De - Remes - Democratization - & - Dispersion Traduccion

Suscríbete a DeepL Pro para poder traducir archivos de mayor tamaño.
Más información disponible en www.DeepL.com/pro.
Universidad Nacional Autónoma de México

Instituto de la Universidad de California para México y Estados Unidos
Democratización y dispersión del poder: nuevos escenarios en el federalismo mexicano

Author(s): Alain De Remes
Fuente: Mexican Studies/Estudios Mexicanos, Vol. 22, No. 1 (Invierno 2006), pp. 175-204
Publicado por: University of California Press por encargo del Instituto para México y
Estados Unidos de la Universidad de California y la Universidad Nacional Autónoma de
México
URL estable:
https:/ / w w w . j s t o r . o r g / s t a b l e / 1 0 . 1 5 2 5 / m s e m . 2 0 0 6 . 2 2 . 1 . 1
7 5 Accedido: 17-10-2018 00:40 UTC
JSTOR es un servicio sin ánimo de lucro que ayuda a académicos, investigadores y estudiantes a descubrir, utilizar y
ampliar una amplia gama de contenidos en un archivo digital de confianza. Utilizamos tecnologías de la información y
herramientas para aumentar la productividad y facilitar nuevas formas de investigación. Si desea más información
sobre JSTOR, póngase en contacto con support@jstor.org.
El uso del archivo JSTOR implica la aceptación de los Términos y Condiciones de Uso, disponibles en
https://about.jstor.org/terms.
La Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto para México y Estados

Unidos de la Universidad de California y University of California Press colaboran
con JSTOR para digitalizar, preservar y ampliar el acceso a Mexican Studies/Estudios
Mexicanos.
Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC
Todo uso sujeto a https://about.jstor.org/terms
Democratización y dispersión del poder:
nuevos escenarios en el federalismo
mexicano
Alain De Remes
Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas
Centrándose en la negociación política entre los ámbitos nacional y

subnacional, este artículo examina cómo la dispersión del poder en las distintas
regiones de un país puede convertirse en un factor crucial que modele las
reglas del gobierno democrático. En primer lugar, analiza los cambios en la
dispersión del poder de las dos últimas décadas en México, destacando cómo
la alternancia en el poder a nivel nacional en 2000 implementó contrapesos
horizontales y revivió un pacto federal. En segundo lugar, muestra que los
cambios en las reglas del sistema político mexicano abrieron una ventana de
oportunidad para que nuevos actores subnacionales dieran forma a la agenda
política nacional sobre la reingeniería de las instituciones del federalismo
mexicano.
Enfocándose en la negociación política entre el nivel nacional y el subnacional,

este artículo reflexiona sobre cómo la dispersión de poder de diferentes
regiones de un país puede convertirse en un factor crucial al modelar las reglas
del gobierno democrático. Primero, analiza los cambios en la dispersión del
poder en las últimas dos décadas de México, haciendo notar que la alternancia
del poder a nivel nacional del 2000 implementó balances y contrapesos, y
revivió el federalismo. Segundo, muestra que los cambios en las reglas del
sistema político mexicano fomentaron el surgimiento de opciones para que
nuevos actores sub-nacionales moldearan la agenda política nacional
rediseñando las instituciones del federalismo mexicano.
*El autor agradece a Todd Eisenstadt, Rafael Aguirre, Armando Palacios, Francisco Sar-
miento, Melissa Ovalle, Diego de la Mora, Helios Becerril e Isaac Arteaga por su ayuda
y útiles comentarios y a Mony de Swaan y Juan Molinar por permitir el uso de su Indice
de Concentración de Poder. Aunque el autor es un funcionario público mexicano, las
opiniones aquí expresadas son estrictamente suyas y no reflejan las posiciones de ningún
organismo público.
Mexican Studies/Estudios Mexicanos Vol. 22, Issue 1, Invierno 2006, páginas 175-204. ISSN 0742-
9797 ISSN electrónico 1533-8320. 2006 por The Regents of the University of California. Todos los
derechos reservados. Por favor, dirija todas las solicitudes de permiso para fotocopiar o reproducir
el contenido del artículo a través del sitio web de Derechos y Permisos de Uni- versity of California
Press, en www.ucpress.edu/journals/rights.htm.
175
176Mexican Studies/Estudios Mexicanos
Una parte importante de la bibliografía sobre las transiciones a la

democracia pasa por alto el hecho de que el advenimiento y la
consolidación de la democracia en un país con una transición
prolongada y gradual puede ser el resultado final de la negociación
política entre los niveles nacional y subnacional de gobierno. Al
centrarse en el ámbito subnacional, es posible desentrañar cómo la
dispersión del poder en las distintas regiones de un país puede ser un
factor crucial a la hora de configurar las normas de gobierno y la
práctica de la democratización.
Este artículo se divide en dos secciones. En la primera, analizo
brevemente cómo se ha dispersado el poder en México durante las dos
últimas décadas. Destaco cómo la alternancia en el poder a nivel
nacional en el año 2000 no sólo ayudó a fomentar un sistema
horizontal de pesos y contrapesos entre poderes puramente co-iguales
(ejecutivo, legislativo y judicial), sino que también reforzó la rendición
de cuentas vertical, entre el gobierno nacional, los gobiernos estatales
y los municipios, reviviendo un pacto federal que había estado latente
durante más de siete décadas. También ilustro cómo esta nueva
dispersión del poder está provocando cambios importantes en el
comportamiento del sistema político mexicano. Entre las
transformaciones más importantes se encuentran los nuevos patrones
de reclutamiento y movilidad de las élites políticas: primarias abiertas,
capacidad de respuesta al electorado local y un plazo más largo para
que los políticos locales avancen en sus carreras.
En la segunda parte de este artículo se argumenta que la dispersión
del poder y los cambios en las reglas del sistema político mexicano
propiciaron una ventana de oportunidad para nuevos actores
subnacionales que buscaban dar forma a la agenda política nacional en
una serie de temas que han aportado un nuevo impe- tus a una
reingeniería de las instituciones del federalismo mexicano que se
necesitaba desde hace tiempo. La llegada de la Conferencia Nacional
de Gobernadores (CONAGO) supuso un cambio drástico en las
relaciones políticas y económicas entre la federación y los estados. Esta
última sección del artículo concluye analizando los principales temas
de la agenda federalista que surgieron de la creación de ésta y otras
organizaciones afines, y evalúa algunas de las oportunidades y retos
que surgen de la Convención Nacional Hacendaria de 2004.
Medición de la alternancia y la dispersión

del poder en la transición democrática de México
La principal característica de la transición democrática mexicana es
que la democracia a nivel nacional sólo llegó tras un prolongado y
gradual proceso de reformas electorales que comenzó en 1977 y
concluyó en 1996. Esta transición democrática se llevó a cabo, en su
mayor parte, elección por elección, y no mediante pactos generales. El
dominante Partido Revolucio- nario Institucional (PRI) no desapareció
de la escena política, a pesar de

De Remes, democratización y dispersión del poder 177
Figura 1. Indice de Concentración de Poder Índice de concentración de poder
Fuente: Mony de Swaan y Juan Molinar Horcasitas, Movimientos Graduales Pen-

dulares: Transición democrática y dispersión del poder. Ponencia preparada en la
Conferencia de Ibergop "El Gobierno Dividido en México: Riesgos y Oportunidades
México 7 de mayo de 2002 CIDE. El cálculo para los años 2002 y 2003 fue realizado
por el autor utilizando la metodología establecida por De Swaan y Molinar.
2000 a) Antes de las elecciones federales de 2000. 2000 b) Después de las elecciones federales de
2000.
perder las elecciones presidenciales de 2000, sino que recuperó

algunos de sus escaños perdidos en el Congreso en las elecciones de
mitad de mandato de 2003.
Para evaluar cómo se produjo esta transición incremental, utilizo
el Índice de Concentración de Poder (ICP) de Molinar y De Swaan,
que mide el grado de descentralización de los recursos políticos y
económicos del poder ejecutivo. Este índice es especialmente útil para
mostrar diferentes "pasos" en el proceso de democratización nacional
estrechamente relacionados con dos variables: las reformas electorales
y la crisis económica. El ICP puede variar de 0 a 100, en el que cero
significa que los recursos políticos y económicos están completamente
descentralizados entre los diferentes poderes y del gobierno a nivel
nacional y subnacional. Por el contrario, si el ICP llega a 100, significa
que el partido de la presidencia tiene el control absoluto de todos los
recursos políticos y económicos frente a los demás poderes que
componen el sistema político nacional y subnacional. En el anexo 1
figura una descripción completa de todas las variables incluidas en este
índice.
Como muestra el gráfico 1, la dispersión del poder a nivel nacional
comenzó en 1986. Esto puede atribuirse en parte al hecho de que, en
1983, la reforma del artículo 115 de la Constitución dio más autonomía
a los municipios. Como resultado, el ámbito político local experimentó
cierto grado de dispersión.

de competitividad electoral en medio de una crisis económica.1 Este

aumento de la competitividad llevó, por primera vez en la historia, a la
alternancia en el poder en el estado de Baja California en 1989, cuando el
candidato panista Ernesto Ruffo se convirtió en el primer gobernador de la
oposición en México desde antes de la Segunda Guerra Mundial.
El segundo acontecimiento importante que afectó al PCI en 1995 y
1996 fue el llamado "Error de diciembre de 1994" del gobierno de
\edillo. La mala gestión financiera desencadenó una crisis económica
nacional sin precedentes que dejó al menos a un millón de personas sin
trabajo, llevó a los sistemas industrial y bancario al borde del colapso y
empobreció a las clases media y baja cuando los tipos de interés, la
congelación salarial y la inflación disminuyeron radicalmente su poder
adquisitivo, mientras que las medidas de austeridad fiscal reducían el
gasto social.2 El Partido de la Revolución Democrática (PRD) y,
especialmente, el Partido Acción Nacional (PAN) capitalizaron el
descontento fomentado por esta época de dificultades económicas. Sin
embargo, a pesar de las pérdidas electorales del PRI a nivel
subnacional, el Índice de Concentración de Poder no cambió
dramáticamente, aunque continuó en una trayectoria descendente.
El tercer acontecimiento crucial se produjo en 1997, cuando, por
primera vez en la historia del país, el PRI no pudo obtener la mayoría de
escaños en la Cámara de Diputados tras las elecciones legislativas. El
partido también perdió su mayoría cualificada o de dos tercios en el
Senado. Por lo tanto, el PRI ya no podía promulgar enmiendas
constitucionales por sí solo. De hecho, fue durante el mandato de
\edillo cuando, por primera vez en la historia reciente, el presidente
envió al Congreso varios proyectos de ley relacionados con
importantes reformas estructurales, y el poder legislativo nacional o bien
modificó significativamente (como en el caso de los fondos de
pensiones o el rescate financiero del sistema bancario, Fondo Bancario
de Protección al Ahorro (FOBAPROA)) o bien rechazó las propuestas
presidenciales (como en el caso de la reforma eléctrica). Además, en
1997 el PRI no sólo perdió su hegemonía representativa en el
Congreso, sino también en el Distrito Federal, donde el PRD ganó la
alcaldía más codiciada de México.3 Estas dos ele-
1. Esta reforma crucial permitió a los gobiernos municipales ampliar su ámbito de

