See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/318949670

Federalismo y relaciones intergubernamentales en México y Brasil

Book · August 2017

CITATIONS READS

0 688

4 authors, including:

Joel Mendoza Ruiz Alejandro Aguilar Miranda

Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM) Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM)
34 PUBLICATIONS   9 CITATIONS    13 PUBLICATIONS   11 CITATIONS   

SEE PROFILE SEE PROFILE

Eduardo José Grin

Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas
64 PUBLICATIONS   44 CITATIONS   

SEE PROFILE

Some of the authors of this publication are also working on these related projects:

El Municipalismo y los municipalistas en México View project

Federaciones de las Américas: Descentralización, recentralización y el rol de las relaciones intergubernamentales View project

All content following this page was uploaded by Joel Mendoza Ruiz on 06 August 2017.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

 FEDERALISMO Y RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES EN
MÉXICO Y BRASIL

Colección: Argumentos
Número: 394
FEDERALISMO Y RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES
EN MÉXICO Y BRASIL
 PRESENTACIÓN

Muchos de los temas de gobierno se explican por la configuración de las

relaciones intergubernamentales: saturación del centro, insuficiencia de ins-
trumentos de colaboración, rezago en las capacidades de los gobiernos mar-
ginados, entre muchos otros. Por eso, resulta relevante estudiarlas, dimensio-
nar apropiadamente su impacto y proponer opciones correctivas.
Por eso, agradezco la distinción de presentar la obra Federalismo y re-
laciones intergubernamentales en México y Brasil con la idea de ofrecer al
lector el resultado de la investigación en la Red Temática de Colaboración
Internacional “Federalismo y Relaciones Intergubernamentales”, auspiciada
por la Universidad Autónoma del Estado de México.
Los autores que han escrito esta obra proceden de diferentes institu-
ciones mexicanas y de Brasil, todas ellas con un gran prestigio. De México,
figuran la Universidad Autónoma del Estado de México; la Academia Inter-
nacional de Ciencias Político-administrativas y Estudios de Futuro A. C.; la
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos (iglom); de Brasil,
la Escuela de Gobierno Profesor Paulo Neves de Carvalho de la Fundación
Joao Pinheiro; y de instancias diversas de la Fundación Getulio Vargas.
Esta obra muestra cómo las relaciones intergubernamentales son dife-
rentes entre un Estado y otro; que el federalismo cobra sentido y forma de
acuerdo con lo que hacen y dejan de hacer los responsables de las decisio-
nes de gobierno, es decir, que dichas relaciones son el efecto de las historias
particulares y, por lo tanto, transformables para mejorar, así sea gradual-
mente. De la letra legal a su aplicación, existe trecho amplio.
México y Brasil, ambos con regímenes federales, suelen reproducir ca-
racterísticas comunes que confirman tendencias históricas y hemisféricas,
pero también su configuración estatal resulta de la forma específica de ope-
rar el marco legal del conjunto de políticas y de la diversidad de actores
públicos en acción.
El lector habrá de confirmar que las relaciones intergubernamentales
varían de acuerdo con la política en cuestión y con el nivel de pluralidad
que contiene. La interpretación es que no sólo varían de un estado a otro,
sino que en un mismo arreglo estatal pueden coexistir diferentes patrones
de relaciones, lo que nos lleva a cuestionarnos sobre sus determinantes.

7
 La experiencia de los autores de Federalismo y relaciones interguberna-
mentales en México y Brasil constituye una convocatoria para hurgar en el
plano de las redes gubernamentales; invita a preguntarnos: ¿cuánto mejo-
raría el desempeño y rendimiento públicos a través de la acción concertada,
inteligente y por ello, republicana?
Esta obra persigue los siguientes objetivos: por un lado, justipreciar
el estudio de las relaciones intergubernamentales en México y Brasil,
con el propósito de identificar alcances, límites y asignaturas pendientes
de este marco de análisis y, por otro lado, documentar el curso de las rela-
ciones intergubernamentales en diferentes competencias. Ambos objetivos
han sido establecidos como estrategias para ofrecer al público interesado
información útil que le permita, a través de su propia experiencia, valorar
las condiciones en que el gobierno finca sus éxitos o provoca sus fracasos
por la calidad de las relaciones entre los seres humanos que habitan el espa-
cio gubernamental.

Mtro. Mauricio Valdés Rodríguez

Presidente del Consejo Directivo del
Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.C.

8
 Tendencias contemporáneas del federalismo en México
José Chanes Nieto

Introducción
En el Estado federal hay dos administraciones: la nacional y la de los estados.
En México se agrega a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos, desde 1917, la municipal y en 1996 la del Distrito Federal, que a partir
de 2016 es la de la Ciudad de México. El título V de la Norma Suprema “De
los Estados de la Federación y del Distrito Federal” se cambió a “De las En-
tidades Federativas” que comprenden a la Ciudad de México y a los estados.

I. ¿Estado unitario o federal?

Decidir ser Estado unitario o federal es una de las opciones fundamentales de
toda comunidad política. El Estado federal se caracteriza por la descentrali-
zación de carácter político. La descentralización de naturaleza administrativa
es una de las formas para organizar a las diferentes administraciones: federal,
de los estados y de la Ciudad de México o municipales, las cuales existen en
nuestro país como consecuencia de la forma de Estado, es decir, de la federal.
La descentralización en México se exige para eliminar las deficiencias e
insuficiencias producidas por la centralización, mantener la pluralidad de la
nación y propiciar la democracia al tratar de impedir la concentración del
poder. Ésta en lo político y administrativo, tiene diversas acepciones. Así se
emplea para señalar:

1ª. El monopolio del poder de decisión por una persona o grupo, en

lugar de los ciudadanos titulares constitucionalmente del mismo, debido,
por ejemplo, a la concentración de la riqueza en pocos individuos o corpo-
raciones, nacionales o extranjeros, al predominio de un partido, al imperio
de las fuerzas armadas, al señorío de una creencia, a la supremacía de una
pretendida raza.
2ª. La hegemonía del presidente de la República, de los gobernadores
de los estados, del jefe de gobierno de la Ciudad de México o el incremento
de sus atribuciones con disminución de las competencias de los órganos
legislativos o judiciales de la nación o de las entidades federativas, así como
las de los ayuntamientos o de las alcaldías.
9
 3ª. La preponderancia de los poderes federales, principalmente del titu-
lar del supremo poder ejecutivo, frente a los de las entidades federativas o la
de ambos sobre los ayuntamientos.
4ª. La concentración de poderes en el presidente municipal o en los alcaldes
con desconocimiento del ayuntamiento o del concejo como cuerpo colegiado.
5ª. La posesión, aumento o monopolio de poderes considerables por los
niveles superiores de una jerarquía administrativa asentada en las capitales de
la República o de la entidad federativa, al igual que en la cabecera municipal,
aun en los casos en que la administración ha sido desconcentrada.
6ª. La existencia de amplias o crecientes atribuciones por parte de
dependencias centrales con incumbencia general, global, en materia de pre-
supuesto, inversiones, crédito público, planeación, programación, adquisi-
ciones, transparencia, contabilidad, comunicación social, contratación de
obras y servicios, así como de control y evaluación, con menosprecio de las
restantes unidades o de las instituciones sustantivas, es decir, de las presta-
doras de servicios a los habitantes del país o a los mexicanos en el extranjero.
7ª. La apropiación de facultades conferidas a otras personas morales
públicas, como los organismos constitucionalmente autónomos o descentra-
lizados, las empresas de participación estatal, las sociedades y asociaciones
asimiladas a éstas o los fideicomisos públicos, por las instituciones coordi-
nadoras de sector, las globales o las de control, convirtiendo en ilusoria su
autonomía constitucional, orgánica, de gestión.
La concentración política, aunada a la económica, jurídica, educativa,
cultural, demográfica y, consecuentemente, administrativa, perdura y hasta
se aumenta en México. Por ello la forma de Estado federal ha sido y es tema
para los discursos de los depositarios del supremo poder ejecutivo de la
Unión. Por ejemplo, Miguel de la Madrid Hurtado, desde su campaña como
candidato a tal dignidad, enarboló como una de sus “banderas fundamen-
tales la descentralización de la vida nacional”.1 Carlos Salinas de Gortari,
como su antecesor, hizo hincapié en su “propósito de recrear el federalismo
para cumplir mejor con este principio constitucional, aprovechar el vigor, el
talento y las capacidades de las regiones, ganar en eficiencia y abrir nuevos
espacios a los estados... El impulso al federalismo revalora a las sociedades
locales y abre cauces más anchos a sus contribuciones”.2 El 1 de diciembre
de 1988 asumió ante la nación el compromiso de “promover una eficaz re-
lación con los gobiernos de los estados y los municipios, alentando la des-
centralización de funciones, recursos y actividades”.
No obstante las anteriores promesas, Ernesto Zedillo Ponce de León, du-
rante su campaña como candidato a la Presidencia de la República y después
de triunfar en las elecciones del 21 de agosto de 1994 se comprometió a termi-
nar con el centralismo e instaurar un nuevo federalismo, en el cual “los estados
1 Escurdia, Mario, La Prioridad es el Hombre. Análisis de la Ideología de Miguel de la
Madrid, s.e., México, 1982, p. 101.
2 Salinas de Gortari, Carlos, Cuarto Informe de Gobierno, Diario Oficial de la Federación,
México, 2 de diciembre de 1992, p. 42.
10
y los municipios sean más fuertes,… las decisiones se den siempre con el con-
curso y en beneficio de las comunidades… (y) los gobiernos locales cuenten
con los recursos y el poder de decisión para servir mejor al ciudadano”.3
Ante el auge del centralismo, la debilidad municipal y el deterioro de
las comunidades, el primer día de diciembre de 2000, Vicente Fox Quesada
afirmó que realizaría, entre otras, “una reforma que descentralice facultades
y recursos de la Federación, para darles mayor vitalidad a los estados, los
municipios y las entidades”. Añadió que “un centralismo absorbente y un
federalismo simulado impiden que México sea un auténtico Estado federal”.
Convocó “a una gran alianza federal para diseñar un esquema coherente en
el que cada uno de los ámbitos federal, estatal y municipal, lleve a cabo con
eficiencia y transparencia las labores que le son encomendadas”.4
Para suprimir la centralización de facultades con la consiguiente si-
mulación de la forma de Estado federal, en el Plan Nacional de Desarro-
llo 2007-2012 Felipe de Jesús Calderón Hinojosa se propuso fortalecer la
colaboración entre la federación, los estados y los municipios, de acuerdo
con las funciones que la ley confiere a cada uno. “El propósito es evitar du-
plicidades u omisiones para dar solución expedita a los problemas diarios
que enfrentan los ciudadanos. El Gobierno Federal (ambas palabras con
mayúsculas) ratifica su compromiso con el fortalecimiento del sistema fe-
deral, reconoce la importancia de la colaboración entre los distintos niveles
(sic centralista, al implicar “nivel”, una relación de jerarquía) de gobierno, al
tiempo que está consciente de la necesidad de impulsar el ejercicio respon-
sable de las funciones que corresponden a cada uno de ellos”. 5
Nuevamente, como consecuencia de los magros resultados, en el si-
guiente Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, el actual presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, reconoce que “nuestra Constitución establece
el Pacto Federal como la forma de organización política más adecuada para
promover el desarrollo equilibrado de las partes que integran la nación. Sin
embargo, una alta centralización de facultades, recursos y decisiones, así
como de la ausencia de mecanismos efectivos de coordinación entre ór-
denes de gobierno y procesos de descentralización inconclusos, han pro-
fundizado los contrastes entre regiones, entidades federativas y municipios.
Por tanto, es imperativo avanzar hacia un federalismo articulado en el que
todos los órdenes de gobierno asuman corresponsablemente sus funciones,
sin que nadie sea marginado de participar en alcanzar los grandes objetivos
nacionales. En la construcción de un federalismo articulado es necesario
esclarecer los ámbitos de competencia y de responsabilidad de cada orden de
gobierno, profundizando la redistribución de autoridad, responsabilidades y

3 Zedillo Ponce de León, Ernesto, Mensaje de Toma de Posesión, El Gobierno Mexicano,

núm. 1, Presidencia de la República, México, 1999, p. 28.
4 Fox Quesada, Vicente, Mensaje de Vicente Fox en el Congreso, El Heraldo de México,
México, 2 de diciembre de 2000, p. 8-A.
5 Secretaría de Gobernación, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Diario Oficial de la
Federación, México, 31 de mayo de 1007.
11
recursos hacia las entidades federativas y municipios. A través de mecanis-
mos de diálogo y concertación intergubernamental podremos alcanzar las
grandes Metas Nacionales (con mayúsculas en el original)”.6
Fortalecer, recrear, impulsar, construir, articular, vitalizar, renovar o in-
novar la forma de Estado federal ha sido discurso permanente durante los
periodos de consagración jurídica de esta opción política fundamental. Sin
embargo, México padece todavía una perniciosa centralización de toda ín-
dole en la zona metropolitana de la capital de la República: económica, po-
lítica, profesional, jurídica, educativa, cultural, recreativa, administrativa, de
los medios de comunicación masiva y obviamente demográfica. Para ven-
cerla es preciso atacarla en todos sus aspectos y hacer realidad la forma de
Estado federal en lugar de simularla. Puede haber la voluntad central sincera
de impulsarla, pero sólo será un hecho si los gobiernos de las entidades fede-
rativas y sus habitantes asumen las responsabilidades de la descentralización
política y vencen su pereza recaudatoria. Debe pasarse de una descentrali-
zación centralizada a una descentralizada, de una democracia represen-
tativa a una participativa, en que los gobiernos sean mandatarios, y los
ciudadanos mandantes, no clientes ni gobernados, cuyos promotores sean
los estados y sus municipios, los ciudadanos y no los que gobiernan desde
el centro. En suma, redistribuir el poder y así contribuir a mejorar realmente
la calidad de vida de los habitantes del país y asegurar la soberanía nacional,
la autonomía de los estados y la libertad municipal.

II.La forma de Estado federal en México

En 1821 México nació a la vida independiente como una monarquía de acuerdo
con el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba. Por el triunfante Plan de Casa
Mata se puso fin y desconoció en 1823 al imperio de Iturbide y a los documentos
citados. Será hasta el 31 de enero de 1824, efeméride olvidada en el calendario
cívico nacional, cuando gracias al Acta Constitutiva de la Federación Mexicana,
por primera vez, el pueblo asuma la facultad de elegir y renovar periódicamente
a sus gobernantes, además de establecer principios hasta ahora incorporados al
texto constitucional: soberanía nacional, democracia representativa, república,
forma de Estado federal, división del poder público para su ejercicio, sistema de
gobierno presidencial, solución pacífica de las controversias y autodetermina-
ción de los pueblos (Chiapas mediante una consulta popular decide incorporar-
se a México y las repúblicas centroamericanas independizarse).
La forma de Estado federal abarca sus elementos esenciales: territorio,
pueblo, gobierno y poder. Al territorio, porque se fracciona el mismo; en
lugar de haber uno único hay diversos: el nacional y los de las entidades
federativas, ámbitos espaciales de validez de órdenes jurídicos distintos.
Cada territorio tiene su propia población y, en consecuencia, somos simul-
táneamente ciudadanos de la nación y ciudadanos del territorio particular,

6 Secretaría de Gobernación, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, Diario Oficial de la

Federación, México, 20 de mayo de 2013.
12
de la entidad federativa, en que se haya nacido o se decida establecerse.
La ciudadanía estatal lleva al establecimiento, mediante la participación de
sus habitantes, de un gobierno y un orden jurídico particulares. Habrá un
gobierno nacional y otro para cada circunscripción territorial, originado en
la población vinculada por el nacimiento o la residencia a ella.
Por ende, hay una doble línea de estructuración del poder público. La
primera, vertical o territorial, consiste en el fraccionamiento de la autoridad
pública en una federal y en otra para cada una de las entidades federativas.
La segunda, horizontal o funcional, tanto en el orden nacional como en el
de los estados, se realiza dividiendo al poder público para su ejercicio en
tres órganos: legislativo, ejecutivo y judicial. En los estados el municipio
constituye, a su vez, una división territorial, política y administrativa.
La autoridad federal tiene, entre otras funciones, la representación del
país ante los otros estados y las instancias internacionales o supranacionales,
la defensa del territorio del Estado mexicano frente al exterior, la de la inde-
pendencia política y la de la económica, la de garantizar la unidad nacional,
la de asegurar la continuidad y el acrecentamiento de nuestra cultura, y la de
fomentar el desarrollo equilibrado y justo del país. De esta manera su misión
primordial es realizar el valor igualdad, así como salvaguardar la soberanía,
la integridad y el patrimonio de la nación.
Por su parte la función preponderante de las autoridades estatales es for-
talecer las libertades locales, las características y creaciones propias de cada
una de estas circunscripciones territoriales, la idiosincrasia específica de es-
tas poblaciones. La Constitución particular de cada estado y la existencia de
un gobierno propio garantizan sus peculiaridades, aseguran el respeto a sus
ideas y a su propia concepción del desarrollo humano al que aspiran.
Pero no sólo se decidió ese doble fraccionamiento del poder público, en
tanto en los estados se reparte para su ejercicio en tres órganos –legislativo,
ejecutivo y judicial– y tiene como base de su división territorial y de su or-
ganización política y administrativa al municipio libre, de conformidad con
el artículo 115 de nuestro Pacto Federal. El municipio libre es una decisión
política fundamental de nuestro pueblo.
El régimen federal asegura una doble participación: participación ciu-
dadana en la elección de las autoridades nacionales, además de las estatales
y municipales, y participación de las entidades federativas en la formación
de la voluntad nacional. Los estados intervienen por conducto de la cámara
de senadores y de las legislaturas estatales competentes para iniciar leyes
federales y para aprobar las reformas a la Constitución. Además, trascen-
dental en la época actual, sería su concurrencia en la elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo y en la de los programas a corto y mediano plazos
de la administración federal, en tanto los tres órdenes de gobierno deben
contribuir, por mandato constitucional, al constante mejoramiento econó-
mico, social y cultural del pueblo mexicano.
Los estados tienen la exclusividad para establecer su régimen jurídico
interior y deben intervenir en la creación del orden jurídico nacional.
13
El único órgano de la federación, el constituyente permanente, llamado
asimismo órgano revisor de la Constitución, integrado por el poder le-
gislativo federal, compuesto por dos cámaras: la de diputados y la de se-
nadores, más las legislaturas de los estados, es quien puede transformar
el sistema competencial establecido por nuestra Norma Suprema. Por lo
tanto, sólo las facultades expresamente conferidas por ella a las autorida-
des federales corresponden a éstas; las restantes se entienden reservadas
a los estados de conformidad con su precepto 124. Por ello, éstos tienen
la facultad genérica y las autoridades federales detentan una competencia
expresa, específica, la cual no pueden rebasar sin violar la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La solución anterior deriva de las dificultades para hacer un catálogo
definitivo de las atribuciones para los gobiernos y las administraciones
federal y estatales. Las condiciones cambiantes de nuestro país pueden
conducir a que una función estatal adquiera una importancia nacional
y deba ser asumida por la autoridad federal. En otros casos ocurre la si-
tuación contraria: la atribución o la institución de importancia para to-
dos los mexicanos deja de tenerla, pero conserva trascendencia para los
habitantes de una parte del territorio, consecuentemente esa atribución
o la institución deben transferirse a las entidades federativas con los res-
pectivos recursos, es decir, con aquellos que tenía la administración fe-
deral, porque si se pretendiera fortalecer sin recursos sería un fracaso
y volverían al centro con mayor fuerza las atribuciones o instituciones
transferidas, con el riesgo de traicionar la opción fundamental federalista
y convertir al país en un Estado unitario de hecho en lugar de uno federal,
con una concentración excesiva, indebida, del poder, con la consiguien-
te ineficacia de los servicios públicos, con quebranto de la democracia y
daño a los habitantes del país.
La lucha por las competencias entre los poderes federales y los estatales fue
franca y violenta, abiertamente ideológica, en el siglo XIX. El triunfo de los fede-
ralistas o de los centralistas determinó las distintas etapas de la forma de Estado
adoptada en nuestro país después del derrocamiento de Agustín de Iturbide.

A. Primera etapa: 1824-1835

La descentralización política, la forma de Estado federal, se inicia el 31 de

enero de 1824, como ya se señaló, al promulgarse el Acta Constitutiva de la
Federación Mexicana. El Plan de Iguala y el Acta de Independencia de 1821
son una invitación para que gobierne todavía un monarca extranjero y no
consagran el derecho del pueblo para elegir a sus gobernantes. Es en 1824
cuando el pueblo asume este derecho y, al mismo tiempo, con base en su ex-
periencia, decide la autonomía de las entidades. Ésta se optó para respetar
cabalmente las particularidades, la manera de ser específica y el querer ser
para el futuro de los pobladores de las diferentes circunscripciones territo-
riales en ese momento existentes en nuestro país.
14
 De no haberse instituido el régimen federal en los Estados Unidos,
igualmente se hubiera implantado en México, por las raíces específicas que
tenía en nuestro pueblo esta forma de organización del Estado. Entre los
antecedentes están:
a) Las diferentes naciones indígenas dispersas en el actual territorio nacional.
b) La tradición municipal. Posteriormente al primer municipio creado en
1519 fueron establecidos en toda la Nueva España.
c) Los cabildos indígenas.
d) La diversidad cultural presente hasta nuestros días.
e) La extensión de país, alrededor de cuatro millones y medio de kilómetros cua-
drados. El Congreso Constituyente de 1824 reconoció que no era posible “ha-
cer gobernar tan inmenso territorio por unas mismas leyes… ¿Qué relaciones
de uniformidad puede haber entre el tostado suelo de Veracruz y las heladas
montañas de Nuevo México?... ¿Cómo puede regir a los habitantes de Califor-
nia y Sonora, las mismas instituciones que a los de Yucatán y Tamaulipas?
Era, pues, indispensable un régimen federal que permitiera a cada pueblo
darse leyes e instituciones adecuadas a sus costumbres y requerimientos
regionales e impulsar su mejoría cultural y material sin las trabas de gobier-
nos ignorantes de su realidad ubicados a enorme distancia.
f) La división eclesiástica de Nueva España en diócesis (Tlaxcala-Puebla, An-
tequera u Oaxaca, Morelia o Michoacán, Guadalajara, Yucatán, Durango,
Linares y Sonora), con su consecuente regionalismo.
g) La Real Ordenanza para el establecimiento e instrucción de intenden-
tes de ejército y provincia en el reino de la Nueva España de 1786, que
“fragmentó el territorio novohispano en doce intendencias: México,
Puebla, Veracruz, Yucatán, Oaxaca, Michoacán, Guanajuato, San Luis
Potosí, Guadalajara, Zacatecas, Durango y Sonora. La intendencia era
una división político-administrativa cuyo gobierno recaía en el inten-
dente o gobernador general. A partir de esta fecha este funcionario
concentró en su persona las atribuciones de justicia, guerra, hacienda,
fomento de actividades económicas y obras públicas”. 7
h) La Constitución de Cádiz del 19 de marzo 1812 que estableció seis di-
putaciones provinciales, incrementadas a todas las intendencias unos
meses antes de la independencia por gestión de Miguel Ramos Arizpe.
En ellas surge el anhelo de constituir una República federal.
i) El proyecto independentista y republicano para Texas y Nueva España de
José Bernardo Maximiliano Gutiérrez de Lara entre 1811 y 1813. Gutié-
rrez de Lara declaró “la independencia de Texas el 6 de abril de 1813. De-
cretó el establecimiento de un gobierno provisional mientras se redactaba
una constitución, tarea que recaería en una junta de gobierno formada
por notables del lugar a quienes Gutiérrez de Lara dio el visto bueno y él
se autoproclamó gobernador del estado de Texas, presidente protector del
gobierno provisional y jefe de Estado. La constitución se terminó el día
7 Florescano, Enrique y Eissa, Francisco, Atlas Histórico de México, México, Aguilar,
2008, p. 108.
15
 17; en ella se dejó muy claro que la independencia era provisional en tanto
se conseguía la de toda Nueva España. Una vez obtenida, Texas sería un
estado más de la República, forma de gobierno que debería adoptarse”.8
La primera etapa es interrumpida, infortunadamente, en 1835.

B. Segunda etapa: 1835-1846

Los liberales moderados estuvieron de acuerdo en reformar la Constitución

de 1824. Al llevarse a cabo las elecciones para el Congreso de 1835, solicita-
ron que los estados hicieran recomendaciones. Muchos pusieron como con-
dición mantener la forma de Estado federal. En ese año el Congreso redujo
la milicia cívica, es decir, la fuerza militar formada por los ciudadanos que
tenían los estados, acusada de fomentar los desórdenes. Dos estados declara-
ron la intención de no obedecerlo: Coahuila-Texas y Zacatecas. Los colonos
estadounidenses de Texas, favorables a la esclavitud prohibida en México y
contrarios al establecimiento de la primera aduana al vencer el plazo que se
les había concedido para importar artículos sin pagar impuestos, se mani-
festaron deseosos de lograr su independencia y anexarse a Estados Unidos.
Antonio López de Santa Anna se dirigió a Zacatecas para someter al gobier-
no de Francisco García Salinas y el Comandante de las Provincias de Oriente
atacó a Coahuila. Los texanos aprovecharon para rebelarse.
Muchos mexicanos culparon al régimen federal de esos acontecimien-
tos. “Eso explica que, en el mes de mayo de 1835, después de la ocupación
de Zacatecas, el ayuntamiento de Orizaba expresara que ‘el sistema federal
no es a propósito para hacer la felicidad de los mexicanos’ y solicitara ‘otra
forma de gobierno más análoga a sus necesidades, exigencias y costum-
bres’. Unos días más tarde, los vecinos notables de Toluca desconocieron
el federalismo y expresaron su deseo de que se adoptara la ‘forma popular,
representativa, central” apoyados por cientos de ayuntamientos del país”.9
El 23 de octubre de 1835 Miguel Barragán promulgó las Bases Consti-
tucionales que sustituyeron al régimen federal por el unitario o central, al
convertir a los estados en departamentos y disponer que los gobernadores
fueran nombrados por el ejecutivo nacional a propuesta de las juntas depar-
tamentales. En el mismo año se expide la primera de las conocidas como
siete leyes constitucionales, de carácter centralistas, las restantes lo fueron el
año siguiente. Posteriormente, en 1842, hubo un intento frustrado para res-
taurar el régimen federal debido a la disolución del Congreso Constituyente
por López de Santa Anna. Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de
1843 confirman la forma unitaria del Estado.

8 Hernández Jaimes, Jesús, “La primera independencia de Texas. Gutiérrez de Lara y su

experimento republicano, 1811-1813”, en BiCentenaio, el ayer y hoy de México, volumen
5, número 20, México, 2013.
9 Vázquez, Josefina Zoraida, “México, la ilustración y el liberalismo: 1760-1850”, en Fonse-
ca, Marisela (coordinación de la publicación), El primer liberalismo mexicano: 1808-1855,
Instituto Nacional de Antropología e Historia, Miguel Ángel Porrúa, México, 1995, p. 29.
16
 No obstante, la semilla federalista seguía fructificando y había descen-
tralización y desconcentración de naturaleza administrativa, a semejanza
de la organización francesa en departamentos.
El germen federalista, la idea federalista, no desapareció, a pesar de la
implantación del Estado unitario, gracias a la experiencia adquirida duran-
te la primera vigencia del Estado federal y a su difusión por autores de la
importancia del doctor José María Luis Mora, Miguel Ramos Arizpe, Pris-
ciliano Sánchez o Lorenzo de Zavala, así como al establecimiento en octu-
bre de 1829 del Instituto Federal Mexicano “para afianzar el sistema federal
en todos sus ramos y las virtudes sociales en qué consiste la moral pública”.
Para cumplir su cometido el Instituto impartía lecciones públicas de derecho
federal y publicaba un periódico. Ojalá se reviviera esta institución, aún no
abrogada, para, en la época actual, difundir el significado y trascendencia
de la forma federal del Estado en nuestro país.
Demetrio Sodi señaló al respecto: “El sistema federal era tan poco co-
nocido en la República, que fue necesario... que la Secretaría de Relaciones
aprobara y mandara publicar profusamente... el Reglamento del Instituto
(Federal) Mexicano que tenía por objeto dar a conocer el sistema federal en
todos sus ramos. No extrañará, por lo mismo, que al influjo de los partidos
contrarios y de inspiraciones opuestas, el Código Político que no fijaba con
precisión los límites de la acción administrativa entre el centro y las sobe-
ranías locales, fuera ineficaz para resolver esos conflictos, que el presidente
de la República dirimía en el sentido del progreso o del retroceso, sin otro
valladar, que el temor a las revoluciones”.10
Los postulados federalistas se arraigaron no sin dificultades originadas
en los excesos de algunos estados, el incumplimiento de éstos en el apoyo
a la autoridad federal, la sobrevivencia de instituciones coloniales, la inex-
periencia gubernamental y administrativa, en suma, en la transformación
iniciada en el país. En consecuencia, se vivió en permanente riesgo de des-
membramiento del territorio, realizado, durante la vigencia de la forma uni-
taria de organización del Estado, con la secesión de Tejas, iniciada en 1835
y confirmada al año siguiente, para posteriormente desencadenar, ante la
oposición mexicana a su incorporación a Estados Unidos, la guerra de inter-
vención (1846-1848) y finalmente la fijación de nuevos límites, en el último
año citado, entre ambos países, con pérdida de vidas, destrucción de bienes
y disminución de la extensión territorial de nuestro país.
La pretensión expansionista estadounidense estuvo favorecida, además
de la actitud del clero, las insuficiencias y deficiencias del ejército, los con-
flictos internos, la declaración de neutralidad hecha por algunos estados al
restaurarse la forma de Estado federal, como Yucatán o el de México, y la
incomprensión de muchos mexicanos, por la existencia de un solo centro
de impulso para todas las actividades nacionales; centro único de poder

10 Sodi, Demetrio, Progreso realizado en la República desde la Independencia hasta nuestros

días en la Legislación Federal, Tip. de la viuda de F. Díaz de León, Sucs., México, 1910, p. 8.
17
que tenía en el abandono asimismo a Nuevo México, Arizona y la Alta
California. El centralismo contribuyó a la pérdida de estos territorios.

C. Tercera etapa: 1846-1853

En 1846 de nueva cuenta, en una tercera etapa, se restablece el Pacto Fe-

deral de 1824, perfeccionado por el Acta de Reformas de 1847. Infortu-
nadamente por la referida invasión estadounidense la reimplantación de
la forma de Estado federal fue precaria; pero permitirá, por segunda vez
en nuestra historia, la conclusión del período presidencial y por primera
ocasión su transmisión pacífica en 1851.

D. Cuarta etapa: 1853-1857

Posteriormente al regreso al poder Santa Anna en 1853, por fortuna por vez
postrera, vuelve abiertamente, como cuarta etapa, la centralización política
del país, que terminará con el triunfo de la Revolución de Ayutla en 1855 y
la convocatoria a un Congreso Constituyente cuyo fruto fue la Carta Supre-
ma de 1857 de carácter federal.
Durante aquella época era abierta, amplia, transparente y profunda la
discusión política. Hay debate permanente entre los partidarios del Estado
unitario y los del federal, formando bandos irreductibles, porque esta op-
ción política fundamental comprende así mismo la distribución del poder;
es una forma para democratizar y no únicamente para organizar al Estado.

E. Quinta etapa: 1857 a la fecha

Confirmada por la experiencia, las características del país y los deseos del
pueblo, el constituyente de 1856-57 restaura la forma de Estado federal y es-
tablece el principio fundamental para distribuir competencias entre las auto-
ridades federales y las estatales en su artículo 117.
Desde el 5 de febrero de 1857 hasta nuestros días es opción política fun-
damental. Hubo infortunadamente una interrupción en algunas entidades
debida a la invasión francesa y al denominado segundo imperio. A partir del
triunfo de la República en 1867 no vuelve a ser enjuiciada abiertamente. Pero
hay enemigos de esta forma de Estado; más que combatirla francamente lo
hacen solapados y centralizan, entre otros caminos, mediante la llamada eu-
femísticamente federalización, consistente en el incremento de las atribucio-
nes de las autoridades federales, y por ello es difícil vencerlos. Incrustados en
los gobiernos posteriores a 1857 han contribuido a la creciente centralización
del país en todos los órdenes. Entre los argumentos para calificar a México de
capitalista, se invoca la toma de las decisiones más importantes de naturaleza
política, económica, jurídica, social, educativa, cultural, recreativa o admi-
nistrativa en la capital de la República. En ella se genera la información, con
tendencia a uniformarla y dar prioridad a la proveniente de la Ciudad de
18
México. En los estados se difunden más los acontecimientos de la capital
de la República que los ocurridos en ellos. Los políticos y administradores
para destacar localmente lo deben hacer en el ámbito federal.

III. La recentralización en el orden federal

El fortalecimiento del Estado federal, entendido fundamentalmente, como el

de los municipios, base de la organización territorial, política y administrativa
de los estados, en lugar del de éstos, es tema permanente del discurso po-
lítico. Al quedar el fortalecimiento en palabras, la capacidad política, eco-
nómica y administrativa de los municipios y de las entidades federativas es
inadecuada para cumplir bien con sus cometidos.
El gobierno y la administración federales tienen atribuciones expresas
y las entidades federativas genéricas o reservadas, como se ha reiterado. El
numeral 124 del Pacto Federal determina: “las facultades que no están ex-
presamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los estados”.
Esta norma ha sido inoperante. En la actualidad hay confusión en las com-
petencias de los tres ámbitos de gobierno, con las consiguientes instituciones
paralelas y la ausencia de responsabilidades, con impunidad y opacidad, la
transparencia si acaso se produce es gracias a las redes sociales ante el enojo
ciudadano por no aplicarse las sanciones a funcionarios que han violado las
disposiciones o los principios mínimos de conducta pública. La tendencia
hasta ahora ha sido incrementar las atribuciones de las autoridades fede-
rales al conferírseles las nuevas o por haber ido asumiendo éstas mediante
reforma constitucional, convenio, atracción o por vía de hecho, otras per-
tenecientes a estados y municipios. El resultado ha sido el aumento y com-
plejidad creciente del ámbito federal y la elevación de su ineficacia y costo.
Los rendimientos decrecientes de la centralización han llevado a los depo-
sitarios recientes del poder ejecutivo federal a considerar la conveniencia
de transferir atribuciones e instituciones federales a estados y municipios;
con esta medida se desea facilitar el ejercicio de las atribuciones y el fun-
cionamiento de las instituciones conservadas por el gobierno nacional. Im-
perativos económicos y técnicos conducen a proponer una redistribución
competencial para hacer realidad la opción fundamental federalista.
La descentralización política no es aún un movimiento reivindicador de
las entidades integrantes de la federación, cuyos gobiernos muchas veces eva-
den asumir mayores responsabilidades y delegan en el federal. Además, los
órganos federales pretenden conservar sobre los estados poderes de super-
visión, control, evaluación y hasta decisión, en tanto se niegan a transferir
recursos sin su vigilancia y sobre todo poder real de decisión política.
En la forma de Estado federal la descentralización política se realiza por
conducto de las entidades federativas. Sólo existe cuando tales instancias
territoriales tienen competencia legislativa, facultad normativa. De esta
manera coexisten un orden jurídico general vigente en todo el territorio
19
del país y órdenes jurídicos parciales, creados por autoridades diferentes a
las nacionales, como son los poderes de los estados, válidos en su respec-
tivo ámbito territorial. Ambos órdenes jurídicos, el nacional o federal y el
de los estados o local, están determinados por la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, así los dos son parciales. El único orden
jurídico total es el de la federación, es decir, el establecido por esta Norma
Fundamental para el ámbito federal y los órdenes estatales.
Hablar hasta nuestros días de descentralizar en sentido político es un reco-
nocimiento del incumplimiento de la forma de Estado Federal; no ha alcanza-
do aún la riqueza, el vigor y la trascendencia buscada por nuestros más lúcidos
pensadores desde 1823. El esfuerzo iniciado en esa época ha sido infructuoso
para que sean respetadas en todos los casos las atribuciones de las entidades
federativas; éstas han carecido de desenvolvimiento en su ámbito competencial
y en su capacidad política, administrativa, cultural y económica para satisfacer
las necesidades y exigencias en constante aumento de sus habitantes.
La centralización política en los órganos de carácter federal y dentro de
éstos en el ejecutivo ha sido uno de los principales obstáculos para la rea-
lización de esta opción fundamental. La existencia de dos órdenes ha sido
insuficiente. El ámbito federal se ha ampliado en detrimento del estatal. Por
ejemplo, si comparamos los presupuestos del porfiriato con los recientes, se
descubre una situación menos desfavorable para los estados y los municipios
en dicho periodo. En 1910 las rentas federales eran de ciento diez millones,
las de los estados de treinta y tres millones y de treinta y uno las de los muni-
cipios. Los municipios participaban con el 17.8 del total de los ingresos, los
estados con el 19 y el gobierno federal con el 63.2 por ciento.11 La participa-
ción de las entidades en los ingresos fue en 1982 del 8.3 por ciento y la de los
municipios sólo del uno por ciento, las autoridades federales dispusieron del
90.7. Para 1997 la de éstas fue del 91.7 por ciento, la de las estatales del 3.3,
la de las municipales de 1.9 y la de las del Distrito Federal del 3.0.12
Las participaciones de las entidades federativas y de los municipios en
los ingresos federales, fundamento de sus presupuestos, permiten un seve-
ro control sobre los primeros por el presidente de la República y la cámara
de diputados del congreso general. Los recursos federales transferidos a
las entidades federativas, su mayor fuente de ingresos, conduce a la pereza
recaudatoria de las entidades y los municipios y a la poca transparencia en
su ejercicio. “Las transferencias federales a los estados en 2008 representa-
ron 83.3 por ciento de sus ingresos, mientras que sus recursos tributarios y
no tributarios sólo fueron 4.9 y 6.8 por ciento respectivamente”.13 El gasto
11 Bulnes, Francisco, El verdadero Díaz y la Revolución, Eusebio Gómez de la Puente,
Editor, México, 1920, p. 41.
12 Ampudia Orozco, Víctor Javier e Infante Meléndez, Bernardo Octavio, "Desarrollo y
fortalecimiento institucional de los municipios hacia el siglo xxi", en Federalismo y Desa-
rrollo, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., México, abril-mayo-junio
de 2000, p. 100.
13 Franco, Fernando, "Estados prefieren el cheque de la Federación", Excélsior, México,
31 de mayo de 2010, p. Dinero: 8.
20
federalizado se integraba en 2010 por participaciones y aportaciones fe-
derales, previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica,
normal, tecnológica y de adultos o Ramo 23, convenios de descentraliza-
ción y de reasignación de recursos, y excedentes en los ingresos federales.
Estos ingresos han propiciado el decaimiento en el esfuerzo de las entida-
des federativas por incrementar sus recursos propios, ampliar la base de
sus contribuyentes y por transparentar y fiscalizar el gasto federalizado.
El 86% de los ingresos estatales en 2015 estuvo constituido por recursos
federales (32% de participaciones y 54% de aportaciones), mientras que
en 1989 fueron de 49.7%. Los ingresos propios sólo alcanzaron el 9.4% del
total, el resto fue 5% de financiamiento.
No obstante, se insiste en la existencia de un proceso descentralizador,
de un fortalecimiento de las entidades federativas y dentro de éstas de los
municipios. El respeto de la autonomía de las primeras y la libertad de los
segundos, asegurar sean centros de poder, es indispensable para una efectiva
transferencia de instituciones y atribuciones federales, acompañada de los
recursos necesarios para poder cumplir con las atribuciones y hacer funcio-
nar eficazmente tales instituciones.
Los órdenes de gobierno, por medio de sus respectivas administraciones,
deben realizar dos principios fundamentales: la libertad y la igualdad. Los
imperativos para conseguirlos son diferentes según las épocas e impiden de-
finir de una vez y para siempre los ámbitos competenciales federal y de los
estados. Los órganos federales tratan de alcanzar prioritariamente el valor
igualdad, asegurar el desarrollo armónico entre las entidades del país. Los
estados y la Ciudad de México, por su parte, deben lograr fundamentalmente
el valor libertad, es decir, promover y hacer respetar, sin interferencias ni
determinaciones federales, sus propias características, peculiaridades y as-
piraciones; por lo tanto, cuando se requiera mayor uniformidad en el país
las decisiones consecuentes se dejarán a las autoridades federales, además
de las tradicionales atribuciones denominadas de soberanía. Las autoridades
federales representan al Estado en el exterior, preservan el orden interno y en
la época actual, para alcanzar el valor igualdad, deben propiciar, mediante su
actuación el impostergable desenvolvimiento con equidad de las diferentes
partes integrantes de la federación.
La descentralización política no debe ser excusa para los egoísmos locales.
La transferencia del poder inconstitucional concentrado en el presidente de la
República a los gobernadores o al jefe de Gobierno de la Ciudad de México los
puede convertir en señores feudales y sustituir el dedazo presidencial por el
de los gobernadores para designar a sus sucesores, a los integrantes del poder
legislativo, del judicial, de los institutos electorales, de los órganos defensores
de los derechos humanos, a los titulares de los órganos superiores de auditoría y
a los miembros de los ayuntamientos. En 2010 los “gobernadores -de todos los
partidos, incluyendo al pan- no tienen límites políticos, más que los que ellos
mismos se impongan. Los factores de corrección y ajuste de excesos han des-
aparecido; por eso casos patentes de incapacidad, corrupción o abuso no son
21
sancionados, ni siquiera en las urnas”.14 “Hoy la centralización se ha conver-
tido en la solución a todas las deficiencias de los estados. Desde educación
hasta seguridad, pasando por el rescate económico después de haber sido
saqueados por sus propios gobernadores. Este esquema no se sostiene más,
por lo que es indispensable un nuevo modelo político e impositivo que obli-
gue a los gobernadores a cumplir con aquello para lo que fueron elegidos”.15
La forma de Estado federal no implica el disfrute exclusivo por las en-
tidades más desarrolladas de sus recursos, con quebranto de las otras, o el
permitir que una sola porción del territorio decidida por las demás.
El Estado Federal requiere la existencia de múltiples órganos con poder
propio, con él se pasa de la unidad a la pluralidad del poder público. Significa
la aparición de diferentes centros de poder en lugar de uno solo, como su-
cede en el unitario; por ello, fortalecerlo es vivificar a los centros de poder
constitutivos de la federación, los estados, y no a un centro único ubicado
normalmente, como en nuestro caso, en la capital de la República.
Mientras perdure la centralización política en la ciudad federal lo hará la
jurídica y la administrativa. La administración está obligada a ejercer sus fun-
ciones o prestar servicios en el lugar en que se demandan, consecuentemente
ante la ausencia de una auténtica descentralización, debe establecerse cerca de
los sitios más poblados y tendrá como sede de sus actividades a los mismos.

Recentralización Jurídica. Gracias al juicio de amparo, cualquier acto de

autoridad –federal, estatal o municipal– violatorio de los derechos humanos
o de los ámbitos competenciales, cuando las autoridades federales vulneren o
restrinjan la soberanía de los estados o éstos invadan la esfera de la autoridad
federal, son susceptibles de resolverse en la capital de la República. Por la in-
terpretación imperante sobre los derechos consagrados en los artículos 14 y 16
constitucionales, la justicia federal tiene la última palabra tratándose de la apli-
cación de leyes locales hecha por los tribunales de los estados; esto es una clara
desnaturalización del sistema federal. Si los estados son soberanos para legislar
en todo aquello no reservado a los órganos federales, es inaceptable que la
aplicación e interpretación de sus leyes sean tareas en última instancia de los
tribunales federales. Es contradictorio que los estados puedan darse leyes mas
no aplicarlas o interpretarlas sino como determine el poder judicial federal.
Para combatir el centralismo jurídico se han propuesto diferentes so-
luciones, como derogar la fórmula Otero. Por ello, la sentencia de amparo
sólo tiene efecto para las partes, no puede hacerse una declaración general
respecto de la ley o acto que la motivó. Estos efectos relativos se harían
generales cuando la jurisprudencia del poder judicial federal declara in-
constitucional determinada ley o acto administrativo; la declaración bene-
ficiaría a todos. Así ocurre tratándose de las controversias constitucionales
previstas por el artículo 105 constitucional; en ellas si la resolución de la
14 Robles de la Rosa, Leticia, “El pan usufructúa el pasado priista”, Excélsior, México, 1
de julio de 2010, p. Nacional: 4.
15 Shabot, Ezra, "Gobernadores", Excélsior, México, 24 de noviembre de 2015, p. Primera: 14.

