¿El Congreso
de la República al iniciar un procedimiento de
vacancia invocando la causal contenida en el
artículo 113, inciso 2 de la Constitución contra
el presidente de la República, menoscaba las
atribuciones del Poder Ejecutivo?”.
Sin perjuicio de ello, hay precisiones del
magistrado Blume que son atendibles al
corresponder al análisis de procedencia de
una demanda competencial, las cuales paso
a precisar:
a) En lo referente al análisis subjetivo de
procedencia, la demanda sería improce-
dente porque plantearía –antes que una
defensa de las competencias del Poder
Ejecutivo– una defensa del gobierno,
recaído temporalmente en el señor Mar-
tín Vizcarra7.
b) La demanda en el fondo cuestiona la
posibilidad de vacar al Presidente de la
República, como una potencial amenaza,
lo cual no tiene cabida en un proceso
competencial8.
Para el magistrado en mención no existe
duda que la demanda competencial debe ser
declarada improcedente, por lo que resulta
correcto no invocar, desarrollar ni aplicar el
principio de in dubio pro actione.
C. La medida cautelar
La Procuraduría Pública Especializada en
Materia Constitucional, bajo sustento del
cumplimiento de los elementos de apariencia

del derecho, peligro en la demora y razonabi-
lidad de la medida, solicitó:
• La suspensión de los efectos de la admisión
a trámite de la moción de vacancia del presi-
dente de la República por permanente inca-
pacidad moral (Moción de Orden del Día
Nº 12090), aprobada por el Pleno del Con-
greso el viernes 11 de setiembre de 2020.
• La suspensión del procedimiento de
vacancia previsto en el artículo 89-A del
Reglamento del Congreso de la República
originado como consecuencia de la admi-
sión a trámite de la moción de vacancia
señalada en el párrafo anterior.
Fundamento de la improcedencia
No debe analizarse el cumplimiento de los requisitos
para otorgar una medida cautelar puesto que la
demanda debió declararse improcedente.
No se ha acreditado la apariencia del derecho.
Si bien se ha acreditado la apariencia del derecho,
no existe peligro en la demora.
No tengo los elementos suficientes para decir
que esta división de posturas en el marco de
un proceso competencial representa –en sí
misma– un problema institucional o para la
futura resolución de controversias de espe-
cial relevancia nacional. Más aún si conside-
ramos que, en los últimos años, más allá que
en los casos importantes el Tribunal Cons-
titucional ha brindado respuestas divididas,
luego de la toma de su decisión, las institu-
ciones se acoplan lo resuelto.
Se podría decir, que una posición dividida
en el seno del máximo intérprete de la Cons-
titución puede traer problemas para la for-
mulación de un precedente, no obstante
–realmente– esta es una afirmación que re-
quiere un estudio proyectivo, lo cual resulta
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84
ESPECIAL
Si bien tal pedido fue –finalmente– dene-
gado, conviene analizar las posturas de los
magistrados del Tribunal Constitucional,
puesto que de ello se evidencia una divi-
sión de pareceres. Al respecto, de los siete
miembros, solo dos (los magistrados Espi-
nosa-Saldaña y Ramos Núñez) consideraron
que la solicitud cautelar debía ser concedida,
mientras que cinco estuvieron a favor de la
declaratoria de improcedencia. Estos últimos
votos no se fundamentaban en los mismos
motivos, pudiéndose evidenciar hasta tres
posturas a favor de la improcedencia caute-
lar, como se puede advertir en el siguiente
cuadro:
Votos
Magistrado Blume Fortini
Dos (magistrados Sardón de Taboada y Ferrero Costa)
Dos (magistrados Ledesma Narváez y Miranda Canales)
poco conveniente al analizar el precedente el
mismo que se forma y evidencia con la prác-
tica continua en el tiempo, en un mismo sen-
tido y ante controversias similares.
Sin perjuicio de que parece que una respuesta
dividida del Tribunal Constitucional –por
ahora– no tiene mayor repercusión negativa,
esto no es óbice para analizar los fundamen-
tos que expresa en sus resoluciones y votos.
Empecemos por las posturas que están a
favor de la improcedencia.
El magistrado Blume considera que la solici-
tud debe ser denegada porque la demanda es
improcedente, por ello no debería –siquiera–
analizarse los elementos de apariencia del
derecho, peligro en la demora y razonabilidad
de la medida, siendo una postura coherente.
81
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
Por otro lado, los magistrados Sardón y
Ferrero consideran que no se cumple con el
elemento de apariencia del derecho. No obs-
tante, no queda clara la fundamentación. Para
empezar, precisa que “[e]l Ejecutivo pide que
el Tribunal Constitucional defina en qué con-
siste la permanente incapacidad moral a la
que se refiere el artículo 113, inciso 2, de la
Constitución”. No obstante, ello no forma
parte de la solicitud cautelar, la misma que
pide la suspensión de dos actos y no la reali-
zación de una determinada definición.
Por otro lado, el voto de los magistrados Sar-
dón y Ferrero precisa que “[p]ara dar una
medida cautelar, “la verosimilitud del dere-
cho invocado” tiene que ser abrumadora, lo
que no sucede en el presente caso”, lo cual al
ser solo una afirmación sin mayor sustento,
parece que sugiere –en el marco de un pro-
cedimiento cautelar– que se acredite que la
afectación a una competencia constitucional
sea evidente, lo cual corresponde a un análi-
sis de fondo, exigencia que –en caso se haya
vacado al Presidente de la República– pudo
representar una afectación a la tutela proce-
sal efectiva del orden competencial.
En distinto tenor, los magistrados Ledesma
y Canales consideran que si bien se ha acre-
ditado la apariencia del derecho, no se ha
demostrado fehacientemente el peligro en la
demora. No obstante, la magistrada Ledesma,
va un poco más allá, indicando –aunque no
como razón principal– que no se cumple con
este elemento porque los voceros de la ban-
cada y actores políticos relevantes ya expre-
saron que votarán en contra de la vacancia
(fundamento jurídico 34 de la ponencia). Esta
postura ha sido ampliamente objetada por
los magistrados Ferrero, Sardón, Espinosa-
Saldaña y Ramos. Así, el magistrado Ramos
Núñez, en su voto, precisa:
Encuentro deficiente esta argumentación
por dos motivos centrales: i) carece de
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certeza empírica; y ii) de un modo u otro
o para bien o para mal, pretende vincu-
lar a los congresistas a asumir posturas
de manera previa al diálogo, el calor del
debate, la eventual presencia del jefe de
Estado y el intercambio de opiniones en
el recinto parlamentario.
En un sentido similar, el magistrado Espi-
nosa-Saldaña precisa que resulta cuestio-
nable afirmar que no existe peligro en la
demora, puesto que:
4. Además, se había planteado votar
la vacancia presidencial justo al día
siguiente en que se convocó al Tribunal
Constitucional para emitir una opinión
al respecto. La urgencia o el peligro en
la demora era también un requisito cum-
plido. Alegar, como lo hace el voto de
mayoría, que las declaraciones de algu-
nos líderes políticos señalaban que no se
obtendrían los votos para materializar
una vacancia presidencial no es, con todo
respeto, un elemento a tomar en cuenta
en esta situación. Nosotros somos jue-
ces y juezas que resuelven conforme a
Derecho. El chisme, el rumor o la espe-
culación de un(a) respetable líder(eza)
político(a) no es fuente de Derecho.
2.3. Retos ante un futuro pronunciamiento
sobre el fondo de la demanda compe-
tencial
Habiéndose rechazado la solicitud de medida
cautelar y admitida la demanda competen-
cial, corresponde que se conteste la demanda,
se desarrolle la audiencia y que el Tribunal
Constitucional emita un pronunciamiento
final. Si bien el que el Congreso haya votado
en contra de la vacancia presidencial amerita
que se declare la sustracción de la materia (al
no existir procedimiento de vacancia en trá-
mite) estará en el Tribunal Constitucional la
decisión de emitir o no un pronunciamiento
que pueda delimitar constitucionalmente los

alcances del procedimiento de vacancia por
incapacidad moral permanente del presi-
dente de la República. Asimismo, represen-
tará también un reto que la decisión que de
por concluido el proceso (así como su funda-
mentación) pueda tener la adhesión mayori-
taria de los magistrados del Tribunal Cons-
titucional y no sean fundamentos dispares
que solo coincidan en los puntos resolutivos
y que en nada contribuyan en la futura reso-
lución de controversial similares.
VII. CONCLUSIONES
- Dependiendo de los actores y el escena-
rio, el debate sobre la vacancia presiden-
cial en el Perú puede ser más jurídico o
político. Siendo el escenario ideal para
las apreciaciones primordialmente políti-
cas el ámbito del debate congresal y, para
lo esencialmente jurídico, el desarrollo de
los procesos constitucionales.
- Entre los mecanismos procesales exis-
tentes para cuestionar jurídicamente los
actos desarrollados en el marco del proce-
dimiento de vacancia contra el Presidente
de la República podemos encontrar al pro-
ceso de amparo y al competencial. No obs-
tante, para la admisibilidad de las corres-
pondientes demandas debe atenderse a las
particularidades de cada uno de tales pro-
cesos, no siendo correcto plantear idénti-
cos cuestionamientos en ambas vías.
- Sin perjuicio de algunos problemas que
puedan advertirse en la argumentación,
es correcta la forma cómo el Tribunal
Constitucional viene abordando el pro-
ceso principal. No obstante, la argumen-
tación para denegar la solicitud cautelar
lejos de traer respuestas presenta muchas
preguntas, no quedando clara la oportu-
nidad en la cual se puede solicitar tales
medidas frente al desarrollo del procedi-
miento de vacancia presidencial por inca-
pacidad moral permanente.
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 69-84
ESPECIAL
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CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

El procedimiento de vacancia presidencial

y un proceso competencial pendiente
de ser resuelto
Algunos elementos para analizar

José Rodolfo NAUPARI WONG* **

El autor participa en el debate en torno al procedimiento de vacancia y la causal de incapa-

cidad moral permanente llevado a cabo recientemente en contra del Presidente de la Repú-

RESUMEN
blica. De tal manera, aborda las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, el impacto de
la vacancia presidencial en contraste con la disolución del Parlamento y la naturaleza del
procedimiento de vacancia por incapacidad moral. Asimismo, enfatiza en la relevancia de
un pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la causal de vacancia mencionada y
la propuesta de reforma del artículo 117 de la Constitución en torno a la ampliación de los
supuestos de procedencia de acusaciones constitucionales contra el Presidente.

ii PALABRAS CLAVE presidencial presentada por el entonces par-

Vacancia presidencial / Proceso competencial /
Acusación constitucional / Incapacidad moral
Recibido : 08/10/2020
Aprobado : 10/10/2020
I. INTRODUCCIÓN
Durante el último periodo de mandato repre-
sentativo para el que fue elegida la fórmula
tido político Peruanos por el Kambio, en las
elecciones generales 2016, el procedimiento
de vacancia presidencial ha sido una figura
recurrente.
Tres procedimientos de vacancia presiden-
cial por incapacidad moral (dos con decisio-
nes denegatorias y uno que no concluyó) y
uno por renuncia es una muestra de ello.
El último procedimiento de vacancia presi-
dencial por incapacidad moral no quedó en el

* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Egresado de la Maestría en Derecho Constitucional y
Derechos Humanos de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Asesor de la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso de la República en el periodo 2016-2018.
** Los comentarios contenidos en el presente artículo se efectúan a título estrictamente personal.

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CONSTITUCIONAL

plano del discurso político, sino que se tras-
ladó al ámbito jurisdiccional. Luego de admi-
tida la moción de vacancia contra el señor
Martín Vizcarra Cornejo, Presidente de la
República, el Poder Ejecutivo decidió plan-
tear una demanda competencial contra el
Congreso de la República.
Dicha demanda competencial fue admitida
por el Tribunal Constitucional, por lo que
el intérprete final de la Constitución Polí-
tica deberá pronunciarse en torno a dicho
procedimiento y, para ser más precisos, a la
causal de vacancia por incapacidad moral
permanente.
En las siguientes líneas se tratará de plantear,
a manera de sugerencia, algunas compara-
ciones, elementos y reflexiones que podría
considerar el Tribunal Constitucional al emi-
tir la sentencia correspondiente.
II. VACANCIA PRESIDENCIAL Y RE-
LACIONES ENTRE PODER EJECU-
TIVO Y PODER LEGISLATIVO
A nuestro juicio, la vacancia presidencial no
puede ser vista de manera aislada o indepen-
diente de las relaciones que existen entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, por-
que es el Parlamento el que la declara (entién-
dase, la vacancia) y porque podría ser enten-
dida como uno de los correlatos o símiles
a la disolución constitucional del Congreso
de la República, ya que en ambos casos
podría derivarse la convocatoria a un pro-
ceso electoral (la vacancia presidencial, en
caso se revele el impedimento permanente
o se declare la vacancia de todos los inte-
grantes de la fórmula presidencial; y la diso-
lución constitucional, en caso se deniegue
la confianza o se censure a dos gabinetes
ministeriales).
En ese sentido, estimamos que un primer
elemento que debiera considerar el Tribu-
nal Constitucional es la configuración de los
dos poderes públicos y la forma cómo ambos
acceden al poder.
En el caso del Presidente de la República,
este es elegido como parte de una fórmula
integrada por tres (3) personas y que es pre-
sentada por una determinada organización
política: presidente, primer y segundo vice-
presidentes de la República. Independiente-
mente de ello, y más allá que carezca de res-
ponsabilidad política (como regla general1),
el Poder Constituyente atribuye funciones
específicas al Presidente de la República, no
a la fórmula presidencial en su conjunto. Tan
es así que la Constitución Política prevé en su
artículo 115 que “Cuando el Presidente de la
República sale del territorio nacional, el Pri-
mer Vicepresidente se encarga del despa-
cho. En su defecto, lo hace el segundo vice-
presidente” (énfasis agregado), es decir, no
les atribuye plenamente, ni siquiera durante
dicho periodo de tiempo, todas las funcio-
nes inherentes al cargo de Presidente de la
República.
En ese contexto se tiene que el procedimiento
de vacancia es personalísimo e individua-
lizado. Las causales previstas en la Cons-
titución Política recaen única y exclusiva-
mente en el Presidente de la República en
funciones, no en toda la fórmula presidencial.
Por su parte, en el caso del Congreso de la
República es preciso indicar que se trata de
una entidad compuesta por ciento treinta

1 Al respecto, habría que recordar que el artículo 120 de la Constitución Política establece que “Son nulos los actos
del Presidente de la República que carecen de refrendación ministerial”, lo cual resulta concordante con el extremo
del artículo 128 que prevé que “Los ministros son individualmente responsables por sus propios actos y por los
actos presidenciales que refrendan” (énfasis agregado).

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(130) integrantes, es decir, nos encontramos
ante un órgano colegiado. Los congresistas
son elegidos por distrito electoral múltiple
y, en abstracto, podría sostenerse que repre-
sentan el pluralismo político y la democra-
cia representativa en el sentido de que con-
f luyen en ella representantes de distintas
circunscripciones electorales (departamen-
tos, como regla general, a los que habría que
adicional a la provincia constitucional del
Callao, Lima provincias y el distrito elec-
toral especial de peruanos residentes en
el exterior) y de distintas organizaciones
políticas.
El ejercicio de las funciones del Congreso de
la República, por tanto, a diferencia de lo que
ocurre con la Presidencia de la República, no
es individualizado, sino más bien colegiado e
institucional (nuevamente, como regla gene-
ral). Las normas son emitidas por el Parla-
mento como institución o poder público. El
control político, en la modalidad de censu-
ras de ministros y gabinetes en particular (sin
que ello implique desconocer las interpela-
ciones e invitaciones a informar) es ejercido
de manera colectiva a través del Pleno del
Congreso de la República. La función de fis-
calización, ciertamente, puede ejercerse de
manera individualizada 2 , pero también de
manera colectiva3 a través de investigaciones
que lleven a cabo comisiones ordinarias (con
o sin facultades de comisión investigado-
ras) o comisiones especialmente constitui-
das para tal fin.
En ese sentido, estimamos que se debe eva-
luar que el impacto de una vacancia pre-
sidencial, en tanto una configuración per-
sonalizada de las funciones que el Poder
Constituyente le atribuye al Presidente de la
República, no sería el mismo que el impacto
de la vacancia de uno o más congresistas, en
la medida que las funciones del Congreso
como poder público son ejercidas, por el pro-
pio diseño constitucional de la institución, de
manera colegiada o colectiva.
III. VACANCIA PRESIDENCIAL Y DI-
SOLUCIÓN CONSTITUCIONAL DEL
PARLAMENTO
Otro elemento, ya más a nivel del caso con-
creto, que podría considerar el Tribunal
Constitucional es el impacto que puede gene-
rarse en caso de vacancia sucesiva de todos
los integrantes de la fórmula presidencial, en
comparación con la disolución constitucional
del Parlamento.
En el caso de la disolución constitucional del
Congreso de la República, el artículo 134 de
la Constitución Política4 prevé una regulación
específica con relación a las consecuencias

2 El artículo 96 de la Constitución Política indica en su primer párrafo que “Cualquier representante al Congreso
puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central
de Reserva, a la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, a los
Gobiernos Regionales y Locales y a las instituciones que señala la ley, los informes que estime necesarios”.
3 Efectivamente, el artículo 97 de la norma fundamental establece lo siguiente:
“Artículo 97.- El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obliga-
torio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos
apremios que se observan en el procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier información, la cual puede
implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la
intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales”.
4 Literalmente, el artículo 134 de la Constitución Política de 1993 establece lo siguiente:
“Artículo 134.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o
negado su confianza a dos Consejos de Ministros.

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jurídicas que ello implica y los límites a la
potestad presidencial para tomar dicha deci-
sión (entiéndase, la disolución). En primer
lugar, precisa el tipo de elección que debe lle-
varse a cabo: elecciones para un nuevo Con-
greso. En segundo lugar, se contempla de
manera específica un plazo en el cual debe
llevarse a cabo tales elecciones: cuatro meses
después de la fecha de la disolución. En ter-
cer lugar se prohíbe la disolución del Parla-
mento en el último año de su mandato repre-
sentativo, así como en el marco de un estado
de sitio. A ello habría que adicionar que el ar-
tículo 136 de la norma fundamental precisa
el periodo para el cual serían elegidos los
nuevos congresistas: aquel que sea necesario
para completar el periodo constitucional para
el que habían sido elegidos los congresistas
disueltos en el marco de un proceso electoral
de calendario fijo.
En el caso de la vacancia presidencial, en
concreto, si es que se declara la misma tanto
del presidente como de los vicepresidentes,
el Poder Constituyente no ha sido del todo
claro. Efectivamente, el artículo 115 de la
Constitución Política se limita a señalar que:
Por impedimento temporal o permanente
del Presidente de la República, asume
sus funciones el primer vicepresidente.
En defecto de este, el segundo vicepre-
sidente. Por impedimento de ambos, el
presidente del Congreso. Si el impedi-
mento es permanente, el presidente del
Congreso convoca de inmediato a elec-
ciones. (Énfasis agregado)
En ese sentido, se tiene que, a diferencia de
la disolución constitucional del Parlamento,
es posible declarar la vacancia (por inca-
pacidad moral y renuncia, entre ellas) en el
último año del periodo de mandato repre-
sentativo del Presidente de la República.
Ello podría generar el escenario de que se
produzca la vacancia del último integrante
de la fórmula presidencial en el marco de
un proceso electoral convocado y en pleno
desarrollo, que es lo que hubiese ocurrido
de haberse producido la vacancia del actual
Presidente de la República, lo que genera-
ría la duda sobre cómo se podría dar cum-
plimiento al mandato de convocatoria inme-
diata a elecciones contenido en el artículo
115 de la Constitución Política: a) con un
decreto supremo de reafirmación o “recon-
vocatoria” al proceso electoral en curso;
b) con una revocación de la convocatoria a
elecciones primigenia y un decreto supremo
que convoque, nuevamente, a eleccio-
nes generales, lo que conllevaría material-
mente a una extensión del periodo de man-
dato representativo y de permanencia en el
cargo del Presidente de la República en fun-
ciones (quien fuera el Presidente del Con-
greso de la República al momento de pro-
ducirse la vacancia) si se aplican las normas
propias de las elecciones de calendario fijo
o convencionales; c) con una convocatoria
a elecciones presidenciales por un periodo
de cinco (5) años y una revocación parcial
de la convocatoria a “elecciones generales”,
excluyendo, precisamente, la presidencial;
o d) interpretando que en dichos supuestos

El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se
realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral pre-
existente.
No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funcio-
nes la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta.
No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario.
Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto”.