actuación para incluir la administración de los sistemas de agua y alcantarillado, el
alumbrado público, la recogida de basuras, los mercados y mataderos y las instalaciones
recreativas públicas. Y lo que es más importante, esta reforma permitió a los municipios
recaudar algunos impuestos locales, como el impuesto de bienes inmuebles, que hizo
más atractivo para los partidos de la oposición optar a cargos municipales. Además, tras
la crisis económica de 1982, la política local se hizo cada vez más competitiva, mientras
que el PRI empezó a perder importantes bastiones municipales en el norte del país.
(Mizrahi 1994:137-58; Molinar 1991).
2. El número de trabajadores asegurados en el Instituto Mexicano del Seguro
Social se utiliza como aproximación para calcular el número de despidos. Entre 1994 y
1995, la población activa pasó de 10,07 millones a 9,45 millones (Secretaría del Trabajo y
Revisión Social 2005).
3. El estatus constitucional del Distrito Federal no es exactamente el de los
estados: por el contrario, el poder del jefe de gobierno del Distrito Federal es

mentos provocó un cambio significativo en el ICP, que alcanzó un

umbral ligeramente inferior a 80 puntos. Esto significó que los poderes
metaconstitucionales tradicionales del presidente empezaron a
desvanecerse a un ritmo lento, una vez que la competitividad electoral
se convirtió en la norma.4
Incluso después de estos cambios previos, las elecciones federales de
2000 surgieron como el catalizador más importante en la
desconcentración del poder. La alteración del poder a nivel
presidencial no llevó al partido del presidente Fox a la mayoría de
escaños en la cámara baja. El Senado seguía sin estar controlado por el
PRI, dos tercios de los gobiernos estatales seguían estando
controlados por partidos distintos del PAN de Fox, y más del 65% de
los 2.400 municipios de México seguían sin estar controlados por el
PAN.
La alternancia y la democratización en México dieron lugar a un
gobierno dividido entre los poderes legislativo y ejecutivo. Y lo que es
más importante, la alternancia en el poder a nivel presidencial también
produjo una dispersión del poder a nivel subnacional, ya que un
calendario electoral desigual favoreció que los partidos distintos al del
presidente mantuvieran el poder en la mayoría de los gobiernos
estatales y municipales. En resumen, la alteración política a nivel
nacional produjo simultáneamente un gobierno dividido y un patrón de
poder disperso a nivel subnacional, lo que dio nueva vida al pacto
federal. Durante décadas, México había observado el acuerdo federal
del país sólo en pergamino. El poder descentralizado y la autonomía
local no habían existido debido a la falta de competitividad electoral y a
una abrumadora hegemonía priísta en la que todos los gobernadores se
comportaban como "agentes presidenciales" (Eisenstadt 2004). La
mayoría de los municipios también estaban sometidos al férreo control
de los gobernadores y apenas tenían margen para decidir cómo gastar
sus presupuestos. En resumen, la competitividad y la alternancia en el
poder a nivel subnacional también contribuyeron a cambiar la mayoría de
las reglas no escritas del sistema político mexicano que habían
funcionado durante décadas, especialmente las que ordenaban una
estricta disciplina de partido y la lealtad incondicional de los
gobernadores al ejecutivo nacional.
Durante los tres primeros años del gobierno de Fox, el ICP siguió
disminuyendo ligeramente, hasta alcanzar el umbral de 51,7 en 2003.
Esto puede atribuirse sobre todo a la excesiva concentración del voto
panista en algunas regiones durante las elecciones intermedias de 2003
y a la pérdida del
limitado por otros poderes federales en cuestiones como la procuración de justicia, la

seguridad pública y la deuda. No obstante, los recursos del gobierno local y la
exposición pública del alcalde hacen de éste un cargo muy atractivo para los políticos.
4. Las facultades metaconstitucionales tradicionales del presidente mexicano hasta el
gobierno de Sali- nas eran: la posibilidad de controlar al PRI mediante el nombramiento
de su líder; la facultad de "nombrar" y destituir a los gobernadores de los estados; el
control total de la burocracia nacional; y el control de los miembros de su partido en el
Congreso. De hecho, el poder metaconstitucional más importante del presidente
mexicano era nombrar a su sucesor. Para más información sobre este tema, véase
Weldon (1997: 225-58).
Tabla 1. Concentración-Dispersión de la potencia, 1))4 y 2000

Ernesto \edillo (PRI) 1994Vicente Fox (PAN) 2000
Datos absolutos % Datos absolutos %
Representantes federales 300 60 206 41.2

Senadores 95 74.22 46 35.9
Gobernadores 29 90.62 8 25
Población gobernada
a nivel estatal 78,823,573 89.87 20,836,527 22.12
Municipios 2,187 91.6 308 12.7
en el ayuntamiento
nivel 65,767,271 86.43 32,578,653 36.68
Fuente: IFE, INAFED, INEGI y Alain de Remes.
Nuevo León al PRI. Sin embargo, es importante señalar que el ICP

parece haberse estabilizado en un nivel característico de los sistemas
federales demócratas donde los pesos y contrapesos operan
horizontalmente (controles entre poderes co-iguales) y verticalmente
(gobiernos nacionales, estados y municipios).
Además del Índice de Concentración de Poder, otra forma de
evaluar la dispersión del poder es observar simultáneamente los
resultados electorales nacionales y subnacionales y analizar cómo han
afectado estos resultados a la gobernanza del país en los últimos años.
La Tabla 1 muestra que los dos últimos presidentes mexicanos se
enfrentaron a configuraciones de poder muy diferentes al inicio de sus
mandatos. El partido del Presidente \edillo en 1994 pudo haber ido
perdiendo terreno lentamente, pero seguía controlando firmemente la
política electoral subnacional. Por su parte, Fox tuvo que enfrentarse a
lo que en la práctica se asemejaba a un gobierno minoritario, con
controles y equilibrios en los niveles horizontal (poderes ejecutivo y
legislativo coiguales) y vertical (estados y municipios).
Aunque existe importante evidencia académica de que los
gobiernos divididos o incluso minoritarios no son necesariamente
propensos al estancamiento, las dinámicas de confrontación política se
han extendido en México junto con la alternancia. En el doble proceso
de dispersión del poder (vertical y horizontal), las regiones se
volvieron efectivamente más asertivas y menos receptivas a la
voluntad del gobierno central. Simultáneamente, el ámbito legislativo
también experimentó cambios dramáticos a medida que el Congreso se
volvía más prolífico que el ejecutivo nacional en la presentación de
proyectos de ley. Junto con esta intensificación de la actividad, el
Congreso empezó a activar capacidades para obstruir la acción del
ejecutivo.

Tabla 2. Concentración-Dispersión de la potencia, 1))7 y 2003

Población Ernesto \edillo (PRI) 1997 Vicente Fox (PAN) 2003
gobernado por:
Datos absolutos % Datos absolutos %
Representantes federales 238 47.6 151 30.44

Senadores 77 60.16 46 35.9
Gobernadores 25 78.12 9 28.12
a nivel estatal 64,456,018 68.44 23,311,864 22.84
Municipios 1,433 59.5 430 17.7
a nivel municipal 40,530,166 48.74 32,129,810 34.51
Fuente: IFE, INAFED, IFE y Alain de Remes.
tiva, algo extremadamente inusual a lo largo de los años dorados del

sistema de partidos hegemónicos.5
El cuadro 2 ilustra la situación política que enfrentaron Ernesto
\edillo y Vi- cente Fox después de las elecciones intermedias, a la
mitad de sus sexenios.6
\edillo tuvo que enfrentarse a un panorama decididamente más
adverso en 1997, ya que el PRI obtuvo sólo el 48% de los escaños en
la Cámara de Diputados, un 12% menos que en 1994. El PRI pasó de
ser el partido mayoritario a ser simplemente la "minoría más grande"
en la cámara baja, una situación que el partido no había enfrentado
desde el período posrevolucionario temprano (1920-1928) (Nava y
Yáñez 2003). El PRI también perdió el 15% de sus escaños en el
Senado.7
Como muestra el cuadro 2, las elecciones de mitad de mandato de 2003 también
desencadenaron
5. Esto no quiere decir, sin embargo, que el Congreso haya sido

incondicionalmente deferente con el presidente durante las últimas décadas. Incluso en los
años dorados del Antiguo Régimen, y a pesar del control presidencial del poder
legislativo a través del PRI, existía un cierto (aunque insignificante) grado de
oposición entre ambos poderes. Así lo demuestra el número de vetos presidenciales a
proyectos de ley aprobados en el Congreso ( Weldon 1997: 236).
6. Algunos estudiosos tienden a pasar por alto las elecciones intermedias. Sin
embargo, una de las características interesantes de este tipo de elecciones es que pueden
contribuir efectivamente a un cambio notable en el equilibrio de poder, y además, estas
elecciones tienden a producir gobiernos di- videntes (Shugart 1995).
7. La pérdida de escaños del PRI en el Senado puede atribuirse a dos factores: En
primer lugar, la reforma del COFIPE de 1996 introdujo una fórmula de
representación proporcional en una de las bancadas, y treinta y dos escaños se
distribuyeron según este principio. Por lo tanto, la pluralidad aumentó. En segundo lugar, el
país se estaba recuperando de una de sus peores crisis económicas, y el apoyo al partido
oficial disminuyó.

una mayor dispersión del poder lejos de la administración Fox. El

partido del presidente perdió más del 11% de sus escaños en la cámara
baja, en comparación con las ganancias del PAN en las elecciones de
2000. Este resultado disminuyó efectivamente su capacidad de
bloquear enmiendas constitucionales. En la cámara alta, las cifras no
cambiaron porque los senadores son elegidos por periodos de seis
años. Sin embargo, el PAN es la segunda fuerza en el Senado,
controlando el 36% de los escaños.
En conclusión, es importante destacar que las dos últimas
administraciones mexicanas se enfrentaron a una mayor dispersión del
poder, marcando el fin de una era de fuerte gobernabilidad en la que
los presidentes siempre aseguraban mayorías en el poder legislativo.
Sin embargo, la paradoja del proceso de transición mexicano es que las
viejas reglas políticas no han sido sustituidas por otras nuevas, ya que
no ha existido un pacto general entre las élites que establezca cómo
puede funcionar efectivamente el sistema bajo un marco de pluralidad
política.
Democratización subnacional y nuevas tendencias políticas