22
Suprema Corte de Justicia de la Nación se aprueba por “mayoría de por lo
menos ocho votos, tendrá efectos generales”; en los demás casos sólo tendrá
efectos respecto de las partes en la controversia.
La ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 7 de abril
de 2013 en el Diario Oficial de la Federación, en el Capítulo VI del Título
IV, incluye la declaratoria general de inconstitucionalidad. Por ella, dispone
su numeral 231, “cuando las salas o el pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en los juicios de amparo indirecto en revisión, resuelvan la
inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecu-
tiva, en una o distintas sesiones, el presidente de la sala respectiva o de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora
de la norma”, con excepción de la materia tributaria.
“Cuando el pleno o las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción, en los juicios de amparo indirecto en revisión, establezcan jurispru-
dencia por reiteración, en la cual se determine la inconstitucionalidad de
la misma norma general, se procederá a la notificación a que se refiere el
tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
“Una vez que se hubiere notificado al órgano emisor de la norma y trans-
currido el plazo de 80 días naturales sin que se modifique o derogue la norma
declarada inconstitucional, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na-
ción emitirá la declaratoria general de inconstitucionalidad correspondiente
siempre que hubiera sido aprobada por mayoría de cuando menos ocho votos.
“Cuando el órgano emisor de la norma sea el órgano legislativo federal
o local, el plazo referido en el párrafo anterior se computará dentro de los
días útiles de los periodos ordinarios de sesiones determinados en la Cons-
titución Federal, en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, o en la
Constitución Local, según corresponda”, conforme a lo preceptuado por el
artículo 232 de la Ley en cita.
“Los plenos de circuito, determina el dispositivo 233 de la misma Ley de Am-
paro, conforme a los acuerdos generales que emita la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, podrán solicitar a ésta, por mayoría de sus integrantes, que inicie
el procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad cuando dentro
de su circuito se haya emitido jurisprudencia derivada de amparos indirectos
en revisión en la que se declare la inconstitucionalidad de una norma general”.
“La declaratoria, ordena el artículo 234, en ningún caso podrá modifi-
car el sentido de la jurisprudencia que le da origen, será obligatoria, tendrá
efectos generales y establecerá: I. La fecha a partir de la cual surtirá sus
efectos, y II. Los alcances y las condiciones de la declaratoria de inconstitu-
cionalidad. Los efectos de estas declaratorias no serán retroactivos salvo en
materia penal, en términos del párrafo primero del artículo 14 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
En el artículo 235 ordena que la “declaratoria general de inconstitucio-
nalidad se remitirá al Diario Oficial de la Federación y al órgano oficial en
23
el que se hubiere publicado la norma declarada inconstitucional para su
publicación dentro del plazo de siete días hábiles”.
Otras proposiciones pretenden suprimir la intervención de la misma
Corte Suprema en materia de control de la legalidad y dejarla exclusiva-
mente como tribunal de constitucionalidad. Las reformas han favorecido
esta medida; seguirá el poder judicial federal ejerciendo el control de lega-
lidad, pero lo hará por conducto de tribunales establecidos en las entida-
des, sin obligar al quejoso a desplazarse a la capital de la República y sin
que necesariamente intervenga la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
sin embargo, permanece a cargo de órganos del poder judicial federal la
decisión en última instancia sobre la aplicación e interpretación de la nor-
mativa y de los actos estatales y municipales.
Entre los factores jurídicos centralizadores está la tendencia a uniformar el
derecho y la promulgación de leyes generales que dejan de hecho una mera fa-
cultad reglamentaria para las legislaturas de los estados, mismas que aprueban
automáticamente las reformas a la Constitución Política de los Estados Uni-
dos Mexicanos aunque restrinjan su ámbito competencial, así ha ocurrido,
por ejemplo, en las materias educativa, científica, tecnológica, abasto, registro
civil, cultural, fiscal, de asentamientos humanos, estadística, protección al am-
biente y preservación del equilibrio ecológico, protección civil, deporte, turis-
mo, pesca y acuacultura, cooperativas, datos personales o laboral. En la penal
“las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero
común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales”, de conformidad
con el artículo 73, fracción xxi de nuestra Carta Magna. El organismo autó-
nomo garante del acceso a la información pública federal, de oficio o a peti-
ción fundada del organismo garante equivalente de las entidades federativas,
podrá conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia
así lo ameriten (art. 6º., apartado A, fracción viii, párrafo quinto).
En años recientes se ha postulado el mando único policial. La unificación
legislativa, como el Código Nacional de Procedimientos Penales,16 la Ley de
Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, el Re-
glamento del Registro Público Único de Financiamientos y Obligaciones de
Entidades Federativas y Municipios, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley
General de Contabilidad Gubernamental o el acuerdo por el que se emiten
los Lineamientos de la Metodología para el Cálculo del Menor Costo Finan-
ciero y de los Procesos Competitivos de los Financiamientos y Obligaciones
a (sic) contratar por parte de las Entidades Federativas, los Municipios y sus
Entes Públicos, del secretario de Hacienda y Crédito Público, son muestra de
la recentralización, al igual que los convenios celebrados con las entidades
federativas, la composición desigual de la cámara de senadores, constitucio-
nalmente la de los estados, las reformas a la fracción XXIX del artículo 73, la
última es la X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

16 Secretaría de Gobernación, Código Nacional de Procedimientos Penales, Diario Oficial

de la Federación, México, 5 de marzo de 2014, segunda sección.
24
 También jurídicamente y por voluntad de los particulares se propicia la
concentración en la capital de la República. Verbigracia, es común una cláu-
sula en los contratos para declinar la jurisdicción de los tribunales locales y
establecer que toda controversia suscitada con motivo de los mismos será
resuelta por los tribunales en la Ciudad de México.

Recentralización política. Durante el periodo de hegemonía del Parti-

do Nacional Revolucionario, del Partido de la Revolución Mexicana y del
Partido Revolucionario Institucional, Emilio Portes Gil puso de manifiesto
que en lo político “hasta el año de 1946,... (se) realizó una intensa labor
democrática y social. La designación de candidatos a todos los puestos de
elección se hacía en plebiscito, a cuyo acto concurrían grandes masas de
ciudadanos a ejercer sus derechos de sufragio. Después de este año fueron
los líderes quienes designaban a los candidatos, en la generalidad de los
casos, sin consultar a los gremios. Posteriormente, ya ni siquiera los líderes
han tenido esa función, que pasó a un grupo indeterminado de la capital de
la República, que ve a los estados como menores de edad y desde ahí se de-
signaban gobernadores, presidentes municipales, diputados y a veces hasta
regidores. Como es natural suponer, este procedimiento se vino degeneran-
do cada vez en mayor escala y el resultado ha sido lamentable, ya que algu-
nos de los estados de la Federación han tenido que soportar gobernadores
impopulares e irresponsables, que ni siquiera conocen bien el Estado que
gobiernan”.17 En ocasiones a los candidatos la gira electoral les sirvió para
conocer la entidad federativa y para que los conocieran los ciudadanos.
Esto ha ocurrido no obstante que, agrega Portes Gil, “en provincia exis-
ten multitud de buenos ciudadanos, con fuerte arraigo en la opinión de los
pueblos, capaces y honrados, que pueden desempeñar con eficacia y digni-
dad funciones públicas y sin duda mucho mejor que los ilustres desconoci-
dos que a veces se mandan de la capital de la República”.18
Cárdenas incluyó entre las facultades del presidente de la República la
designación de gobernadores al comentar que Norberto Aguirre Palancares
le “trasmitió el encargo del C. Presidente Díaz Ordaz, que se sentía preo-
cupado por si (Cárdenas) le habría dado un sentido diferente a su plática
sobre el caso electoral de Michoacán”. Cárdenas contestó al ingeniero Agui-
rre Palancares que “comunicara al C. Presidente le agradecía su fineza y que
no debía guardar preocupación alguna... si la solución fue diferente, él tiene
la responsabilidad del país y a él corresponde resolver los problemas de su
competencia en la forma que lo estime más conveniente”.19
El presidente de la República enviaba gobernadores, decidía quien triun-
faba en las elecciones y quien permanecía en el cargo. Como a los secretarios
17 Emilio Portes Gil, La crisis política de la Revolución y la próxima elección presidencial,
México, Ediciones Botas, 1957, p. 59.
18 Ibidem, p. 122.
19 Cárdenas, Lázaro, Obras. 1 - Apuntes 1967-1970, t. IV., Universidad Nacional Autó-
noma de México, 1974, p. 84.
25
del despacho, nombraba y removía libremente a los titulares del poder eje-
cutivo de los estados, pero sin tener atribución constitucional. Infortuna-
damente ha habido gobernantes de los estados que consideran más impor-
tante que la gubernatura cualquiera designación en el ámbito federal.
En el sexenio en que se depositó el ejercicio del supremo poder ejecutivo de
la Unión en Carlos Salinas de Gortari fueron ascendidos a cargos federales los
gobernadores de Veracruz y de Chiapas (Secretaría de Gobernación), Jalis-
co (Procuraduría General de la República), Michoacán (Caminos y Puentes
Federales de Ingresos y Servicios Conexos), Baja California (representante
de Nacional Financiera en Washington), Estado de México (asesor presi-
dencial), Tabasco (Comisión Nacional de Fomento Pecuario), Zacatecas
(Presidencia del PRI), Tlaxcala (Secretaría General del mismo partido). En
la denominada, con ironía, segunda vuelta electoral, una característica de la
modernización, fueron eliminados el gobernador electo de Guanajuato y los
recién estrenados gobernadores de San Luis Potosí (pasó al consulado en los
Ángeles) y de Michoacán. El gobernador, por licencia de hecho renuncia, y la
gobernadora, por renuncia convertida en licencia, de Yucatán, el gobernador
interino de San Luis Potosí, por renuncia, y los gobernadores de Jalisco y Mi-
choacán, al igual que el interino de Chiapas, por licencia, fueron sustituidos.
Durante el periodo presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de León deja-
ron de ser gobernadores, por licencia, los del Estado de México (secretario de
Gobernación), Guerrero (¡licencia definitiva!), Nuevo León, Hidalgo (subse-
cretario de Seguridad Pública en Gobernación), dos en Chiapas y en Morelos.
En el sexenio 2000-2006, el gobernador de Nuevo León fue nombrado
titular de la secretaría de Economía y el de Aguascalientes subsecretario en
la de Gobernación.
En el actual periodo de gobierno 2012-2018 José Eduardo Calzada Rovi-
rosa solicitó licencia para dejar el gobierno de Querétaro y asumir el cargo de
secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
Los gobernadores de Michoacán y de Veracruz solicitaron licencia para atender
su salud el primero y el segundo para enfrentar las acusaciones en su contra.
Además de su designación y permanencia también del apoyo presiden-
cial han dependido las posibilidades de actuación de los gobernadores. En
la práctica son servidores del jefe de las instituciones nacionales al estar su-
peditados a las participaciones federales. La percepción de este fenómeno
centralizador condujo a la reforma de la Constitución de Yucatán para que
la designación de su gobernador cuente con el presidente de la República
por seis años. La de Chiapas se modificó con idéntico propósito en 1988,
reforma derogada con motivo de los acontecimientos de 1994. En igual
sentido se manifestó el gobernador interino de Guanajuato, producto de la
concertacesión, y propuso designar, en lugar de un gobernador sustituto, a
uno por seis años. Tal propuesta es ya norma constitucional guanajuatense.
Las atribuciones jurídicas del presidente de la República y sobre todo las
de hecho facilitan el control político y la subordinación económica de los
estados. Entre otras, la ya citada facultad de nombramiento que le permite
26
invitar a gobernadores o funcionarios estatales, cuyo sueño más caro es ser
llamados por el señor presidente y ser promovidos al ámbito federal.
Las elecciones estatales y la organización de las mismas eran calificadas
y aun determinadas por el Tribunal Federal Electoral. El carácter nacional
de los partidos políticos acentúa la centralización política. Este fenómeno es
antiguo y fue observado por el doctor Mora: “Los escoceses y yorquinos...
anularon la federación por la violencia que hicieron a los estados y la ne-
cesidad imperiosa en que los pusieron de reconocerlos por centro único y
exclusivo de la actividad política”.20
Recientemente se ha establecido el Instituto Nacional Electoral con mayo-
res atribuciones sobre los estados que el anterior Instituto Federal Electoral.
Invocándose la ausencia de transparencia se justificó la centralización de las
decisiones electorales. Por la misma razón se quiere prohibir a los estados
endeudarse sin el permiso del gobierno federal. El problema no se resuelve
con más facultades a los órganos federales, sino con medidas que impidan
el mal manejo de los recursos públicos por todos los órdenes.

La recentralización administrativa. El presidente de la República mediante la

facultad de celebrar convenios de coordinación (debieran ser de colaboración)
con las entidades federativas puede determinar los programas, la organización
y el funcionamiento de las administraciones estatales y municipales, así como
restringir las atribuciones de ambas. Por ejemplo, Guanajuato ha celebrado 675
instrumentos de esta naturaleza del 11 enero de1992 al 19 de diciembre de 2016.
Ante la inseguridad en permanente aumento y el crecimiento del crimen
organizado el titular del poder ejecutivo federal dispone de las fuerzas arma-
das nacionales distribuidas en todo el territorio de los estados, cuyo papel
puede llevar a considerar a los jefes de las zonas militares como vicegober-
nadores, cogobernadores o gobernadores de hecho, de su actuación depende
mantener la seguridad interior y la paz pública al haber desaparecido, no
obstante estar prevista en la Constitución General, la guardia nacional.
Al establecer el presidente de la República unidades desconcentradas de
las instituciones federales en los estados, cuya capacidad de acción, en múl-
tiples casos es mayor que la de las administraciones de éstos, las convierte en
las impulsoras o entorpecedoras de su desenvolvimiento. Como resultado el
titular del poder ejecutivo federal se ha convertido en la instancia suprema,
muchas veces única, para resolver los problemas de las entidades federativas.
Combatir tales manifestaciones capitalistas y deformadoras del régimen
presidencial, devenido en presidencialista, implica acatar y perfeccionar la
forma de Estado federal, es decir, la descentralización política establecida
por nuestra Constitución. Las entidades, constitutivas de la federación, de-
ben darse su propio orden jurídico y sus ciudadanos elegir sin interferen-
cias federales a sus gobernantes para que respondan a sus requerimientos,

20 Mora, José María Luis, “Revista Política de las diversas administraciones que la República Mexi-
cana ha tenido hasta 1837”, en Obras Sueltas, 2a. ed., Editorial Porrúa, S.A., México, 1963, p. 7.
27
necesidades, expectativas y aspiraciones. Pero para hacerlo plenamente
necesitan competencias, recursos, personal capacitado y voluntad política
de autoridades y habitantes. El perfeccionamiento requerido no sólo es de
naturaleza política; sin embargo, sin descentralización política no hay fede-
ración y será precaria o meramente engañosa la de otra índole. En muchí-
simos casos el habitante del país debe trasladarse a la capital de la República
para ejercer o defender sus derechos, cumplir sus obligaciones u obtener un
servicio público o de los particulares, en tanto múltiples empresas privadas
igualmente tienen su sede en la Ciudad de México. Verbigracia más de la
mitad de los emprendedores del país vive en ella (2015). El Consejo Di-
rectivo Nacional “La Escuela al Centro” vigila que las autoridades estatales
cumplan las directivas del gobierno federal a partir de 2016.
La descentralización ha sido, es y será seguramente un tema controvertido.
Su concepto, alcance, contenido, ventajas e inconvenientes, estudiados desde an-
tiguo, continuarán siendo debatidos. En el ámbito de la administración perdu-
ran las confusiones entre otras causas, por ignorarse el punto de vista político.
Descentralizar o centralizar es una de las decisiones políticas fundamen-
tales y, como todas las de esta naturaleza, se justifica en tanto contribuya a la
realización del proyecto de sociedad definido por la nación. Consecuente-
mente, la descentralización adquiere su pleno sentido en combinación con
las restantes decisiones políticas constitutivas del país.
En México la descentralización política, como se ha reiterado, encuentra
su origen en la forma de Estado consagrado en el texto constitucional: la fe-
deral. Con ella se pretende distribuir el poder en varios centros de decisión,
respetar las singularidades regionales y contribuir al desarrollo armónico
nacional. No obstante, el resultado ha sido la concentración del desarrollo
nacional en pocas regiones del país. “Los datos disponibles indican que el
Distrito Federal registra en la actualidad un índice de desarrollo similar al de
las naciones que ocupan las posiciones 21 y 22 en la clasificación mundial, en
tanto que Chiapas y Oaxaca tienen un índice semejante al de los países que
se encuentran en los lugares 101 y 102”. Tres centros absorben la mayoría
de las actividades de toda índole: en primer lugar la capital de la República,
seguido por Guadalajara y Monterrey, con sus respectivas áreas conurba-
das.21 En ellos, según datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática radica el 25.5% de los habitantes del país y se genera el 47.8% del
producto interno bruto nacional, en consecuencia, crece la administración
en los mismos para dar respuesta a la concentración de la población y de las
actividades económicas, políticas, culturales, recreativas y jurídicas.
La centralización en la capital de la República produce rendimientos decre-
cientes en perjuicio de la nación al coadyuvar a la ineficiencia política, económi-
ca, jurídica y administrativa, a la desigualdad social y regional, con grave daño

21 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006,

Diario Oficial de la Federación, Secretaría de Gobernación, México, 30 de mayo de 2001,
segunda sección.
28
para la Ciudad de México y las demás entidades federativas, con menoscabo
de la calidad de la vida de los habitantes del país. Para paliarla se ha invocado,
más que la política, la descentralización y la desconcentración administrativas.

IV. Perspectivas

La competencia genérica corresponde a los estados miembros y la expresa a

los órganos federales (artículo 124 constitucional). La competencia genérica
de los estados está limitada por las facultades expresamente concedidas por
la Constitución a los funcionarios federales, por las prohibiciones absolutas
contenidas en el artículo 117 de la misma Norma Suprema y por las relativas
de su precepto 118, en tanto los estados pueden ejercerlas mediante consen-
timiento del Congreso de la Unión.
Las competencias, tanto de los órganos federales como de los estatales,
son legislativas, administrativas y judiciales. Existen materias mixtas que
ponen en juego ambas competencias, federal y estatal, y aun la municipal,
tal es el caso de la seguridad pública. En algunos casos la ley federal esta-
blece las disposiciones fundamentales y las normas de aplicación corres-
ponden a las entidades federativas, tal ocurre, por ejemplo, tratándose de
la función social educativa, de los asentamientos humanos y de la guardia
nacional de los estados. En otros existe participación de los estados, como
en materia agraria, y de éstos y los municipios, verbigracia tratándose de
culto religioso y disciplina externa. En algunos más prestan los estados
servicios administrativos a las autoridades federales, como sucede en ma-
teria de capacitación y adiestramiento de los trabajadores y de seguridad e
higiene en los centros de trabajo cuando se trata de ramas o actividades de
jurisdicción local.
En suma, los estados, al lado de sus facultades reservadas, exclusivas, de-
ben ejecutar leyes federales, participar en el ejercicio de atribuciones federa-
les, actuar a nombre de las autoridades federales o como auxiliares de éstas.
Es preciso, en consecuencia, a partir del principio constitucional que
atribuye competencia expresa a las autoridades federales y genérica a los es-
tados, replantear el sistema competencial actual, a la luz de las necesidades
presentes, como parte de la descentralización política, en el entendido que
la distribución y la redistribución de competencias entre los gobiernos y sus
administraciones es un proceso permanente. Es imposible determinar de
una vez y para siempre los ámbitos de competencia del gobierno federal, el
de los estados y el de los municipios; de ahí la solución constitucional que
hace de la competencia estatal la regla y de la federal la excepción.
Por tanto, podría ensayarse la elaboración de algunos criterios, a par-
tir del sistema constitucional, para determinar las atribuciones que deben
permanecer en la administración federal, entre otras, estarían: a) las re-
lativas a la salvaguardia de la soberanía de la nación y la representación
de la misma; b) las vinculadas al desarrollo nacional, a la dirección de la
economía y a la eliminación de desequilibrios entre regiones (verbigracia;
29
planeación, comercio exterior, banca, crédito, moneda); c) las destinadas a
la realización de obras de gran magnitud para incrementar la infraestructu-
ra del desarrollo; d) las que permitan la prestación de servicios comunes a
toda la República o se refieran a bienes de interés nacional; e) las referidas
a energéticos y las normativas para la explotación mediante concesión de
recursos nacionales; f) las que comprendan a dos o más entidades federa-
tivas sin que sea posible separarlas o asociar a éstas; g) las que regulan los
medios de comunicación masiva; h) las que satisfagan necesidades de la
propia administración federal.
En consecuencia, la administración federal puede descentralizarse po-
líticamente al transferir competencias, instituciones o recursos a estados
y municipios e incrementar la participación de los mismos en decisiones
federales que les atañen, mediante:

A. La atribución de funciones a las entidades federativas que legalmente

corresponden a la administración federal o que ésta ha ido asumiendo,
verbigracia parques nacionales, zonas áridas, bibliotecas, patrimonio
cultural, regulación de la tenencia de la tierra, cultura física y deporte,
construcción de escuelas.
B. Leyes generales y federales cuya aplicación quede a cargo de los esta-
dos o de los municipios.
C. La institucionalización de la participación de los estados y municipios
en el sistema nacional de planeación democrática y la de los munici-
pios en la estatal, al igual que en los programas federales a realizarse
en ellos, tanto en su elaboración como en su ejecución y evaluación.
D. La cesión total o parcial de organismos descentralizados, empresas
de participación estatal o fideicomisos públicos, con vocación local, a
estados y municipios, por ejemplo, los forestales, los turísticos, los mi-
neros, los de fomento, los centros de investigación y los de integración
juvenil, lo que coadyuvaría a su eficaz desempeño.
E. La incorporación de estados y municipios como accionistas o miembros
de los órganos directivos de las personas morales públicas federales que
actúan en su territorio.
F. La transmisión a estados y municipios de acciones, en poder del gobierno
federal, de empresas privadas que operan o se encuentran domiciliadas
en su territorio.
G. El establecimiento de obligaciones para los estados en la Constitución.
H. La definición legal de las atribuciones que de hecho asumen las au-
toridades federales, tales como las relativas a la cultura, recreación o
aspectos agropecuarios.
I. La redistribución de las facultades fiscales, de la función social educa-
tiva y la de la salud.
J. La transferencia, en todo caso, de los recursos que para ellas dispone la
administración federal y de las fuentes de ingreso que garanticen su
cumplimiento en el futuro.
30
 K. Fundamentalmente, la eliminación de todas las tendencias centraliza-
doras, pues mientras perduren, el federalismo, la descentralización de
la vida nacional y la sociedad igualitaria, serán en la mayoría de sus
manifestaciones meras expectativas sin posibilidad de realización.

En suma, para ampliar el ámbito competencial de estados y municipios,

transfiriéndoles atribuciones e instituciones federales con vocación local y
los recursos de toda índole que para ellas dispone la administración nacio-
nal, se necesita:

1. Revisar permanentemente las normas para determinar los ámbitos

competenciales federal, estatales y municipales acordes con los requeri-
mientos sucesivos que el país presente.

2, Analizar cada una de las atribuciones de la administración federal y

determinar la conveniencia de que sean cumplidas por las administraciones
estatales o por las municipales.
3. Cada atribución o institución transferida implica la de los recursos
materiales y el personal respectivo o aumentar proporcionalmente las par-
ticipaciones en ingresos federales de estados y municipios.
4. Incrementar la capacidad administrativa e fiscal de las entidades fede-
rativas y municipios para garantizar su eficaz desempeño.
5. Elaborar un programa de transferencia por sectores de actividad con
la colaboración de las autoridades de estados y municipios, así como la de
sus habitantes, mediante la consulta popular, particularmente respecto a
educación, cultura, centros históricos, recreación, turismo, salud, agricul-
tura y ganadería, conservación del ambiente y de los recursos naturales,
vivienda, abasto, industria y protección al consumidor.
6. Combatir la impunidad en todos los órdenes para que renazca la con-
fianza de los habitantes del país en sus instituciones. Con ejercicio del poder
en beneficio de todos como exige la Constitución. Nada más, ni nada menos.

Bibliografía

Ampudia Orozco, Víctor Javier e Infante Meléndez, Bernardo Octavio,

"Desarrollo y fortalecimiento institucional de los municipios hacia el siglo
XXI", en Federalismo y Desarrollo, Banco Nacional de Obras y Servicios
Públicos, S.N.C., México, abril-mayo-junio de 2000, p. 100.
Bulnes, Francisco, El verdadero Díaz y la Revolución, Eusebio Gómez de
la Puente, Editor, México, 1920, p. 41.
Cárdenas, Lázaro, Obras. 1 - Apuntes 1967-1970, t. IV., Universidad Na-
cional Autónoma de México, 1974, p. 84.

31
 Escurdia, Mario, La Prioridad es el Hombre. Análisis de la Ideología de
Miguel de la Madrid, s.e., México, 1982, p.101.
Florescano, Enrique y Eissa, Francisco, Atlas Histórico de México, Agui-
lar, México, 2008, p. 108.
Fox Quesada, Vicente, "Mensaje de Vicente Fox en el Congreso", El Heral-
do de México, México, 2 de diciembre de 2000, p. 8-A.
Franco, Fernando, "Estados prefieren el cheque de la Federación", Excél-
sior, México, 31 de mayo de 2010, p. Dinero: 8.
Hernández Jaimes, Jesús, “La primera independencia de Texas. Gutié-
rrez de Lara y su experimento republicano, 1811-1813”, en BiCentenaio, el
ayer y hoy de México, volumen 5, número 20, México, 2013.
Mora, José María Luis, “Revista Política de las diversas administraciones
que la República Mexicana ha tenido hasta 1837”, en Obras Sueltas, 2a. ed.,
Editorial Porrúa, S.A., México, 1963, p. 7.
Portes Gil, Emilio, La Crisis Política de la Revolución y la Próxima Elec-
ción Presidencial, Ediciones Botas, México, 1957, p. 59.
Robles de la Rosa, Leticia, “El PAN usufructúa el pasado priista”, Excél-
sior, México, 1 de julio de 2010, p. Nacional: 4.
Salinas de Gortari, Carlos, Cuarto Informe de Gobierno, Diario Oficial
de la Federación, México, 2 de diciembre de 1992, p. 42.
Secretaría de Gobernación, Código Nacional de Procedimientos Penales,
Diario Oficial de la Federación, México, 5 de marzo de 2014, segunda sección.
Secretaría de Gobernación, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Dia-
rio Oficial de la Federación, México, 31 de mayo de 1007.
Secretaría de Gobernación, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, Dia-
rio Oficial de la Federación, México, 20 de mayo de 2013.
Shabot, Ezra, Gobernadores, Excélsior, México, 24 de noviembre de
2015, p. Primera: 14.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, Diario Oficial de la Federación, Secretaría de Gobernación, Mé-
xico, 30 de mayo de 2001, segunda sección.
Sodi, Demetrio, Progreso realizado en la República desde la Independen-
cia hasta nuestros días en la Legislación Federal, Tip. de la viuda de F. Díaz
de León, Sucs., México, 1910, p. 8
Vázquez, Josefina Zoraida, “México, la ilustración y el liberalismo: 1760-
1850”, en Fonseca, Marisela (coordinación de la publicación), El primer li-
beralismo mexicano: 1808-1855, Instituto Nacional de Antropología e His-
toria, Miguel Ángel Porrúa, librero-editor, México, 1995, p. 29.
Zedillo Ponce de León, Ernesto, "Mensaje de Toma de Posesión", El Go-
bierno Mexicano, núm. 1, Presidencia de la República, México, 1999, p. 28.

32
 La descentralización y el equilibrio de las relaciones
intergubernamentales en el federalismo brasileño
Eduardo José Grin
Martina Bergues
Fernando Luiz Abrucio

Introducción
El tema del equilibrio federativo proyectado por la descentralización políti-
ca, fiscal y administrativa es, todavía, una cuestión abierta en Brasil. Histó-
ricamente, las relaciones intergubernamentales en el federalismo brasileño
estuvieron marcadas por la dificultad de encontrar un equilibrio entre au-
tonomía e interdependencia, a veces centralizando el poder en la Unión, a
veces ampliando la autonomía de los gobiernos sub-nacionales.
La trayectoria reciente del federalismo brasileño no escapa de esos ras-
gos históricos. Por un lado, la Constitución de 1988 (CF 88) desencadenó
un amplio proceso de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos
locales. Por otro lado, hubo un intenso proceso de competición horizontal
y vertical que hizo que los primeros años después de la promulgación de la
Carta Constitucional fueran marcados por relaciones poco cooperativas entre
los entes, dificultando el alcance de un equilibrio federativo más sostenible.
Tomando como premisa la teoría secuencial de Tulia Falletti (2010), este
capítulo tiene como objetivo mostrar las razones de las dificultades en esta-
blecer un equilibrio en las relaciones intergubernamentales, desdoblando el
proceso de descentralización en sus dimensiones política, fiscal y adminis-
trativa. El argumento que será discutido es que el caso brasileño no permite
un abordaje simplificador del proceso descentralizador, considerando úni-
camente la variable territorial en su dimensión vertical representada por el
repase de atribuciones del gobierno central. Además de eso, es necesario con-
siderar los diferentes ritmos y caminos que hubo en las dimensiones fiscales,
administrativas y políticas, pues ésas no obedecieron a una misma lógica.
Con este fin, además de esta introducción, el capítulo se divide en cuatro
secciones. En la primera se contextualiza la forma como la federación brasi-
leña ha organizado la relación entre los gobiernos federal y sub-nacionales
y se muestra la teoría secuencial de la descentralización. Las siguientes sec-
ciones analizan las dimensiones de la descentralización por separado y en
la secuencia en que sucedieron en el caso de Brasil. Por lo tanto, la segunda
sección se ocupa de la dimensión política del proceso de descentralización;
la tercera analiza la dimensión fiscal; y, por último, la cuarta presenta la
descentralización administrativa.
33
El proceso de descentralización y las relaciones intergubernamentales
en el federalismo brasileño
Es común en la literatura brasileña la metáfora de la trayectoria del federa-
lismo como un péndulo que oscila entre centralización y descentralización.
Esa es una alusión a la tendencia histórica de alternancia entre momentos
en que las entidades sub-nacionales se fortalecen vis-à-vis a la Unión y mo-
mentos en que la Unión busca concentrar más poderes. El periodo militar
(1964-1985) puede ser identificado como un modelo centralizado que for-
taleció la Unión en el ámbito intergubernamental (Abrucio y Sano, 2011).
Sin embargo, los primeros momentos de la revalorización de las relacio-
nes federales –reforzada en la democratización y con la CF 88– comenzaron
a ser establecidos aún en el régimen militar (Sallum Junior, 1996). Por lo
tanto, con respecto a la (re)configuración de las relaciones intergubernamen-
tales, el retorno a la democracia tras el fin del régimen militar marcó una
nueva era para el federalismo en Brasil (Losada, 2008). Este capítulo se centra
en el proceso de descentralización que se siguió al fin del régimen militar,
o en las palabras de Falletti (2010), en la descentralización post-desarrollista.
Desafiando la idea de que la descentralización siempre aumenta el poder
de los gobiernos sub-nacionales, Falletti (2010) propone una teoría secuen-
cial en la cual los efectos del proceso de descentralización en el equilibrio
de poder intergubernamental dependen de la secuencia temporal de los di-
ferentes tipos de descentralización. Al identificar tres tipos (y momentos)
de reformas descentralizadoras (administrativa, fiscal y política), la tesis
central de la autora es que el tipo de reforma que origina el proceso genera
limitaciones y oportunidades para los actores políticos que participan en las
rondas de reformas siguientes.
La secuencia del caso brasileño puede ser identificada como: una des-
centralización política previamente realizada, luego una descentralización
fiscal y, finalmente, una descentralización administrativa. Para Falletti
(2010), Brasil se puede enmarcar en el patrón de predominio sub-nacional
(subnational dominance path), ya que el proceso de descentralización llevó
a un alto grado de autonomía de los gobernadores y alcaldes.
El mecanismo explicativo utilizado por la autora es que el orden secuen-
cial de los diferentes tipos de descentralización importa, ya que afecta el po-
der de negociación de las entidades territoriales en las próximas rondas de
negociaciones. Por lo tanto, dependiendo del interés territorial (nacional o
sub-nacional) que prevalece, el tipo de reforma de descentralización adop-
tada tendrá características diferentes. En este sentido, si la descentralización
política es la primera, como en el caso de Brasil, la autonomía política que
los gobiernos sub-nacionales reciben en esta primera ronda de reformas les
atribuye mayor poder en las próximas rondas de negociaciones, haciendo
que su interés prevalezca sobre el del gobierno federal. En este argumento,
animada por una presión de los gobiernos sub-nacionales, la descentraliza-
ción fiscal será la próxima. Finalmente, ocurrirá la descentralización admi-
nistrativa (Falletti, 2010).
34
 Con base en los intereses territoriales, la teoría de Falletti establece que la
descentralización administrativa está motivada generalmente por el interés de
la Unión de pasar cargas y tareas a las entidades sub-nacionales. Sin embargo,
en Brasil, la descentralización administrativa fue defendida, también, por una
coalición sub-nacional a favor del proceso (Falletti, 2010), configurando
una especificidad en comparación con otros casos latinoamericanos. En ma-
teria de salud, por ejemplo, el movimiento sanitarista, junto con gobernadores
y alcaldes interesados, defendió e influenció la descentralización adminis-
trativa. Tras ese proceso estaba la idea de que con la proximidad del servicio
público de la gente en el nivel local existiría más eficiencia y reducción de
costos. Además, el acercamiento del poder público de las demandas locales
sería encaminado con más control social y democracia.
Con base en las dimensiones del proceso de descentralización, así como
en su secuencia, las siguientes secciones tratan de mostrar cómo ocurrió
cada reforma de descentralización en Brasil y de qué forma afectaron al
equilibrio federativo.

La dimensión política del proceso de descentralización

Por descentralización política Falletti (2010) entiende el conjunto de reformas
e iniciativas destinadas a devolver la autoridad política de los actores sub-na-
cionales y construir espacios para la representación de la política sub-nacional.
Vale la pena recordar que el régimen militar en Brasil había vaciado la
autonomía política local y estadual, especialmente mediante la eliminación de
la participación popular directa en las elecciones de los gobernadores y de los
alcaldes de las mayores ciudades como las capitales y otras tipificadas como de
seguridad nacional a partir de 1966 (Sallum Junior, 1996). Además, la Unión
imponía condiciones a los estados y municipios para transferirles los recur-
sos, lo que limitaba aún más la autonomía de las autoridades sub-nacionales.
Las primeras señales de la revalorización de las relaciones federales se
hicieron notar a partir del gobierno de Geisel en 1974, cuando los estrate-
gas de la liberalización del régimen militar identificaron que los goberna-
dores podrían ser actores claves en la institucionalización y liberalización
del régimen (Sallum Junior, 1996). En el proceso de reconfiguración del
equilibrio de poder entre las entidades federativas, en favor de los estados
(provincias), las victorias electorales de la oposición al régimen en 1974
fueron un primer paso decisivo.
Sin embargo, el punto de inflexión fundamental en la reforma política
de la descentralización se puede identificar con la aprobación de la Enmien-
da Constitucional Nº 15, de 1980, que reintrodujo las elecciones directas
para gobernadores (Falletti, 2010; Kugelmas y Sola, 1999). De hecho, son
las primeras elecciones directas para gobernador en 1982 y para alcaldes
de capital en 1985 que consolidan la autonomía política de los gobiernos
sub-nacionales. Como identifica Sallum (1996), los gobernadores que pu-
dieron legitimar su poder gracias al voto popular contaron con importantes
recursos políticos vis-à-vis el gobierno federal.
35
 La posterior articulación de gobernadores en favor de la moción de las
Diretas Já en 1983/1984 muestra, también, que el poder estadual había vuelto
a jugar un papel clave en la transición democrática (Abrucio y Costa, 1998).
En este sentido, el papel de los gobernadores se tradujo en una importante
influencia de los intereses sub-nacionales en la Asamblea Constituyente de
1987-1988 (Souza, 2005). Ese es un momento importante, pues la configura-
ción de fuerzas políticas era ampliamente favorable a la descentralización del
poder para los gobiernos sub-nacionales. El discurso central era la necesidad
de reducir el control del gobierno federal que fuera la regla hasta el año 1985.
También en este sentido, los lobbies estadual y municipal en los sub-
comités presentes en la Asamblea Nacional Constituyente –que definirían
las características de la CF 88– tuvieron un impacto en el tipo de diseño
descentralizador adoptado. Souza (2002) destaca el carácter político de la
descentralización brasileña donde los actores sub-nacionales fueron esencia-
les en favor de las presiones de descentralización. Así, la autora identifica los
intereses en conflicto, pero la gran hegemonía y apoyo parlamental fueron
la principal variable para explicar el alcance y diseño de la descentralización
en Brasil luego de 1988 (Souza, 2002).
Por lo tanto, al unir el lobby sub-nacional con el consenso alrededor de la
idea de la descentralización como una forma de democratización y control
social (Affonso, 2000; Arretche, 1996), la CF 88 creó un nuevo orden polí-
tico opuesto al federalismo unionista del régimen militar (Abrucio, 1998).
La CF 88 puede ser identificada, de ese modo, como un punto de refe-
rencia para la descentralización, entre otras razones, por la restauración de
la plena autonomía política de los estados y por transformar los municipios
en entes federativos autónomos (Abrucio y Sano, 2011; Kugelmas y Sola,
1999). En ese sentido, el diseño del equilibrio político que surge en Brasil
pasa por una federación trina que pone peso en los entes sub-nacionales.
En cuanto al equilibrio de poderes consolidados con la promulgación de
la Constitución, se observa que los años posteriores a este suceso estuvieron
dominados por un patrón competitivo entre las entidades federales, tanto
en las relaciones horizontales como en las verticales. Así, durante el periodo
de la Nueva República (1985-1989) aumentó el poder de influencia de los
gobernadores (Kugelmas y Sola, 1999), conformando lo que Abrucio y Costa
(1998) caracterizaron como relaciones intergubernamentales predominante-
mente poco cooperativas, depredadoras y fuertemente estadualistas.
La lógica depredadora y competitiva entre las entidades federativas pue-
de ser identificada como una de las razones para el desequilibrio entre las
relaciones federativas que caracterizaron los primeros años de la promulga-
ción de la CF 88, especialmente hasta 1994. Este patrón poco cooperativo
de relaciones calificó tanto las relaciones verticales como las horizontales.
En lo que se refiere a las primeras, la naturaleza depredadora se debió a la
capacidad de los estados para transferir sus costos y deudas al gobierno
federal (Abrucio, 2005). Ya en las segundas, la mayor manifestación de la
naturaleza poco cooperativa de las relaciones fue la guerra fiscal, presente
36
tanto en el nivel estadual como en el municipal. Por ese medio los gobiernos
sub-nacionales competían entre sí, pues manejaban (y aún es así) el más
grande tributo del país haciendo concesiones hacia empresas. Esa autono-
mía política para manejar ese tributo fue una conquista de aquel periodo.
Además de la guerra fiscal, el carácter no cooperativo entre los municipios
se puede ilustrar a partir de lo que quedó conocido como “municipalismo
autárquico” (Daniel, 2001), por el cual se creía que los gobiernos locales
serían capaces de prestar servicios públicos de manera aislada. De hecho, el
municipalismo autárquico puede ser entendido como un reflejo de la ma-
yor autonomía concedida a las ciudades como entes federativos. Este es el
reverso de la pérdida de capacidad de coordinación de la Unión que se ex-
tendería hasta 1994. Es decir, el proceso centrífugo del federalismo no fue
seguido de la capacidad de coordinación del gobierno central, también por
que le faltaban los medios de enforcement político.
En relación con el reequilibrio de las relaciones intergubernamentales,
el año de 1994 puede ser considerado como un punto de inflexión en la historia
federativa brasileña al introducir una dinámica de intervención más centra-
lizada y que empezó a devolver poder a la Unión. Arretche (2009) destaca
que los cambios introducidos en la década de 1990 alteraron el status quo
federativo brasileño. Con diferentes denominaciones, pero con diagnósti-
cos similares, la mayoría de los analistas brasileños interpretan estos cam-
bios o como un proceso de centralización (Arretche, 2002) o de coordina-
ción federativa (Abrucio, 2005). Lo que importa es que la Unión recobró su
capacidad de intervenir con éxito en el juego federativo.
Entre los cambios adoptados en los años noventa y que, en cierta me-
dida, revirtieron el carácter descentralizador de la Carta Constitucional, se
destaca la flexibilización de las alícuotas que vinculaban los ingresos de la
Unión a gastos específicos y la retención de parte de las transferencias cons-
titucionales a estados y municipios. En este sentido, cabe destacar la apro-
bación de la llamada “Ley Kandir”, en 1996, que impuso pérdidas del icms
a los ingresos de los estados exportadores (Arretche, 2009). O sea, el mismo
tributo hasta entonces manejado con total autonomía por los gobernado-
res. Además, se aprobó la legislación que permitía que la Unión asignase
responsabilidades y deberes a los estados y municipios, tal como la Ley de
Concesiones y el Estatuto de la Ciudad en 2001, sin la necesaria transferen-
cia de recursos financieros que las apoyase.
Observando los cambios legislativos introducidos, para Arretche (2009:
411) los formuladores de la CF 88 crearon un modelo federativo que “com-
binó amplia autoridad jurisdiccional a la Unión con limitadas oportunida-
des institucionales de veto a los gobiernos sub-nacionales”, permitiendo que
la distribución original de autoridad pudiera ser cambiada sin necesidad de
súper mayorías.
Sin embargo, este proceso restringió la autonomía política de los entes
sub-nacionales al legislar sobre sus atribuciones y sobre la forma de gas-
tar sus ingresos y/o transferencias. Así, mientras que la CF dio una amplia
37
gama de poderes a los municipios, en otras áreas la acción federal –en nom-
bre de una mayor coordinación federal y uniformización de parámetros
que busquen evitar el carácter competitivo entre los entes sub-nacionales–
interfirió en la autonomía política de las ciudades.
Dicho esto, a pesar del reequilibrio de la balanza de poder alcanzado en
la década de 1990, no hay que olvidar que la autonomía política municipal
fue asegurada por la elección directa de alcaldes y concejales, por el poder
de auto-organizarse en la Ley Orgánica Municipal,1 por la capacidad de
regulación y ejecución de los servicios públicos bajo su propiedad y por la
competencia para legislar en materias exclusivas, o en otros casos en forma
complementaria (Losada, 2008).2
En pocas palabras, en la dimensión política, la descentralización post-
de­sarrollista favoreció municipios y estados por la expansión de las nuevas
asignaciones y competencias. Pero la Unión viene recuperando desde 1994
parte de su poder, lo que demuestra que la secuencia sugerida por Falletti no
es necesariamente lineal ni estable. El equilibrio federativo de la descentrali­
zación política puede cambiar los recursos de poder manejados por los entes.

