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Segunda edicin
Segunda edicin
Contenido
Presentacin
El federalismo mexicano del siglo xxi
Fernando Prez Correa
El federalismo mexicano puesto a prueba:
algunas consideraciones sobre el estado
actual de nuestro sistema federal
Jorge Cerdio
Factores clave para el fortalecimiento
del federalismo en Mxico: una visin
desde las entidades federativas
Horacio Enrique Sobarzo Fimbres
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permiti disminuir la influencia caciquil y los centros de poder locales, dndole una estabilidad relativa que permiti la
gobernabilidad nacional que se requera para salir de repetitivas etapas de confrontacin armada, siendo la Revolucin de
inicios del siglo xx la mayor y ms desgarradora de ellas.
Sin embargo, la centralizacin de las decisiones polticas
ocasion una aguda relativizacin de las autonomas y soberanas de los niveles estatal y municipal, as como del Legislativo
y Judicial, los cuales se fusionaron por la va de los hechos al
Poder Ejecutivo. Fue as como se configur la distribucin de
poder que regira las relaciones polticas y gubernamentales
durante el periodo posrevolucionario, que en la prctica origin
una prdida de capacidad ejecutiva de las entidades federativas y, por consiguiente, un bajo perfil en la toma de decisiones
al momento de definir las estrategias polticas y los proyectos
de desarrollo de impacto nacional y regional.
Dentro de este contexto, caracterizado por una relacin
poltica de signo verticalista, en los aos recientes los titulares
de los gobiernos estatales comenzaron a buscar nuevas formas de colaboracin y participacin para hacer frente comn
a las directrices determinadas por el poder federal, el cual
comenzaba a mostrar un progresivo desgaste y disminucin
de su capacidad negociadora y articuladora de propuestas.
Fue as como surgi la necesidad de disear un mecanismo
de coordinacin entre mandatarios estatales que permitiera la
bsqueda de nuevas rutas de entendimiento y colaboracin
con el poder federal. Este mecanismo deriv en la creacin de
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Estado, Hacienda, seguridad pblica, produccin agropecuaria, migracin, desarrollo regional, educacin y salud, entre
otros, en donde se han conseguido importantes avances que
empiezan a revertir la inercia centralista que domin el escenario poltico nacional.
La preocupacin que ha animado la bsqueda de consensos y acuerdos de amplio alcance entre los gobernadores
es, sin lugar a dudas, el fortalecimiento del sistema federal
mexicano, a travs de acciones que terminen por desmantelar
las concentraciones decisionales y de ejecucin que impiden
una sana distribucin de competencias.
El sistema federal al que se aspira y se dirigen todos los
esfuerzos de los miembros de la Conago, deber permitir la
incorporacin de lo plural y lo diverso sin debilitar la gobernabilidad democrtica, la equidad, la participacin poltica y
la soberana nacional. Tambin se busca que dicho sistema
sea un instrumento eficaz de organizacin gubernamental, de
equilibrio de poderes, de aseguramiento de la unidad e identidad nacionales; que garantice la integridad territorial, el
desarrollo local y regional, adems de que impulse una reingeniera integral de la gestin pblica.
En congruencia con las aspiraciones y objetivos que han
servido de fundamento en la accin coordinada de los gobernadores, la Reunin Ordinaria de la Conago efectuada en San
Francisco de Campeche, Campeche, el 29 de febrero de 2008,
arroj como uno de sus principales resultados el de iniciar
los trabajos que permitan construir una agenda estratgica de
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les, seguridad pblica, educacin, salud, desarrollo de infraestructura productiva, desempleo, migracin, prdida de tierras
de cultivo, deforestacin, comunicaciones, entre otros, han
exigido soluciones que rompan la lgica centro-periferia, y
por ende, requieren de una respuesta desde los lugares de
origen, que es ms congruente con un sistema federal eficaz
que seguir los rgidos canales de tratamiento establecidos.
No perdamos de vista que, por definicin, el sistema fede
ral tiene entre sus cometidos, como bien apunta Jos Carbonell,
el de acercar el gobierno a las demandas y las necesidades de la
ciudadana; en consecuencia, se puede afirmar que resulta mucho ms sensible a stas y, por tanto, es ms democrtico.1
El anlisis del binomio federalismo-democracia es una
constante en todos los estudios que integran la presente publicacin, ms an porque a travs de esta perspectiva se puede apreciar al federalismo como una asignatura pendiente
para alcanzar una plena vida democrtica. El equilibrio de los
poderes y la eficiente distribucin de competencias y facultades entre niveles de gobierno aparecen as como un prerrequisito no slo para una sostenida gobernabilidad, sino para
que el rgimen democrtico permanezca y se regenere en las
reas que empiecen a mostrar rezagos.
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Los estudios tambin coinciden en advertir que el modelo en donde la federacin acta como gran receptor de demandas estatales de diversa ndole y origen se encuentra al
lmite, ya que existe una brecha de atencin cuya tendencia
es hacerse ms profunda cada vez. Esto es as debido a que las
respuestas que exige la ciudadana para resolver los problemas
ms urgentes se hallan en una instancia ajena a la autoridad
estatal y municipal, lo que se convierte en un dique que termina por debilitar la legitimidad poltica de ambas, y por
ende, debilita al rgimen poltico en su conjunto.
La gobernabilidad democrtica en los estados del pas
necesariamente debe pasar por la atencin de las demandas
ciudadanas ms crticas, como lo son la seguridad, el combate a la delincuencia, el desempleo y los servicios pblicos. Su
atencin no slo es un acto mnimo de autoridad, sino un
elemento que permite la sana interaccin sociedad-gobierno,
que es un fundamento eficaz de todo rgimen democrtico.
Cuando este fundamento empieza a fracturarse, los problemas con mayor incidencia e impacto social amenazan con
salirse de control. Al intentar encontrar soluciones efectivas y
de largo aliento, la autoridad gubernamental (federal, estatal o
municipal) advierte que las instituciones que se crearon para
combatir dichos problemas se han desviado de su cometido.
Esto nos lleva a otro asunto que es materia de anlisis
intenso en los estudios aqu compilados, la necesidad de fortalecer a las instituciones democrticas y a la autoridad gubernamental a travs de una ms definida y racional divisin
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El federalismo
mexicano del siglo xxi
Fernando Prez Correa
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I. La unin de autogobiernos,
esencia del rgimen federal
La esencia de la organizacin federal, forma del rgimen republicano, radica en la conformacin de una red de regmenes
internos democrticos, articulados por un pacto constitucional de unidad, que da lugar a un nuevo orden de gobierno.
Esa es la leccin de la historia. La federacin asegur en
Grecia la democracia de las ciudades y la preservacin del
conjunto; en Roma fue la herramienta de la Repblica para
integrar a ciudadanos libres, iguales y organizados en unidades autnomas, en un territorio unido y diverso.
Esa es la enseanza de la doctrina. Montesquieu admir
al rgimen federal como una forma de gobierno que adiciona a las libertades de las pequeas Repblicas la cohesin y
el poder de las grandes monarquas, y reconoci en l una
forma pactada, mediante la cual diversas sociedades deciden
articularse para, sin renunciar a su autonoma, constituir un
todo unido, capaz de defender la seguridad del conjunto y
de sus componentes.
Esas fueron las ventajas que advirtieron los constitucionalistas de 1824 al presentar el proyecto:
Darse cada pueblo a s mismo leyes anlogas a sus costumbres, localidad y dems circunstancias; dedicarse sin trabas a
la creacin y mejora de todos los ramos de prosperidad; dar
a su industria todo el impulso de que sea susceptible, sin di26
ficultades que opona el sistema colonial y otro cualquier gobierno que hallndose a enormes distancias, perdiera de vista
los intereses de los gobernados; proveer a sus necesidades en
proporcin a sus adelantos; poner a la cabeza de su administracin sujetos que, amantes del pas, tengan al mismo tiempo
conocimientos suficientes para desempearla con acierto;
crear los tribunales necesarios para el pronto castigo de seguridad de los habitantes; terminar sus asuntos domsticos sin
salir de los lmites de su estado; en una palabra, entrar en el
pleno goce de los derechos de hombres libres.
restablecerse el Congreso; Rejn fue tambin diputado constituyente. As, la opcin escogida no fue ni una copia extralgica del rgimen norteamericano, ni una contrapropuesta
tendiente a prevenir el restablecimiento del antiguo rgimen.
Como sabemos, las Cortes de Cdiz (que entre otras cosas
expidieron la Constitucin de 1812 que estableci los ayuntamientos y las juntas provinciales), la recepcin de las ideas
de la Ilustracin, los desafos de la vida econmica y social de
las localidades (opuestas al proteccionismo metropolitano y
decididas a intervenir en el comercio internacional) y la experiencia de la Revolucin de independencia, dieron sustento a
la adopcin del rgimen federal.
Precisamente por eso, desde la consumacin de la independencia y muy particularmente por la promulgacin del
pacto federal de 1824, se produjo la polarizacin entre republicanos y restauradores, liberales y conservadores, federalistas
y centralistas. As lo acredita la presentacin del proyecto de
1823: La voz de la Repblica federada se hizo escuchar por
todos los mbitos del continente y el voto pblico por esta
forma de gobierno lleg a expresarse con tanta generalidad y
fuerza, como... (haba ocurrido con) la independencia. Estas
discrepancias dieron lugar a ms de cuatro dcadas de fluctuaciones entre el rgimen centralizado y la federacin.
Apenas doce aos despus de su promulgacin, la Consti
tucin fue reformada de facto. En diciembre de 1834, el Congreso fue disuelto y en 1836 una nueva asamblea expidi Las
Siete Leyes, clebres por la institucin de un Supremo Poder
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es una expresin significativa, ha tenido una repercusin sensible en la expansin de demandas de todo tipo y su representacin especializada. A otro orden pertenece finalmente la
dinmica que han cobrado con gran intensidad las distintas
entidades federativas en la actividad econmica y social, su
ubicacin en los movimientos y procesos contemporneos,
como la migracin, la inclusin en el sector externo o la divisin
del trabajo, sin olvidar los rasgos sociodemogrficos, tnicos
y culturales, que les son inherentes.
Como consecuencia de este complejo juego de factores,
las diversas tendencias locales han cobrado una autonoma
incontenible, que las instituciones actuales del federalismo cen
tralizado no expresan adecuadamente. Por esta razn, desde
todos los rincones de la Repblica se plantea la demanda derevi
sar el sistema federal a fin de que atienda las nuevas aspiraciones
de las sociedades, los gobiernos y las economas de las entidades
federativas. Como hace dos siglos, y como a inicios del siglo
pasado, las voces del federalismo han cobrado el primer plano en
la agenda nacional.
federal y la actualizacin de sus clusulas, es decir, el establecimiento de las condiciones necesarias para hacer posible el
pleno autogobierno estatal. Lograrlo implica proporcionar a
cada entidad federativa los instrumentos republicanos, fiscales, tcnicos y competenciales que les permitan liberar sus
potenciales y definir y acometer sus grandes tareas, apoyadas
en poderes capaces de realizar plenamente su vocacin gubernativa. Esta es la tarea que ha hecho suya la Conago.