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(entiéndase, con un pro- causales son individuali-

ceso de elecciones gene-
rales ya convocado), no
re s u lt a de apl ica ción
dicho ext remo del ar-
tículo 115.
No precisa, tampoco, cuál
zables, las elecciones a las
La vacancia procura evitar que que debiera convocarse en
exista un vacío de poder, una virtud de lo previsto en el
parálisis en el ejercicio de tución Política serían úni-
artículo 115 de la Consti-
la función pública o que la camente elecciones presi-
entidad esté a cargo de una denciales y para completar

que debiera ser convo- persona que no se encuen-

sería el tipo de elección
el periodo constitucional
cada como consecuencia tra en capacidad (física, men-
para el que fueron elegi-
de la vacancia de todos los tal y moral) ni tiene la volun-
dos los integrantes de la
integrantes de la fórmula tad (renuncia) para ejercerlo
fórmula presidencial que
hubiesen resultado vaca-
presidencial, ni el periodo ni representarla (entiéndase,
dos. No obstante, se reco-
a la entidad).
para el que serían electas
noce que la falta de preci-
las nuevas autoridades, lo
sión en el citado precepto
que motivó, por ejemplo,
constitucional genera una
que la entonces señora congresista Patricia
incertidumbre que admite más de una inter-
Donayre Pasquel, cuando integraba el grupo
pretación y que debiera ser resuelta.
parlamentario Peruanos por el Kambio, pre-
sentase el Proyecto de Ley Nº 2574/2017- Otro elemento a resaltar es que el artículo 115
CR con la finalidad de que se precise que se de la norma fundamental tampoco prevé el
deben convocar a elecciones de presidente, plazo en el cual debieran llevarse a cabo tales
vicepresidentes y congresistas. elecciones, con lo que tendrían que aplicarse
Sobre el particular, consideramos que en la normas pensadas para elecciones convencio-
medida que: a) partimos de la premisa que la nales o de calendario fijo y no así extraordi-
vacancia presidencial puede equipararse por narias. ¿Ello que implicaría? Que en lugar de
sus efectos a la disolución constitucional del tener elecciones en cuatro meses, se tendría
Parlamento; b) en estricto las elecciones pre- elecciones en doscientos setenta (270) días
sidenciales y las elecciones congresales, así se calendario antes de la fecha de realización
convoquen en un mismo momento (en tanto del acto electoral como mínimo5, sino en un
elecciones de calendario fijo), son diferentes; año6, si se consideran las reglas no de convo-
y c) la vacancia presidencial se produce por catoria, sino de cierre del padrón electoral.
causales atribuibles o “imputables” a los inte- Expresado en otros términos, mayor tiempo
grantes de la fórmula, a tal punto que tales de inestabilidad política.

5 El artículo 82 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones establece en su primer párrafo que “La convocato-
ria a Elecciones Generales se hace con anticipación no menor a doscientos setenta (270) días de la fecha del acto
electoral”.
6 El artículo 201 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones, señala, entre otras cosas, que “En todos los pro-
cesos electorales, incluidos los previstos en la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones, en la Ley Nº 26864,
Ley de Elecciones Municipales y en la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales, el padrón electoral se cie-
rra trescientos sesenta y cinco (365) días calendario antes de la fecha de la respectiva elección, y comprende a
todas aquellas personas que cumplan la mayoría de edad hasta la fecha de realización del acto electoral corres-
pondiente” (énfasis agregado).

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Asimismo, se tiene que f ísico per manente que

la vacancia presidencial impida el desempeño nor-
puede presentarse aun Sería interesante que el TC mal de sus funciones”; por
bajo regímenes de excep-
reflexione sobre si la causal su parte, cuando regula
de vacancia por incapacidad
ción como un estado de las causales de suspensión
sitio, lo que no sería posi- se hace una referencia
ble en el caso de la disolu- moral permanente, podría ser expresa a la incapacidad
ción del Parlamento. considerada como una ‘san- mental, ya que el nume-
Las situaciones antes des- ción’ o si, por el contrario, ral 1 del artículo 25 prevé
critas permiten evidenciar se trata de la consecuencia literalmente que el ejerci-
que, en la medida que las jurídica que corresponde a cio del cargo de alcalde o
la constatación de un hecho
regidor se suspender “Por
consecuencias jurídicas
incapacidad física o men-
de la vacancia de todos los o a una decisión voluntaria tal temporal”.
del propio Presidente (renun-
integrantes de la fórmula
cia).
presidencial tienen una A ello habría que adicio-
regulación más laxa, si se nar que, al menos a nivel
la compara con la diso- normativo, el procedi-
lución constitucional del miento de vacancia y sus-
Congreso, el impacto de una vacancia pre- pensión de autoridades regionales y locales
sidencial del último integrante de la fórmula prevé que sea conocido por dos institucio-
sería mayor. nes distintas, lo que no ocurre en el caso de
la vacancia presidencial, ya que es procedi-
IV. VACANCIA POR INCAPACIDAD MO- miento es conocido única y exclusivamente
RAL Y GOBIERNOS REGIONALES Y
por el Congreso de la República.
LOCALES
Efectivamente, en el caso de las vacancias
Otro de los elementos que podría considerar
regionales y municipales, estas son vistas por
el Tribunal Constitucional es que ni a nivel
los consejos regionales y concejos municipa-
regional ni a nivel local se prevén como cau-
les respectivamente; contra dichas decisio-
sales de declaratoria de vacancia, la incapa-
nes es posible plantear un recurso de recon-
cidad moral permanente.
sideración o un recurso de apelación, siendo
Efectivamente, el numeral 2 del artículo 30 que los recursos de apelación son conocidos
de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobier- y resueltos por el Pleno del Jurado Nacional
nos Regionales, contempla como una de de Elecciones.
las causales de declaratoria de vacancia de
En el ámbito regional, habría que resaltar
gobernadores, vicegobernadores y conseje-
que, a nivel normativo, la vacancia del gober-
ros regionales, la “Incapacidad física o men-
nador y vicegobernador regional es vista por
tal permanente debidamente acreditada por
un órgano que pertenece a la misma entidad
el organismo competente y declarada por el
(gobierno regional) pero distinto a la gober-
Consejo Regional”.
nación, situación similar a lo que ocurre con
Por su parte, la Ley Orgánica de Municipa- la vacancia presidencial, que es declarada por
lidades contempla una redacción similar. El un agente externo: el Congreso de la Repú-
numeral 3 del artículo 22 prevé como causal blica. Asimismo, habría que destacar la refe-
de vacancia la “Enfermedad o impedimento rencia expresa a la incapacidad “mental” y no

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“moral” y a que esta debía ser acreditada por
un ente distinto a aquel encargado de resolver
el procedimiento de vacancia.
Con relación a las causales de vacancia
municipal, es preciso indicar que el Pleno del
Jurado Nacional de Elecciones, en la Reso-
lución N° 539-2013-JNE (caso Municipali-
dad Distrital de Jesús Nazareno, provincia
de Huamanga y departamento de Ayacucho),
a efectos de asumir competencia para decla-
rar, de manera directa (es decir, sin esperar el
pronunciamiento o tramitar el procedimiento
en sede municipal) la vacancia de una autori-
dad, distinguió entre las distintas causales, al
mencionar en el considerando 3 lo siguiente:
3. Al respecto, podría sostenerse que las
causales de declaratoria de vacancia, en
función del grado de discrecionalidad del
concejo municipal y del propio Jurado
Nacional de Elecciones para valorar el
hecho imputado, así como los documen-
tos que sirven de sustento a la pretensión,
podrían clasificarse en:
a) Objetivas. Las causales de muerte (ar-
tículo 22, numeral 1, de la LOM), asun-
ción de otro cargo proveniente de man-
dato popular (artículo 22, numeral 2, de
la LOM) y condena consentida o ejecu-
toriada por delito doloso con pena priva-
tiva de la libertad (artículo 22, numeral 6,
de la LOM).
b) Intermedia. Enfermedad o impe-
dimento físico permanente que impida
el desempeño normal de sus funciones
(debido a que si bien la certificación de
la enfermedad o el impedimento físico
y las características del mismo deberán
ser señaladas por una entidad pública
del sector salud, podrían no solo apor-
tarse certificados con resultados con-
tradictorios, sino que incluso podría
cuestionarse la validez del medio proba-
torio porque su obtención deviene de un
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ilícito penal) (artículo 22, numeral3, de
la LOM).
c) Subjetivas. Nepotismo (artículo 22,
numeral 8,de la LOM), restriccio-
nes de contratación o conflicto de inte-
reses (artículo 22, numeral 9, de la
LOM),inconcurrencia injustificada a tres
sesiones ordinarias consecutivas o seis
no consecutivas, durante tres meses (ya
que en el procedimiento se deberá evaluar
no solo la oportunidad de la presentación
de las justificaciones, de ser el caso, sino
también la propia razonabilidad y sus-
tento de la justificación expuesta) (ar-
tículo 22,numeral 7, de la LOM), causal
sobreviniente (artículo 22, numeral 10, de
la LOM), cambio de domicilio fuera de la
respectiva circunscripción municipal (ya
que, al existir domicilio múltiple, debe
existir certeza de que no cuente la auto-
ridad con ningún domicilio en la circuns-
cripción municipal) (artículo 22, nume-
ral 5, de la LOM), y ausencia de las res-
pectiva circunscripción municipal por
más de treinta días consecutivas sin auto-
rización del concejo municipal (ya que
debe acreditarse no solo la existencia de
la autorización del concejo así como la
oportunidad en la que esta se dio, sino
también la continuidad en la ausen-
cia de la circunscripción municipal) (ar-
tículo 22,numeral 4, de la LOM). (Énfa-
sis agregado)
En ese contexto, resultaría importante que
el Tribunal Constitucional evalúe si todas
las causales de vacancia presidencial son
de naturaleza “objetiva” o si es que existe
alguna (en concreto, la vacancia por inca-
pacidad moral permanente) de naturaleza
subjetiva.
Esta reflexión sobre el tipo o naturaleza de
las causales de vacancia presidencial no es
menor, puesto que si todas las causales serían
de naturaleza objetiva nos encontraríamos
91
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CONSTITUCIONAL

ante la mera constatación de un hecho, que
es lo que generaría una consecuencia jurí-
dica automática (entiéndase, la vacancia). Si
esto fuese así, no resultaría a nuestro juicio
necesario que se otorgue un plazo razonable
al Presidente de la República para que ejerza
su derecho de defensa, es más, no resulta-
ría imprescindible siquiera para la validez de
la decisión del Parlamento que se otorgue la
posibilidad de ejercer el derecho de defensa
técnica, ya que el análisis que debería efec-
tuar el Congreso se limitaría a evaluar si es
que se produjo el hecho (supuesto, si se pre-
fiere el término) o no.
En esa misma dirección, estimamos que
resultaría interesante que el Tribunal Cons-
titucional reflexione sobre si las causales de
vacancia, específicamente, la de incapacidad
moral permanente, podría ser considerada
como una “sanción” o si, por el contrario, se
trata de la consecuencia jurídica que corres-
ponde a la constatación de un hecho (muerte,
incapacidad física, salir del territorio nacio-
nal sin permiso o destitución) o a una deci-
sión voluntaria del propio Presidente de la
República (renuncia). A nivel de los gobier-
nos locales sí podría identificarse causales de
vacancia pasibles de ser consideradas como
sanciones, como serían los casos de nepo-
tismo y de infracción de normas y restriccio-
nes de contratación).
Otro elemento no menor sobre lo que, a nues-
tro juicio, debiera pronunciarse el Tribunal
Constitucional es sobre qué es lo que se per-
sigue con la vacancia del cargo de una auto-
ridad, no solo del Presidente de la República.
Queda meridianamente claro que la vacan-
cia incide en el derecho a ser elegido de la
autoridad vacada, en la medida que corta el
periodo de mandato representativo7, por lo
que sus causales deben ser interpretadas de
manera restrictiva; sin embargo, habría que
preguntarse sobre qué se busca garantizar,
cuál es la finalidad objetiva que se persigue
con la vacancia.
Desde nuestro punto de vista, la figura de
la vacancia lo que persigue es garantizar la
continuidad y normal desarrollo de las fun-
ciones de la entidad u órgano al que perte-
nece la autoridad o alto funcionario que sería
vacado. Es decir, procura evitar que exista
un vacío de poder, una parálisis en el ejerci-
cio de la función pública o que la entidad esté
a cargo de una persona que no se encuentra
en capacidad (física, mental y atendiendo a la
literalidad del artículo 115 de la Constitución
Política, moral) ni tiene la voluntad (renun-
cia) para ejercerlo ni representarla (entién-
dase, a la entidad).
Si aquella es la finalidad objetiva que per-
sigue el procedimiento de vacancia, este no
debiera tomar mucho tiempo en ser resuelto.
Así se trate de causales subjetivas o que pue-
dan ser consideradas como una “sanción”, lo
que ameritará que se deba otorgar un plazo
a la autoridad o alto funcionario para que
ejerza su derecho de defensa y que el órgano
decisor se deba tomar un tiempo prudencial
para valorar los hechos y medios probatorios,
a efectos de realizar la operación de subsun-
ción; la duración del trámite de un proce-
dimiento de vacancia no podría extenderse

7 Así también lo entiende el Tribunal Constitucional, ya que en la STC Exp. N° 2730-2006-PA/TC (caso Arturo Cas-
tillo Chirinos), sostiene que “Y es que este Tribunal considera que el contenido constitucionalmente protegido del
derecho a ser elegido no agota su virtualidad en el acto mismo de votación, sino que se proyecta durante todo el
mandato, de modo tal que el impedimento o restricción de su ejercicio, fuera de las causas previstas en la Cons-
titución o en las normas legales compatibles con ella, suponen también una afectación del derecho y, consecuen-
temente, ingresa dentro de los alcances del artículo 31, in fine, de la Constitución, (…)” (fundamento jurídico 37)
(énfasis agregado).

92 pp. 85-100 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
 ESPECIAL

de manera desproporcio- de vigencia del mandato

nada. Por el contrario, representativo. En el caso
debiera preverse un proce- Sería importante que el TC de la incapacidad física o
dimiento célere en los tres
reflexione sobre si es que el mental, si es que la misma
Congreso debiera tener la
(3) niveles de gobierno, trasciende al periodo para
para obtener en el menor el cual fue elegida la auto-
periodo de tiempo posi- competencia para declarar ridad, no tendría sentido
ble un pronunciamiento la ‘incapacidad física’ del Presi- que se aplique una suspen-
definitivo. dente, máxime si su composi- sión, la cual es de natura-
Ahora bien, dicha fina- ción es política y no técnica. A leza temporal, puesto que
lidad objetiva que perse- nuestro juicio, debiera reco- se tiene certeza de que la
mendarse que la vacancia por
persona no podrá regresar
guiría la vacancia de una
a ejercer el cargo, es decir,
autoridad o alto funcio- dicho supuesto proceda solo que el apartamiento del
en aquellos casos en los cua-
nario, debiera conllevar
cargo será de naturaleza
les exista un informe de un
a que se evidencie que el
“definitiva”.
impacto de la vacancia del
titular de un órgano o enti- establecimiento público de En el caso de la incapa-
dad de titular unipersonal salud. cidad “moral”, a nuestro
(como es el caso del Presi- juicio también resultaría
dente de la República, suficiente que la perma-
gobernador regional o alcalde) es mayor en nencia se evalúe no en función del resto de
comparación con la declaratoria de vacan- vida del Presidente de la República, sino del
cia de una autoridad o alto funcionario que periodo de mandato representativo. Si es que
forma parte de un órgano colegiado (como a nivel penal (salvo los impedimentos perma-
serían los cargos de congresista, consejero nentes previstos en la Ley Orgánica de Elec-
regional o regidor). ciones) resulta viable la rehabilitación y ello
conlleva la posibilidad de volver a ejercer su
Otro elemento, ya relativo a la incapacidad
derecho a ser elegido (es decir, la posibili-
(física, mental o moral), que estimamos que
dad de asumir nuevamente el cargo de Presi-
el Tribunal Constitucional debiera reflexio-
dente de la República); si es que las sanciones
nar, es sobre cómo se debe interpretar el
políticas producto de la tramitación, valga
carácter “permanente” de dicha incapacidad.
la redundancia, de un juicio político, tam-
¿La permanencia se debe “medir” en fun-
bién son de naturaleza temporal, por lo que
ción al periodo de mandato representativo
superado el periodo de destitución es posible
o de la existencia misma del ser humano, es
postular para acceder al cargo de Presidente
decir, que no habría opción de “rehabilita-
de la República; resultaría a nuestro juicio
ción” o “restablecimiento” de la capacidad
innecesario que se exija, para la declarato-
perdida, que fue lo que ameritó o sustentó la
ria de vacancia presidencial, acreditar o, en
vacancia?
estricto, motivar, que la incapacidad moral
Sobre el particular, considerando la finali- acompañará a la persona hasta el fin de su
dad objetiva que persiguen los procedimien- existencia, más aún si se considera también
tos de vacancia desde nuestro punto de vista, que la “incapacidad moral” no se erige en un
estimamos que bastaría con que la “perma- impedimento constitucional ni legalmente
nencia” sea valorada en función al periodo establecido, ni temporal ni permanente, para

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CONSTITUCIONAL
postular al cargo de presidente o vicepresi-
dente de la República.
Finalmente, y a efectos de sistematizar el
marco normativo relacionado con la vacan-
cia de autoridades electas por voto popu-
lar, sería importante que el Tribunal Cons-
titucional pudiera reflexionar sobre si es que
el Congreso de la República debiera tener
la competencia para declarar la “incapaci-
dad física” del Presidente de la República,
máxime si su composición es política y no
técnica. A nuestro juicio, debiera recomen-
darse que la vacancia por dicho supuesto
proceda solo en aquellos casos en los cua-
les exista un informe de un establecimiento
público de salud, de una junta médica o, en
términos más generales, como ocurre con el
caso de la Ley Orgánica de Gobiernos Regio-
nales, de un “organismo competente”, que
acrediten dicha condición (entiéndase, de la
incapacidad física).
V. VACANCIA PRESIDENCIAL Y ORGA-
NISMOS CONSTITUCIONALES AU-
TÓNOMOS DE TITULARIDAD “UNI-
PERSONAL”
Otro elemento que podría considerar el Tri-
bunal Constitucional es que, por ejemplo, en
el caso de los miembros del Congreso de la
República, que evaluará si se configura la
causal de vacancia por incapacidad “moral”
permanente, no se hace referencia a dicho
tipo de incapacidad, sino más bien a una de
naturaleza “física” o “mental”.
Efectivamente, el artículo 15 del Reglamento
del Congreso de la República establece lo
siguiente:
8 Ley N° 26487, Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.
9 El artículo 366 de la Ley N° 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de
la Superintendencia de Banca y Seguros, establece literalmente lo siguiente:
“Artículo 366.- Faltas graves y remoción del superintendente, denuncias contra el superintendente y los super-
intendentes adjuntos
Constituyen faltas graves del Superintendente:
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Artículo 15.- El cargo de Congresista
es irrenunciable. Solo vaca por muerte,
inhabilitación física o mental permanente
que impida ejercer la función y por inha-
bilitación superior al periodo parlamenta-
rio o destitución en aplicación de lo que
establece el artículo 100 de la Consti-
tución Política.
Por su parte, si nos remitimos a los organis-
mos constitucionales autónomos de titulari-
dad unipersonal, podríamos evidenciar que,
como regla general, tampoco se prevé como
causal de vacancia del cargo a la incapacidad
“moral” permanente.
Así, por ejemplo, se tiene que la Ley
N° 26497, Ley Orgánica del Registro Nacio-
nal de Identificación y Estado Civil, prevé
en el literal c) del artículo 13, como causal
de vacancia del jefe, la “Incapacidad física
grave, temporal mayor de doce (12) meses”
(énfasis agregado).
En el caso de la Oficina Nacional de Proce-
sos Electorales se hace alusión a la incapa-
cidad mental, no así a la “moral”. Efectiva-
mente, el literal c) del artículo 14 de su Ley
Orgánica8 establece que el cargo de jefe del
organismo autónomo vaca por “Incapacidad
física grave, temporal mayor de doce meses
o permanente e incapacidad mental compro-
bada” (énfasis agregado).
En el caso de la Superintendencia de Banca,
Seguros y Administradoras Privadas de Fon-
dos de Pensiones, se tiene que su Ley Orgá-
nica9 no regula de manera literal la figura de
la vacancia, sino más bien faltas graves y la
remoción de su titular, no previéndose como
 ESPECIAL

falta o causal de remoción, la “incapacidad República el órgano encargado de declararla

moral permanente”.
Con relación a la Defensoría del Pueblo, se
aprecia que su Ley Orgánica10 hace referencia
al término “incapacidad permanente”, mas
no precisa el tipo, es decir, si es física, men-
tal o también “moral”. Literalmente, el ar-
tículo 4 de dicha Ley contempla lo siguiente:
Artículo 4.- El Defensor del Pueblo,
cesará por alguna de las siguientes causas:
(…)
3. Por muerte o incapacidad permanente
sobrevenida;
(…).
Cuestión distinta ocurre con la Contraloría
General de la República, habida cuenta que el
literal f) del artículo 30 de su Ley Orgánica11
contempla como causal de vacancia en el
cargo de Contralor General, la “falta de sol-
vencia e idoneidad moral y ética en el cargo”
(énfasis agregado); siendo el Congreso de la
(entiéndase, la vacancia).
El que sea posible declarar la vacancia del
Contralor General de la República por falta
de “idoneidad moral y ética en el cargo”
debiera llevar, a nuestro juicio, al Tribunal
Constitucional a absolver la interrogante
sobre por qué sí podría resultar viable ello
y no así la vacancia por “incapacidad moral
permanente” del Presidente de la República,
siendo que el nivel de afectación en el plano
de la “moral” sería más intensa en caso de tra-
tarse del Presidente de la República, máxime
si este personifica a la nación. En todo caso,
estimamos que el Tribunal Constitucional
podría ahondar sobre si corresponde y es
válido que se limite el ejercicio del derecho
a ser elegido (en concreto, que se suspenda
o declare la vacancia del cargo) en virtud de
conceptos jurídicos indeterminados que ten-
drían que ser dotados de contenido por parte
de órganos o entidades que no tengan una
composición o naturaleza jurídica, sino más

a) No adoptar las medidas necesarias para sancionar según corresponda, a quienes, sin contar con la autoriza-
ción correspondiente, realicen actividades propias de las empresas sujetas al control de la Superintendencia;
b) La infracción a las prohibiciones establecidas en el artículo 365;
c) No aplicar las sanciones a que se refiere el artículo 361, cuando cuente con la información debidamente com-
probada que le demuestre fehacientemente la infracción cometida.
La remoción del Superintendente la efectúa el Congreso, por propia iniciativa, o a solicitud del Poder Ejecutivo
en los siguientes casos:
1. Cuando, en el ejercicio de sus funciones, haya incurrido en falta grave debidamente comprobada y fundamen-
tada.
2. Cuando no concurriendo la causal prevista en el numeral anterior, se dicte contra él mandato firme de deten-
ción definitiva.
Cualquier denuncia penal que se formule contra el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Pri-
vadas de Fondos de Pensiones o contra los Superintendentes Adjuntos, deberá ser interpuesta directamente
ante el Fiscal de la Nación, quien será el único titular de la acción penal contra aquellos. En caso de que encon-
trara fundada la denuncia, el Fiscal de la Nación la presentará ante la Sala Especializada de la Corte Superior
de Lima, la que conocerá la materia en primera instancia. La sentencia podrá ser apelada ante la Corte Suprema
de Justicia de la República, quien actuará en calidad de instancia revisora y final.
El procedimiento dispuesto en el párrafo precedente también es de aplicación para los ex Superintendentes y ex
Superintendentes Adjuntos que sean denunciados penalmente a partir de la vigencia de la presente Ley, por la
presunta comisión de delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan
cesado en estas”.
10 Ley N° 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo
11 Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.