La dimensión fiscal del proceso de descentralización

Falletti (2010) define las políticas de descentralización fiscal como aquellas
destinadas a aumentar los ingresos o la autoridad fiscal de los gobiernos
sub-nacionales. Se las puede ver como la columna vertebral de las relacio-
nes intergubernamentales, ya que “la forma como los recursos fiscales son
generados y distribuidos entre los diferentes niveles de gobierno define, en
gran medida, las características de la Federación” (Almeida, 2005: 30).
Las reformas tributarias en el régimen militar habían restringido la au-
tonomía financiera de las entidades sub-nacionales. Sin embargo, así como
en lo que se refiere a la reconfiguración política, también en el plan tribu-
tario es posible vislumbrar los primeros pasos de la descentralización fiscal
aún en los últimos años del régimen militar. Sallum (1996) identifica tres
cambios en los primeros años de la liberalización favorables a la descentra-
lización fiscal: i) la recuperación de las alícuotas del Fondo de Participación
de los Estados (fpe) y de los municipios (fpm); ii) la eliminación de las
condicionalidades para transferencias; y iii) el aumento de las alícuotas del
principal impuesto estadual (icms).
1 La Ley Orgánica Municipal es la ley fundamental de un municipio, como equivalente
a una Constitución en nivel local. El art. 29 de la CF 88 determinaba que los municipios
deben regirse por una Ley Orgánica votada en dos turnos y aprobada por 2/3 de los
miembros de la Cámara Municipal.
2 La CF 1988 afirma muchas competencias a las ciudades: legislar sobre asuntos de in-
terés local, complementar la legislación federal y estadual que no fuera posible, crear y
recaudar tributos propios, organizar y ejecutar directamente o bajo régimen concesión o
permisión servicios públicos de interés local, mantener programas en las áreas de educa-
ción de niños y fundamental, la asistencia a salud, promocionar el ordenamiento territo-
rial por medio de planificación y control del uso, división y ocupación del suelo, aprobar,
por medio de ley, el Plan Plurianual, directrices presupuestarias y el presupuesto anual y
ejecutar la política de desarrollo urbano.
38
 Es importante tener en cuenta que estos primeros cambios fueron parte
de una estrategia del gobierno militar. Sin embargo, después de las elecciones
directas de 1982, los cambios tributarios fueron “arrancados” del gobierno
federal (Sallum, 1996). Pensando en el mecanismo explicativo propuesto por
Falletti, es posible afirmar que la autonomía política recibida por las entida-
des sub-nacionales desde principios del decenio de 1980 aumentó su poder
de negociación, presionando para que ocurriera la descentralización fiscal.
En este sentido, incluso antes de las medidas adoptadas en la CF 88, vale desta-
car la aprobación de la Enmienda Passos Porto en 1983 (Sallum, 1996; Falletti,
2010) que, entre otros cambios, aumentó la participación de los municipios y
de los estados en los impuestos recaudados por la Unión (vía fpe y fpm).
La literatura tiende a estar de acuerdo en considerar que la CF 88 tuvo un
carácter fuertemente descentralizador en los marcos tributarios y fiscales.
En efecto, la Constitución amplió las alícuotas de transferencia obligatoria
de la Unión para los estados y municipios. En este sentido, la participación
de las entidades territoriales en la recaudación federal del Impuesto sobre la
Renta (ir) y del Impuesto sobre Productos Industrializados (ipi) –a través
del fpe y fpm– pasó del 5 por ciento para cada fondo en 1968 a un 21.5 y
22.5 por ciento a partir de 1993.
De esa manera, 44 por ciento de los ingresos de los dos mayores im-
puestos federales están destinados a los Fondos de transferencia (Varsano,
1996; Arretche, 2004; Almeida, 2005). Eso configura un proceso fiscal y
tributario muy descentralizador que estaba alineado con las condiciones
creadas con la descentralización política. Manejando más recursos de po-
der, los gobernadores fueron capaces de inducir e influenciar reformas fis-
cales más favorables a sus pretensiones.
Además, en 1988 se transfirieron para el nivel estadual los impuestos fe-
derales sobre la electricidad, productos minerales, combustibles y lubrican-
tes, servicios de comunicación y transporte, incorporándolos en la base del
Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios (icms) (Arretche,
2005). Este es el más grande impuesto en Brasil que pasó a ser gerenciado por
los estados de forma totalmente autónoma, sobre todo en los valores cobrados.
En términos municipales, vale la pena señalar que la Constitución asig-
nó el Impuesto sobre Servicios de Cualquier Naturaleza (iss) y el Impuesto
a la Propiedad Predial y Territorial Urbana (iptu) como competencia mu-
nicipal (artículo 156 de la Constitución). En 2001, por ejemplo, la mayor
parte de los ingresos propios de impuestos municipales se debieron al iss
(51 por ciento) y al iptu (41 por ciento) (Ozaki y Biderman, 2004).
Además de estos cambios en la distribución intergubernamental de las
fuentes fiscales, es importante entender los cambios en la autonomía dada a los
estados y municipios para definir dónde colocar sus recursos (Arretche, 2005).
En este sentido, la Constitución dio amplia autonomía a las entidades territo-
riales, reduciendo las condicionalidades para las transferencias de la Unión.
La única excepción fue en relación con la educación, determinando que los
gobiernos estaduales y locales deberían gastar 25 por ciento de los ingresos en
39
ese rubro (Arretche, 2005; Souza, 2002; Souza, 2004). Además, la autonomía
sub-nacional puede ser ilustrada por el hecho de que se permitió que cada es-
tado fijara las alícuotas de su principal impuesto, el icms (Varsano, 1996).
Ante este panorama, se considera que los municipios fueron los prin-
cipales beneficiarios de la descentralización de los recursos fiscales (Al-
meida, 2005), tanto por el aumento de los ingresos totales transferidos
por el gobierno federal a los gobiernos locales, como por el aumento de
las transferencias estaduales a estos últimos (Lima, 2008). De esta forma,
Varsano destaca que creció el monto transferido por los estados a los mu-
nicipios, sobre todo debido al aumento del porcentaje del icms destinado
a los gobiernos locales, pasando de 20 a 25 por ciento.
Con los cambios introducidos en la CF 88, la recaudación de los munici-
pios casi se duplicó en comparación con los niveles anteriores. Los datos reco-
gidos por Almeida (2005), por ejemplo, indican que la receta disponible de los
municipios aumentó de 6.5 por ciento en 1965 a alrededor de 12 por ciento en
1988 y, después de la promulgación de la Constitución pasa a alrededor de 17
por ciento en el 2000. Al mismo tiempo, la participación de los estados se re-
dujo casi 10 puntos porcentuales en el mismo periodo. Esos números siguieron
creciendo, de forma que en 2012 esa participación estaba en 18.3 por ciento.
Por otro lado, la CF también permitió la expansión de los recursos fe-
derales a través del aumento de las contribuciones sociales, ya que éstas
no están sujetas a la obligación constitucional de ser compartidas con los
estados y municipios (Almeida, 2005; Arretche, 2005).
La fuerte autonomía fiscal dada a los municipios y estados engendró una
práctica competitiva entre ellos y con la Unión. Una de las manifestaciones
de los efectos de la descentralización fiscal promovida por la Constitución
fue la llamada “guerra fiscal”, tanto a nivel estadual como municipal. Por
ejemplo, en el ámbito municipal, se impuso un juego competitivo por fon-
dos de otros niveles de la federación y una disputa para atraer inversiones
industriales en un fenómeno que Melo (1996) acuñó como “hobbesianismo
municipal”. Es de destacar, también, como una de las prácticas competitivas
y depredadoras, la multiplicación de los municipios (Abrucio y Costa, 1998;
Abrucio y Franzese, 2007).
A partir del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), el
Ejecutivo federal aprobó una serie de iniciativas y legislaciones que invirtie-
ron, en cierta medida, las disposiciones más descentralizadoras de la Cons-
titución. Así, desde mediados de la década de 1990, la Unión logró retener
algunas de las transferencias constitucionales y disminuyó la autonomía de
gasto de los gobiernos sub-nacionales (Arretche, 2005). Se destacan, en este
sentido, las reformas colocando límites a la capacidad recaudatoria y de gasto
de los gobiernos sub-nacionales, tal como la Ley de Responsabilidad Fiscal, la
Ley Kandir, el Fondo de Estabilización Fiscal (fef), el Fundef y el pab (Souza,
2002). Hubo una combinación de reducción del monto federal transferido
con nuevos mandatos legales y constitucionales definiendo cómo y dónde los
gobiernos sub-nacionales deberían aplicar la despensa pública.
40
 Los dos últimos merecen ser destacados, ya que representan mecanis-
mos que combinan la transferencia de recursos con el logro de metas o con
la adopción de programas formulados a nivel nacional (Abrucio, 2005). La
aprobación del Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do En-
sino Fundamental e de Valorização do Magistério) significó una “minirre-
forma fiscal”, ya que a cada año 15 por ciento de los ingresos de los estados
y municipios fueron retenidos automáticamente en el Fundef y, en seguida,
redistribuidos entre los gobiernos estaduales y locales de acuerdo con el
número de inscripciones (Arretche, 2004).
El pab (Piso da Atenção Básica), del mismo modo, fue fundamental para
garantizar transferencias automáticas calculadas con base en el número de ha-
bitantes de los municipios que habían adherido al sus (Sistema Universal de
Saúde), haciendo que todos los municipios recibieran una cantidad mínima de
recursos. Así, tanto el Fundef como el pab no alteran los valores o porcentajes,
pero permiten que la Unión decida dónde los ingresos deben ser colocados.
De esta manera, las características del federalismo fiscal también ayudan a
entender la dificultad de equilibrar las relaciones intergubernamentales en la
historia federativa brasileña. Además de la relación entre los niveles de gobier-
no, es importante tener en cuenta la heterogeneidad presente en el nivel hori-
zontal como otro aspecto que dificulta el equilibrio de las relaciones federati-
vas. En este sentido, a pesar de la redistribución de los recursos, la mayoría de
los municipios continúa dependiendo de las transferencias de los niveles más
amplios de gobierno,3 lo que muestra los límites reales de su autonomía (Souza
y Blumm, 1999). Así, el equilibrio federativo de la descentralización fiscal es
un proceso aún inconcluso, pues las disputas entre los entes en torno de la dis-
tribución de recursos sigue siendo una característica del federalismo brasileño.

La dimensión administrativa del proceso de descentralización

La dimensión administrativa del proceso de descentralización comprende

el conjunto de políticas que transfieren la provisión de servicios y políti-
cas públicas a los gobiernos sub-nacionales (Falletti, 2010). En términos
analíticos, la autora considera que esta dimensión se produce cuando el
gobierno federal tiene más poder, demostrando su capacidad de transferir
competencias y encargos a los gobiernos estaduales o locales. Sin embargo,
en el caso de Brasil, la transferencia de responsabilidades en materia de po-
lítica pública, particularmente sociales, fue defendida por un amplio sector
de grupos políticos y de la sociedad como una forma de democratizar las
políticas públicas en oposición al modelo centralizado del régimen militar
(Arretche, 1996; Souza, 2002), y fue antecedida por la descentralización fis-
cal, de modo que los gobiernos sub-nacionales, al menos en tesis, ya tenían
garantizadas fuentes de financiación para esos nuevos encargos.
3 De las cuatro principales fuentes de ingreso, tres son de cuño federal (Fondo de Parti-
cipación de los Municipios, Fondo Destinado a la Educación (Fundeb) y Fondo para la
Salud y uno que proviene de los Estados (la cuota parte del Impuesto sobre Circulación
de Mercadorías y Servicios (icms).
41
 Abrucio y Franzese (2008) identifican que la coincidencia temporal entre
la democratización, las directrices de descentralización, la crisis fiscal del Es-
tado y la universalización de las políticas sociales influenció fuertemente en el
diseño adoptado en el federalismo brasileño en el post-1988. Eso resultó en
una transferencia de gran parte de la gestión de las políticas sociales para el
ámbito municipal, que es el ente básico de la descentralización y no los estados.
La CF 88 puede considerarse, en este contexto, como el arreglo insti-
tucional que estableció esos lineamientos. Con respecto a las habilidades
administrativas, los artículos 23 y 24 de la Constitución son de suma im-
portancia. En efecto, el primero determina competencias comunes entre
Unión, estados y municipios en una serie de cuestiones, tales como la salud
y la asistencia pública, la preservación del patrimonio histórico y cultural, la
protección del medio ambiente, la vivienda y el saneamiento, la mitigación
de la pobreza, la educación y la cultura, entre otros. Ya el artículo 24 deter-
mina, por otro lado, competencias legislativas rivales entre Unión y estados
en lo que se refiere al derecho tributario, a la protección del patrimonio
histórico, a la educación, cultura, investigación e innovación, a la seguridad
social, a la protección de los niños, entre otros.
Por lo tanto, en términos de relaciones federativas, la descentralización
permitió a la Constitución establecer, en el campo de las políticas sociales,
la posibilidad de cooperación en el federalismo brasileño (Almeida, 2000;
Farah, 2001; Abrucio y Sano, 2011). Por ejemplo, en el campo de la educa-
ción, el artículo 211 definía que la Unión, estados y municipios deberían
organizar un régimen de colaboración en sus sistemas educativos.
Sin embargo, al principio, la descentralización administrativa prevista
en la Constitución creó un federalismo compartimentado y poco coopera-
tivo (Abrucio, 2005) en el que cada nivel actuó de manera aislada y desin-
tegrada hacia los demás o se omitió en sus acciones. Lo dispuesto en el ar-
tículo 23 hizo, por ejemplo, que los estados se abstuvieran de la realización
de inversiones, considerándose constitucionalmente desobligados (Abrucio
y Franzese, 2007). El gobierno federal, por su parte, “trató de transformar la
descentralización en un juego de repase de funciones, intitulado en la época
de “Operação Desmonte” (Abrucio, 2005: 49, traducción de los autores).
Así, aunque la disposición general fue el aumento de las responsabi-
lidades de los gobiernos locales, en los primeros años después de la pro-
mulgación de la Constitución, la descentralización se produjo con ritmos
diferentes, tanto entre las unidades federativas, como entre las distintas po-
líticas sectoriales (Almeida, 2005; Arretche, 1999). Aunque el ritmo haya
sido desigual, se estaba produciendo un proceso de redefinición de las
competencias y tareas (Arretche, 1999), que direccionó las diferentes áreas
sectoriales de las políticas públicas para una mayor descentralización de su
gestión y ejecución, pero mantuvo las fuentes de financiación, definiciones
y formulaciones centralizadas en el gobierno federal.
Durante la década de 1990, una serie de cambios en la legislación y la
aprobación de normas ministeriales fue definiendo los contornos de las
42
políticas, especialmente las de carácter social (Almeida, 2000). Sobre todo
desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), la Unión
empezó a recuperar su poder en la balanza federativa administrativa. Sin
embargo, es importante señalar que el fortalecimiento del gobierno federal
no se oponía a la descentralización, pero se manifestaba en términos de
coordinación (Abrucio y Franzese, 2009).
Así, si por un lado la autonomía política y fiscal de los gobiernos esta-
duales y locales les permitiría adoptar una agenda independiente de la del
gobierno federal (Arretche, 2004). Por otro lado, a partir de 1995, se puede
hablar de una reorientación de las políticas sociales en que el gobierno fe-
deral pasa a condicionar el desembolso de los recursos al logro de objetivos
o a la adopción de programas formulados a nivel nacional (Abrucio, 2005).
Esto creó un nuevo tipo de equilibrio federativo con una mayor capacidad
regulatoria de la Unión en nombre de la implementación de objetivos na-
cionales en todas las políticas públicas descentralizadas.
Como ha sido señalado por Arretche (2002), debido a su autonomía,
los gobiernos sub-nacionales sólo adoptan políticas federales por exigencia
constitucional o por adhesión voluntaria y, por lo tanto, la estrategia del go-
bierno federal es esencial en el proceso. En consecuencia, “La estrategia del
Ejecutivo federal, en cada política en particular, estaba condicionada por
los objetivos de la reforma y por la forma en que las relaciones interguber-
namentales fueron estructuradas, las cuales, a su vez, están condicionadas
por normas constitucionales, legado de las políticas del pasado y el ciclo de
la política” (Arretche, 2002: 451)
Por lo tanto, el balance federativo también depende de las dinámicas sectoria-
les de cada política, así como de su trayectoria anterior y de las reglas para inducir
la adhesión de las entidades federativas a políticas formuladas a nivel federal. Eso
torna más complejo el análisis de la descentralización administrativa, pues no se
trata solamente de considerar una división de competencias entre unidades terri-
toriales de gobierno, sino también las reglas de las políticas públicas.
El caso de la salud es emblemático en el federalismo brasileño y a menudo
es citado como un modelo a copiar. En cuanto a la trayectoria, el legado anterior
de la política de salud facilitó el proceso de descentralización y permitió que el
gobierno federal adquiriera un papel más coordinativo. Además, la coalición
de salud articulada a favor de la descentralización jugó un papel importante en
los resultados adoptados en la Asamblea Constituyente (Abrucio y Grin, 2015).
En términos de funciones federales en el campo de la salud, la Unión –a
través del Ministerio de Salud– es responsable de la financiación y la formu-
lación de la política nacional de salud. Ya la implementación de la política co-
rresponde a los gobiernos locales que dependen de los recursos y de las reglas
del gobierno federal para definir su actuación. Desde los años noventa, el papel
de coordinación del gobierno federal se ha practicado a través de la emisión
de órdenes ministeriales. Sin embargo, a través de la creación de consejos con
representantes de los estados y municipios, ha sido posible permitir que todos
los niveles de gobierno participen en las decisiones del área (Arretche, 2002).
43
 Las características federativas del campo de la educación difieren del
caso de la salud por su trayectoria y sus reglas. Entre las diferencias, hay que
señalar que las disposiciones de la Constitución no hicieron del gobierno
federal el financiero principal de la política de educación, lo que redujo su
capacidad de coordinación (Arretche, 2002). Sin embargo, la aprobación
del Fundef –como se mostró en la sección anterior– permitió que el gobier-
no federal reorientase la política de acuerdo con la agenda nacional y una
búsqueda de objetivos mínimos en toda federación.
Abrucio (2010) identifica que en respuesta al federalismo compartimen-
tado de los primeros años de la promulgación de la Constitución, a partir
de mediados de la década de 1990, la acción del gobierno federal se orga-
nizó alrededor de: i) una serie de normas constitucionales en favor de la
interdependencia federal; ii) acciones de coordinación federativa por medio
de normas federales con validez nacional, y iii) la percepción de que había
una necesidad de construir un modelo de descentralización con una política
nacional que lo pudiera orientar. Eso empezó a generar la idea de sistemas
de políticas coordinadas nacionalmente, como es el caso clásico del Sistema
Único de Salud (sus), seguido del similar en el área de asistencia social.
De este modo, diferentes políticas sectoriales, como los casos de salud
y educación, tuvieron diferentes caminos, de modo que el equilibrio fede-
rativo no sólo necesita lidiar con la transferencia de competencias entre las
unidades federativas, sino también depende de otros factores relacionados
con las dinámicas de cada política pública (reglas de financiación, dinámica
de las relaciones intergubenernamentales, los actores sociales y políticos
involucrados y sus trayectorias previas que condicionan la forma de su im-
plantación descentralizada).
Por último, de la misma forma que señalamos en la sección sobre la
dimensión fiscal que las desigualdades y heterogeneidades entre las uni-
dades federativas, especialmente entre los municipios, creaban una mayor
complejidad al balance federativo, cabe ahora mostrar cómo en la dimen-
sión administrativa la cuestión vuelve a colocarse. El equilibrio federativo
de la descentralización administrativa no es lineal, pues depende de cómo
las variables territoriales y sectoriales de las políticas públicas se mezclan.
Además, la existencia de muchos municipios pequeños con poca capaci-
dad administrativa indica que los gobiernos locales tienen una capacidad
irregular para asumir nuevas funciones (Grin, 2014 y Abrucio, 2005), lo
que puede ser un cuello de botella en la descentralización.

Conclusión

El presente capítulo buscó desmembrar las dimensiones del proceso de des-

centralización brasileño con el objetivo de comprender cómo cada reforma
descentralizadora afectó la dinámica federativa y la balanza de poder.
Con base en la teoría secuencial de Falletti es posible determinar una se-
cuencia del proceso brasileño: primero la descentralización política; en seguida,
44
fiscal; y, por último, administrativa. A pesar de eso, también es posible verificar
que en las tres dimensiones, los años noventa significaron una reorientación de
las relaciones intergubernamentales en el país. De esa forma, la secuencia del
proceso de descentralización en Brasil no sigue un camino lineal único.
El equilibrio federativo es una asignatura pendiente dado que tanto en
la dimensión política, fiscal como administrativa, todavía hay una serie de
cambios que deben ser realizados para tornar el federalismo brasileño más
cooperativo. Además, el caso de Brasil se distingue de otros países federa-
tivos por el alto grado de heterogeneidad entre las unidades territoriales, lo
que complica aún más la difícil tarea de equilibrar las relaciones interguber-
namentales. Pero, la descentralización sigue como un proceso en construc-
ción, aunque difícilmente venga a ser revertido.

Fuentes consultadas

Abrucio, F. L., “A coordenação federativa no Brasil: a experiência do

período FHC e os desafios do Governo Lula”, Revista de Sociologia e Política,
n. 24, junio de 2005, pp. 41-67.
Abrucio, Fernando Luiz y Eduardo José Grin, From Decentralization to
Federative Coordination: the Recent Path of Intergovernmental Relations in
Brazil, Second International Conference on Public Policy, Milano, 1- 4 de
julio de 2015.
Abrucio, F. L. y V. M. F. Costa, “Reforma do Estado e o Contexto Fede-
rativo Brasileiro”, Pesquisas, n. 12, São Paulo, Fundação Konrad Adenauer,
1998, 187 pp.
Abrucio, F. L., Os Barões da Federação: os governadores e a redemocrati-
zação brasileira, São Paulo, Editora Hucitec, 1998, 253 pp.
Abrucio, F. L. y C. Franzese, “Federalismo e Políticas Públicas: o impac-
to das relações intergovernamentais no Brasil”, en M. F. I. Araújo y L. Beira
(orgs.), Tópicos de Economia Paulista para Gestores Públicos, 1ª ed., v. 1, São
Paulo, Edições Fundap, 2007, pp. 13-31.
___. “Relações intergovernamentais: a relação de reciprocidade entre
federalismo e políticas públicas”, en Filippim, E. S. y A. M. Rossetto (orgs.),
Políticas Públicas, Federalismo e Redes de Articulação para o Desenvolvimento,
1ª ed., v. 1, Joaçaba, Unoesc/Fapesc, 2008, pp. 61-90.
Abrucio, F. L. y H. Sano, “A experiência de Cooperação Interestadual
no Brasil: formas de atuação e seus desafíos”, Cadernos Adenauer, v. 4, São
Paulo, 2011, pp. 22-31.
Abrucio, Fernando L. Soares, Márcia M. Redes federativas no Brasil:
cooperação intermunicipal no Grande ABC . São Paulo, Fundação Konrad
Adenauer, 2001. 236 p.
Abrucio, Fernando; Franzese, Cibele. Federalismo e políticas públicas:
o impacto das relações intergovernamentais no Brasil, en: Maria Araújo,
Lígia Beira (orgs.). Tópicos da Economia Paulista para Gestores Públicos.
São Paulo: Fundap, 2007. v. 1, p. 13-31.
45
 Affonso, Rui de Britto Álvares, “Descentralização e Reforma do Estado:
a federação brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade”, Revista de
Economia da Unicamp, v. 14, 2000, pp. 127-152.
Almeida, Maria Hermínia Tavares, “Federalismo e proteção social: a ex-
periência brasileira em perspectiva comparada”, en Seminário Pacto Fede-
rativo e Guerra Fiscal no Brasil, São Paulo, fgv, 2000.
___. “Recentralizando a federação”, Rev. Sociol. Polit., n. 24, junio de
2005, pp. 29-40.
Arretche, M.T.S., “Mitos da descentralização: mais democracia e efi-
ciência nas políticas públicas?”, Revista Brasileira de Ciências Sociais, n. 31,
año 11, junio de 1996.
___. “Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado federa-
tivo”, RBCS-Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 14, n. 40, pp. 111- 141,
junio de 1999.
___. “Federalismos e relações intergovernamentais no Brasil: a reforma
dos programas sociais”, Dados - Revista de Ciências Sociais, 2002, v. 45, n.
3, pp. 431-458.
___. “Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coorde-
nação e autonomía”, São Paulo em Perspectiva, v. 18, n. 2, 2004, pp. 17-26.
___. “Quem taxa e quem gasta: a barganha federativa na Federação Bra-
sileira”, Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 24, junio de 2005, pp. 69-85.
___. “Continuidades e descontinuidades da Federação Brasileira: de
como 1988 facilitou 1995”, Dados, Río de Janeiro, v. 52, n. 2, junio de 2009,
pp. 377-423.
Daniel, Celso, “Autonomia municipal e as relações com os estados e a
União”, en Wilhelm Hofmeister y José Mário Brasiliense Carneiro (orgs.), Fede-
ralismo na Alemanha e no Brasil, São Paulo, Fundação Konrad Adenauer, 2001.
Falletti, Tulia, Decentralization and Subnational Politics in Latin Ameri-
ca, Cambridge, University Press, 2010, 313 pp.
Farah, Marta Ferreira Santos, “Parcerias, novos arranjos institucionais e
políticas públicas no nível local de governo”, Revista de Administração Pú-
blica, v. 35, n. 1, Río de Janeiro, enero/febrero, 2001, pp. 119-144.
Grin, Eduardo José, “Descentralização, relações intergovernamentais e ge-
renciamento intergovernamental em países federalistas: uma revisão do debate
na literatura”, XIX Congreso Internacional del clad sobre la Reforma del Estado
y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11-14 de noviembre de 2014.
Kugelmas, E. y L. Sola, “Recentralização/descentralização: dinâmica do
regime federativo no Brasil dos anos 90”, Tempo Social. Revista de Sociologia
da USP, v. 11, n. 2, 1999, pp. 63-83.
Lima, Luciana Dias de, “Federalismo fiscal e financiamento descentrali-
zado do SUS: balanço de uma década expandida”, Trab. Educ. Saúde, v. 6, n.
3, Río de Janeiro, 2008, pp. 573-598.
Losada, Paula Ravanelli, “O Comitê de Articulação Federativa: instru-
mento de coordenação e cooperação intergovernamental de políticas pú-
blicas no Brasil”, XIII Congreso Internacional del clad sobre la Reforma
46
del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4-7 de
noviembre de 2008.
Melo, Marcus, “Crise federativa, guerra fiscal e hobesianismo munici-
pal: efeitos perversos da descentralização?”, Revista São Paulo em Perspec-
tiva, v. 10, n. 3, 1996.
Ozaki, Marcos Takao y Ciro Biderman, “A importância do regime de
estimativa de iss para a arrecadação tributária dos municípios brasileiros”,
Rev. Adm. Contemp., Curitiba, v. 8, n. 4, diciembre de 2004, pp. 99-114.
Sallum JR., B., “Federação, autoritarismo e democratização”, Revista de
Sociologia da usp, v. 8, n.2, octubre de 1996, pp. 27-52.
Souza, Celina e Blum, Márcia, “Autonomia política local: uma revisão
da literatura”, BIB, Río de Janeiro, n. 48, 2º semestre de 1999, pp. 51-67.
Souza, Celina, “Governos e sociedades locais em contextos de desigual-
dades e de descentralização”, Ciência e Saúde Coletiva, v. 7, n. 3, 2002, pp.
431-442.
___. “Governos locais e gestão de políticas sociais universais”, São Paulo
em Perspectiva, v. 18, n. 2, 2004, pp. 27-41.
___. “Federalismo, desenho contitucional e instituições federativas no
Brasil pós-1988”, Rev. Sociol. Polit., Curitiba, n. 24, juni de 2005, pp. 105-
121.
Varsano, R., A evolução do sistema tributário brasileiro ao longo do sé-
culo: anotações e reflexões para futuras reformas, Brasília, Ipea, 1996. (Texto
para Discussão, n. 405.)

47
48
 El estudio de las relaciones
intergubernamentales en México*
Alejandro Alejo Pompilio Aguilar Miranda

Introducción
En este capítulo se da cuenta del resultado de la indagación consistente en re-
visar la producción académica e institucional sobre el estado que guardan las
relaciones intergubernamentales (rig) como disciplina científica en México.
Específicamente, explora la composición del marco institucional, conceptual
y metodológico en el abordaje de los temas que involucran las interacciones
e interdependencias de las unidades gubernamentales del amplio espectro
federal en el país. Dos motivos principales animan el trabajo, por un lado,
saberme ciudadano de una nación que, si bien tiene un gran número de asig-
naturas pendientes con la democracia y la racionalidad administrativa, ha
adquirido gran complejidad en la atención de sus asuntos públicos, derivada
de su pluralidad social y política y de la sofisticación de las asignaturas emer-
gentes. Por otro lado, contribuir a disipar la confusión respecto a los términos
conceptuales que, debiendo servir para explicar la realidad publiadministra-
tiva han caído, por convención, ignorancia o ligereza, en el uso ordinario que
tan precautoriamente anuncia Sartori (1996) respecto al lenguaje.
El estado de la disciplina se refiere a la revisión de sus productos y de
sus repercusiones programáticas e institucionales; su consistencia y unidad
disciplinar son determinantes para declarar su utilidad explicativa y ela-
borar una agenda coherente respecto a su evolución; lo contrario produce
sólo papel y espacio digital al servicio de la confusión y, por supuesto, a la
desazón intelectual. La salud o enfermedad de las rig deriva en una nota-
ble responsabilidad en la posibilidad o imposibilidad de transformación; su
estado no es inocuo.
El acometer esta misión implicó acopiar y revisar artículos científicos y
de divulgación de revistas especializadas, así como ensayos y notas alusivas;
memorias de congresos y foros reconocidos (cuando estaban disponibles);
libros de algunos sellos editoriales; planes de estudio, programas de investi-
gación y unidades de aprendizaje de las instituciones de educación superior

* Una versión preliminar de este trabajo ha sido presentada en el XX Congreso Interna-

cional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, en Lima,
Perú, 10-13 de noviembre de 2015.
49
y estudios avanzados. Seguramente han quedado documentos importantes
fuera del alcance de este esfuerzo, ya por ignorar su existencia o por no
estar disponibles en los sitios y acervos ordinarios; aún así, es posible que
la “montaña” obtenida sea representativa de lo que la comunidad científica
mexicana ha venido desarrollando respecto a las rig.
La estructura de este capítulo es simple; en el primer apartado se deli-
nean los contornos que justifican el reconocimiento de una disciplina, los
cuales son usados en este estudio; también se describen las dos áreas de
desarrollo, una interna y la otra externa, que hacen las veces de depósitos
en donde se fueron colocando los componentes de las rig para su estudio.
Partiendo de la indefectible relación que existe entre los gobiernos de un
régimen federal en movimiento, como el mexicano, y el desarrollo de la ma-
yoría de las políticas, en la segunda parte se describe el contexto actual en
el que las rig son un fenómeno en curso y no mera abstracción intelectual;
consecuentemente, su estudio es asignatura obligada, así como la construc-
ción de una agenda destinada a cubrir vacíos de conocimiento, desarro-
llando estrategias de transformación acordes con un mundo de interacción
e interdependencia; se trata de la idoneidad de sinergias organizacionales
ganándole terreno a la entropía administrativa.
En la tercera parte, se desarrolla propiamente el foco de este trabajo a
través de la respuesta a una serie de preguntas que dan cuenta sobre el esta-
do de la disciplina de las rig en México, ellas se concentran en los siguientes
bloques temáticos: Ontología, Evolución histórica de las rig, Penetración
social, Precisión conceptual, Estatuto de cientificidad, Marco conceptual, y
Tendencias en la cobertura. Estas cuestiones se inscriben en las dos áreas
de desarrollo comentadas y constituyen el dispositivo de análisis utilizado.

Los elementos disciplinarios de las rig

Seguramente el discurso político ordinario se ha apropiado del término
rig, como lo ha hecho con “políticas públicas”, “interés público”, “eficien-
cia” y otros más, para florear su lenguaje, aunque el contenido brille por
su ausencia. Por eso, el lenguaje de la ciencia ha de ser preciso, como len-
guaje especial, a diferencia del ordinario que es ambiguo y polisémico.
Esa es una condición, entre otras, para que la ciencia cumpla su cometido
de conocer la realidad. Pero invocar a la realidad es invocar un mundo
complejo difícil de entender en primera instancia. La propia ciencia, para
organizar sus procesos y resultados sobre el conocimiento de la realidad,
se divide en campos que tienden hacia la especialización. La ciencia, pues,
se organiza en segmentos más o menos acotados que conocemos como
disciplinas científicas.
La búsqueda y organización de conocimientos, materializada en la discipli-
na de las rig, hipotéticamente, agrupa una serie de procedimientos y produc-
tos que permiten a la comunidad científica reflejarse en ellos, ya sea adoptán-
dolos, adaptándolos, rechazándolos y/o innovándolos, pero siempre a través
de sinergias que reconocen y valoran la interacción crítica y la acumulación
50
de evidencias empíricas y su correspondiente reflexión. En tal sentido, es posi-
ble documentar, en determinado horizonte temporal y espacial, el estado que
guarda, considerando, justamente, sus componentes disciplinarios.
La estela que deja tras de sí el estudio de las rig puede dividirse en dos
áreas que muestran su desarrollo. Por un lado, el área externa, la cual se nutre
de su entorno, es decir, de su agenda de investigación (selección de temas) y de
su inserción curricular, programática y estructural en las instituciones aca-
démicas. Después, el área interna, por el despliegue de su marco conceptual,
componentes, evolución y tratamiento del objeto de estudio. La vitalidad de
ambas refleja asignaturas pendientes, alcances y límites de la disciplina.
De acuerdo con Gianella (2006), las disciplinas científicas se justifican
o acreditan su existencia atendiendo diversos criterios; ya sea por el tema
que las ocupa (criterio ontológico), por la periodización en la atención del
objeto de estudio (criterio histórico) y/o por la presencia en las institucio-
nes de educación e investigación (criterio socioinstitucional), éste se ma-
nifiesta de dos maneras posibles, ya sea por la retícula de instituciones de
investigación científica y enseñanza especializada que abordan su campo
específico, o bien por la huella que queda en la estructura educativa que
las incluye como áreas, departamentos, así como programas y asignaturas.
Estos criterios pueden ser utilizados para guiar la exploración de deter-
minado campo de estudio, respecto a su área de desarrollo externo, e ir
solventando dudas sobre la naturaleza de los temas que recurrentemente
aborda, sobre el origen y evolución de su quehacer y sobre la penetración
que logra en las instituciones y centros de pensamiento.
Desglosando los criterios que justifican una disciplina para explorar la
producción mexicana en torno a las rig, bien pueden plantearse las siguien-
tes interrogantes: ¿son las rig el objeto de estudio principal? ¿Está organi-
zada de tal manera que puede dar cuenta de la evolución histórica en la
atención a su objeto de estudio? ¿La investigación científica se ha ocupado
de esta disciplina, generando proyectos y programas al respecto? ¿Los cen-
tros de pensamiento e instituciones de educación superior han desarrollado
planes de estudio, unidades de aprendizaje y/o programas formativos?
Por otro lado, Wright (1997), no fue el primer tratadista de las rig, sin
embargo, su obra, aparecida en 1978, Understanding Intergovernmental
Relations, es el referente de mayor recurrencia entre los estudiosos del tema.
Por su profusión, a partir de ella podemos generar guías para documentar el
área de desarrollo interno. En primer término, Wright toma de William An-
derson la concepción de rig, refiriéndolas como un “cuerpo importante de
actividades o de interacciones que ocurren entre unidades gubernamentales
de todos tipos y niveles dentro del sistema federal” (Wright, 1997: 71). Para
precisar, las distingue del federalismo de cuño jurídico y proyecta su utilidad
en el estudio de las políticas; la distinción no es baladí, ya que llegan a con-
fundirse ambos términos en la literatura especializada. Mientras el federalis-
mo se refiere a la estática distribución de funciones y potestades en los regí-
menes federales, las rig abordan los aspectos más dinámicos que aparecen en
51
el desarrollo de las políticas, es decir, se refieren al detalle de las interacciones
que, no obstante su microexpresión, son los vectores del comportamiento del
sistema político, en tanto que registran las tendencias hacia la colaboración o
el conflicto, hacia la distribución o concentración del poder.
Aunque el federalismo revisado apela a un replanteamiento de su carácter
estático, cobrando adjetivos como nuevo federalismo, federalismo coopera-
tivo o federalismo dinámico, entre otros, no logra incluir en su perímetro de
atención las interacciones que se derivan de la programación e implemen-
tación del gasto público; los desencuentros y acuerdos en torno a las esferas
competenciales; la definición de la población objetivo en las políticas redis-
tributivas, por poner algunos ejemplos; y es que la vida contingente de las
políticas, por mucho que intente formalizarse, adquiere su fisonomía real en
contextos particulares, dicho de otra forma, las políticas generan y reciben
influencia de las rig, las cuales en mérito de su carácter dual, están consti-
tuidas por aspectos de índole formal e informal, a diferencia del federalismo.
El marco de análisis de las rig es una pieza al servicio de la generación
de conocimiento, pero no oculta su vocación normativa para trazar rutas
orientadas al mejoramiento del desempeño publiadministrativo a través del
incremento de racionalidad (intercambio de información y experiencias
sobre asuntos públicos) y comunicabilidad (disposición para el diálogo).
El estudio sobre la operación intergubernamental de las políticas ha desa-
rrollado una serie de categorías encaminadas a la acumulación de evidencia
empírica. En la perspectiva de Wright, se trata de: a) los rasgos característi-
cos, b) las etapas históricas y, c) los modelos de autoridad.

Sobre los rasgos característicos:

Número y variedad de las unidades gubernamentales.- Considera la po-
sible combinación (vertical y horizontal) de todas las unidades de gobierno
de los tres órdenes, claramente diferenciables entre sí, lo que permite for-
marse una idea sobre la complejidad del aparato de gobierno(s).
Número y variedad de funcionarios.- Prevé la relación entre los funcio-
narios de los tres órdenes de gobierno que, de manera similar a las unidades
gubernamentales, en su combinación matemática nos permite imaginar la
complejidad de su población.
Intensidad y regularidad de contactos.- Bajo el criterio pragmático de
obtener resultados positivos en las políticas, se incluyen las interacciones
para el intercambio de información, recursos y opiniones, las cuales no son
producto de lo efímero y casual, aunque sí de la informalidad; observan
cierta regularidad y un evidente arreglo que busca la eficacia, por lo que
sostienen ciertas pautas de acción continuas.
Importancia de las acciones y actitudes.- Incluye de los funcionarios,
electos y empleados, como verdaderos sujetos de la acción gubernamen-
tal, sus acciones y actitudes, alineadas hacia los fines, aunque considera un
eventual acoplamiento flojo, por lo que las percepciones (imágenes) pueden
diferir entre los participantes.
52
 Preocupación por política financiera.- Aunque no se descarta que las
políticas sean configuradas e impulsadas desde los tribunales o los cuerpos
legislativos, se considera que su diseño y ejecución corre a cargo de los fun-
cionarios públicos de los diferentes gobiernos; en tales interacciones desta-
can los problemas fiscales que suelen ser objeto de negociación y acuerdo y
que determinan las formas de coordinación. Se quiere destacar que aunque
hay lugar para la interacción de diferentes miembros del servicio públicos
(definición de problemas fundamentales, diferendos doctrinales, entre mu-
chos otros) son las políticas la materia privilegiada en las rig.
De las etapas históricas de las rig, identifica siete (en el contexto espe-
cífico de Estados Unidos): 1. Conflictiva, 2. Cooperativa, 3. Concentrada,
4. Creativa, 5. Competitiva, 6. Calculadora y 7. Contractiva, cuya utilidad
para otros momentos y espacios es meramente referencial, aunque, para re-
plicar el ejercicio, advierte didácticamente la necesidad de recortar bloques
temporales homogéneos en los cuales se puedan identificar los asuntos/po-
líticas más significativos; las percepciones/actitudes de los involucrados; los
mecanismos de interacción; la idea predominante sobre el federalismo; y el
periodo de clímax.
Wright prevé que las rig proyectan cierto patrón de autoridad predomi-
nante, es decir, que las interacciones no ocurren al margen de la estructura
de poder dominante, por el contrario, están inmersas en ella, por lo que
muestran una configuración semejante expresada en tres modelos: a) de au-
toridad coordinada, b) de autoridad inclusiva, y c) de autoridad traslapante.
En el modelo de autoridad coordinada, “unos límites claros y bien de-
terminados separan al gobierno nacional de los gobiernos estatales” (Wri-
gth, 1997: 105), en él los gobiernos locales se subsumen en los estatales. La
relación entre ellos es de independencia y la pauta de autoridad es de au-
tonomía. En el de autoridad inclusiva, los gobiernos estatales y locales son
absorbidos por el nacional, por lo que la relación es de evidente dependencia
y la pauta de autoridad claramente jerárquica. El de autoridad traslapante
modela una relación de interdependencia entre los tres órdenes de gobierno
y unidades gubernamentales; la negociación es la base para el intercambio y
la toma de decisiones.
Mirando el contexto estadounidense, Wright construyó las categorías
comentadas que bien pueden servir como marco de análisis de otros entor-
nos, una vez que el investigador las adapta a las necesidades y características
de su horizonte de estudio, particularmente las etapas históricas, ya que
seguramente varían en diferentes puntos del tiempo y del espacio. Es, en-
tonces, prudente relativizar cualquier propuesta conceptual y metodológica
y realizar los ajustes de caso en caso si los contextos son diferentes. Ady
Carrera (2004), a partir de Wright, Simeon y Rhodes, por ejemplo, obtiene
una propuesta enriquecida para analizar el caso mexicano, resaltando la
importancia de considerar la variabilidad de los patrones culturales domés-
ticos; ella se construye a partir de los siguientes elementos:

53
 Las fases históricas (evolución histórica).
Las personas, funcionarios, autoridades y grupos de interés, con sus me-
tas y objetivos.
El contexto socio-cultural y jurídico-institucional.
Los medios formales e informales que se emplean en las interacciones.
La diversidad de recursos que se ponen en juego, de índole financiera,
política, jurídica y de información.
La reciprocidad en las relaciones entre diferentes gobiernos.
Evidentemente, la incorporación de elementos contextuales dota al dis-
positivo analítico de mayor pertinencia y evita las adopciones teóricas acrí-
ticas que pudieran deslumbrar a la investigación local. Se refuerza la idea
de que el abordaje de las rig basado en revisar, criticar y/o modificar otras
ofertas de análisis constituye su propia fortaleza; la premisa es ofrecer argu-
mentos sobre la adopción o adaptación de determinado enfoque.
Atendiendo las líneas anteriores, se desprenden algunas interrogantes
sobre la producción académica de rig en México. ¿Hay coincidencia en un
objeto de estudio? ¿Se diferencia claramente del federalismo (especialmente
del predominantemente jurídico)? ¿Qué género predomina (investigación,
difusión, ensayo, opinión)? ¿Hay discusión metodológica que justifique las
decisiones en este aspecto? ¿Qué elementos categoriales predominan (rasgos
característicos, etapas históricas, modelos de autoridad? ¿Qué tendencias
predominan en la cobertura (estudios sectoriales, estudios de caso)? ¿Se per-
ciben aportaciones conceptuales y/o metodológicas? Las respuestas a estas
preguntas permiten formarnos una idea sobre las tendencias que caracteri-
zan el campo de estudio en cuestión, respecto al área de desarrollo interno.