4. Reestructurase a s misma para ser ms eficiente y comunicarse mejor de cara a dichos actores.
5. Impulsar una agenda federalista para acelerar el desarrollo
integral de Mxico, cuyas lneas fundamentales fueron
abordadas recientemente en cuatro foros temticos:
a. Fortalecimiento y capacidad institucional de los gobiernos estatales y municipales y nuevos mecanismos
de coordinacin interinstitucional federacin-estados.
b. Federalismo y descentralizacin en los mbitos de segu
ridad, justicia y desarrollo econmico y agropecuario.
c. Federalismo hacendario y descentralizacin de las
finanzas pblicas.
d. Federalismo y descentralizacin en materia de educacin, salud y desarrollo social.
6. Convocar a todos los actores polticos, poderes y rdenes
de gobierno, instancias acadmicas y organizaciones de la
sociedad civil, sin distincin partidista o ideolgica, para
revisar conjuntamente el diseo federalista actual y definir lo que deba ser construido, reformado o reforzado
para perfeccionar el equilibrio de poderes y las facultades
de los tres rdenes de gobierno.
7. Proponer un acuerdo nacional para el fortalecimiento del
federalismo.
8. Contribuir mediante los gobernadores, como sujetos e
interlocutores activos, participativos y propositivos, a la
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garantice la unin de todos los mexicanos en una patria federal comn, eficaz y cooperativa, en la que todos tengamos
cabida. Finalmente, es indispensable preparar, continuar o
culminar, segn sea el caso, los procesos de descentralizacin
y ahondar en sus nuevas dimensiones; as como establecer
Haciendas pblicas eficaces para dotar a las diversas entidades federativas con los recursos conducentes. La precisin de
esta estrategia y sus diversos componentes constituye el ncleo
del ejercicio compartido con los actores polticos del pas,
que se propone para consolidar una nueva unidad nacional,
realizar la vocacin del federalismo, y cumplir las tareas de la
democracia y la equidad.
Redistribucin de competencias, ingeniera de las relaciones interinstitucionales y descentralizacin, conforman el
guin metodolgico para abordar los grandes temas fijados
por la Conago.
presidente de la Repblica y a los poderes Legislativo y Judicial, confiar la coordinacin de la Conago a dos gobernadores
anfitriones, el de la reunin en curso y el de la siguiente y,
finalmente, convocar a la siguiente reunin en Tlaxcala, con
una agenda en la que sobresalen la reforma hacendaria para un
autntico federalismo, y temas de financiamiento para el desa
rrollo, liberacin arancelaria y el proyecto de presupuesto
para 2003.
Es obvio, los gobernadores enfocaban la cuestin de sus
Haciendas pblicas como el punto central de las insuficiencias
en sus elementos de trabajo y como el ncleo de sus demandas.
Es importante explicar por qu.
No es fcil atribuir a una iniciativa, momento, o transformacin particular el vuelco centralizador en materia de
ingresos y egresos. Tom ocho dcadas, por ejemplo, la sinuosa adecuacin del pacto federal; seis, la construccin y el parcial desmantelamiento del sector paraestatal; cinco, la centralizacin hacendaria; tres, la institucionalizacin de las fuerzas
armadas, y una, la creacin del partido revolucionario. Todos
estos procesos apuntalaron el presidencialismo centralizado y
cimentaron la construccin del Estado nacional. Con todo,
las convenciones nacionales fiscales condensaron, entre 1926
y 1946, la tendencia centralista en medio, tal vez, de un genuino propsito de racionalizacin y reordenamiento hacendario. Ms tarde, despus de un prolongado receso, en 1972
con el acicate de las circunstancias, se reinici el mpetu conciliador, y nuevamente se reunieron las autoridades hacenda42
A. Prosperidad centralizada
El Milagro Mexicano hinch sus velas al iniciarse la Segunda Guerra Mundial, y se despleg a lo largo de los siguientes
aos, para llegar a su cspide a fines de la dcada de los sesenta. No es para asombrarse que durante esos aos el problema
fiscal se haya desvanecido. El dinamismo de la economa
ofreca una base impositiva en expansin que haca innecesaria la bsqueda de fuentes adicionales de recursos fiscales.
Entre 1947 y 1972 fue igualmente innecesario imaginar
un foro formal de negociacin fiscal entre los estados y el
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despus bianualmente de nuevo, desde 1992, fueron convocadas las reuniones nacionales de tesoreros de estados coordi
nados y funcionarios de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, que se convirtieron, a partir de 1979, en reuniones
nacionales de funcionarios fiscales. El Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal termin por ser un instrumento concertado entre partes desiguales. Su funcin ms destacada consisti en perfeccionar el sistema de participaciones, mediante
propuestas sometidas a un foro nacional, conducido por el
gobierno federal.
Pero este arreglo pareca agotarse. Entre 1970 y 1982 se
evapor gradualmente el consenso y diversas fuerzas sociales
demandaron la renovacin de las polticas, cuando no del sistema. En el frente fiscal, las reuniones de funcionarios fiscales
abrieron un espacio permanente de consulta que an se conserva. A lo largo del periodo 1972-2000, los funcionarios fiscales fueron los protagonistas del diseo y la evolucin de un
Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, que no pudo encontrar, en un marco de crisis, respuestas oportunas y eficaces a las
demandas locales de recursos pblicos.
El Sistema Nacional fue formalmente establecido por la
ley de 1978, e inici sus actividades en 1980. Desde entonces
se pas de un sistema fiscal intrincado, con participaciones
basadas en porcentajes diferentes, segn el tipo de impuestos,
a un sistema de participacin basado en la recaudacin fiscal
federal (recaudacin federal participable), es decir, de un sistema de Haciendas pblicas locales y federal concurrentes, a
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un sistema centralizado y prcticamente nico, cuyas deficiencias se han intentado paliar mediante el recurso a transferencias y otros dispositivos. Esta frmula ha generado una
creciente inconformidad.
La continuidad y el cambio en materia fiscal pueden
apreciarse echando una ojeada a la primera reunin nacional,
realizada en 1972 en Chihuahua. Los considerandos explican
las razones que justificaron la convocatoria. Sobresale la continuidad de problemas, demandas y soluciones. El documento final registr
un comn denominador, consistente en la enorme brecha
que existe entre los escasos recursos que tienen los gobiernos
estatales, con posibilidades de expansin prcticamente nulas... y la cada vez ms acelerada demanda de satisfactores
socioeconmicos que exige el propio desarrollo del pas y su
explosivo crecimiento demogrfico.
en que los estados se adhieren al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal: un convenio aprobado por el Congreso correspondiente. Los estados reciben adicionalmente los fondos de
aportaciones federales que, segn el artculo 25 son siete:
I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y
Normal.
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud.
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal.
V. Fondo de Aportaciones Mltiples.
VI. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica
y de Adultos.
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los
Estados y del Distrito Federal.
La propia ley establece las frmulas y procedimientos para
precisar las aportaciones de dichos fondos que corresponden a
cada estado. Conviene aadir que, por la va del Presupuesto de
Egresos, la Cmara de Diputados ha establecido desde 2000 un
programa de apoyo para el fortalecimiento de las entidades
federativas, con la idea de sustentar las inversiones y el saneamiento financiero. En conjunto, el total de los recursos que
reciben los estados, va las participaciones y las aportaciones,
asciende a cerca de un tercio del gasto total de la federacin.
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2. Propuestas
Las razones que justificaron la intervencin de las autoridades
federales en varias fuentes impositivas, mediante diversas reformas al artculo 73 constitucional, entre ellas la fraccin
XXIX, han dejado de tener vigencia. Nada justifica que la fede
racin establezca contribuciones en los cinco rubros de dicha
fraccin y en las siete modalidades de impuestos especiales ah
incluidas. De hecho, en algunos casos convendra establecer
dichos rubros como facultades concurrentes, mientras que en
otros ms lo que corresponde es la supresin de la reforma y la
vuelta a la situacin previa. Tal es el caso de las facultades
concedidas a la federacin en materia de industria cinematogrfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intervencin
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para conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradiccin entre una
norma de carcter general y la Constitucin, y fij los plazos
de dichas acciones, los actores que podrn ejercitarlas y las
condiciones requeridas para declarar la invalidez de las normas impugnadas; para conocer de las controversias suscitadas
entre los distintos rdenes de gobierno y entre los distintos
poderes locales o federales; estableci el Consejo de la Judicatura Federal para encargarse de la administracin, vigilancia
y disciplina del Poder Judicial, y defini su organizacin, objetivos, facultades e integracin, la duracin en el cargo de
sus magistrados, y, en fin, su competencia para ser rbitro en
los conflictos entre el Poder Judicial Federal y sus servidores.
La reforma constitucional en materia de seguridad pblica
determin que se trata de una funcin a cargo de la fede
racin, el Distrito Federal, los estados y municipios en sus
respectivas reas de competencia, y quedaron obligados a
coordinarse en trminos de la ley federal correspondiente
para establecer un Sistema Nacional; para este propsito,
como ha sido habitual, se reform el artculo 73 constitucional para confiar al Congreso de la Unin la facultad de expedir leyes que establezcan las bases de coordinacin entre la
federacin, el Distrito Federal, los estados y municipios en
materia de seguridad pblica, as como para organizar a las
instituciones de seguridad pblica en el mbito federal. La
nueva Ley Federal de Seguridad Pblica estableci un Consejo
Nacional.
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Ha sido el tema de seguridad pblica el que ha destacado entre las cuestiones regularmente planteadas en las reuniones de la Conago. Adems, la cuestin se ha visto envuelta en
diversas controversias originadas en la disposicin de recursos
y las acciones inconsultas tomadas por los funcionarios federa
les del sistema, y aplicadas en las entidades federativas. Desde
marzo de 2006, con la aprobacin de la agenda de la Comisin de Seguridad Pblica se han precisado ciertos objetivos:
el estudio y evaluacin de los programas de seguridad pblica
vigentes; el estudio y propuestas en materia de seguridad pbli
ca, y procuracin y administracin de justicia; los mecanismos
de captacin, distribucin y optimizacin de recursos; la
coordinacin entre autoridades de los tres rdenes de gobierno; la prevencin del delito y la participacin ciudadana; la
coordinacin con organismos y entidades dedicados al estudio
e investigacin de la seguridad pblica y los derechos humanos y, finalmente, el estudio y propuestas en materia penitenciaria y de reinsercin social.
En materia de desarrollo econmico, no debemos olvidar que la Constitucin reconoci desde su origen la fra
gilidad del Poder Ejecutivo, ampliamente ilustrada por los
constitucionalistas de la poca, y ciertamente agudizada con
los enfrentamientos armados. Otorg, en consecuencia,
enormes facultades al presidente de la Repblica para dirigir
el desarrollo econmico nacional en los artculos 27, 28 y 89
constitucionales y, en particular, en cuestiones impositivas
a travs del artculo 131, que fue reformado en 1951 para
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ampliar las facultades del Ejecutivo Federal, a quien el Congreso quedaba autorizado a concederle facultades extraordinarias para regular la economa del pas, el comercio exterior
y la estabilidad de la produccin nacional. Consecuentemente, la centralizacin del desarrollo nacional fue abrumadora,
en particular bajo la gradual construccin de un vastsimo
sector paraestatal. En 1983 fue promulgada una reforma
constitucional de gran aliento que encomend al Congreso y
al Ejecutivo de la Unin la rectora del desarrollo nacional
y la reglamentacin y conduccin el sistema nacional de planeacin democrtica.