Pocos estudios sobre México han utilizado las condiciones y los
requisitos previos establecidos por la literatura sobre la
democratización a nivel nacional para explicar el resultado de la
democratización a niveles subnacionales. También escasean las
explicaciones sobre cómo influye la política local en el ritmo y la
forma de la democratización general de un país. La falta de atención a
los procesos locales como catalizadores de la democratización es per-
vasiva. No obstante, analizar la política local es útil, ya que el
resultado puede ilustrar cómo un aumento de la competencia electoral
a nivel nacional y local puede estar cambiando las estrategias de los
partidos y el patrón de reclutamiento y asentamiento de las élites, y
puede establecer un sistema de controles y equilibrios entre el centro y
la periferia.
Las tendencias a nivel subnacional muestran claramente que la
competitividad ha aumentado, reforzando constantemente la pluralidad
y, como demuestran la Figura 3 y la Tabla 3, el fenómeno del "reparto
de poder" no se limita al ámbito nacional.
En 2003, el PRI aún controlaba el 53% de las gobernaciones
estatales. Sin embargo, su abrumadora supremacía a nivel regional se
ha visto desafiada por el PAN y el PRD, que controlan el 28% de los
estados, el primero, y el 15%, el segundo.
Las situaciones de hegemonía total en las asambleas legislativas
estatales también están desapareciendo rápidamente, dando paso a una
norma de gobiernos mayoritarios o de primera minoría.8 Además, el
ámbito subnacional también está experimentando divi
8. La tipología de los congresos locales es la siguiente 1) Congreso hegemónico: si

un partido tiene al menos 60 por ciento de los escaños; 2) Congreso mayoritario: si un
partido tiene al menos

De Remes, Democra7isa7ión y dispersión del poder 183
Figura 2a. Gobernadores por PoLi7icaL Par7y 1)8)-1))G
Figura 2b. Gobernadores por Par7a PoLi7icaL 1)))-2003
(cuando el partido del gobernador es diferente del que ocupa la

mayoría de los escaños de la asamblea legislativa unicameral), como
ocurría en el 22% de los estados en 2003. Así pues, el reparto de poder
también se está convirtiendo en la norma en las legislaturas locales, y
en un futuro próximo los gobernadores se enfrentarán a más controles
por parte de sus legislaturas. Esto también significa que los
gobernadores tendrán que encontrar la manera de crear coaliciones
legislativas viables si quieren aprobar sus programas a través de
legislaturas más plurales.
La dispersión del poder entre poderes co-iguales a nivel
subnacional ha traído consigo fenómenos interesantes que no se han
visto en el ámbito nacional. Por lo menos tres estados (Chihuahua en
1996, Nayarit en 2002 y Tlaxcala en 2003) han experimentado un
estancamiento presupuestal sin un gobierno dividido. Aunque fue
posible resolver estas crisis, los estados constituyen un laboratorio
político de circunstancias políticas inéditas. Además, una vez
erosionado el dominio hegemónico del partido único, las
constituciones estatales dejaron de ser meros espejos de la carta
nacional. Hoy incluyen muchas innovaciones institucionales que aún
no están presentes a nivel federal, como mecanismos de democracia
directa, protección de los derechos indígenas y leyes electorales más
avanzadas (Lujambio 2000).
50 por ciento más uno de los escaños pero menos del 60 por ciento; 3) Congreso de
primera minoría: si un partido tiene el mayor número de escaños pero no tiene el 50 por
ciento más uno del total de escaños; y 4) Gobierno dividido: cuando un partido distinto
al del gobernador controla la legislatura.

Tabla 3. S7ruc7ura de las LegisLa7uras Locales
2003
Absolute Primero
EstadoPAN PRI PRD Otros Total %Hegemonía MayoríaMinoría
Divididos
Aguascalientes 10 12 1 4 27 44.4% PRI Sí

Baja California 12 10 2 1 25 48.0% PAN No
Baja California
Sur 2 6 11 2 21 52.4% PRD No
Campeche 13 18 1 3 35 51.4% PRI No
Coahuila de
\aragoza 8 20 3 4 35 57.1% PRI No
Colima 9 13 2 1 25 52.0% PRI No
Chiapas 5 24 7 4 40 60.0% PRI Sí
Chihuahua 11 18 2 2 33 54.5% PRI No
Distrito Federal 16 7 37 6 66 56.1% PRD No
Durango 8 13 2 2 25 52.0% PRI No
Guanajuato 18 10 4 4 36 50.0% PAN No
Guerrero 4 20 17 5 46 43.5% PRI No
Hidalgo 4 18 7 0 29 62.1% PRI No
Jalisco 17 19 2 2 40 47.5% PRI Sí
México 16 25 16 18 75 33.3% PRI Sí
Michoacán 5 17 18 0 40 45.0% PRD No
de Ocampo
Morelos 9 8 8 5 30 30.0% PAN No
Nayarit 7 18 2 3 30 60.0% PRI Sí
Nuevo León 11 26 1 4 42 61.9% PRI No
Oaxaca 7 25 8 2 42 59.5% PRI No
Puebla 10 25 2 4 41 61.0% PRI No
Querétaro 12 10 2 1 25 48.0% PAN No
de Arteaga
Quintana Roo 3 15 3 4 25 60.0% PRI No
San Luis Potosí 11 12 2 2 27 44.4% PRI Sí
Sinaloa 12 21 3 4 40 52.5% PRI No
Sonora 10 21 2 0 33 63.6% PRI No
Tabasco 2 16 12 1 31 51.6% PRI No
Tamaulipas 7 19 3 3 32 59.4% PRI No
Tlaxcala 3 14 11 4 32 43.8% PRI Sí
Veracruz-Llave 11 27 4 3 45 60.0% PRI No
Yucatán 12 12 1 0 25 48.0% PAN-PRI No
\acatecas 4 10 13 3 30 43.3% PRD No
289 529 209 101 1128 46.9%
Hegemonía: Si el partido político dominante tiene al menos el 60% de escaños en el

congreso local. Mayoría Absoluta: Si el partido político dominante tiene 50%+1 escaños
en el congreso estatal. Primera Minoría: Si el partido político dominante tiene menos del
50% de escaños en el congreso local.
Gobierno dividido: Si el partido político más importante en el congreso local es diferente al partido del
gobernador.
Fuente: Institutos electorales locales y Alain De Remes, julio de 2003.

Sin embargo, debemos tener en cuenta que el federalismo es una vía

de doble sentido en la que el ámbito subnacional se ve influido por el
nacional, y viceversa. De hecho, otra novedad interesante es que
algunos gobernadores están ejerciendo presión, cabildeo y, en
ocasiones, control sobre los miembros de su partido en el Congreso
nacional. Por ejemplo, el recuento final de votos de la reforma fiscal de
2003 (rechazada) muestra claramente que los legisladores priístas de
los estados de Hidalgo y Veracruz siguieron la voluntad de sus
gobernadores. Estaban abiertamente a favor de esta ley. Aunque en ese
momento había una disputa intrapartidista por el liderazgo del PRI, los
diputados de estos estados no respondían realmente a una de las
facciones, sino a las directrices de sus respectivos gobernadores. Por lo
tanto, podemos esperar que en un futuro cercano la influencia de los
temas regionales en el Congreso federal ciertamente aumente. Los
riesgos que plantea esta realidad no son desdeñables, ya que México
sigue necesitando importantes reformas estructurales para mejorar su
rendimiento económico. Por ello, hay que extremar las precauciones
para no dejar que las agendas regionales se impongan a las necesidades
nacionales.
La competitividad electoral y la alternancia en el poder a nivel
local también han provocado cambios importantes en el reclutamiento
y la movilidad de los políticos. Bajo el sistema de partido hegemónico,
la mayoría de los gobernadores tenían vínculos con el gobierno
nacional. La nominación para convertirse en jefe ejecutivo de un
estado dependía enteramente de lo que quisiera el centro. Sin embargo,
a finales de los ochenta y a lo largo de los noventa, la mayoría de los
grupos políticos de la oposición (es decir, grupos políticos no
asociados al PRI) inauguraron nuevos patrones de movilidad y
reclutamiento de élites. La mayoría de los gobernadores de la oposición
se dieron a conocer a nivel local antes de convertirse en gobernadores.
Este patrón también ha sido seguido más recientemente por el PRI. Los
gobernadores del partido tienden ahora a haber alcanzado un perfil
local más alto que en el pasado. En resumen, el patrón de movilidad
política del centro a la periferia está desapareciendo rápidamente, y
hoy los políticos que quieren ocupar puestos políticos en las regiones
necesitan fuertes lazos locales para mejorar sus perspectivas.
Otra característica interesante, también provocada por procesos
locales más competitivos, es que algunos partidos (especialmente el
PRI desde 1998 y el PAN en 2004) están empezando a confiar en las
primarias abiertas para elegir a sus candidatos a las elecciones
municipales y a la gubernatura.
La implementación de primarias abiertas por parte de los partidos
tiene importantes consecuencias para el sistema político mexicano.
Las primarias no suelen estar reguladas por las leyes electorales
nacionales o subnacionales. Esta laguna puede ser aprovechada por los
partidos para rebasar el tope de financiamiento de campaña establecido
por el marco normativo. Este proceso también tiene el efecto de dar
más exposición al candidato ganador de las primarias, un factor que
puede convertirse en una ventaja definitiva en unas elecciones
generales reñidas. Además, las primarias disminuyen el poder de
nominación de los líderes de los partidos y
dan más voz al electorado para elegir a sus candidatos preferidos. Sin
embargo, las primarias también han sido criticadas, ya que abren la
puerta a que "extraños" consigan las candidaturas de los partidos, y
también tienden a aumentar el coste y la duración de las campañas.
Otra pauta digna de mención es que los candidatos perdedores a la
gubernatura en contiendas reñidas ya no se consideran "patos cojos",
pues incluso pueden tener posibilidades de competir como candidatos
punteros en las siguientes elecciones. Este fue el caso de Natividad
González Paras, el candidato del PRI que perdió la gubernatura de
Nuevo León en 1997, pero que volvió a ser nominado en 2002. En esa
ocasión ganó la gubernatura. Esta estrategia ya fue utilizada por el PAN
en Chihuahua (1986-1992) con Francisco Barrio, y en Guanajuato
(1991-1997) con Vicente Fox. En resumen, a medida que el nivel
electoral subnacional se vuelve más competitivo, también aumenta el
tiempo de que disponen los políticos locales para avanzar en sus
carreras, y perder unas elecciones ya no es el final de una carrera
política.
Hay una tendencia que se ha vuelto cada vez más importante para
las pruebas de los gobernadores. Una vez que se produce la alternancia
en el poder, el marco de la siguiente campaña electoral local tiende a
concentrarse en las cuestiones locales, más que en las nacionales. Así,
la actuación del gobernador en ejercicio puede convertirse en el factor
más crítico en las evaluaciones retrospectivas de los votantes. Como
demuestra Mizrahi (1999), Chihuahua ayuda a ilustrar cuándo y por qué
es importante un buen rendimiento administrativo. Además, a medida
que la política se centra más en lo local, también aumenta la
participación electoral. Las elecciones intermedias de 2003 ofrecen un
ejemplo. Mientras que en 2003 la participación a nivel nacional fue la
más baja de las últimas cuatro elecciones (42 por ciento), los estados
con elecciones federales concurrentes alcanzaron una participación del
54 por ciento, 12 puntos por encima de la media nacional. Por lo tanto,
podemos concluir que la gente está empezando a mostrar más interés
en las elecciones que no se basan en cuestiones nacionales. La política
local es cada vez más importante para los votantes. La gente tiene más
incentivos para votar cuando están en juego cuestiones locales que
afectan directamente a sus vidas.
Una vez que la competitividad electoral a nivel subnacional se ha
establecido como norma, los gobiernos estatales y municipales
responden mejor a las necesidades de sus electores y se preocupan
menos por estrechar los lazos políticos con el centro. Sin embargo, la
importancia de subrayar la independencia local frente al centro tiene
consecuencias políticas y económicas, como pone de manifiesto una
nueva investigación sobre los déficits presupuestarios estatales en
México. Según Velázquez, los estados donde los gobernadores tienen
un "llamativo perfil local" (en otras palabras, gobernadores cuyas
carreras políticas se basan enteramente en la periferia) poseían im-
balances sustancialmente más altos, ya que tienen que responder más
activamente a las necesidades de sus electorados (Velázquez 2000).
Esto podría generar futuros problemas de gestión macroeconómica
nacional.