La pertinencia del estudio de las rig en México

Para quien no ha tenido la oportunidad de inmersión profunda en el
estudio de las rig seguramente será ocioso el uso del término al consi-
derar que el federalismo ya se encarga de ello y que, incluso, la Cons-
titución prevé su ocurrencia. En esta lógica de guiarse por los dictados
del federalismo se cuestionaría revisar relaciones que de suyo habrían
de generarse en un marco de distribución territorial del poder; vaya, re-
sultaría incomprensible que asignando y diferenciando tareas y faculta-
des no ocurriera interacción en consecuencia. Pues por paradójico que
parezca, hay unos regímenes federales más sordos y mudos que otros,
es decir, después de la distribución jurídica de responsabilidades viene
la realidad, como de hecho sucede. Entonces, ¿es pertinente estudiar las
rig en México? Veamos.
La premisa inicial es que México ha mostrado históricamente vocación
centralista a pesar de su promoción heráldica de régimen federal. Sin ir más
lejos, luego de la guerra civil experimentada durante la Revolución mexi-
cana el Estado fue construyéndose tan centralizadamente como las necesi-
dades de alta dispersión del poder le fueron aconsejando; las recurrentes
asonadas, rebeliones de caciques y falta de instituciones políticas basadas en
54
el Derecho dieron pie a cierto resquemor por la distribución democrática y
federalista de poder en el territorio nacional (Medina, 2002); luego de la ne-
cesidad de centralización vino el gusto por ella y su conversión en régimen
y sistema político (Aguilar, 1984).
El régimen y sistema políticos herederos de la Revolución encontraron su
justificación centralista en el presidencialismo y sus dos bases de legitimidad
y acción (Cosío, 1972), modelo que durante buena parte del siglo xx se ali-
mentó doctrinariamente, en el plano político, de “nacionalismo revoluciona-
rio” y en el plano social y económico de paternalismo a ultranza. El conjunto
de estos elementos constituyó lo que conocimos como Estado desarrollista,
especie que de cierta manera comulgó con el genérico Estado social.
Así, el autodenominado “gobierno de la Revolución” se encargó del
monopolio en las tareas de desarrollo, concebidas y operadas dentro de su
perímetro institucional, alejando, en acto y en potencia, la colaboración de
las instancias provenientes de la sociedad y el mercado. Con la convicción
de su papel desarrollador, el gobierno del Estado expandió su aparato admi-
nistrativo a diestra y siniestra, conculcando los principios básicos del fede-
ralismo de distribución racional de tareas y facultades entre los diferentes
órdenes de gobierno; fue el tiempo del gran gobierno desplegando políticas
de asistencia, educativas, de salud y de vivienda; de estímulo fiscal y crédito
blando al novato y menesteroso sector empresarial, de control monetario;
de impulso industrial; de dádivas a los necesitados a través de subsidios; de
arbitraje en conflictos laborales, sociales y políticos; en fin, de las más di-
versas funciones que, por su volumen e importancia, dejaron poco margen
para la participación de una ciudadanía amateur y desactivada y de un em-
presariado controlado y dopado financieramente.
La profusa responsabilidad gubernamental, encaminada a la distribu-
ción de la riqueza, cohesión y promoción social, requirió de una fuerte do-
sis de control y conducción política que, en el recuento, halló un aparato gu-
bernamental agigantado que podía presumir de protagonismo, en agravio y
reducción de las instituciones de municipios y entidades de la Federación.
Ese fue el cemento para cohesionar las partes del centralismo. Ahora bien,
si el desvanecimiento de otros centros de gobierno no fue obstáculo para el
centralismo, la resistencia de otros actores, sociales y privados, con menos
recursos, fue relativamente inexistente.
Cuando menos dos factores ideológicos impulsaron el centralismo de-
sarrollista. Uno, a nombre de la “Nación” y la “Revolución”, se justificó la
subsunción y tutela de los intereses sociales y privados a la agenda guberna-
mental. Otro, el recurrente recuerdo, mítico o real, de episodios históricos
en los que actores locales y regionales a través del uso indebido del poder
público animaron cacicazgos y estimularon el conflicto social, causando
anarquía y escisión nacional. Ambos factores dieron el argumento y legitimidad
para la concentración de dirección, mando y control.
De manera consciente o por miopía política, el gobierno del Estado, al-
tamente centralizado, renunció al proyecto histórico federalista, con lo que
55
se quemaban las icónicas naves de combate al centralismo-conservaduris-
mo que de manera real o legendaria vistieron el siglo xix. Con el Estado
desarrollista, mezcla de promotor social y autoritarismo, que Octavio Paz
no dudara en calificar como Ogro Filantrópico, se consolida una cultura
administrativa fincada en el centralismo autoritario que define muchas de
las relaciones políticas entre el gran gobierno y la sociedad; entre el gran
gobierno y el sector privado; pero también entre el gran gobierno y los go-
biernos estatales y municipales. Así, las relaciones intergubernamentales no
podían menos que estar signadas por el esquema vertical de la época; era su
a priori. Quizá por ello era poco trascendente investigar lo que ocurría en
un ambiente predeterminado.
El Estado desarrollista alcanzó cierto nivel de estabilidad económica, so-
cial y política que le permitió la formación de instituciones ad hoc al centra-
lismo, sin embargo, ante el advenimiento de su crisis diversas manifestaciones
afloraron reclamando cambio de rumbo. En el terreno político, se cuestionó
la hegemonía del partido en el gobierno; en el terreno fiscal, se emplazó al
gobierno al equilibrio entre ingreso y gasto; en el terreno cultural, la herencia
revolucionaria dejó de ser el referente para abrir paso a valores alternativos
cercanos a la democracia; en el terreno social, la ciudadanía dejó ver su dispo-
sición a vigilar la acción gubernamental, en fin, el contexto pro centralizador
alcanzaba su punto de inflexión para transformar el escenario dominante.
Si bien es cierto que la crisis del Estado tuvo múltiples manifestaciones,
las causas descansaron en dos detonantes (Aguilar, 1984: 82); por un lado, la
sobrecarga de demandas y expectativas de la sociedad, acostumbrada a ges-
tionarlas por los canales institucionales y, por otro, las débiles capacidades y
recursos para atenderlas bajo el mismo esquema gubernamental que, si bien
complejo y gigante, encontró los linderos de lo posible. El desajuste entre de-
mandas y satisfactores se interpretó como el fracaso estructural del Estado, que
al buen entendedor le advirtió que no se trataba de un mal menor que tendría
que superarse por sí mismo, era la debacle que antecede a un cambio de época.
Las interpretaciones más sobrias sobre el fenómeno crítico procedieron
de dos líneas de respuesta (Aguilar, 1984: 82), una de factura conservado-
ra, cuyo centro fue la reducción de la demanda para liberarle presión al
gobierno, la otra, perfilada como estrategia de elevación de la capacidad
del gobierno político. Aquella aconsejaba regresar al mercado y al libre
intercambio entre particulares que, de suyo, implica ocuparse de tareas que
el Estado no puede realizar exitosamente. La otra,1 extraída de la izquierda
1Luis Aguilar (1984), retomando a Donolo y Fichera, reconstruye posiciones de cor-
te marxista que no asumen la crisis como un fenómeno intrínseco al Estado, sino como
una consecuencia del capitalismo, que se origina en el conflicto permanente por el in-
tercambio desigual entre capital y trabajo. Coinciden en la irreversibilidad y recurrencia
de la crisis del capitalismo que en diferentes momentos (el Estado social, por ejemplo)
se retarda o se reduce por efecto de la intervención estatal. Por lo tanto, si la alternativa
no se encuentra en la reactivación del mercado, como fuente renovada de equilibrio y
reproducción social, se encuentra en el fortalecimiento del Estado y la reconstrucción de
las relaciones entre los diversos actores del conjunto social.
56
teórica, crítica del mercado como regulador, se orientaba a la reactivación
de la política como mecanismo para compensar las asimetrías sociales y
reivindicar éticamente el interés general.
Los gobiernos mexicanos de las últimas tres décadas han buscado refu-
gio en la primera línea, de corte neoliberal, sin embargo, sus resultados, qui-
zá aplaudidos por los personeros del capital, no han reportado mejoras sus-
tantivas y concordantes con el costo social, expresado en pobreza creciente,
por el contrario, el desgaste político al que han apostado sólo ha derivado
en gran desprestigio para la política misma. La segunda línea ha sido respal-
dada principalmente por intelectuales y organizaciones sociales progresistas
que entienden que es insostenible facturar a la sociedad todos los costos del
ajuste estatal. Esta emergente línea, entonces, implica reactivar la política.
Entender la reactivación de la política significa reconocer que las so-
ciedades contemporáneas ya no son simples y manejables, hoy son com-
plejas. Tal complejidad debe entenderse como “la estructura fuertemente
diferenciada, altamente organizada y necesariamente interdependiente de
la sociedad” (Aguilar, 1982: 88), lo que implica que se gobiernan en un
entorno de conflicto, discusión, diferendo, ajuste argumental, negociación,
posible consenso, dicho de otro modo, de interacciones que se sustraen a
las estrategias simples de los enfoques economicistas y gerencialistas tan de
moda en la administración pública.
Abundando, la reactivación de la política es reivindicar la lucha por al-
canzar y/o mantener el poder en escenarios de competencia democrática,
incluidas las instituciones y las relaciones que ese proceso va produciendo.
En las sociedades democráticas la política ocurre a través de procedimientos
ciertos que lubrican la gobernación de estructuras y convivencias complejas,
en donde las posibilidades de conflicto y acuerdo son reales. La gobernanza
exitosa se basa en el reconocimiento de interacción e interdependencia entre
los actores del colectivo. Reactivar la política significa, entonces, procurar
estructuras y relaciones capaces de permitir la reproducción social con el
mayor nivel de acuerdo y el menor nivel de conflicto posibles.
El México contemporáneo, aun si de manera insuficiente, va experi-
mentando transformaciones orientadas, de manera real, a la diversidad po-
lítica alentada por una especie de liberalización política que ha generado
alternancia en los cargos de elección popular y por la creciente demanda
de gobiernos más eficaces. Tales transformaciones generan un cambio pal-
pable en las tendencias de las rig, lo que no quiere decir que el ritmo de
los procesos de democratización sea satisfactoriamente rápido, pero sí, es
cierto, hoy las relaciones entre unidades de gobierno y funcionarios es más
dinámica; ya es materia de estudio.

Estudiar las rig en México

En este trabajo se han revisado básicamente tres grupos de productos que
pueden dar cuenta del estudio de las rig en México. 1. La producción edito-
rial, materializada en artículos científicos, memorias de congresos y ensayos,
57
así como libros de sellos reconocidos; 2. Planes y programas de estudio, de
nivel superior y posgrado, que de manera clara aborden el campo disciplina-
rio en comento; y 3. Programas e instituciones de apoyo a la investigación.
Considerando las interrogantes correspondientes a las dos áreas de
desarrollo de las rig la información se ha ordenado de acuerdo con los
siguientes rubros:

A partir del criterio ontológico

El criterio ontológico busca, a través de la certidumbre conceptual, sa-
ber si existe un campo de estudio común, es decir, busca saber si los trata-
distas se refieren al mismo objeto u objetos de estudio. En la producción
revisada hay confluencia en la referencia a las relaciones que se establecen
entre diferentes unidades de gobierno, sin embargo, algunos productos se
quedan en la visión extremadamente formalizada de la relación (sobre todo
los relativos a las relaciones fiscales intergubernamentales), la cual ocurre a
partir de instrumentos jurídicos y programáticos, pero con escaso conteni-
do de interacción humana; sin embargo, considerando que ambos aspectos,
el objetivo y el subjetivo, forman parte de la existencia de las rig, se acredita
un proceso firme de construcción disciplinaria.
Ahora bien, el acervo documental puede clasificarse en tres secciones:
Aquellos que abordan las rig, pero que lo hacen sin el auxilio de un mar-
co de análisis específico, derivado de la discusión metodológica y conceptual
antecedente; los que partiendo del enfoque de Wright refinan y adaptan su
propuesta; los que sustantivamente se inclinan por marcos analíticos alterna-
tivos; los que pertenecen a la primera sección muestran un marcado interés
por el estudio de las rig, su acercamiento ocurre a través de problematizar
cuestiones misceláneas pero que impactan a la administración pública. En
términos generales, se refieren a las repercusiones de las políticas de descen-
tralización que inevitablemente provocan el encuentro de diferentes órdenes
de gobierno, más que a la dinámica de un régimen federal en operación, con
políticas en curso animadas por la voluntad de mejorar el desempeño (o por
problemas que lo limitan). La observación más puntual es que el tratamiento
metodológico omite referencias antecedentes que pudieran recuperar traba-
jos anteriores sobre la materia; el abordaje es más intuitivo que acumulativo,
a pesar de invocar recurrentemente a tratadistas como Wright.
Estos trabajos, aunque abonan temáticamente al campo de estudio, dis-
persan el esfuerzo de cultivar una línea de discusión metodológica y con-
ceptual, aunque huelga decir que la pretensión no es uniformar el enfoque,
pero sí mostrar continuidad en el diálogo intelectual.
De la segunda sección se percibe una clara identificación, uso, adapta-
ción y/o mejoramiento del enfoque propuesto por Wright. Es evidente por
el uso de elementos como las características, las etapas históricas y/o los
modelos de autoridad.
El botón de muestra es el trabajo de Ady Carrera (2004), el cual,
partiendo de una revisión y adecuación al esquema de Wright, propone
58
un modelo de análisis ad hoc a las circunstancias nacionales. Destaca el
reciente fortalecimiento de las entidades federativas y municipios en el
país para participar en las arenas de políticas. Compara la diferencia en
los horizontes temporales en el fortalecimiento federalista, pues mien-
tras en el caso estadounidense la inclusión e impulso del nivel subnacio-
nal tuvo lugar en los años treinta, aquí ocurrió hasta los noventas, con
repercusiones de diversa índole.
Ady Carrera reelabora el contenido de las rig añadiendo variables que
mejoran su comprensión, lo que permite, al mismo tiempo, pensar en rutas
para superar el histórico rezago de la acción coordinada en la Federación
mexicana. El esquema propuesto traza las tareas a seguir: 1) la evolución
histórica de las rig nacionales como base de su actual estatus, 2) los objeti-
vos y metas definidas de los funcionarios públicos y de los grupos de inte-
rés que se traducen en reglas formales y no formales de negociación, y 3) la
influencia del contexto socio-cultural y del marco normativo institucional.
De la misma sección, destaca el trabajo de Cornelio Martínez (2010),
referente a las rig e infraestructura social. En él se aprecia una pulcra
periodización histórica y aplicación de los modelos de autoridad que co-
rresponden a cada etapa, pero, además de lograr bien el análisis a partir de
Wright, lo enriquece con aportaciones provenientes de Teoría de la Orga-
nización, en un ejercicio de complementariedad que deja ver el dominio
de las herramientas y la capacidad para armonizar enfoques diferentes.
Otro de los trabajos ejemplares en asumir el reto de un manejo pulcro y
preciso sobre las rig, con determinada perspectiva conceptual antecedente, es
el de Mendoza (2015). En su contribución, el autor define las etapas históricas
de las rig entre el Gobierno Federal, el Gobierno del Estado de México y los
ayuntamientos de esta entidad federativa. Además de retomar coherentemen-
te la propuesta de Wright, señala que aunque abundan los trabajos sobre las
rig en México, la mayoría de ellos podrían ser calificados como “inexactos,
asistemáticos e intermitentes” (Mendoza, 2015: 169), ya por la inapropiada
identidad con el federalismo, ya por el énfasis en el federalismo fiscal.
En la última sección se encuentran los documentos que, sin recurrir
centralmente a Wright o deliberadamente omitiéndolo, optan por enfoques
diferentes agrupados en la denominada Teoría de la Organización o en tra-
bajos con énfasis en las políticas de descentralización. En ellos, las catego-
rías centrales se refieren a niveles de racionalidad, cambio organizacional,
tipos de descentralización, escalas de coordinación, entre otras.
Temáticamente, las rig apoyan el entendimiento de diversos nudos pro-
blemáticos de la acción gubernamental; así, la variedad abarca asuntos de
desarrollo metropolitano, gestión de la política ambiental, descentralización,
desarrollo regional, política de turismo, seguridad pública, política social, aso-
ciacionismo municipal y, de manera reiterada, las relaciones en materia fiscal.
Vale la pena, en atención a su abundante producción, referirse a los traba-
jos de corte fiscal, los cuales se refieren al fenómeno de las rig de diferentes
maneras; como federalismo fiscal, relaciones fiscales intergubernamentales,
59
coordinación fiscal, entre otras. Coincide este conjunto de documentos, como
punto de partida, en que la recaudación fiscal está desmesuradamente con-
centrada en el gobierno federal, mientras que el gasto, en los últimos decenios,
se ha descentralizado gradualmente hacia estados y municipios, lo que genera
una creciente relación entre órdenes de gobierno.
La contribución del área fiscal logra parcialmente acumular evidencia
respecto a la realidad político-administrativa de México, el problema, qui-
zá, es que soslaya instrumentos de acuerdo y negociación subjetivos que
pertenecen al reino de la propia relación política.
La atención en las rig es incremental. Como fenómeno objetivo (no
abstracto) se encuentra presente en la agenda de investigación de la admi-
nistración pública; sin embargo, es deseable que se fortalezca disciplinaria-
mente a través del encuentro de diferentes autores en la línea de discusión
para, en términos ontológicos, precisar el “ser” que convoca este campo
de estudio.

Evolución histórica del estudio de las rig

No abundan los trabajos cuyo propósito sea organizar la producción
de las rig, y menos aún con criterio histórico para trazar su línea evoluti-
va, para dar idea del progreso del campo de estudios. Pero considerando
que las circunstancias concretas van delineando los materiales, se puede
inferir que existen al menos tres etapas generadoras de documentos es-
pecializados. En la primera, que abarcaría hasta antes de los años ochen-
ta, bajo el predominio de los estudios, por supuesto predominantemente
teóricos, sobre federalismo (Sánchez, 2012), destacando los instrumentos
coordinadores como los convenios, que si bien es cierto que relacionaban
a los ámbitos de gobierno, lo hacían con la inducción del gobierno federal.
Son notables las referencias al informe de la Comisión de Administra-
ción Pública de los años sesenta en donde ya se refleja el interés por el
fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios públicos (Chanes,
1979), aunque no de las relaciones entre ellos y las unidades de gobierno
de distinto orden. La principal área disciplinar ocupada en esta etapa fue
el Derecho administrativo.
La segunda etapa se extiende durante los años ochenta, periodo en que
las políticas descentralizadoras revitalizaron la vida administrativa de esta-
dos y municipios. Aunque se mantuvo el predominio del gobierno federal,
la transferencia de funciones y recursos fue real, tanto como el incremento
de las rig.
La tercera etapa del estudio de las rig abarca de los años noventa a la fecha,
en la cual la alternancia política definió un claro sistema de interacciones entre
gobiernos de diferente signo político. Así, alternancia política y evaluacio-
nes sobre los procesos de descentralización, iniciados en la década anterior,
son recurrentes en los trabajos contemporáneos. En esta etapa se ubican los
trabajos revisados.

60
 Penetración institucional
Las transformaciones en la administración pública mexicana que han de-
rivado en mayores interacciones entre las unidades de gobierno de distinto
ámbito han calado en el interés de los investigadores sociales; sólo basta acudir
a los registros de los encuentros académicos especializados para constatarlo. El
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (clad), a tra-
vés de su congreso anual Sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública es una importante muestra de esa vitalidad, así como diversos eventos
organizados por los principales centros de pensamiento nacionales. Es común
hoy encontrar mesas especializadas en áreas afines a rig; descentralización,
federalismo, gobiernos locales, coordinación gubernamental, entre otras.
En el entendido de que los asuntos públicos en México son atendidos
sustantivamente por las instituciones de educación superior de carácter
público (con la complementariedad de honrosas instituciones de financia-
miento diverso) se han revisado planes y programas de estudio, buscando
contenido cercano a las rig. El resultado indica que la mayoría de los pla-
nes y programas no dedican unidades de aprendizaje que puntualicen en el
campo de estudio, no así el federalismo, que se encuentra en todos y cada
uno de ellos. Los casos que sí incluyen la asignatura lo hacen con diferentes
denominaciones y grados de precisión (véase anexo 1).
La exploración en el diseño curricular indica que predomina la idea de
que las rig son consustanciales al federalismo, pero no se logra plenamente
diferenciarlos para mejorar el análisis, por supuesto que esta circunstancia
suele reflejarse en los proyectos de investigación en donde predomina el fe-
deralismo juridificado.
Por otro lado, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) ha
dedicado un área de apoyo al impulso de redes temáticas de investigación con el
objetivo de provocar el encuentro y la colaboración entre los investigadores del
país. En el registro de los grupos de investigación beneficiados no hay ninguno
que se ocupe de las rig. Tampoco, en la revisión de las estructuras organizacio-
nales de las universidades públicas, se detecta instancia alguna dedicada a esta
área de estudio, acaso porque queda subsumida en otras con orientación a la
administración pública, estudios políticos, administración, entre otras.
Es posible inferir que el estudio de las rig entre los investigadores socia-
les es producto de la elección individual o de su vocación, pero no del dise-
ño de la estructura programática de las instituciones de educación superior
y estudios avanzados. Empíricamente, el fenómeno tiene plena vigencia,
pero es deseable que se refleje en la oferta educativa y en los programas de
investigación, así como en la división organizacional de las instancias que
se ocupan de los asuntos públicos.

Rigor científico
Ensayos y artículos de opinión sobre rig escasean, los documentos es-
tudiados declaran ser producto de la investigación científica; sin embar-
go, predominan las narraciones sobre eventos que relacionan unidades de
61
gobierno, es decir, sin apuntar hacia una estrategia clara y específica para
el estudio del fenómeno (conceptos empíricos, indicadores, categorías
recurrentes). Si bien es cierto que estos trabajos ofrecen valiosas descrip-
ciones con valor heurístico, también es cierto que no abonan disciplina-
riamente, pues no se comprometen con marcos de análisis antecedentes.
Dicho de otro modo, es deseable que la producción académica procure
mejores niveles de profundidad en el conocimiento de las rig.

Figura 1. Niveles de profundidad en el conocimiento de las rig
Narración Descripción Análisis Explicación
anecdótica
Sin uso de Identificación Separación y Indagación de
categorías del fenómeno estudio de sus fenómenos sociales
específicas (presencia, componentes sobre rig y a partir de
ausencia, y relaciones las rig. Asociación de
clasificación) existentes causas y efectos
Fuente: Elaboración propia.

Quizá el problema central en los trabajos sobre rig sea el propósito ma-
nifiesto de asumir este campo de estudio como estrategia para mejorar la
administración pública. ¿Por qué problema? La premisa en el estudio de
las rig es que encuentra su principal utilidad como marco de análisis para
generar conocimiento sobre el fenómeno y, ya después, a partir de ese logro,
construir propuestas plausibles para mejorar el desempeño gubernamental.
El problema, entonces, no es propiamente de las rig como disciplina, sino
de la práctica de la investigación científica en general.
En contrapartida, los trabajos ejemplares dejan ver un marco concep-
tual y metodológico claro, aunque conviene resaltar la inconexión entre
propuestas diferentes que, se antoja deseable, debieran ser parte de la mis-
ma discusión para identificar similitudes, diferencias y coincidencias, como
se verá más más adelante.

Sobre el marco conceptual

Se ha insistido en que el trabajo de Wright sobre rig es un importante
marco de referencia en este campo de estudio y que sus conceptos son re-
currentemente usados en los trabajos de investigación, pero también debe
ser reiterativo que no es de ninguna manera exclusivo, pues, como se ha
mencionado, existen importantes aportaciones de diferente procedencia
que han mostrado su utilidad indagatoria.
Ya se ha descrito el recurrente marco de análisis de Wright, al que per-
tenecen las categorías de análisis “características”, “etapas históricas” y “mo-
delos de autoridad”, en él se inscriben la mayoría de los trabajos sobre rig,
aunque los resultados en términos de precisión y real aplicación corren en
62
una escala que va desde la simple enunciación hasta la apropiación y el me-
joramiento del enfoque.
La categoría recurrentemente usada es la de “modelos de autoridad”, en
ella se apoyan una importante cantidad de trabajos, acaso porque se reconoce
que el ambiente publiadministrativo mexicano ha cambiado paulatinamente
en los últimos años y es posible hallar escenarios en donde deja de ser predo-
minante el modelo de autoridad inclusiva, o bien porque se subraya el insa-
tisfactorio nivel de transformación y aún predomina el modelo comentado.
Respecto a los “rasgos característicos” de las rig, es aún escaso el material
producido; el rasgo más recurrente es el que corresponde a la variedad de uni-
dades de gobierno, sin embargo, predominan las relaciones entre unidades de
diferentes órdenes gubernamentales, soslayando las combinaciones entre uni-
dades del mismo orden que suelen atravesar sectores de política importantes.
Ahora bien, todavía más escasos son los trabajos que consideran las relaciones
que destacan el factor humano, es decir, las relaciones entre funcionarios que
a partir de sus perfiles políticos y culturales dan sentido particular al quehacer
público; sólo basta tomar en cuenta que las clase política en México (y en el
país esta clase suele ser parte del funcionariado) se mueve a partir de una es-
cala de valores basada en lealtades y aspiraciones de ascenso.
Qué decir del rasgo característico referente a la intensidad y regulari-
dad de contactos, el cual no fue abordado en ninguno de los documentos
revisados, circunstancia que seguramente deja en la oscuridad un ángulo
importante de las rig mexicanas, ya que, aunque se guían sustantivamente
por instrumentos normativos, hay un margen importante que se define a
partir de personalidades singulares y nexos políticos que dan ritmo a la
intensidad, (in)formalidad y regularidad de los contactos; para muestra ha-
bría, por ejemplo, que considerar la afinidad política y pertenencia al mis-
mo partido político que intensifican las relaciones, mientras que se reservan
para lo estrictamente necesario cuando la extracción política es diferente.
A diferencia del caso estadounidense, en donde la definición presupuestal
corre significativamente a través de intercambios y negociaciones entre ámbi-
tos de gobierno (Wright, 1997) y las políticas son oportunidades de relaciones
informales, en México la formalidad convertida en acuerdos, convenios, trans-
ferencias (monetarias y en especie) y regulaciones es el cauce predominante,
pero, como ya se ha comentado, el margen de maniobra informal termina por
perfilar el mundo de las rig. Es, entonces, importante bregar en la investiga-
ción para incluir ambos aspectos. A continuación se ofrecen comentarios refe-
rentes a trabajos que se inscriben en los comentarios de este apartado.
Un trabajo que combina exitosamente las relaciones formales con la coor-
dinación informal es el de Jordana (2001), en él señala la posibilidad de que
la coordinación entre los niveles de gobierno se genere por la intervención de
partidos políticos y redes intergubernamentales, en función del sistema políti-
co de referencia y de la distribución factual de poder en la toma de decisiones.
En su estudio, dedicado al análisis de los problemas de descentraliza-
ción asociados con las rig en América Latina, Jordana delinea un marco
63
de análisis con herramientas que invocan al equilibrio del poder territorial
entre el gobierno central y los gobiernos locales, o el reconocimiento de
diversas áreas de interdependencia entre ámbitos de gobierno que ayudan
a guiar la problematización, a saber: a) representación del centro en los
niveles subnacionales, b) recursos humanos y gestión pública; distribución
de competencias y regulación; definición de las transferencias; fijación de
impuestos y otras formas de ingresos públicos; y solicitud de préstamos.
Para detectar los problemas de descentralización de acuerdo con las for-
mas de las rig, Jordana propone cuatro modelos (napoleónico, germánico,
anglosajón y nórdico), los cuales cruzan en un cuadro de entrada, estilos de
gobierno: a) muy formales, y b) poco formales, con relaciones entre niveles
para la toma de decisiones basados en: c) la imposición y desconfianza, y
d) negociación y consulta. La estrategia no se aleja sustantivamente de la
propuesta de Wright, pues la mayor parte de las variables se identifican con
alguno de sus elementos, pero tiene la particularidad de partir de uno de los
determinantes de las interacciones entre diferentes unidades gubernamenta-
les en América Latina: la descentralización. Un elemento más de valía en el
trabajo es reconocer que, en nuestro medio, las rig no son componentes de
un sistema federal racionalmente acoplado, pues funciona con desencuen-
tros y asimetrías entre los participantes, por ello habría que considerar los
diversos juegos de los actores que pueden frustrar el curso de las políticas.
Navarro (2010) destaca en su trabajo la coordinación como elemento
determinante en el éxito de las políticas públicas, tomando distancia de otros
trabajos, entiende la coordinación como una acción deliberada que puede
ser impulsada por alguno o algunos de los siguientes objetivos: reducción
de la incertidumbre, fijación de objetivos comunes, sujeción a normas de
colaboración, resolución de problemas complejos y existencia de estructuras
jurisdiccionales fragmentadas. Con independencia del objetivo que predo-
mine, el autor se inclina por conformar un enfoque integral encaminado a
entender de mejor manera el proceso de coordinación y los factores exitosos
que lo hacen posible.
Apoyándose en el trabajo de Johansen, Navarro reconoce como cerca-
nas al concepto de coordinación, estrategias como interacción, cooperación
y colaboración para perfilar un dispositivo de análisis capaz de reflejar en
un continuum el nivel de complejidad y compromiso del proceso. Cada uno
de los escalones es útil para documentar el nivel de compromiso para com-
partir metas, información, recursos y responsabilidades.
La escala de coordinación eslabonada por interacción-cooperación-cola-
boración-coordinación refiere, adicionalmente, el nivel de formalidad que la
acción coordinada contiene. En la cadena el eslabón interacción es el más infor-
mal. En este enfoque, como puede apreciarse, la contribución mayor proviene
de la Teoría de la Organización y resulta de alta expectativa para complementar
el resto de las estrategias, a condición de que en la discusión se identifiquen los
límites de cada una, así como posibilidades y mixturas probables.

64
 Tendencias en la cobertura
El campo de estudio sobre rig temáticamente ha abarcado un amplio
espectro que deja ver su utilidad en la comprensión de la administración
pública y temas afines. La cobertura muestra dos grandes tendencias; los
estudios sectoriales, en donde tiene un lugar importante la materia fiscal, y
los estudios de caso.
En materia fiscal el énfasis se encuentra en lo que denominan relacio-
nes fiscales intergubernamentales. Su principal fortaleza se encuentra en el
estudio de los instrumentos formales, aunque quizá el gran ausente sea el
factor humano y su carga de subjetividades. Pero, finalmente, no implica-
ría mayor problema si hubiera intercambio y discusión con otras áreas de
estudio, el caso es que los trabajos con esta orientación suelen apartarse de
los marcos de análisis más socorridos en la administración pública y go-
bierno y apegarse más al federalismo. Más cercanos al federalismo fiscal, los
documentos revisados muestran proclividad por los mecanismos institu-
cionalizados de coordinación fiscal y, acaso, abordan cuestiones menos for-
males, como los impactos del desempeño de figuras como la relativamente
reciente Conferencia Nacional de Gobernadores. Es, pues, una asignatura
pendiente definir las líneas que separan a estos trabajos de otros, así como
encontrar sus puntos de encuentro y complementariedad.
Los estudios de caso han sido una veta poco explorada, pero bastante
promisoria, ya que la tendencia en este tipo de estudios es referirse a un
marco de análisis específico, bien proveniente de Wright, bien proveniente
de la Teoría de la Organización. Quizá la debilidad del conjunto de estos
trabajos sea la falta de una glosa que extraiga el significado de sus aportacio-
nes. Cabe recordar que los estudios de caso adquieren su mayor importan-
cia cuando en conjunto son capaces de indicar frecuencias y características
para fortalecer construcciones teóricas.

Conclusiones

Así como hace poco más de tres décadas el modelo de autoridad inclusiva
era el a priori en las rig mexicanas, por lo que resultaba poco interesante
su estudio, hoy no estudiarlas, aun reconociendo el escenario de creciente
diversidad y complejidad en la administración pública, significa descono-
cer la agenda social. Sin lugar a dudas, gobiernos y funcionarios públicos
se mueven en arenas de diferente intensidad política, con instrumentos de
diferente índole y con ritmos de velocidad creciente, por lo que la mejor
manera de evitar miradas perplejas es refinar la disciplina científica que
documente su marcha y trace agenda estratégica consecuente.
La necesidad del estudio de las rig se encuentra plenamente acreditada,
aun si persisten aquellas voces que encuentran en su complejidad riesgos de
caos y anomia, o gracias a que se reconoce que su dinámica es parte de una
saludable pluralización de la vida pública.

65
 Pero, entender las rig no es tarea del sentido común si consideramos que
su ocurrencia varía en el tiempo y el espacio y que requiere más que la intui-
ción para comprender su estructura y funcionamiento, así como para cons-
truir alternativas de desempeño. Esta circunstancia, aconseja a los centros de
pensamiento, así como a sus investigadores, emprender la tarea de conocer
el fenómeno, lo que sólo puede ocurrir por su desarrollo disciplinario.
El estudio de las rig en México se encuentra en construcción, su cultivo
disciplinario debe cursar una ruta tal que le permita desarrollar sus áreas
interna y externa en mérito de su acreditada existencia empírica en el país.
La temática generalmente abordada da cuenta de que el fenómeno objetivo,
es decir, el incremento en la cantidad, calidad y complejidad de las rig, es
percibido por quienes trabajan en la investigación de los asuntos públicos
y gubernamentales, pero, amén de trabajos excepcionales, abundan aún
aquellos que parten de bases nocionales que impiden precisión conceptual.
Falta organizar el material que se ha producido en torno a las rig, de
tal manera que pueda fehacientemente decirse cómo se ha trabajado en
México el tema, ello coadyuvaría a situar a expertos e iniciados, no en la
evolución del fenómeno, sino en la evolución del estudio del fenómeno, lo
que permitiría discernir, clasificar y usar eficazmente la obra producida;
pero, además, dar cuenta de la historia intelectual de este campo de estudio.
La penetración social de las rig, entendida como la trascendencia del
campo de estudio en las instituciones y centros de pensamiento, muestra un
déficit de atención que debiera ser colmado en atención a su misión de gene-
rar y transmitir conocimiento sobre la realidad. Tal vez sea indicativo de que
las estructuras curriculares y los programas de investigación deban revisar
su pertinencia y correspondencia con la agenda de problemas nacionales.
Sin lugar a dudas, la comunidad mexicana de investigadores sociales ha
producido materiales de excelente calidad y ha mostrado alta capacidad para
la generación del conocimiento e innovación metodológica, pero resulta de-
seable mayor comunicación y discusión intelectual que permita ir generando
unidad disciplinaria, lo que no puede ni debe confundirse como congracia
acrítica, sino entenderse como el viaje de retorno de un saludable intercam-
bio y ajuste de puntos de vista. Curiosamente, la lección es trabajar de forma
reticular, tal y como se espera idealmente que ocurran las rig en México.

Bibliografía

Aguilar, Luis (1984), “Estado, régimen y sistema político (notas para

una discusión sobre la crisis del Walfare State)”, en Juan Enrique Vega, Teo­
ría y política de América Latina, México, Centro de Investigación y Docen-
cia Económicas (cide).
Aguilar, Luis (1982), Política y racionalidad administrativa, México Ins-
tituto Nacional de Administración Pública.
Carrera Hernández, Ady P. (2004), “Evolución de las relaciones inter-
gubernamentales en México: la búsqueda de un nuevo arreglo institucio-
66
nal ante una nueva geografía del poder político (1980-2000)”, IX Congreso
Internacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Publica, Madrid, España, 2-5 noviembre.
Chanes Nieto, José (1979), La investigación sobre la Administración
Mexicana, rap, conmemorativa del 25 aniversario del inap, México, Instituto
Nacional de Administración Pública.
Cosío Villegas, D. (1972), El sistema político mexicano, México, Ediciones Era.
Gianella, Alicia (2006), “Las disciplinas científicas y sus relaciones”, en
Anales de la educación común, Tercer siglo, año 2, núm. 3, Filosofía Política
de la Enseñanza, abril de 2006, Publicación de la Dirección General de Cul-
tura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, Dirección Provincial de
Planeamiento, Argentina.
Jordana, Jacint (2001), “Relaciones intergubernamentales y descentra-
lización en América Latina: una perspectiva institucional”, Series Docu-
mentos de Trabajo I-22UE. Washington, D.C. del Banco Interamericano de
Desarrollo, Departamento de Integración y Programas Regionales Instituto
Interamericano para el Desarrollo Social.
Cabrera Castellanos, Fernando y Lozano Cortés, René (2010), Relacio-
nes intergubernamentales en materia de infraestructura e infraestructura so-
cial, México, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, documento
de trabajo núm. 103.
Medina Peña, Luis (2002), Hacia el nuevo Estado. México 1920-1994,
México, Fondo de Cultura Económica.
Mendoza Ruiz, Joel (2015), “El registro histórico de las relaciones in-
tergubernamentales del Gobierno del Estado de México”, en Jaime Espejel
Mena (2015), Las relaciones intergubernamentales y la compensación de los
desequilibrios territoriales, México, Fontamara, iapas, iesap.
Navarro Arredondo, Alejandro (2010), “Coordinación de los altos car-
gos del gobierno mexicano”, XXIII Concurso del clad sobre Reforma del
Estado y Modernización de la Administración Publica “El Fortalecimiento
del Alto Gobierno para el Diseño, Conducción y Evaluación de Políticas
Públicas”, Caracas.
Sánchez González, José Juan (2012), Aportaciones del Premio inap al es-
tudio de la Administración Pública en México, 1976-2010, México, Instituto
Nacional de Administración Pública.
Wright, Deil (1997), Para entender las relaciones intergubernamentales,
México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
Universidad Autónoma de Colima, Fondo de Cultura Económica.

Fuentes consultadas

Aniaga Vargas, María del Carmen (s/a), Federalismo y relaciones inter-

gubernamentales, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la U.V.
Arcudia Hernández, Carlos Ernesto (2012), “La descentralización mu-
nicipal en México: nuevas relaciones intergubernamentales a partir de las
67
reformas al art. 115 de la Constitución”, Nómadas, 2012, Madrid, España,
Universidad Complutense de Madrid.
Arroyo, Erick Adán (2011), “El sistema nacional de seguridad pública
y las relaciones intergubernamentales como complemento en su coordina-
ción”, tesis de licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública,
Universidad Nacional Autónoma de México, México.
Astudillo Moya, Marcela (1999), El federalismo y la coordinación impo-
sitiva en México, México, unam, Instituto de Investigaciones Económicas,
Colección Jesús Silva Herzog.
___. (2004), “Las relaciones fiscales intragubernamentales en México. Pro-
blemas del Desarrollo”, Revista Latinoamericana de Economía, vol. 35, núm.
136, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2004, pp. 65-86.
Cabrera Castellanos, Fernando y Lozano Cortés, René (2010), Relaciones
intergubernamentales y el sistema de transferencias en México, Una propuesta de
nivelación interjurisdiccional, México, Universidad de Quintana Roo, Porrúa.
Cabrero Mendoza, Enrique (1998), Las políticas descentralizadoras en
México 1983-1993, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas.
___.(2009), “Iniciativas descentralizadoras y articulación federal en Mé-
xico: tres décadas de reformas y desencantos”, XVI Congreso Internacional
del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sal-
vador de Bahía, Brasil, 27-30 de octubre.
Canto, Manuel (2008), “Participación ciudadana, gestión pública y go-
bernanza local: a propósito de la Ciudad de México”, XIII Congreso Inter-
nacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pú-
blica, Buenos Aires, Argentina, 4-7 de noviembre.
Carrera Hernández, Ady P. (2004), "Evolución de las relaciones inter-
gubernamentales en México: la búsqueda de un nuevo arreglo institucional
ante una nueva geografía del poder político (1980-2000)", IX Congreso In-
ternacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Publica, Madrid, España, 2-5 de noviembre.
Cejudo, Guillermo y Gerhard, Roberto (s/a), La rendición de cuentas de
transferencias intergubernamentales el caso del Fais, México, cide.
Cocorda, Esteban (2000), “Relaciones intergubernamentales y reformas
federales en la educación argentina”, Revista Latinoamericana de Estudios
Educativos, vol. XXX, núm. 2, México.
Delhumeau Rivera, Sheila (2012), “Relaciones intergubernamentales
transfronterizas. Un instrumento de análisis para las interacciones entre
California y Baja California”, Global Conference on Business and Finance
Proceedings, vol. 7, núm. 1. Baja California.
Gobierno del Estado de México (2006), Relaciones Intergubernamenta-
les fiscales, México.
Hernández, David E. y Sughei Villa Sánchez (2010), “El modelo de re-
laciones intergubernamentales en la descentralización fiscal en México, Sí
somos Americanos”, Revista de Estudios Transfronterizos, vol. X, núm. 1,
Chile, Universidad Arturo Prat Santiago.
68
 Jacint Jordana, upf I Ricard Goma, uba (2003), Las relaciones intergu-
bernamentales en la descentralización de las políticas sociales, Barcelona,
Universitat Pompeu Fabra.
Jaramillo Cardona, Martha Celia (2010), La descentralización: una mi-
rada desde las políticas públicas las relaciones intergubernamentales en Baja
California, Derechos reservados de El Colegio de Sonora, Región y socie-
dad / vol. XXII / núm. 49.
Jordana, Jacint (2001), “Relaciones intergubernamentales y descentra-
lización en América Latina: una perspectiva institucional”, Series Docu-
mentos de Trabajo I-22UE. Washington, D.C. del Banco Interamericano de
Desarrollo, Departamento de Integración y Programas Regionales Instituto
Interamericano para el Desarrollo Social.
López Portillo Tostado, Carlos (2012), “Cambio político y sistemas de
gestión en gobiernos locales, análisis comparado de los municipios de Cu-
liacán, Hermosillo y Zacatecas (1998-2008)”, tesis de doctorado en Ciencias
de la Administración, Universidad Nacional Autónoma de México, México.
Luengas Escudero, Claudia, Jogin Abreu Vera y Pedro García Cruz
(2013), Planear el desarrollo social de la ciudad de México, normatividad,
instrumentos y relaciones intergubernamentales, México, Consejo de Eva-
luación del Desarrollo Social del Distrito Federal Evalúa.
Lugo Jaramillo, Martha (2007), “La experiencia de la asociación de municipios
en México. Análisis y perspectivas de la asociación de municipios de la zona norte
del Estado de Guerrero (amzneg)”, tesis de licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública, México, Universidad Nacional Autónoma de México.
Luna Díaz, Juan Carlos (2004), “Federalismo en México. La reforma de
las relaciones fiscales de la federación, estados y municipios. Retos y pers-
pectiva”, 1er Congreso de Administradores Públicos Mexiquenses-Teoti-
huacán: Reforma al Federalismo, México.
Mandujano Ramos, Nicolás (2010), Federalismo Fiscal en México, una
propuesta para fortalecer la Hacienda Pública Estatal, México, unam, Insti-
tuto de Investigaciones Económicas.
Márquez-Padilla, Paz Consuelo y Julián Castro Rea (2000), El nuevo Fe-
deralismo en América del Norte, México, unam, Centro de Investigaciones
sobre América del Norte.
Martínez López, Cornelio (2010), Relaciones intergubernamentales en
materia de infraestructura e infraestructura social, México, Centro de Estu-
dios Sociales y de Opinión Pública, documento de trabajo núm. 103.
Mendoza Ruiz, Joel (2012), La coordinación intergubernamental en la
planeación y el desarrollo regional del estado de Hidalgo, un análisis desde el fe-
deralismo subsidiario, México, Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo.
Merino Huerta, Mauricio (1992), Cambio político y gobernabilidad,
Mé­xico, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
Merino, Gustavo (s/a), Federalismo fiscal: diagnóstico y propuesta, Una
agenda para las finanzas públicas de México, México, itam.
69
 Meza Urías, Jaqueline Esperanza (2004), "La coordinación interguberna-
mental para el desarrollo metropolitano en el Estado de México: el caso de
la Zona Metropolitana del Valle de México", IX Congreso Internacional del
clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, España.
Monreal Ávila, Ricardo (2004), Origen, evolución y perspectiva del fede-
ralismo mexicano, México, Facultad de Derecho, Porrúa.
Moreno Ayala, José Gerardo (2007), “Los ingresos intergubernamenta-
les en México 1980-2002: una interpretación Institucional evolucionista”,
Quivera, vol. 9, núm. 2, Universidad Autónoma del Estado de México, To-
luca, México, pp. 171-194.
Navarro, A. (2009), “La coordinación intergubernamental en las políticas
de superación de la pobreza urbana en México. El caso del Programa Hábitat”,
tesis de doctorado en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Admi-
nistración Pública, México, Universidad Nacional Autónoma de México.
___. (2010), “Coordinación de los altos cargos del gobierno mexicano”,
XXIII Concurso del clad sobre Reforma del Estado y Modernización de
la Administración Publica “El Fortalecimiento del Alto Gobierno para el
Diseño, Conducción y Evaluación de Políticas Públicas”, Caracas.
Ortiz Medina, Imelda (2015), “Relaciones intergubernamentales y des-
centralización en México: descentralización de la educación básica en Za-
catecas 1992-2006”, tesis Doctoral Facultad de Ciencias Políticas y Sociolo-
gía, Madrid, España, Universidad Complutense de Madrid.
Pacheco Pedraza, Alberto (s/a), “Gobernabilidad y Federalismo en Mé-
xico. Los gobernadores y la práctica federalista 1998-2003”, tesis de licencia-
tura en Ciencia Política y Administración Pública, México.
Peña Ahumada, José Antonio y Ana Laura Bojórquez Carrillo (2012),
Autonomía Financiera Municipal, Serie Coloquio sobre Federalismo, núm.
2, México, Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional para el Federalis-
mo y Desarrollo Municipal.
Peña Ahumada, José Antonio (2012), Manual de Transferencias Federa-
les para Municipios, Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional para el
Federalismo y el Desarrollo Municipal.
Peraza González, Guadalupe Aurora Lol-be (2008), “El impacto de las
transferencias federales en el desarrollo y crecimiento económico de las en-
tidades federativas (1990-2005)”, tesis de la maestría en Economía Finan-
ciera, Universidad Nacional Autónoma de México, México.
Rodríguez, Victoria E. (1997), La descentralización en México. De la re-
forma municipal o solidaridad al nuevo federalismo, México, Fondo de Cul-
tura Económica.
___. (s/a), Capítulo tercero: las relaciones fiscales intergubernamentales en Mé-
xico. El municipio como base y objeto de estudio, en tributo ambiente local, México.
Sánchez Pérez, Mariana (2006), “La autoridad predominante en las re-
laciones intergubernamentales de México”, tesis de licenciatura en Ciencias
Políticas y Administración Pública, Universidad Nacional Autónoma de
México, México.
70
 Sánchez Hernández, Gabriel (2006), “Historia de las relaciones fiscales
intergubernamentales”, tesis de licenciatura en Economía, Universidad Na-
cional Autónoma de México, México.
Santos Zavala, José (2009), “Estrategias de nueva gobernanza local en
América Latina”, XVI Congreso Internacional del clad sobre la Reforma
del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahía, Brasil, 27-30
de octubre.
Sartori, Giovanni (1996), La política. Lógica y método en las ciencias so-
ciales, 4ª reimpresión, México, Fondo de Cultura Económica.
Sobarzo Fimbres, Horacio Enrique (2005), “Federalismo fiscal en Méxi-
co”, Economía, Sociedad y Territorio, núm. esp., 2005, El Colegio Mexiquen-
se, Toluca, México, pp. 103-121.
___. (2010), Reforma fiscal y relaciones fiscales intergubernamentales,
capítulo 7, de la serie “Los grandes problemas de México”, en tomo IX “cre-
cimiento económico y equidad”, editado por el Colegio de México.
___. (2010), “Relaciones fiscales intergubernamentales en México: evo-
lución reciente y perspectivas Problemas del Desarrollo”, en Revista Lati-
noamericana de Economía, vol. 40, núm. 156, enero-marzo, 2009, México,
Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 11-28.
Sosa, José (2006), Políticas públicas y participación social: visiones alter-
nativas, desarrollo institucional de la vida pública, México, Centro de Estu-
dios de Gobierno y Administración Pública, Facultad de Ciencias Políticas
y Sociales de la unam.
Tarango Fernández, Leticia (2001), “Relaciones intergubernamentales,
una perspectiva para entender al federalismo”, tesis de licenciatura en Eco-
nomía, México, Universidad Nacional Autónoma de México.
Ugalde, Vicente (2001), Las relaciones intergubernamentales en el problema
de los residuos peligrosos: el caso de Guadalcázar, México, Colegio de México.
Uvalle Berrones, Ricardo (2009), “Gestión de redes institucionales”,
Convergencia. Revista de Ciencias Sociales, vol. 16, 2009, Universidad Autó-
noma del Estado de México, Toluca, México, pp. 41-72.
Valdés, Paulina (2009), “Consideraciones acerca de la actividad turística
en México bajo la óptica de las relaciones intergubernamentales”, tesis de
licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública, Universidad
Nacional Autónoma de México, México.
Valenzuela Mendoza, Rafael Enrique (2013), “El federalismo coopera-
tivo como factor catalizador de un gobierno abierto”, Revista Mexicana de
Ciencias Políticas y Sociedad, núm. 219, septiembre-diciembre, 2013, Uni-
versidad Autónoma de México, pp. 19-44.
Vázquez-Soto, Daniel Orlando y Moreno-Ayala, José Gerardo (2012),
"Clusters del esfuerzo tributario de las entidades federativas en México,
1980, 2000 y 2007", Quivera, vol. 14, núm. 1, enero-junio, 2012, Universi­
dad Autónoma del Estado de México, Toluca, México, pp. 131-150.
Vega, Obdulia (2004), “La emergencia de nuevos actores en la dinámica
de las relaciones intergubernamentales en México: un caso de estudio en
71
Guadalcázar (San Luis Potosí)”, IX Congreso Internacional del clad sobre
la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2–5
de noviembre.
Zapata Cortés, Olga Lucía (2013), El estudio de las relaciones entre niveles
de gobierno desde las relaciones intergubernamentales y la gobernanza multini-
vel, Medellín, Colombia, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Antioquia.
Ziccardi, Alicia (2008), "Políticas sociales urbanas, coordinación intergu-
bernamental y participación ciudadana: el caso del gobierno de la Ciudad de
México”, XIII Congreso Internacional del clad sobre la Reforma del Estado
y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4-7 de noviembre.