No conviene omitir que adems de las facultades de la
federacin para dirigir el desarrollo econmico en general,
la reforma agraria y el desarrollo agropecuario implicaron la
atribucin a los poderes centrales de una serie de potestades
avasallantes. Para invocar slo un ejemplo, la fraccin XIX
del artculo 27 constitucional estableci que:
Son de jurisdiccin federal todas las cuestiones que por lmites
de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de
stos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o ms ncleos de poblacin; as como las relacionadas con la tenencia
de la tierra de los ejidos o comunidades... La ley establecer un
rgano para la procuracin de la justicia agraria.
cos y tambin la remodelacin del sistema federal para ponerlo a la altura de un mecanismo cooperativo y eficaz.
2. Propuestas
En el Foro de Saltillo convocado por la Conago se concluyeron las siguientes propuestas:
A. Seguridad
1. Respecto de la reforma constitucional en materia de justicia penal, publicada el 18 de junio de 2008, se analizaron sus cualidades y defectos, en particular por lo que se
refiere al juicio oral. En la discusin, se destacaron las
virtudes y oportunidades que plantea la reforma, as
como los enormes retos que implica y los impactos econmicos y sociales que puede generar. Por esta razn, se
seal la necesidad de exigir que se destinen a los poderes
judiciales de los estados y a las procuraduras previsiones
presupuestales suficientes para la implementacin de la
reforma, fondos que deben ser distintos e independientes
de los destinados a seguridad pblica.
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2. En cuanto a la redefinicin de competencias concurrentes entre la federacin y los estados, se destac que para
el caso de las entidades federativas es necesario atender
aspectos que originalmente corresponden a la federacin,
velando por una adecuada transferencia de los recursos
econmicos necesarios para cumplir con la funcin de
administrar e impartir justicia. Ello, si se contempla que
los asuntos federales (mercantiles) que atienden los juzgados del fuero comn superan en nmero a los de su
propia competencia; mientras en materia penal los asuntos de mayor impacto social del orden federal son atendidos por las procuraduras de los estados y es hasta el final
que los retoma la federacin.
3. Respecto de futuras reformas a la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, los congresos de los estados deben tener una participacin activa y no limitarse a
aprobar o desaprobar los correspondientes decretos.
C. Desarrollo econmico
2.
3.
4.
5.
frente a la competencia desleal externa, y hacer ms eficientes y competitivas a las regiones; simplificar la adminis
tracin e implementar esquemas de evaluacin de estos
marcos regulatorios.
D. Desarrollo agropecuario
1. Replantear las reglas de operacin de programas de Sagarpa 2008 y emitir nuevas, con visin federalista, que
otorguen a los estados la facultad de definir los estratos
de productores, porcentajes y montos de apoyo, as como
los criterios de calificacin, previa consulta con las organizaciones de productores, beneficiarios e instituciones
especializadas. Para los prximos ejercicios, se propone
respaldar la propuesta de reformar la Ley Federal de Responsabilidad Hacendaria para establecer la obligacin
del gobierno federal de anexar al proyecto de Presupuesto
de Egresos las reglas de operacin de los programas correspondientes, a efecto de ser sometidas al anlisis de la
Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin.
2. El principio de soberana alimentaria debe reconocerse
como la base de las polticas del campo de manera que se
impulse decididamente la produccin nacional con proyectos de gran visin y largo alcance. Un ejemplo claro es
el Plan Hidrulico del Noroeste, que ampliara la fron
tera agrcola en el noreste de Mxico en ms de 800000
hectreas para nuevos cultivos, generara ms de 2700
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2. Propuestas
En el reciente Foro de Morelos sobre estos temas, se acordaron las siguientes propuestas:
A. Educacin
En fin, el papel de las redes sociales debe ser reconocido como actividad complementaria a la accin eficaz
del gobierno en sus distintos niveles, fortalecida a partir de
la vivencia de valores.
6. Por ltimo, ante la aparicin de un ambiente constructivista del estudio, propio de la sociedad de la informacin, se propone que las escuelas propicien un ambiente
educativo para el desarrollo de capacidades individuales y
el trabajo en equipo; se asegure el acceso libre y gratuito
a conocimientos y herramientas informticas; paralelamente al aprendizaje de tcnicas informativas, quienes
participen en dicha educacin asumirn reglas ticas y
legales para su uso; el principal objetivo ser que los estudiantes desarrollen estrategias y herramientas intelectuales perdurables para toda su vida; el principal perfil del
profesor ser consultivo y orientador; los padres de familia tampoco dejarn de estudiar, renovar y ampliar sus
conocimientos de manera permanente.
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B. Salud
Al igual que la educacin, el tema de la salud ha sido recurrente desde la fundacin de la Conago. Los problemas
estructurales y los coyunturales llevaron a la comisin respectiva, a la propuesta de una agenda temtica en febrero de
2007: universalidad del acceso a la atencin mdica, regionalizacin para atender los problemas de salud, polticas de
salud a nivel nacional, alineacin y convergencia de las polticas de salud con el sector educativo y, finalmente, rectora
de la Secretara de Salud.
En la mesa de Salud del reciente foro de Morelos se
concretaron ocho grandes conclusiones:
1. La descentralizacin es un proceso dinmico entre el centro y la periferia, que ha necesitado de tiempo para que
los estados establezcan los elementos requeridos para un
equilibrio responsable y el impulso a polticas pblicas
ms eficientes.
2. En este sentido, a partir de la descentralizacin se debe
llegar a la universalizacin de servicios de salud con equidad, calidad y seguridad para el paciente, para lo cual es
crucial la coordinacin entre los distintos prestadores de
servicios de salud (imss, issste, ss). En el proceso, el seguro popular puede favorecer estratgicamente el desarrollo eficaz de los sistemas estatales, al tiempo de servir
tambin en el proceso de descentralizacin.
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8. Finalmente, como un valor autnomo, los foros subrayaron la necesidad de fortalecer los recursos humanos, sin los
cuales no habr una buena organizacin en el sistema de
salud. Esta responsabilidad compete a las universidades.
C. Desarrollo social
econmico 2007, de acuerdo con las disposiciones de la nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, otorgue a los estados recursos adicionales, mediante la
creacin de un fondo especfico en el Presupuesto de Egresos
de la Federacin, sin detrimento de los recursos programados
en el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Enti
dades Federativas (pafef ), del Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun) u otros fondos ya existentes, que incentive la reforma de los sistemas de
pensiones estatales y municipales.
2. En Morelos se propuso:
1. En materia de pensiones, es importante generar meca
nismos en los que se incrementen los recursos financieros
que se destinan a la seguridad social. Por ello, corresponsa
blemente, la federacin y las entidades federativas deben
financiarla. Es necesario que se incremente la cantidad
de recursos financieros (pef ) que se destinan al Fondo de
Apoyo a Reformas Pensionarias, el cual podra ser utilizado
por los estados, en la medida de su corresponsabilidad fi
nanciera y jurdica, para adecuar las leyes a la realidad
actual y disminuir los pasivos actuales.
2. El sistema deber servir como incentivo para que los estados que no hayan modificado sus sistemas de pensiones
realicen reformas que les den viabilidad financiera, o
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76
2. Propuestas
1. A lo largo de las reuniones de la Conago y los foros recientemente desahogados, se presentaron diversas propuestas en
el sentido de reformar el artculo 135 para dar a las legislaturas de los estados intervencin en el proceso de ratificacin
de los acuerdos de reforma constitucional tomados por el
Congreso de la Unin, consistente en permitirles, por algn
medio idneo, terciar en el debate y presentar razonamientos y propuestas al Congreso de la Unin, antes de que ste
tome un acuerdo y, en su caso, lo envi a las legislaturas.
2. Reformar el artculo 26 constitucional para dar intervencin a los gobernadores, a las legislaturas y a los ayuntamientos en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, mediante la presentacin de propuestas estatales.
3. Se propone igualmente consolidar un Consejo Nacional de
Planeacin Democrtica para el Desarrollo Nacional, con
una integracin anloga a la que se adopt para la integracin del Consejo Directivo de la Convencin Nacional
Hacendaria.
4. Se propone la conformacin de consejos sectoriales en
materia de educacin, salud, poltica social, desarrollo
econmico, desarrollo agropecuario, desarrollo urbano y,
81
XIII. Anexo
1. Desarrollo institucional
1. Conviene pensar en un banco de datos de la Conago,
que acopie y enriquezca, en materia de federalismo, bancos de datos disponibles, repertorios de programas y uso
de modelos, entre otros, y organice seminarios locales de
experiencias anlogas a la mexicana, e intercambio de
tecnologas de elaboracin de proyectos.
2. Cabe extrapolar experiencias exitosas de redistribucin
de competencias, por ejemplo, aplicar a polticas sociales,
desarrollo agropecuario, proyectos regionales, o experiencias sectoriales, el modelo ofrecido por el apartado B
del artculo cuarto constitucional, a saber, el proemio
competencial, la definicin de objetivos y las medidas
presupuestales: La federacin, los estados y los munici82
pios, para lograr tales cosas establecern las instituciones y determinarn la polticas necesarias para alcanzar
tales metas, las cuales debern ser diseadas y operadas
con ellos, y aplicarn nueve apartados sectoriales relativos a: desarrollo regional, escolaridad y educacin, servicios de salud, condiciones de las comunidades, mujeres
indgenas, red de comunicaciones, actividades productivas y desarrollo sustentable, proteccin de migrantes,
participacin en la planeacin nacional y estatal.
El Congreso apoyar: cierre con prrafos finales de financiamiento mandatorio y clusula de equidad (principio
de igualdad): Toda comunidad equiparable (a los indgenas), tendr en lo conducente los mismos derechos....
3. La reingeniera de la descentralizacin pudiera ser intentada exitosamente en el nivel de las relaciones municipiogobierno estatal, con el propsito de contar con un paradigma digno de ser extrapolado en las relaciones orden
federal-orden estatal. El argumento sera muy fuerte.
4. Algunas propuestas de reingeniera va extrapolacin:
A. Tomar el modelo del Consejo Nacional de Seguridad
Pblica para estructurar consejos sectoriales en materias centralizadas, en trnsito hacia la descentralizacin, o en mbitos de concurrencia (este punto se
explica en el texto principal). Podra recurrirse a dicho formato de consejos sectoriales en reas precisas
y especializadas.
83
84
86
F. En general, examen sistemtico y revisin a la distribucin de facultades exclusivas, residuales, concurrentes con la federacin y exclusivas de esta ltima.
G. Reforma a la Hacienda pblica estatal. Revisin del siste
ma coordinado. Evaluacin de los mecanismos de convenios. Examen de temas especficos: financiamiento,
deuda pblica. Participaciones y fuentes alternativas
locales. Definicin de temas cruciales: organizacin
de la Hacienda pblica estatal, financiamiento, inver
sin, deuda pblica, fuentes alternativas de ingreso,
desarrollo de reservas territoriales; Hacienda municipal, usos de suelo, actualizacin de catastros; proyectos
interestatales y regionales.
9. Como ya se ha indicado, conviene estudiar y proponer
nuevos mecanismos que enriquezcan los sistemas de relaciones gubernativas entre los diversos rdenes de gobierno, y las instituciones que garanticen mejores formas de
participacin, concertacin y representacin:
Consejos sectoriales como los mencionados anteriormente.
Consejos regionales: fronteras, costas, zonas (sureste,
centro, etctera); cuencas (Lerma, Balsas, etctera);
sierras y metrpolis.
rganos de concertacin (consejos anlogos al de Seguridad Pblica o a la Reunin de Tesoreros).