En conclusión, el federalismo se está reavivando mediante la

petición electoral y la consiguiente nueva dinámica política en el
ámbito local. Entre los cambios más importantes se encuentran las
pautas de reclutamiento y movilidad, impensables en un régimen de
partido único. Las primarias abiertas, la receptividad hacia el
electorado local, los horizontes temporales más amplios para que los
políticos locales avancen en sus carreras y un lugar más promi- nente
para las cuestiones regionales en la agenda política nacional son saldos
positivos en el balance del nuevo proceso de democratización
subnacional. Sin embargo, en el lado negativo, la disciplina de partido
se ha debilitado, el apoyo y la cooperación con el presidente para
implementar su mandato nacional han disminuido, y existen riesgos
potenciales de que una competencia política local extrema pueda
desencadenar desequilibrios macroeconómicos nacionales.
La composición cada vez más plural de la política electoral
subnacional ha provocado un clamor por una mayor participación en
los recursos y en la toma de decisiones. Nuevos actores importantes en
la "apertura centrífuga" de México tratan de consolidar sus logros
electorales y garantizar que éstos se traduzcan también en una
gobernanza plural. A diferencia de la era del dominio priísta, en la que
México parecía un sistema centralizado en lugar de una federación, los
nuevos actores -organizaciones de funcionarios electos- intentan
contrarrestar la autoridad tradicionalmente centralizada y cargada de
poder ejecutivo. Esto, a su vez, les ha animado a buscar flujos
crecientes de ingresos para los estados, "autonomía" y autoridad fiscal,
como describiré en la siguiente sección.
Los nuevos actores

subnacionales buscan
consolidar las ganancias
electorales
La dispersión del poder a nivel nacional y subnacional ha sido
aprovechada por nuevos actores que buscan moldear la agenda política
nacional. En la segunda parte de este documento se describen los
orígenes y el desarrollo de la CONAGO y la Conferencia Nacional de
Municipios de México (CONAMM), dos organizaciones creadas a
partir de 2000, que han sido sumamente activas en la promoción del
federalismo y, en particular, en la búsqueda de mayores flujos de
ingresos del gobierno federal a los estados.9 El análisis que sigue
considera un proceso en curso en el que la agenda, las estrategias y los
resultados son contingentes, por lo que las conclusiones que se ofrecen
son provisionales.
Los orígenes de la CONAGO hay que buscarlos en una
organización anterior, la ANAGO (Asociación Nacional de
Gobernadores), constituida hace menos de un año.
9. Los flujos de ingresos se entienden como la cantidad de recursos que el

gobierno federal transfiere a los estados, ya sea después de haber sido recaudados
originalmente en el estado o como nuevas asignaciones.

antes de las elecciones de 2000 por los gobernadores perredistas de

Nayarit, Ciudad de México (Distrito Federal), \acatecas y Tlaxcala. La
motivación de la ANAGO era crear un foro para estudiar la
descentralización de recursos y funciones del gobierno nacional y
mejorar la prestación de servicios estatales como la sanidad y la
educación. De hecho, en 2002 la ANAGO se volvió más dinámica y
conflictiva, cuando el gobernador de Tlaxcala amenazó con devolver al
gobierno federal el deficiente sistema educativo estatal bajo su control
si el gobierno de Fox no ofrecía más recursos. Esta acción llevó a otros
gobernadores del PRI, como José Murat de Oaxaca y Melquiades
Morales de Puebla, a solicitar un acuerdo similar.
A medida que la disputa se intensificaba, los estados miembros de la
ANAGO gobernados por el PRD también amenazaron con devolver la
atención sanitaria al gobierno federal, y con liberar a todos los presos
condenados por delitos federales, perdonando sus penas en las cárceles
estatales.10 Finalmente, la administración Fox y los gobernadores
locales de la ANAGO lograron resolver sus diferencias mediante una
transferencia adicional de recursos de los gobiernos federales a estos
estados. Las dos escaramuzas enviaron señales claras de que los
gobernadores estaban construyendo un espacio para unirse y expresar
sus preocupaciones, por lo que las relaciones entre el Presidente y los
gobernadores no iban a ser fáciles de manejar. Una vez que los
gobernadores del PRD y del PRI decidieron unir sus esfuerzos-
en el tema educativo- y formar la Conferencia Nacional de Gober-
nadores, la mayor parte de la agenda y actividades de la ANAGO
fueron asumidas por la CONAGO. Sin embargo, la antigua organización
sigue vigente y sirve como mecanismo de coordinación de los
ejecutivos estatales del PRD.
En julio de 2002, veintitrés gobernadores (diecisiete del PRI, cinco
del PRD y uno independiente)11 se reunieron en Cancún, Quintana
Roo, para formar la CONAGO. Inicialmente, los gobernadores del PAN
decidieron no participar en el nuevo foro. Sin embargo, han asistido a
la mayoría de las reuniones como observadores.
La CONAGO se concibió como un espacio institucional permanente para la
dia-
10. Los gobernadores amenazaron con devolver al Gobierno Federal a todos los
presos que purgaban condena por delitos federales en cárceles estatales. Sin embargo,
estaba fuera de lugar liberar a los presos puesto que ya habían sido condenados.
Además, los gobernadores no tienen potestad para liberar a los presos condenados
por delitos federales, pero sí para trasladarlos a recintos o cárceles federales.
11. Pablo Salazar tomó posesión como gobernador de Chiapas en diciembre de
2000, tras encabezar una coalición sin precedentes entre el PAN, el PRD y otros cinco
partidos. Esta alianza fue decisiva para derrotar al PRI en uno de sus bastiones
tradicionales. Sin embargo, poco después de tomar posesión, y porque quería construir
una base amplia de apoyo ciudadano que traspasara las diferentes líneas partidistas,
Pablo Salazar declaró su independencia de las organizaciones que le apoyaron en las
elecciones. Se trata de una estrategia poco habitual, ya que la mayoría de los
gobernadores elegidos mediante una coalición de varios partidos tarde o temprano eligen
a uno de los partidos y se adhieren a él.

El diálogo, el debate y la negociación tienen por objeto equilibrar el

poder entre el gobierno nacional y los gobiernos estatales. La
organización ha subrayado en varias ocasiones que su principal
objetivo es fortalecer a los estados para que puedan contribuir más
eficazmente al desarrollo nacional. También busca incrementar los
recursos de los gobiernos estatales y mejorar su capacidad para
responder a las demandas de las comunidades. Por último, la
CONAGO también ha asegurado al gobierno central que no desea
apartarse del pacto federal, sino que busca promover un nuevo proceso
de decen- tralización que fortalezca a todos los niveles de gobierno.
Por varias razones, una organización como la CONAGO era
impensable bajo un régimen de partido único. En primer lugar, durante
los años dorados de la hegemonía priísta todos los gobernadores eran
miembros del PRI, y aunque se produjeron episodios de competencia
intrapartidista entre diferentes facciones del PRI (Hernández 2000;
Langston 2002), la disciplina de partido era extremadamente fuerte y
casi imposible de romper, ya que el presidente tenía el control total de
su partido y de su delegación en el Congreso. En segundo lugar, el
presidente tenía poderes "metaconstitucionales" que le permitían
nombrar y destituir gobernadores a voluntad, y éstos se ejercieron con
frecuencia durante el gobierno de Salinas. Mientras el presidente
pudiera mover los hilos del PRI, la mayoría de los gobernadores
actuaban como "agentes" del presidente y ofrecían poca resistencia a
las órdenes del gobierno nacional.12 Esta centralización del sistema
político creó incentivos para que cada gobernador negociara con el
presidente las transferencias de recursos adicionales para su estado a
título individual y no a través de un grupo de interés colectivo.
En resumen, la creación de una asociación nacional de
gobernadores no puede disociarse de un aumento de la competencia
electoral y la pluralidad y con la alternancia en el poder a nivel
nacional y subnacional. Una vez que los gobernadores empezaron a
construir sus carreras a nivel local, su total lealtad al presidente
simplemente no era necesaria, especialmente si el presidente procedía
de un partido diferente.
Por lo anterior, es notable que, además de sus objetivos oficiales,
la CONAGO cumplió con otro propósito implícito en el nuevo
contexto de la política mexicana: ayudar a acortar la repentina
distancia entre el presidente, por un lado, y la mayoría de los
gobernadores, por el otro. Esta cuestión no debe pasarse por alto. Con
la alternancia en el ejecutivo nacional, las antiguas reglas de comu
12. La deferencia de los gobernadores, y del propio PRI, empezó a decaer a

medida que las condiciones electorales se volvían más competitivas en todo el país.
Aunque Carlos Salinas logró concentrar el control sobre los líderes políticos de su
partido (principalmente a través de su persona), las relaciones de Ernesto \edillo con el
PRI (gobernadores incluidos), no fueron nada fáciles. Las derrotas electorales del PRI
tensaron sus relaciones con el presidente a lo largo de ese sexenio (1994-2000). Para más
información, véase Hernández (2000).