Anexo 1

UNIVERSIDAD PLAN DE ESTUDIOS UNIDAD DE

APRENDIZAJE
UNIVERSIDAD LICENCIATURA EN CIEN- RELACIONES INTER-
AUTÓNOMA DE CIAS POLÍTICAS Y ADMI- GUBERNAMENTALES
COAHUILA NISTRACIÓN PÚBLICA
UNIVERSIDAD LICENCIATURA EN ADMI- PROCESO DE RELACIO-
DE COLIMA NISTRACIÓN PÚBLICA Y NES INTERGUBERNA-
CIENCIA POLÍTICA MENTALES
MAESTRÍA EN CIENCIA PO- RELACIONES INTER-
LÍTICA Y ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTALES
PÚBLICA
UNIVERSIDAD MAESTRÍA EN CIENCIAS RELACIONES INTER-
AUTÓNOMA DE POLÍTICAS GUBERNAMENTALES
NUEVO LEÓN
BENEMÉRITA LICENCIATURA EN CIEN- FEDERALISMO Y GO-
UNIVERSIDAD CIAS POLÍTICAS BIERNOS LOCALES
AUTÓNOMA DE
LICENCIATURA EN ADMI- ADMINISTRACIÓN
PUEBLA
NISTRACIÓN PÚBLICA Y PÚBLICA ESTATAL Y
CIENCIAS POLÍTICAS MUNICIPAL
UNIVERSIDAD LICENCIATURA EN GOBIER- REDES DE POLÍTICAS Y
DE QUINTANA NO Y GESTIÓN PÚBLICA RELACIONES INTER-
ROO GUBERNAMENTALES
MAESTRÍA EN ECONOMÍA NO SE IMPARTE
DEL SECTOR PÚBLICO
UNIVERSIDAD LICENCIATURA EN ADMI- NO SE IMPARTE
DE SONORA NISTRACIÓN PÚBLICA

72
UNIVERSIDAD PLAN DE ESTUDIOS UNIDAD DE
APRENDIZAJE
UNIVERSIDAD DE LICENCIATURA EN INTERRELACIÓN
GUADALAJARA ADMINISTRACIÓN DE LOS NIVELES DE
GUBERNAMENTAL Y GOBIERNO
POLÍTICAS PÚBLICAS
LOCALES
LICENCIATURA EN REDES PÚBLICAS
ESTUDIOS POLÍTICOS INTERNACIONALES
Y GOBIERNO
MAESTRÍA EN POLÍTI- COORDINACIÓN
CAS PÚBLICAS HACENDARIA
UNIVERSIDAD LICENCIATURA EN NO SE IMPARTE
NACIONAL CIENCIAS POLÍTICAS
AUTÓNOMA DE Y ADMINISTRACIÓN
MÉXICO PÚBLICA
MAESTRÍA EN GO- FEDERALISMO, RE-
BIERNO Y ASUNTOS LACIONES INTERGU-
PÚBLICOS BERNAMENTALES Y
GOBIERNO LOCAL
DOCTORADO EN NO SE IMPARTE
CIENCIAS POLÍTICAS
Y SOCIALES
UNIVERSIDAD MAESTRÍA EN GO- FEDERALISMO Y
AUTÓNOMA DEL BIERNO Y ASUNTOS RELACIONES INTER-
ESTADO DE PÚBLICOS GUBERNAMENTALES
MÉXICO EN MÉXICO
LICENCIATURA EN CABILDEO Y
CIENCIAS POLÍTICAS RELACIONES DE
Y ADMINISTRACIÓN GOBIERNO
PÚBLICA
FACULTAD MAESTRÍA EN GO- RELACIONES INTER-
LATINOAMERICANA BIERNO Y ASUNTOS GUBERNAMENTALES
DE CIENCIAS PÚBLICOS EN MÉXICO
SOCIALES. MÉXICO
MAESTRÍA EN POLÍ- RELACIONES INTER-
TICAS PÚBLICAS COM- GUBERNAMENTALES
PARADAS
UNIVERSIDAD MAESTRÍA EN CIEN- NO SE IMPARTE
AUTÓNOMA DE CIA POLÍTICA Y ADMI-
TAMAULIPAS NISTRACIÓN PÚBLICA

73
UNIVERSIDAD DE MAESTRÍA EN GES- RELACIONES INTER-
OCCIDENTE TIÓN Y POLÍTICAS GUBERNAMENTALES
PÚBLICAS

UNIVERSIDAD PLAN DE ESTUDIOS UNIDAD DE

APRENDIZAJE
UNIVERSIDAD MAESTRIA EN ADMI-
AUTÓNOMA DE BAJA NISTRACIÓN PÚBLICA
CALIFORNIA LICENCIATURA EN NO SE IMPARTE
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y CIENCIA
POLÍTICA
UNIVERSIDAD LICENCIATURA EN NO SE IMPARTE
AUTÓNOMA DEL CIENCIA POLÍTICA
ESTADO DE Y ADMINISTRACIÓN
HIDALGO PÚBLICA
MAESTRÍA EN GO- NO SE IMPARTE
BIERNO Y GESTIÓN
LOCAL
UNIVERSIDAD LICENCIATURA EN NO SE IMPARTE
AUTÓNOMA POLÍTICAS PÚBLICAS
METROPOLITANA
INSTITUTO MAESTRIA EN CIEN- POLÍTICAS PÚBLICAS
POLITÉCNICO CIAS EN ADMINISTRA- ESTATALES Y MUNI-
NACIONAL CIÓN PÚBLICA CIPALES
MAESTRÍA EN ADMI- RELACIONES INTER-
NISTRACIÓN Y POLÍ- GUBERNAMENTALES
TICAS PÚBLICAS
MAESTRÍA EN ECO- POLÍTICAS PÚBLICAS
NOMÍA Y GESTIÓN ESTATALES Y MUNI-
MUNICIPAL CIPALES
CENTRO DE INVES- MAESTRÍA EN ADMI- TEORÍA Y MÉTODOS
TIGACIÓN Y DOCEN- NISTRACIÓN Y POLÍ- PARA EL ANÁLISIS DE
CIA ECONÓMICAS TICAS PÚBLICAS REDES PARA EL ESTU-
DIO DE GESTIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
Fuente: Elaboración propia.

74
El estudio de las relaciones intergubernamentales en Brasil
Eduardo José Grin
Martina Bergues
Fernando Luiz Abrucio

Introducción
Aunque federalismo y relaciones intergubernamentales (rig) no sean la mis-
ma cosa, cuando se busca identificar cómo los entes federados comparten
políticas públicas es muy difícil separar los dos conceptos tanto a nivel teó-
rico como empírico. Sobre todo cuando el énfasis reside en analizar de qué
forma se organizan arreglos entre los niveles de gobierno. De acuerdo con
Elazar (1987: 67) el proceso federal incluye, entre otros aspectos, intentar ne-
gociar políticas y programas comunes entre las partes que componen el pacto
federativo. Si lo anterior no es posible se debe entonces preservar la integri-
dad de los entes. Así, no sería equivocado considerar que en el interior del
abanico constitucional de las federaciones las rig sean medios para buscar
cimentar la operación del federalismo. En ese sentido, las distintas unidades
de gobierno tienen como alternativas combinar la unidad con la diversidad,
o bien, la autonomía política con la dependencia de políticas. Teniendo esa
visión general como punto de partida, este capítulo aborda la trayectoria de
las rig en Brasil desde el comienzo de su experiencia federalista en 1889.
Si la federación fija las reglas que organizan la división de poder entre las
unidades territoriales, las rig son el lado más concreto de los vínculos po-
líticos y administrativos. De acuerdo con Agranoff (2007: 259), “cuando el
concepto de rig era nuevo, los estudiosos empezaron a hablar acerca de los
medios del federalismo cooperativo”. Sobre esa base se discute en este capítulo
la experiencia brasileña, que enfatiza aquellos modelos colaborativos entre las
unidades territoriales ante la oferta de políticas públicas, vigentes luego de que
la Constitución de 1988 reconfiguró los contornos de la federación. El nue-
vo ordenamiento constitucional que resultó al final del régimen militar tenía
como un eje básico disminuir la centralización en manos de la Unión mediante
una descentralización a favor de los gobiernos sub-nacionales. La política so-
cial de los gobiernos municipales se constituyó como el principal elemento. El
instrumento estructurador de las rig pasó a ser ese proceso de transferencia
de responsabilidades y recursos financieros de la Unión hacia las localidades.
La nueva Constitución no configuró un mecanismo devolutivo o desin-
tegrador ni prorrogó el modelo centralizador. Fue un nuevo esquema que
combinó las dos tendencias de manera compleja, como será analizado en este
capítulo. Así, la cooperación federativa no tuvo una sola ruta, pero sí una mez-
cla de posibilidades influenciada por las trayectorias anteriores con novedosos
instrumentos alrededor de vínculos entre territorios y políticas públicas.
75
 De acuerdo con Krane y Wright (2000), las rig son actividades recípro-
cas e interdependientes entre unidades funcionales o territoriales, basadas
en intereses y preferencias de los actores involucrados, que enfatizan cues-
tiones financieras, políticas y de políticas públicas. Ese proceso genera arre-
glos políticos e institucionales en los cuales importa verificar la discreciona-
lidad permitida por nivel de gobierno y/o agencia funcional. Equilibrar esas
cuestiones puede generar diferentes formas de colaboración.
Sin embargo, es relevante identificar el patrón de relaciones que puede
ser establecido, ya sea entre gobiernos o en cada arena de políticas (Krane
y Leach, 2007). Como vamos a ver, además de la redefinición de las rig
en la política social territorial, las cuestiones fiscales y de descentralización
política deben ser incluidas para comprender el rediseño federal de 1988.
Cuando esas cuestiones son analizadas, considerando la particularidad del
caso brasileño, es preciso moderar muchos de los supuestos teóricos que
son ofertados con la finalidad de discutir federalismo y rig.

Historia de las rig en el federalismo brasileño hasta 1988

Las rig en la trayectoria federativa brasileña fueron marcadas por modelos
distintos de vínculos entre los entes federados, modificando la dinámica de
autonomía e interdependencia establecida entre ellos a lo largo del tiempo.
En este sentido, la historia federativa de Brasil en el siglo xx se puede resu-
mir en la dificultad de adaptar los principios de autonomía e interdependen-
cia, así como de cooperación y competición entre los entes (Abrucio, 2001).
Si por un lado, la literatura tiende a analizar la trayectoria del federalismo
brasileño en torno al péndulo, centralización versus descentralización, por el
otro, algunos autores sugieren que las oscilaciones de la federación deben ser
matizadas (Sallum, 1996) y que la consideración de aspectos de continuidad
entre los periodos históricos es esencial para entender la evolución del siste-
ma federativo en Brasil (Kugelmas, 1999). Desde este ángulo, la federación
brasileña es un arreglo institucional complejo en el que las tensiones entre
las tendencias centralizadoras y descentralizadoras son constitutivas de las
rig. Por supuesto, la dinámica de las interacciones no es un proceso que
pueda ser aislado del proceso político más amplio, razón por la cual su énfa-
sis puede ser más en centralización o descentralización. En ese sentido, los
cambios institucionales y políticos insertos en las rig no fueron mudanzas
bruscas, pues rasgos de periodos previos evolucionaron hacia nuevas carac-
terísticas en momentos subsecuentes.
En la República Velha1 (1889-1930), periodo inicial del federalismo
brasileño, las rig se pueden identificar con un modelo centrífugo que
arrojaba una amplia autonomía para los gobiernos estatales, poca coo-
peración horizontal y vertical, así como debilidad política e ineficacia del
1 La República Velha es el nombre dado al periodo de la historia brasileña que se extiende
desde la Proclamación de la República en 1889 hasta el ascenso de Getulio Vargas en
1930. En trazos generales, vale la pena mencionar que en 1891 es proclamada la primera
constitución republicana del país. Es un periodo de exportación de café en que los esta-
dos del Sudeste son los mayores beneficiados económicamente.
76
gobierno federal (Abrucio, 1998; Abrucio y Franzese, 2007). De hecho,
el modelo federal establecido en los primeros años de la trayectoria fe-
derativa de Brasil privilegió la descentralización del poder, fortaleciendo
las élites oligárquicas regionales y debilitando la Unión y los municipios.
En cuanto a la interdependencia intergubernamental en este periodo, se
superpone una amplia autonomía de los estados con una baja interacción
entre éstos y de ellos con la Unión. Por consiguiente, hasta el ascenso de
Getulio Vargas hacia la Presidencia del país en 1930, los estados –en la
figura de los gobernadores– fueron los entes federados más privilegiados
por el estándar dominante en la época. La correlación de fuerzas de la
época se puede hacer más palpable al recordar que la definición de la elec-
ción presidencial se daba a partir de un acuerdo entre los dos estados más
poderosos del país, São Paulo y Minas Gerais, que se alternaban en el po-
der.2 El caso también muestra la fuerte asimetría existente entre los propios
gobiernos estatales, lo que coincide con una visión más dual del federalis-
mo, en los términos propuestos por Elazar (1987) o de autoridad inclusiva
de acuerdo con Wright (1988). De hecho, se puede hablar poco de rig en
ese periodo, pues el comportamiento autárquico de las provincias era la
marca clave. El sistema político era organizado de modo que favoreciera
las complejas relaciones entre el poder de mando de élites locales y el go-
bierno federal en el proceso llamado de coronelismo.
Con el ascenso de Vargas,3 la Unión asumió una parte significativa de
las capacidades financieras y administrativas en comparación con los otros
niveles de gobierno (Arretche, 1996), configurando un modelo federativo
más centralizado y jerárquico. Particularmente, desde la instalación del ré-
gimen autoritario del Estado Novo en 1937, el gobierno federal amplió su
estructura político-administrativa y sus capacidades, debilitando los estados
al punto de retirarles su autonomía federativa (Abrucio, 2011). Con respecto
a la reducción de la autonomía política, se resalta que los estados comenza-
ron a ser gobernados por interventores designados por el Ejecutivo federal.
También vale la pena subrayar que la centralización promovida por Vargas
—que, salvo en el periodo democrático de 1946 a 1964, se expandió hasta
finales de los años setenta­— no sólo fue el producto de una centralización
financiera, sino también de la capacidad de innovación institucional del go-
bierno federal (Arretche, 1996). En este sentido, el régimen de Vargas con-
solidó algunas instituciones claves en Brasil y sentó las bases para el Estado
desarrollista, que se singulariza por la centralización de sus funciones bajo el
manto de definir objetivos nacionales (Melo y Rezende, 2004). Por lo tanto,
2 La alternancia en el poder de presidentes provenientes de São Paulo o de Minas Gerais
recibió en la historiografía brasileña el nombre de Política do Café Com Leite, en alusión
al hecho de que São Paulo es un gran productor de café y Minas Gerais de leche.
3 Getulio Vargas estuvo al frente del gobierno brasileño en dos periodos: de 1930 a 1945 y
de 1951 a 1954. Entre 1937 y 1945 se estableció una fase autoritaria, denominada Estado
Novo. A pesar del carácter autoritario, la historiografía reconoce la conquista de una serie
de leyes laborales durante sus gobiernos. Su retorno al poder en 1951 se dio a través de vías
democráticas hasta 1954 cuando se suicidó en medio de una crisis política de su gobierno.
77
la inflexión política de las rig, después de 1930, caminó en dirección a una
mayor centralización y concentración decisoria en el gobierno federal. Con-
forme a la tipología presentada por Wright (1998), durante los 15 años que
siguieron hasta 1945, prevaleció el modelo de autoridad inclusiva. Durante
ese periodo, delante de un gobierno autoritario y bajo el cual la democracia
fue solapada, las rig no tendrían cómo lograr éxito como instrumento de
vínculo entre gobierno federal y sus contrapartes sub-nacionales.
El periodo de 1946-1964, descrito por los politólogos como un experi-
mento democrático entre dos periodos autoritarios, se caracteriza por un
mayor equilibrio entre los niveles de gobierno, tornando las rig del periodo
más dinámicas y equilibradas (Abrucio, 2011). Entre los marcos legales del
periodo, la promulgación de la Constitución de 1946 requiere atención al
enfatizar el federalismo como forma de organización político-territorial del
país. Por lo tanto, entre 1946 y 1964 los gobernadores recuperaron la auto-
nomía que habían perdido en el periodo anterior. El péndulo de la descen-
tralización vuelve a quedar fuerte, pero sin las mismas características que
existían en la República Velha, pues los avances políticos y administrativos
del periodo anterior crearon condiciones y capacidades del gobierno federal
para ejercer las tareas de coordinación. Así, los trazos de autonomía sub-na-
cional típicos de la primera etapa del federalismo fueron reducidos, por lo
mismo, las tendencias centrífugas estuvieron presentes en ese proceso.
Sin embargo, con la instalación del régimen militar luego del año 1964 el
equilibrio que estaba siendo construido en las rig del periodo anterior fue
sustituido por un modelo federativo similar al de los regímenes unitarios.
De hecho, el régimen militar exacerbó el modelo centralizador del perio-
do de Vargas a través de un proceso fuertemente autoritario que robusteció
la Unión en el ámbito intergubernamental (Abrucio, 2011). Sallum (1996)
identificó los cambios realizados en las relaciones federativas en el periodo
militar como uno de los mecanismos utilizados para homogeneizar la vo-
luntad política del estrato dominante, sobre todo por la visión de las élites
militares en torno a un proyecto de nación con el Estado central como su
principal líder y conductor. Para esto, la nueva federación redujo en gran
medida el poder de los estados al identificar la política local como un peli-
gro para la estabilidad del régimen. Aun en el lado de las políticas públicas,
hizo de los gobiernos estatales meros ejecutores de políticas definidas a nivel
nacional al debilitar su poder de formulación (Sallum, 1996).
En este proceso, los estados perdieron gran parte de su autonomía po-
lítica, económica y el control de sus policías. En lo que se refiere a la re-
ducción de la autonomía política, se destaca la introducción de elecciones
indirectas para gobernadores y alcaldes de las capitales y municipios con-
siderados “áreas de seguridad nacional”. En términos financieros, la auto-
nomía de los gobiernos estatales se vio afectada por la reforma tributaria
consolidada en la Constitución de 1967, que restringió aún más los ya es-
casos recursos destinados a los estados, lo que aumentó su dependencia
del gobierno federal. Por último, la autonomía militar de los gobernadores
78
fue restringida, subordinando la policía militar a una agencia federal y pa-
sando los poderes de las secretarías de seguridad de los estados a manos
del ejército (Sallum, 1996). Durante ese periodo, las rig eran consideradas
una acción de menor relevancia, pues estaban involucradas en el marco de
un “sistema de planificación federal” manejado de forma centralizada. Los
gobiernos sub-nacionales eran insertados en ese modelo como actores para
implementar políticas definidas por el nivel central, pero no como poderes
federativos partícipes. Las rig eran, pues, esencialmente verticales en su
concepción y, en muchos casos, en su propia ejecución.
Cabe señalar que es aún en medio del régimen militar que la revaloriza-
ción de las relaciones federales –reforzada en la redemocratización y con la
Constitución de 1988– comienza a establecerse, provocando cambios en la
dinámica de las rig del federalismo brasileño. De esa manera, la elección de
Geisel4 a la Presidencia puede ser identificada como el momento en que las
relaciones federativas adquieren una nueva dimensión en el régimen militar y
los estados comienzan a reocupar un lugar importante en el proceso político
(Sallum, 1996). La paradoja es que el proyecto de un fuerte Estado nacional
necesitaba de condiciones administrativas para su implantación en el nivel
sub-nacional. En ese sentido, se hizo necesario desarrollar capacidades loca-
les en muchas áreas de políticas públicas como salud, educación y asistencia
social. Pensadas como brazos ejecutores desconcentrados del gobierno federal
acabaron por ser la punta de lanza clave hacia el proceso de descentralización
de políticas que empezó luego del año 1988. Esos son ejemplos que muestran
que el péndulo de las rig en Brasil no cabe en la simplificación de procesos
de sístole y diástole, ya que trazos de periodos anteriores son insertos en los
siguientes, pero con otra concepción y/o forma de implementación.
En el plan tributario, iniciativas como la recomposición de los Fondos de
Participación de los Estados y Municipios (fpe y fpm), la eliminación de una
serie de condiciones impuestas por la Unión para liberar las transferencias y el
aumento de las alícuotas del principal impuesto estatal, han invertido la tenden-
cia que concentraba los recursos y las decisiones en manos del gobierno federal,
revalorizando las élites sub-nacionales (Sallum, 1996). Así, la década de 1980
puede ser caracterizada por un progresivo vaciamiento de los recursos del go-
bierno federal (Arretche, 1996) y, en paralelo, por un creciente fortalecimiento
de los gobiernos estatales. En la misma dirección, otro punto de inflexión en la
trayectoria federalista brasileña está marcado por las elecciones estatales direc-
tas de 1982 –las primeras después de su supresión durante el régimen militar– y
la posterior articulación de gobernadores a favor del movimiento de las Diretas
Já,5 mostrando que después de un largo periodo en el que fueron debilitadas,
las unidades estatales volvieron a jugar un papel fundamental en la transición

4 El gobierno del general Ernesto Geisel (1974-1979) es identificado por la literatura como el
primer gobierno del régimen militar que comenzó el proceso de apertura política y transición
para la democracia. Conforme él prometió, la apertura debería ser lenta, gradual y segura.
5 El movimiento de las Diretas Já fue organizado por varios sectores de la sociedad para
defender el retorno de las elecciones directas para la presidencia en el año 1984.
79
democrática (Abrucio y Costa, 1998). Asimismo, legitimados por la elección
directa, los gobernadores fueron capaces de ajustar sus demandas de descentra-
lización con las exigencias por democracia (Falletti, 2006).
Como contribución para cambiar el equilibrio de poder entre el gobierno
federal y los estados, se destaca la aprobación en 1983 de la enmienda Passos
Porto que aumentó el porcentaje de transferencias automáticas a los estados
con el fin de reducir su dependencia de las transferencias voluntarias de la
Unión (Falletti, 2006). A diferencia de las primeras iniciativas que otorgara
la Unión al comienzo del gobierno de Geisel, la desconcentración fiscal de
1983-1984 fue “arrancada” del gobierno federal debido a la crisis económica
en la que éste se encontraba (Sallum, 1996). Dos marcas son esenciales de ese
periodo de transición política a finales del régimen militar en los ochentas: el
comienzo de la descentralización política que reinserta bases de acción más
autónoma de los gobiernos sub-nacionales y la reducción de la centralización
decisoria en el gobierno federal, lo que incluso coincidió con la disminución de
su actuación más discrecional junto a los entes federativos.
Es importante destacar las etapas que restituyeron la dinámica federativa
hacia el inicio de los ochenta, teniendo en cuenta la caracterización hecha
por Falletti (2010): en Brasil la descentralización empezó por la dimensión
política, fue seguida por el retorno del poder fiscal de los gobiernos sub-na-
cionales, sobre todo los estados, y culminó con el repase de atribuciones,
especialmente en el campo de las políticas sociales. Siendo esa la secuencia,
los gobernadores y alcaldes primero recobraron la capacidad de actuar po-
líticamente, lo que generó fuerza en las arenas decisorias para concederles
más recursos financieros en detrimento de la centralización del periodo mi-
litar. Cuando la nueva Constitución fue promulgada en 1988, la descentra-
lización política y fiscal ya estaba bien avanzada y fue completada, además
de ser ampliada con la descentralización de políticas públicas. En ese marco,
el péndulo de las rig puso a los gobiernos sub-nacionales como los actores
clave al tener fuerza política, recursos financieros y más responsabilidades
en términos de la oferta de servicios y actividades antes más centralizadas.
Por lo tanto, los cambios realizados en la década de 1980 y culminados en
la Constitución de 1988 alteraron el estándar de las rig en el federalismo bra-
sileño. Lo más importante es que la descentralización política, de políticas y
fiscal pasó a ser el trípode que conformó el diseño y operación de los vínculos
intergubernamentales desde entonces. Luego de 1988, hablar de una es casi
lo mismo que hablar de la otra. Si bien, con excepción de la República Velha y
del periodo más equilibrado en términos de la concentración de poder entre
1946-1964, la relación entre los entes federales estuvo inclinada a favor del
gobierno federal, la redemocratización cambió esta lógica, favoreciendo a las
entidades sub-nacionales. La Constitución de 1988 ha coronado esta inver-
sión, dando mayor poder a los estados y, sobre todo, a los municipios.
Sin embargo, el péndulo se fue al otro extremo sin una contraparte ca-
paz de compensar la autonomía de las entidades sub-nacionales a través de
mecanismos de interdependencia y cooperación. El debilitamiento político
80
y económico del gobierno federal a partir del fin del régimen militar y el for-
talecimiento progresivo de los gobiernos estatales creó un modelo federativo
fraccionado en el campo de las políticas públicas y competitivo en el campo de
las finanzas intergubernamentales. Este modelo se extendería hasta mediados
de la década de 1990, cuando el gobierno federal recuperó algo de su poder
y logró reequilibrar la relación, especialmente en el campo financiero. La si-
guiente sección busca profundizar los cambios con respecto a la democratiza-
ción y a las innovaciones introducidas en el ámbito de la nueva Constitución,
buscando enfatizar las alteraciones en las rig y en las políticas públicas.

Las rig en la redemocratización y en el periodo post-1988

La Constitución Federal de 1988, al introducir innovaciones en el diseño
federal, especialmente al redefinir las responsabilidades de los niveles de
gobierno, consolidó una nueva fase del federalismo brasileño, que ya ha-
bía comenzado con la caída del régimen militar y la redemocratización.
Las demandas provocadas por la Constitución fueron de cuatro órdenes
centrales: 1) universalización de políticas ampliando derechos, sobre todo
sociales; 2) descentralización y articulación intergubernamental –apoyada
en el binomio municipalización-sistema de políticas–; 3) mecanismos de
profesionalización de gestión; y 4) participación social. Además de deter-
minar las bases del pacto federativo, la Carta Constitucional también intro-
dujo un nuevo paradigma que proyectó la mejor definición de las rig como
única posibilidad en la implementación de políticas públicas. Eso significa
un diseño en el cual la división de competencias entre los niveles de gobier-
no fue redefinido tanto en términos constitucionales como también en los
distintos arreglos institucionales intergubernamentales que se formaron en
las arenas de políticas públicas descentralizadas.
Conforme destacan Abrucio y Grin (2015), la nueva Constitución esta-
bleció atribuciones comunes para el gobierno federal, estatal y municipal en
asistencia social, enseñanza, salud, vivienda, medio ambiente, protección al
patrimonio histórico, saneamiento, integración social de los segmentos des-
favorecidos, lucha contra la pobreza y educación vial (Constitución Federal,
Artículo 23). Fueron definidas atribuciones legislativas competidoras entre
los niveles federal y estatal en las áreas de protección al medio ambiente y
recursos naturales, conservación del patrimonio cultural, artístico e histó-
rico, enseñanza, cultura y deportes; corte de reclamos menores, salud, segu-
ridad social, asistencia jurídica y defensa pública; protección de los niños,
los adolescentes y las personas con discapacidad y organización de la policía
civil (Constitución Federal, Artículo 24). Ese abanico muestra la cantidad de
temas que pasaron a ser objeto de actuación de los tres niveles de gobierno
en torno a un modelo de federalismo cooperativo, pues, en realidad, es difícil
separar atribuciones exclusivas de cada nivel. Pero hay autores que compren-
den que ese es un problema del federalismo, luego de 1988 (Souza, 2005).
Cabe observar que las atribuciones competidoras de los estados y mu-
nicipios son complementarias a la acción del gobierno federal, que maneja
81
la autoridad de proponer leyes en los campos involucrados en el Artículo
24 de la Constitución Federal. Eso coincide con las áreas en que el gobierno
federal tiene exclusividad constitucional de acción. Sí por un lado el patrón
de rig implantado luego de 1988 caminó en la dirección de ampliar las
áreas de responsabilidad de los gobiernos sub-nacionales, sobre todo las
ciudades, por la otra parte, el gobierno federal mantuvo su poder de inicia-
tiva y de exclusividad en muchas áreas. Ese punto es abordado de dos ma-
neras en la literatura brasileña: luego de 1995, el federalismo retomó su ruta
de centralización alineada con el peso histórico de la Unión hacia controlar
y definir políticas que afectan los demás entes federativos (Arretche, 2009).
Esa característica sería complementada por la ausencia legal y efectiva de
instancias capaces de generar pactos intergubernamentales que, al fin y al
cabo, refuerzan el poder decisorio del nivel federal (Souza, 2005).
La otra visión comprende que ante conflictos por límites legales y cons-
titucionales, hay esfuerzos prácticos buscando construir arenas de “conflicto
negociado” (Abrucio, 2005) en muchas políticas públicas. Eso ha generado un
proceso más cooperativo, aunque el gobierno federal ostente más poderes. En
esa línea, conforme Abrucio y Grin (2015), la constitucionalización de varias
políticas públicas definió reglas generales cuya mayor especificación corres-
pondería a futura legislación infra-constitucional. Esa fue la situación con la
educación por medio de la Ley de Directrices y Bases de la Educación (ldb)
en 1996; Ley Orgánica de Salud (1990) y Ley Orgánica de Asistencia Social
(1993). Todos esos códigos presentaron con más detalles las reglas institucio-
nales que definieron sus objetivos, origen de recursos financieros, formas de
regulación federal y mecanismos de participación de la sociedad. Por lo tanto,
la nueva Constitución creó vías para promocionar nuevos arreglos de rig.
Ese diseño constitucional y legal fue apoyado en la descentralización de
las políticas públicas como eje central de las rig. El presupuesto normativo
que orientó a los constituyentes de 1988 era que cuanto más las políticas
públicas fueran decididas y/o implementadas en nivel local, más cercanas
del ciudadano estarían y más rendición de cuentas existiría. En esa dirección
fue muy fuerte la tendencia de políticas públicas, especialmente las de cuño
social, de municipalizar la gestión de servicios y bienes públicos. La creencia
era que descentralizar era directamente proporcional a la democracia y al
aumento de eficiencia gubernamental. Esa suposición no siempre fue verda-
dera de acuerdo con la literatura (Arretche, 1996; Abrucio y Soares, 2001).
Es verdad que la Constitución no olvidó la necesidad de crear mecanis-
mos intergubernamentales para buscar equilibrar esas tendencias de más
“autonomismo” local, aunque fuera manteniendo la coordinación más cen-
tralizada en el nivel federal. En ese sentido, el gobierno central, incluso para
generar “mínimos sociales” (patrones nacionales) asumió un papel más ac-
tivo en el combate a las desigualdades regionales y en la regulación/induc-
ción del comportamiento de los entes federativos. Por tal razón, tocó a la
Unión la mayor parcela de atribuciones legislativas y capacidad de establecer
patrones nacionales de políticas públicas (Franzese, 2010). En ese aspecto,
82
en un país con muchas asimetrías regionales, los recursos constitucionales,
financieros y administrativos manejados por el gobierno central tienen
gran fuerza inductiva, aun cuando no determinen por completo comporta-
mientos de los entes sub-nacionales en el juego federativo. Todavía existen
brechas en el plan federativo, de tal forma que, de 1988 hasta hoy, se siguen
formulando legislaciones para perfeccionar el contorno federativo. En ese
proceso, las rig aún constituyen uno de los puntos nodales y más sensibles
en el conjunto de las políticas públicas, pues es el terreno donde las gangas,
negociaciones y conflicto entre los entes federativos son más evidentes. Eso
es distinto en cada arena de política pública, ya que la descentralización
asumió significados particulares conforme el diseño de cada política, la dis-
tribución previa de responsabilidades por niveles de gobierno y la forma de
controlar recursos financieros entre los tres niveles de gobierno.
Con esos mismos problemas las rig, en comparación con otros perio-
dos históricos del federalismo brasileño y con otras federaciones latinoa-
mericanas, han sido gestionadas con menos discrecionalidad por el gobier-
no federal a partir de 1988. En ese aspecto, no se trata de más o menos
centralización federal, sino que importa enmarcar el cambio de patrones
más clientelistas y patrimoniales hacia otros asentados en reglas estables. El
Estado brasileño pasó a manejar rig más transparentes entre los entes, lo
que se tornó en un eje esencial del federalismo hacia los avances obtenidos
en universalización y democratización de derechos sociales. Es importante
destacar dos cuestiones en cuanto a los desafíos de esos nuevos patrones de
rig. La primera cuestión se enmarca en el multicitado proceso de descen-
tralización de los poderes y de sus competencias, que definió en 1988 un
conjunto de responsabilidades comunes para las entidades federativas. No
obstante, debido al comportamiento no cooperativo en las rig y a la falta de
proyección práctica de las competencias compartidas, durante los primeros
años de vigencia de la nueva Constitución prevaleció una operación federal
fragmentada con pocos incentivos para la cooperación en la prestación de
servicios públicos. Ese fue un proceso que empezó a tomar cuerpo a media-
dos de los años noventa, como vamos ver.
La segunda cuestión es que, a pesar de los avances contenidos en la
Constitución –apodada Constitución Ciudadana por incorporar una serie
de derechos sociales en su texto–, los años que le siguieron a su promulga-
ción estuvieron dominados por una norma competitiva de relaciones entre
las entidades federativas, tanto en su dimensión horizontal como vertical.
En lo que se refiere a las relaciones entre los niveles de gobierno, el equi-
librio de fuerzas característico de la década de los ochenta y de la primera
mitad de la década de los noventa combinó un gobierno federal en crisis de
legitimidad y financiera con el fortalecimiento de los gobiernos sub-nacio-
nales, creando una asimetría de poder entre ellos. Los mecanismos de coo-
peración territorial son un desafío hacia las rig en Brasil que no dispone,
como otras federaciones (Australia, Canadá y Alemania, para tomar tres
ejemplos), de foros de participación federal y sub-nacional.
83
 Esta asimetría, unida a la ausencia de incentivos para la adopción de
mecanismos de cooperación entre los niveles de gobierno, engendró un
modelo federativo marcado por la competición horizontal y por una re-
lación predatoria de las entidades territoriales frente a la Unión. Tanto el
carácter predatorio y competitivo, como el aspecto fragmentado de las rela-
ciones federativas en Brasil, se extendieron hasta mediados de la década de
los noventa cuando sus efectos no anticipados comenzaron a ser tratados
por el gobierno federal en dirección a un proceso más coordinado.