88
89
El federalismo mexicano
puesto a prueba: algunas
consideraciones sobre el
estado actual de nuestro
sistema federal
Jorge Cerdio
I. El sistema constitucional de distribucin
de competencias
1. Principios y valores
La historia del sistema federal mexicano, desde su nacimiento
formal con la Constitucin de 1824 y hasta nuestros das,
puede ser descrita como una larga concatenacin de paradojas y contradicciones entre el discurso, la norma y la realidad.
Es un sistema que parte del valor de igualdad formal entre las
entidades que integran la federacin, as como del principio
de descentralizacin administrativa del territorio y, sin embargo, en la realidad ha operado bajo una fuerte desigualdad
material entre los estados y una terrible centralizacin del
91
No deja de ser paradjico que estos mismos dos fenmenos han pro
92
Jorge Cerdio
2. Distribucin competencial
La construccin constitucional del federalismo mexicano
otorga a sus diversos actores un conjunto de competencias
que los definen como rganos y que determinan sus distintos
grados de autonoma normativa con los que participan en
dicho sistema. Como hemos visto, esa distribucin encuentra su justificacin en el valor de igualdad formal entre los
rganos pertenecientes a una misma clase. As, las entidades
de la federacin o para su caso los municipios comparten
un mismo conjunto de competencias que definen un igual
grado de autonoma normativa entre ellas y respecto de los
otros actores u rganos del sistema federal.
Es importante observar como esta autonoma normativa
define rdenes jurdicos que cuentan con mbitos de validez distintos. Tradicionalmente, la doctrina constitucional mexicana
ha distinguido slo dos rdenes, el federal y el local, sin embargo,
distintos autores coinciden en sealar que de hecho nuestro sistema jurdico contempla cinco rdenes normativos que coexisten
a la par. Esta apreciacin fue retomada por la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin (scjn), quien defini2 los siguientes cinco
rdenes jurdicos que componen nuestro sistema federal:
2
93
1. El orden constitucional.
2. El orden federal.
3. El orden local.
4. El orden municipal.
5. El orden del Distrito Federal.
Cada uno de estos rdenes est definido por un conjunto
especfico de normas constitucionales que determinan los mbitos de validez de las normas que los componen, as como los
procedimientos vlidos para la creacin de dichas normas.3
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) determina las competencias especficas que tiene
cada rgano de los rdenes constitucional, federal, municipal
y del Distrito Federal; sin embargo, a travs de la llamada
clusula residual, contenida en los artculos 73 y 124, deja
en un alto grado de indeterminacin a las entidades de la federacin. A esta indeterminacin normativa debemos sumar
la creada por la fraccin XXX del artculo 73 constitucional,
base de las competencias implcitas de la federacin,4 as como
el rgimen de competencias concurrentes y coincidentes.
Ibdem, p. 385.
94
Jorge Cerdio
Porra, 1998.
6
95
4. Concurrencia y coincidencia
Nuestro sistema de distribucin de competencias entre los
distintos rdenes, establece ciertas materias como concurrentes o coincidentes. Una competencia es concurrente cuando es
otorgada a dos o ms rdenes jurdicos por la norma constitu
cional. En este sentido, los rdenes jurdicos son considerados
en un rango de igualdad para el ejercicio de dicha competencia.
Tales son los casos de las materias de educacin (artculo 3o.),
salud (artculo 4o.), seguridad pblica (artculo 73, fraccin
XXIII), asentamientos humanos (artculo 73, fraccin XXIX-C),
ecologa (artculo 73, fraccin XXIX-G), proteccin civil
(artculo 73, fraccin XXIX-I), deporte (artculo 73, fraccin
XXIX-J), turismo (artculo 73, fraccin XXIX-K), pesca y
acuacultura (artculo 73, fraccin XXIX-L), entre otras.7
Desde ahora es importante considerar que la materia fiscal no
constituye un caso expreso de competencia concurrente o
coincidente entre la federacin y los estados.
Es oportuno considerar que nuestra Constitucin otorga competencia al Congreso de la Unin para emitir las leyes
necesarias para establecer los mecanismos de colaboracin y
coordinacin entre los distintos rdenes jurdicos que compar
ten una competencia concurrente o coincidente. Estas leyes,
7
96
Jorge Cerdio
97
Resulta una obviedad afirmar que los niveles de desarrollo de las entidades de la federacin, as como el del Distrito Federal, son muy dispares entre s, sin embargo, buena
parte de las propuestas de reforma constitucional sobre este
tema han obviado esta realidad, centrndose slo en consideraciones estrictamente formales. Desde nuestro punto de vista, toda propuesta de reconstruccin del sistema federal debe
pasar por el anlisis de las causas y consecuencias de la asimetra estructural de las entidades federativas y el Distrito Federal. La experiencia de las ltimas dos dcadas de reformas
constitucionales nos indica que de poco o nada sirve ampliar
las competencias de las entidades de la federacin, el Distrito
Federal o los municipios, cuando no se han creado las bases
estructurales para su pleno ejercicio, o bien cuando no se
cuenta con los recursos financieros para cumplir con las competencias asignadas.
De acuerdo con el ndice de Desarrollo Humano del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud),
la brecha entre las entidades de la federacin con menor
desarrollo y aquellas que junto al Distrito Federal se sitan
en la parte ms alta de la escala es de tal magnitud que podramos hablar de dos pases distintos. Un conjunto que se
podra situar con algunos de los pases ms pobres del sudeste asitico y otro que compartira caractersticas con algunos
pases de primer mundo.
98
Jorge Cerdio
6. Federalismo hacendario
El sistema constitucional referido a la materia fiscal, no deter
mina una limitacin rgida entre las competencias atribuidas a
los distintos rdenes jurdicos. As, por ejemplo, el artculo 31,
fraccin IV, establece como una de las obligaciones de los
mexicanos, el contribuir al gasto pblico de la federacin,
como del Distrito Federal o del estado y municipio en que
residan. Esta disposicin nos parece indicar que la competencia
tributaria est entonces otorgada a dichos rdenes jurdicos.
De esta forma, el artculo 115, fraccin IV, establece la competencia de los municipios en materia impositiva.
Por su parte, el artculo 73, fraccin VII, otorga competencia al Congreso de la Unin para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, y la fraccin
XIX, incisos 1 al 5 del mismo precepto constitucional, dispone
la competencia a este rgano del orden federal para esta
blecer contribuciones especiales en diversas materias. Asimismo, como competencias implcitas en esta materia,
encontramos las derivadas de las prohibiciones expresas a los
estados contenidas en los artculos 117, fracciones III a VII
y 118, fraccin I. Si consideramos que dada la frmula re
sidual ste es el mapa competencial en materia fiscal de la
federacin, resultara que quedara en manos de las entidades de la federacin el establecimiento de las contribuciones
ms importantes, como lo seran los impuestos sobre ingresos y sobre el consumo.
99
en niveles cercanos al 90% para los estados y 80% para los municipios.
www.hacienda.gob.mx.
100
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101
Vase Daz, Alberto y Silva, Sergio, Los retos del federalismo mexicano: la
102
Jorge Cerdio
104
Jorge Cerdio
el pas, sino que se incrementaron notablemente. Esta situacin sugiere que no es un problema de incrementar el gasto,
sino de emplear eficientemente los recursos disponibles, as
como de disear frmulas ms equitativas de distribucin de
dichos recursos.
Usualmente se piensa que con ms recursos disponibles
se lograra la profesionalizacin de los recursos humanos en
todos los niveles de gobierno tomando en consideracin la
dignificacin de los salarios, la implementacin de mecanismos de medicin del desempeo del personal, la formacin y
la capacitacin, y su mejor equipamiento; sin embargo, consideramos que mientras el mapa competencial siga siendo tan
poco preciso, estos esfuerzos no rendirn los frutos esperados. Dada la distribucin de competencias respecto de la regulacin penal adjetiva y sustantiva, la persecucin de los
delitos de ms alto impacto social se vuelve todava ms compleja. En este sentido, nos parecen ms adecuadas las medidas que tiendan a la homogeneizacin a nivel nacional de la
regulacin sobre seguridad pblica, as como la reforma urgente de las bases de coordinacin en esta materia.
Desde nuestro punto de vista, los problemas que enfrenta nuestro sistema de procuracin y administracin de
justicia en materia penal no pueden ser separados de los que
afectan a la seguridad pblica, porque de hecho tienen
que ver con el diseo mismo del modelo que sigue operando
en nuestro pas.14
Resulta claro que los procedimientos que contempla
nuestro sistema carecen de la eficacia, inmediatez y agilidad
necesarias para hacer frente a la delincuencia, lo que se manifiesta en los alarmantes ndices de impunidad que tenemos
en nuestro pas.
La presente legislatura aprob una reforma constitucional de profunda importancia para el sistema de procuracin
y administracin de justicia penal al pasar de un modelo inquisitorio formalista a un modelo acusatorio regido por los
principios de oralidad, publicidad, inmediacin, contradiccin y continuidad. Un nuevo modelo que requerir importantes cambios en el papel de todos y cada uno de los actores
14
concluir que el proceso penal mexicano hace agua por todos lados: a) no
sirve para atrapar a los delincuentes ms peligrosos; b) permite la existencia
de un altsimo nivel de impunidad y corrupcin; c) no asegura los derechos
fundamentales ni de vctimas ni de acusados; d) no establece incentivos
para una investigacin profesional del delito y, e) es sumamente costoso si se
toman en cuenta sus pobres resultados, vase Carbonell, Miguel y Ochoa,
Enrique, El abismo del sistema penal, Nexos, Mxico, nm. 366, 2008,
versin electrnica http://www.nexos.com.mx/articulos.
106
Jorge Cerdio
que intervienen en los procesos penales: el ministerio pblico, los jueces, la polica judicial y los abogados defensores.
Desde nuestro punto de vista, esta reforma es un importante
paso en la direccin correcta; no obstante, supone una serie
de retos que de no superarse podran conducirnos a un fracaso
de proporciones picas.15
Por otro lado, la administracin de la justicia civil enfrenta tambin una situacin delicada que tiene que ver con el diseo del marco de competencias de nuestro sistema federal.
En fechas recientes un spot de radio del Consejo de
la Judicatura Federal, palabras ms, palabras menos, repeta
a la poblacin que no se deba confundir al Poder Judicial
de la Federacin con la justicia ordinaria de las entidades de
la federacin a cargo de jueces locales y tribunales superiores
de justicia, que el papel de los juzgadores federales era el de
velar por las garantas individuales plasmadas en la Constitucin. Este spot podra pasar por una ancdota ms pero en
realidad expresa lo que los jueces federales, o al menos sus
15
Para Caballero y Lpez Aylln, los principales retos que enfrenta la re-
forma penal son las acciones de coordinacin que debern tomarse entre
las autoridades de diversos poderes y niveles de gobierno para la implementacin del modelo las cuales deben contener las metas, determinar los
tiempos, atribuir responsabilidades de ejecucin y los mecanismos de finan
ciamiento, entre otros aspectos y el llevar a cabo una transformacin de la
cultura jurdica de los actores del sistema, desde los jueces hasta las escuelas de
derecho. Vase, de Jos Antonio Caballero y Sergio Lpez Aylln, Juicios
orales, cateos y delincuencia organizada, Nexos, cit.
107
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Vase Mxico: poltica agraria. Una dcada despus de la reforma del ejido,
110
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17
cativo: El camino recorrido 1992-2000, en Secretara de Educacin Pblica, Memoria del quehacer educativo: 1995-2000, Mxico, sep, 2000, t. I,
pp. 45-83.