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CONSTITUCIONAL
bien política, como es el caso del Congreso
de la República.
VI. VACANCIA PRESIDENCIAL Y OTROS
PROCEDIMIENTOS PARLAMENTA-
RIOS “CONTRA” EL PRESIDENTE
DE LA REPÚBLICA
Estimamos que el Tribunal Constitucional
pudiera aprovechar la oportunidad para pre-
cisar que la vacancia presidencial es un pro-
ceso distinto a los procedimientos de acu-
sación constitucional que pudieran seguirse
contra el Presidente de la República.
El artículo 99 de la Constitución Política
prevé que corresponde a la Comisión Perma-
nente acusar, entre otros, al Presidente de la
República, por infracción de la Constitución
y por todo delito que cometan en el ejercicio
de sus funciones y hasta cinco años después
de que hayan cesado en estas. En el caso,
precisamente, del Presidente de la República
y, de manera más concreta, cuando este se
encuentra en el ejercicio del cargo es preciso
mencionar que dicho precepto normativo
debe ser interpretado de manera sistemática
con el artículo 117 de la norma fundamen-
tal que señala que solo procede acusarlo en
dicho periodo por traición a la patria; por
impedir las elecciones presidenciales, par-
lamentarias, regionales o municipales; por
disolver inconstitucionalmente el Congreso;
y por impedir su reunión o funcionamiento, o
los del Jurado Nacional de Elecciones y otros
organismos del sistema electoral.
Ello implica que así se identifique que el
Presidente de la República, antes de su asu-
mir el cargo, presuntamente haya come-
tido delitos o haya infringido la Consti-
tución Política en el ejercicio de otra función
pública, por ejemplo, con ocasión de su cargo
de congresista de la República o ministro de
Estado, este no podrá ser acusado constitu-
cionalmente (tanto en la modalidad de ante-
juicio como de juicio político). Ello conlleva
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también que así cometa delitos comunes o
delitos en el ejercicio de la función distin-
tos a aquellos que puedan subsumirse en los
supuestos contemplados en el artículo 117 de
la Constitución Política durante el periodo
de mandato representativo, el Presidente de
la República no podrá ser acusado consti-
tucionalmente, incluso en el supuesto que
sea captado en flagrancia delictiva. Es decir,
a nivel de acusaciones constitucionales, el
ordenamiento constitucional “aceptaría”
que la nación sea personificada por una per-
sona que, presuntamente, hubiera cometido
“delitos constitucionalizados” como tráfico
ilícito de drogas, lavado de activos, terro-
rismo, corrupción (en general, delitos contra
la Administración Pública), delitos contra la
humanidad o delitos que tienen como vícti-
mas, especialmente, a las mujeres (feminici-
dio, por ejemplo).
La vacancia presidencial, a diferencia de
la acusación constitucional, no cuenta con
un trámite mínimo en la Constitución Polí-
tica, solo se establecen los supuestos y
la entidad competente para declararla: el
Congreso de la República. Es a nivel del
Reglamento del Congreso que se precisa
que la vacancia presidencial por incapaci-
dad moral se tramita no como una “acu-
sación”, sino en mérito a la presentación
de una “moción de orden del día”. ¿Y qué
nos dice el Reglamento del Congreso de la
República sobre las mociones de orden del
día? Que “(…) son propuestas mediante las
cuales los congresistas ejercen su derecho
de pedir al Congreso que adopte acuer-
dos sobre asuntos importantes para los
intereses del país y las relaciones con el
Gobierno” (énfasis agregado).
Es en el citado Reglamento que se pre-
vén plazos y mínimo de votos para que se
declare la vacancia presidencial por la causal
de incapacidad moral permanente, que aten-
diendo a la rigurosidad del artículo 117 de la
 ESPECIAL

Constitución Política, se Es decir, que la dimensión

erige en una “válvula de “política” de la vacancia
escape” o como una forma El TC además de establecer presidencial se debe úni-
de “abrir” con un trámite
los límites para que proceda camente a que el Con-
la vacancia por incapacidad
más célere aún (si se lo greso de la República es
compara con la regulación un poder público de natu-
de los procedimientos de moral permanente, podría raleza “política”, puesto
acusación constitucional), exhortar al Parlamento a revi- que sus miembros son ele-
los supuestos, en con- sar y reformar el artículo 117 gidos por voto popular.
creto, los delitos comunes de la Constitución, a efec- De esa manera, dicha
y en el ejercicio de la fun-
tos de que se incluyan otros dimensión “política” no
supuestos de procedencia de
ción o infracciones cons-
titucionales, que podrían puede en modo alguno
motivar la remoción de un acusaciones constitucionales comprender ni legitimar
Presidente de la República contra el Presidente. que la vacancia presiden-
en funciones. cial por incapacidad moral
permanente sea declarada
Por ello, con ocasión de dicha distinción sin una debida motivación ni respeto al dere-
entre vacancia presidencial y acusación cons- cho al debido procedimiento (en particular, los
titucional, estimamos que el Tribunal Cons- derechos a la defensa y a la prueba, así como
titucional, adicionalmente a tratar de estable- al principio de congruencia, que a nuestro jui-
cer los límites para que proceda la vacancia cio forman parte del mismo); asimismo, tam-
por incapacidad moral permanente (plan- poco puede legitimar que el Congreso de la
teando ejemplos o supuestos, reafirmando República declare la vacancia del Presidente
su naturaleza excepcional), podría exhortar de la República por la causal de incapacidad
al Parlamento a revisar y reformar el artículo moral permanente motivado en criterios de
117 de la Constitución Política, a efectos de “oportunidad” o “conveniencia” políticas.
que se incluyan otros supuestos de proceden-
cia de acusaciones constitucionales contra el VIII. VACANCIA POR INCAPACIDAD
Presidente de la República durante el periodo MORAL PERMANENTE Y TIPO DE
de mandato representativo para el que fue PROCEDIMIENTO
electo (por ejemplo, los denominados “deli- El Tribunal Constitucional, desde nuestro
tos constitucionalizados”). punto de vista, también debiera aproximarse
al análisis no solo de la naturaleza o tipo de
VII. VACANCIA PRESIDENCIAL Y LOS
ALCANCES DE SU DIMENSIÓN “PO-
causal de vacancia, sino también al tipo de
LÍTICA” procedimiento. Es decir, podría evaluar si es
que el procedimiento es uno de naturaleza
Un aspecto singularmente relevante que, a jurídica, política o ética.
nuestro juicio, debiera dejar claramente esta-
blecido el Tribunal Constitucional, es que la A nuestro juicio, el hecho de que el Congreso
dimensión “política” de la vacancia presiden- de la República esté integrado por personas
cial por incapacidad moral permanente se que no son necesariamente abogados, lo cual
circunscribe únicamente a la naturaleza de la resulta razonable porque no se exige tener
entidad que declarará la misma. formación académica para ejercer el derecho

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a ser elegido, y que la cau- per manente como una

sal asociada al citado pro- “falta” o “infracción”12;
cedimiento no está con- Es admisible que se considere implica que el citado pro-
dicionada o vinculada a
el procedimiento de vacancia cedimiento de vacancia
un delito (sea común o de presidencial por permanente cionada no pueda ser
la presunta comisión de por la causal antes men-

función) o a una infrac- incapacidad moral como uno considerado como uno
ción constitucional (siendo de naturaleza ética.
la Constitución Política la
norma suprema de nues-
tro ordenamiento jurídico) conlleva a que el
procedimiento de vacancia presidencial por
incapacidad moral permanente no pueda ser
considerado como uno de naturaleza jurí-
dica. Ello, desde luego, no supone el desco-
nocimiento, por parte del Parlamento, de la
existencia y deber de respeto de principios
y derechos que deben ser salvaguardados en
la tramitación del procedimiento de vacan-
cia presidencial por incapacidad moral per-
manente, como el derecho a ser elegido, a la
defensa y, en general, valga la redundancia,
al debido procedimiento.
Por su parte, el que desde nuestro punto de
vista no resulte admisible que el Congreso
de la República resuelva un procedimiento
de vacancia presidencial por incapacidad
moral permanente sobre la base de criterios
de “oportunidad” o “conveniencia” políticas,
y a que la vacancia presidencial debe ser dis- moral como uno de naturaleza ética.
tinta de una acusación constitucional en su
modalidad de juicio político, por lo que no
podría considerarse a la incapacidad moral
de naturaleza “política”.
Ello no supone, en modo
alguno, desconocer la
naturaleza o composición eminentemente
política del Parlamento.
Por ello, a nuestro juicio, el tipo de procedi-
miento y valoración que implica la vacancia
presidencial por incapacidad moral perma-
nente es uno de naturaleza ética. En la medida
que se apunta evaluar si un Presidente de la
República ha contravenido de manera grave
el estándar de valores y principios morales
sobre los que se sostiene la sociedad (que
han de trascender al ámbito religioso, puesto
que somos un Estado laico), a tal punto que
resulta inaceptable su permanencia en el
cargo, atendiendo a que “El Presidente de la
República es el jefe del Estado y personifica
a la nación” (artículo 115 de la Constitución
Política), estimamos que resulta admisible
que se considere el procedimiento de vacan-
cia presidencial por permanente incapacidad
La interrogante que podría surgir es: ¿cuentan
los congresistas de la República con “autori-
dad moral” para efectuar dicho análisis, si es

12 Es con ocasión de los juicios políticos que el Tribunal Constitucional hace referencia a las “faltas políticas”. Efec-
tivamente, en la STC Exp. N° 0006-2003-PI/TC, el Intérprete Final de la Constitución Política señala lo siguiente:
“20. Esa es la manera como se debe interpretar la previsión constitucional según la cual está permitido acusar a
los referidos funcionarios públicos por ´infracción de la Constitución´. Y es que toda falta política en que incu-
rran los funcionarios que componen la estructura orgánica prevista en la Carta Política, compromete peligrosa-
mente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal. En estos casos, la razón del despojo del cargo no tiene
origen en la comisión de un delito, sino en la comisión de faltas que aminoran, en grado sumo, la confianza
depositada en el funcionario, la que debe ir indefectiblemente ligada al cargo que ostenta.
21. De esta manera, en el juicio político el funcionario es acusado, procesado y, de ser el caso, sancionado por
el propio Congreso, por faltas única y estrictamente políticas” (fundamentos jurídicos 20 y 21) (énfasis agre-
gado).

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que para ellos no se encuentra prevista una
causal de vacancia por incapacidad moral
permanente?; ¿cuentan los congresistas con
“autoridad moral” si es que tienen procesos
judiciales en trámite, sentencias condenato-
rias pendientes de ser confirmadas o ejecu-
tadas? A nuestro juicio, dichas interrogantes,
aunque válidas, no enervarían la capacidad
del Congreso de la República para tramitar el
procedimiento de vacancia presidencial por
incapacidad moral permanente y analizar si
se configura o no la referida causal, porque
la competencia es institucional, no personal,
y se ejerce de manera colegiadas o colectiva,
no individual.
IX. REFLEXIÓN FINAL
Par ticular mente, consideramos que la
demanda competencial no debió ser admi-
tida por cuanto solo se había admitido a trá-
mite la moción y se había convocado al Presi-
dente de la República a la sesión respectiva
del Pleno del Congreso para que ejerza su
derecho de defensa, de manera que la sola
admisión a trámite de la moción de vacan-
cia presidencial no generaba en sí mismo en
menoscabo en las funciones de la Presiden-
cia de la República, menos aún si se consi-
deraba que sus actos son nulos si carecen de
refrendo ministerial (artículo 120 de la Cons-
titución Política) y que la dirección y la ges-
tión de los servicios públicos están confiadas
al consejo de ministros, y a cada ministro
en los asuntos que competen a la cartera a
su cargo, según lo prevé el artículo 119 de la
norma fundamental.
Asimismo, estimamos que, en la medida que
el proceso competencial es un proceso pre-
dominantemente objetivo (ello más allá que
tenga por efecto potencial que se declare
la nulidad de actos administrativos13), no
correspondía que pueda ser utilizado en
defensa de una persona, sino de la Presiden-
cia de la República como institución y, más
específicamente, de las competencias que le
asisten a dicho órgano del Poder Ejecutivo.
Y aquí cobraba relevancia, desde nuestro
punto de vista, que la vacancia de un Presi-
dente de la República no generaba en abs-
tracto una afectación o menoscabo al ejer-
cicio de las funciones de dicho órgano si se
consideraba que este puede ser reemplazado
por un vicepresidente que fue elegido con-
juntamente con él en una misma fórmula pre-
sidencial presentada por una misma organi-
zación política y que accedió al cargo público
sobre la base de un único plan de gobierno
institucional, no individual. Es decir, en abs-
tracto, una vacancia presidencial no tendría
por qué implicar un cambio o variaciones en
la forma como se dirige la política general
del Gobierno, porque más allá de que el ar-
tículo 118 de la Constitución Política prevé
una regulación personalizada de la Presi-
dencia de la República, se accede a esta de
manera institucional, por lo que se debiera
asumir que el primer vicepresidente conti-
nuaría con la mismas forma de dirección,

13 El artículo 113 del Código Procesal Constitucional dispone lo siguiente:

“Artículo 113.- Efectos de las sentencias
La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los
poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las dis-
posiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere
sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos.
Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias o atribuciones, la sentencia, además de deter-
minar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del Estado o el ente estatal de
que se trate debe ejercerlas”.

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ya que esta se sostiene en un mismo plan de Independientemente de dicha discrepancia,

gobierno; es más, ni siquiera debiera (nueva-
mente, en abstracto) conllevar a un cambio
en el gabinete ministerial.
La particularidad del presente caso radicaba
en que, de haberse producido la vacancia
del señor Presidente de la República, Mar-
tín Vizcarra Cornejo, último integrante de
la fórmula presidencial que fue elegida por
la población en las elecciones generales del
2016, sí resultaba previsible que se produ-
jera un menoscabo si no es que una afecta-
ción total de las competencias que el Poder
Constituyente le atribuye al Presidente de
la República, habida cuenta que su reempla-
zante hubiese sido (en el caso concreto) un
representante de otra organización política
que no solo no cuenta con una visión distinta
del país, sino que no fue electo para tal cargo
(entiéndase, de Presidente de la República) y
accedió al cargo que ejercería antes de que se
produzca la sucesión sin un plan de gobierno
(puesto que las agendas que se debatieron
durante la campaña electoral, que ni siquiera
estaba regulada la exigencia de su presenta-
ción, eran legislativas, no así de gobierno).
lo cierto es que el Tribunal Constitucional ya
admitió a trámite la demanda competencial.
Por tanto, en las líneas precedentes se ha pro-
curado brindar algunos aportes y reflexio-
nes sobre temas vinculados al proceso cons-
titucional en trámite y que podrían ser objeto
de estudio, en la sentencia sobre el fondo, que
pudiera emitir el Tribunal Constitucional.
Y mencionamos “pudiera” (con relación a
la posibilidad de emitir un pronunciamiento
sobre el fondo) porque a la fecha el procedi-
miento de vacancia presidencial ya concluyó,
por lo que ya no habría conflicto pasible de
ser resuelto; lo que subsistiría, en todo caso,
es una duda o incertidumbre jurídica, mas
no así un menoscabo ni asunción de com-
petencias que no corresponden. Es decir, se
habría producido una sustracción de la mate-
ria, siendo que desde nuestro punto de vista
no cabría recurrir al artículo 1 del Código
Procesal Constitucional14 para legitimar la
emisión de una sentencia sobre el fondo,
puesto que dicha norma está pensada en pro-
cesos predominantemente subjetivos como el
hábeas corpus, amparo y hábeas data.

14 Literalmente, el artículo 1 del Código Procesal Constitucional prevé lo siguiente:

“Artículo 1.- Finalidad de los Procesos
Los procesos a los que se refiere el presente título tienen por finalidad proteger los derechos constitucionales,
reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o
disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo.
Si luego de presentada la demanda cesa la agresión o amenaza por decisión voluntaria del agresor, o si ella
deviene en irreparable, el Juez, atendiendo al agravio producido, declarará fundada la demanda precisando
los alcances de su decisión, disponiendo que el emplazado no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que motivaron la interposición de la demanda, y que si procediere de modo contrario se le aplicarán las medi-
das coercitivas previstas en el artículo 22 del presente Código, sin perjuicio de la responsabilidad penal que
corresponda”.

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CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

La incapacidad moral permanente

y las consideraciones que debe evaluar
la jurisdicción constitucional
Raúl GUTIÉRREZ CANALES*

El autor se pronuncia sobre el reciente rechazo del pedido de vacancia formulado con-
tra el Presidente de la República y enfatiza en las cuestiones problemáticas que el Tribu-

RESUMEN
nal Constitucional deberá resolver. Así, se pronuncia principalmente en torno a la causal
de incapacidad moral permanente y advierte una serie de criterios que deberá conside-
rar el Alto Tribunal al emitir sentencia en el marco del proceso competencial. Asimismo,
enfatiza que la elevación de la cantidad de votos requerida para la vacancia presidencial
puede generar el riesgo que esta se convierta en meramente simbólica cuando el Presi-
dente cuente con bancada parlamentaria.

ii PALABRAS CLAVE que debemos entender por incapacidad moral

Vacancia presidencial / Incapacidad moral perma-
nente / Tribunal Constitucional / Debido proceso
Recibido : 25/09/2020
Aprobado : 28/09/2020
I. INTRODUCCIÓN
La reciente tramitación de la moción de
vacancia presidencial, nuevamente, nos
colocó en el escenario de la discusión sobre lo
permanente y si estamos ante una causal nor-
mativa que permite a la mayoría parlamenta-
ria hacer un uso excesivo de una institución
constitucional que se caracteriza por tener
alcances indeterminados en su forma posi-
tiva. Si bien el proceso culminó con la deses-
timación del pedido, lo cierto es que el asunto
no ha quedado cerrado; en todo supuesto, el
aporte de este nuevo proceso se puede expre-
sar en el próximo pronunciamiento que emi-
tirá el Tribunal Constitucional respecto de
la demanda competencial planteada por el

* Abogado por la Pontifica Universidad Católica del Perú. Máster en Derecho Parlamentario por la Universidad
Complutense de Madrid y magíster en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Mayor de San Mar-
cos. Profesor en la Escuela de Posgrado de la UPC y asesor parlamentario.