El federalismo y el aspecto fiscal en las rig

Con respecto al modelo de rig, la nueva Constitución promovió una des-
centralización política y fiscal que le dio más importancia a los gobiernos
sub-nacionales, en particular a los municipios, reconociéndolos con el mis-
mo estatus constitucional asignado a los estados. Esa es una singularidad
del federalismo en Brasil (similar solamente al caso belga), pues los tres
niveles de gobierno disfrutan del mismo estatus y tienen autonomía legal,
administrativa y financiera. A diferencia de otros federalismos como el
mexicano y americano, los estados ni son intermediarios con el gobierno
federal, ni tienen jerarquía sobre los municipios. En este sentido, la litera-
tura señala que la Carta Constitucional hizo de Brasil un caso particular al
definir los municipios como entidades federativas autónomas (Kugelmas
y Sola, 1999; Arretche, 2000; Abrucio y Franzese, 2007). Además, el texto
constitucional redefinió el papel de los municipios en el desarrollo y gestión
de diversas políticas públicas, especialmente en el área social, otorgándoles
mayores responsabilidades (Farah y Jacobi, 1997). En un momento inicial,
que comenzó en 1982 con la primera elección directa de gobernadores y
concluyó en 1994 con la reducción de la autonomía financiera sub-nacio-
nal, el péndulo de las rig favoreció a los entes federativos.
En términos fiscales, la Carta Magna consagró la descentralización
tributaria ya en curso desde los últimos años del gobierno militar, lo que
confirmó la tendencia a la redistribución de los recursos a costa del go-
bierno federal (Souza, 2002; Almeida, 2004). Como sugiere Afonso (2003),
el proceso de descentralización fiscal iniciado en la década de los ochenta
fue impuesto por las circunstancias políticas, a modo de convertirse en “el
brazo financiero de la redemocratización”. La idea sería promover el debili-
tamiento del gobierno federal a través del vaciamiento de sus cofres, ya que
la centralización financiera era una herencia del periodo militar que había
enflaquecido a los gobiernos sub-nacionales y al pacto federativo. Comen-
zó entonces un periodo de alianzas entre los gobernadores y alcaldes para
sacar el máximo provecho de los recursos tributarios del gobierno federal,
sin dar una contraparte por el lado de los gastos públicos (Afonso, 2003).
Sin embargo, a pesar de la redistribución de los recursos, la mayoría de
los municipios continuó dependiente de las transferencias de los niveles más
amplios de gobierno, mostrando los límites de su autonomía política (Souza
y Blumm, 1999). Incluso hoy en día, sólo 21 por ciento de los ingresos de
84
los municipios brasileños se deben a su propia recaudación, mientras que
más de 60 por ciento de los ingresos se deben a transferencias del gobier-
no federal. De estas transferencias, 60 por ciento no son condicionadas a
contrapartidas, por lo que les dan libertad a los municipios para la utiliza-
ción de estos recursos (Arvate, Mattos y Rocha, 2015). En el contexto de
la redemocratización, la dependencia de los municipios frente al gobierno
federal significó que los verdaderos beneficiarios de la correlación de fuer-
zas predominante en el momento analizado fueran los gobiernos estatales
(Abrucio y Costa, 1998). A estos les tocó asumir el mayor impuesto en tér-
minos de recaudación llamado Impuesto sobre Circulación de Mercaderías
y Servicios (icms). Todavía el más grande esfuerzo tributario en los ochenta
y noventa fue de la Unión: hasta 2002 el 70.1 por ciento fue recaudado por
el gobierno central, 25.5 por ciento por los gobiernos estatales y solamente
4.3 por ciento de los gobiernos municipales (Arretche, 2004).
De hecho, según los datos presentados por Varsano y colaboradores
(1998), entre 1983 y 1988, la participación de la Unión en la recaudación de
los tres niveles de gobierno cayó casi un 5 por ciento, mientras que su parti-
cipación en el total de los ingresos fiscales disponibles mostró una contrac-
ción de casi 10 por ciento. De esa forma, sus recursos disponibles después de
la distribución de los fondos recaudados disminuyeron proporcionalmente
más de lo que encogió su papel en la recaudación de estos fondos. Así, las rig,
por el lado fiscal, estaban triplemente desequilibradas en favor de los estados:
más autonomía para tributar, capacidad de endeudamiento y manejo del más
lucrativo tributo en Brasil (icms). Como efecto, de acuerdo con Varsano y co-
laboradores 1998, la participación federal en la recaudación disponible pasó
de 61.1 por ciento en 1989 a 56.4 por ciento en 1996. En los estados creció de
25 a 27 por ciento, y en las ciudades de un 13.9 a 16.7 por ciento. Los autores
siguen: las despensas estatales crecieron en términos reales, de acuerdo con el
Banco Mundial, en el orden de 33 por ciento entre 1986 y 1995, así mismo, su
producto interno bruto creció 14 por ciento. Eso muestra cómo el péndulo de
las rig en la dimensión de la descentralización fiscal desfavoreció a la Unión.
Por otro lado, la Constitución cambió las reglas de reparto insertadas en los
Fondos de Participación de los Estados (fpe) y los Fondos de Participación de los
Municipios (fpm). Los dos pasaron, respectivamente, a recibir 21.5 por ciento de
los ingresos del Impuesto sobre la Renta y 22.5 por ciento de los ingresos de los
impuestos sobre productos industrializados. De acuerdo con Almeida (2005), en
1985 el fpe transfería un 4 por ciento y el fpm un 16 por ciento de los ingresos
federales. Así, se combinó una mayor autoridad de los gobiernos sub-nacionales
para ampliar sus tributos propios con una redistribución de los valores recauda-
dos en fondos que sirven para equilibrar desigualdades regionales en favor de los
más pobres, sobre todo en las regiones Norte y Nordeste del país.
De este modo, el texto constitucional instituyó un sistema legal de re-
partición de los ingresos que limitó la capacidad de gasto del gobierno fede-
ral (Arretche, 2004) y benefició a los estados y municipios (Almeida, 2005).
Además de la redistribución de los recursos, es importante notar el aumento
85
de las libertades concedidas a las entidades sub-nacionales en las decisiones
sobre cómo y dónde aplicar sus recursos. Efectivamente, la única restricción
establecida por los constituyentes fue una condición que obligaba a invertir el
porcentaje de 25 por ciento de los ingresos en educación (Souza, 2004), pero no
designaba cómo ni dónde, por lo menos hasta 1996, como vamos a ver adelante.
Por lo tanto, combinadas las disposiciones de la Constitución Federal con
la situación económica y política del momento, las rig fueron predominante-
mente no cooperativas y pendieron para el componente provincial (estadua-
lista) (Abrucio y Costa, 1998). Como ilustramos en la sección anterior, esta
tendencia ya estaba presente antes de la promulgación de la Constitución,
desde los primeros momentos de la democratización. Sin embargo, la Carta
Constitucional creó arreglos que ayudaron, en un primer momento, a inten-
sificar la norma competitiva, a menudo debido a la falta de mecanismos para
incentivar un comportamiento cooperativo. La fragilidad política y, especial-
mente, la crisis económica y financiera de la Unión generaron una dinámi-
ca en la que coexistieron, por un lado, acciones de los estados y municipios
orientadas a ganar beneficios y, por el otro, intentos del gobierno federal de
reaccionar contra las iniciativas depredadoras de las unidades sub-nacionales
para no disminuir su poder frente a ellas. Dicho esto, vale la pena subrayar
que el carácter competitivo del modelo de relaciones dominante en la década
de los ochenta y en parte de la década de los noventa fue la norma tanto en
lo que se refiere a la relación Unión-estados y Unión-municipios como en las
relaciones horizontales estado-estado y municipio-municipio.
Esa cuestión está alineada con buena parte de la literatura, la cual enfati-
za que es el tema fiscal uno de los más candentes en las rig. La forma como
se organiza el federalismo fiscal (con más o menos descentralización de re-
cursos financieros) genera distintos impactos en los entes federativos. En el
caso brasileño, hasta mediados de los años noventa, la premisa que respaldaba
el fortalecimiento de los estados y municipios estaba basada en una visión de
“pacto federativo”, reforzando así la descentralización de recursos orientados a
las políticas públicas y ciudadanos.
En cuanto a la relación vertical, las unidades estatales tuvieron ante la
Unión prácticas poco cooperativas desde 1982 hasta 1994. La caracteriza-
ción de las prácticas asumidas por los estados como depredadoras se debe
a la capacidad que éstos tenían de trasladar sus costos y deudas al gobierno
federal (Abrucio, 2005). El uso de la deuda estatal fue el principal mecanis-
mo de relación depredadora instaurado en el periodo, el endeudamiento
se convirtió en una forma efectiva de conseguir burlar las restricciones fi-
nancieras impuestas por la Unión. El origen del problema se remonta a los
últimos años del régimen militar, cuando el gobierno federal, para poder
contar con el apoyo de las élites estatales, alivió los controles sobre el en-
deudamiento. Por ejemplo, todos los estados tenían sus propios bancos de
los cuales tomaban préstamos al costo de más endeudamiento futuro. Por
supuesto, ese era un proceso incapaz de ser sostenido en el largo plazo, pero
políticamente fue utilizado por muchos gobiernos estatales.
86
 Además, como gran parte de esta deuda fue contraída con bancos esta-
tales que, a su vez, mantenían un potencial para transferir el déficit fiscal a
la Unión, la visión de cooperación federativa era casi nula. En este escena-
rio, desde 1982, los bancos estatales fueron utilizados por los gobernadores
como instrumento de actuación política (Abrucio, 2005) y la grandeza de
su autonomía puede ilustrarse por el hecho de que a los bancos estatales
se les permitió emitir bonos, normalmente una prerrogativa del gobierno
federal. Es importante señalar, sin embargo, que al no tener un prestamista
de última instancia a nivel sub-nacional (ya que no están autorizados para
emitir moneda), los bancos estatales tuvieron que recurrir al Banco Central
más de una vez, de manera que a finales de la década de ochenta y princi-
pios de la de los noventa se produjo un verdadero proceso de federalización
de la deuda estatal, lo que sin duda significó una carga para la Unión. Por
otro lado, ese proceso significó una reducción de la autonomía estatal y una
recuperación de poder del gobierno federal.
Abrucio y Costa (1998) concluyen, pues, que antes de la recuperación de
una acción más coordinada por la Unión, la configuración del juego federativo
brasileño con respecto a las relaciones financieras entre los estados y la Unión
hizo que los costos de la cooperación fuesen más altos que los de la competi-
ción no cooperativa. Entre los aspectos relevantes que ayudaron a establecer tal
estándar vale la pena mencionar la necesidad del gobierno federal de obtener
el apoyo de las delegaciones estatales en el Congreso, la situación económica y
financiera en que la Unión se encontraba y el poder acumulado por los gober-
nadores desde la redemocratización. En pocas palabras, la balanza de poder
instaurada pendía a favor de los estados en detrimento del gobierno federal.
Aun del lado del comportamiento no cooperativo en las relaciones verti-
cales, cabe destacar la conducta de la Unión después de la promulgación de
la Constitución, cuando trató de trasladar responsabilidades a los gobiernos
sub-nacionales, en lo que se conoció como Operação Desmonte. Tomando
como base la actuación de la Unión frente a las unidades territoriales, vale la
pena destacar que de la misma forma en que había pocos incentivos para la
cooperación por parte de las unidades sub-nacionales, tampoco había, del lado
de la Unión, incentivos suficientes para hacerla actuar de forma cooperativa,
ya que había perdido recursos y poder sin necesariamente transferir funciones.
Para compensar lo anteriormente expuesto, el orden nacional de gobier-
no aprobó la ampliación de aquellas contribuciones sociales6 y otras fuentes
de ingresos que no exigían ser compartidas con los demás niveles de gobier-
no. Eso permitió conjugar, al mismo tiempo, una descentralización fiscal
con altos niveles de gasto del gobierno federal (Almeida, 2001, 2005). Ese
proceso se presentó en el contexto de recuperación del poder por el gobier-
no federal luego de 1994. También con dificultades, el Congreso Nacional
aprobó una enmienda constitucional que permitía la creación de nuevas
fuentes de recaudación a costa de las empresas sin que hubiese la necesidad
6 Como el Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridad e Social) y el pis
(Programa de Integração Social).
87
de compartirlas con los estados y municipios. De acuerdo con Kugelmas y
Sola (1999), el aumento de valores de esas contribuciones y su concentración
en la Unión tuvieron como efecto ampliar la irracionalidad del sistema tri-
butario en las rig. De esa manera, pasaron a convivir dos lógicas opuestas:
descentralización de ingresos con una recentralización de más impuestos.
El carácter no cooperativo en las rig no fue peculiar de las interaccio-
nes entre las entidades territoriales y la Unión, sino que también se produjo
en las relaciones horizontales, sobre todo en la relación entre los estados.
En esta dimensión, la mayor manifestación de los efectos de la descentra-
lización fiscal coronada en la Constitución fue la llamada “guerra fiscal”.
Cabe señalar que el uso de incentivos fiscales en programas de desarro-
llo regional o local no fue una nueva práctica establecida en el periodo.
De hecho, Prado (1999) identifica que al menos desde los años cincuen-
ta algunos estados, y más recientemente municipios, han impulsado sus
programas de desarrollo mediante incentivos fiscales. Sin embargo, lo que
caracteriza la guerra fiscal es la exacerbación de este carácter competitivo
al grado de volverse la tónica del modelo de relación. Esa es otra mani-
festación del poco aprecio a construir rig con lógicas más cooperativas
y menos competitivas. La misma cuestión se aplica a las ciudades en un
fenómeno que Melo (1996) llamó de “hobbesianismo municipal”: una gue-
rra de todos contra todos consistente en atraer empresas con la promesa
de generar empleo y renta al conceder descuentos en tributos territoriales
(iptu) y de servicios (iss), race to the bottom.7
En este sentido, la situación económica de la época junto con los mecanis-
mos institucionales, creados a partir de la redemocratización y consolidados
en la Constitución, tuvieron el papel de intensificar las prácticas existentes
entre los estados y entre algunos municipios. Como sugiere Varsano (1996), a
pesar de la existencia de LC 24/75,8 que prohibía la concesión de exenciones y
otros incentivos fiscales relacionados al icms9 a menos que fueran aprobados
por unanimidad en el Consejo Nacional de Política Financiera (Confaz), la
falta de otros mecanismos de control hicieron que la guerra fiscal se torna-
ra una práctica depredadora presente en el sistema federativo brasileño que
persiste hasta hoy. Además, el propio colapso de las finanzas estatales en los
primeros años de la década de los noventa estimuló la adopción de esta prác-
tica fiscal. De esta manera, la descentralización fiscal, asociada a la práctica
7 El Impuesto Predial y Territorial Urbano (iptu) y el Impuesto Sobre Servicios de
Cualquier Naturaleza (iss) constitucionalmente son municipales y las dos más grandes
fuentes propias de financiación. Los municipios no tienen autonomía para definir valores
y porcentajes de las tajas, pues la Constitución creó padrones nacionales, pero tienen
poder para no cobrar o reducir esos valores. Eso genera competencia entre las ciuda-
des, sobre todo las más carentes de fuentes de desarrollo económico, intentando manejar
exenciones de esos tributos a empresas privadas.
8 Ley Complementaria nº 24, de 7 de enero de 1975.
9 El icms es el mayor impuesto estatal e incide sobre la circulación de mercancías y
prestación de servicios. Su nombre completo en portugués es: Imposto sobre Operações
relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interesta-
dual e Intermunicipal e de Comunicação.
88
de la guerra fiscal, ha generado una situación de conflicto en la federación
brasileña que rara vez es un juego de suma positiva (Varsano, 1996).
El estándar competitivo de relación entre las entidades federativas se
extendió, igualmente, al nivel municipal. Así, también en las relaciones
entre municipios la competición no cooperativa fue la regla del sistema
durante un tiempo. Además de los episodios de guerra fiscal a nivel mu-
nicipal, la multiplicación del número de municipios se destaca como una
de las prácticas depredadoras de competición. Esto ocurrió porque las re-
glas establecidas crearon un desestímulo para la cooperación al incentivar
la separación y consecuente multiplicación de municipios para recibir los
recursos del Fondo de Participación de los Municipios (fpm) (Abrucio y
Costa, 1998). El desmembramiento puede ser ilustrado en el hecho de que
el número de municipios casi se triplicó en cincuenta años (Varsano et al.,
1998). Gracias al mantenimiento de los criterios de reparto del fpm, los
municipios medianos y grandes se beneficiaron proporcionalmente menos
que los más pequeños. Además, los municipios desmembrados perdieron
parte de sus ingresos, siendo los mayores perjudicados.
Incluso, con respecto al estándar competitivo presente en el nivel mu-
nicipal, se destaca la relativa falta de incentivos en la Constitución para que
los municipios se reúnan en consorcios, sobre todo debido a la ausencia de
una figura jurídica de derecho público para alentar a los gobiernos locales
a crear mecanismos de cooperación (Abrucio, 2005). Aunque ese hito ju-
rídico haya sido respondido con la Ley de Consorcios Públicos (2005), los
estímulos para un juego de suma positiva entre las ciudades siguen siendo
difíciles de concretar. Ese arreglo depende de muchos factores como la dis-
posición política de acción conjunta, la superación de diferencias partida-
rias y el apoyo de los parlamentos locales, ya que la creación de una figura
jurídica inter-municipal demanda financiamiento de todos los involucra-
dos, lo que por la legislación brasileña solamente es permitido si la mayoría
de los concejales en cada municipalidad lo aprueba. Eso puede generar o
mantener prácticas de free rider, ya que la lógica de la competencia o del
autarquismo pueden mantenerse en perjuicio de la cooperación.
Por lo tanto, debido a la insuficiencia de arreglos para fomentar comporta-
mientos cooperativos entre los municipios, también prevaleció en este nivel de
gobierno un juego competitivo en busca de fondos de otros niveles de la federa-
ción y una batalla para atraer inversiones industriales en lo que ya fue destacado
como el fenómeno de “hobbesianismo municipal”. Posteriormente, un estándar
competitivo a menudo depredador de rig caracterizó el periodo de la rede-
mocratización y los primeros años de la nueva Constitución, generando pocos
incentivos para la cooperación y actuación conjunta, tanto en sus relaciones
horizontales como en las verticales. En la década de los noventa, especialmente
en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, algunos de estos temas empe-
zaron a ser abordados, tratando de equilibrar la dinámica intergubernamental.
Además de los aspectos fiscales centrífugos que predominaron hasta me-
diados de los años noventa, presentes en las rig horizontales, la acción del
89
Estado federal en Brasil tuvo una dirección redistributiva. Sin embargo, a pe-
sar de los esfuerzos de la Unión, quizás las tendencias centrípetas del federa-
lismo brasileño podrían haber exacerbado aún más las asimetrías regionales.
Sí bien esa es una condición necesaria para conducir las desigualdades fiscales
es insuficiente para equilibrar relaciones federativas. En ese sentido, cuando
se compara el peso del estado de San Pablo en la federación con los menores
estados del Norte y Nordeste la distancia en términos de poder fiscal es muy
grande. Por lo tanto, si la lógica competitiva y más estadualista que prevaleció
en las rig era contraria a producir vínculos de cuño cooperativo, el esfuerzo
del gobierno federal, sobre todo desde mediados de los años noventa, buscó
centralizar la definición de “mínimos nacionales” para reducir desigualdades.
Ése continúa siendo un desafío de las rig que tiene en las asimetrías fiscales
uno de sus puntos más destacados. En esa vía, Arretche (2012) muestra que,
si no fuera por el rol redistributivo de la Unión, manejando los instrumentos
constitucionales, los dilemas de desigualdad regional en términos de ofertas
de servicios y políticas públicas serían aún más profundos.

Federalismo y descentralización de políticas públicas en las rig

Como mencionamos anteriormente, la nueva Constitución no sólo redefinió
los términos del pacto federativo vigente, sino también, y en línea con la ma-
yor importancia atribuida a los municipios, estableció nuevas directrices para
la implementación de las políticas públicas, particularmente las sociales. En
este proceso, es importante tener en cuenta que los cambios en la naturaleza
de las rig procesados durante la década de los ochenta, y consolidados en la
nueva Carta Constitucional, son un requisito previo para la comprensión de
la transferencia de competencias en el área social. De hecho, los cambios en
las políticas sociales dependen directamente del tipo de estándar federal de las
rig establecido en la nueva fase del federalismo brasileño. Si en el área fiscal
hay trazos fuertes de competición vertical y horizontal entre los entes federa-
tivos, en el caso de la descentralización de políticas públicas la tónica ha sido,
desde su comienzo, más cooperativa, además de los conflictos que existen.
De acuerdo con Abrucio y Grin (2015), la expansión de las políticas so-
ciales ocurrió de forma segmentada por grupos sociales, hecha bajo padrones
clientelistas, autoritarios o excluyentes y administrada por una lógica gene-
ralmente patrimonialista. Los primeros esfuerzos de construcción de políti-
cas sociales en Brasil se erigieron en los gobiernos de Vargas y en el régimen
militar, ambos periodos autoritarios. Sin embargo, la política social de Vargas
estaba anclada en gran parte a lo que Wanderley Guilherme dos Santos (1987)
ha denominado “ciudadanía regulada”, en la cual los derechos de los ciuda-
danos se procesaban a través de la regulación de las profesiones, dejando
en estado de pre-ciudadanía a todo aquel cuyo trabajo no estaba reconoci-
do por la ley.10 Desde esta perspectiva, el sistema ha crecido incorporando
10 En la época de Getulio Vargas eso se refería no sólo a los trabajadores informales como,
también, a todos los trabajadores rurales que no tenían vínculos de empleo por medio de
contratos de trabajo.
90
únicamente los segmentos situados por encima de cierta línea de la pirámide
social. El régimen militar de 1964, por otro lado, universalizó la cobertura de
las políticas sociales, pero lo hizo bajo un sistema político cerrado y represor
de las demandas sociales (Werneck, 1998).
Excluyendo los beneficiarios de las políticas del proceso de toma de de-
cisiones, el Estado se configuró durante el periodo militar como una má-
quina centralizada y tecnocrática. En resumen, antes de 1964, los benefi-
ciarios de las políticas ofrecidas por el Estado se limitaban a una pequeña y
estratificada porción de la población, pero estaban incorporados en el mun-
do de la ciudadanía, participando de las decisiones importantes. Luego, los
cambios realizados en la política social durante el régimen militar, por un
lado, expandieron la población beneficiaria, pero por el otro desintegra-
ron los esquemas asociativos y excluyeron las demandas sociales (Werneck,
1998). Por lo tanto, las políticas públicas desarrolladas hasta el periodo de
la redemocratización se caracterizaron por la centralización operativa y fi-
nanciera a nivel federal, por la fragmentación institucional (Farah, 2001) y
por no ser universales o participativas.
La reacción al modelo de políticas sociales consolidado en los periodos
autoritarios de la historia brasileña creó un amplio consenso sobre la descen-
tralización como el mejor mecanismo para democratizar las políticas públicas
(Arretche, 1996; Souza, 2002; Almeida, 2005). Además, la descentralización
también se asoció con la promesa de mejorar la eficiencia del gobierno al per-
mitir una mayor proximidad entre las políticas locales y sus ciudadanos, lo
que, en consecuencia, produciría un aumento en el bienestar de la población
(Arretche, 1996; Souza, 2002). Así, en el periodo de la redemocratización, los
beneficios en torno a la descentralización fueron consensuales, incluso en-
tre grupos políticos contrarios (Kugelmas y Sola, 1999; Arretche, 1996). Aun
como reacción al patrón dominante de la política en los periodos anteriores,
los constituyentes trataron de crear una fórmula que garantizase la descen-
tralización más allá de su aspecto técnico, consagrando la participación en
la gestión descentralizada de la nueva área de la seguridad social (Nogueira,
1997). Según Abrucio y Grin (2015), la universalización de los derechos bá-
sicos, superando el modelo selectivo de las políticas públicas de los periodos
anteriores, fue otro de los principios garantizados por la Constitución con
el fin de oponerse al modelo de las políticas públicas de los periodos autori-
tarios. Dicho esto, queda claro que el consenso sobre el tema garantizó que
la descentralización fuese incorporada en la Constitución como una de sus
principales directrices. La construcción de un sistema brasileño de protección
social, expresado en el texto constitucional, estableció un nuevo modelo para
las políticas sociales, orientado a la universalización de los derechos y a la
descentralización de los poderes y competencias en el campo de las políticas
públicas que se presentaron como una nueva etapa en la historia del federalis-
mo brasileño. En busca de apartarse de ese modelo, la Constitución propuso
un paradigma de políticas públicas en que: Se ponía énfasis en la creación de
un padrón universalista de políticas públicas intentando asegurar a todos los
91
ciudadanos los derechos a disfrutar de servicios y bienes públicos ofertados
por el Estado. El área de salud fue la que más enfatizó esos principios, aunque
también estuviesen presentes en otras políticas como educación y asistencia
social. Los programas de transferencia de rentas para la asistencia empezaron
en la segunda mitad de los años noventa con “Beca Escuela”, y fueron amplia-
dos en 2005 con el programa “Beca Familia”. Lo más importante es que con ese
padrón universalista, las políticas no podrían, al menos formalmente, separar
los beneficiarios en tipos de ciudadanos aptos y no aptos.
Hubo también la creación de nuevas áreas o remodelación de antiguas
para responder a nuevos temas, de las cuales la asistencia social es el caso
más ejemplar, ya sea por la ampliación de su alcance con las políticas de
transferencia de renta, o por los cambios de acceso que pasaron a ser caracte-
rizados por la reducción de modelos de oferta más clientelista. La concepción
de derecho universal se impuso sobre la acción discrecional del poder público.
El cambio producido en la oferta de políticas públicas a través de ese
nuevo paradigma de la Constitución no podría ser puesto en marcha sin
revisar la forma como el Estado se organizaba para ofertar esos servicios y
bienes públicos. Es por eso que Abrucio (2005: 7) destaca, que “la coordi-
nación federativa puede realizarse, en primer lugar, por medio de reglas le-
gales que obliguen a los actores a compartir tareas y decisiones —definición
de competencias en el terreno de las políticas pública, por ejemplo—”. Eso
es lo mismo que decir que el nuevo modelo de Welfare State introducido
por la Constitución demandaba otro formato de rig. Puesto de otra for-
ma, coordinar actividades descentralizadas y resolver problemas comunes
entre las esferas federal y sub-nacionales, sobre todo en los municipios, re-
quería nuevos arreglos institucionales que, por supuesto, impactaron sobre
el pacto federativo (Affonso, 2000; Souza, 2002). Además, en países como
Brasil, en donde la descentralización también se confunde con las compe-
tencias comunes entre las tres esferas de gobierno, las rig no pueden ser
comprendidas sólo en el ámbito administrativo, pues obedecen también
a vínculos federativos de naturaleza política (Grin, 2012). La concepción
de un Estado de Bienestar más amplio sin ampliar la extensión del poder
público, que se buscaba por medio de la descentralización, podría ampliar
la ineficiencia en la oferta de las políticas públicas.
Además de temas de economía y gestión, existe la dimensión de carácter
político del proceso de descentralización en Brasil. La asociación entre la
descentralización y la democratización era un rechazo del modelo autori-
tario del régimen anterior, aunque ese proceso tuvo una serie de efectos no
anticipados que sólo serían percibidos a lo largo de los años noventa. Por
ejemplo, la dificultad de coordinación federativa debido a los problemas de
capacidad técnica y administrativa de los gobiernos sub-nacionales, sobre
todo en los municipios (Grin, 2014). En este sentido, el timing de la des-
centralización en Brasil tiene la peculiaridad de coincidir con el periodo de
transición democrática, favoreciendo la identificación entre los dos procesos
(Affonso, 2000). También debido al hecho de que el proceso descentralizador
92
no fue una política del gobierno federal, como en la mayoría de los países
que pasaron por procesos similares, como México y Argentina, por ejem-
plo, sino que fue discutido en la Asamblea Constituyente dominada por una
coalición pro-gobiernos sub-nacionales. En ese sentido, Souza (2002) pone
de relieve su contenido político como una respuesta de los constituyentes a
la lógica centralizadora del poder durante el régimen militar. De la misma
manera, la consagración del proceso de descentralización en la Constitu-
ción y no en una ley común es otra característica peculiar del caso brasileño
(Melo y Rezende, 2004). En efecto, lo que se deseaba era así garantizar que
las tentativas de retroceso serían más difíciles de ser propuestas y aprobadas.
Aun en la senda de la política de descentralización, en Brasil el fede-
ralismo cooperativo se organiza por medio de competencias comunes en-
tre las esferas de gobierno, lo que define los contornos estructurales de las
rig entre el poder federal y gobiernos sub-nacionales. En esos términos, la
ampliación de atribuciones y estatus político y jurídico de los municipios
coincide con un aumento de su autonomía decisoria, reforzada con transfe-
rencias financieras garantizadas constitucionalmente, aunque la descentra-
lización en una federación demanda coordinación. De acuerdo con Rodden
(2005: 11), “el federalismo significa que para algún grado del subconjunto
de las decisiones o actividades del gobierno central es necesario obtener
consentimiento o cooperación activa de las unidades sub-nacionales”. Por
lo tanto, el desafío de la descentralización como instrumento de las rig es
definir arenas y foros en los cuales los entes sub-nacionales y el gobierno
federal puedan negociar y acordar responsabilidades.
En una escala menor, no de ámbito territorial (Arretche, 1999; Souza,
2004), es importante conocer el diseño institucional de las políticas descen-
tralizadas, sobre todo sociales, pues esa es una variable dependiente de la
capacidad del gobierno federal de inducir o constreñir ese proceso. Las es-
trategias inductoras del gobierno federal, intentando delegar y/o normalizar
la implementación de políticas hacia los gobiernos sub-nacionales, son el
punto nodal involucrado. Eso es así, pues como los gobiernos sub-naciona-
les han adquirido más autonomía legal y política, las políticas públicas son
federales y solamente son asumidas en el nivel local si los estímulos parecen
buenos. La trama que caracterizó las rig resultó más compleja que la diná-
mica de “nosotros propusimos” y “ellos disponen”. El give and take (dar y
recibir) tiene que manejarse con gobiernos que son autónomos y deben ser
convencidos de operar de forma descentralizada políticas nacionales, como
Pressman (1975) analizó en el caso de Oakland (EUA). De parte del gobierno
federal, el problema fue que con las nuevas características constitucionales,
mezclando universalización de derechos sociales, autonomía política y jurí-
dica de los gobiernos sub-nacionales y descentralización, la única forma de
implantar ese modelo sería contar con la adhesión de los entes federativos.
En este escenario, la descentralización prevista en la Constitución posi-
bilitaba, en el campo de las políticas sociales, la existencia de características
cooperativas en el federalismo brasileño (Almeida, 2004; Farah, 2001; Abrucio
93
y Sano, 2011). De hecho, como ya fue referenciado, el artículo 23 de la Nueva
Carta estableció como tarea común de la Unión, de los estados y de los mu-
nicipios, áreas importantes de políticas públicas, como salud, bienestar social,
educación, cultura, vivienda y saneamiento, medio ambiente, reducción de la
pobreza, etc. Por otro lado, el artículo 24 asignó poderes legislativos concu-
rrentes a los estados y al gobierno federal en la educación, cultura, protección
del patrimonio histórico, protección de la infancia y la juventud, entre otros.
Por lo tanto, al definir tanto áreas en que la competencia es común entre los
niveles de gobierno como áreas en que la competencia es concurrente, la Cons-
titución dejó abierto el tipo de rig que se establecerían en los años siguientes.
No obstante, el potencial de cooperación en materia de formulación y eje-
cución de políticas públicas presente en la Constitución, el modelo competiti-
vo establecido en la relación entre los niveles de gobierno, juntamente con la
ausencia de incentivos para crear arreglos para cooperar, hicieron que, en los
primeros años de la promulgación de la Carta, el tono de la cooperación fuera
suplantado por un federalismo fragmentado en lo que se refiere a la provisión
de políticas públicas. A eso se adjuntaba la poca capacidad de coordinación
del gobierno federal, sea por lógica centrífuga del federalismo, sea porque
el modelo de rig apoyado en sistema cooperativo de políticas, en el cual la
Unión descentralizaba atribuciones, era novedoso en Brasil. Se hizo necesario
crear la ingeniería institucional en cada área de políticas públicas que pasaron
a ser responsabilidad de los gobiernos sub-nacionales.
Desde el punto de vista intergubernamental, todavía había un obstá-
culo central que debería ser trascendido: los estímulos provenientes del
gobierno federal tenían que ser creíbles por los entes, sobre todo por los
municipios. Por ejemplo, en el área de salud, las bases de esos lazos consti-
tucionales fueron detalladas en las leyes 8080/90 y 814290, aunque faltaban
las reglas operacionales de cómo los vínculos federativos iban a organizarse
en ese sistema de políticas. Así, solamente después de la definición de las
Normas Operacionales Básicas (nob), editadas por el Ministerio de Salud
a lo largo de los años noventa, quedó más claro para las municipalidades
las condiciones de adhesión. De ese modo, el diseño del modelo de atendi-
miento en salud fue completado de la forma como es hasta la fecha. Lo más
importante en términos intergubernamentales es que cuando las NOB/91
y NOB/92 fueron lanzadas, solamente 22 por ciento de las localidades se
habían adherido al sistema; con la NOB/93, ese número saltó hacia 63 por
ciento; finalmente, con la NOB/96, implantada por completo en el año
1998, el porcentual de municipios llegó a 99.6 por ciento (Arretche, 2004).
Eso ejemplifica los esfuerzos para construir el abanico institucional y legal,
se hizo para los gobiernos locales con el objetivo de ponerlo en marcha en
los nuevos marcos constitucionales de la descentralización.
Si la Carta autorizaba, entonces, a cualquier ente a implementar pro-
gramas en una serie de áreas de políticas, de forma simétrica, no forzaba a
ninguno de ellos a hacerlo (Arretche, 2004). Así, en un primer momento, la
disposición del artículo 23 hizo que los estados se eximiesen de la realización
94
de inversiones, creyendo que estaban constitucionalmente desobligados
(Abrucio y Franzese, 2007). Asimismo, la competencia compartida en ma-
teria de política pública abrió la posibilidad de que se produjeran iniciativas
sin ninguna integración, yuxtapuestas o en direcciones contrarias, causan-
do una ineficacia en el gasto público (Abrucio y Franzese, 2007). Por otra
parte, la falta de claridad en la definición de las obligaciones (Kugelmas y
Sola, 1999) complicó aún más el patrón de las rig en el país. Adicionalmen-
te, como identificó Celso Daniel (2001), se creó un tipo de “municipalismo
autárquico” en el cual se creía que los gobiernos locales serían capaces de
formular e implementar políticas públicas aislados.
De esa manera, la Constitución puso en marcha un tipo de federalis-
mo fragmentado con pocos incentivos para la cooperación en la prestación
de los servicios y bienes públicos. En este modelo, cada nivel de gobierno
trató de encontrar su papel específico, actuando de manera aislada y sin
incentivos institucionales para compartir tareas (Abrucio, 2005). Esa línea
es seguida por Souza (2005) al decir que el federalismo que surgió luego
de 1988 es escaso en mecanismos de coordinación y cooperación inter-
gubernamental en las formas vertical y horizontal. El sistema previsto por
la Constitución creó pocos canales de negociación que impactasen en la
disminución de competición entre los entes. Esa línea de argumentación
comprende aún que el federalismo que surgió en ese periodo podría ser
ingobernable, especialmente por su fragmentación expresada por la exis-
tencia de muchos puntos de veto del poder y autonomía financiera, política
y administrativa asumida por gobiernos sub-nacionales (estados). Como el
federalismo había pasado en corto plazo del fuerte centralismo del periodo
militar a una descentralización acelerada, los arreglos políticos e institucio-
nales no fueron creados, y eso generaría una indefinición e insuficiencia de
atribuciones. Además, con esa mayor apertura del sistema político, el pro-
ceso decisorio en las arenas de rig quedó más complejo con el surgimiento
de nuevos actores (partidos, gobernadores, alcaldes de grandes ciudades,
sociedad civil y el poder legislativo) (Almeida, 2001).
Debemos destacar todavía que, sumado al modelo fragmentado del
federalismo que caracterizó el primer periodo post-1988, la heterogenei-
dad de las unidades sub-nacionales en el caso brasileño también contri-
buyó a que los primeros años de la descentralización fueran marcados por
un curso descoordinado en este proceso. En primer lugar, es importante
acentuar que la disparidad socioeconómica entre las unidades federativas
se puede destacar como una característica distintiva de la federación bra-
sileña (Affonso, 2000). Así, a pesar de la mayor participación de las entida-
des sub-nacionales en la gestión de las políticas públicas, la heterogeneidad
existente entre los municipios y entre los estados del país ha hecho que la
literatura esté de acuerdo en subrayar que el proceso de descentralización
que se produjo durante los años noventa ocurrió en diferentes ritmos, tanto
entre las unidades federativas como entre las políticas sectoriales (Arretche,
1999; Souza y Carvalho, 1999). En este contexto, se destacan las desigualdades
95
entre las unidades sub-nacionales en el ritmo de formulación y decisión en
las diferentes políticas sectoriales, en el ritmo de implementación y en la
calidad de los servicios ofrecidos a la población local (Arretche, 1996).
Por lo tanto, la heterogeneidad existente hace que el proceso de descen-
tralización sea más complejo en Brasil que en otros países de la región. Por
un lado, la dificultad radica en el hecho de que hay una alta proporción de
municipios que no tienen ni capacidad administrativa ni burocracias loca-
les equipadas y capacitadas para formular e implementar políticas públicas
de buena calidad; por otro lado, su complejidad reside en el hecho de que
la descentralización conlleva en sí misma el riesgo de acentuar la brecha
existente entre las unidades. En este sentido, Arretche (1996) señala que la
superación de estas dificultades no puede ocurrir únicamente por iniciati-
va de los gobiernos locales, precisamente por su heterogeneidad. Así, para
evitar el riesgo de profundizar las disparidades regionales ya existentes, es
importante que el gobierno federal coordinase las acciones con el objetivo
de prestar atención a los diferentes ritmos del proceso de descentralización,
buscando mecanismos para garantizar que los municipios menos desarro-
llados puedan participar en el proceso de descentralización de forma eficaz.
Dicho esto, es importante tener en cuenta que una vez que la redefi-
nición de las competencias y tareas de gestión de políticas sociales se
han celebrado bajo los cimientos institucionales de un Estado federativo
(Arretche, 1999), las negociaciones entre los niveles de gobierno son fun-
damentales. El arreglo federativo expresado en la Constitución, que define
a los estados y municipios como entidades autónomas, significó, entonces,
que los gobiernos sub-nacionales, a diferencia de los regímenes militares,
comenzaran a asumir funciones de gestión en las políticas públicas al ser
constitucionalmente obligados por su propia iniciativa o por adhesión a un
programa propuesto por otro nivel de gobierno (Arretche, 1999, 2002). Por
lo tanto, el proceso de descentralización fiscal analizado en la sección an-
terior no garantiza la transferencia de funciones de gestión de las políticas
sociales (Arretche, 1999). La descentralización fiscal puede ser considerada
condición necesaria, aunque no suficiente para el proceso más completo de
descentralización de la gestión de políticas públicas.
Para que este último ocurra es necesario que haya incentivos para la asun-
ción de los encargos y funciones por parte de las unidades sub-nacionales.
Pero el argumento opuesto, recordado por Almeida (2001), era que había una
incongruencia en ese modelo: descentralizar políticas sociales generaba estí-
mulos opuestos hacia las buenas prácticas de gestión fiscal, sobre todo si los
gobiernos sub-nacionales tenían autonomía en esa área (el caso del icms en
los estados) o si recibían recursos garantizados por la Constitución (el caso del
fpm, especialmente en los municipios más pobres). Es importante destacar
que ese arreglo tributario y financiero fue constitucionalizado hacia reducir la
posibilidad de reversión, aun cuando el gobierno federal, después de la mitad
de los noventa, haya retirado de los gobiernos sub-nacionales una parte de
recursos cuando creó las llamadas “contribuciones sociales”.
96
 En esta dirección, considerando el carácter negociado del proceso de des-
centralización en contextos de autonomía sub-nacional constitucionalmente
garantizada, parte de la literatura muestra cómo el éxito de la descentraliza-
ción depende del desempeño del gobierno federal (Abrucio, 2005; Arretche,
1999; Draibe, 1997). Depende también de que se estimulen “comportamien-
tos responsables”. En este sentido, Draibe (1997) identifica que para que la
descentralización tenga éxito es necesario que haya una política explícita,
coordinada y continua llevada a cabo por un “centro” fuerte. En la misma
dirección, Arretche (1999) argumenta que el proceso sólo puede ser eficaz en
la medida en que los gobiernos locales tengan mayores beneficios que costos
al hacerse cargo de determinadas actividades. Para asegurar que la relación
costo-beneficio sea favorable, el gobierno federal desempeña un papel esen-
cial en la elaboración de incentivos suficientes para la adhesión de los niveles
sub-nacionales al proceso de descentralización de los encargos y funciones
(Arretche, 1999). Un primer punto es que todas las políticas sociales busca-
ron, con la nueva Constitución, constituir fuentes estables de financiación.
No debe ser olvidado que, de acuerdo con Abrucio y Grin (2015), en tér-
minos políticos, la dinámica de las rig salió de un federalismo normalizador
y centralizado hacia otro más democrático y descentralizado en el cual se am-
plió la valoración del “poder local”. En ese sentido, fueron creados mecanis-
mos de control y participación democráticos en todas las políticas públicas
descentralizadas. Los ejemplos más notorios en esa línea son los consejos y
espacios de participación ciudadana, amparados por las leyes, para fiscalizar
las deliberaciones de las políticas en nivel local (Tatagiba, 2005). El nuevo
arreglo legal exigió que los gobiernos sub-nacionales, para recibir recursos
federales, tendrían que crear esos foros como órganos de fiscalización y, en
muchos casos, como salud, educación y asistencia social, con poderes para
intervenir en el rumbo de la política.
En la próxima sección se analizan los cambios ocurridos a partir de me-
diados de la década de 1990 en el federalismo brasileño y sus impactos en
el modelo de políticas públicas adoptado. Los cambios están en línea con
la importancia atribuida por la literatura al papel del gobierno federal en el
proceso de descentralización, mostrando cómo el reequilibrio de las rela-
ciones a través de un fortalecimiento del gobierno central fue fundamental
para coordinar el proceso de descentralización en curso, incentivando prác-
ticas más cooperativas y el trabajo conjunto en materia de políticas públicas.