18
112
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19
113
20
lizacin educativa en el Distrito Federal. Resulta injustificable desde cualquier punto de vista jurdico o econmico la reiterada negativa de la mayora en el Congreso de la Unin a avanzar en esta reforma pendiente.
21
121000 trabajadores federales del sector salud pasaron a ser parte de las
burocracias locales.
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117
23
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donde las periferias al centro nacional, que cuentan con burocracias ms dbiles que el centro, crean y refuerzan sistemas
de poder local que tiende a alcanzar grados extremos de dominacin personalista.25
As pues, la descentralizacin debe procurar la transformacin de los aparatos administrativos y burocrticos locales
a fin de garantizar la mejora constante de sus acciones. Para
esto son necesarios nuevamente recursos pblicos para crear la
infraestructura institucional requerida. Desde luego, reconocemos la existencia de una paradoja en esta lnea de argumentacin, pues slo se podrn obtener los recursos necesarios para
transformar a las administraciones locales si stas incrementan
sus niveles de recaudacin, pero para poder conseguir estos
incrementos requieren de aparatos administrativos eficientes.
Desde nuestro punto de vista, la nica forma que tenemos
para superar este crculo vicioso es reorientar parte del gasto
corriente a la modernizacin de la gestin administrativa.
Asimismo, la descentralizacin debe suponer la instalacin del Estado de derecho como condicin de existencia del
propio Estado. Slo a travs de un Estado que hace efectivo
25
121
122
Jorge Cerdio
A. Federalismo hacendario
Jorge Cerdio
a. El otorgamiento y revocacin de la autonoma a instituciones de educacin superior es una reserva de ley federal.
125
Jorge Cerdio
La segunda dimensin trata de la estructura institucional de cada miembro de la federacin, medida en trminos de
su capacidad para gestionar problemas locales, prestar servicios generales e incidir en mejoras significativas al bienestar
social. La capacidad institucional admite grados que se advierten en indicadores de pobreza, de gasto social, produccin en
el campo y la industria o en el nmero de individuos a los que
se presta un servicio bsico (salud, educacin, justicia). La ca
pacidad institucional es construida a partir de las circunstancias histricas que configura cada estructura de gobierno local
incluyendo organizacin, funciones y competencias locales,
as como las inversiones de gasto y subsidios.
La tercera dimensin es la fctica: los arreglos de recursos materiales y humanos para la consecucin, mantenimiento y gestin del poder poltico. Esta dimensin no se expresa
formalmente en el plano normativo ni en el institucional,
pero tanto el diseo normativo como la organizacin institucional local han sido funcionales a esta dimensin de poder.
La mayor o menor incidencia de esta dimensin obedece a
factores histricos del sistema poltico general presidencialismo, monopartidista y corporativo, a la alternancia entre
partidos en los gobiernos locales y a la carencia de estructuras
profesionales burocrticas inmunes e independientes a la
contienda por el poder.
Cada dimensin ubica cualquier problema que se plantee sobre el sistema federal. Proveen de perspectivas de anlisis y discusin y permiten trazar grandes lneas de retos que
127
Jorge Cerdio
gobierno. Poseen un lugar privilegiado tanto en el ideario cultural de la poblacin como en las oportunidades de deteccin
de problemas sociales muy por encima del gobierno federal.
La diversidad del territorio obliga a trazar polticas a partir
de centros regionales que aprovechen las ventajas por cercana
y conocimiento de los territorios, de las comunidades.
Jorge Cerdio
tal humano, as como un plan de subsidios bsicos para fortalecer las instituciones locales. En la situacin hacendaria
actual, el fortalecimiento institucional slo es posible si se
disean sistemas de transferencias continuas y crecientes de
recursos federales hacia los estados. En el mediano plazo, sera ideal la reconfiguracin de los mecanismos de recaudacin que permita ampliar el espectro hacendario, simplificando estructuras y fortaleciendo las zonas productivas.
Jorge Cerdio
y el fortalecimiento de las instituciones locales. La administracin pblica y el Congreso federal, deben ceder espacios
de accin hacia las entidades federativas, en la medida en que
las estructuras de gobierno locales expandan su capacidad
para resolver problemas sociales y suministrar soluciones a un
nmero amplio de ciudadanos. La asignacin de nuevas
competencias sin un anlisis de las capacidades institucionales ha mostrado ser un desatino nacional.
La distribucin del poder es un concepto que debe ser
abandonado. En su lugar, un nuevo modelo de relaciones entre las entidades federativas debe orientarse hacia la distribucin de centros de gestin y administracin regionales de los
satisfactores sociales. La accin estatal debe respaldar el surgimiento de centros de desarrollo regional que abarquen varias
entidades, en funcin de problemas estructurales comunes
pobreza, desnutricin, contaminacin industrial, renovacin
de recursos naturales, desarrollo turstico y conexidad geogrfica y cultural. La generacin de un rgimen de desarrollo
asimtrico beneficiar aquellas regiones con infraestructura
adecuada y mejores oportunidades de crecimiento. El aumento de regiones productivas debe ser una directriz que reduzca
la carga fiscal de la federacin en el mediano plazo. Se debe
buscar una tasa regresiva de transferencias en funcin del
fortalecimiento econmico y social de la regin. La asimetra
as planteada dejar a la federacin un papel de facilitador en
tareas de coordinacin que por los altos costos no sean viables
entre los estados: delincuencia organizada, polticas de pobla134
Jorge Cerdio
cin, atraccin de inversin extranjera y regulacin de actividades de inters pblico y social. Adems, en el mediano plazo
las regiones menos desarrolladas debern recibir la mayor
atencin de la federacin, quien en proporcin al actual sistema de transferencias debera destinar un mayor nmero de
recursos per capita para fortalecer dichas regiones.
La construccin de un rgimen de fortalecimiento diferenciado implica un cambio en la forma en que se comparten
los recursos nacionales. Para ello, se requiere de la construccin de varios indicadores de crecimiento y una auditora
profunda de las potencialidades de cada regin.
135
137
II. Antecedentes
1. Evolucin de las relaciones fiscales intergubernamentales
en Mxico
A. Evolucin de los ingresos pblicos
De hecho, en la nueva tasa del iva se calcul que debera ser suficiente para
141
Recaudacin Federal Participable (rfp), que se integra por todos los impuestos federales y los derechos sobre extraccin de petrleo, minera, adems de los recursos, ajustado por devoluciones, compensaciones, partici
paciones especficas en ieps e incentivos autoliquidables, tenencia, isan, y
colaboracin administrativa.
142
En resumen, la reforma de 1980, si bien permiti simplificar el sistema impositivo, implic que en lo sucesivo el
gobierno federal sera el encargado de recaudar los impuestos
de base amplia,3 lo que trajo consigo que las entidades federativas cedieran al gobierno federal la funcin recaudatoria.
Este sistema ha propiciado un aumento importante de ingresos a los estados. Como se ver ms adelante, ello ha provocado
que el sistema resultante se caracterice por una fuerte concentra
cin recaudatoria en el gobierno federal. Del total de ingresos
de los estados, en promedio, en 2005, el 92.4% proviene de
transferencias federales, es decir, slo 7.6% de los ingresos
totales fueron ingresos propios.4
B. Evolucin del gasto pblico estatal
144
145
C. Excedentes petroleros
En agosto de 2008 el precio del barril mexicano lleg a estar por encima
148
cedentes petroleros de los ltimos aos y las llamadas aportaciones, resulta que, efectivamente, los estados se encuentran
entre los principales beneficiarios no slo de la abundancia
petrolera, sino del proceso de descentralizacin. Al igual que
sucede con la evolucin de las participaciones, el reparto de
recursos federales condicionados no parece obedecer a algn
criterio en particular; ms bien ha sido el resultado de circunstancias histricas o de consideraciones de tipo poltico.
As, por ejemplo, los excedentes petroleros distribuidos a las
entidades federativas, una vez determinado el monto (50%),
se han distribuido con base en los coeficientes del fgp, cuyo
comportamiento, como ya se coment, no es sencillo establecer. En otras palabras, la evolucin de los recursos distribuidos a las entidades parece haber obedecido en buena medida
a circunstancias histrico-polticas, y no necesariamente vinculadas a criterios previamente definidos.
Debe destacarse que, por el lado del ingreso, subsiste
una centralizacin muy fuerte en el mbito federal de gobierno
lo que, aunado a la fuerte descentralizacin del gasto, plantea
interrogantes y problemas potenciales que habrn de discutirse ms adelante.
150
153
IV. Perspectivas
1. Si bien pueden ser muchos los problemas actuales
del federalismo fiscal en Mxico, a continuacin
se sealan los que, a juicio del autor de este documento,
son los ms importantes
a. Hasta ahora la deuda subnacional no ha sido un problema
macroeconmico, pero podra serlo. A este respecto, es
importante que el gobierno federal no sea visto como el
recurso de ltima instancia y esto puede lograrse, al menos
parcialmente, involucrando a los gobiernos subnacionales en la recaudacin.
b. Un problema derivado de lo anterior es que gran parte
del gasto estatal est destinado al pago de salarios, lo que
crea presiones polticas (o potencialmente puede crearlas) para un rescate federal.
c. Hay poco incentivo por parte de los estados para cobrar
impuestos y poco incentivo de parte del gobierno federal
para transferir facultades. Aqu ser importante que los
planteamientos de reforma fiscal del futuro sean bastante
ms ambiciosos que en el pasado y que, junto con los
planteamientos de reforma fiscal, se contemple tambin
una revisin a fondo de las competencias tributarias por
mbitos de gobierno. En otras palabras, sera deseable
que un intento de reforma fiscal planteara modificaciones no slo por el lado del ingreso, como tradicional154
155
e. Es necesario que los estados cuenten con mayores ingresos propios para tener una respuesta adecuada a fin de
mantener el servicio de la deuda de los estados.
f. Otro problema relacionado con el desequilibrio vertical es
que si bien se ha descentralizado el gasto de manera importante, en la medida en que no se han producido incentivos para generar ingresos propios por parte de las entidades, se ha propiciado que, con frecuencia, existan algunas
reas de gasto estatal que no son debidamente atendidas y,
al mismo tiempo, reas en las que se registra duplicidad
de funciones entre los tres niveles de gobierno.
g. Actualmente el estado de endeudamiento estatal y la
aprobacin de nuevos crditos tiene que contar con calificaciones crediticias de agencias internacionales. Desafortunadamente, las agencias calificadoras toman como un
indicador importante el comportamiento de los ingresos
propios de los estados que, en la mayora de los casos, es
muy pequeo frente al monto de las transferencias, por lo
que, en principio, es poco creble que el gobierno federal
no sea el recurso de ltima instancia. A este respecto, Sobarzo (2006), por ejemplo, muestra que el esfuerzo tributario de las entidades federativas en lo que respecta a los
impuestos con los que actualmente operan es un indicador muy pobre del esfuerzo fiscal potencial de stas, sugiriendo as que la existencia de agencias calificadoras que
basan sus dictmenes en la evolucin de los ingresos propios es poco relevante como criterio financiero til.