La comunicación y la negociación entre los gobernadores y el

presidente quedaron obsoletas, y no han sido sustituidas por otros
canales institucionales.
En el último año, la CONAGO ha intentado promover dos
cuestiones. El primero, el objetivo a corto plazo del grupo, era aumentar
la participación de los estados en los ingresos federales procedentes del
aumento de los precios del petróleo. Más concretamente, la CONAGO
impulsó un nuevo mecanismo para transferir recursos a un nuevo
programa agrícola establecido en 2003 para mejorar las condiciones de
vida de los campesinos y pequeños productores.13 Esta agenda a corto
plazo también ha incluido cuestiones como la coordinación de la
seguridad pública entre los estados y el gobierno central, y el
tratamiento de los problemas de migración, sanidad, educación y
respuesta a los desastres naturales.
A pesar de su muy reciente fundación, la CONAGO ya ha
registrado cuatro resultados importantes. Por primera vez desde que los
gobernadores de la oposición ganaron el cargo en 1989, la CONAGO
fue capaz de reunir a gobernadores de diferentes grupos políticos y
regiones. No hay que subestimar la importancia de este logro, ya que
los retos a los que se enfrenta cada gobernador en su estado son muy
diversos y también lo son las preferencias de los gobernadores sobre
cómo debe llevarse a cabo la descentralización o cómo debe
reformarse el sistema fiscal.14
A pesar de estos obstáculos, en un periodo de tiempo relativamente
corto, la CONAGO construyó una agenda que identificaba las
dificultades más comunes a las que se enfrentaban los gobernadores en
sus relaciones cotidianas con el gobierno central. En sólo dos años, el
grupo se ha convertido en un espacio institucional para enmarcar las
cuestiones apremiantes del federalismo, y se ha convertido en el
creador de la agenda sobre este tema. Se trata de un logro especialmente
notable en la medida en que los miembros han superado problemas de
acción colectiva inéditos bajo las presidencias priístas, cuando cada
gobernador dependía de sus conexiones personales con funcionarios del
centro y de su capacidad de negociación individual para obtener una
mayor participación en las transferencias nacionales y en los proyectos
de infraestructuras públicas nacionales.
13. México sigue estando extremadamente centralizado en la generación de

ingresos. En 1996, el 94,7% de los ingresos totales se concentraban en el gobierno
federal. Esta proporción sitúa a México entre los sistemas más centralizados en este
sentido. La mayoría de las naciones desarrolladas muestran niveles mucho más bajos de
centralización -por ejemplo, Noruega: 79,9 por ciento, Alemania: 72,8 por ciento, Estados
Unidos: 66,3 por ciento, Canadá: 50%. (CADE, 1999).
14. Las diferentes necesidades y el sentido de justicia en el reparto de los ingresos
para cada estado son elementos que ilustran esta situación. Por ejemplo, los estados más
pobres y poblados del sur, como Oaxaca y Chiapas, tienen una gran y permanente
necesidad de recibir un flujo de transferencias federales, ya que tienen bases fiscales
débiles sobre las que recaudar ingresos. Además, otros estados del sur, como Tabasco y
Campeche, han expresado una fuerte preferencia por retener una mayor cantidad de
ingresos petroleros generados localmente. Por el contrario, los estados del norte, más
afluentes, han presionado a favor de un nuevo sistema tributario que les permita retener
una mayor parte de los impuestos que recaudan en sus ciudades y que se transfieren
automáticamente al gobierno central.
De Remes, Democra7isa7ión y Dispersión del Poder 191
En segundo lugar, la CONAGO logró presionar al gobierno

nacional para que asignara más recursos a un nuevo fondo denominado
PAFEF (Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas), creado en 2000 para reforzar las finanzas estatales. Estos
nuevos recursos procedían de los ingresos excedentarios generados por
el aumento del precio del petróleo. Para hacer un uso más eficiente de
estos recursos, el gobierno federal estableció limitaciones al gasto,
obligando a los estados a destinar al menos el 50% de estos ingresos
adicionales a proyectos de infraestructura. Sin embargo, el PAFEF
parece dejar un gran margen de maniobra a los gobernadores, ya que
en 2003 trece estados no informaron en sus cuentas presupuestarias
anuales del uso que habían hecho de este fondo.
El tercer logro importante fue la participación de la CONAGO en
el Pacto Agropecuario (o Acuerdo Nacional para el Campo-ANC)
firmado entre el gobierno nacional y las organizaciones campesinas
más importantes. De hecho, los gobernadores recibirán recursos
excedentes de la renta petrolera para apoyar programas agrícolas en
sus estados.
El cuarto y más importante resultado fue la capacidad que mostró la
CONAGO para convocar la Convención Nacional Hacendaria, que se
puso en marcha en febrero de 2004. En esta convención, los gobiernos
nacional, estatales y municipales intentaron redefinir aspectos cruciales
de los pactos fiscal y federal. El principal objetivo de la convención era
establecer una agenda global de reformas, que se presentaron al
Congreso en septiembre de 2004.
Convención Nacional Hacendaria 2004

El 28 de octubre de 2003, los gobiernos nacional, estatales y
municipales, así como el Congreso nacional, decidieron firmar un
protocolo para poner en marcha la Convención Nacional Hacendaria.
Habían transcurrido cincuenta y siete años desde la última vez que se
llevó a cabo un ejercicio tan exhaustivo en México, y existen pocas
similitudes entre las motivaciones de las tres convenciones anteriores y
la más reciente. Las desventuras de algunas de las primeras
convenciones merecen ser consideradas aquí, ya que son ilustrativas de
los fundamentos políticos de la estructura fiscal de México durante el
siglo XX. En la primera y segunda convenciones fiscales (1925 y
1933), la necesidad más apremiante era construir una autoridad fiscal
unificada, coherente y razonablemente fuerte para una economía
nacional que aún estaba muy fragmentada. A pesar de la urgencia de
este propósito -abordado en las propuestas para cada convención- el
logro se pospuso durante décadas, porque, aun cuando seguían una
lógica centralizadora, algunos delegados trataron de desafiar los
intereses regionales que estaban bien representados en el Congreso en
ese momento. Tras la Revolución Mexicana, los legisladores eran muy
sensibles a los caciques regionales y a los caudillos revolucionarios en
sus territorios y en los distritos que formalmente representaban.

resentido. Por ello, el poder legislativo federal diluyó o rechazó las

iniciativas de centralización de recursos y responsabilidades.
Sólo se alcanzó un sistema fiscal unificado con la centralización
política completada con el ascenso del naciente partido hegemónico. La
tercera convención de 1947 sí logró adoptar un sistema fiscal
centralizado. Este logro del ejecutivo nacional se alcanzó un año
después de que el PRI lograra centralizar los procesos electorales bajo
la jurisdicción federal (lo que también ayudó a consolidar la
hegemonía priísta durante las siguientes cinco décadas). El control
presidencial sobre el sistema político, a través del partido oficial, fue
indispensable para fortalecer un sistema fiscal que subordinaba a las
regiones.15
En 1980, la centralización del sistema fiscal alcanzó su punto
álgido con la promulgación del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal (SNCF ). Este nuevo marco fiscal introdujo el impuesto al valor
agregado (IVA) y dio a los estados la opción de firmar un acuerdo no
vinculante mediante el cual delegarían al gobierno nacional lo que les
quedaba de sus facultades de recaudación de ingresos a cambio de
mayores transferencias del centro. Dados los abundantes recursos
federales de que disponían, generados por el boom petrolero de los
años ochenta, todos los estados aceptaron entrar en el nuevo sistema.
Sin embargo, a largo plazo, el SNCF debilitó aún más la autonomía
fiscal de los estados, ya que éstos pasaron a depender aún más de las
transferencias del gobierno nacional.
En las últimas dos décadas ha habido un movimiento para
descentralizar el sistema fiscal mexicano o, más precisamente, para
reasignar recursos y responsabilidades entre las autoridades federales y
subnacionales. Es importante señalar dos aspectos de este proceso:
aunque la descentralización comenzó antes que la dispersión del poder
descrita anteriormente, ha sido impulsada principalmente por esta
redistribución del poder; y la descentralización ha significado la
transferencia de controles y recursos administrativos, más que un
cambio en las responsabilidades de recaudación de impuestos. Para dar
una idea de cómo ha evolucionado la descentralización administrativa,
cabe mencionar que en 1993, el 25% del total de los ingresos federales
se redistribuyó a los estados y municipios. En 2003, esa cifra había
aumentado hasta el 38%.16
El objetivo de la Convención de 2004 era llegar a un consenso y
proponer medios para reasignar la distribución de recursos y
responsabilidades en cada uno de los Estados miembros.
15. Para más información sobre estas primeras convenciones, véase Courchene,
Díaz-Cayeros y Webb (2000:123-25).
16. Esta cifra resulta de la división del gasto de los estados y municipios por el
gasto primario total del sector público. Sin embargo, si sólo tomamos en cuenta los
ingresos federales por impuestos (excluyendo los subsidios del petróleo y otras empresas
estatales), el cambio es más marcado: en 1993 43 por ciento de estos ingresos se
transferían a los estados y municipios, mientras que en 2003, esa misma cifra creció a 70
por ciento (Presi- dencia de la República 2004, 240-45).

de gobierno para dar una nueva y mejor forma al pacto federal. Los
acuerdos y propuestas de la convención abarcaron una amplia gama de
temas: gasto público, ingresos, deuda pública, patrimonio público,
simplificación administrativa, esquemas intergubernamentales de trabajo
compartido y cooperación, y rendición de cuentas y supervisión fiscal.
La Convención fue un foro político necesario. No cabe duda de que
una nueva estructura fiscal descentralizada podría reportar importantes
beneficios a los municipios, los estados y el conjunto de la economía
nacional. Como ya se ha mencionado, actualmente el gobierno federal
recauda hasta el 97% del total de los impuestos recaudados en el país.
Pero los retos a los que se enfrenta la reforma de la actual estructura
fiscal son grandes.
A medida que evolucionaban los debates, se hizo evidente que
mejorar el sistema fiscal es mucho más complicado que simplemente
ceder las competencias tributarias del gobierno central a los gobiernos
locales. En primer lugar, aunque siempre es deseable obtener más
transferencias del gobierno federal, no todos los estados están
preparados administrativamente para imponer nuevos impuestos o
recaudar los que actualmente están en manos del ejecutivo nacional.
Además, aunque todos los estados estuvieran preparados, existen
importantes disparidades entre sus bases de ingresos fiscales que
requieren el uso de mecanismos redistributivos. Por ello, uno de los
mayores retos para los estados -y para el ejecutivo y el legislativo
nacionales- es encontrar un nuevo equilibrio entre mecanismos
compensatorios que beneficien a los estados más pobres y nuevos
incentivos para recompensar a aquellos estados que realicen esfuerzos
locales significativos para recaudar más ingresos. Además, desde un
punto de vista político, aun cuando pudieran lograrse mejoras
generales de la eficiencia, los cambios en la organización fiscal actual
podrían implicar costes indeseables para los nuevos gobiernos
subnacionales, ya que cada gobernador sabe que es impopular
aumentar la base impositiva o simplemente recaudar más impuestos.
Por lo tanto, cada ejecutivo estatal tiene el incentivo de pasar la pelota
en este asunto. 17
En agosto de 2004 finalizó la Convención Nacional Hacendaria,
con más de 350 propuestas aceptadas por unanimidad. Sin embargo, no
hubo un consenso total sobre cómo llevar a cabo una revisión completa
del sistema fiscal que pudiera generar un aumento sustancial de los
ingresos para las administraciones nacional y locales. Al final, los
gobernantes y el presidente acordaron que el ejecutivo nacional
enviaría el presupuesto anual de 2005 a la cámara baja del Congreso
con una propuesta para asignar el 2% del IVA a los estados y el 1% a
los municipios. También acordaron incluir en este paquete un meca
17. Este panorama puede complicarse aún más si se tienen en cuenta los intereses
creados entre importantes actores políticos que trascienden las fronteras estatales. Entre
ellos destacan los sindicatos de profesores, cuyas nóminas y "prebendas" proceden, a
través de los estados, de fondos federales. (Merino 2003: 359).