El nuevo papel del gobierno federal en el modelo de rig a partir de me-

diados de 1990
En la historia federativa brasileña, la “Edad del Real”11 puede ser identifi-
cada como un nuevo punto de inflexión o como una coyuntura crítica, una
vez que cambió la dinámica intergubernamental mediante el fortalecimiento

11 Se refiere al contexto de estabilización de la moneda y de la inflación ocurridos duran-

te los años noventa que culmina en el Plan Real en 1994. El nombre se refiere al lanza-
miento de una nueva moneda (el Real) que substituyó el cruzeiro.
97
del gobierno federal vis-à-vis los gobiernos estatales. Franzese (2010) señala
que, si bien la literatura tiende a estar de acuerdo sobre el proceso de descen-
tralización promovido por la Carta Constitucional, el análisis de las transfor-
maciones que ocurrieron a partir de 1994 son distintas unas de las otras. Por
un lado, Almeida (2005) afirma que el gobierno federal habría jugado un
papel importante en el rediseño de las rig a mediados de los años noventa,
pero que sus acciones no serían suficientes para caracterizar un proceso
de re-centralización. Por otro lado, Arretche (2009) indica que desde 1995
el gobierno brasileño estaría experimentando un proceso de centralización
federativa. Esa es una cuestión sobre la que el debate en la literatura ha con-
centrado su atención desde los años 2000.
Pero hay visiones distintas, como Abrucio (2005), que sugiere que la
transformación del federalismo brasileño se puede entender mejor a la luz de
un proceso de coordinación federal, es decir, a partir de las formas de integra-
ción, intercambio y toma de decisión compartidas presentes en las federacio-
nes. El abordaje en términos de coordinación permite superar la dicotomía
centralización versus descentralización que, en muchos momentos, no con-
sigue explicar las transformaciones del modelo de rig brasileño. Otros estu-
dios son también moderados en torno a ese punto, intentando mostrar que la
dinámica descentralización vs. recentralización, en las rig, no es dicotómica,
pues pueden convivir bajo el mismo abanico político y constitucional, pero
deben ser analizadas conforme a la arena de políticas en cuestión.
De acuerdo con Almeida (2005), hay movimientos que caminan juntos
en direcciones distintas, como es el caso de la descentralización de políticas
sociales y la recentralización de la política fiscal. Ambas se profundizaron
en caminos distintos, lo que muestra que solamente la variable territorial no
es suficiente para comprender la evolución más reciente de las rig en Bra-
sil. Por lo tanto, ni se trata de una creciente centralización en los términos
de Riker, ni de la convivencia de unidades de gobierno no-centralizadas, de
acuerdo con Elazar, son una mezcla de las dos y de las variables territoriales
y políticas públicas.
En general, se puede identificar que, desde los primeros años de la década
de los noventa, el gobierno federal creó mecanismos que circunscribieron la
autonomía de las entidades territoriales en el campo de las finanzas. Especial-
mente desde 1994, en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso se crearon
condiciones más favorables para el gobierno federal, posibilitando cambios
en el pacto federativo y en la dinámica intergubernamental. Anteriormente,
aun en el gobierno de Itamar Franco (1992-1994), fue aprobado un acuerdo
de renegociación de las deudas estatales, en el que los estados se comprome-
tían a no gastar más de 11 por ciento de los ingresos netos en el pago de deu-
das. Por un lado, esto significó una victoria para el gobierno federal, por otro,
el acuerdo contemplaba sólo 40 por ciento de las deudas totales, porcentaje
correspondiente a las deudas contraídas con los bancos federales (Abrucio
y Costa, 1998). Fue a partir de 1994, con la elección de Fernando Henrique
Cardoso, que el péndulo federativo se reinclinó hacia el lado de la Unión.
98
 Con respecto a las finanzas intergubernamentales, las medidas adoptadas
por el gobierno federal tuvieron un fuerte impacto en el cambio de la diná-
mica federativa. En primer lugar, el contexto de estabilización de la moneda
fortaleció al gobierno federal y ayudó a superar la crisis financiera de los es-
tados. Esto se debe a que, al final de la inflación, los gobiernos estatales deja-
ron de obtener los ingresos que provenían del floating, así como el aumento
de la tasa de interés encareció el pago de las deudas. Sin embargo, la propia
conducta depredadora, sobre todo en la guerra fiscal, ya había debilitado las
cuentas públicas de los estados al renunciar a los ingresos derivados de las
subvenciones y de los incentivos fiscales. El Plan Real también exasperó la si-
tuación de los bancos estatales, dando lugar a una reestructuración de las ins-
tituciones estaduales que teniendo un alto costo para la Unión, contribuyó a
modificar el reequilibrio entre la Unión y los estados (Abrucio y Costa, 1998).
Otro factor que ayudó a revertir la trayectoria descentralizadora pre-
sente desde los últimos años del régimen militar, fue la creación del Fondo
Social de Emergencia (fse), que limitó el volumen de transferencias vincu-
ladas a los municipios y a los estados (Kugelmas y Sola, 1999), complican-
do aún más las cuentas estatales. Por ese mecanismo, el gobierno federal
amplió su autonomía de gastos sin la necesidad de compartirlos con los
estados y municipios. Esa fue la primera medida de reversión recentrali-
zadora en la Unión que triunfó en el Congreso Nacional y que significó un
punto de inflexión en las rig a favor del gobierno central.
La crisis financiera en la que los estados se encontraron los obligó a rene-
gociar sus deudas con la Unión (Abrucio y Costa, 1998). También, con res-
pecto a las iniciativas emprendidas para contrarrestar el aspecto depredador
de las relaciones financieras, merece ser mencionada la resolución aprobada
en el Senado en 1998, por la cual se definieron reglas más estrictas para el
endeudamiento interno y externo. Aun en lo que se refiere al modelo finan-
ciero, después de la negociación de las deudas estatales, destaca la Ley de
Responsabilidad Fiscal (lrf), propuesta por el Ejecutivo federal y aprobada
por el Congreso en el 2000 (Almeida, 2005). La ley debe ser enfatizada, pues
limita la autonomía de las entidades sub-nacionales al disciplinar sus finan-
zas, además de ser un ejemplo de imposición del poder central al definir re-
glas normalizadoras para todos los entes federativos cuando limita sus gastos,
lo que implica reducir su autonomía. Siendo más específico, la LRF definió
límites de gastos con personal (60 por ciento de los ingresos netos), límites
de endeudamiento, metas fiscales anuales a tres años, prohibición de crearse
despensas futuras —más de dos años— sin indicar las fuentes de ingreso o
áreas de reducción de gastos, así como límites de gastos en años electorales.
Además de la cuestión financiera, la década de los noventas fue marca-
da, también, por una serie de acciones del gobierno federal que trataron de
alterar el modelo federativo post-1988 vía cambios en el modelo de políticas
públicas. En este campo, la estrategia de fortalecimiento del gobierno federal
no estaba en contra de la descentralización, pero se expresó en términos de
coordinación, manteniendo los esfuerzos para promover la universalización
99
de las políticas previstas en la Constitución a través de la acción sub-nacional
(Abrucio y Franzese, 2008). Pero el cambio más significativo fue la introduc-
ción de una acción más reguladora cercana al modelo de autoridad inclusiva
de Wright (1998). En términos de la cooperación federativa en las políticas
sociales, conforme al argumento del gobierno central, había un problema de
coordinación, mismo que la Constitución determina en montos de gastos en
educación, salud y asistencia social. Por ejemplo, cada gobierno sub-nacio-
nal invertía en sus propias prioridades, lo que podría no contribuir a atender
padrones mínimos nacionales.
Lotta y colaboradores (2014) señalan que este movimiento a favor de una
mayor coordinación se expresa en la formulación de políticas, programas y
planes de alcance nacional caracterizando una doble tendencia en el contexto
federativo brasileño, tanto a favor de la transferencia de recursos y de com-
petencias como a favor de la coordinación federal. La coordinación se llevó
a cabo a través de la vinculación de las transferencias a una prestación de
servicios más controlada, a la adopción de metas y a través de la formulación
de políticas y normas nacionales (Abrucio y Franzese, 2007). En lo que se
refiere a la vinculación de las transferencias, se nota un cambio en el patrón
dominante desde la Constitución que, como demostramos, había concedi-
do amplias libertades sin contrapartidas a los entes sub-nacionales. Además,
el gobierno introdujo un conjunto de mecanismos para limitar el gasto y la
autonomía fiscal de los gobiernos sub-nacionales a través de la creación de
normas destinadas a garantizar el uso adecuado de los fondos asignados a los
programas sociales. Esto ocurrió tanto por la opción de vincular recursos de
las transferencias voluntarias a gastos específicos, como por la transferencia
de recursos vinculados a programas específicos (Almeida, 2005).
En este sentido, vale la pena subrayar que la idea de coordinación fede-
rativa no implica un retorno a la norma centralizadora anterior. Al contra-
rio, la coordinación supone un aumento de la negociación entre los distintos
niveles de gobierno, tanto en la formulación como en la implementación
de políticas públicas (Abrucio, 2010). A diferencia de lo que ocurría en las
configuraciones anteriores, el papel del gobierno federal debe ser el de coor-
dinar e inducir, pero sin hacer daño a los principios básicos del federalismo,
tales como la autonomía y los derechos originarios de los gobiernos sub-na-
cionales. Los casos de la educación y de la salud son los más significativos
para comprender el papel coordinador del gobierno federal.
En las políticas de enseñanza, de acuerdo con Arretche (2004: 24), el diag-
nóstico del gobierno central era que el modelo de financiamiento implantado
luego de 1988, que demandaba de los estados y municipios invertir un 25 por
ciento de su recaudación, no había logrado éxitos cuantitativos (por ejemplo,
con matrículas de estudiantes, sobre todo en nivel primario) o cualitativos
(por ejemplo, reducción del analfabetismo o de reprobación). Por lo tanto,
el gobierno central, con miras a alcanzar objetivos nacionales, reducir las
asimetrías infra-estatales y mejorar los sueldos de los maestros, aprobó una
enmienda constitucional y creó el Fondo de Manutención y Desarrollo de la
100
Educación Fundamental y Valorización del Magisterio (Fundef) en 1996.12
En la práctica, eso representó una mini-reforma tributaria en el ámbito esta-
tal, pues, en cada año, 15 por ciento de los ingresos de estados y municipios
eran retenidos y contabilizados en ese fondo. Como sus criterios de división
estaban vinculados al número de inscripciones de estudiantes, el fondo creó
un nexo entre atribuciones e ingresos fiscales. De ese modo, la estrategia del
gobierno federal, para reducir desigualdades en el interior de los estados y
así definir padrones nacionales mínimos, constitucionalizó esa cuestión. En
el área de salud, con la enmienda constitucional 19/2000, regulada en 2012,
quedó definido que los estados deben invertir 12 por ciento de sus ingresos
tributarios y las municipalidades 15 por ciento, además de definir de forma
rigurosa lo que puede ser considerado gasto en esa política.
Lo que importa es destacar el cambio en el rol del gobierno federal: la po-
lítica no fue recentralizada, pero la Unión maniobró para fomentar la coordi-
nación nacional, sin perjuicio de la descentralización ya puesta en marcha.
Por otro lado, el doble proceso de reducción de autonomía —fiscal y en el
manejo de las políticas descentralizadas— muestra ese turning point en las
rig en favor del peso más grande del gobierno central. Otra vez, el Brasil
se encontró delante del péndulo entre la sístole y la diástole, pero fue un
cambio que pasó sin mudanza de régimen político. De acuerdo con Almei-
da (2005), ese doble proceso fue motivado por los problemas originados
en el periodo anterior, empezando en 1982 y terminando en 1994. Esas
fueron respuestas del nivel nacional para mejorar la gestión de las finanzas
públicas en el país y, al mismo tiempo, garantizar recursos para mantener e
incrementar el Welfare State aprobado en la Constitución.
Pero no por eso se puede decir que el federalismo caminó hacia una nue-
va centralización o normalización de reglas conducidas soslayando el diseño
descentralizador de la nueva Constitución. La forma como fue conformado
ese proceso es una mezcla de coordinación federativa, disputas en torno de
la autonomía de los entes y capacidad inductora de la Unión. Todavía, ese
proceso es cortado por la dinámica de vínculos existentes en cada arena de
política, lo que amplía la complejidad de las rig, pues más de un juego existe
al mismo tiempo. Los opuestos de centralización y descentralización no son
suficientes para comprender, por ejemplo, una misma área de políticas públi-
cas, como es el caso de la asistencia social. La implantación de los dispositivos
constitucionales pasó bajo la descentralización, pero los programas de trans-
ferencia de rentas que empezaron en el mandato del presidente Fernando
Henrique (psdb), luego de 1995, y que se ampliaron con el programa Beca
Familia (Bolsa Familia) en 2005, ya en el gobierno de Lula (pt), ocurrieron de
forma centralizada, pues la Unión pagaba los beneficiarios de forma directa.
Finalmente, es importante mencionar que, a pesar de no atacar directamente
los componentes depredadores y no cooperativos de las relaciones horizontales,
12 A partir del año 2006 se denominó Fundeb, pues además de la educación fundamental
(hacia el año quinto) fue ampliada para toda la educación básica (que la Constitución
determina obligatoria hasta los 14 años o año nueve).
101
los cambios inaugurados a mediados de los años noventa comenzaron a alte-
rar el modelo fragmentado del federalismo brasileño, reforzando la adopción
de mecanismos de coordinación y cooperación entre los entes. Entre ellos,
se destaca el aumento de arreglos cooperativos intergubernamentales, como
los consorcios intermunicipales y la recuperación de arreglos metropolitanos
(Abrucio y Sano, 2011). También se construyeron foros intergubernamentales
sectoriales con el objetivo de discutir problemas comunes.

La cooperación vertical y horizontal en el federalismo brasileño

Tomando como base la definición de federalismo consolidada por Elazar
(1987) ­­—entendido como compartir el poder, combinando el autogobierno
y el gobierno compartido—, observamos que la interacción entre los dis-
tintos niveles de gobierno es un aspecto intrínseco del federalismo. Con
base en estas características, Abrucio y Franzese (2007) advierten que el
éxito de las políticas públicas en un Estado federal depende del estable-
cimiento de mecanismos de coordinación y cooperación entre los niveles
de gobierno. Pero, como llama la atención Grodzins (1984), el marble cake
debe ser analizado alrededor de sistemas nacionales de políticas, que consti-
tuyen arenas formadas por los actores en distintos niveles de gobierno, con
sus reglas e instrumentos de implantación, como se discute a continuación.
Además, los legados previos también condicionan el ritmo y el periodo
donde es posible proponer nuevas formas de cooperación en el ámbito fede-
rativo con sus arreglos de rig. De acuerdo con Almeida (2005: 37), aunque
la tendencia fuera ampliar las responsabilidades de los gobiernos locales, de
los municipios en especial, en el marco de un “federalismo descentralizado”
significó cosas distintas y ritmos diferentes. También esos procesos fueron
influenciados por las características de cada política, su legado y la forma
adoptada en el periodo anterior a 1988, así como por la distribución de
competencias entre los niveles de gobierno.
Como señalamos en la sección anterior, el carácter centrífugo, competiti-
vo y depredador que guió las rig en la década de 1980 y en los primeros años
después de la promulgación de la nueva Constitución, inhibió las caracte-
rísticas cooperativas que la Constitución también posibilitaba. Por lo tanto,
las prácticas de cooperación no fueron la regla del sistema en ese periodo,
siendo los aspectos de competición dominantes. Sin embargo, con base en
los cambios realizados desde mediados de 1990, el modelo de federalismo
fragmentado comenzó a ser reemplazado por un modelo más cooperativo.
La literatura ha acompañado la recuperación y el desarrollo de arreglos coo-
perativos en la federación con una serie de trabajos sobre la temática.

Los arreglos de cooperación vertical

El debate sobre la cooperación intergubernamental en el federalismo brasileño
ha recibido mayor atención en la literatura especializada de los últimos años.
La bibliografía está organizada en torno a las formas verticales y horizontales
de cooperación. En el lado de las relaciones verticales, destacamos los estudios
102
que se centran en el rediseño de los sistemas de políticas públicas (Franzese,
2010; Abrucio y Sano, 2013), en la coordinación federal (Abrucio, 2005) y en la
cooperación resultante de las políticas locales (Farah y Jacobi, 1997).
En cuanto a la dimensión vertical de la cooperación, es decir, la relación
entre la Unión y las entidades sub-nacionales, la literatura ha sido bastante
exhaustiva. Entre la literatura existente se destacan los trabajos que estudian
la postura de coordinación que el gobierno federal adquirió desde 1994,
especialmente en el campo de las políticas públicas sociales (Abrucio, 2005;
Franzese, 2010). En este sentido, el diseño de las políticas se ha considerado
esencial para la coordinación federal, así como la coalición de actores y los
mecanismos federales de inducción. Así, tres áreas son emblemáticas en
ese sentido: salud, asistencia social y educación (Abrucio y Grin, 2015). Es
importante destacar que las tres áreas estaban bajo un abanico amplio de
“Seguridad Social”, que involucraba también cultura, deportes y ciencia y
tecnología; contaban con fuentes propias y estables de financiamiento para
garantizar la oferta universal de los servicios.
En las políticas de salud, modelo que es referencia para las demás, en
favor de su legado había una estructura centralizada con un grado mayor
de maduración. El sistema fue organizado por encima de redes locales que
actuaban de forma aislada y sin cooperación; esa fue una condición relevante,
pues existían capacidades instaladas que fueron esenciales para establecer re-
laciones de cooperación y descentralización de servicios, hacia los cuales, las
ciudades deberían progresivamente asumir las acciones de atención básica
y formas más complejas de atención. A los estados les tocaría la supervisión
de los sistemas municipales, proveer servicios complementarios y apoyar la
descentralización. El gobierno federal respondería con la regulación y finan-
ciamiento del sistema. Además, hubo una experiencia descentralizadora a
mediados de los ochenta, iniciada por los gobernadores de oposición al régi-
men militar en 1982 y continuada con el suds (Sistema Único Descentraliza-
do de Salud), antecedente del sus (Sistema Único de Salud) (Abrucio y Costa,
1998). De esa forma, luego de 1988, fue más fácil la acción descentralizadora
y coordinadora de la Unión. En segundo lugar, había una coalición de acto-
res en el campo de esa política que presentó un proyecto claro, con objetivos
más homogéneos, e hizo un lobby eficaz en la Constituyente. La estrategia de
implementación también explica buena parte del éxito de esa política.
Desde este ángulo, el caso de la salud es pionero y paradigmático en la crea-
ción de un diseño de política que supone una articulación federal nacional,
donde la Unión tiene una importante función de coordinación, inducción y
financiamiento, pero las entidades sub-nacionales retienen la autonomía pro-
pia de los sistemas federales. En el modelo del Sistema Único de Salud (sus),
la existencia de foros intergubernamentales y consejos de secretarios estatales
de salud son esenciales para el funcionamiento cooperativo de dicha política
y, por esa razón, vienen siendo replicados en otros sectores de actuación gu-
bernamental (Abrucio y Sano, 2013), de acuerdo con Abrucio y Grin (2015),
uno de los grandes avances respecto a los mecanismos deliberativos. Por un
103
lado, esos mecanismos implican canales de participación de los usuarios de
los servicios; pero, por otro lado, y eso es lo más importante, son sus arenas
de negociación y decisión en el nivel intergubernamental. Esa característica
es reforzada con la creación de espacios institucionales de representación y
construcción de pactos que aseguran la participación de gestores municipa-
les, estatales y federales en la toma de decisiones. Esos foros son las Comi-
siones Inter-gestores Tripartida y Bipartida (cit y cib). Dichas comisiones, a
su vez, están apoyadas en el Consejo Nacional de Secretarías Municipales de
Salud (Conasens) y en el Consejo Nacional de Secretarios de Salud (Conass),
y son foros de coordinación federativa más horizontales.
Esos novedosos espacios de negociación intergubernamental no son par-
te del diseño federativo de la Constitución de 1988. Ellos son resultado de la
evolución de un modelo creado en el ámbito de la política de salud y consti-
tuyen un legado de esa política para el funcionamiento de la federación bra-
sileña. En ese sentido, la innovación del sus en la política de salud colabora
para la redefinición de una nueva forma de negociación intergubernamental.
Prueba de eso es que su formato institucional fue replicado en el área de
Asistencia Social, cuando fue creado el Sistema Único de Asistencia Social
(suas). La estructura del sistema, empero, no significa que hay un perfecto
equilibrio de fuerzas en el ámbito de las rig. Los espacios de negociación
constituyen arenas focalizadas para producir acuerdos, pero también de
disputa política, donde cada ente federativo puede utilizar los recursos que
dispone para obtener los resultados que intenta.
La Unión utiliza su poder de financiamiento, al mismo tiempo que los go-
biernos sub-nacionales se valen de sus mejores capacidades de implantación
(Franzese y Abrucio, 2008). En ese sentido, para Abrucio y Grin (2015) fueron
creados mecanismos para organizar las rig intentando reducir la desigualdad
al establecer padrones nacionales, lo que fue materializado con la creación del
Piso Asistencial Básico (pab) en diciembre de 1997. Ese también fue un ins-
trumento inductor de la descentralización al garantizar una fuente estable y
previsible de financiamiento federal. Su parte fija establece una transferencia
automática de recursos, fondo a fondo (Unión hacia municipios), calculado de
acuerdo con el número de habitantes de las ciudades que participan del sus.
En el área de asistencia social, el camino para la construcción de sus rig
fue otro. En primer lugar, el legado de la coalición defensora de la política y
su trayectoria institucional fueron muy distintas del proceso del sus y tuvo
más dificultad para consolidar su modelo de gobernanza intergubernamen-
tal. Históricamente el sector fue marcado por un peso muy grande desde sus
orígenes: las organizaciones filantrópicas en la provisión de servicios, sobre
todo la Iglesia Católica. Lo mismo con la institucionalización de la política
en los años treinta durante el gobierno de Vargas, en el plan local fue asistida
por organizaciones católicas, lo que aún es muy fuerte en muchas ciudades
de Brasil. En segundo lugar, la institucionalización de la política resultó de un
proceso de centralización, más específicamente con la creación de la Legión
Brasileña de Asistencia (lba) en 1942. Un tercer punto es que, durante el
104
régimen militar (1964-1985), la Unión buscó reforzar los programas del área
y su institucionalización por medio de la lba. Pero esas acciones no cance-
laron el escenario de descoordinación intergubernamental, superposición de
competencias y, de modo especial en el plan sub-nacional, discontinuidad de
políticas (Draibe, 1997). En el fondo, ese tercer legado muestra que la cons-
trucción de un padrón institucional y sistémico de welfare en esa área fue
hecho de forma centralizada, sin la difusión de esa institucionalización para
estados y, sobre todo, municipios, como locales de oferta de servicios.
El legado previo y mayor desarticulación de los actores en la coalición de
esa política retrasaron el desarrollo de arreglos de cooperación interguber-
namental. Con la referencia del sus fueron desarrollados sus instrumentos
de negociación y deliberación federativa verticales (comisiones bipartitas y
tripartitas —las cibs y cits), como también de articulación horizontal (en
ese caso entre el suas y el Bolsa Familia que es un programa de transferencia
de rentas). Esos foros son resultado de la Ley Orgánica de Asistencia Social
(loas) de 1993, luego de la cual se impulsaron acciones más cooperativas.
Además, ese proceso fue influenciado por la división de competencias y
responsabilidades entre los entes de gobierno, generando, como en el sus,
instrumentos que fortalecieron la descentralización acorde con la habili-
tación por diferentes niveles de protección social, lo que significó, incluso,
transferencias distintas de recursos financieros (Sposati, 2004).
Con esa reorganización sistémica del área fue posible expandir la red de
atención básica en los municipios. Ese punto fue fundamental para conso-
lidar la política porque la capacidad administrativa de los gobiernos locales
era muy baja, en verdad la más frágil entre todas las políticas sociales. Así,
tenía poco sentido implantar instrumentos de cooperación interguberna-
mental sin que las localidades tuviesen capacidades de soportar ese pro-
ceso. La conjugación de estímulos federales en términos financieros y la
transferencia de responsabilidades, sobre todo hacia las municipalidades,
ayudó a crear estructuras para la oferta local por medio de los Centros de
Referencia de Asistencia Social (cras) y, en algunos casos, de la implanta-
ción de los Centros de Referencia Especializada en Asistencia Social (creas).
El conjunto de esos factores fue esencial para crear bases institucionales que
apoyaran rig verticales más cooperativas.
La mayor novedad del área fue la creación del Índice de Gestión Des-
centralizada (igd), primero para los municipios y, luego de 2008, para los
estados. El igd evalúa resultados obtenidos, sobre todo en cuanto a la im-
plementación de Bolsa Familia, y distribuye más recursos, además de aque-
llos relacionados con los niveles locales de habilitación, a la política de asis-
tencia social, para los que consiguen mejores indicadores. Esos recursos
pueden ser utilizados de forma bien flexible, lo que ayuda, sobre todo a
los alcaldes, a utilizar ese dinero en infraestructura, que aún es muy frágil.
En el campo de las políticas de educación, hasta la promulgación de la
Constitución de 1988, la rama de educación básica era responsabilidad de
estados y municipios. Con excepción de acciones puntuales en las regiones
105
más pobres y en políticas específicas, como alfabetización, no había coordi-
nación del gobierno central. La duplicidad de redes y competencias contri-
buyó para generar un modelo perverso en el cual las acciones más relevantes
fueron favorables a la enseñanza universitaria; contrariamente, la educación
básica tuvo un espacio más difícil en su camino. El resultado fue la institu-
cionalización de una estructura elitista de provisión de servicios, contraria
al principio de la universalización previsto en la Carta Constitucional. Ade-
más, eso dividió la coalición entre los actores educacionales, pues los inte-
reses se organizaban de forma separada en sus instrumentos de advocacy.
Eso era muy diferente en el caso de la salud, donde la unidad de acción fue
esencial para el bien logrado lobby en el proceso constituyente.
El capítulo de la Constitución dedicado al tema intentó reaccionar con-
tra ese legado, teniendo en cuenta los cinco parámetros llave de Welfare State
firmados en ese texto. El primer aspecto estaba en la búsqueda de la univer-
salización de los derechos sociales, expresado como la obligatoriedad de en-
señanza de los 7 a los 14 años. Tal provisión demandaba ampliar las fuentes
de financiamiento, sin lo cual no sería posible garantizar la mayor cobertura
escolar, por lo menos en la rama fundamental. El artículo 212 definió que
correspondería a la Unión invertir por lo menos 18 por ciento, mientras que
estados y municipios deberían gastar 25 por ciento de sus ingresos. El resul-
tado puede ser considerado federativamente equilibrado (Abrucio, 2001).
La organización de ese sistema de políticas puede ser complementada
por el artículo 211 de la Constitución con sus tres proposiciones claves. La
primera fue la división de competencias más descentralizadas en la ejecu-
ción de servicios, con énfasis en los municipios. La segunda, la adopción de
instrumentos para evitar una descentralización centrífuga que sería mala
para un país tan desigual como Brasil. En ese sentido, dos puntos son rele-
vantes: la noción de competencia común, con la cual un nivel de gobierno
actúa en un ciclo de enseñanza, pero el otro puede hacerlo también, con el
objetivo de evitar vacíos en el acceso a ese servicio. La lógica del artículo
211 se complementa con la noción de régimen de colaboración, cuya meta
sería articular los entes federativos en diversas acciones educacionales que
son atribuciones comunes. Pero, más allá de la existencia de redes duales,
sobre todo en el área fundamental, de competencias comunes y de accio-
nes complementarias de la Unión, sería necesaria la cooperación entre los
niveles de gobierno para evitar conflictos o descoordinación. Se diseñó de
ese modo el federalismo cooperativo en el área, posteriormente reforzado
con la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (ldb) en el año
1996 (Abrucio, 2010). Dicha ley es importante, pues juntamente con el Fun-
def marcan la entrada más fuerte del gobierno federal en la coordinación
de esfuerzos de forma más colaborativa entre los entes gubernamentales.
Es relevante destacar que la nomenclatura “régimen de colaboración” sola-
mente fue utilizada en educación, aunque otros sectores contenían provisiones
constitucionales de formas colaborativas, como también esa idea estaba pre-
sente en el artículo 23 que definía la necesidad de Ley Complementaria para
regular la cooperación entre los niveles de gobierno. Sin embargo, a despecho
106
de eso, no existe un Sistema Nacional de Educación similar al sus o suas. Los
principales obstáculos están en los estados y municipios. En segundo lugar, la
ausencia de foros federativos, como son las comisiones bi y tripartitas, arriba
presentadas, en los casos de salud y asistencia social, que pudieran integrar los
actores gubernamentales en el plano vertical, además de incluir la presencia de
la sociedad. No hay instancias federativas institucionalizadas en la mediación
de intereses entre los niveles de gobierno, lo que demandaría que la Unión
tuviese una acción más inductora para obtener esa cooperación.
En resumen, teniendo esas tres áreas como referencia, el cuadro 1 pre-
senta una comparación de cómo transcurrió la construcción del “federalis-
mo descentralizado y cooperativo”.
Cuadro 1. Descentralización y cooperación en tres políticas sociales
Área/dimen- Salud Educación Asistencia social
siones
Política federal - Sí, desde 1988. - No, hasta 1997. - No, hasta 1994.
de descentrali- - Reubicación y - Después sí, con la - Después sí, con la
zación ajuste. ldb y Fundef (luego, loas.
Fundeb). - Reubicación y
devolución.
Estructuras - Competen- - Competencias - Competencias
previas cias definidas y comunes. comunes.
exclusivas de los - Centralización de - Centralización de-
entes. algunos programas cisoria y financiera
- Centralización y recursos en el en el nivel nacional.
decisoria y finan- gobierno federal. - Estados y muni-
ciera en el nivel - Los estados tienen cipios con sistemas
nacional. sus redes propias y propios.
- Estados y son los principales - Ejecución por aso-
municipios con responsables de la ciaciones volunta-
servicios de salud oferta. rias/filantrópicas.
propios.
Resultados - Atención básica -Gran municipali- - Municipalización
municipal. zación en los cuatro de recursos y pro-
- Atención básica años iniciales con gramas.
desigualmente el Fundef (luego - Ejecución por
municipalizada. ocho años con el asociaciones volun-
Fundeb). tarias.
- Estados y muni- - Articulación
cipios con políticas horizontal con los
propias de descen- programa de trans-
tralización. ferencia de renta.
Foros coopera- - Comisiones - No hay. - Comisiones Bipar-
tivos intergu- Bipartitas. - Régimen de Cola- titas.
bernamentales. - Comisiones boración sin sistema - Comisiones Tri-
Tripartitas. cooperativo. partitas
Fuente: Almeida (2005) y con ajustes de los autores.

107
 Otra forma posible de cooperación intergubernamental vertical son los
“convenios”, o sea, acuerdos que tienen como finalidad el logro de objetivos
institucionales comunes a través de una colaboración mutua entre los organis-
mos gubernamentales. La colaboración puede tomar la forma de transferencia
de fondos, uso de equipos, recursos humanos, transferencia de conocimien-
tos, entre otras modalidades (Abrucio y Franzese, 2007). También en térmi-
nos de cooperación vertical Farah y Jacobi (1997) señalan la conveniencia de
que la cooperación vertical tenga origen opuesto: de abajo para arriba. Esto es,
para el éxito de la política local se requiere la colaboración de los niveles más
amplios de gobierno, en lugar de que las entidades sub-nacionales se adhieran
a un modelo propuesto por el gobierno federal. Como ejemplos, los autores
citan políticas de desarrollo local sostenible y políticas ambientales.

Los arreglos de cooperación horizontal

Del lado de las experiencias de cooperación horizontal, la literatura ha es-
tudiado con mayor profundidad arreglos entre municipios, tales como los
consorcios intermunicipales (Spink, 2005; Cruz, Araujo y Batista, 2011),
las Regiones Metropolitanas (Spink, 2005; Klink, 2009) y las Regiones de
Desarrollo Integrado (Klink, 2009; Azevedo y Alves, 2010). Los arreglos
entre estados han recibido menos atención en la literatura, pero trabajos
más recientes, como el de Sano (2008) y el de Abrucio y Sano (2011) han
empezado a abordar la cuestión. Como destaca Spink (2005), la Constitu-
ción de 1988 reconoce tres tipos formales de acuerdos intermunicipales de
cooperación: el Consorcio Intermunicipal, las Regiones Metropolitanas y
las Regiones de Desarrollo Integrado (rides).
En relación con el primer tipo ­—los consorcios intermunicipales— vale
la pena resaltar la verdadera naturaleza horizontal de este acuerdo, en el
que la voluntad de cooperar se caracteriza por una asociación voluntaria
entre las entidades gubernamentales (Spink, 2005). Cabe la salvedad, sin
embargo, de que, aparte de los consorcios intermunicipales, haya consor-
cios que combinan el carácter horizontal de la cooperación con el vertical,
involucrando a diferentes niveles de gobierno, como los consorcios entre
municipios y estados y entre municipios y Unión. No obstante, el carácter
voluntario de adhesión permea a todos los tipos.
Aunque los primeros consorcios se remontan a la década de 1960, su im-
portancia creció a lo largo de los años ochenta. Especialmente en San Pa-
blo, con el estímulo del gobernador Montoro (1983-1986), hubo una mul-
tiplicación de este tipo de acuerdo cooperativo (Klink, 2009; Spink 2005).
Inicialmente, los consorcios tenían una base predominantemente sectorial,
con especial énfasis en el sector salud. Se trataba, por lo tanto, de asociacio-
nes creadas con el fin de resolver problemas comunes que trascendieran
el territorio delimitado (Cruz, Araujo y Batista, 2011). Si bien el carácter
sectorial de los consorcios prevaleció a lo largo de su historia, manteniendo
la prevalencia del número de consorcios en el sector salud y añadiendo una
gran cantidad en el área ambiental, Klink señala que desde la década de los
108
noventa hubo innovaciones de carácter territorial y multisectorial. El Con-
sorcio Intermunicipal del Gran ABC,13 establecido en 1990 y considerado
por la literatura como un caso paradigmático, es un ejemplo del carácter
multisectorial adquirido por los nuevos consorcios al pautar cuestiones que
trascienden un sector específico, abarcando temas regionales de desarrollo
económico, de residuos sólidos, de recursos hídricos, entre otros.
También reconocidos como opción de cooperación intergubernamental
en la Carta Constitucional, los consorcios no recibieron regulaciones espe-
cíficas hasta 2005, cuando se aprobó la Ley de Consorcios Públicos que, más
de 15 años después de la promulgación de la Carta, reglamentó el estado
y las competencias de este tipo de arreglo cooperativo. La ley establece los
consorcios como una asociación pública o como persona jurídica de derecho
privado, tratando de dar una mayor seguridad institucional para este tipo de
arreglos (Cruz, Araujo y Batista, 2011). Sin embargo, los autores señalan que
la ley no fue tan eficaz al no forzar a los consorcios existentes a adaptarse a la
nueva legislación. A pesar de que el marco legal que los regula apareció tar-
díamente, los consorcios son uno de los acuerdos de cooperación horizontal
con mayor peso en la federación brasileña. Si tenemos en cuenta todas las
formas posibles de consorcios, tanto las puramente horizontales como las
que involucran a otros niveles de gobierno, tenemos que alrededor del 80
por ciento de los municipios brasileños han declarado ser parte de alguna de
las modalidades de consorcio público municipal en una encuesta realizada
por el Instituto Brasilero de Geografía y Estadística (ibge) (Prates, 2010).
Otra forma de cooperativismo territorial que ha tenido importancia
en la articulación intermunicipal en el caso de Brasil son las Regiones
Metropolitanas. Creadas en el régimen militar para discutir temas como
la planificación para el desarrollo económico y social, el saneamiento, el
transporte, los recursos hídricos y la protección del medio ambiente. Las
Regiones Metropolitanas nacieron bajo un sesgo tecnocrático con un alto
grado de centralización financiera y decisional (Klink, 2009). De hecho, en
el régimen militar, la prerrogativa de creación de las Regiones Metropoli-
tanas era competencia de la Unión y se imponía a los estados y municipios
a través de un modelo de arriba hacia abajo, en cuyo caso, las entidades
sub-nacionales no tenían elección para la adhesión y no estaban involucra-
das en el proceso de toma de decisiones (Spink, 2005).
Durante la década de los ochentas hubo un agotamiento del modelo de
gestión metropolitana creado durante el régimen militar (Klink, 2009), tan-
to por la crisis fiscal, como por un rechazo ideológico a cualquier arreglo
creado en el periodo autoritario. A pesar de eso, la Constitución mantuvo
las Regiones Metropolitanas como posibilidad de cooperación interguber-
namental, pero transfirió el poder de su creación a los estados, mientras que
13 El Gran ABC o el ABC paulista es una región que agrupa a los grandes municipios
industriales de los entornos de São Paulo, sobre todos Santo André, São Bernardo y São
Caetano. La sigla proviene de las iniciales de sus nombres. Se caracteriza por ser centro
de la industria automovilística, con grandes montadoras como Mercedes-Benz, Ford,
Volkswagen y General Motors.
109
mantuvo la participación de los municipios como obligatoria (Spink, 2005).
Desde mediados de los años noventa, en línea con los cambios realizados en
el periodo, surgió una segunda ola de creación de Regiones Metropolitanas,
siguiendo un patrón similar al anterior, con consejos deliberativos y consul-
tivos, así como con la creación de un fondo metropolitano (Klink, 2009). Por
fin, un nuevo impulso para la creación de este tipo de arreglo cooperativo se
puede identificar con la elección del ex-presidente Lula y la posterior crea-
ción del Ministerio de las Ciudades y el lanzamiento del Programa de Ace-
leración al Crecimiento (pac), en el que las cuestiones urbanas parecieron
aumentar en importancia.
Sin embargo, a pesar de las innovaciones institucionales en el manejo de
las Regiones Metropolitanas, la ausencia de avances significativos en términos
de eficiencia y eficacia de la gobernanza metropolitana y en términos de de-
mocratización, hizo que autores como Farah y Jacobi (1997) no consideraran
las Regiones Metropolitanas como una verdadera forma de cooperación entre
los municipios. Spink (2005) también cuestiona esa figura, demostrando que
hay pocos casos en los que la cooperación va más allá de la planificación, lle-
gando a niveles de ejecución.
La última forma de cooperación municipal reconocida en la Constitución
son las Regiones de Desarrollo Integrado (rides), que se caracterizan por el
hecho de que la iniciativa de su creación es del nivel federal, manteniendo un
carácter top-down (Spink, 2005). En comparación con las Regiones Metro-
politanas, las rides tienen un carácter más complejo una vez que agrupan a
municipios pertenecientes a diferentes estados (Azevedo y Alves, 2010). Ca-
racterizadas como una forma de articulación de las acciones de la Unión en
un mismo complejo social y geoeconómico, actualmente hay tres ejemplos de
rides en la federación brasileña. No obstante, Azevedo y Alves (2010) señalan
que el diseño institucional y el modelo de gestión de este tipo no han sido
eficaces en la promoción del desarrollo y de la reducción de las desigualdades.
Con respecto a la cooperación puramente a nivel estatal, se observa que
hay pocos consorcios inter-estatales sin la participación de otros niveles fe-
derales. Abrucio y Sano (2013) identificaron tres casos en Brasil, todos pre-
dominantemente en la región Noreste, lo que contrasta con el predominio
de los consorcios intermunicipales en el Sudeste y Sur del país. Entre los
casos identificados, uno de los consorcios inter-estatales se refiere a la pro-
moción del turismo en la región; otro se refiere a la salud y, el último, tiene
como objetivo estimular el desarrollo de la región del Bajo São Francisco.
Otra forma de cooperación inter-estatal más pura que merece atención es
la creación de Consejos de Políticas Públicas en el que los secretarios es-
tatales se reúnen para difundir las mejores prácticas y discutir problemas
comunes, convirtiéndose en verdaderos foros de discusión y articulación
(Abrucio y Sano, 2011). Por lo tanto, se constata que los gobiernos estatales
no promueven muchas articulaciones con base territorial sin la participa-
ción de los municipios y del gobierno federal. Analíticamente, esto puede
derivar de la existencia de responsabilidades comunes en muchas áreas de
110
políticas públicas, así como de la incertidumbre en la que el ámbito estatal
se encontró con la Constitución de 1988 (Abrucio y Sano, 2011).
En resumen, recientemente el federalismo brasileño ha incorporado ca-
racterísticas cooperativas en su funcionamiento, lo que demuestra una ma-
yor compatibilidad entre los principios de autonomía e interdependencia
de los niveles de gobierno. Valiéndose de acuerdos verticales y horizontales,
la federación brasileña se ha alejado del tipo de federalismo fragmentado
característico de la década de los ochenta y de los primeros años después
de la Constitución de 1988, comprendiendo sus límites y sus desventajas.
En este contexto, como destacaron Abrucio y Sano (2013: 96), “el desa-
fío de crear un federalismo más cooperativo en Brasil es fortalecer los in-
centivos para la asociación y el entrelazado manteniendo un juego intergu-
bernamental que proporcione habilidades de participación y negociación
para los estados y para los municipios”.

Conclusión

Este capítulo presentó una revisión de la literatura acerca de las rig en

Brasil intentando mezclar tanto una visión histórica como los principales
puntos en debate. Además, la discusión fue realizada para mostrar que la
evolución del federalismo en Brasil no encaja en proposiciones teóricas, que
en la búsqueda de simplificar eventuales explicaciones paga el precio de
no comprender la compleja trama insertada en la evolución de ese sistema
político en el país. Ese es el caso de la metáfora de las sístoles y diástoles que
serían reflejos de procesos de más centralización o descentralización como
variable dependiente de regímenes más democráticos o más autoritarios.
Como ya se vio, aunque haya influencias entre federalismo y régimen po-
lítico, eso no es condición suficiente para explicar la operación de las rig.
Eso es así, pues la evolución del federalismo nos es marcada por bruscos
breaks de una fase a otra. Por ejemplo, el sus no podría haber constituido su
diseño institucional si no fuera por las capacidades previas de las redes de
salud existentes en los entes federativos antes de 1988.
Por otra parte, amplios conceptos acerca de las rig deben ser moderados
cuando se aplican al caso brasileño. La proposición de los modelos de auto-
ridad de Wright (1988) no sirven para el análisis del federalismo, pues pro-
ponen realidades más estrictamente organizadas en torno de la distribución
territorial de poder entre los entes gubernamentales. Ese no es el único eje
que sirve para analizar el federalismo en Brasil. Las experiencias de políticas
públicas que fueron discutidas ejemplifican que no sólo el modelo de rela-
ciones intergubernamentales es caracterizado por vínculos entre niveles de
gobierno, sino también es influenciado por la trayectoria de cada área. Ade-
más, en el interior de un sector, distintos modelos de autoridad pueden con-
vivir, dependiendo de los diferentes juegos con sus actores, reglas e intereses.
Ese es el caso del área de asistencia social, en la que una autoridad federa-
tivamente más coordinada, organizada con base en la loas, tenía a su lado
111
los programas de transferencia de renta implantados de forma más inclusiva
o centralizada. Lo mismo en el caso de la política fiscal que es marcada por
una trayectoria de disputa federativa que se decidió, luego de 1994, de forma
más centralizada por la Unión, como ejemplifican las llamadas “Contribu-
ciones Sociales” y la Ley de Responsabilidad Fiscal. Eso se contrastaba con la
lógica más cooperativa en las políticas sociales (Almeida, 2001).
Seguramente el país está hoy más cerca de un federalismo cooperativo de lo
que estaba a finales del régimen militar, sobre todo luego de 1988 con la nueva
Constitución. En este sentido, la evolución del federalismo no caminó en di-
rección a ampliar sus niveles de centralización. Contrariamente a esa previsión
de Riker (1964), la federación brasileña no solamente osciló en su historia en-
tre modelos más o menos descentralizados, como luego de 1988, analizando
su trayectoria de 21 años de centralización bajo el régimen militar, empezó a
organizar rig más cooperativas. Por lo tanto, la descentralización de políticas
fue el mecanismo principal de implantación de un nuevo paradigma de rig.
El análisis realizado muestra que ese proceso se aleja del concepto de “ma-
triz de cooperación”, propuesto por Elazar (1987), pues el diseño del federalis-
mo brasileño en la Constitución establece un rol de coordinación y definición
de patrones de políticas muy fuerte para la Unión. El caso de la educación
con la implantación del Fundef, seguido del Fundeb, muestra cómo hubo un
direccionamiento del ente nacional por sobre los gobiernos sub-nacionales.
Así, la cooperación y la descentralización no fueron derribadas, pero quedó
claro el poder de la Unión de imponer national standards. En ese sentido, tam-
bién la concepción de Elazar (1987) de que el federalismo es más un proceso
de no-centralización que de descentralización sirve al caso brasileño, pues el
diseño que resultó del proceso constituyente fue una mezcla de una búsqueda
de más autonomía de los gobiernos sub-nacionales sin la pérdida de poder de
la Unión para coordinar las rig en nombre de los “mínimos nacionales”.
Por esas cuestiones, lo que hay en la historia del federalismo y de las rig
en Brasil no puede ser tratado solamente con esos conceptos más generales.
Es preciso complementar el análisis con conceptos de medio alcance, como
es el de sistema de políticas propuesto por Grodzins (1984). La idea es que, al
interior del abanico más amplio del federalismo, con sus momentos de más
concentración de autoridad o ampliación de la cooperación entre los entes,
debe comprenderse la dinámica de las rig en las arenas de políticas públicas.
Se trata de evaluar cómo las agencias federales y sub-nacionales comparten
responsabilidades, recursos y personal en una red compleja de acciones hasta
completar la oferta de servicios al ciudadano de forma descentralizada. Ese
análisis debe considerar, como es en el caso brasileño, las distintas arenas de
políticas con sus legados, coalición de actores e instrumentos de inducción
de la Unión intentando organizar rig más cooperativas por medio de la des-
centralización. En esa línea, como ya se vio, hay diferentes instrumentos de
estímulo federal como en los casos de transferencia condicionada de recursos
en salud (pab), educación (Fundef/Fundeb) y asistencia social (igd).

112
 Fuentes consultadas
Abrucio, Fernando Luiz A. (1998), Os Barões da Federação: os governa-
dores e a redemocratização brasileira, São Paulo, Editora Hucitec.
___. (2001), “Reconstrução das funções governamentais no federalismo
brasileiro”, en W. Hofmeister y J. M. C. Brasiliense (orgs.), Federalismo na
Alemanha e no Brasil, São Paulo, Fundação Konrad Adenauer.
___. (2005), “A coordenação federativa no Brasil: a experiência do pe-
ríodo fhc e os desafios do Governo Lula”, Revista de Sociologia e Política,
núm. 24, junio, pp. 41-67.
Abrucio, Fernando L. y Soares, Márcia M. (2006) Redes Federativas no
Brasil: cooperação intermunicipal no Grande ABC, São Paulo, Fundação
Konrad Adenauer, 236 pp.
Abrucio, Fernando Luiz y Valeriano Mendes Ferreira Costa (1998), Re-
forma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. Pesquisas, núm. 12, São
Paulo, Fundação Konrad Adenauer.
Abrucio, Fernando Luiz y Cibele Franzese (2007), “Federalismo e Po-
líticas Públicas: o impacto das relações intergovernamentais no Brasil”, en
M. F. I. Araújo y L. Beira (orgs.), Tópicos de Economia Paulista para Gestores
Públicos, 1ª ed., São Paulo, Edições Fundap, pp. 13-31.
___. (2008), “Relações intergovernamentais: a relação de reciprocidade
entre federalismo e políticas públicas”, en E. S. Filippim y A. M. Rossetto
(orgs.), Políticas Públicas, Federalismo e Redes de Articulação para o Desen-
volvimento, 1ª ed., Joaçaba, Unoesc/Fapesc.
Abrucio, Fernando Luiz y Eduardo José Grin (2015), "From Decentralization
to Federative Coordination: the Recent Path of Intergovernmental Relations in
Brazil", Second International Conference on Public Policy, Milano, 1- 4 de julio.
Abrucio, Fernando Luiz y Hironobu Sano (2011), “A experiência de
Cooperação Interestadual no Brasil: formas de atuação e seus desafíos”, Ca-
dernos Adenauer (São Paulo), vol. 4.
___. (2013), Associativismo intergovernamental: experiências brasileiras.
Brasília, Editora iabs.
Affonso, Rui de Britto Álvares (2000), “Descentralização e Reforma do
Estado: a federação brasileira na encruzilhada”, Economia e Sociedade. Re-
vista de Economia da Unicamp, vol. 14.
Afonso, José Roberto (2003), “Brasil: Descentralização fiscal e avanços
das políticas sociais”, XV Seminario Regional de Politicas Fiscal, Santiago
de Chile, Cepal.
Agranoff, Robert (2007), “Intergovernmental Policy Management: Coo-
perative Practices in Federal Systems”, en Michel A. Pagano y Robert Leo-
nardi (orgs.), The Dynamics of Federalism in National and Supranational
Political Systems, Nueva York, Palgrave.
Almeida, Maria Hermínia Tavares (2001), “Federalismo, Democracia e
Governo no Brasil: Idéias, Hipóteses e Evidências”, Boletim de Informação
Bibliográfica, 1º semestre, 2001, núm. 51.