156
V. Conclusiones
Los cambios operados en las ltimas tres dcadas en el esquema de relaciones fiscales intergubernamentales han conducido a un esquema en el que el gobierno federal se encarga de
la recaudacin de la casi totalidad de los ingresos, en tanto
9
160
que, por el lado del gasto, se ha producido una descentralizacin importante. De continuar esta tendencia, se pone en
riesgo la solvencia misma de las finanzas gubernamentales, ya
que en caso de problemas financieros, el gobierno federal es
el que tendra que ser el recurso de ltima instancia. Algunas
experiencias internacionales sugieren que ste es un problema latente. Se argumenta entonces que una forma de disminuir este riesgo es involucrando mucho ms activamente a
los gobiernos estatales en la recaudacin de impuestos.
Ms all de este problema potencial, debe reconocerse
que el sistema en su conjunto ha ganado en eficiencia, y la
discrecionalidad con la que antes se asignaba el gasto entre
entidades prcticamente ha desaparecido, para dar paso a frmulas o criterios de reparto que, con independencia de su
bondad o justicia, son del conocimiento de todas las partes
involucradas. Es decir, se ha ganado transparencia en los criterios de asignacin del gasto pblico del gobierno federal a
gobiernos estatales y municipales.
La experiencia en algunos pases, as como la literatura
al respecto, advierten que un desbalance vertical como el que
se ha producido en los ltimos aos en Mxico, no favorece
la responsabilidad fiscal ni la rendicin de cuentas, lo cual es
particularmente grave si se tiene en mente que la experiencia
en materia de eficiencia del gasto pblico en Mxico, en las
ltimas tres dcadas, no ha sido muy buena.
Esta situacin exige que, para que se induzca algn mayor
grado de responsabilidad fiscal al sistema en su conjunto, se
161
164
165
Miles de millones
0
100
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300
Ingresos petroleros
25
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30
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700
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1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Precio promedio de la mezcla mexicana
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
0
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Miles de millones
Ingresos propios
Aportaciones
Participaciones
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
100
200
300
400
500
600
167
Miles de millones
Ingresos propios
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
100
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300
400
500
600
168
-40%
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
140%
0%
GRO
SIN
10%
Promedio = 73.36%
Crecimiento Nacional
VER
OAX
TAB
20%
CAMP
MICH
CHIS
NAY
HGO
30%
YUC
BCS
SLP
JAL
DGO
ZAC
SON
COL MOR
40%
TLAX
50%
Promedio = 31.20%
Crecimiento Nacional
BC
GTO
COAH
CHIH
PUE
QROO
TAMPS
MEX
NL
AGS
QRO
60%
169
56%
44%
Federacin
68%
32%
55%
45%
53%
47%
53%
47%
48%
52%
43%
57%
42%
58%
41%
59%
40%
60%
31%
69%
41%
59%
41%
59%
Estados y municipios
39%
61%
39%
61%
Fuente: shcp, Diagnstico integral de la situacin actual de las Haciendas pblicas estatales y municipales [en lnea], Unidad de Coordinacin
con Entidades Federativas, mayo de 2006, p. 12 [ref. 21 de junio de 2006]. Disponible en Internet en: http://www.apartados.hacienda.gob.
mx/ucef/index_documentos_relevantes.html.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
0%
10%
20%
30%
65%
40%
50%
60%
70%
80%
35%
90%
100%
Propuestas de evolucin
institucional del
federalismo mexicano
Daniel A. Barcel Rojas
Jos Mara Serna de la Garza
I. Introduccin
El presente documento de trabajo, que se divide en dos apartados, tiene como objetivo exponer algunas propuestas para
la actualizacin del federalismo mexicano. En sntesis, el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la unam somete a la
consideracin de los gobernadores, los siguientes puntos para
su anlisis y discusin:
1. Definicin precisa y sistematizacin en la Constitucin de los
conceptos del rgimen de relaciones intergubernamentales, de los instrumentos jurdicos reconocidos para articular
dichas relaciones, as como en su caso la determinacin
de los alcances de las potestades jurdicas que le otorga a los
poderes federales sobre los de los estados.
171
La centralizacin constitucional de materias para su tratamiento por los poderes federales a la que antes se ha aludido, no implic en automtico que stas fuesen consideradas
como competencia exclusiva de los poderes federales. La
Constitucin hizo emerger a lo largo del siglo xx un complejo sistema de relaciones intergubernamentales que en algunos
casos menciona ciertos deberes y prerrogativas de los poderes
centrales sobre los poderes pblicos de los estados y, en otros,
nada dice al respecto.
Ocho artculos de la Constitucin general de la Repblica utilizan alguna forma derivada del verbo coordinar
para hacer referencia a cierto tipo de relaciones de colaboracin en el marco del sistema federal mexicano: artculo 2o.
inciso B, fraccin I; 3o., fraccin VIII; 21, prrafo 6; 25,
prrafo 2; 26, prrafo 3; 73, fracciones XXIII, XXV, XXIX,-I,
XXIX-J; 115, fraccin III, ltimo prrafo, y fraccin VI; 122,
apartado G, incisos b y c.
Tres artculos de la Constitucin emplean la locucin
concurrencia en alguno de sus prrafos para establecer de
igual forma un cierto tipo de relaciones de colaboracin entre
los distintos niveles de gobierno de nuestro sistema federal:
artculo 4o., prrafo 3; 73, fracciones XXIX-C, XXIX-G,
XXIX-K, y XXIX-L, y 122, apartado G. Por su parte, el ltimo prrafo de la fraccin XXIX del artculo 73 constitu
cional, establece las bases para que las entidades federativas
participen en el rendimiento de las contribuciones fiscales
federales.
174
Por ltimo, en un contexto distinto al rgimen de relaciones intergubernamentales del sistema federal mexicano,
existen otros artculos constitucionales que tambin emplean
alguna forma de los verbos coordinar y concurrir. Tal es el
caso de los artculos 74, fraccin II; 25, prrafo 3; 28, prrafo
2; 31, fraccin I; 41, fraccin III, prrafo 2; 63, prrafos 1 y
2; 64; 84, prrafo 1; y del artculo 6o. transitorio de la reforma
constitucional del 12 de febrero de 2002. Asimismo, por la
adicin constitucional publicada en el Diario Oficial de la Fede
racin el 28 de noviembre de 2005, el prrafo 3, de la fraccin
XXI, del artculo 73 constitucional se refiere a la posibilidad
de que las autoridades del fuero comn puedan conocer y resolver sobre delitos federales, en los supuestos que establezcan
las leyes federales, en las materias concurrentes.
Las normas constitucionales indicadas conforman el
marco constitucional de las relaciones de colaboracin del
sistema federal mexicano. Pero stas, adems de ser obscuras,
no se encuentran sistematizadas en nuestra Constitucin.
Ello obliga a recurrir a la interpretacin, con el riesgo de que
no existe uniformidad en la misma por parte de los operadores jurdicos de los diferentes rdenes de gobierno de la Repblica federal problema de tcnica legislativa, aadido artificialmente, al ya de por s conflictivo panorama de las
relaciones intergubernamentales. La confusin de los operadores jurdicos es explicable, adems, porque hasta hace tan
slo un par de meses, la academia no haba hecho un ejercicio de sistematizacin exhaustivo de los diferentes tipos de
175
La primera de estas causas, la del absorbente presidencialismo, se encuentra ya en revisin desde hace algunos aos
y, a ltimas fechas, an con mayor dinamismo en el proceso
de Reforma del Estado, en el cual es deseable que la Conago
contribuya introduciendo por los conductos formales, las
propuestas de ingeniera constitucional sobre los procedimientos de nombramiento y ratificacin del gabinete de
aquellos mandos superiores del Poder Ejecutivo Federal que
ms afectan los problemas de gobernacin de los estados. En
este contexto se plantea que el Senado de la Repblica, por su
visin de largo plazo que supera a la de sus pares en la Cmara baja, y en tanto que Cmara de representacin territorial
del federalismo mexicano, ratifique los nombramientos del
secretario de Hacienda, del secretario de Relaciones Exteriores y del secretario de Desarrollo Social del gobierno federal.
Al primero de ellos en tanto que es el funcionario que configura y aconseja al presidente de la Repblica en cuanto a la
propuesta de ingresos y de reparto de ingresos fiscales entre el
gobierno federal y las entidades federativas contenido en la
iniciativa de Ley de Ingresos. Al segundo de ellos porque si
bien es cierto que la materia de las relaciones internacionales
es una materia exclusiva del gobierno federal, tambin lo es que
las negociaciones que inicia y conduce el jefe del Estado
mexicano por conducto del canciller, afectan significativamente la esfera de competencias de los estados, ya sea porque
se signan acuerdos supranacionales que inciden en su marco
de competencias legislativas o porque impone obligaciones
182
mayor aportacin al pib en detrimento de las menos pobladas o las menos desarrolladas en trminos econmicos.
En adicin a lo sealado sobre el presidente, cabe decir
que la sensibilidad territorial de los diputados y senadores
tambin se ha venido perdiendo por los cambios introducidos a la forma en que stos son electos. En la Constitucin de
1917 los diputados eran electos por distritos electorales integrados en uno mayor, el de cada estado de la Repblica, hoy
a este modelo responden slo trescientos diputados del pas.
El punto a destacar es que en aquel esquema de eleccin, los
diputados asuman decididamente los intereses de sus respectivos estados en el ejercicio de su encomienda pblica, fidelidad que se vea reforzada por la aspiracin de ser reelegido
una vez ms para el cargo. Pero tanto el principio de no reeleccin de los legisladores adoptado en 1933, as como el
sistema de representacin proporcional (en adelante rp) introducido en 1977, que opt por configurar cinco grandes
circunscripciones en que se dividi al pas, en lugar de definir
a los estados como circunscripciones electorales de rp, erosion
la fidelidad de estos legisladores con respecto a los intereses
territoriales de los estados.
Por lo que respecta a los senadores, la situacin es similar a la de los diputados y a la del presidente. La Constitucin
original de 1917 estableci que el Senado sera electo por
estados en votacin popular directa y mediante el principio
de mayora. Tal esquema era consecuente con la idea de despertar un sentimiento federal de los senadores al ejercer sus
186
por el gobernador y el jefe de Gobierno en el caso del Distrito Federal. Este modelo de eleccin indirecta se ha inspirado
en cuanto a su objetivo en el federalismo alemn. En ste,
el Senado, que en su totalidad est compuesto por miembros
designados por los presidentes de gobierno de cada uno de
los Lnders, sirve de correa de transmisin ascendente y descendente entre los poderes centrales y perifricos en las ma
terias donde la colaboracin intergubernamental es obligada
entre ellas la de relaciones exteriores.
Para entender la lgica subyacente al mtodo de eleccin propuesto, debe tomarse en cuenta que, en su actividad
normativa, los senadores de la Repblica participan en la elaboracin y aprobacin de leyes en importantes materias de
competencia concurrente que condicionan fuertemente las
leyes de los estados e inevitablemente tambin su ejecucin.
No obstante, los senadores de la Repblica, al votar leyes y
presupuestos federales, suelen privilegiar la posicin por partido poltico nacional, dejando de lado la representacin de
cada una de las legislaturas estatales y, sobre todo, de los gobernadores, a pesar de que estos ltimos son los orientadores
principales de la accin pblica estatal, incluida la accin
normativa.