nismo en el que el Congreso determinaría los montos de los impuestos

sobre alimentos y medicinas para compensar los ingresos nacionales
redistribuidos a los estados y municipios a través del IVA. Sin embargo,
estas propuestas fueron tímidos esfuerzos de la CONAGO y del
presidente para impulsar una reforma menor en áreas relacionadas con
la tributación, pero no una reorganización integral del sistema fiscal.
Desde una perspectiva más optimista, hubo consenso, en efecto, en
asuntos defendidos por la CONAGO, como la necesidad de ceder
terreno constituyente al sistema fiscal y de clarificar las áreas en las
que los dos niveles de gobierno local podrían actuar conjuntamente.18
Otro aspecto positivo fue que la convención no presentó una propuesta
para alterar radicalmente los esquemas bajo los cuales los estados
pueden endeudarse, dejando en su lugar el con- servador pero sabio
status quo. En este marco, el gobierno federal puede utilizar los
recursos asignados a las transferencias a los estados como colateral
para sus respectivas deudas. Además, los gobiernos estatales no
pueden pedir prestado recursos financieros en el mercado internacional
ya que no están respaldados por el gobierno nacional. Con este sistema
de incentivos, México ha evitado los círculos viciosos en los que han
caído otros estados federales de América Latina, concretamente
Argentina y Brasil. Otro resultado positivo fue que en toda la
convención prevaleció el reconocimiento de que el principio de
equidad distributiva (es decir, el imperativo de transferir riqueza de los
estados más ricos a los más pobres) es fundamental para el sistema
federal mexicano. Las disparidades económicas y sociales entre
estados y regiones en México hacen inviable cualquier avance hacia un
sistema de federalismo extremadamente competitivo, como en Estados
Unidos, que establezca una competencia fiscal predatoria a través de la
descentralización de los ingresos.
Otros ámbitos en los que la Convención cumplió sus expectativas
iniciales fueron la transparencia, la rendición de cuentas y la
supervisión fiscal[RAP1]. Muchos estados siguen a la zaga del gobierno
federal en este aspecto. En la actualidad, casi la mitad de los estados
siguen teniendo marcos jurídicos engorrosos que limitan las
posibilidades de supervisión transparente de sus procesos
presupuestarios y de gasto.19 En cuanto al acceso a la información
pública, casi dos tercios de los estados mexicanos han promulgado
leyes similares a la Ley Federal de Acceso a la Información Pública
(LFIP).
18. Estos son, según las actas de la convención, y en línea con lo que la CONAGO
ha venido propugnando, la seguridad pública, el medio ambiente, la salud, la educación, el
comercio y el desarrollo económico y social (Véase DecLara7oria FinaL 2004: 84).
19. Un informe de Fitch publicado en 2004 señala claramente que, a nivel
nacional, México proporciona información sobre políticas fiscales y monetarias que
cumplen las normas internacionales de transparencia. Sin embargo, este informe también
menciona que a nivel estatal, la transparencia de la política fiscal sigue siendo deficiente.
(Fitch Ratings 2004:1). Las áreas ambiguas en el proceso de presupuestación y gasto
abarcan diversos temas, desde los salarios de los servidores públicos hasta el uso de
fondos federales destinados a los municipios.

de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental). Así, la

convención fue una buena oportunidad para unificar criterios sobre
mecanismos de transparencia para los estados y subrayar la
importancia del tema.
Quizá uno de los resultados más interesantes de la convención fue
la propuesta de eliminar el desigual importe de las subvenciones
federales a la educación que recibe el Gobierno del Distrito Federal.
Esta enmienda constitucional, aprobada por una coalición del PAN y el
PRI en la Cámara Baja, representa un revés para su principal oponente,
el jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador
(PRD), que sigue siendo el aspirante más popular a la presidencia en
2006.20 Este asunto también reavivó las tensiones entre el centro y la
periferia, ya que la mayoría de los gobernadores de fuera de México
D.F. consideraban que la capital siempre había recibido un trato
demasiado generoso. Por último, uno de los resultados más favorables
de la convención fue la consecución de un consenso para abordar dos
problemas de las finanzas públicas que necesitaban una actuación
contundente: la creciente carga que suponen los impuestos y la
seguridad social para las finanzas de las autoridades locales y
federales, y la necesidad de detener o al menos disminuir la fuga de
recursos de PEMEX, la empresa petrolera estatal que aporta un tercio
del presupuesto federal cada año.21 Bajo estas dos preocupaciones
subyacía la enorme tarea de llevar a cabo una reforma fiscal integral
para dotar al Estado de más recursos económicos.22
Desafortunadamente, como se explica más adelante, el Congreso se ha
quedado corto a la hora de afrontar adecuadamente estos retos, y al
ratificar la
propuestas de la convención.
El Congreso no acogió con entusiasmo la Convención Nacional
Hacendaria de 2004. Históricamente, e incluso durante las primeras
décadas del régimen posrevolucionario, el poder legislativo nacional se
mostró reacio a delegar o ceder poderes constitucionales. A medida
que se desmantelaba la estructura hegemónica de partidos y se
intensificaba la competencia en la política local, los congresistas se
hicieron más asertivos y, por tanto, su inercia ha
20. A través de esta modificación de su estatuto constitucional, el gobierno del Distrito

Federal tendrá que compartir con el gobierno federal el costo de la educación bajo el mismo
esquema que otros estados. En términos monetarios, esta nueva obligación para el
g o b i e r n o d e l D i s t r i t o F e d e r a l representa alrededor de 382 millones de
dólares para el año 2005 (6% de su presupuesto). EL Financiero 2004: 8).
21. Según cifras oficiales, el dinero procedente de los combustibles minerales y
sus impuestos generó el 35% de los ingresos federales en 2003. (Presidencia de la
República 2004: 239). Para reducir la carga fiscal de la empresa estatal y estimular su
expansión, la convención acordó imponer tasas impositivas más bajas a la nueva
producción de petróleo y gas. Lamentablemente, durante el periodo de 2004, el
Congreso no convirtió en ley la propuesta de la convención. Según un informe de Fitch
Ratings, en 2003 el 60,8 por ciento de los ingresos de PEMEX se dedicó al pago de
impuestos (Fitch Ratings 2004b: 2).
22. Los ingresos fiscales de México (excluidas las subvenciones) son muy bajos: según
cifras de la OCDE, en el año 2001 ascendieron al 18,9 por ciento del PIB. Mientras que
la media de los países miembros de esa organización es del 36,9 por ciento (Clarke y
Capponi 2004: 39).
también ganaron fuerza. Por lo tanto, la emergencia del poder legislativo

ha coincidido con la expansión y el refuerzo de las capacidades de los
legisladores para ofrecer clientelismo a nivel local. Esta nueva
dinámica se puso de manifiesto en la negociación del presupuesto
federal de 2005. En una medida sin precedentes, los legisladores de
la cámara baja, la Cámara de Diputados, utilizaron sus prerrogativas
para definir los gastos federales a fin de favorecer a las circunscripciones
locales a expensas de las prioridades del gobierno federal.23
Aunque los gobernadores pueden presionar a los legisladores de sus
estados para promover sus intereses en el Congreso, la dirección del
partido sigue siendo la fuente más importante de cohesión de los
miembros del Congreso. De hecho, la propuesta respaldada por la
CONAGO y el presidente de transferir el 2% del IVA a los estados y
el 1% a los municipios y de aplicar impuestos a alimentos y
medicinas fue rechazada en ambas cámaras en octubre de 2004. Esto
demuestra claramente que la convergencia de intereses entre los
ejecutivos nacional y locales no supuso una amenaza real para el
Congreso. De hecho, los legisladores nacionales fueron lo
suficientemente inteligentes como para reasignar grandes recursos del
presupuesto nacional a proyectos de infraestructura específicos en
sus estados, desmantelando de hecho la coalición entre los gobernadores y
el ejecutivo nacional, y realineando las lealtades políticas de los
ejecutivos locales con su partido. En otras palabras, la distribución de
los ingresos excedentes de la venta de petróleo y la redistribución
del presupuesto nacional de 2005 pueden explicarse con mayor
precisión mediante una simple lógica política: los miembros del
Congreso favorecieron a sus gobernadores y circunscripciones, con
una forma directa de "política de barril de cerdo" para avanzar en sus
propias carreras políticas. En resumen, la convergencia de intereses
entre la CONAGO,
por un lado, y la legislatura nacional, por otro, sólo puede considerarse
una alianza a corto plazo pero extremadamente rentable en la que la
periferia pudo frenar las prioridades del gobierno federal.
Conclusiones
La competitividad electoral es una condición necesaria, pero no la única,
para reavivar el pacto federal. Como señala Eleazar (1987), el
federalismo es un mecanismo complejo que requiere un equilibrio
adecuado entre autogobierno y
23. Los partidos de oposición en la Cámara de Diputados realizaron importantes

reapropiaciones del presupuesto para el año 2005. Entre las más importantes se
encuentran la reducción de recursos para el pago de deudas fiscales (700 millones de
dólares menos, es decir, la mitad de lo propuesto por el Ejecutivo), el pago de intereses
de los fondos de protección al ahorro bancario (60 millones de dólares menos) y un
recorte general a la nómina administrativa (40 por ciento menos de lo propuesto por el
Ejecutivo). Por otra parte, de acuerdo con análisis preliminares, los estados gobernados
por el PRD y el PRI obtuvieron la mayor parte de los recursos reasignados: las
diferencias oscilan entre dos y cuatro veces el monto asignado para los estados
gobernados por el PAN (Reforma 2004).

gobierno compartido. Así pues, el federalismo implica compartir el

poder, pero también competencia y cooperación entre las distintas
unidades. También exige definir claramente las responsabilidades en
algunas cuestiones y el solapamiento de soberanías en otras.
Cambiar las reglas del sistema fiscal en aras de la eficacia
económica y la recompensa no basta para construir un nuevo pacto
federal. Sin embargo, en algunos aspectos son indispensables; por
ejemplo, deben crearse válvulas de seguridad en caso de bloqueo del
proceso presupuestario. Además, el debate sobre un nuevo pacto
federal tendría que tener en cuenta los nuevos equilibrios entre las
autoridades locales y nacionales en cuestiones relacionadas con la
educación, la estabilidad y el desarrollo económicos, la redistribución
de la renta y el uso de los recursos naturales.
La nueva dispersión del poder de la que se habla aquí implica
nuevos espacios para la participación democrática. En términos
generales, se trata de un cambio para mejor, y está llevando al
federalismo al centro de la discusión política. Sin embargo, desde una
perspectiva nacional, el fortalecimiento del federalismo no siempre va
unido al fortalecimiento de la democracia. En pocas palabras, se puede
considerar que el federalismo permite la democracia (porque fomenta
el pluralismo y protege a las minorías) o la limita (cuando una minoría
tiene poder de veto sobre la voluntad de la mayoría a través del Senado
o de las legislaturas locales), (Stepan 1999). Las normas formales del
federalismo son útiles siempre que enmarquen estas tensiones de forma
productiva y logren un equilibrio entre los intereses locales y
nacionales.
El verdadero federalismo en México era imposible bajo un sistema
de partido hegemónico. Ese sistema inhibía la competencia política y
el pluralismo. Como se explica en este artículo, la centralización
económica y fiscal estaba profundamente arraigada en el sistema
político que gobernó México durante la mayor parte del siglo pasado.
Aunque las bases constitucionales del pacto federal no se erosionaron,
sus mecanismos operativos nunca se desarrollaron: el federalismo
permaneció latente bajo el régimen de partido único.
Desafortunadamente, las experiencias pasadas de federalismo en
México fueron de poca ayuda para establecer instituciones formales
temporales y reglas de comportamiento: pertenecen a contextos
históricos diferentes y, en todos los casos, no estuvieron a la altura de
las expectativas de la democracia bajo un pacto federal.24
Hay que reconocer una realidad preocupante. El nuevo equilibrio
político, en el marco institucional actual, está generando problemas
24. A lo largo de toda su historia independiente, el federalismo mexicano ha sido