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CONSTITUCIONAL
Poder Ejecutivo, que regirá para los casos
futuros.
II. LA INDETERMINACIÓN DEL CON-
CEPTO
Ni la Constitución, la jurisprudencia cons-
titucional o el estatuto parlamentario espe-
cializado en la materia contienen precisiones
sobre lo que se debe entender por permanente
incapacidad moral. La incapacidad moral es
un concepto abierto que, además, resulta con-
troversial en el caso de la evaluación de una
conducta funcional pública. Se mantiene un
nivel de relatividad apreciable que permite
diversas interpretaciones. El problema es
que, como sucede en el caso del presidente,
dicha interpretación se produce en el centro
de una institución eminentemente política,
lo que tiende a originar componendas que
no responden necesariamente al fin del pro-
ceso de vacancia, sino posiblemente a rédi-
tos de orden partidario que en nada resguar-
dan el interés público. Esto, al mismo tiempo,
guarda relación con la legitimidad política
propia que ostentan tanto el Congreso como
el presidente en un modelo presidencialista,
lo que puede tender a generar mayores con-
flictos si, como en el caso peruano, el régi-
men se vuelve en un presidencialismo parla-
mentarizado, donde el Legislativo conserva
atribuciones decisivas de control político.
Establecer por la vía legal escrita qué es la
moral o especificar un catálogo de incon-
ductas morales para este campo seguramente
agravaría el problema o, peor aún, exclui-
ría diversos actos que razonablemente confi-
guran una incapacidad en este extremo. Sin
embargo, es conveniente contar con algu-
nas precisiones de orden general que per-
mitan delimitar el ámbito de los alcances de
1 Resolución Legislativa del Congreso Nº 009-2000-CR, del 21 de noviembre de 2000, que declara la permanente
incapacidad moral del Presidente de la República y la vacancia de la Presidencia de la República.
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la facultad sancionadora y, de esta manera,
garantizar la prohibición de arbitrariedades
que contradigan el orden democrático. Para
ello es conveniente revisar algunos antece-
dentes y fuentes normativas vigentes en el
sistema jurídico peruano sobre la materia.
No debe perderse de vista que la incapacidad
moral permanente no es una causal exclusiva
de la función presidencial, ya que existe en el
estatuto del mismo Tribunal Constitucional,
compartiendo, claro está, un fin común: pre-
servar la imparcialidad funcional a partir del
irrestricto respeto al interés público.
III. LOS ANTECEDENTES EN LA ARGU-
MENTACIÓN PARLAMENTARIA
Si damos una mirada a las resoluciones legis-
lativas que determinaron las vacancias pre-
sidenciales, al menos en las últimas dos, que
previeron en su contenido la consideración de
un pedido con base en la incapacidad moral
del presidente, advertiremos algunas preci-
siones que pueden ser útiles. En la resolución
de la vacancia del expresidente Alberto Fuji-
mori1 no se han efectuado exactitudes, más
allá de una declaración de carácter resolu-
tivo. Aun cuando se acompaña el acta de la
sesión respectiva del Congreso, debe enten-
derse que este documento no es vinculante ni
comprende un consenso debidamente apro-
bado sobre los alcances del concepto.
No obstante, los propios hechos que provo-
caron la vacancia dan cuenta de la gravedad
de una conducta que puede ser catalogada
de incapacidad moral permanente: el presi-
dente, a propósito de un viaje oficial, deci-
dió no regresar y envió su renuncia al Con-
greso por fax desde Japón. Este viaje se hizo
luego de una intensa crisis política marcada
por la corrupción y el autoritarismo de los
 ESPECIAL

actos de su gobierno. Por resolutiva) en la decisión

ello, y aunque por mayo-
ría simple, el Congreso no
aceptó la renuncia y deci-
dió vacarlo por incapaci-
dad moral.
De acuerdo con la moción
en cuestión. En este esce-
Que el Parlamento identifique nario, qué duda cabe, inde-
una responsabilidad política pendientemente de que la
en el Presidente no implica aceptación de la renuncia
vacancia se formalizó por
que la evaluación de la incon- del jefe de gobierno, que
ducta se haga en el campo el asunto central de esta

expresidente Pedro Pablo estricto de la mera convenien-

p r e s e nt a d a c o nt r a el
Kuczynski 2 , que es el cia y oportunidad coyuntu-
acto inicial del proceso de ral.
vacancia al que fue some-
tido, el pedido se basó en
una permanente incapacidad moral por negar
sus vínculos empresariales que eran incom-
patibles con la función pública desempeñada.
Según el texto, ello acredita “mentiras, enga-
ños y graves conflictos de interés que con-
figuran una grave afectación de los princi-
pios de moralidad pública”. No obstante, el
entonces gobernante, antes de que se pro-
dujera la votación de dicha petición, renun-
ció al puesto3, rechazando los cargos en su
contra. Finalmente, y por amplia mayoría4, el
Congreso aceptó la renuncia, precisando en
la parte considerativa de la respectiva reso-
lución legislativa 5 que la causa de la dimi-
sión está comprendida por los actos indebi-
dos expuestos en el pedido de vacancia por
incapacidad moral permanente.
Si bien el artículo 113 de la carta política dis-
tingue, a efectos de vacar al presidente, entre
las causales de “permanente incapacidad
moral” (numeral 2) y “aceptación de renun-
cia” (numeral 3), lo cierto es que ambas se
encuentran comprendidas (la primera en la
parte considerativa y la segunda en la parte
experiencia lo compuso
la polémica sobre lo que
se debe entender respecto
de un concepto indeter-
minado como es la inca-
pacidad moral y su respectiva conformidad
con la aplicación de una sanción de la mayor
gravedad.
Así, resulta oportuno citar los únicos alcan-
ces generales sobre el concepto de incapaci-
dad moral que se afirmaron en la respectiva
moción:
(…) es una figura de excepcional grave-
dad que entraña un juicio de valor ético-
moral para establecer si el presidente
cumple con la condición de idoneidad
ético-moral para gobernar y representar
al país. (…) no se trata de cualquier tipo
de conducta la que habilite al Congreso
la posibilidad de vacar a un presidente
por incapacidad moral, ni se puede dar
un sustento que omita cualquier conside-
ración jurídico-constitucional; es por ello
que se debe plantear con claridad y sufi-
ciencia cuáles son aquellos actos y omi-
siones que constituyen causal suficiente
para que el presidente sea indigno para
continuar ejerciendo el cargo. (…) La
Constitución ha dotado al presidente de

2 Moción de orden del día 5295, del 8 de marzo de 2018.

3 Carta dirigida al presidente del Congreso de la República, presentada el 21 de marzo de 2018.
4 El proyecto de Resolución Legislativa del Congreso Nº 2622/2017-CR, se aprobó con 105 votos a favor, 12 en con-
tra y 3 abstenciones.
5 Resolución Legislativa del Congreso Nº 008-2017-2018-CR, del 23 de marzo de 2018.

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la máxima autoridad, quedando obligado
a respetar y cumplir el más alto nivel de
servicio a la nación y el de personificar a
la misma (…) tiene entonces la obligación
de desenvolverse con una conducta que
revele esta voluntad de servicio. (Moción
de orden del día 5295, fundamentos 5-7,
p. 20).
IV. LA GRAVEDAD DE LA CONDUCTA:
PROPORCIONALIDAD Y DEBIDO
PROCEDIMIENTO
De lo descrito se pueden desprender algunas
características de la institución que terminan
siendo coherentes con la naturaleza de la san-
ción. En primer lugar, se debe tratar de una
conducta especialmente grave, es decir, no
toda inconducta permanente deviene en inca-
pacidad moral, pues solo se configurará la
sanción si la inconducta es de tal trascenden-
cia, y sin capacidad de corrección o rever-
sión, que implique la separación definitiva
de la función.
Ahora bien ¿podemos determinar una grave-
dad en términos de sanción administrativa o
penal? Me temo que no, en estricto. Induda-
blemente, una vacancia presidencial es una
sanción ante la ocurrencia de una inconducta
grave, pero la validez de la gravedad debe
guardar conformidad con el principio de pro-
porcionalidad. Y aquí empiezan los proble-
mas: ¿acaso la determinación de una incon-
ducta sancionable no debe estar previamente
tipificada, bajo el principio de legalidad? No
podemos olvidar que en el campo de la potes-
tad sancionadora, la proporcionalidad es un
fidedigno control de las sanciones tipifica-
das en tanto sirve para moderar la aplicación
de aquellas. En el caso de la vacancia presi-
dencial por incapacidad moral, más allá de la
causal genérica, se trata de un concepto inde-
terminado que escapa al condicionamiento
de asuntos como la taxatividad, la literalidad
o la legalidad misma.
104 pp. 101-110 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
Así las cosas, si bien se presenta tal dificul-
tad, debemos tomar en cuenta que todo pro-
cedimiento sancionatorio estatal, por más
político que sea, no está exento de cumplir el
principio del debido proceso. En este sentido,
será menester privilegiar que, ante todo, la
proporcionalidad fija una regla de prudencia
entre las sanciones y el interés o bien público
a resguardar.
Bajo tales ideas, la proporcionalidad en el
caso de la vacancia presidencial debe des-
envolverse, además, en la ineludible condi-
ción de la realización de un procedimiento
debido con todas las garantías que el marco
constitucional reconoce, pues no se debe per-
der de vista que la sanción en esta instancia
es equiparable a una de tipo administrativa
(destitución), en tanto:
[E]s un acto desfavorable, emitido por
un órgano que ejerce potestades públicas
administrativas, y aplicado a (una) auto-
ridad o funcionario, mediante un debido
procedimiento, con la finalidad de repri-
mir o castigar una contravención norma-
tiva. (Enteiche-Rosales, 2014)
Se debe tener presente, asimismo, que el
derecho al debido proceso es recurrible en
todos los ámbitos, tal como lo ha reconocido
el Tribunal Constitucional:
[T]oda actuación de los órganos estata-
les o particulares dentro de un proceso o
procedimiento, sea jurisdiccional, admi-
nistrativo sancionatorio, corporativo o
parlamentario, debe respetar el derecho
al debido proceso. (STC Exp. N° 00358-
2013-PA/TC, f. j. 8)
Si bien el trámite del pedido de vacancia por
permanente incapacidad moral del presi-
dente se encuentra en el Reglamento del Con-
greso, dentro de la sección correspondiente
a los procedimientos de control político,
dicha condición no lo exime de garantizar
 ESPECIAL

un debido proceso, menos atribuciones, la condi-

aún si la sanción es de la ción de incapacidad no se
más alta gravedad. Que La legitimidad de origen que extingue con la termina-
el Parlamento identifique
le otorga la Carta Política al ción de la acción propia-
tica en el presidente no Presidente no basta para el perdura y se mantiene
una responsabilidad polí- mente dicha, puesto que

implica que la evaluación efectivo cumplimiento de sus estable el conjunto de con-

de la inconducta se haga fines, sino que es inexcusable secuencias de la misma
en el campo estricto de la la legitimidad en el ejercicio (pérdida de confianza, de
mera conveniencia y opor- del cargo.
tunidad coyuntural. Tanto
es así que el propio esta-
tuto parlamentario establece las reglas, eta-
pas, requisitos, votaciones, plazos, derechos
de las partes, entre otros, en caso se presente cio del cargo. Así, la permanencia, en este
una moción sobre este asunto. El reglamento
congresal, incluso, establece la obligatorie-
dad de formular expresamente fundamentos
de hecho y de derecho, así como la presenta-
ción de los respectivos medios probatorios y
la garantía de una defensa jurídica al incul-
pado (artículo 89-A).
V. LA DEFINICIÓN DE PERMANENCIA
De otro lado, la idea de “permanente” no
debería tener mayor discusión si se considera
su acepción lingüística de “permanencia y
sin limitación en el tiempo”, lo que deviene
en un accionar que no solo se agota con su
término, sino que sus consecuencias perdu-
ran de tal manera, que pueden ser identifica-
das como persistentes en el desempeño del
cargo respectivo.
La permanencia, entonces, no tiene corres-
pondencia con el requisito de acciones repe-
titivas o sistemáticas, al punto que un solo
acto no pueda ser catalogado como suficiente
para una condición de permanencia. La per-
manencia en este supuesto tiene correlato en
la durabilidad de la causa que determina la
incapacidad, la que comprende también a sus
efectos.
Si un funcionario comete un ilícito o
una inconducta contrapuesta al fin de sus
imparcialidad, de priori-
dad del interés público).
Lo que queda determinar,
en todo caso, es si la conducta y sus efectos
se mantienen estables e inciden en el ejerci-
campo, no es sinónimo de conducta siste-
mática de ocurrencia de hechos continuos o
repetitivos.
VI. LOS ALCANCES PRECISADOS
POR LA INTERPRETACIÓN CONS-
TITUCIONAL
Si bien no contamos con jurisprudencia espe-
cífica que aborde la determinación de los
alcances del concepto de incapacidad moral,
sí es verdad que el Tribunal Constitucional,
mediante sus precedentes y doctrina juris-
prudencial, ha delineado diversos concep-
tos útiles para llegar a concluir, de forma
adecuada, cuándo se podría estar ante un
supuesto de tal gravedad.
En efecto, el colegiado constitucional ha
tenido ocasión de pronunciarse sobre las
conductas de los funcionarios públicos que
resultan contrarias a la moral y, por tanto,
reprimibles, limitando el concepto al interés
público y a la legitimidad social. Según ello,
y para efectos de la aplicación de sanciones
en este ámbito ha referido que:
[E]l incumplimiento de deberes del fun-
cionario, como particular, pero en rela-
ción con la res publica puede hacer per-
der confianza en la ciudadanía respecto
del adecuado ejercicio de la función

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 101-110 105
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CONSTITUCIONAL
pública (…), por lo que no resulta apto
moralmente para imponer a los demás la
contribución al bien público. (STC Exp.
N° 03485-2012-PA/TC, f.j. 34 literal c)
Así, no todas las conductas resultan sancio-
nables, sino solo aquellas:
[Q]ue resulten institucional y funcio-
nalmente nocivas, y que sean desple-
gadas en el ámbito de lo público, pues
ello se encuentra en la posibilidad real e
inminente de perjudicar la imagen de la
institución.
Todo esto, claro está, considerando los alcan-
ces de lo que se debe entender por interés
público, en tanto:
[A]quello que beneficia a todos; (…)
al interés general de la comunidad. Su
satisfacción constituye uno de los fines
del Estado y justifica la existencia de la
organización administrativa. La admi-
nistración estatal, constituida por órga-
nos jerárquicamente ordenados, asume
el cumplimiento de los fines del Estado
teniendo en cuenta la pronta y eficaz
satisfacción del interés público. (STC
Exp. N° 0090-2004-AA/TC, f. j. 11)
Así, tales consideraciones no pueden dejar
de estar presentes en un análisis de lo que
debe configurar una conducta determinante
de incapacidad moral permanente, pues se
establece una premisa válida: la aplicación
de sanciones a los funcionarios públicos por
inconductas de orden moral se debe circuns-
cribir al ámbito de la afectación funcional e
institucional, y siempre en el marco del inte-
rés público.
VII. EL CÓDIGO DE ÉTICA DE LA FUN-
CIÓN PÚBLICA
La norma más cercana sobre un concepto
tan indeterminado como la moral, como es
la ética, corresponde al Código de Ética de
la Función Pública, cuyo artículo 8 refiere
106 pp. 101-110 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
prohibiciones como mantener intereses de
conf licto, mantener relaciones o aceptar
situaciones en cuyo contexto sus intereses
personales pudieran estar en conflicto con el
cumplimento de los deberes y funciones del
cargo. Su reglamento, en su artículo 5, des-
taca la importancia de “generar la confianza
y credibilidad de la comunidad en la función
pública y en quienes lo ejercen”.
Es decir, se vislumbra una orientación nueva-
mente hacia la incompatibilidad entre la con-
ducta realizada y la función que se desem-
peña. La inconsistencia, en este caso, se
refiere a la contraposición entre los intere-
ses personales y los intereses públicos, cuyo
escenario de posibilidades es amplio. Igual-
mente, persiste la verificación de una pérdida
de legitimidad a través de la utilización de
valores como la confianza y la credibilidad
por parte de la población, aspectos ambos
que deben estar vinculados necesariamente
con el ejercicio del cargo.
Ello resulta razonable, pues la legitimidad es
un asunto de primera importancia que debe
abrigar la existencia y desarrollo de la ins-
titución presidencial, teniendo en cuenta los
alcances de sus decisiones en el ámbito del
sistema de limitación del poder y de la defi-
nición de las políticas públicas de garantía
de derechos fundamentales. La legitimidad
tiene que ver con un asentimiento generali-
zado del cumplimiento de decisiones emiti-
das por una autoridad. Ahora bien, la legi-
timidad de origen (que le otorga la carta
política) no basta para el efectivo cumpli-
miento de sus fines, sino que es inexcusa-
ble contar con una legitimidad de ejercicio
(Díaz, 1990, p. 45), que permita la identifi-
cación del cumplimiento de determinados
objetivos o valores en el desenvolvimiento
cotidiano de su misión. Debe anotarse que en
el caso del Presidente de la República, en su
condición de máxima autoridad de la nación,
la situación exige una legitimidad reforzada.
 ESPECIAL

VIII. EL ESTATUTO DEL permanente es amplia,

TRIBUNAL CONS- pues como se aprecia en
TITUCIONAL
Si bien es conveniente que el caso expuesto, la peti-
La Ley Orgánica del Tri- el Supremo Intérprete emita ción se refería a un solo
bu n a l C o n s t it u c io n a l un pronunciamiento sobre un acto, el que claramente
revestía gravedad, pues
concepto indeterminado, que
(TC), artículo 16 nume-
ral 3, dispone que el cargo la consignación de datos
de magistrado vaca por tiene fines identificables, será falsos en un documento
“i ncapacid ad moral o necesario su prudencia, pues presentado ante una enti-
incapacidad física perma- un exceso en la denominada dad pública puede confi-
nente que inhabilite para ‘judicialización de la política’ gurar un delito, más aún
el ejercicio de la función”. puede contradecir la propia si dicha documentación
se presenta como requi-
estructura constitucional.
Además, el artículo 19
literal 12 del Reglamento sito para postular al cargo
Normativo del Tribunal de miembro del Tribu-
Constitucional establece que es obligación nal Constitucional y pudo
del magistrado “Mantener conducta personal ser un factor de ventaja con relación a otros
ejemplar”. En este caso, tampoco hay regula- postulantes.
ción que explique lo que se entiende por inca-
IX. LAS CONSIDERACIONES EN LA
pacidad moral, lo que, en todo caso, se debe EVALUACIÓN DE LA INCAPACIDAD
remitir a lo anotado en la propia jurispruden- MORAL PERMANENTE
cia antes descrita.
Hasta este punto, se puede colegir que la
Un caso reciente es el que corresponde al regulación y aplicación de la causal de vacan-
pedido de vacancia por incapacidad moral cia por incapacidad moral de los funciona-
contra el magistrado Eloy Espinosa-Saldaña. rios públicos tiene una característica común:
La petición fue promovida por el magis- independientemente del ámbito en el que se
trado José Luis Sardón debido a que el pri- aplicó, todo el razonamiento sustentatorio es
mero consignó en su hoja de vida remitida complementario y, de ningún modo, contra-
al Congreso, tener el grado de doctor, lo que dictorio o incompatible.
fue negado por la respectiva universidad. El
Así, si se resumen los principales aspectos
magistrado reconoció no ser doctor y que
en torno a la incapacidad moral permanente,
se trató de un “error de tipeo”. Finalmente,
descritos hasta aquí, se tiene lo siguiente:
la petición se desestimó por no alcanzar el
1) el procedimiento debe tomar en cuenta el
mínimo de votos. Debe anotarse que en este
principio de proporcionalidad; 2) el concepto
tipo de procedimiento el asunto es más célere
de permanencia no implica necesariamente
y no necesariamente implica que se tenga
una pluralidad de acciones; 3) la permanen-
que elaborar un informe sustentado, pues la
cia comprende la evaluación de si la conducta
cuestión se plantea y los magistrados votan,
y sus efectos se mantienen estables e inci-
incluso no hay impedimento para que vote el
den en el ejercicio del cargo; 4) no se debe
juez que solicitó la vacancia.
omitir las consideraciones jurídico-consti-
Pese a que se puede cuestionar si dicho trámite tucionales, lo que incluye la jurisprudencia
cumple con el debido proceso, es oportuno constitucional; 5) se debe identificar con cla-
advertir que la gama de posibilidades para ridad y suficiencia los actos y omisiones res-
calificar una acción como incapacidad moral pectivas; 6) se debe verificar si se cumplió

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CONSTITUCIONAL

la obligación de desenvol- primera vez, de la cau-

verse con una conducta sal de vacancia presiden-
que revele un compromiso Los pedidos de vacancia presi- cial por incapacidad moral
con el interés público;
dencial por incapacidad moral permanente (alcances y
7) se debe garantizar el
procedimiento debido; y el desarrollo del proceso res- deberá tomar en cuenta
límites que el Congreso

8) la evaluación de la con- pectivo en los últimos tiem- para su aplicación); y 2. la

ducta no se restringe al pos demuestran que la inde- exhortación de elevar el
ámbito de la mera con- terminación del concepto, de número de votos mínimos
veniencia y oportunidad sus alcances y de sus lími- para aprobar un pedido de
coyuntural (análisis polí-
tes, pueden desnaturalizar su vacancia por dicha causa
(de 87 a 104 votos a favor).
necesidad de fundamenta- finalidad al momento de su Sobre el primer punto, si
tico); 9) se mantiene la

ción jurídica y actuación empleo. bien es conveniente que el

de medios probatorios;
10) se debe acreditar los
intereses en conflicto; 11) la desconfianza y
falta de credibilidad ciudadana se debe refe-
rir a la afectación grave de la instituciona-
lidad de la entidad; 12) se debe valorar el
impacto social de que el funcionario siga en
el cargo; 13) no es relevante si la inconducta constitucional. En todo caso, es una garan-
se cometió antes de asumir el cargo, sino su
influencia objetiva en el desempeño de la
función.
Dichos aspectos no deberían ser desestima-
dos por el próximo pronunciamiento que
emitirá el Tribunal Constitucional, a propó-
sito del reciente proceso de vacancia6 contra
el presidente Martín Vizcarra que generó la
admisión a trámite de una demanda compe-
tencial (Exp. N° 0002-2020-CC/TC). Inde-
pendientemente de los planteamientos for-
mulados en la demanda, es un hecho que el
Tribunal emitirá una decisión sobre el fondo,
que se aplicará para casos futuros sobre dos
temas esenciales: 1. la interpretación, por
supremo intérprete emita
un pronunciamiento sobre un concepto inde-
terminado de orden constitucional, que tiene
fines identificables; será necesario pruden-
cia en el análisis, pues un exceso con énfasis
en la denominada “judicialización de la polí-
tica” puede contradecir la propia estructura
tía que el Tribunal ya cuente con aprecia-
ble jurisprudencia que ha validado princi-
pios constitucionales como la razonabilidad,
la interdicción de la arbitrariedad, la debida
motivación, la corrección funcional, entre
otros, que serán indispensables para llegar a
conclusiones sensatas.
Sobre el segundo punto, comprende una pro-
puesta con fundamento que puede ser valo-
rada en el proceso principal. Recuérdese
que la actual exigencia de 87 votos (dos ter-
cios del número legal de congresistas) que
regula el Reglamento del Congreso para esti-
mar una moción de vacancia presidencial,
se produjo por causa de una exhortación

6 Iniciada con la presentación de la Moción de Orden del Día Nº 12090, de fecha 10 de setiembre de 2020. Se acusó
al presidente de la República, Martín Vizcarra, de utilizar el aparato estatal “para evadir la investigación de una
comisión investigadora del Congreso de la República”, así como vulnerar el principio de lucha contra la corrupción
por obstruir la acción de la justicia de forma reiterada (caso de la contratación indebida de Richard Cisneros), incu-
rrir en falsedad respecto de su intervención en los hechos y afectar los principios de buena administración y de
justicia presupuestal.