En las democracias federales del mundo se observa, al
igual que en Mxico, que los gobernadores son los rganos
constitucionales que en el Estado del siglo xxi representan
los intereses de los estados, y que por esta razn estn en una
posicin tcnica para elaborar mejor las leyes que los propios
189
resulta igualmente deseable que, al analizar las leyes, el reglamento del Senado le pudiera otorgar a los senadores estatales el
derecho de hacerse acompaar de los secretarios de despacho de
los estados responsables del rea e incluso del gobernador del
estado, y que estos funcionarios ejecutivos estatales igualmente puedan hacer uso de la voz en la Cmara alta. El mismo razonamiento se sostiene para la ley de presupuestos. El
perfil del senador estatal no debe ser poltico, sino tcnico, el
de un administrador pblico profesional por formacin y/o
por experiencia, cuestin del todo posible porque no concurren a elecciones populares, lo que adems evita que comprometan su lealtad institucional con los dirigentes de los partidos polticos nacionales y asuman una lgica centralizadora
en su actividad congresual federal.
Como antes se dijo, la propuesta a considerar es la posi
ble supresin de los senadores de partido o de rp, y su sustitu
cin por senadores elegidos directamente por las legislaturas
de los estados, a propuesta de una sola candidatura presentada
por los gobernadores de los estados. Dichos senadores seran
electos durante los dos primeros meses de haber ocupado el
cargo el gobernador. Durante el periodo constitucional del
gobernador, los senadores estatales podran ser removidos
por los gobernadores, oyendo a la Legislatura, para nombrar
a otro; ello garantizara que, aunque formalmente no hubiese
voto imperativo, el senador estatal efectivamente lleve fielmente al foro congresual nacional, las preocupaciones esta
tales y las iniciativas de ley aprobadas por los legisladores
191
estatales, oyendo al gobernador y a los secretarios de despacho y dems funcionarios de las administraciones pblicas de
los estados. Adicionalmente al modelo de remocin propuesto, los senadores estatales tambin podran ser objeto de
censura constructiva por las legislaturas de los estados.
Los senadores estatales seran electos por un mtodo indi
recto, lo cual no es inusual en el derecho comparado extranjero como puede verse en el caso alemn ni en el propio
derecho comparado mexicano. En la Constitucin mexicana
de 1824 los senadores eran electos por las legislaturas de los
estados,1 lo que aseguraba la comunicacin institucionalizada
permanente de dicha Cmara federal con todas las legislaturas de los estados. Esta comunicacin trasversal intercamaral,
que se ha perdido, podra recuperarse de acuerdo con el modelo propuesto. Los senadores estatales tendran esta encomienda, seran correa de transmisin de las relaciones verticales del federalismo: de abajo hacia arriba (fase ascendente o
de la periferia al centro) y de arriba hacia abajo (fase descendente o del centro a la periferia), por ejemplo, para trasladar
a los poderes legislativos de los estados los compromisos internacionales adquiridos por los Estados Unidos Mexicanos
que requieren de transposicin legislativa. Un ejemplo alumbra el lamentable estado de la cuestin sobre la incomunica1
192
mentales del federalismo mexicano dejan de lado a los municipios y a las zonas metropolitanas, lo cual constituye un
vaco institucional de solucin impostergable. De acuerdo con
nuestro marco constitucional vigente, los municipios y las
reas metropolitanas no cuentan con un medio institucional
a travs del cual puedan expresar sus propios intereses, a pesar
de que dependen en mayor o menor medida para su operacin del marco jurdico establecido por los poderes legislativos nacional y de los estados, as como de los presupuestos
aprobados por stos a partir de los planes de inversin presentados por los ejecutivos federal y de los estados. Este vaco
institucional, como aqu se sugiere, lo podra cubrir el Consejo de las Relaciones Intergubernamentales de la Repblica
Federal Mexicana.
El Consejo de las Relaciones Intergubernamentales de
la Repblica Federal Mexicana (o de los Estados Unidos
Mexicanos), se podra integrar de la siguiente manera:
1. Tres secretarios de Estado designados por el presidente
de la Repblica, siendo uno de ellos el de Hacienda y
Crdito Pblico.
2. Un senador de la Repblica por cada regin econmica
del pas, electos por la Cmara de Senadores.
3. Un diputado federal por cada regin econmica del pas,
electos por la Cmara de Diputados.
4. Un gobernador por cada regin econmica del pas, electos por la Conago.
197
las potestades implcitas del Congreso establecidas en la ltima fraccin del artculo 73, es decir, no requiere de adicin o
reforma constitucional, pues no trastoca el esquema vigente
de distribucin de competencias. De ser el caso, en dicha ley
se debera contemplar que el Consejo tenga su propia estructura burocrtica y fsica para operar en forma permanente,
adems de prever una asignacin presupuestal anual para su
operacin. En cuanto a presupuesto y edificio, el Consejo de
las Relaciones Intergubernamentales podra absorber los del
Instituto del Federalismo del Poder Ejecutivo Federal dependiente de la Segob.
Corresponde ahora el anlisis de la tercera institucin de
articulacin de las relaciones intergubernamentales del fede
ralismo mexicano, la Conago. Esta institucin, incomprendida
en su origen, evidencia la relevancia que los gobernadores de
los estados han adquirido como directores polticos en el Estado
social y democrtico de derecho. Tanto en Mxico como en otras
democracias presidenciales de estructura federal, se advierte
que los ejecutivos han pasado de ser simples ejecutores de las
leyes de los poderes legislativos a directores de programas legislativos. Los gobernadores son los actores institucionales que
orientan e impulsan la accin pblica en los estados, incluida la
accin normativa. Esta es una realidad insoslayable.
El conocimiento que cada gobernador tiene de los problemas de su estado, le lleva a establecer relaciones cooperativas
en forma horizontal con el gobernador de otro estado, con
responsabilidad similar a la suya y que igualmente enfrenta
199
problemas similares a los suyos. Tal tipo de relaciones cooperativas se traban en forma bilateral o multilateral, y es deseable
para la vitalidad del federalismo mexicano que la Conago siga
siendo el foro para articular en sede administrativa las relaciones intergubernamentales, incluidas las que tienen que ver con
decisiones concertadas sobre polticas pblicas. Ello en tanto
que una de las grandes alternativas para la creciente centralizacin, es la colaboracin interestatal regulada a travs de convenios administrativos. Para ello, y sin necesidad de modificar el
texto constitucional, se requiere reinterpretar el artculo 117 de
la Constitucin federal utilizando la exposicin de motivos del
ejercicio final de refundicin constitucional en el que debe
concluir la reforma del Estado. Ello al efecto de que se facilite
la asociacin entre estados para la resolucin de problemas nacionales de espectro regional, pero sin trastocar los equilibrios
polticos entre el gobierno nacional y los gobiernos estatales.
Una vez despejada jurdicamente la va para la asociacin de los estados para cuestiones de carcter administrativo
segn la forma sugerida en el prrafo anterior, complementariamente a ello es deseable potenciar el instrumental de las
relaciones intergubernamentales que ofrece la fraccin VI del
artculo 116 de la Constitucin. Esta disposicin establece la
posibilidad de que federacin, estados y municipios celebren
convenios para la transferencia de funciones entre los distintos rdenes de gobierno, cuando el desarrollo econmico y
social lo haga necesario. Esta base constitucional dota de
flexibilidad al sistema federal mexicano, y abre la puerta a un
200
204
dirigidas a la regulacin de aspectos particularmente sensibles del sistema constitucional como las leyes que
organizan al propio Poder Legislativo y al Poder Judicial y que deben ser aprobadas por mayoras calificadas
para evitar el abuso de la mayora congresual de turno; es
a travs de este tipo de ley que se garantiza, por ejemplo,
el estatuto jurdico de las oposiciones a controlar al gobierno; la legislacin electoral para garantizar la supervivencia de las minoras, o las competencias de control
constitucional del Tribunal Superior de Justicia para evitar
que una mayora circunstancial del propio Poder Legislativo las erosione.
Incorporar un nuevo mecanismo de sustitucin del gobernador del estado por falta absoluta de ste, sobre la
base de un orden de funcionarios predeterminado en
la Constitucin estatal.
Reconocer constitucionalmente la figura del jefe o coordinador del gabinete, o alternativamente la funcin para
que sta sea desempeada por el secretario de Gobierno.
Incorporar en la Constitucin estatal la figura del gabinete, su composicin y su marco de competencias.
Incorporar la iniciativa legislativa preferente del gobernador para que un nmero determinado de iniciativas de
ley que ste presente ante el Congreso estatal, sean estudiadas, discutidas y votadas por la Legislatura en un periodo de tiempo breve.
Incorporar la reconduccin presupuestal.
208
209
210
sigui el modelo de la capital federal de Alemania y de Argentina (que a su vez estuvo influida por el modelo alemn).
Ambos estados federales cuentan con una Ley de Garanta
del Estado Federal que garantiza, mediante medidas concretas, la deliberacin y el trabajo en libertad de todas las instituciones del Estado federal con sede en la capital de la Repblica; inexplicablemente una ley de objetivo equivalente fue
omitida en Mxico, lo que no se justifica al da de hoy. Pero
otra razn de oportunidad poltica invita a alumbrar esta
omisin legislativa. Es sabido que el marco regulatorio establecido por el artculo 122 de la Constitucin no es definitivo
sino provisional, pero que ste no supera esta fase provisional
por la desconfianza de los poderes federales hacia la potencial
conflictividad de la cohabitacin en la capital de la Repblica.
A este respecto, una posibilidad a valorar para despejar la desconfianza de la cohabitacin y franquear la inamovilidad en
este tema sea, quiz, la aprobacin de una Ley de Garanta del
Estado Federal Mexicano, bajo el entendido de que la aprobacin de dicha ley necesariamente deber ser anterior a los
trabajos definitivos de la reforma poltica del Distrito Federal.
211
El nuevo federalismo
mexicano: diagnstico
y perspectiva
Enrique Cabrero
Guillermo Cejudo
Mauricio Merino
Fernando Nieto
I. Introduccin1
Durante los ltimos veinticinco aos, Mxico ha logrado
construir un rgimen poltico en el que los estados y los muni
cipios tienen ms atribuciones, ms recursos y ms capacidad
de decisin y accin, por derecho propio, que en cualquier
momento anterior. El federalismo mexicano de nuestros das
cuenta con gobiernos democrticos elegidos con libertad por
1
213
1. Cambios institucionales
La mayor parte de las reformas a la arquitectura institucional
que se han producido hasta ahora no han buscado incidir de
manera directa sobre el diseo o la operacin de los gobiernos
de los estados. En rigor, las instituciones jurdicas y polticas de
217
Empero, la descentralizacin no respondi a un proyecto integral y comprehensivo, sino que en la mayora de los
casos se limit al traspaso de la infraestructura, la operacin
o la gestin de obras y programas puntuales, mientras que la
federacin mantuvo el control sobre el diseo de la agenda y
la formulacin de las polticas pblicas. Adems, esa forma
de descentralizacin no parti de una formulacin clara de
poltica pblica, ni mucho menos de la confeccin de un
nuevo sistema de competencias, sino que fue descargando
responsabilidades gubernamentales de manera casustica. El
resultado directo de esas reformas ha sido que los gobiernos
estatales y municipales se encuentran muchas veces sobrepasados por las nuevas responsabilidades situadas en ellos, sin
suficientes recursos para atenderlas y, con frecuencia, simplemente excluidos del diseo mismo de la poltica.
Los ejemplos ms notables han estado en la transferencia
de la infraestructura mdica y paramdica del sector salud, en
las nuevas responsabilidades asumidas por los estados en materia educativa, as como en las obligaciones de coordinacin
en materia de medio ambiente y seguridad pblica; sin embar
go, en otras muchas otras reas prioritarias, como la poltica
social o la de desarrollo agropecuario, los gobiernos locales
no han tenido ms campo de accin que una participacin
limitada en la operacin de las polticas ya decididas desde el
gobierno de la Repblica. De esta forma, la descentralizacin
ha implicado nuevas cargas administrativas y financieras para los
gobiernos locales, que han desafiado su capacidad de gestin.