más un objetivo frustrado que una realidad. La Constitución de 1824 no supo encuadrar las
tensiones entre el centro y las regiones que, entre otros factores internos y externos,
suscitaron unas tensiones a las que finalmente sucumbió el federalismo. En 1836 se
promulgó una Constitución centralista. Aunque se estableció un nuevo pacto federal en
la Constitución de 1856, sus principios y mecanismos operativos fueron socavados
gradualmente por la continua inestabilidad, las luchas civiles y, en última instancia, por el
aparato político construido por Porfirio Díaz. Este último garantizó la paz, pero concentró
todas las decisiones políticas relevantes (para los niveles nacional y regional)

que se desconocían en el pasado y que podrían poner en peligro la

eficacia de la estructura fiscal e incluso la estabilidad económica.
Existe una contradicción latente entre, por un lado, los principios
subyacentes a un pacto federal (compartir responsabilidades y ganar
eficiencia en conjunto) y, por otro, las dinámicas y limitaciones políticas
que ha generado la democratización local. El mejor ejemplo de esta
contradicción es la forma en que el Congreso, y en concreto la mayoría
de los diputados de la Cámara Baja, desoyeron las propuestas de la
Convención y se enzarzaron, en cambio, en una lucha desorganizada
por obtener recursos para sus circunscripciones, a expensas de gran
parte del presupuesto del Gobierno federal. El resultado de estos
procesos de negociación no beneficiará a largo plazo ni al gobierno
nacional ni a las entidades federativas.
Pueden extraerse algunas conclusiones preliminares sobre la
CONAGO y el federalismo. Los miembros de la CONAGO lograron
verdaderos avances en la identificación y divulgación de una forma de
predecir y dirigir racionalmente las implicaciones físicas de los
dramáticos cambios políticos que surgieron repentinamente como
resultado de la alternancia en la presidencia. También hubo logros
dignos de mención en lo que respecta a la asignación de recursos en
áreas de gobierno local (infraestructuras) y organización social. Sin
embargo, también es claro que la agenda federalista de la CONAGO se
diseñó en torno a un hombre de paja: el gobierno nacional. Una vez
concluida la convención fiscal, la CONAGO debe demostrar que ha
construido mecanismos institucionales que le permitan continuar como
un foro permanente de diálogo, coordinación y solución de
controversias.
Esta tarea parece aún más difícil si se tiene en cuenta el papel del
Congreso. Hasta ahora, para imponerse a la presidencia, o simplemente
para promover sus propuestas y convertirlas en leyes, la CONAGO ha
necesitado alinear sus objetivos con los de una coalición ganadora en el
Congreso. La Cámara de Diputados tiene la última palabra en al menos
un tema de la mayor importancia para la política de cada año a nivel
local: el presupuesto. Además, todos los gobernadores persiguen sus
propios objetivos legi- islativos con su respectiva delegación legislativa
o con sus partidos políticos. La agenda multifacética de la CONAGO
es el resultado de los nuevos imperativos de la política a nivel local
(sobre contratación, competencia, rendición de cuentas), explicados en
la primera sección de este documento. Por estas razones, aunque la
CONAGO ha demostrado ser un foro importante para expresar
preocupaciones comunes, no parece estar en perfecta sintonía con la
necesidad de alianzas ad hoc que definan los asuntos cotidianos a nivel
nacional. Por último, aunque el equilibrio de la CONAGO con respecto
a los federal-
en la persona del general Díaz. La Revolución Mexicana destruyó esta estructura, pero el
sistema político que la sustituyó (basado en el sistema de partido hegemónico gobernado
por el presiente) también estaba muy centralizado.

Si bien es cierto que, en este momento, sería absurdo, es posible

tener en cuenta la experiencia pasada y dilucidar dos escenarios
opuestos para el futuro.
En el mejor de los casos, los pasos dados por la CONAGO y las
propuestas de la Convención Nacional Hacendaria podrían producir,
gradualmente, cambios institucionales para fortalecer la eficiencia
económica, la gobernanza local y la rendición de cuentas. Este camino
de cambios graduales requeriría de un mayor compromiso y esfuerzo
por parte de los gobiernos locales para cabildear en el Congreso cada
una de las reformas. En este contexto, la CONAGO podría seguir
siendo un foro para renovar la voluntad política necesaria para llevar a
cabo estas transformaciones.
En el peor de los casos, la nueva interacción de la política local y
nacional, específicamente la referida al Congreso, traería consigo un
proceso depredador a costa de las prioridades del ejecutivo nacional.
Desafortunadamente para el federalismo mexicano y para el bienestar
general del Estado, en este momento no se vislumbra una reforma
integral del sistema fiscal. La condición estructural de centralización
en la recaudación de impuestos permanece, al igual que la muy débil
base fiscal de las finanzas federales y locales. Aunque el "pork-
barreling" es quizá una consecuencia inevitable de la dispersión del
poder, es importante señalar que podría poner a la economía mexicana
en una situación aún más frágil. De no concretarse a la brevedad las
reformas estructurales urgentes (fiscal, energética, laboral), la
economía mexicana será cada vez más vulnerable a las contingencias
de la política. En este escenario, la CONAGO podría tener la
oportunidad de demostrar sus capacidades presionando a sus miembros
para que ejerzan su influencia en el Congreso de acuerdo con las
prioridades nacionales, no locales. Pero, por las razones expuestas a lo
largo de estas páginas, hay más motivos para el escepticismo que para
el optimismo ante esta posibilidad.
Anexo 1: Metodología
del Índice de Concentración de Poder
La metodología para construir el Índice de Concentración de Poder fue
ideada por Mony de Swaan y Juan Molinar (2002) de acuerdo con la
siguiente fórmula:
Yx=F[(.5P)+(.225D)+(.05CLL)] + ( Ei[(.5Gi)+(.5Li)] + (Mi(Pmi)
Dónde:
Y=Grado de concentración del poder político y económico del
partido en el poder durante el año x.
F= Número de recursos asignados al ejecutivo frente a los poderes
legislativo y judicial en porcentaje del presupuesto total anual.
P=Variable ficticia que señala si el PRI tiene el control de la presidencia.

D=Control de la cámara baja. Si el partido del presidente no

alcanza la mayoría en esta cámara, D se computa como el porcentaje
de escaños asignados al partido del ejecutivo. Si el partido del Presi-
dente tiene la mayoría mínima, pero menos de la mayoría cualificada
(esto es, 2/3 de los escaños de la cámara baja) necesaria para aprobar
enmiendas constitucionales, D toma el valor de 0,75. Si el partido del
Presidente tiene mayoría cualificada, D toma el valor de 1.
S= Control de la cámara alta (Senado). Si el partido del presidente
no alcanza la mayoría en esta cámara, S se calcula como el porcentaje
de escaños asignados al partido del ejecutivo. Si el partido del
presidente tiene mayoría absoluta, pero menos de la mayoría
cualificada (2/3 de los escaños de la cámara baja) necesaria para
aprobar enmiendas constitucionales, S toma el valor de 0,75. Si el
partido del presidente tiene mayoría absoluta, S toma el valor de 0,75.
Si el partido del presidente tiene mayoría cualificada, S toma el valor
de 1.
CLL= Control de las legislaturas subnacionales, operacionalizada
como una variable ficticia. Si el partido del presidente controla más de
16 legislaturas, CLL toma el valor de uno; si no, el volumen es 0. Esta
variable se introdujo porque las enmiendas constitucionales deben ser
aprobadas por el Congreso y por al menos el 50% de las legislaturas
locales.
Ei=Porcentaje de recursos anuales transferidos desde el gobierno
central a cada estado (7ransferencias y par7icipaciones).
Gi=Control de la gobernación por año operacionalizado como una
variable ficticia. Si el gobernador pertenece al mismo partido que el
presidente, Gi toma el valor de 1, en caso contrario 0
Li= Control de la legislatura local por año. Si el partido del
presidente tiene la mayoría en un Congreso local L toma el valor de 1.
En caso contrario L toma el valor del porcentaje de escaños
controlados por el partido del presidente en la legislatura local.
Mi= Porcentaje de recursos asignados a los municipios por los
estados (par7icipaciones y apor7aciones)
Pmi= Porcentaje de la población estatal agregada por municipios
gobernados por el partido del presidente.
El Índice varía de 0 a 100, donde 0 significa dispersión absoluta del
poder mientras que 100 significa una concentración absoluta del
poder en manos del ejecutivo nacional.
Anexo 2: Reuniones de la CONAGO

De julio de 2002 a noviembre de 2003, la CONAGO se ha reunido
en quince ocasiones:
• Asamblea Constituyente. Cancún, Quintana Roo. 13 de julio de
2002. Los participantes discutieron los principios del federalismo,
así como temas de salud, educación y relaciones fiscales entre los
estados y la federación.

• Primera asamblea ordinaria. Atlihuetzia, Tlaxcala. 24 de agosto de

2002. Gobernadores analizaron algunos aspectos que deben
incluirse en la reforma fiscal.
• Segunda asamblea ordinaria. Pachuca, Hidalgo. 28 de septiembre
de 2002. Los miembros discutieron estrategias para participar en
las negociaciones del presupuesto federal 2003.
• Segunda asamblea extraordinaria. Metepec, Estado de México. 16
de octubre de 2002. Los gobernadores presentaron algunas de sus
propuestas en materia de federalismo a los secretarios de
Gobernación y Hacienda y Crédito Público.
• Tercera asamblea ordinaria. Chihuahua, Chihuahua. 28 de octubre
de 2002. Se acordó establecer un diálogo permanente con el
Congreso de la Unión y los partidos políticos nacionales. El
objetivo principal de esta reunión fue incrementar los recursos
asignados a los estados y a los municipios en el presupuesto
federal de 2003.
• Cuarta asamblea ordinaria. Cabo San Lucas, Baja California Sur, 22
de noviembre de 2002. Los miembros discutieron el camino para
materializar los acuerdos políticos basados en los principios
federalistas acordados por los participantes en la Conferencia.
• Quinta asamblea ordinaria. Manzanillo, Colima, 8 de diciembre de
2002. La CONAGO decidió establecer una relación más estrecha
con el congreso nacional para influir en el proceso anual de
presupuestación y modificar algunas leyes fiscales.
• Tercera asamblea extraordinaria (primera reunión de gobernadores).
León, Gua- najuato. 21 de febrero de 2003. Los miembros hicieron
una declaración de rechazo a la guerra contra Irak y establecieron
una comisión que serviría de enlace con el Congreso y el
presidente para negociar asuntos relacionados con la Reforma del
Estado. La organización acordó destinar el 50 por ciento de los
excedentes de la renta petrolera que recibirían a proyectos de
infraestructura local.
• Sexta asamblea ordinaria (Segunda reunión de gobernadores).
Morelia. 14 de marzo de 2003. Los integrantes de la conferencia
decidieron revisar con la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, el monto de las re- fuentes que los estados recibirían de
los ingresos generados por los excedentes petroleros.
• Séptima asamblea ordinaria (Tercera reunión de gobernadores). Boca
del Río, Veracruz. 26 de abril de 2003. Los miembros decidieron
elaborar un proyecto para La Reforma del Estado.