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que hizo el Tribunal mediante la Sentencia
Nº 00006-2003-AI; esto, ante la falta de
regulación específica sobre el número de
votos para que el Congreso proceda a decla-
rar la vacancia, reconociendo que tal omisión
“no podría significar que el más alto cargo de
la nación pueda quedar vacante como conse-
cuencia de mayorías simples, pues ello sería
atentatorio del principio de razonabilidad”,
más aún cuando en el caso de otros funcio-
narios (como los ministros, que no son elegi-
dos por la población) sí se requiere mayoría
calificada ante un eventual pedido de cen-
sura. Por ello, exhortó al Congreso a legis-
lar un procedimiento y exigir una votación
calificada no menor a dos tercios del número
legal de parlamentarios, tal como se exige en
los casos de juicio político para los altos fun-
cionarios públicos. Dicho pronunciamiento
motivó que el Congreso regulara lo propio7.
Debe atenderse, además, que la propuesta de
104 votos a favor (cuatro quintos del número
legal de congresistas) no es caprichosa, pues
el propio Reglamento del Congreso, en el
procedimiento sobre vacancia por incapa-
cidad moral permanente, prevé esta vota-
ción para adelantar la fecha de sesión del
debate y votación (artículo 89-A, c). En
todo supuesto, será pertinente ser agudos
en la evaluación, pues si se exige una vota-
ción tan alta y se tiene en cuenta que, en un
periodo ordinario, el Presidente de la Repú-
blica tiene bancada parlamentaria, la vacan-
cia por esta causal puede devenir en mera-
mente simbólica.
X. REFLEXIÓN FINAL
Los pedidos de vacancia presidencial por
incapacidad moral y el desarrollo del proceso
7 Mediante Resolución Legislativa del Congreso Nº 030-2003-CR, publicada el 4 de junio de 2004, se adicionó al
Reglamento del Congreso de la República el artículo 89-A.
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ESPECIAL
respectivo en los últimos tiempos hacen ver
que la indeterminación del concepto, de sus
alcances y de sus límites, pueden desnatu-
ralizar su finalidad al momento de su uti-
lización. Seguramente, las inconsistencias
de un modelo presidencialista parlamenta-
rizado contribuyen al riesgo de arbitrarie-
dades o excesos contrarios al principio de
proporcionalidad en la aplicación de una san-
ción tan grave. No obstante, también hay que
reconocer que los hechos denunciados con-
tra los presidentes no han sido asuntos meno-
res, sino todo lo contrario, se podría concluir
que generaron válidamente una pérdida de
confianza permanente por parte de la pobla-
ción y, esto, en buena cuenta, afecta negativa-
mente la propia institucionalidad de la Presi-
dencia de la República.
En este escenario, qué duda cabe, persiste la
necesidad de articular los antecedentes, fuen-
tes y criterios que son útiles para otorgar pre-
dictibilidad razonable al uso de una institu-
ción constitucional, cuyas consecuencias son
trascedentes para la continuidad democrá-
tica y la priorización del interés público. Si
bien existen elementos adecuados que se han
empleado a partir de la legislación, la doc-
trina y la jurisprudencia general, no existe un
estatuto vinculante que otorgue plena seguri-
dad jurídica y garantía de un ejercicio incon-
testable de constitucionalidad. Por ello, el
Tribunal Constitucional, en su condición de
supremo intérprete de la Constitución, es la
entidad legitimada para delinear las conside-
raciones que se deben observar al momento
de evaluar un pedido de vacancia por la cau-
sal señalada, claro está, en el marco de prin-
cipios como la separación de poderes y la
corrección funcional.
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REFERENCIAS • Tr ibu nal Const it ucional, STC Exp.

N°0002-2020-CC/TC.
• Enteiche-Rosales, N. (2014). Acerca de
las sanciones administrativas en Chile. • Tr ibu nal Const it ucional, STC Exp.
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Derecho de la Universidad de Desarrollo, • Tr ibu nal Const it ucional, STC Exp.
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Centro de Estudios Constitucionales. N°0090-2004-AA/TC.

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ESPECIAL

La clave está en el procedimiento:

en torno a la responsabilidad del Presidente
de la República
Acusación constitucional y vacancia
por incapacidad moral

Dilmar VILLENA FERNÁNDEZ BACA*

El autor se pronuncia sobre el debate suscitado en torno al pedido de vacancia presiden-

cial. De tal manera, aborda la problemática de la irresponsabilidad del presidente, nues-

RESUMEN
tro sistema de gobierno como presidencialismo “intermitente” y sostiene que el procedi-
miento de acusación constitucional es el más idóneo para determinar la responsabilidad
del Jefe de Estado. Finalmente, propone una reforma constitucional tanto de la causal de
incapacidad moral de la vacancia presidencial y del artículo 117 de la Constitución, refe-
rido a la prohibición de procesamiento del presidente.

I. A MANERA DE INTRODUCCIÓN:
ii PALABRAS CLAVE CONTEXTO ACTUAL Y “OPOSICIÓN
Responsabilidad del presidente / Acusación ROBUSTA”
constitucional / Vacancia presidencial / Reforma
constitucional El contexto peruano de inestabilidad política
generado en el periodo presidencial 2016-
2021 se explica, en gran medida, de acuerdo
Recibido : 13/10/2020
al modelo presidencial recogido en la Consti-
Aprobado : 14/10/2020
tución de 1993. Nuestro sistema de gobierno

* Miembro de Perspectiva Constitucional y coordinador general (2019). Ha sido miembro del equipo de investiga-
ción de Gaceta Constitucional y director de publicaciones de la Asociación Civil Foro Académico. Coordinador
legal en Hiperderecho.

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parte de un modelo bási- obtiene su legitimidad

camente presidencial al a través de una votación
cual va incorporando ele- Las respuestas deben girar popular directa, y no a tra-
mentos propios del parla-
en torno a propiciar una vés del parlamento como
situación de gobernabili- parlamentaristas, la elec-
mentarismo. Uno de los sucede en los sistemas
rasgos de nuestro sistema
de gobierno es la exis- dad democrática y equili- ción de un nuevo Con-
tencia de un “oficialismo brio de poderes, evitando greso no aseguró respaldo
robusto” o de una “opo- un posible ’blindaje‘ ante un mayoritario en el jefe de
sición robusta”, como Presidente con mayoría en el Gobierno. Ello, sumado
bien lo indica el magis-
Congreso o situaciones de a que no existió una pos-
trado Espinosa-Saldaña
abuso o ejercicio arbitrario elecciones parlamenta-
tulación oficialista en las
en su fundamento de voto
recaído en el Exp. 006- del poder ante una oposi- rias extraordinarias del
2018-PI/TC1, en función ción robusta. año 2020, generó un Con-
de si el Presidente de la greso que si bien no con-
República cuenta o no con taba con una oposición
una mayoría en el Congreso. robusta, tampoco otorgó al jefe del Gobierno
una composición que brinde estabilidad en
En efecto, el presidente Ped ro Pablo
su gobierno. En este sentido, en las eleccio-
Kuczynski, primero, y el presidente Mar-
nes parlamentarias extraordinarias, si bien el
tín Vizcarra, después, ejercieron su man-
pueblo mostró su rechazo a la oposición en
dato con una mayoría de oposición. El pri-
el Congreso reduciendo ampliamente su pre-
mero fue sometido a un procedimiento de
sencia en el Legislativo, no otorgó respaldo al
vacancia por incapacidad moral y, posterior-
Gobierno: nos quedamos, nuevamente, ante
mente, fue forzado a renunciar a su cargo
un presidente carente de mayoría o apoyo en
ante la amenaza del inicio de un segundo
el Parlamento.
procedimiento de vacancia. Martín Vizca-
rra, su vicepresidente, al asumir el cargo El Congreso electo para complementar el
tampoco gozó de un escenario de estabili- periodo 2016-2021 fue protagonista, junto al
dad política lo cual desencadenó la disolu- presidente, de una nueva crisis. Así, el 11 de
ción constitucional del Congreso de la Repú- setiembre del 2020, casi un año después de
blica de setiembre del 2019: ante la situación disuelto su predecesor, el nuevo Congreso
de confrontamiento generada por la ausencia aceptaba una moción de vacancia contra el
de respaldo mayoritario en el Congreso hacia presidente Martín Vizcarra por su supuesta
el Gobierno, el presidente optó, al ver dene- incapacidad moral. La crisis política llegaba
gada por segunda vez la confianza a su presi- así, nuevamente a un punto de ebullición.
dente del consejo de ministros, por llamar
Este procedimiento de vacancia generó, nue-
al pueblo para que dirima el enfrentamiento
vamente, el debate en torno a la figura de
Gobierno-Congreso.
la vacancia del Presidente de la República
Sin embargo, y debido a que en el sistema por incapacidad moral. Aún más, esta dis-
presidencial peruano el jefe del Gobierno cusión se profundizó en vista de la demanda

1 Véase el fundamento jurídico 58 del mencionado fallo.

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competencial presentada robustecido) u otra (oposi-

por el Poder Ejecutivo ante ción robusta). Antes bien,
el Tribunal Constitucional La problemática sobre la las respuestas deben girar
en la cual se solicitaba un
irresponsabilidad política del en torno a generar una
de si la competencia del Presidente y la imposibilidad dad democrática y equili-
pronunciamiento respecto situación de gobernabili-

Congreso (de iniciar un de acusarlo en el ejercicio del brio de poderes, evitando

procedimiento de vacan- cargo, salvo lo dispuesto en el un posible “blindaje” ante
cia y vacar al presidente) artículo 117, produce la pre- un Presidente de la Repú-
afectaba o no las compe- sente discusión en torno a blica con mayoría en el
tencias constitucionales
la vacancia por incapacidad Congreso o situaciones
cuenta, se pedía delimitar moral.
del Gobierno. En buena de abuso o ejercicio arbi-
trario del poder ante una
los márgenes de la figura oposición robusta.
de vacancia por permanente incapacidad
moral. II. LA PROBLEMÁTICA DE LA IRRES-
PONSABILIDAD DEL PRESIDENTE
Esta discusión trae consigo una problemática DE LA REPÚBLICA Y SUS SOLU-
de fondo que no se debe obviar: la de la res- CIONES
ponsabilidad del Presidente de la República.
Cuando abordamos la problemática de la res-
¿Cómo interpretar la vacancia por perma-
ponsabilidad política del Presidente de la
nente incapacidad moral? ¿Existen otras for-
República es esencial traer a colación lo dis-
mas de remover al Presidente de la República
puesto en el artículo 117 de la Constitución:
de su cargo? ¿Cómo entendemos la así lla-
mada “inmunidad” presidencial? Estas son Artículo 117.- El Presidente de la Repú-
algunas de las cuestiones que se abordaran blica solo puede ser acusado, durante
brevemente en el presente texto. su período, por traición a la Patria; por
impedir las elecciones presidenciales,
No obstante, es importante adelantar que,
parlamentarias, regionales o municipa-
sea cual sea la solución que se brinde la cues-
les; por disolver el Congreso, salvo en los
tión de la responsabilidad del presidente, esta
casos previstos en el artículo 134 de la
tiene que tomar en cuenta nuestro “presiden-
Constitución, y por impedir su reunión o
cialismo imperfecto”, es decir, no se debe
funcionamiento, o los del Jurado Nacio-
dejar de lado que nuestro sistema de gobierno
nal de Elecciones y otros organismos del
genera situaciones políticas muy distin-
sistema electoral.
tas en función de si el presidente tiene o no
una mayoría en el Congreso o una oposición Este artículo, al que algunos se suelen refe-
mayoritaria. Es teniendo en cuenta ello que rir como inmunidad presidencial o como
al abordar la cuestión de la responsabilidad prohibición de procesamiento del Presi-
del presidente no se deberían brindar solucio- dente de la República 2 dispone los supues-
nes que atiendan una situación (oficialismo tos taxativos según los cuales el Presidente

2 El profesor Cairo Roldán sostiene que la disposición normativa prevista en el artículo 117 de la Constitución no
hace referencia a inmunidad puesto que esta no puede ser levantada. Veáse <https://bit.ly/3iPNK1m>. Asimismo,
el Dictamen en Minoría recaído en los Proyectos de Ley Nºs 4855, 4860, 4882, 4939, 5066, 5155, 5243, 5254, 5310,

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de la República puede ser el cargo (Marciani y Soto-

acusado. Esta disposición mayor, 2020). En efecto,
tiene antecedentes en las El régimen de irresponsabi- si no fuese posible vacar
constituciones de 1826,
lidad del Presidente reco- al presidente por perma-
1856, 1860, 1867, 1920,
1933 y 1979 (Rubio, 1999, gido actualmente en nues- bajo una interpretación
nente incapacidad moral

pp. 296-297). Según Villa- tra Constitución no puede amplia de la incapacidad

rán (2016, p. 378) esta dis- quedar rígido: este debe moral 3 , nos podríamos
posición imita a los regí- matizarse ya sea a través de encontrar ante supues-
menes monárquicos según una interpretación amplia tos en los cuales un Presi-
el cual el rey es absoluta-
del supuesto de incapaci- dente de la República
que “el rey no puede hacer dad moral o reformando la el cargo i ncluso ante
mente inviolable debido a podría seguir ejerciendo

el mal”. En este sentido, se Constitución. hechos notoria e inequívo-

ha afirmado que esta vir- camente cuestionables.
tual irresponsabilidad del
Presidente de la República resulta injusti- Interpretando el artículo 117 de la Consti-
ficable en un régimen democrático y cons- tución de manera conjunta con los artículos
titucional (Eguiguren, 2002, p. 108). 99, 110 y 113.5 que establecen que corres-
ponde a la Comisión Permanente acusar al
El artículo 117 de la Constitución establece Presidente de la República ante el Congreso
la posibilidad de acusar al presidente úni- y a este destituirlo, y que vaca el presidente
camente en los supuestos de (1) traición a la por destitución por las causales estableci-
patria, (2) impedir las elecciones ;presiden- das en el artículo 117, podemos concluir que,
ciales, parlamentarias, regionales o munici- respecto a la figura de la acusación cons-
pales; (3) disolver el Congreso sin tener en titucional, esta estaría, en principio, restrin-
cuenta lo dispuesto en el artículo 134 de la gida a lo establecido en el artículo 117 de la
Constitución; y, (4) impedir la reunión o fun- Constitución. Este, además, sería un proce-
cionamiento del Congreso o los del Jurado dimiento de antejuicio4 por delitos cometi-
Nacional de Elecciones y otros organismos dos en el ejercicio del cargo y no uno de jui-
del sistema electoral. El mencionado artículo cio político por infracción a la Constitución.
de la Constitución ha llevado, con justicia,
a cuestionar sobre la existencia de algún De otro lado, tenemos el artículo 128 que
mecanismo constitucional para remover al establece que los ministros son responsables
Presidente de la República ante hechos gra- por los actos presidenciales que refrenden y,
ves que hagan inviable que siga ejerciendo de esta manera, se genera la irresponsabilidad

5319, 5330, 5348, 5476 y 5477/2020-CR también hace alusión a la prohibición de procesamiento del Presidente
de la República.
3 Cabe tomar en cuenta que existen dos corrientes de interpretación de la incapacidad moral recogida en la Consti-
tución, como bien recogen Marciani y Sotomar (2020):
a. Interpretación tradicional: Entendiendo a la incapacidad moral como una situación de discapacidad psicológica
o mental para ejercer el cargo.
b. Interpretación amplia: Según la cual se entiende a la incapacidad moral como la indignidad, la ineptitud o la
bajeza de estándares morales del accionar del Presidente de la República.
4 Tal como lo desarrolla el Tribunal Constitucional en la STC Exp. N° 006-2003-AI/TC, fundamento jurídico 13.