221
224
1. Dimensin institucional
Como se ha dicho antes, la distribucin de competencias
que regula el rgimen federal mexicano ha permanecido
prcticamente intacta en los ltimos aos. Con excepcin
del gobierno municipal, las entidades federativas no han experimentado cambios sustantivos en su estructura jurdica e
institucional. De modo que, aunque hoy existen relaciones
intergubernamentales ms dinmicas y nuevos espacios de
coordinacin, siguen existiendo carencias institucionales
que inciden directamente en las capacidades de gestin de
los estados y municipios y, en ltima instancia, en la calidad
de vida de millones de mexicanos.
Parte de estos problemas se derivan de un desfase institucional entre los estados, los municipios y la federacin. Se
puede afirmar que los estados y los municipios han permanecido a la zaga de varios de los esfuerzos de actualizacin institucional que, en otros mbitos, han permitido avanzar en el
fortalecimiento de las capacidades de gobierno, la transparencia y la rendicin de cuentas, as como en trminos de la
calidad del rgimen democrtico; sin embargo, esta afirmacin debe ser matizada. Si bien es cierto que existen problemas comunes, la diversidad de casos (32 entidades federativas
y poco ms de 2400 municipios) no puede pasarse por alto.
En otras palabras, se debe tener en mente que no todos los
problemas tienen la misma gravedad en todo el pas, donde
cada regin e incluso cada municipio tiene particularidades
225
para cada gobierno y, por tanto, responsabilidades gubernamentales precisas sobre las que los ciudadanos puedan exigir
resultados. Como se vio en el recuento de los apartados anteriores, la descentralizacin y la distribucin de competencias
en el federalismo actual ha seguido una lgica centrpeta. En
otras palabras, el gobierno nacional ha mantenido el control
sobre las principales decisiones polticas y administrativas, lo
que incluye la definicin de competencias de estados y municipios, ya sea a travs de convenios especficos o mediante
modificaciones legales (excluyentes en el caso de los estados e
incluyentes en el de los municipios).
La nueva configuracin que aqu se propone requerira
de invertir esa lgica. Es necesario establecer una definicin
constitucional inequvoca de competencias entre los tres niveles de gobierno. Tal redefinicin institucional implicara
que las reas de poltica necesariamente se viesen acotadas.
Este proceso ya lleva buen trecho avanzado, sobre todo a raz
de las reformas constitucionales de 1983 y 1999. Si se toma
como vlido este punto de partida, entonces los municipios
del pas habrn de ser los encargados exclusivos de la planeacin y el desarrollo urbano de las ciudades y pueblos de
Mxico, incluyendo la provisin de infraestructura, el equipamiento y el mantenimiento de los servicios pblicos, as
como la regulacin de la convivencia en esos lugares. Se requerira, as, un reconocimiento explcito de parte de los gobiernos estatales y sus legislaturas de este mbito municipal
exclusivo (si bien la Constitucin federal ya lo establece).
244
4. La poltica de proteccin del medio ambiente, conteniendo todas las acciones pblicas de manejo respon
sable y preservacin de recursos hdricos, forestales y la
biodiversidad.
Estas cuatro reas de especializacin proveeran a los estados de competencias claras y, adems, de un propsito definido: la gestin del crecimiento y el desarrollo sostenido y equitativo. En otras palabras, los gobiernos estatales se convertiran
en los garantes de una mejor distribucin del ingreso y del
impulso al crecimiento econmico de sus distintas poblaciones. Si a estas competencias y reas de poltica pblica se agregan las exclusivas del mbito municipal, entonces se proveera
a los gobiernos subnacionales de todo un entramado competencial, que sera igualmente complementario y coherente.
Sin embargo, este modelo de mbitos de competencia
reclamara un nuevo esquema de incentivos fiscales. Este
sistema habra de asignar transferencias federales en funcin
de los propsitos establecidos por el nuevo sistema de competencias. En otras palabras, las transferencias fiscales premiaran a los gobiernos estatales que efectivamente logren
mejorar la distribucin del ingreso y que, adems, consigan
incrementar el crecimiento de su economa (medido esto ltimo a travs de la variacin real del producto interno bruto
estatal). Siendo as, se habran de establecer con toda claridad
fondos transferibles orientados a financiar las distintas reas
de competencia: desarrollo social, desarrollo econmico,
246
247
Objetivo general
Mejorar la calidad de la
convivencia
reas de competencia
Gobierno
Gobiernos municipales
Gobiernos estatales
Gobierno federal
CUADRO 1
proteccin del medio ambiente y construccin de infraestructura. Pero, igualmente, estos fondos se complementaran
con las participaciones que se asignaran tomando como base
de clculo el crecimiento de la poblacin, aunque ponderando por la mejor distribucin de la riqueza en el territorio y
por el crecimiento econmico sostenido. Ambas variables,
entonces, funcionaran como criterios compensatorios que
permitiran aminorar las brechas entre distintas regiones y
disminuiran los desequilibrios de asignacin del sistema de
coordinacin fiscal.
Para completar este paquete de reformas faltaran dos
elementos: un renovado sistema de rendicin de cuentas y
un conjunto de acciones orientadas al desarrollo institu
cional de los gobiernos subnacionales. Estos dos elementos
rebasan en estricto sentido el tema del federalismo, pero
resultan imprescindibles para llevar a buen puerto la nueva
institucionalidad. El primer rubro de acciones implicara
consolidar las reglas de asignacin de recursos a travs de los
resultados de las distintas administraciones pblicas (medidos a travs de indicadores verificables) y, tambin, a unificar
las metodologas de evaluacin y fiscalizacin. Lo anterior
supondra, entonces, mejores sistemas de evaluacin por resultados (o su implementacin donde no existan) y la modernizacin de los sistemas de transparencia gubernamental y
acceso a la informacin pblica que garanticen el registro de
las actividades y productos concretos de la administracin
pblica. De esta forma, al sistema de competencias inequvo248
diferentes actores, se preservara la coherencia del rgimen federal y se abonara en la integralidad del mismo.
En conjunto, estas reformas permitiran avanzar hacia
un federalismo ms eficaz, en donde las responsabilidades
fuesen claras y los incentivos estuviesen alineados a ellas. Esta
propuesta, an planteada en trminos muy generales, apunta
hacia un federalismo como solucin, como un instrumento
orientado a resolver los problemas pblicos con eficiencia,
eficacia y respondiendo a las necesidades y expectativas de los
ciudadanos.
Con un nuevo rgimen de competencias que ofrezca
orden y responsabilidades claras a cada nivel de gobierno, el
gobierno federal mantendra el resto de las funciones que tiene
actualmente y aadira un criterio funcional ms: la coordinacin de las polticas pblicas de alcance nacional (incluyendo la seguridad pblica) y la regulacin y el control del
federalismo fiscal, sobre la base de la distribucin ya apuntada y de la administracin de incentivos favorables al crecimiento y la distribucin del ingreso.
Una nota final. Las propuestas que aqu apenas se esbozan (los gobiernos municipales como responsables del desarrollo urbano y la calidad de la convivencia local; los gobiernos de los estados como directores del desarrollo social, el
crecimiento econmico y la distribucin del ingreso, y el gobierno federal como el responsable de guardar la soberana
nacional y la cohesin interna, coordinador de las polticas
pblicas nacionales y del sistema fiscal), pueden parecer en
250
extremo audaces, en tanto que representaran la mayor reforma constitucional que se haya dado hasta ahora en la conformacin de nuestro federalismo, y afectaran prcticamente a
todo el conjunto de leyes reglamentarias vigentes. Sin duda,
as sera. Pero cada una de estas propuestas recupera a la vez
lo que, en la prctica, ha venido sucediendo en materia de
federalismo. Paradjicamente, sera un cambio institucional
de la mayor envergadura, solamente para poner al tiempo de
las realidades polticas, econmicas y sociales que ya estn en
vigor, el contenido formal de la Constitucin y las leyes.
V. Nota bibliogrfica
El contenido de este documento est basado en los resultados de
varios aos de investigaciones sobre el federalismo mexicano. Esta
nota bibliogrfica no pretende recuperar todas las fuentes relevantes, sino ofrecer una gua mnima sobre los textos fundamentales
sobre el tema.
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Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (iglom)
y Comisin de Fortalecimiento el Federalismo, Cmara de Diputados, 2004.
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Studies, University of Notre Dame Press, 2003.
251
Cabrero Mendoza, Enrique et al., Claroscuros del nuevo federalismo mexicano: estrategias en la descentralizacin federal y
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Cabrero Mendoza, Enrique, Hacia la construccin de una agenda
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, Retos para un federalismo eficaz, conferencia magistral
presentada en el Foro sobre Federalismo en el marco de los Foros
para la Reforma del Estado, Guadalajara, agosto de 2007.
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Resumen biogrfico
Resumen biogrfico
Guillermo M. Cejudo
Es profesor investigador en la Divisin de Administracin
Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(cide). Estudi en El Colegio de Mxico, la London School
of Economics and Political Science y la Universidad de Boston. Fue funcionario en el Instituto Federal Electoral de 1998
a 2003. Sus temas de investigacin son la gestin pblica en
nuevas democracias, los mecanismos institucionales de rendicin de cuentas, la calidad del gobierno en los estados
mexicanos y la metodologa de la administracin pblica. Es
coordinador acadmico del Diplomado en Gobierno y Gestin
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Resumen biogrfico
Local del cide. Es autor del libro Para entender los gobiernos
estatales (Nostra, 2007) y de varios artculos sobre reforma
administrativa, rendicin de cuentas y calidad de gobierno
publicados en Public Administration Review, International
Public Management Journal, Foro Internacional, e International
Review of Administrative Sciences, entre otros.
Jorge Cerdio
Se gradu de abogado en el itam con mencin honorfica y es
candidato a Doctor por la Facultad de Derecho de la Universidad
de Buenos Aires. Actualmente, es Director del Programa de Licen
ciatura en Derecho, Director del Centro de Acceso a la Justicia,
Coordinador del Diplomado en Argumentacin Jurdica del
itam y profesor e investigador de tiempo completo del propio
Instituto. Es autor de los libros Poder judicial e inmunidad parla
mentaria, Anlisis de criterios de decisin judicial y Teora general
del Derecho (en coautora). Asimismo, ha escrito los siguientes
artculos: Metodologa, lgica y derecho. El valor del mtodo,
Prueba y conocimiento, la racionalidad de las decisiones jurdicas, Interpretacin y comprensin de normas, Lenguajes
formales y representacin de conocimiento jurdico, A propsito de Fuller y el uso lingstico. Ha sido distinguido con el
Premio al Joven Investigador, por la Asociacin Argentina de
Filosofa del Derecho, y con el Premio Nacional Bob Cooter,
por parte de la Asociacin Mexicana de Derecho y Economa.
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Resumen biogrfico
Resumen biogrfico
Resumen biogrfico
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Federalismo y descentralizacin
se termin de imprimir en los talleres
de Litogrfica Rimol, S.A., Virginia 361,
colonia Nativitas, c.p. 03500, Mxico, D.F.,
en el mes de octubre de 2008.
Se tiraron dos mil ejemplares.