• Octava asamblea ordinaria (Cuarta reunión de gobernadores).

Aguas- calientes, Aguascalientes. 8 y 9 de abril de 2003. En la
conferencia se discutió con la Secretaría de Hacienda qué
instrumentos jurídicos y principios se utilizaron para calcular los
recursos que cada estado recibiría de los ingresos generados por el
alza del precio del petróleo.
• Novena asamblea ordinaria (Quinta reunión de gobernadores).
Ciudad de México. 5 de junio de 2003.
Por unanimidad, los veinticuatro miembros que participaron en esta
reunión decidieron analizar la conveniencia de convocar una nueva
Convención Na- cional Hacendaria, como parte de La Reforma del
Estado.
• Décima asamblea ordinaria (Sexta reunión de gobernadores). San
Luis Potosí San Luis Potosí. 30 de julio de 2003. La CONAGO
discutió los últimos detalles antes de la convocatoria a la
Convención Nacional Hacendaría. A esta reunión fueron invitados
como participantes activos el presidente y los secretarios de
Gobernación y Relaciones Exteriores.
• Cuarta asamblea extraordinaria. Cuatro Ciénegas, Coahuila. 20 de
agosto de 2003.
En la conferencia se hizo el anuncio oficial de la Conven- ción
Nacional Hacendaría 2004. Los gobernadores pertenecientes al PAN se
adhirieron a la CONAGO.
• Undécima asamblea ordinaria. Monterrey, Nuevo León, 29 de
septiembre de 2003.
Los miembros de la CONAGO firmaron el Protocolo de Cuatro
Ciénegas que aprobó la agenda de la convención. Los gobernadores
decidieron analizar la posibilidad de incluir tri- bunales federales de
justicia administrativa y fiscal en los talleres de la Convención.
Durante esta reunión, la CONAGO invitó a la CONAMM a participar
en el foro fiscal.
Referencias:
Centro de Análisis y Difusión Económica (CADE). 1999. La Dependencia

Financiera de Los Gobiernos LocaLes en México. CADE: Ciudad de México.
Clarke, Rory y Hielen Capponi (eds.). 2004. La OCDE en cifras: S7a7is7ics
on 7he Number Coun7ries. París: OCDE.
Courchene, Thomas, Alberto Díaz-Cayeros y Steven B. Webb. 2000. "Fuerzas
históricas: Geographical and Political", en Marcelo M. Giugale y Steven
B. Webb ed., Achievemen7s and ChaLLenges of FiscaL Decen- 7raLisa7ion.
Achievemen7s and ChaLLenges of FiscaL Decen- 7raLisa7ion. Lessons
from Mexico, Washington D. C.: Banco Mundial.
DecLara7oria FinaL de La Convención NacionaL Hacendaria. 2004 Ciudad de
México: Talleres Gráficos de México.

De Swaan, Mony y Juan Molinar Horcasitas. 2002. "Movimientos Graduales y

Pendulares: Transición Democrática y Dispersión del Poder en México",
ponencia presentada en la conferencia: El Gobierno Dividido en México:
Riesgos y Opor7unidades. Organizado por CIDE-Ibergrop. México.
Eisenstadt, Todd A. 2004. Cour7ing Democracy in Mexico: Par7y S7ra7egies
and ELec7oraL Ins7i7u7ions. Nueva York: Cambridge University Press.
Eleazar, Daniel J. 1987. ExpLoring FederaLism. Tuscaloosa: University of Ala-
bama Press.
EL Financiero, 2004. "Reforma al artículo 122 reducirá presiones al presu-
puesto federal". 14 de octubre, 8.
Fitch Ratings. 2004a. "Mexico's Fiscal and Monetary Transparency", Febrero,
1.
---. 2004b. "Fitch Ratings ratifica calificaciones de grado de inversión de
PEMEX", 24 de noviembre.
Hernández, Rogelio. 2000. "La historia moderna del PRI. Entre la autonomía
y el sometimiento". Foro In7ernacionaL 40, no.2: 278-306.
Langston, Joy. 2002. "Federalismo, los gobernadores y la legislatura nacional".
Ponencia presentada en el seminario EL gobierno dividido en México: Riesgos
y Opor7unidades. México.
Lujambio, Alonso. 2000. EL poder Compar7ido: Un Ensayo sobre La Democra-
7isación Mexicana. México, D.F: Océano.
Merino, Gustavo. 2003. "La descentralización educativa y las decisiones pre
supuestales de los estados", en Jacqueline Martínez y Alberto Díaz Cayeros
eds. De La descen7raLisación aL federaLismo. Ensayos compara- dos
sobre eL gobierno LocaL en México. México: CIDAC-Miguel Ángel
Porrúa.
Mizrahi, Yemile. 1994. "¿Rebeldes sin causa? The Politics of Entrepreneur in
Chihuahua" en La7in American S7udies 26 (I, Feb): 137-58.
---. 1999. Vo7o Re7rospec7ivo y Desempeño Gubernamen7aL: Las ELecciones en
eL Es7ado de Chihuahua. México: CIDE, Documento de Trabajo 100.
Molinar, Juan. 1991. El Tiempo de La Legi7imidad. México: Cal y Arena. Nava
Polina, María del Carmen y Jorge Yañez Lopez. 2003. "Los Efectos de
Pluralismo en la Actividad Legislativa: la Cámara de Diputados de
México, 1917-2000". Ponencia presentada en The In7erna7ionaL
Research Workshop. Organizado por el Center For New Institutional
Social Sciences, Washing- ton University, St. Louis, Missouri.
Presidencia de la República. 2004. Anexo es7adís7ico deL Cuar7o Informe
de Gobierno, México, D.F: Talleres Gráficos de México.
La Reforma. 2004. "Revelan sesgo partidista". 26 de noviembre 1.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 2005 "Trabajadores a seguradas
permanentes y eventuales registrados en el IMSS". Base de datos en línea
citada el 11 de octubre de 2005). www.s7ps.gob.mx.
Shugart, Matthew S. 1995. "The Electoral Cycle and Institutional Sources
of Divided Government", en American PoLi7icaL Science Review 89
(II, junio): 327-43.
Stepan, Alfred. 1999. "Hacia un nuevo análisis comparativo de la democracia
y el federalismo: Demos Constraining and Demos Enabling Federations".

Ponencia presentada en las Jornadas sobre FederaLismo, Democracia y

PoLítica PúbLica. México: Centro de Investigación y Docencia
Económicas.
Velázquez, Cesar. 2000. Deficiencias fiscales en México: una expansión de la
economía política. (Tesis doctoral inédita) Chicago: Universidad de Chicago.
Weldon. Jeffrey. 1997. "The Political Sources of PresidenciaLismo in Mexico",
en Scott Mainwaring y Matthew Soberg Shugart ed., Presiden7iaLism
and Democracy in La7in America. Presiden7iaLism and Democracy in
La7in America. Cambridge: CUP. Pp: 225-58.


De - Remes - Democratization - & - Dispersion Traduccion

Cargado por

Información del documento

Descripción original:

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

De - Remes - Democratization - & - Dispersion Traduccion

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Suscríbete a DeepL Pro para poder traducir archivos de mayor tamaño.

Más información disponible en www.DeepL.com/pro.

Universidad Nacional Autónoma de México

Democratización y dispersión del poder: nuevos escenarios en el federalismo mexicano

La Universidad Nacional Autónoma de México, el Instituto para México y Estados

Centrándose en la negociación política entre los ámbitos nacional y

Enfocándose en la negociación política entre el nivel nacional y el subnacional,

Una parte importante de la bibliografía sobre las transiciones a la

Medición de la alternancia y la dispersión

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

Figura 1. Indice de Concentración de Poder Índice de concentración de poder

Fuente: Mony de Swaan y Juan Molinar Horcasitas, Movimientos Graduales Pen-

perder las elecciones presidenciales de 2000, sino que recuperó

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

de competitividad electoral en medio de una crisis económica.1 Este

1. Esta reforma crucial permitió a los gobiernos municipales ampliar su ámbito de

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

mentos provocó un cambio significativo en el ICP, que alcanzó un

limitado por otros poderes federales en cuestiones como la procuración de justicia, la

Tabla 1. Concentración-Dispersión de la potencia, 1))4 y 2000

Representantes federales 300 60 206 41.2

Fuente: IFE, INAFED, INEGI y Alain de Remes.

Nuevo León al PRI. Sin embargo, es importante señalar que el ICP

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

Tabla 2. Concentración-Dispersión de la potencia, 1))7 y 2003

Representantes federales 238 47.6 151 30.44

Fuente: IFE, INAFED, IFE y Alain de Remes.

tiva, algo extremadamente inusual a lo largo de los años dorados del

5. Esto no quiere decir, sin embargo, que el Congreso haya sido

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

una mayor dispersión del poder lejos de la administración Fox. El

Democratización subnacional y nuevas tendencias políticas

8. La tipología de los congresos locales es la siguiente 1) Congreso hegemónico: si

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

Figura 2a. Gobernadores por PoLi7icaL Par7y 1)8)-1))G

Figura 2b. Gobernadores por Par7a PoLi7icaL 1)))-2003

(cuando el partido del gobernador es diferente del que ocupa la

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

Aguascalientes 10 12 1 4 27 44.4% PRI Sí

Hegemonía: Si el partido político dominante tiene al menos el 60% de escaños en el

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

Sin embargo, debemos tener en cuenta que el federalismo es una vía

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

En conclusión, el federalismo se está reavivando mediante la

Los nuevos actores

9. Los flujos de ingresos se entienden como la cantidad de recursos que el

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

antes de las elecciones de 2000 por los gobernadores perredistas de

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

El diálogo, el debate y la negociación tienen por objeto equilibrar el

12. La deferencia de los gobernadores, y del propio PRI, empezó a decaer a

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

La comunicación y la negociación entre los gobernadores y el

13. México sigue estando extremadamente centralizado en la generación de

En segundo lugar, la CONAGO logró presionar al gobierno

Convención Nacional Hacendaria 2004

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

resentido. Por ello, el poder legislativo federal diluyó o rechazó las

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC

nismo en el que el Congreso determinaría los montos de los impuestos

Este contenido descargado de 201.137.140.240 el Wed, 17 Oct 2018 00:40:37 UTC