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política del Presidente de la República (Egui-
guren, s/f, p. 1). Ahora bien, esta irresponsa-
bilidad política no impide que el presidente
sí pueda asumir responsabilidad jurídica de
su accionar y, por consiguiente, ser sujeto a
un juicio político por infracción a la consti-
tución (Cairo, 2015, pp. 44-45) una vez cul-
minado su mandato.
Esta rigidez existente en torno a la posibili-
dad de acusar al presidente (únicamente ante-
juicio de acuerdo al 117 de la Constitución y
sus supuestos taxativos) y de generar respon-
sabilidad política ha hecho que, ante supues-
tos en los cuales se torne oportuno remo-
ver al Presidente de la República por graves
hechos en el ejercicio del cargo (caso del
expresidente Fujimori) se opte por realizar
una interpretación amplia del supuesto reco-
gido en el artículo 113.2 sobre permanente
incapacidad moral.
La problemática sobre la irresponsabilidad
política del Presidente de la República y la
imposibilidad de acusarlo mientras esté en
el ejercicio del cargo, salvo lo dispuesto en
el artículo 117, produce la presente discusión
en torno a la vacancia por incapacidad moral.
Sobre este punto, Cruces (2018) ha sostenido
que en dicho supuesto de vacancia ha ope-
rado una mutación constitucional hacia un
mecanismo de control de la Presidencia por
parte del Congreso. Es decir, estaríamos ante
“un nuevo mecanismo de control político
creado por la mutación constitucional de la
disposición sobre la vacancia” (pp. 277-278).
El profesor García Chávarri (2013), quien
realizó uno de los trabajos más completos en
torno a la vacancia por incapacidad moral en
el Perú, ha tenido a bien ubicar el supuesto de
incapacidad moral en el lindero de la infrac-
ción constitucional y los delitos:
[L]a incapacidad moral podría ser plausi-
blemente aplicable a aquellas conductas
graves que, sin ser delitos ni infracciones
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de un juicio político, deterioren a tal mag-
nitud la dignidad presidencial que hagan
que no pueda ser posible que el episó-
dico titular del Gobierno se mantenga,
tras esas conductas y en esas condiciones,
en su mandato. (p. 401)
Estas son posturas que buscan dotarle un
contenido a la vacancia por incapacidad
moral distinta a la que fue originalmente
pensada (situación de discapacidad mental)
en miras a flexibilizar el rígido sistema de
irresponsabilidad del Presidente de la Repú-
blica. Todas ellas, con la intención de dotar
parámetros que puedan guiar el actuar del
Congreso al momento de controlar los actos
del presidente.
Ante esta problemática, hay quienes abogan,
de otro lado, por una reforma constitucional
que amplíe esta rigidez de la responsabili-
dad del presidente ya que, al ser demasiado
limitativa, resulta insuficiente para preve-
nir o sancionar graves actos presidenciales
que no estén contemplados en el artículo 117
de la Constitución como de corrupción, enri-
quecimiento indebido, delitos dolosos o vio-
laciones a los derechos humanos (Eguiguren,
2007, p. 239). Así, se sostiene que:
La vacancia presidencial por la causal
de incapacidad moral no puede inter-
pretarse como una “puerta de escape o
salida” frente a la rigidez y el carácter
restrictivo del actual artículo 117 de la
Constitución. La intención de este pre-
cepto constitucional es proteger la con-
tinuidad y estabilidad de la función pre-
sidencial, limitando severamente (de
manera excesiva, es verdad) los casos en
que puede acusarse o destituirse al presi-
dente mientras ejerce su mandato. Otor-
garle una interpretación muy abierta,
supone una forma indirecta de vulnerar
el régimen constitucional respecto a la
responsabilidad, acusación y vacancia
115
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presidencial. (Eguigu- Si bien es cierto la discu-

ren, s/f, p. 5) sión en torno a los lími-
Como podemos apreciar, La respuesta a la cuestión de
tes y contenidos de la
existen dos soluciones que la irresponsabilidad del Presi-
vacancia por incapaci-
se plantean ante el pro- dente debe tomar en cuenta
dad moral se torna esen-
blema de la formulación la posible existencia de estos cial para abordar la cues-
tión de la responsabilidad
escenarios: de oficialismo del Presidente de la Repú-
constitucional actual en

sabilidad del presidente robustecido o de oposición blica, cabe traer a cola-

torno a la limitada respon-

en ejercicio: de un lado, robustecida o sus tantos posi- ción lo mencionado en el

se plantea la posibilidad bles intermedios. primer apartado del pre-
de utilizar el supuesto de sente trabajo: la solución
vacancia por incapacidad que se pretenda dar a la
moral flexibilizando sus ámbitos de aplica- cuestión de (ir)responsabilidad del Presi-
ción; y, de otro lado, se exponen propuestas dente de la República tiene que tomar en
de reforma constitucional que flexibilicen los cuenta necesariamente las características
supuestos bajo los cuales el presidente puede de nuestro sistema de gobierno. Esto es, un
ser acusado, manteniendo el supuesto de presidencialismo con rasgos parlamenta-
incapacidad moral en el ámbito de la situa- rios cuya capacidad de control varía signi-
ción de discapacidad mental. ficativamente en función de la composición
del Congreso. Este punto será abordado a
No obstante estos planteamientos, lo que continuación.
sí parece ir generando mayor consenso en
doctrina es que el régimen de irresponsabi- III. PRESIDENCIALISMO INTERMITEN-
lidad del Presidente de la República reco- TE Y LA IRRESPONSABILIDAD DEL
gido actualmente en nuestra Constitución no PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
puede quedar rígido: este debe matizarse ya
1. La importancia del procedimien-
sea a través de una interpretación amplia del to en la determinación de la res-
supuesto de incapacidad moral o reformando ponsabilidad del presidente
la Constitución. Así, resulta necesario intro-
ducir supuestos en los cuales se pueda apar- Es el magistrado Espinosa-Saldaña quien,
tar del cargo a un presidente que haya come- en su fundamento de voto del caso Cues-
tido graves delitos dolosos o haya realizado tión de confianza y crisis total de gabinete,
acciones que, sin ser delitos, sean sumamente esboza una característica propia de nues-
cuestionables y pongan en duda su idonei- tro sistema de gobierno: la variación de las
dad para ejercer el cargo de jefe de Estado relaciones Gobierno-Congreso (o Poder Eje-
y Jefe de Gobierno. Esto, por los supuestos cutivo-Poder Legislativo) en función de si
de incompatibilidad que podrían generarse el Gobierno cuenta o no con mayorías en
con el derecho a la igualdad (Cairo, 2005, el Congreso. Así, indica el referido magis-
p. 317) y los problemas en torno al control y trado que es posible calificar nuestro sistema
equilibrio de poderes propios de un Estado de gobierno como “presidencialismo asimé-
constitucional5. trico” o “intermitente”:

5 Discusión similar existe en los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, ver Ríos (2019).

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 ESPECIAL

(…) en atención a que Sin embargo, los sucesos

las instit uciones, e político-constituciona-
incluso el propio régi- Nosotros somos de la opinión les recientes han eviden-
men de gobierno, no
que, más allá que una cues- ciado que, dependiendo
mismo modo o con tión de cantidad de votos, la Congreso, las relaciones
operan siempre del de la composición del

la misma intensidad. problemática en torno a la res- con el Gobierno podrían

Por ende, en diferen- ponsabilidad del Presidente adquirir otro matiz. Así,
tes contextos algunas de la República en un presi- un Congreso con mayoría
de sus instituciones, dencialismo intermitente tiene opositora puede tentar, sin
sus alcances y lími-
como eje principal de discu- mayores dificultades, la
entidad, y plantean sión el procedimiento.
tes adquieren diferente vacancia de un Presidente
de la República e incluso
cuestiones y proble- forzar su dimisión.
mas de carácter cons-
Por lo tanto, la respuesta a la cuestión de la
titucional, los cuales deberán ser enfren-
irresponsabilidad del presidente debe tomar
tados teniendo en cuenta el contexto
en cuenta la posible existencia de estos esce-
indicado. (fundamento jurídico 58)
narios: de oficialismo robustecido o de opo-
De acuerdo a ello, al momento de abordar la sición robustecida o sus tantos posibles inter-
problemática de la responsabilidad del presi- medios. Un mecanismo de responsabilidad
dente en ejercicio no podemos dejar de lado del presidente en funciones que amplíe los
que la capacidad de control y rendición de supuestos establecidos en el artículo 117 o
cuentas hacia quien ejerce de jefe de Estado y aplique una interpretación amplia de la inca-
jefe de Gobierno varía de manera sustancial pacidad moral debe evitar que se produzca
y casi diametralmente opuesta ante supues- algunas de las siguientes situaciones: 1) un
tos de “oficialismo robustecido” o de “oposi- “blindaje” que haga imposible separar al
ción robustecida”. presidente del cargo aún con serios cuestio-
namientos; o 2) un uso excesivo y arbitrario
Los diagnósticos realizados al sistema de
del control por parte del Congreso que brinde
gobierno peruano en las últimas décadas
inestabilidad al cargo.
apuntaban a la existencia de “un escena-
rio atroz que presentaba al presidente como Entonces, ¿cómo generar un mecanismo de
dueño de un poder irresistible que contaba responsabilidad del presidente en funciones
con todas las competencias para hacer y des- que no se preste al blindaje, de un lado, o al
hacer sin someterse a control alguno” (Cru- uso desmedido y arbitrario de la capacidad
ces, 2018, p. 271). Así, las atribuciones pre- de control por el Congreso, del otro? Una
sidenciales referidas a la posibilidad del veto opción puede ser el requerir una votación
parcial de las leyes, delegación legislativa cualificada alta (se ha propuesto, incluso, de
poco controlada o su irresponsabilidad polí- tres cuartos). No obstante, consideramos que
tica (Espinosa-Saldaña, 2002, p. 189), entre dicha solución termina siendo incompleta
otros, avizoraban un sistema presidencial pues, nuevamente, pone hincapié en la com-
que potenciaba las facultades del Gobierno posición del Congreso (un oficialismo robus-
y debilitaba las capacidades de control del tecido podría generar situaciones de blindaje
Congreso. ante una votación cualificada alta).

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Nosotros somos de la opi- sin permiso del Congreso

nión que, más allá que una no implica, en principio,
cuestión de cantidad de El procedimiento de vacan- mayor investigación y
votos, la problemática en
cia por incapacidad moral, tal debate. Por lo tanto, para
como está regulado hoy en
torno a la responsabilidad estos supuestos, un proce-
del Presidente de la Repú- dimiento breve resultaba
blica en un presidencia- día en nuestra Constitución, apropiado.
lismo intermitente tiene resulta inidóneo para apartar a
un Presidente del cargo.
No sucede así, por el con-
como eje principal de dis-
trario, cuando estamos
cusión el procedimiento.
frente a la posibilidad de
En efecto, sostenemos que un procedimiento remover al Presidente de la República por
debidamente reglamentado, que otorgue pla- hechos que determinarían su supuesta inca-
zos e instancias de acusación, discusión y pacidad moral (entiendo a esta desde la inter-
votación diferenciados y que respete estánda- pretación amplia). Ante estos supuestos se
res de debido proceso parlamentario podría requeriría, como mínimo, en un marco cons-
generar garantías para que se genere un efec- titucional que proscriba la arbitrariedad, el
tivo control de las acciones del Presidente de generar certeza sobre los hechos imputados
la República en funciones. al Presidente de la República. El asegu-
rar un número elevado de votos, como sos-
Así, llegados a este punto, somos de la opi-
tuvimos previamente, tampoco brinda,
nión que el procedimiento de vacancia por
necesariamente, mayores garantías a este
incapacidad moral, tal como está regulado
procedimiento.
hoy en día en nuestra Constitución, resulta
inidóneo para apartar a un presidente del 2. El procedimiento de acusación
cargo. En efecto, la sola posibilidad de que constitucional como la vía más
se pueda retirar del cargo, en menos de dos idónea para determinar respon-
semanas, al más alto funcionario del país sabilidad al Presidente de la Re-
que, además de jefe de Gobierno es jefe de pública en funciones
Estado, resulta, cuanto menos, poco desea- Si la forma de brindar predictibilidad y gene-
ble para nuestro sistema constitucional. Aún rar responsabilidad en el Presidente de la
más, que dicho procedimiento de vacancia República gira en torno al procedimiento,
no requiera más que la aprobación de una cabe preguntarnos, ¿qué tipo de procedi-
moción parlamentaria para su inicio profun- miento sería el idóneo? Somos de la opi-
diza dicha problemática6. nión que el procedimiento recogido en los
Recordemos que el procedimiento de vacan- artículos 99 y 100 de la Constitución (acusa-
cia estaba previsto, en un inicio, para la veri- ción constitucional) sería el constitucional-
ficación de causales objetivas. El lograr veri- mente más idóneo.
ficar causales objetivas como la muerte del En efecto, un procedimiento que recoja una
presidente o su salida del territorio nacional acusación constitucional y su análisis en la

6 Esta problemática ya la vislumbrada, en su momento, Villarán (2016, p. 378) al afirmar que “(l)a excesiva facili-
dad para acusar al presidente, haría vacilante y débil su acción; el presidente sería el subordinado del tribunal o
jurado encargado de juzgarlo; el periodo presidencial sería incierto, y la oposición dispondría de un arma formi-
dable contra el gobierno”.

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 ESPECIAL

Subcomisión de Acusa- constitucionalmente al

ciones Constitucionales, la presidente en ejercicio de
Comisión Permanente y el ¿Qué tipo de procedimiento su mandato a través de un
sería el idóneo para determinar juicio político por infrac-
Pleno del Congreso gene-

procedimentales necesarias la responsabilidad del Presi- Ello, reduciendo el ámbito

raría los tiempos y etapas ción a la Constitución.

para evitar un ejercicio abu- dente? Somos de la opinión de lo prescrito en el ar-

sivo del control por parte de que el procedimiento recogido tículo 117 únicamente para
una oposición robustecida o en los artículos 99 y 100 de la el procedimiento de ante-
en situaciones de un presi- Constitución (acusación cons- juicio (es decir, que solo
titucional) sería el constitucio- sea posible acusar consti-
dente sin apoyo político en
el Congreso. Cabe indicar,
además, que este procedi- nalmente más idóneo.
miento debería respetar
garantías mínimas del debido proceso como el
derecho de defensa, juzgador imparcial, juzga-
dor predeterminado por ley y, sobre todo, dere-
cho a una debida motivación, entre otros (Gar-
cía, 2008, pp. 31-34).
Hay quienes podrían cuestionar que un pro-
cedimiento del nivel de uno de acusación
constitucional podría blindar al presidente
en caso estemos ante un supuesto de oficia-
lismo robustecido. No obstante, ante dicha
objeción podemos sostener que no hay acu-
sación basada en hechos probados, debida-
mente motivada y con responsables iden-
tificados que pueda ser arbitrariamente
rechazada y pase desapercibida por la opi-
nión pública. En efecto, si la mayoría congre-
sal de un presidente robustecido votase por
denegar responsabilidad ante hechos debida-
mente imputados, probados y motivados, se
expondría al reproche público de la sociedad
y al rechazo de su actuar político.
Ahora bien, la siguiente pregunta a responder
sería: ¿qué tipo de acusación constitucional
sería la viable para determinar responsabili-
dad del presidente en funciones? En este caso,
sostenemos que sería la de juicio político por
infracción a la Constitución (o impeachment).
Esto implicaría, desde luego, que o:
1) Se realice una reforma constitucional
para admitir la posibilidad de acusar
tucionalmente por los deli-
tos recogidos en el artículo
117, pero dejando abierta la
posibilidad de acusar constitucionalmente
por infracción a la Constitución); o,
2) Interpretar que la vacancia por perma-
nente incapacidad moral, producto de la
mutación constitucional, hace referen-
cia a un juicio político y, por tanto, le es
aplicable el procedimiento dispuesto en
los artículos 99 y 100 de la Constitución.
Esta sería una labor que realizaría el Tri-
bunal Constitucional y podría resolver
respecto de la actual demanda competen-
cial existente.
Respecto de esto último, hay quienes sos-
tienen que, efectivamente, en el ordena-
miento constitucional peruano, la vacan-
cia por permanente incapacidad moral en
realidad es un juicio político. No obstante,
debido a cómo se regula actualmente dicho
procedimiento, estaríamos ante un juicio
político express ausente de garantías y con-
troles. Además, tampoco existiría coheren-
cia constitucional respecto a que el procedi-
miento para remover al más alto funcionario
de la República (por juicio político) sea más
escueto y simple que el que se puede ini-
ciar contra otros altos funcionarios (¿cómo
sostener constitucionalmente el tratamiento
diferenciado, respecto al tipo de procedi-
miento, que sería sometido el Presidente
de la República frente a un congresista o

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 111-123 119
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
el Defensor del Pueblo?). Por lo tanto, no
estamos de acuerdo con la posición que sos-
tiene que la vacancia por incapacidad moral
es una forma de juicio político debido a
la actual regulación del procedimiento de
vacancia existente en la Constitución y el
Reglamento del Congreso.
Como pudimos sostener hasta este punto,
en el sistema presidencialista peruano inter-
mitente, la cuestión de determinar su res-
ponsabilidad pasa, de manera inexorable, en
torno a qué tipo de procedimiento seguir y
su estructura. Para que el Presidente de la
República no goce de una protección desme-
dida (oficialismo robustecido) ni sea objeto
de control arbitrario por el Congreso (oposi-
ción robustecida), se debe dotar al procedi-
miento que determine su responsabilidad y
la posibilidad de retirarlo del cargo de etapas,
plazos y garantías que permitan que la deci-
sión a tomar sobre sea respetuosa del Estado
constitucional.
IV. PROPUESTAS PARA UNA REFORMA
Finalmente, respecto de la discusión en
torno a la responsabilidad del presidente y
la vacancia por incapacidad moral, suscribi-
mos, en parte, la posición del profesor Egui-
guren (2007, s/f) en torno a que se requiere
una reforma constitucional. Así, sostenemos
que serían deseables reformas constituciona-
les en los siguientes sentidos:
• Una reforma constitucional que delimite
los alcances de la vacancia por incapa-
cidad moral hacia el ámbito de la situa-
ción de discapacidad mental que impida
el normal ejercicio del cargo.
• Una reforma constitucional que refor-
mule lo dispuesto en el artículo 117 de la
Constitución en dos sentidos:
- Estableciendo la posibilidad de que el
Presidente de la República, en ejercicio
de sus funciones, sí pueda ser acusado
constitucionalmente por infracción a
120 pp. 111-123 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
la Constitución (iniciándose así un jui-
cio político). Este supuesto cubriría el
vacío que la eliminación de la inter-
pretación amplia de vacancia por inca-
pacidad moral traería consigo ya que
el tipo “infracción a la Constitución”
es lo suficientemente amplio para que
pudiesen entrar conductas que real-
mente ameriten la separación del
cargo del Presidente de la República.
- Estableciendo que las limitaciones
expuestas en dicho artículo única-
mente hacen referencia al antejuicio
e incluyendo nuevos supuestos de ilí-
citos penales sobre los cuales el presi-
dente sí podría ser acusado constitu-
cionalmente. Estos podrían ser delitos
referidos a casos de corrupción o vio-
laciones de derechos humanos.
En este sentido, el régimen constitucional
de responsabilidad del presidente sería el
siguiente: El Presidente de la República, en
ejercicio de sus funciones, sí puede ser acu-
sado constitucionalmente por infracción a la
Constitución (juicio político). No obstante, la
acusación constitucional relativa a delitos en
el ejercicio de sus funciones (antejuicio), solo
procedería para los ilícitos establecidos en el
artículo 117 de la Constitución.
En el presidencialismo intermitente peruano,
un punto clave para determinar responsabili-
dad (penal y constitucional) del Presidente de la
República gira en torno al procedimiento. Así,
el procedimiento de acusación constitucional
con respeto de garantías del debido proceso
parlamentario se torna como el más idóneo que
podría asegurar un actuar conforme a la Cons-
titución en situaciones de oficialismo robuste-
cido y de oposición robustecida.
V. CONCLUSIONES
• Nuestra Constitución, actualmente,
limita significativamente la responsabi-
lidad (política, penal y constitucional) del
 ESPECIAL

Presidente de la Repú- aplique una interpretación

blica en funciones a amplia de la incapacidad
través del artículo 117 ¿Qué tipo de acusación cons- moral debe evitar que se
de la Constit ución.
titucional sería la viable para produzca algunas de las
xibilidad existen, prin- determinar responsabilidad 1) un “blindaje” que haga
Ante esta falta de fle- siguientes situaciones:

cipalmente, dos solu- del Presidente en funciones? imposible separar al presi-

ciones: interpretar el En este caso, sostenemos que dente del cargo aun con
supuesto de vacancia sería la de juicio político por serios cuestionamientos; o
por permanente inca- infracción a la Constitución (o 2) un uso excesivo y arbi-
pacidad moral de tal
impeachment). trario del control por parte
manera que se puede del Congreso que brinde
retirar al presidente del inestabilidad al cargo.
cargo por conductas graves distintas a las
• Más allá que una cuestión de cantidad de
establecidas en el artículo 117 de la Cons-
votos, la problemática en torno a la res-
titución; o, de otro lado, reformar el ar-
ponsabilidad del Presidente de la Repú-
tículo 117 para ampliar los supuestos en
blica en un presidencialismo intermitente
los que procede acusar al presidente en
tiene como eje principal de discusión el
funciones.
procedimiento. Un procedimiento debi-
• La solución que se pretenda dar a la cues- damente reglamentado, que otorgue pla-
tión de (ir)responsabilidad del Presidente zos e instancias de acusación, discusión
de la República tiene que tomar en cuenta y votación diferenciados y que respete
necesariamente las características de estándares de debido proceso parlamen-
nuestro sistema de gobierno: un presiden- tario podría generar garantías para que
cialismo con rasgos parlamentarios cuya se genere un efectivo control de las accio-
capacidad de control varía significativa- nes del Presidente de la República en
mente en función de la composición del funciones.
Congreso.
• El procedimiento de vacancia por inca-
• Las relaciones entre Gobierno y Con- pacidad moral, tal como está regulando
greso, en nuestro modelo, varían de hoy en día en nuestra Constitución,
acuerdo a la composición de este último: resulta inidóneo para apartar a un presi-
estaríamos ante un supuesto de oficia- dente del cargo. La sola posibilidad de
lismo robustecido cuando el Presidente que se pueda retirar del cargo, en menos
de la República tenga mayoría en el Con- de dos semanas, al más alto funciona-
greso o de oposición robustecida cuando rio del país resulta poco deseable para
tenga una mayoría opositora. Ambas nuestro sistema constitucional; aún más,
situaciones afectan la capacidad de con- que dicho procedimiento de vacancia no
trol del Congreso (disminuyéndolo o requiera más que la aprobación de una
poteciándolo), lo que genera un sistema moción parlamentaria para su inicio pro-
de “presidencialismo asimétrico” o “pre- fundiza dicha problemática. Por el con-
sidencialismo intermitente”. trario, el procedimiento de acusación
• Un mecanismo de responsabilidad del constitucional (artículos 99 y 100 de la
presidente en funciones que amplíe los Constitución) sería el más idóneo para
supuestos establecidos en el artículo 117 o poder determinar la responsabilidad del

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 111-123 121
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
presidente ya que ofrece instancias, eta-
pas, plazos y garantías que evitarían un
ejercicio de la capacidad de control des-
medido o un blindaje sin exponerse al
escrutinio y rechazo público.
• El supuesto bajo el cual procedería la
acusación constitucional sería el de juicio
político por infracción a la Constitución.
Entender a la actual regulación procedi-
mental de la vacancia por incapacidad
moral como un juicio político es inviable
porque genera un juicio político express
hacia el Presidente de la República, cuyo
trato diferenciado en torno al procedi-
miento no tendría sustento respecto de
otros altos funcionarios del Estado que sí
son sometidos al procedimiento regular
de juicio político.
• El juicio político por infracción a la Cons-
titución es, entonces, el procedimiento
más idóneo para poder determinar res-
ponsabilidad al Presidente de la Repú-
blica en funciones y, en su caso, apar-
tarlo del cargo. Para ello sería necesario
realizar una reforma constitucional. Las
instancias, plazos y garantías de debido
proceso parlamentario exigibles a dicho
procedimiento hacen que el control del
Presidente de la República en un sis-
tema de presidencialismo intermitente no
dependa exclusivamente de mayorías o
minorías, sino de un actuar conforme al
Estado constitucional.
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123
 G A C E TA
CONSTITUCIONAL

ESPECIAL

Comentarios a la vacancia presidencial

y las imprecisiones de la causal
de “incapacidad moral”

Dante Martin PAIVA GOYBURU*

El autor se pronuncia en torno al rechazo del pedido de vacancia presidencial formu-

lado contra Martín Vizcarra. En ese sentido, desarrolla un análisis sobre los supuestos
RESUMEN

de vacancia presidencial y, en especial, la causal de incapacidad moral permanente.

Sobre este último punto, el autor refiere que como dicha causal está bajo el dominio total
del Congreso existe un riesgo que su declaración responda más a un conflicto político
partidista. Asimismo, considera que dado que la moción de vacancia fue rechazada, el
Tribunal Constitucional no debe emitir pronunciamiento de fondo en el proceso com-
petencial pues habría operado la sustracción de la materia.

ii PALABRAS CLAVE quiebre a este nivel lo constituye la disolu-

Vacancia presidencial / Incapacidad moral / De-
manda competencial / Justicia constitucional /
Crisis política
Recibido : 09/10/2020
Aprobado : 12/10/2020
I. ANTECEDENTE
La gestión del presidente Martín Vizcarra
se ha visto empañada continuamente con
hechos desestabilizadores de su mandato. Un
ción del Congreso decretada el 30 de setiem-
bre de 2019. Si bien un nuevo Congreso
podría renovar las expectativas en que el Eje-
cutivo y Legislativo por fin pudieran enten-
derse y priorizar el trabajo a favor del país, la
realidad resulta decepcionante.
A los hechos de renuncias ministeriales (sin
que hubiera un congreso “obstruccionista” al
que acusar), deficiencias en el desarrollo de
obras públicas y la llegada de la pandemia,
con el colapso del sistema de salud y miles de
muertos, que merecerán un análisis aparte en

* Doctor en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Secretario de redacción
de la Revista Peruana de Derecho Público. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional y del
Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional - Sección Peruana. Investigador Concytec (Grupo Carlos
Monge).

124 pp. 124-136 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL

la historia peruana, se presentó un aconteci-
miento inesperado: el presunto favoritismo a
un particular proveedor del Ministerio de Cul-
tura y las acciones que se habrían adoptado,
en el entorno presidencial, para hacer frente
a las investigaciones derivadas de este hecho.
La situación antes mencionada fue asumida
por un grupo de congresistas como sustento
para solicitar la vacancia del Presidente de la
República, alegando que se estaba faltando a
la verdad y realizando acciones encubrido-
ras de la irregularidad, lo que hacía insoste-
nible la continuidad de Martín Vizcarra en
el puesto.
El Ejecutivo reaccionó de forma inusual
frente al pedido de vacancia: recurrió a un
proceso constitucional con el fin de detener
el proceso, en esencia de aspecto político,
iniciado en su contra. A la crisis política se
sumaba el Tribunal Constitucional, al reque-
rirle que emita un pronunciamiento sobre
el tema a partir de la interposición de una
demanda competencial y la solicitud de una
medida cautelar.
Si bien a la fecha la medida cautelar fue dene-
gada, el pedido de vacancia rechazado y la
demanda está a la espera de la vista de la
causa correspondiente, es pertinente hacer un
repaso en torno a la institución de la vacan-
cia presidencial, con especial atención a la
causal de incapacidad moral, la misma que
fue ampliamente debatida durante la especial
coyuntura atravesada.
II. INTRODUCCIÓN
Desde la proclamación de la República en
1821 y el establecimiento del régimen presi-
dencialista se generaron amplias expectati-
vas en torno a la figura del Presidente de la
República.
Las distintas etapas que atravesó nuestra
patria en el siglo XIX evidenciaron una per-
manente situación de anarquía, donde los
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 124-136
ESPECIAL
continuos golpes de Estado redujeron las
primeras constituciones a ser instrumen-
tos nominales. El afán por asumir el mando
supremo del país fue el motivo de diversas
asonadas, y quienes fueron depuestos se
limitaron a resignarse a su suerte en muchos
casos, y en otros, a ser desterrado o dejar su
vida en la defensa de su cargo.
Sin embargo, en las constituciones perua-
nas se han previsto supuestos en los cuales el
cargo de presidente queda vacante, derivado
de situaciones como la muerte del mandatario,
la renuncia al puesto o incluso la destitución
efectuada por el órgano competente para ello,
en nuestro caso, el Congreso de la República.
En este sentido, hay ocasiones en las cuales el
presidente no concluye su mandato, pero dicha
situación se deriva de una condición contem-
plada en la norma fundamental, encontrán-
dose en esta también los mecanismos suceso-
rios para evitar la anarquía y el caos.
Es un hecho prácticamente natural anhelar
que un presidente culmine el mandato para el
periodo que fue previsto y no necesariamente
por la persona, sino por el equipo y programa
que lo acompaña, sobre el cual existe toda
una proyección para el desarrollo de inversio-
nes, y ejecución de medidas necesarias para
mejorar la calidad de las instituciones. Una
situación contraria generaría inestabilidad,
clima bajo el cual no puede surgir nada tras-
cendente. Además, la incertidumbre sobre la
suerte del mandatario defraudaría las expec-
tativas sobre los beneficios de la democracia.
Sin perjuicio de ello, en casos donde la conti-
nuidad del presidente resulte insostenible, de
no existir ninguna otra alternativa, la vacan-
cia es amparable y justificada.
Ahora bien, ¿en qué casos el presidente no
puede seguir en el cargo? Como podrá apre-
ciarse, en la Constitución se han previsto
causas objetivas y subjetivas (clasificación
que desarrollamos en el presente artículo),
siendo las últimas supuestos que implican el
125
G A C E TA
CONSTITUCIONAL

desarrollo de un proceso político para cul-
minar la gestión del mandatario, a cargo del
Congreso de la República.
III. LA VACANCIA PRESIDENCIAL EN
LA CONSTITUCIÓN PERUANA
1. Antecedentes
El Presidente de la República tiene el cargo
de mayor jerarquía dentro de la estructura del
Estado peruano. Sus facultades y atribucio-
nes han sido en general amplias, conforme a
podemos advertir de la historia de las Cons-
tituciones del Perú (García Belaunde, 2016).
A efectos de presente trabajo, exponemos en
el cuadro Nº 1 los artículos constitucionales
relativos a la vacancia presidencial conteni-
dos en las cartas fundamentales del siglo XX
previas a la vigente.

Cuadro Nº 1. Artículos relativos a la vacancia presidencial en las constituciones del siglo XX previas a la vigente

Constitución de 1920 Constitución de 1933 Constitución de 1979

Artículo 115.- La Presidencia
de la República vaca, además
del caso de muerte:
1. Por permanente incapa-
cidad física o moral del
Presidente declarada por
el Congreso;
2. Por admisión de su
renuncia;
3. Por sentencia judicial que
lo declare reo de los de-
litos designados en el ar-
tículo 96.
Artículo 144.- La Presidencia de la Repúbli-
ca vaca, además del caso de muerte:
1. Por permanente incapacidad física o
moral del Presidente declarada por el
Congreso;
2. Por la aceptación de su renuncia;
3. Por sentencia judicial que lo condene
por los delitos enumerados en el artículo
150;
4. Por salir del territorio de la República sin
permiso del Congreso; y
5. Por no reincorporarse al territorio de la
República vencido el permiso que le hu-
biere concedido el Congreso.
Artículo 206.- La Presidencia de la Re-
pública vaca, además del caso de muer-
te por:
1. Incapacidad moral o permanente in-
capacidad física declarada por el
Congreso.
2. Aceptación de la renuncia por el
Congreso.
3. Salir del territorio nacional sin permi-
so del Congreso o no reincorporarse
al cargo al vencimiento de este, y
4. Destitución al haber sido sentencia-
do por alguno de los delitos mencio-
nados en el artículo 210.

Las Constituciones antes referidas tuvieron,
cada una de ellas, escenarios similares sobre
las causales de vacancia del cargo de Presi-
dente de la República, pero incorporándose
progresivamente alguna causal adicional,
vinculada con el ausentarse del país sin per-
miso del Congreso.
Respecto de lo que representa propiamente
una vacancia presidencial, Rubio (1999) sos-
tiene lo siguiente:
La vacancia consiste en que un cargo
determinado queda sin persona que lo
ocupe. Que la Presidencia de la República
vaca quiere decir que el ciudadano que la
ejercía ha dejado de hacerlo para adelante
es decir ya no la ejerce y no puede regre-
sar a ella. (p. 281)
En este sentido, podemos concluir que la
vacancia del Presidente de la República ha
sido una situación prevista oportunamente
por el constituyente peruano. Es decir, la
vacancia no es solo un hecho posible, sino
también que es un escenario plenamente con-
templado y, como tal, el escenario que se da
tras la declaración de vacancia, conforme a
lo establecido en la carta fundamental, repre-
senta una continuidad del gobierno democrá-
ticamente electo.
2. La vacancia presidencial en la
Constitución de 1993
La Constitución vigente, en su artículo 113,
contempla la vacancia de la Presidencia de la
República, fijándose un total de cinco causa-
les, siendo las mismas las siguientes:

126 pp. 124-136 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL

Artículo 113.- Vacancia de la Presiden-
cia de la República
La Presidencia de la República vaca por:
1. Muerte del Presidente de la República.
2. Su permanente incapacidad moral o
física, declarada por el Congreso.
3. Aceptación de su renuncia por el
Congreso.
4. Salir del territorio nacional sin permiso
del Congreso o no regresar a él dentro del
plazo fijado; y
5. Destitución, tras haber sido sancionado
por alguna de las infracciones menciona-
das en el artículo 117 de la Constitución.
Podemos apreciar que las causales de vacan-
cias en la Constitución actual son en esen-
cia las mismas de las constituciones del siglo
XX, es decir, se ha tenido continuidad en lo
que concierne a los casos en los cuales puede
cesar el presidente en sus funciones.
Con relación a este artículo, en el debate
constitucional de la Comisión de Cons-
titución y Reglamento de 1993 se hicieron
algunas precisiones que resultan pertinente
invocarse en la presente investigación, den-
tro de la que destacamos las realizadas por
Enrique Chirinos Soto y que permiten inter-
pretar el sentido de una de las causales como
lo es la de incapacidad moral:
El señor CHIRINOS SOTO (R).- Señor
presidente: Tengo dos observaciones. El
artículo es básicamente parecido al de
la Constitución vigente; pero hay unas
pequeñas diferencias gramaticales que
tienen grave trascendencia. Cuando se
señala “Incapacidad permanente física
o moral”, lo que debe decir es “Incapa-
cidad física permanente o moral”, por-
que la incapacidad moral no tiene que
ser permanente, la incapacidad moral se
configura una sola vez. Si el presidente
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 124-136
ESPECIAL
comete un acto inmoral que no es de los
considerados en el artículo 210, aunque
se confiese y tome la comunión y todo
lo demás, ya incurrió en incapacidad
moral, que autoriza al Congreso de la
República a destituirlo en razón de dicha
incapacidad.
El señor CHIRINOS SOTO (R).- No es
ese el sentido de la incapacidad moral.
Ocurre que el artículo 210, que permite
acusar al presidente, tiene una casuística
muy limitada. Pero, si el presidente de la
República cometiera un delito común,
no se va a pedir antejuicio, sino que se
declara su incapacidad moral; si es autor
de un uxoricidio, el Congreso no lo va a
enjuiciar políticamente, lo declara inca-
paz moralmente. Dicho sea de paso, para
beneficio de la doctora Flores Nano, ese
acto es tan grave que por sí solo deter-
mina incapacidad moral permanente; un
uxoricida tiene permanente incapacidad
moral. Yo no sé qué decir sobre algu-
nos otros casos que pueda haber. Si el
presidente de la República maneja su
automóvil en estado de ebriedad, bueno,
pues, ¡caramba!, yo creo que ese acto
también lo descalifica; y asimismo si
firma un cheque sin fondos y hay un
banco tan valiente como para decir que
el cheque no tiene fondos. En la histo-
ria del Perú no se ha abusado de este ar-
tículo; en la historia del Perú han sido
destituidos por el Congreso tres presi-
dentes: don José de la Riva Agüero, don
Guillermo Billinghurst, previo golpe de
estado, y don Alberto Fujimori, post-
golpe de Estado. De manera que la
declaratoria de incapacidad moral no
tuvo efecto. (p. 1263).
A efectos de una interpretación de cada una
de las causales que se han previsto sobre la
vacancia presidencial, una buena alterna-
tiva la constituye la revisión de los diarios
127
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
de los debates de las cuatro últimas constitu-
ciones, en atención a las similitudes descri-
tas. No obstante, conviene enfatizar que una
situación como la vacancia es sumamente
excepcional; si bien está prevista en la norma
fundamental, no deja de ser un suceso poco
frecuente y, como tal, no se tiene una diver-
sidad de antecedentes en su ocurrencia, solo
unos casos contados.
En atención a lo previsto, en la Constitución
de 1993 proponemos una clasificación de
las causales de vacancia bajo el siguiente
esquema, en el cual formularemos nues-
tras consideraciones sobre los hechos que se
anotan:
2.1. Causales objetivas (aquellas que se
constituyen a partir de hechos indubi-
tables, sin exigir mayor juicio de valor)
2 .1.1. Muer te del Presidente de la
República
Conforme al artículo 61 del Código Civil,
“La muerte pone fin a la persona”. En este
sentido, de darse el fallecimiento del pri-
mer mandatario, el cual se acreditará con
los documentos médicos y certificados de
defunción correspondiente, se declarará la
vacancia del cargo sin mayor trámite y asu-
mirá el cargo el respectivo sucesor.
2.1.2. Aceptación de su renuncia por el
Congreso
El Diccionario de la Lengua Española con-
ceptualiza a la renuncia como “Dimisión o
dejación voluntaria de algo que se posee, o
del derecho a ello”.
En este sentido, la renuncia constituye una
manifestación de voluntad, unilateral, que
formula el ciudadano que ejerce la presiden-
cia de la República, la cual está sujeta a la
aceptación del Congreso de la República.
Respecto a esta causal, García Toma (2006)
ha referido lo siguiente:
128 pp. 124-136 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
d) Renuncia aceptada por el Congreso
Consiste en la dejación libre y voluntaria
del cargo.
A diferencia de los congresistas, el presi-
dente de la República tiene expedito el
derecho de plantear su renuncia ante el
Congreso. Este puede deliberar sobre
su conveniencia o inconveniencia, salvo
que la renuncia tenga el carácter de irre-
vocable, en cuyo caso su aceptación es
inmediata.
Esta causal apareció originariamente en
la Constitución de 1834. (p. 237)
Por lo tanto, un hecho de esta naturaleza
parte necesariamente del Presidente de la
República, pero está condicionado a la acep-
tación del Congreso, el cual podría también
rechazar la renuncia formulada.
Con relación a las formalidades de la renun-
cia, en atención a la magistratura del cargo,
consideramos que esta debe ser expresa, es
decir, comunicada por escrito donde quede
consignado de forma indubitable la decisión
de apartarse del cargo. Del mismo modo, y
conforme a las responsabilidades democráti-
cas del primer mandatario, este tipo de deci-
siones no deberían estar sujetas a condición,
es decir, una vez que se presenta no debería
ser posible desistirse de dicho acto.
Sin embargo, un aspecto que podría ocurrir
es que en caso de que el Congreso no acep-
tara la renuncia. ¿El presidente debería con-
tinuar con su mandato? De ser afirmativa la
respuesta, esto iría en contra de la libertad de
la persona y su voluntad manifiesta. Y otro
aspecto que da lugar a discusión es si cabe
declarar el abandono de cargo por parte del
presidente, quien, en un caso hipotético, al
no ser aceptada su renuncia, decide simple-
mente no concurrir más a sus funciones. Si
bien sería una situación extrema, no resulta
del todo improbable.
 ESPECIAL

2.1.3. Salir del territorio Propiamente estamos ante

nacional sin permiso del un demérito que se aplica
Congreso o no regresar a De acuerdo a la Constitución, previa realización de un
él dentro del plazo fijado la incapacidad debe ser decla- juicio político, en el cual
rada por el Congreso, lo cual
se determina la acusación
En concordancia con lo
consideramos inadecuado
sobre la base de las causa-
antes expuesto, el ausen-
les antes mencionadas.
tarse del país sin permiso por cuanto una situación de
Sobre el particular, catalo-
incapacidad física debe ser
del Congreso podría con-
siderarse como un aban- gamos a esta causal como
dono de cargo. La con- declarada por un profesional objetiva, debido a que la
figuración del supuesto médico mediante los exáme- destitución es aplicable
previsto en el artículo 113 nes correspondientes. luego de tenerse una acu-
de la Constitución obe- sación fundada en con-
dece a una situación evidente, no estando en tra del presidente, la cual ha seguido el trá-
discusiones las motivaciones por las cuales el mite correspondiente y sobre hechos que
presidente salió del país o no regresó dentro están previstos en situaciones claramente
del plazo previsto. definibles.
Al respecto, si bien este hecho está calificado 2.2. Causales subjetivas (aquellas que
como objetivo dentro de nuestra propuesta no involucran juicios de valor y exi-
pueden omitirse los criterios de razonabili- gen la realización de actos de debido
dad o proporcionalidad en su aplicación, fun- procedimiento)
damentalmente en lo concerniente al retorno
2.2.1. Permanente incapacidad física,
dentro del plazo fijado. Podría ser que el
declarada por el Congreso
presidente se vio imposibilitado de retornar
por un caso fortuito o fuerza mayor y, como La incapacidad física, al igual que la muerte,
tal, vacarlo en una situación de este tipo sería es una causal de cese en funciones que se
arbitraria y antidemocrática. ha previsto para el caso de cualquier servi-
dor público, tal como estaba consignada en
2.1.4. Destitución tras haber sido san-
la redacción original del literal c) del artículo
cionado por alguna de las infraccio-
35 del Decreto Legislativo Nº 276, y actual-
nes mencionadas en el artículo 117 de la
mente en el literal n) del artículo 49 de la Ley
Constitución
Nº 30057.
Se ha establecido en el artículo 117 de la
Ahora bien, el término de incapacidad es
Constitución que el presidente de la Repú-
propio de la codificación civil, cuando en los
blica solo puede ser acusado durante su
artículos 43 y 44 del Código Civil se expone
mandato por traición a la patria; por impe-
respecto a la incapacidad absoluta y a la inca-
dir las elecciones presidenciales, parlamen-
pacidad relativa.
tarias, regionales o municipales; por disolver
el Congreso (salvo en aplicación del artículo No obstante, de la lectura de los artículos
134 de la Constitución); y por impedir su del Código Civil antes referidos no encontra-
reunión o funcionamiento, o los del Jurado mos propiamente una causal que se asemeje
Nacional de Elecciones y otros organismos a la incapacidad física señalada en la Cons-
del sistema electoral. titución, toda vez que el codificador apunta

GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 124-136 129
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
más a establecer situaciones donde se vea
comprometido el discernimiento.
A partir de ello, y recurriendo al Derecho
previsional, encontramos una definición que
podría ser pertinente a esta causal, la cual
equipara el término de incapacidad con el
de invalidez, precisándose en los términos
siguientes:
Personas consideradas inválidas, enten-
diendo por inválido al asegurado que se
encuentra en incapacidad física o men-
tal prolongada o presumida permanente,
viéndose reducida su capacidad para el
trabajo y consecuentemente su capaci-
dad para generar una remuneración que le
permita vivir. (Oficina de Normalización
Previsional, 2020)
Lo expuesto por el ámbito previsional, aso-
cia la condición de incapacidad o invalidez
a la posibilidad de desempeñar una activi-
dad laboral, es decir, se prepondera el uso de
sus facultades corporales a las mentales, toda
vez que en este último caso se puede presen-
tar la situación de incapacidad mental.
En los últimos años, en el Perú se ha venido
estableciendo un régimen de protección a la
persona con discapacidad, sustentada prin-
cipalmente en la Ley Nº 29973 - Ley Gene-
ral de la Persona con Discapacidad. Precisa-
mente, en el artículo 2 de esta ley se define la
persona con discapacidad como:
(…) aquella que tiene una o más deficien-
cias físicas, sensoriales, mentales o inte-
lectuales de carácter permanente que, al
interactuar con diversas barreras actitu-
dinales y del entorno, no ejerza o pueda
verse impedida en el ejercicio de sus
derechos y su inclusión plena y efectiva
en la sociedad, en igualdad de condicio-
nes que las demás.
Ahora bien, en la condición prevista en el ar-
tículo 113 de la Constitución, consideramos,
130 pp. 124-136 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
a partir de una interpretación sistemática del
ordenamiento jurídico, que la causal de per-
manente incapacidad física involucraría una
situación de impedimento pleno de las facul-
tades corporales del ciudadano presidente,
donde se vea imposibilitado, de ejercer acti-
vidades, incluyendo también las situaciones
de incapacidad mental.
Sin embargo, es oportuno observar que lo
previsto en la Constitución sobre la incapa-
cidad refiere a que la misma debe ser decla-
rada por el Congreso, lo cual consideramos
inadecuado, por cuanto una situación de
incapacidad física debe ser declarada por un
profesional médico mediante los exámenes
correspondientes. Es por eso que definimos
como subjetiva a esta causal, toda vez que se
le ha dado al Congreso, y no a los profesio-
nales de la salud, la capacidad de decidir este
particular supuesto, lo cual podría ser dis-
cutible en torno a la situación que se tenga
en el seno legislativo (oposición en mayo-
ría, por ejemplo, que pudiera valerse de esta
causa contra un presidente con discapacidad
sobreviniente).
Aunque en la historia peruana no se ha dado
el caso de incapacidad física declarada sobre
algún presidente, consideramos que este
inciso podría ser materia de una próxima
reforma constitucional, procurando una
redacción conforme a las nuevas dimensio-
nes en la tutela de la persona con discapaci-
dad, tomando en cuenta la política inclusiva
que se viene impulsando a nivel del Gobierno
central.
2.2.2. Su permanente incapacidad moral
declarada por el Congreso
Bajo nuestro análisis, puede advertirse que la
gran mayoría de las causales de vacancia se
sustentan en hechos materialmente demos-
trables sin necesidad de formular juicios de
valor. Como tal, la Constitución peruana con-
tiene una fórmula de vacancia del presidente

sobre la base, principalmente, de situaciones
verificables sin mayores conjeturas.
Con relación a la presencia de este supuesto
de vacancia, García Belaunde (2018) refiere
lo siguiente:
Esta causal curiosamente aparece por
primera vez en la Constitución de 1839
y permanece hasta ahora sin que haya
habido intento de eliminarla. En un pri-
mer momento se refería a gente con debi-
lidad mental, desequilibrados, alguna
deficiencia psiquiátrica, pero en las últi-
mas décadas se ha entendido como incon-
ductas, o sea, comportamientos extraños
que no son propios de tan alta investidura
o que la deshonran (moral viene de mores
que en latín significan usos, costumbres,
comportamientos). (p. 43)
De lo antes expuesto, en la doctrina se
encuentran polémicas en torno a los alcances
de la incapacidad moral, advirtiendo sobre
lo controversial que puede resultar su aplica-
ción, así como su compatibilidad con el sis-
tema jurídico. Así, García Chávarri (2013)
precisa lo siguiente:
a) La incapacidad moral como causal de
vacancia del Presidente de la República
es una figura que no tiene antecedente en
el sistema presidencial puro norteameri-
cano, así como actualmente tampoco se
encuentra recogida en las constituciones
de los diferentes países latinoamericanos
de régimen presidencial estudiados.
b) La incapacidad moral como causal de
vacancia presidencial resulta, en principio,
incompatible con el modelo de sistema de
gobierno presidencial peruano, que tiene
como rasgo central el que el titular máximo
del Poder Ejecutivo ejerza su poder político
durante el plazo predeterminado constitu-
cionalmente, lo que viene reforzado por el
régimen excepcional de su responsabilidad
(artículo 117 de la Carta de 1993). (p. 402)
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 124-136
ESPECIAL
A su vez, Chanamé Orbe (2011) refiere en
torno a este supuesto, lo siguiente:
La declaración de vacancia es una ins-
titución jurídica de carácter excepcio-
nal, extremo y grave que no puede ser
utilizado ante situaciones que carezcan
de objetividad y de una debida justifica-
ción. Por ello, el inciso 2, respecto a la
incapacidad moral, debe ser corregido ya
que se presenta como una causal bastante
ambigua y discrecional al interpretarla,
haciendo posibles juicios de valor subjeti-
vos sobre la conducta personal del presi-
dente y sobre su gestión. (p. 115)
Por su parte, Castillo Freyre (2013) des-
taca respecto de esta causal, la necesidad de
emplearse cuando se encuentre en riesgo la
salud de la República, señalando:
Ante todo, debe admitirse la relatividad
del concepto incapacidad moral, enten-
dida esta como la falta de capacidad en el
plano moral que revista tal magnitud que
haga necesario que el Congreso declare
la vacancia de la Presidencia de la Repú-
blica, en la medida de que el presidente
se encuentra inhabilitado para seguir
ejerciendo sus funciones; con el propó-
sito de resguardar la salud de la Repú-
blica. (p. 842)
De todo lo expuesto, podemos advertir que
la causal de vacancia por incapacidad moral
tiene desde la doctrina resistencias que se
han sustentado con criterios bastante razo-
nables y coherentes. Asimismo, es perti-
nente destacar que al igual que la incapa-
cidad física, la incapacidad moral está bajo
el dominio total del Congreso, siendo este
poder del Estado el que declara la condi-
ción de incapaz moral sobre el presidente
de la República. En tal sentido, existe un
riesgo a que una declaración de este tipo
responda más a un conf licto político par-
tidista que a una cuestión evidenciable que
131
G A C E TA
CONSTITUCIONAL

haga reprobable la conti- entre los actores de los

nuidad del presidente en principales organismos
el cargo. Existe un riesgo a que una del Estado; la incertidum-
Adicionalmente, consi- declaración de vacancia por
bre que se genera con una
deramos que la impreci- incapacidad moral responda
moción de vacancia por
sión del término “moral” más a un conflicto político
este supuesto es de amplio
impacto, incidiendo nega-
podría conllevar a que se partidista que a una cues-
tivamente en la institucio-
tión evidenciable y repro-
presente una moción de
nalidad del país. Si bien un
vacancia a partir de la base
de aspectos de la idiosin- bable de la continuidad del gobernante que deshonre a
crasia de los legislado- Presidente.
la patria es inaceptable y,
como tal, deben tomarse
res, quienes si bien tienen
las acciones respectivas
el cargo de representar a la ciudadanía, pue-
para retirarlo del cargo, también debe tenerse
den asumir que la aplicación de una política
en cuenta que la experiencia demuestra que
pública, relativa a cuestiones de salud, edu-
una vacancia por incapacidad moral implica
cación, seguridad y orden interno, así como
la intervención de intereses de naturaleza polí-
otros temas sensibles, la cual responde propia-
tica, por lo que el diálogo y negociación entre
mente a intereses colectivos más que a puntos
el Congreso y el Ejecutivo serán decisivos
de vista personales, constituye un supuesto en
para la solución del conflicto originado.
el cual el presidente ha obrado de forma inco-
rrecta, agraviándose la magistratura del Eje- IV. LA MOCIÓN DE VACANCIA CONTRA
cutivo. Si bien el ejemplo descrito representa MARTÍN VIZCARRA
un supuesto extremo, bajo la experiencia del
Si bien el objetivo del presente artículo es
Congreso peruano, donde grupos partidarios
exponer algunas consideraciones en torno
con algunas posiciones extremas tienen pre-
a la figura de la vacancia presidencial, y
sencia, podrían encontrar en la incapacidad
lo supuestos previstos por el constituyente
moral un mecanismo para imponer su punto
como causales, corresponde agregar un aná-
de vista, a condición de vacar al mandatario.
lisis relativo a los acontecimientos suscitados
Sin embargo, también es pertinente referir el mes de setiembre último, en el cual se ini-
que los conflictos que pueden presentarse ció un proceso de vacancia por incapacidad
entre el Ejecutivo y Legislativo, en donde moral contra el presidente Martín Vizcarra.
exista un pedido de vacancia de por medio en
contra del Presidente de la República, opera 1. El pedido de vacancia
una situación de naturaleza política esencial- El 10 de setiembre de 2020, se presentó
mente; es decir, a partir de los intereses que ante el Congreso de la República la Moción
confluyen en la conformación parlamenta- N° 12090, suscrita por treinta y dos congre-
ria es que un pedido de vacancia bajo la cau- sistas, mediante la cual planteaban que:
sal de incapacidad moral puede tener apoyo o
[Se declare la] (…) permanente incapaci-
simplemente ser obviado y archivado.
dad moral del Presidente de la República,
Sobre esto último, conviene aclarar que no ciudadano Martín Alberto Vizcarra Cor-
puede tolerarse la arbitrariedad ni el chantaje nejo, según lo establecido en el inciso 2)

132 pp. 124-136 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL

del artículo 113 de la Constitución Polí-
tica del Perú. Declárase la vacancia de la
Presidencia de la República (…).
Este pedido se sustentaba en los hechos
conocidos a partir de la difusión de graba-
ciones de conversaciones del Presidente de la
República con personal de su entorno, relati-
vas al caso del Sr. Richard Cisneros, cuestio-
nado proveedor del Estado, y otros aspectos
que afectaban la credibilidad del mandatario.
El Pleno del Congreso de la República deba-
tió al día siguiente dicha moción, aprobando
la misma por sesenta y cinco votos. Se pro-
cedió a remitir el pedido al despacho presi-
dencial, invitándolo a ejercer su derecho de
defensa en la sesión programada para el vier-
nes 18 de setiembre.
2. La demanda competencial inter-
puesta por el Poder Ejecutivo
Frente al proceso de vacancia iniciado con-
tra el presidente Vizcarra, el Ejecutivo,
mediante los ministros, informó que se pre-
sentaría una demanda competencial ante el
Tribunal Constitucional, medida que se con-
cretó el lunes 14 de setiembre.
La Procuraduría Pública en Materia Cons-
titucional estuvo a cargo de elaborar y pre-
sentar la demanda competencial antes men-
cionada, agregando a la misma un pedido
de medida cautelar. El petitorio expuesto en
la demanda hacía mención a la necesidad de
que el Tribunal Constitucional garantice el
ejercicio de la competencia del Poder Ejecu-
tivo, de cumplir su periodo de cinco años de
gestión y, como tal, evite que la vacancia por
incapacidad moral del Presidente de la Repú-
blica sea empleada como mecanismo de con-
trol político y sanción para concluir antici-
padamente una gestión presidencial; por su
parte, en la medida cautelar interpuesta se
planteaba suspender el proceso de vacancia
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 124-136
ESPECIAL
iniciado contra el presidente Martín Vizcarra
en mérito a la Moción N° 12090.
La interposición de esta demanda y la medida
cautelar involucró, a nuestro parecer, al Tri-
bunal Constitucional en una crisis de origen
y naturaleza esencialmente política, aspecto
que dista de la naturaleza jurisdiccional del
proceso de conflicto de competencias pre-
visto en el Código Procesal Constitucional.
La atención sobre este caso acaparó el interés
ciudadano, así como una ampliar cobertura
de los medios; sin embargo, en la sesión del
17 de setiembre, en la cual el pleno del Tribu-
nal Constitucional debatió la admisibilidad
de la demanda y la procedencia de la medida
cautelar, rechazó por mayoría la concesión
de esta última, y como tal, la sesión prevista
para el 18 de setiembre continuó su curso.
3. La defensa del mandatario y el de-
bate sobre el pedido de vacancia
planteado
Llegado el día de la sesión, el presidente
Vizcarra se presentó en el Congreso de la
República en compañía de su abogado. ¡Por
segunda vez en la gestión 2016-2021 un
presidente comparecía ante el Congreso para
hacer frente a un pedido de vacancia!
Martín Vizcarra efectuó el argumento ini-
cial, reconociendo que su voz estaba en los
audios y que personal de su entorno estaba
involucrado en situaciones irregulares; no
obstante, refirió que no había un delito de su
parte, pero que se sometía a todas las investi-
gaciones que se disponga sobre el tema; asi-
mismo, expresó sus disculpas por los suce-
sos de los cuales era testigo todo el país. Fue
una presentación breve, a la que sucedió la
intervención del abogado Roberto Pereira,
quien centró sus argumentos en la necesi-
dad que una moción de vacancia se sustente
en hechos demostrados y no en presuncio-
nes, además que el caso del Sr. Cisneros ya
133
G A C E TA
CONSTITUCIONAL
se estaba investigando a nivel del Ministe-
rio Público.
A la presentación del Presidente de la Repú-
blica y de su abogado defensor, sucedió el
debate parlamentario sobre la moción de
vacancia. Luego de varias horas de interven-
ciones, con argumentos de distinta índole,
el pedido de vacancia fue rechazado por 78
votos, archivándose los actuados.
4. ¿Qué nos dejó este proceso en
particular?
La actuación política implica el uso de diver-
sas destrezas y habilidades. El trabajo de
gobernar no es sencillo, en realidad es una
compleja responsabilidad. A partir de esta
condición es que el presidente de la Repú-
blica cuenta con una serie de garantías cons-
titucionales para el cumplimiento de sus fun-
ciones, con el fin de preservar la continuidad
de su cargo y el completo ejercicio de su
gestión.
Ahora bien, en el presente caso hay que tener
en cuenta que contra el presidente Vizcarra
y su entorno se han venido denunciando la
comisión de una serie de irregularidades, las
cuales aún se encuentran en investigación.
Algunas de estas situaciones conllevaron a la
renuncia de ciertos funcionarios del entorno
directo del presidente; y con la arremetida de
la pandemia, así como la forma en la cual el
Ejecutivo le ha hecho frente, los cuestiona-
mientos continuaron.
Frente a ello, y si bien puede no ser del agrado
de la mayoría, cabe señalar que el pedido de
vacancia que efectuaron los congresistas que
suscribieron la moción es una competencia
debidamente concedida a los parlamentarios.
La sola interposición de un pedido de esta
naturaleza no debe asumirse como un acto
1 Véase video donde el Poder Ejecutivo se pronuncia por moción de vacancia, disponible en: https://www.youtube.
com/watch?v=wAcHQoJlRes
134 pp. 124-136 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
impropio o acaso una infracción, toda vez
que estas mociones son evaluadas y delibera-
das por el Pleno. Naturalmente, si la moción
carece de sustento, los congresistas firman-
tes sacrificaran su futuro político, a riesgo de
ser considerados como irresponsables y des-
estabilizadores del sistema.
No obstante, un hecho que sorprendió a pro-
pios y extraños, fue la revelación por parte
del ministro de Defensa de haber recibido
llamadas del presidente del Congreso, quien
habría intentado coordinar con mandos mili-
tares sobre lo que procedería ante una even-
tual vacancia del Presidente de la República.
Si bien el proceso aún se encontraba en trá-
mite, entendemos que una llamada de esta
naturaleza resultaba más que impertinente
ante el delicado escenario político, involu-
crándose a las Fuerzas Armadas en un tema
esencialmente político. De todas maneras,
las Fuerzas Armadas se hicieron presentes,
como pudo verse en el mensaje del presi-
dente del consejo de ministros el sábado 12
de setiembre1.
Y en este sentido juega un papel clave la con-
dición que presenta la gestión de Martín Viz-
carra, próxima a culminar: ¡la ausencia de
un grupo político que lo respalde! A diferen-
cia de las gestiones que lo precedieron, inclu-
yendo al presidente que relevó, el presidente
Vizcarra no tiene un partido que sirva como
intermediario para el diálogo en la sede del
Legislativo. Tampoco se le ha visto convocar
a técnicos o representantes de otros partidos
para asumir un ministerio (una excepción tal
vez sea el excongresista Francesco Petrozzi,
disidente del fujimorismo, pero como se
recuerda, su paso fue breve), apartándose de
una saludable costumbre que se mostró en las
gestiones anteriores.

De esta forma, claramente se advierte que el
Ejecutivo adopta medidas y acciones sobre la
base de su propio parecer y criterio, sin dia-
logar directamente con otros actores de la
escena política nacional. Y ante situaciones
de crisis, claramente se divisa que el presi-
dente Vizcarra y sus allegados han recu-
rrido a interpretar bajo sus intereses algu-
nos mecanismos constitucionales: la cuestión
de confianza, la disolución del Congreso, la
presentación de iniciativas legislativas, la
expedición de decretos de urgencia y recien-
temente la interposición de la demanda com-
petencial. Forzando el alcance de estas figu-
ras lo que realmente se ha producido es una
distorsión de los mecanismos jurídicos, con
diversos objetivos, justificándose ante la ciu-
dadanía con un discurso pragmático y apro-
vechando el desprestigio de algunas institu-
ciones. Prácticas como la descrita resultan
sumamente peligrosas en una democracia.
El balance de lo ocurrido con la última moción
de vacancia es negativo: se han empleado
inadecuadamente mecanismos constitucio-
nales, no se tiene ningún beneficio objetivo
para la ciudadanía ni la democracia peruana,
siendo más bien una distracción de lo priori-
tario en los tiempos actuales: superar la pan-
demia ocasionada por la COVID-19. El caso
de las denuncias contra los actos ocurridos
al interior del Poder Ejecutivo involucrando
al mismo presidente Vizcarra es un tema
aparte, sobre el cual urge efectuar todas las
investigaciones necesarias a fin de sancio-
nar a quienes hubiesen cometido algún delito
o infracción, procurando desterrar –aunque
parece utópico muchas veces– la tan odiosa y
presente corrupción.
Estando a pocos meses de llegar al bicentena-
rio de la proclamación de la independencia,
resulta pertinente invocar las siguientes pala-
bras de la Declaración de Derechos del Buen
Pueblo de Virginia (12-06-1776), documento
capital para toda democracia moderna:
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 154 • OCTUBRE 2020 • ISSN 1997-8812 • pp. 124-136
ESPECIAL
III. Que el gobierno es instituido, o debe-
ría serlo, para el común provecho, pro-
tección y seguridad del pueblo, nación
o comunidad: que de todas las formas y
modos de gobierno, es el mejor, el más
capaz de producir el mayor grado de feli-
cidad y seguridad, y el que está más efi-
cazmente asegurado contra el peligro de
un mal Gobierno (…).
V. CONCLUSIONES
- La vacancia del Presidente de la Repú-
blica ha sido contemplada en las consti-
tuciones del Perú, aunque su ocurrencia
ha sido sumamente excepcional, toda vez
que la gran mayoría de presidentes que
han dejado el cargo ha sido a causa del
quebrantamiento del orden democrático y
la imposición de gobiernos de facto.
- Las causales de vacancia del cargo de
Presidente de la República pueden clasi-
ficarse en objetivas y subjetivas. Dentro
de las primeras encontramos a la muerte
del presidente, la renuncia a su cargo, el
salir sin permiso del Congreso o no retor-
nar dentro del plazo previsto y la des-
titución; mientras que en las segundas
tenemos a la incapacidad física o moral
permanente declarada por el Congreso de
la República.
- La incapacidad moral como causal de
vacancia resulta controversial. Desde la
doctrina ha sido objetada por su incon-
sistencia y riesgo en la arbitrariedad de
su aplicación. Asimismo, la última expe-
riencia en las dos mociones que se pre-
sentaron contra Pedro Pablo Kuczynski y
una en contra de Martín Vizcarra, invo-
cando esta causal, ha permitido debatir
sobre su real dimensión.
- El gobierno actual adolece de un meca-
nismo básico de todo sistema democrá-
tico: el diálogo a través de los partidos
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G A C E TA
CONSTITUCIONAL
políticos y el consenso de los progra-
mas y propuestas que afinan; es por ello
que solo recurren a poner en prácticas
iniciativas personales, aferrándose a
las mismas, no dudando incluso en bus-
car el respaldo de las Fuerzas Armadas
para tener el apoyo que la razón no le
otorga.
- El objetivo esencial de la demanda
competencial y de la medida cautelar
(Expediente Nº 02-2020-CC/TC) inter-
puesta por el Poder Ejecutivo fue dete-
ner el proceso de vacancia iniciado en
su contra, así como evitar tener que
brindar su versión de los hechos ante
la representación nacional. En este sen-
tido, habiéndose archivado la referida
moción, lo más recomendable es que
el Tribunal Constitucional declare la
improcedencia de la referida demanda,
por haberse configurado la sustracción
de la materia.
- De proseguirse con atender la demanda
competencial del Ejecutivo, podría esta-
blecerse un mal precedente para el
empleo del proceso de conflicto de com-
petencias en el futuro; porque bajo el
mismo razonamiento que motivó la inter-
posición de la demanda podría el Con-
greso recurrir a este mismo proceso para
limitar la potestad del Presidente de la
República de observar las leyes, alegando
que el empleo de dicho mecanismo limita
y retrasa el trabajo del legislativo, impi-
diéndole cumplir con la función para la
cual fue elegido y que constituye una
obligación con la nación aprobar las leyes
que estima necesarias.
136 pp. 124-136 • ISSN 1997-8812 • OCTUBRE 2020 • TOMO 154 | GACETA CONSTITUCIONAL
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