113
 ___. (2004), “A política social no governo Lula”, Novos Estudos - Cebrap,
São Paulo, núm. 70, noviembre, pp. 7-17.
___. (2005), “Recentralizando a federação”, Revista Sociologia Política,
junio, 2005, núm. 24.
Arretche, Marta Teresa Silva (1996), “Mitos da descentralização: ¿mais
democracia e eficiência nas políticas públicas?”, Revista Brasileira de Ciên-
cias Sociais, núm. 31, año 11, junio.
___. (1999), “Políticas sociais no Brasil: descentralização em um Estado
federativo”, rbcs - Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 14, núm. 40,
junio, pp. 111- 141.
___. (2000), Estado federativo e políticas sociais: determinantes da des-
centralização, São Paulo, Revan.
___. (2002), “Federalismos e relações intergovernamentais no Brasil: a
reforma dos programas sociais”, Dados - Revista de Ciências Sociais, 2002,
vol. 45, núm. 3.
___. (2004), “Federalismo e políticas sócias no Brasil: problemas de
coordenação e autonomía”, São Paulo em Perspectiva, vol. 18, núm. 2.
___. (2009), “Continuidades e descontinuidades da federação brasileira:
de como 1988 facilitou 1995”, Dados, Río de Janeiro, vol. 52, núm. 2, junio.
___. (2012), Democracia, centralização e federalismo no Brasil, Río de
Janeiro, Editora fgv, Editora Fiocruz.
Arvate, Paulo, Mattos, Enlinson y Fabiana Rocha (2015), Intergovern-
mental Transfers and Spending in Brazilian Municipalities, Department of
Economics fea-usp, Working Paper.
Azevedo, Heloísa Pereira Lima y Adriana Melo Alves (2010), “rides
-¿porque criá-las?”, Geografias, Belo Horizonte, vol. 6, núm. 2, julio-diciem-
bre, pp. 87-101.
Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. Lex: legis-
lação federal, Brasília, Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados, 36a.
edição, 2012.
Cruz, Maria do Carmo Meirelles Toledo, Fatima Fernandes Araújo y Si-
noel Batista (2011), “Consórcios numa perspectiva histórico-institucional”,
Cadernos Adenauer XII (2011), núm. 4, Municípios e Estados: experiências
com arranjos cooperativos, Río de Janeiro, Fundação Konrad Adenauer.
Daniel, Celso (2001), “Autonomia municipal e as relações com os esta-
dos e a União”, en Wilhelm Hofmeister y José Mário Brasiliense Carneiro
(orgs.), Federalismo na Alemanha e no Brasil, São Paulo, Fundação Konrad
Adenauer.
Draibe, Sônia Miriam (1997), “Uma nova institucionalidade das políti-
cas sociais? Reflexões a propósito da experiência latino-americana recente
de reformas e programas sociais”, São Paulo em Perspectiva, vol. 11, núm. 4,
octubre-diciembre, pp. 3-15.
Elazar, Daniel (1987), Exploring Federalism, Tuscaloosa, Alabama, The
University of Alabama Press.
Falleti, Tulia (2006), “Efeitos da descentralização nas relações intergo-
vernamentais: o Brasil em perspectiva comparada”, Sociologias, Porto Alegre.
114
 ___. (2010), Decentralization and Subnational Politics in Latin America,
Cambridge, University Press.
Farah, Marta Ferreira Santos (2001), “Parcerias, novos arranjos institu-
cionais e políticas públicas no nível local de governo”, Revista de Adminis-
tração Pública, vol. 35, núm. 1, enero/febrero, Río de Janeiro, pp. 119-144.
Farah, Marta Ferreira Santos y Pedro Jacobi (1997), Policymaking, Poli-
tics, and the Subnational State: A Comparative Study of Brazil, Mexico and
the U.S. University of Texas.
Franzese, Cibele (2010), "Federalismo cooperativo no Brasil: da cons-
tituição de 1988 aos sistemas de políticas públicas", Tese (Doutorado em
Administração Pública e Governo) - Escola de Administração de Empresas
de São Paulo, São Paulo, fgv.
___. (2010), Federalismo cooperativo no Brasil: da Constituição de 1988 à
constituição dos sistemas de políticas públicas, São Paulo, eaesp.
Grin, Eduardo José (2012), “Inovação gerencial em governos nacionais:
a experiência da Prefeitura Municipal de Vitória”, Publicações da agu. Esco-
la de Advocacia-Geral da União, núm. 18, mayo/junio.
___. (2014), “Trajetória e avaliação dos Programas Federais Brasileiros
voltados a promover a eficiência administrativa e fiscal dos municipios”, Re-
vista de Administração Pública, vol. 48, núm. 2, marzo/abril.
Grodzins, Morton (1984), The American System: A New View of Govern-
ment in the United States, Chicago, Rand McNally y Company.
Klink, Jeroen Johannes (2009), “Novas governanças para as áreas me-
tropolitanas. O panorama internacional e as perspectivas para o caso brasi-
leiro”, Cadernos Metrópole, vol. 11, núm. 22.
Krane, Dale y Deil S. Wright (2000), “Intergovernmental Relations”, en
Jay Shafritz (ed.), Defining Public Administration: Selections from the Inter-
national Encyclopedia of Public Policy and Administration, Colorado, United
Kingdom, Westview Press.
Krane, Dale y Richard H. Leach (2007), “Federalism and Intergovernmental
Relations: Theories, Ideas, and Concepts”, en Jack Rabin, W. Bartley y Gerald J.
Miller (eds.), Handbook of Public Administration, Londres, Nueva York, usp Press.
Kugelmas, Eduardo y Lourdes Sola (1999), “Recentralização/descen-
tralização: dinâmica do regime federativo no Brasil dos años 90”, Tempo
Social, Revista de Sociologia da usp, vol. 11, núm. 2.
Lotta, Gabriela Spanghero, Renata Goncalves y Marina Bitelman (2014),
“A Coordenação Federativa de Políticas Públicas: uma análise de políticas bra-
sileiras nas últimas décadas”, Cadernos Gestão Pública e Cidadania, vol. 19.
Melo, Marcus André (1996), “Crise federativa, guerra fiscal e hobesia-
nismo municipal: efeitos perversos da descentralização?”, Revista São Paulo
em Perspectiva, vol. 10, núm. 3.
Melo, Marcus André y Fernando Rezende (2004), “Decentralization and
governance in Brazil”, en Wilson Woodrow, Joseph S. Tulchin y Andrew
Selee (eds.), “Center Report on the Americas”, Washington, D. C.
Nogueira, Marco Aurélio (1997), “A dimensão política da descentrali-
zação participativa”, São Paulo em Perspectiva, vol. 11, núm. 3.
115
 Prado, Sérgio (1999), “Guerra fiscal e políticas de desenvolvimento esta-
dual no Brasil”, Economia e Sociedade, n. 13,
Prates, Angelo (2010), “Os consórcios públicos municipais no Brasil e a ex-
periência européia: alguns apontamentos para o desenvolvimento local”, en III
Congresso Consad de Gestão Pública, Brasília, III Consad de Gestão Pública.
Presmann, Jefrrey L. (1975), Federal Programs and City Politics: The Dy-
namics of the Aid Process in Oakland, Berkeley, Los Ángeles, Londres, Uni-
versity of California Press.
Riker, William H. (1964), Federalism: Origin, Operation, Significance,
Boston, Little Brown.
Rodden, Jonhatan (2005), “Federalismo e descentralização em perspec-
tiva comparada: sobre significados e medidas”, Revista de Sociologia e Polí-
tica, n° 24, junio.
Sallum Jr., Braulio (1996), “Federação, autoritarismo e democratização”,
Revista de Sociologia da usp, vol. 8, núm. 2, octubre.
Santos, Wanderley Guilherme (1987), Cidadania e Justiça, Río de Janei-
ro, Editorial Campus.
Souza, Celina (2002), “Governos e sociedades locais em contextos de des-
igualdades e de descentralização”, Ciência e Saúde Coletiva, vol. 7, núm. 3.
___. (2004), “Governos locais e gestão de políticas sociais universais”,
São Paulo em Perspectiva, vol. 18, núm. 2.
Souza, Celina y Márcia Blum (1999), “Autonomia política local: uma
revisão da literatura”, Boletim de Informação Bibliográfica, Río de Janeiro,
núm. 48, 2º semestre de 1999.
Souza, Celina y M. M. Inaiá Carvalho (1999), “Reforma do Estado, descen-
tralização e desigualdades”, Lua Nova: Revista de Cultura e Política, núm. 48.
Souza, Celina (2005), “Federalismo. Desenho Constitucional e Insti-
tuições Federativas no Brasil Pós-1988”, Revista de Sociologia Política, núm.
24, junio.
Spink, Peter Kevin (2005), The inter-municipal consortia in Brazil: an
institutional introduction, X Congreso Internacional del clad sobre la Re-
forma del Estado y de la Administración Pública, Santiago de Chile, 18-21
de octubre, 2005.
Sposati, Aldaísa (2004), A menina Loas: um processo de construção da
assistência social, São Paulo, Cortez.
Tatagiba, L. (2005), “Conselhos gestores de políticas públicas e democra-
cia participativa: aprofundando o debate”, Revista Sociologia Política, vol. 25.
Varsano, Ricardo (1996), A evolução do sistema tributário brasileiro ao
longo do século: anotações e reflexões para futuras reformas, Brasília, Ipea
(texto para Discussão, núm. 405).
Varsano, Ricardo et al. (1998), Uma análise da carga tributária no Brasil,
Brasília, Ipea (textos para Discussão, núm. 583).
Werneck Vianna, M. L. T. (1998), A americanização (perversa) da Segu-
ridade Social no Brasil, Río de Janeiro, Revan/ucam-iuperj.
Wright, Deil S. (1998), Understanding Intergovernmental Relations, Pa-
cific Grove, Brooks/Cole Publishing Company.
116
 Relaciones fiscales intergubernamentales entre la
Federación y los estados mexicanos. La encrucijada
entre centralización y desarrollo
Ady Patricia Carrera Hernández

Introducción
El objetivo de este capítulo es examinar la evolución y el perfil actual de las
relaciones fiscales entre la Federación y los gobiernos estatales en México. El
texto se estructura en cuatro secciones: en la primera se reflexiona sobre la
forma en que la teoría de las relaciones intergubernamentales puede ayudar a
analizar los procesos de descentralización fiscal. La segunda sección aporta al-
gunas consideraciones teórico-empíricas que sirvan para evaluar la descentra-
lización fiscal y su impacto en las relaciones intergubernamentales. La tercera
parte reseña y estudia el proceso de descentralización fiscal en México de 1980
a la fecha. La última sección contiene las conclusiones y reflexiones finales.

Relaciones intergubernamentales, federalismo fiscal y descentralización

fiscal
Las relaciones intergubernamentales (rigs) se definen como el conjunto de
interacciones permanentes y dinámicas que existen entre todos los funcio-
narios y autoridades de todos los ámbitos o niveles de gobierno de un país,
quienes con base en sus valores, objetivos, metas, contexto histórico, jurídi-
co, político, social y económico, negocian con recursos financieros, jurídi-
cos, políticos y de información para generar políticas públicas en un marco
de reglas tanto formales como informales (Carrera, 2004). De acuerdo con
Wright (1988), las rigs están estrechamente vinculadas con el federalismo;
por ello afirma que la teoría de las rigs expande y fortalece la teoría del
federalismo, ya que incluye conceptos y relaciones que no están contempla-
dos en esta última disciplina.
Una de las contribuciones más valiosas de este enfoque es la posibilidad
de explicar la generación de políticas públicas con base en factores que van
más allá del mero marco de instituciones formales en las que, en teoría, se
lleva a cabo la gestión pública y en la que los recursos financieros no defi-
nen necesariamente quién domina la toma de decisiones. Por este motivo,
la teoría de rigs también puede ser de gran utilidad para analizar la forma
en que se estructuran y evolucionan los arreglos fiscales entre las distintas
117
esferas o ámbitos de gobierno, lo que se denomina federalismo fiscal. Éste
tiene como objetivo establecer la estructura óptima del sector público y la
mejor distribución de funciones fiscales entre los ámbitos de gobierno con
el fin de satisfacer las necesidades específicas de los diferentes sectores de la
sociedad de la manera más eficiente y maximizando el bienestar económico
(Carrera, 2010). La principal estrategia para cumplir con dicho objetivo es
la descentralización, la cual puede tener distintos significados.
En este texto se considera la definición del Programa de Desarrollo de
las Naciones Unidas (pnud), que la concibe como un proceso a través del
cual se transfiere autoridad, responsabilidad, poder y recursos del gobierno
central a los ámbitos subnacionales (undp-bmz, 2000); éste es el tipo de
descentralización que fortalece la autonomía fiscal y política de los gobier-
nos intermedios y locales.1 Considerando esta definición, la descentraliza-
ción fiscal se propone lograr una óptima distribución de responsabilidades
entre los diferentes órdenes de gobierno, promover eficiencia en la provi-
sión de bienes y servicios públicos, estimular responsabilidad, y fortalecer
a los gobiernos subnacionales con más recursos y capacidad de decisión.
La descentralización fiscal se ha estudiado con base en dos enfoques (Loc-
kwood, 2005; Boex, 2009; Porcelli, 2009):

- El enfoque estándar también llamado clásico.

- El enfoque de economía política o teoría de segunda generación.
El primer enfoque asume que cada nivel de gobierno se preocupa por
el bienestar social y, por lo tanto, trata de maximizar el de los miembros de
su jurisdicción, asumiendo que las preferencias de cada demarcación son
distintas y no existen externalidades. Esto garantiza la eficiente provisión
de bienes y servicios públicos, ya que las autoridades subnacionales cono-
cen las preferencias de sus comunidades y por ello pueden satisfacer mejor
sus necesidades. Por su parte, el segundo enfoque considera las instituciones
y procesos de negociación que dan forma al comportamiento del gobierno y
que determinan en última instancia la selección de políticas fiscales. Des-
de esta perspectiva analítica, los distintos niveles de gobierno se proponen
maximizar sus propios objetivos, los que no necesariamente coinciden con
la maximización del bienestar social.
El estudio de la descentralización fiscal ha evolucionado en los últimos
años con el fin de explicar de manera más integral la forma en que se crean,
operan y evolucionan los procesos de descentralización fiscal en el mun-
do. En este sentido, la teoría de rigs posee los elementos necesarios que la
1 De acuerdo con la literatura internacional, los gobiernos intermedios son aquéllos que
se encuentran entre el gobierno central y los locales, y pueden recibir distintas denomi-
naciones tales como provincias, regiones, autonomías y estados o entidades federativas
en el caso de países federales. Los gobiernos locales son única y exclusivamente los que
conforman el nivel más próximo a la ciudadanía, en el caso mexicano son los municipios,
que en otros países reciben otros nombres como cantones, ciudades autónomas o comu-
nas. Los gobiernos subnacionales son el conjunto de gobiernos intermedios y/o locales
que existen en un país.
118
convierten en una alternativa óptima para ofrecer un análisis detallado de
cómo los distintos actores gubernamentales se vinculan y negocian para
tomar decisiones sobre el diseño y operación de este tipo de procesos. Antes
de realizar el examen del caso mexicano, se señalarán algunas considera-
ciones teórico-empíricas útiles para evaluar la descentralización fiscal y su
impacto en las rigs.

Cómo debe ser un proceso de descentralización fiscal

La teoría y evidencia empírica de los estudios sobre descentralización fiscal
proveen de una serie de consideraciones que deben ser tomadas en cuenta
en el diseño y operación de los procesos de descentralización. Aunque no
existe un modelo que pueda emplearse exitosamente en cualquier lugar del
mundo, a continuación se presentan algunos de los elementos más impor-
tantes que servirán para examinar el caso de estudio.

Vertiente de la descentralización
La descentralización fiscal puede instrumentarse con base en tres al-
ternativas (Porcelli, 2009): i) Descentralización de ingreso, ii) descentra-
lización de gasto, y iii) una combinación de las dos anteriores. Aunque se
recomienda que la asignación de mayores ingresos propios sea acompañada
de más responsabilidades de gasto (imf, 2009), lo cierto es que en países
como México, en general, esto no se ha observado y más bien se ha adop-
tado la primera o la segunda vertiente. En la primera vertiente, el gobier-
no central asigna facultades tributarias a los gobiernos subnacionales para
colectar ingresos propios, tales como impuestos y derechos. Con mayores
recursos financieros, los gobiernos subnacionales pueden mejorar la pres-
tación de bienes y servicios para su población, lo que a su vez mejora la
calidad y nivel de vida y estimula el desarrollo económico (Baisalbayeva,
2013). Existe evidencia de que los gobiernos subnacionales que dependen
más de su propia recaudación dedican menos recursos al gasto corriente y
más al de inversión (Smoke, 2012). Esto ocurre siempre y cuando los go-
biernos subnacionales sean responsables y tengan una rendición de cuentas
eficaz; si son corruptos, esta estrategia no rendirá los resultados esperados
(Baisalbayeva, 2013).
En la segunda vertiente, el gobierno central asigna responsabilidades
de gasto a los gobiernos subnacionales, generando lo que se denomina des-
equilibrio fiscal vertical, que es el resultado de la diferencia entre las respon-
sabilidades de gasto y los ingresos disponibles. Ante la carencia de recursos,
los gobiernos intermedios y/o locales no pueden hacer frente a las necesi-
dades de sus comunidades, y para solucionar este problema, el gobierno na-
cional debe canalizarles transferencias. Financiar su gasto mediante la bolsa
central estimula la pereza fiscal de los gobiernos subnacionales, es decir, no
aprovechan de manera eficiente sus fuentes de ingreso propio; gastan más
de lo que gastarían si los recursos provinieran de su propia recaudación;
además de excesivo, su gasto se hace improductivo y las autoridades no
119
tienen presión para rendir cuentas ante su población. Esta falta de disci-
plina fiscal es más grave cuando existen amplios desequilibrios regionales
y cuando los gobiernos subnacionales, frente a la bancarrota, saben que el
gobierno central los rescatará (Eyraud y Lusinyan, 2011).

Autonomía fiscal
Si la descentralización se realiza por la vía del ingreso, es necesario dotar a
los gobiernos subnacionales de un grado significativo de autonomía fiscal.
Esta última se define como la capacidad de un ámbito de gobierno de de-
terminar su nivel general de ingreso y gasto sin la constante intervención
de otros órdenes de gobierno. Para lograr esto, son necesarias cuatro con-
diciones (Carrera, 2005): i) poseer una fuente sustantiva de ingreso propio;
ii) tener un considerable grado de autonomía para la administración de esa
fuente de ingreso, lo cual implica capacidad para determinar las tasas de
los tributos cuya explotación les otorga la ley; iii) elevar su capacidad para
determinar cómo erogar su presupuesto, y iv) reducir la injerencia de otros
niveles o ámbitos de gobierno.

Diseño de los sistemas de transferencias intergubernamentales

En el diseño de las transferencias del gobierno nacional hacia los gobiernos
intermedios y locales, la primera consideración es que los recursos asig-
nados a estos últimos deben ser proporcionales a sus responsabilidades de
gasto, y esos ingresos deben provenir de una mezcla adecuada de ingreso
propio y transferencias (imf, 2009). Las transferencias deben servir para
responder a los desequilibrios fiscales verticales y horizontales, es decir,
entre ámbitos de gobierno y entre las jurisdicciones de un mismo nivel
de gobierno. Una clasificación de las transferencias es: no condicionadas
y condicionadas o etiquetadas. Las primeras, también conocidas como de
ingreso compartido, son recursos que el gobierno central canaliza a los go-
biernos intermedios y locales en función de diversas variables tales como
población, grado de marginación o nivel de pobreza (Gordin, 2009). Las
transferencias condicionadas, por el contrario, son fondos que deben ser
erogados con objetivos específicos que han sido definidos por el gobierno
nacional. Estas transferencias tienen más posibilidad de politizarse porque
pueden servir para que el gobierno central imponga políticas económicas,
programas de ajuste o recentralice la política fiscal (idem).
Las transferencias deben buscar entre otras cosas (Smoke, 2012):
Flexibilidad: deben crecer al menos en proporción con las necesidades
de gasto.
Eficiencia: evitar distorsiones en la economía y asegurar la correspon-
dencia entre el pago y los beneficios que recibe la ciudadanía.
Equidad: procurar un trato justo entre los que son iguales y entre los que
son diferentes debido a su ingreso o cualquier otro factor.
Viabilidad administrativa: los gobiernos subnacionales deben tener la
capacidad para administrar las transferencias.
120
 Consistencia: las transferencias deben estar bien articuladas con el sis-
tema fiscal nacional, se debe limitar la concurrencia de fuentes de ingreso.
Cuando hay desequilibrio entre las necesidades de gasto y los recursos,
también es muy factible que se produzca sobreendeudamiento. Lo ideal
sería tener una idea clara sobre las necesidades de gasto de los gobiernos
subnacionales, pero eso no es fácil, entre otros motivos, porque general-
mente no se dispone de información confiable sobre el costo y la efectividad
de sus programas (imf, 2009). Es muy recomendable fortalecer su nivel de
autonomía fiscal, ya que existe evidencia de que si se amplían las faculta-
des recaudatorias de los gobiernos subnacionales, mejora la eficacia de los
controles del endeudamiento para mantener el balance fiscal en un nivel
sostenible (Vulovic, 2010).

Capacidad institucional
La capacidad institucional del sector público se define como las habilida-
des del mismo para llevar a cabo sus funciones y responsabilidades de ma-
nera eficiente, efectiva y sostenible con base en su estructura y recursos
internos, en el marco de una interacción permanente con los actores del
sector privado y social (Carrera y Rivera, 2012). Desde esta perspectiva,
consiste en el desarrollo de distintos áreas que apoyan la gestión pública,
entre las que destacan:
La profesionalización de los servidores públicos, proceso en el que se le
dota a las personas del conocimiento y las habilidades para desempeñar-
se con eficacia. De ahí la necesidad de crear un servicio civil que permita
contar con funcionarios públicos con conocimientos y experiencia en la
gestión financiera (imf, 2009).
El desarrollo de las estructuras de gestión así como los procesos y proce-
dimientos internos y externos. Las recomendaciones más importantes son
procesos óptimos de planeación, programación y presupuestación; siste-
mas contables homogéneos en todas las esferas de gobierno, lo que a su vez
permita tener mecanismos de control y evaluación eficaces (idem). A ello
habría que añadir la necesidad de contar con un organismo integrado por
expertos que sean responsables de analizar el proceso de descentralización
fiscal, asesorar a todos los niveles de gobierno y determinar los cambios
necesarios para mejorar los resultados.
El marco jurídico que norma la gestión financiera, indispensable entre
otras cosas para sustentar la rendición de cuentas o definir claramente la
capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales.
Una vez que se cuenta con un marco de referencia básico para el dise-
ño y operación de un proceso de descentralización fiscal, en la siguiente
sección se analizará la forma en que se ha instrumentado dicho proceso en
México y los resultados que ha tenido en términos de las relaciones entre la
Federación y los estados.

121
El proceso de descentralización fiscal y las relaciones entre la Federación
y los estados mexicanos
Antecedentes
México es una República federal que cuenta con un territorio de casi dos
millones de kilómetros cuadrados, dividido en 32 entidades federativas,
incluida la Ciudad de México, y que actualmente tiene casi 2 500 munici-
pios. La Constitución Política de 1917 es la base jurídica del Estado mexi-
cano contemporáneo, por lo que en ella deberían definirse las facultades
fiscales de cada uno de los tres ámbitos de gobierno. Sin embargo, desde
su creación, la Constitución federal no estableció claramente las faculta-
des recaudatorias entre la Federación y los gobiernos estatales. En 1944, la
Suprema Corte de Justicia definió jurisprudencia en relación con la distri-
bución de poderes tributarios y concluyó que había concurrencia de facul-
tades fiscales entre estos ámbitos de gobierno en la mayoría de las fuentes
de ingresos (artículo 73), es decir, que ambos compartían la capacidad de
recaudar esos recursos.
A partir de entonces, la legislación federal fue limitando cada vez más las
facultades recaudatorias de los estados, asignando los ingresos más importan-
tes como facultades exclusivas de la Federación. Desde el punto de vista for-
mal, los antecedentes para la construcción del actual esquema de relaciones
fiscales intergubernamentales se remontan a 1925, cuando la Federación y
los gobiernos estatales iniciaron esfuerzos para coordinarse en materia fis-
cal. Diversos fueron los mecanismos adoptados para ello, pero entre 1948
y 1970, sólo 15 de los 29 estados que existían entonces habían firmado con-
venios de coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(shcp). En 1972 se creó la Reunión de Tesoreros de Estados Coordinados;
en el siguiente año, todas las entidades federativas participaban en ese or-
ganismo. Hasta entonces, había una gran diversidad de convenios entre la
Federación y los estados; para unificarlos, en 1978 se inició la firma de los
Convenios Uniformes de Coordinación Fiscal (Núñez, 1981).
Paradójicamente, mientras los mecanismos de coordinación fiscal entre
los gobiernos federal y estatales iban mejorando, estos últimos iban reci-
biendo menos recursos financieros. El gobierno federal había concentrado
las fuentes de ingreso público más productivas, flexibles y estables. Por su
parte, los estados tuvieron que renunciar a la mayor parte de los ingresos
fiscales que compartían con la Federación, por lo que su capacidad para
generar recursos propios quedó muy limitada. Hasta 1980, sus principales
fuentes de ingreso eran: impuestos sobre la propiedad, ventas, actividades
comerciales, gasolina, alcohol, herencias, sobre la renta, y evaluación espe-
cial de obra pública (Johnson, 1968). La gráfica 1 muestra que entre 1930 y
1980 sus ingresos disminuyeron casi dos terceras partes, como proporción
del ingreso público total, y cómo la Federación fue concentrando cada vez
más el ingreso público del país.

122
 Gráfica 1. Porcentaje del ingreso público total por ámbito de gobierno
1930-1980
69 67 72 76 78 81 79 88 86 90 89
100
23 25 23 194 193 163 183
8 8 5 111 122 91 91
0
1930 1935 1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980

Federal Estatal Municipal

Fuente: Díaz Cayeros (1995: 82).

La centralización de ingresos permitió al gobierno federal contar con

diversos medios para distribuir recursos entre los estados de manera dis-
crecional. Estos fondos eran canalizados en forma de transferencias para
programas de inversión pública, apoyo a zonas y grupos marginados,
y para proyectos especiales. El monto y condiciones para acceder a esos
recursos dependían en gran medida de la relación del gobernador con el
Presidente y de su capacidad de negociación. Las relaciones fiscales Fede-
ración-estados se caracterizaron desde el principio por la subordinación y
dependencia de los segundos en relación con el primero. La distribución de
recursos entre los diferentes ámbitos de gobierno estaba claramente diseña-
da para reforzar la lógica del sistema político mexicano. La estructura de las
relaciones fiscales intergubernamentales proporcionaba al gobierno federal,
en la figura del Presidente, los elementos para reforzar su control político
a través del control financiero sobre estados y municipios (Carrera, 2004).
Más allá de las implicaciones políticas de esta situación, con ello se pro-
dujo un enorme problema de tipo económico que con el paso de los años se
haría cada vez más grave: el gobierno federal mexicano ha demostrado ser
un pésimo recaudador. Por lo tanto, la principal bolsa de la que provienen
los recursos para estados y municipios ha sido pequeña en comparación
con el potencial que tiene la economía del país. El cuadro 1 muestra que la
recaudación de ingresos tributarios como porcentaje del pib de 1960 a 2010,
no ha sido mayor de 11.5 por ciento. Para dimensionar estos datos, la grá-
fica 2 muestra una comparación de varios países de América Latina. Como
puede observarse, los gobiernos nacionales de países con economías mucho
más pequeñas que la mexicana tienen una recaudación mayor, como es el
caso de Bolivia, que en 2009 recaudó casi el doble, como proporción del pib,
de lo colectado por el gobierno federal de nuestro país. Como se analizará
más adelante, esto ha tenido importantes consecuencias en todos los ámbi-
tos de la vida nacional, incluyendo el de las relaciones fiscales.

123
 Cuadro 1. Ingresos tributarios de México como porcentaje del pib*
Año % Año %
1960 9.0 1970 8.9
1980 10.1 1990 11.1
1993 11.4 1996 8.9
1999 11.3 2000 9.7
2006 8.6 2010 9.0

Fuente: Tello (2010: 37). *Sin incluir tributos provenientes de la explotación

del petróleo.

Gráfica 2. Ingreso tributario por nivel de gobierno 2009 (como % del pib)
Fuente: Ter-Minassian y Jiménez (2011: 21).

40
4.6 3.4 8.5
20 1.4 2.4 0.6 0.5 0.4
20.3 17.4 16.7 14.6 13.1 13.5 13.9 9.6
0
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador México

Central Subnacional

Hasta ahora se ha descrito de manera breve los antecedentes del proceso

de descentralización fiscal en México, en el siguiente apartado se presentan
sus actuales características.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (sncf)

El proceso de descentralización fiscal en México inició en 1980, con la
puesta en marcha del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, columna
vertebral de las actuales relaciones fiscales intergubernamentales. El sis-
tema fue diseñado por la shcp y todos los estados del país firmaron el
Convenio Único de Coordinación Fiscal para adherirse a él. Con ello re-
nunciaron a sus limitadas fuentes de ingreso y a cambio les fue garantiza-
do, como mínimo, un ingreso igual al que percibían antes de su adhesión.
Además de las evidentes ventajas económicas, dada la monopolización del
poder político por parte del Partido Revolucionario Institucional (pri), era
difícil imaginar que algún gobernador se hubiera opuesto a firmar dicho
convenio (Carrera, 2004). El Fondo General de Participaciones, o Ramo
28 del Presupuesto de Egresos Federal, se convirtió en el componente más
importante del sncf, ya que se trata de transferencias sin etiquetar; es decir,
los gobiernos estatales pueden utilizarlas con base en sus propias decisio-
nes, sin interferencia de la Federación.
124
 Los criterios de distribución de las Participaciones han ido evolucio-
nando a lo largo de los años. En un principio, la asignación se realizaba
con base en el origen, es decir, aquellas entidades federativas en donde
más se recaudaban impuestos federales recibían más recursos. A partir de
1994, la fórmula enfatizó redistribución para que los estados más pobres
recibieran un incremento mayor en sus transferencias que los estados
más ricos (Courchene, Díaz y Webb, 2000). La fórmula cambió nueva-
mente y a partir de 2008 se asignan considerando principalmente el cre-
cimiento del pib de cada estado y su esfuerzo recaudatorio en ingresos
propios (dof, 2014).
En el marco de un intenso proceso de democratización mediante el cual
los entonces llamados partidos de oposición habían conquistado impor-
tantes posiciones políticas en todos los niveles de gobierno, el proceso de
descentralización fiscal para los estados continuó en 1995 (Carrera, 2004).
Este año, el gobierno federal transfirió recursos del Ramo 26 hacia los esta-
dos y los municipios (Trejo y Jones, 1998 ), que fueron distribuidos directa
y discrecionalmente por la Sedesol. En 1998, estos recursos se incorporaron
al sncf como su segundo componente más importante, convirtiéndose en
el Fondo de Aportaciones Federales para Estados y Municipios, o Ramo 33
del Presupuesto de Egresos federal.
Este fondo fue incorporado al sncf y las bases de su distribución entre
las entidades federativas se definieron por la Federación. A esta etapa se le
conoce como la descentralización del gasto federal, ya que como se verá
más adelante, mediante ella los gobiernos subnacionales se convirtieron
en los principales ejecutores del gasto de la Federación. A diferencia del
Ramo 28, este fondo se integró por transferencias etiquetadas, es decir, la
Federación define los proyectos en que se pueden invertir estos recursos. El
llamado Ramo 33 está integrado por ocho fondos y los estados se benefician
de los siete que aparecen en el cuadro 2 (dof, 2014).

Cuadro 2. Fondos que componen el Ramo 33

Fondo de Aportaciones para
la Nómina Educativa y Gasto
Operativo.
Fondo de Aportaciones para los
Servicios de Salud.
Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (Fais).
Fondo de Aportaciones Múltiples.
Fuente: dof, 2014.
Fondo de Aportaciones para
la Educación Tecnológica y de
Adultos.
Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública de los Estados y
del Distrito Federal.
Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de las Entidades
Federativas.

125
 El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo
se creó en 1998 con el nombre de Fondo de Aportaciones para la Educación
Básica y Normal con el objetivo de garantizar el acceso generalizado a la
educación básica. Estos recursos se destinan a pagar los salarios del per-
sonal que se encarga de atender los servicios educativos. De 1998 a 2012,
la Federación distribuyó estos recursos entre las entidades federativas para
que éstas los administraran (Cámara de Diputados, 2002). En febrero de
2013, una vez que el pri regresó al gobierno federal, el fondo se sustitu-
yó por el de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo.
Acorde con la tradicional centralista de ese partido, uno de los cambios más
importantes de esta reforma fue la recentralización de su administración, ya
que nuevamente la shcp se hizo cargo de ella, desapareciendo las responsa-
bilidades de los estados en su gestión. Además de ello, se asignaron nuevos
recursos para cubrir también el gasto operativo (cefp, 2014).
El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud tiene como objeti-
vo apoyar el fortalecimiento y consolidación de los servicios de salud en los
estados, así como pagar los sueldos y salarios del personal médico y el man-
tenimiento, rehabilitación y construcción de infraestructura médica. La Se-
cretaría de Salud federal distribuye estos recursos considerando variables
como el inventario de infraestructura médica, las plantillas de personal, los
gastos de operación e inversión y otros recursos destinados para promover
la equidad en los servicios de salud. Por su parte, el Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social se propone incrementar este tipo de infraes-
tructura en los lugares donde habita la población más marginada del país.
Se divide en dos fondos, uno para los gobiernos estatales y otro para los
municipales. La Federación determina la fórmula de distribución de estos
recursos considerando las carencias y el número de habitantes en pobreza
extrema (Cámara de Diputados, 2002; dof, 2014).
El Fondo de Aportaciones Múltiples canaliza recursos a las entidades
federativas para programas alimentarios y de asistencia social a la comuni-
dad, así como para la construcción, equipamiento y conservación de espa-
cios de educación básica, media superior y superior. Los criterios de distri-
bución son definidos por las Secretarías de Salud y Educación Pública del
gobierno federal. El Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica
y de Adultos otorga recursos a los estados para cubrir los servicios del Co-
legio Nacional de Educación Profesional Técnica (Conalep), y el Instituto
Nacional para la Educación de los Adultos (inea). Para su distribución en-
tre los estados, en el primer caso se consideran elementos tales como los re-
gistros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas de personal;
y en el segundo se toman en cuenta las prioridades específicas y estrategias
compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización,
educación básica y formación para el trabajo (dof, 2014).

126
 Por su parte, los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad
Pública de los Estados y del Distrito Federal tienen como objetivo crear re-
cursos humanos e infraestructura física para la función de seguridad social
(Cámara de Diputados, 2002). Las estrategias para lograr estos objetivos y
los montos correspondientes a cada entidad son definidos por el Consejo
Nacional de Seguridad Pública, integrado por actores federales y estatales,
y estos últimos se ocupan de ejercer y administrar los recursos. Finalmente,
el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Fede-
rativas se propone fortalecer los presupuestos de las mismas y los de sus
regiones, se destina a diversos propósitos, tales como infraestructura físi-
ca, amortización de deuda pública, saneamiento del sistema de pensiones,
modernización de los registros públicos de la propiedad, modernización de
los sistemas de recaudación, fortalecimiento de proyectos de investigación
científica, sistemas de protección civil, educación pública y fondos de las enti-
dades con el Distrito Federal para infraestructura concesionada (dof, 2014).
Como se verá a continuación, el sncf se ha convertido en el basamento
de las relaciones fiscales intergubernamentales y en el principal medio para
la descentralización fiscal en México. En el siguiente apartado se examinarán
las consecuencias que ello ha tenido para los gobiernos estatales.

Resultados del proceso de descentralización fiscal para los estados

Durante la década de los ochentas, las participaciones del sncf se convir-
tieron en la principal fuente de ingresos para los estados. Mientras que en
1975, representaban 22 por ciento del total de sus ingresos, en 1988 signifi-
caron 61 por ciento (Carrera, 2004: 6). De 1990 a 2013, cuando ya se había
incorporado el Fondo de Aportaciones, las transferencias aportaron casi 80
por ciento en promedio al total de los ingresos estatales (véase gráfica 3).

Gráfica 3. Porcentaje de las transferencias federales e ingreso propio en

el total del ingreso estatal 1990-2013
81 85 86 89 89 88 88 88 88 87 82 85 83 80 79 81 81 78
100 61 62 54 58 61 71 75
20 11 10 12 9 7 8 7 8 7 7 6 6 7 6 7 7 8 7 7 7 7 7 8 9 8
0
io
08

10
92
93
94

96
97
98
99
00
01
02
03
04

06

11

om 3
91

95

05

07

09

12
90

Pr 201
ed
20

20
19
19
19

19
19
19
19
20
20
20
20
20

20

20
19

19

20

20

20

20
19

ING. PROP. TRANSF. FED

Fuente: Elaboración propia con base en datos del inegi (2014).

Como puede apreciarse, el proceso de descentralización fiscal se realizó

por la vertiente de gasto. En 2010, 80 por ciento de los ingresos provino del
nivel federal y sólo 3 por ciento de la recaudación de estados y municipios
(imco, 2013: 31). Pero la proporción del gasto ejercido por cada esfera de
127
gobierno ha cambiado sustancialmente desde 1996. Mientras que en 1989,
el gobierno federal ejercía cerca de 70 por ciento del gasto público total,
para 2007 esta proporción disminuyó a 43 por ciento. Estados y municipios
se han convertido en los principales ejecutores del gasto al ejercer 57 por
ciento del presupuesto público (Pardinas y Granados, 2010: 1).
Como se señaló en el marco teórico-empírico, el no fortalecer las faculta-
des fiscales de los gobiernos subnacionales estimuló su pereza fiscal y el gasto
excesivo e improductivo. La gráfica 4 presenta el gran desequilibrio entre el
gasto administrativo y el gasto de inversión de los estados. De 1990 a 2013,
el gasto corriente fue tres veces mayor en promedio que el de inversión; en
varios años, el primero ha sido hasta cinco veces mayor que el segundo.

Gráfica 4. Porcentaje del gasto administrativo y el de inversión en el

total del gasto estatal 1990-2020
32 33 33 31 29 32 38 38 32 31 30 29 30 30 29 29 28
40 26 26 25 25 25 27 26 30
15 15 13 10 10 10 9 10 10 7
20 7 7 7 7 7 8 8 7 7 7 8 9 6 6 9
0

ed
08

10
92
93

96
97
98
99
00
01
02
03
04

06

11

Pr 13
91

95

05

07

09

12
90

om
20

20
19
19

19
19
19
19
20
20
20
20
20

20

20

20
19

19

20

20

20

20
19

GTO. ADMVO. INVERSIÓN

Fuente: Elaboración propia con base en datos del inegi (2014).

Si se examina con un poco más de detalle el gasto corriente estatal, se

encuentra que la mayor parte de estos recursos se han destinado al pago
de personal, es decir, los sueldos de la burocracia. La gráfica 5 muestra
que de 1990 a 2013, el gasto en personal ha representado en promedio 83
por ciento del total del gasto administrativo. También se aprecia con clari-
dad que la proporción del gasto en personal se elevó drásticamente cuando
inició el proceso de descentralización del gasto federal entre 1996 y 1998.

Gráfica 5. Porcentaje del gasto en personal como proporción del gasto

administrativo estatal 1990-2013

150
100 74 78 78 74 77 81 84 83 85 86 86 85 85 85 86 86 85 85 85 84 84 83 82 82 83
50
0
io
08

10
92
93
94

96
97
98
99
00
01
02
03
04

06

11

om 3
91

95

05

07

09

12
90

Pr 201
ed
20

20
19
19
19

19
19
19
19
20
20
20
20
20

20

20
19

19

20

20

20

20
19

GTO. ADMVO. SERV. PERSONALES

Fuente: Elaboración propia con base en datos del inegi (2014).

128
 Lo anterior es consecuencia del defectuoso diseño del proceso de descen-
tralización fiscal adoptado por el gobierno federal. En primer lugar, la centra-
lización de facultades recaudatorias por parte de la Federación ha significado
que los estados no cuentan con ninguna fuente de ingreso importante. La
mayor parte actualmente recauda el impuesto sobre nóminas, sobre servi-
cios de hospedaje, gravámenes por la venta final de productos con conte-
nido alcohólico, loterías, rifas y sorteos, o juegos con apuestas. Algunos de
ellos tienen otras fuentes menores de ingreso, como el impuesto sobre nego-
cios jurídicos e instrumentos notariales de Aguascalientes; el impuesto sobre
actividades mercantiles e industriales de Baja California; impuestos sobre la
preservación del patrimonio cultural, infraestructura y deporte de Campe-
che; impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales
pétreos de Coahuila; etc. (kpmg, 2014). En todo caso, como se mostró, estos
ingresos aportan una proporción mínima del ingreso estatal, con lo que se
genera un enorme desequilibrio fiscal vertical.
Este desequilibrio se ha cubierto con transferencias federales, las cuales
no poseen varias de las características necesarias para que el proceso de des-
centralización fiscal rinda los frutos que la teoría le atribuye. No han sido
eficientes ya que la mayor parte de los recursos proviene de la bolsa federal,
no hay correspondencia entre lo que colectan los estados de su ciudadanía
y los beneficios que ésta recibe de la bolsa federal. De ahí que la mayor parte
de los fondos públicos se despilfarre en el pago de la burocracia. El sncf,
además de un eficaz medio de subordinación política, económicamente fue
concebido para lograr eficiencia y no equidad. Por ello, hasta finales del
siglo pasado, aunque la recaudación total se incrementó en términos reales,
los criterios de distribución del Fondo de Participaciones no contribuye-
ron a reducir las desigualdades regionales, por el contrario, las agudizaron
(Morgenstern, 1997; Kraemer, 1997; Cabrero, 1998).
Desde el punto de vista de la equidad, una evaluación realizada en 2010
concluyó que en general, los recursos del Ramo 33 o Aportaciones habían
tenido resultados favorables, aunque no con la intensidad que se hubiera
deseado. Además, se encontró que más del 80 por ciento de los recursos se
destinaron para gasto corriente, principalmente para cubrir el pago de per-
sonal, mientras que el resto se orientó preferentemente hacia el gasto de ca-
pital. De acuerdo con ese ejercicio, las necesidades de entidades federativas
y municipios no se resolverían con mayores recursos para el Ramo 33, sino
mejorando la eficiencia, eficacia, economía, rentabilidad y oportunidad de
estos fondos (shcp-inap-bid, 2011).
Otro trabajo determinó que la gestión de estos recursos se realizaba sin
una práctica sistemática de evaluación o de análisis sobre su uso ni sobre
su posible impacto; no existía información homogénea disponible acerca
de su destino. También se señaló que era necesario hacer transparentes las
fuentes de información y bases de datos con los cuales se hacían los cálculos
de distribución de recursos entre estados y municipios. A ello se añadía que
la Ley de Coordinación Fiscal presentaba vacíos legales que dificultaban la
129
rendición de cuentas de los gobiernos subnacionales ante las instancias fis-
calizadoras (Coneval, 2011).
En relación con la viabilidad administrativa, existe evidencia de que las
administraciones estatales no cuentan con las capacidades para administrar
adecuadamente estos recursos. Al 31 de diciembre de 2009, en 14 de las 31
entidades federativas sólo se había ejercido 8.7 por ciento de los recursos del
Fondo de Infraestructura Social Estatal. Los resultados de la evaluación de
control interno de los estados mostraron la existencia de insuficiencias im-
portantes en los procesos operativos del fondo, así como debilidades en los
sistemas de control contable y administrativo y en los mecanismos de ope-
ración. Finalmente, 33 por ciento de los recursos totales ejercidos se usó en
obras y acciones que no beneficiaron a la población en rezago social y pobre-
za extrema ni se identificaron como de alcance o ámbito regional o intermu-
nicipal, es decir, no cumplieron con los objetivos de este fondo (asf, 2011).
Otro dato contundente es el análisis realizado al Fondo de Aportaciones
para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal en 2011. A
pesar de contar con más recursos no se observó evidencia de sus resultados;
uno de los mayores problemas fue que debido a la limitada coordinación y
cumplimiento de la normatividad, una tercera parte de todos los recursos
de este fondo no se había ejercido (México Evalúa, 2011: 10). Por su parte,
una evaluación realizada al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica
y Normal concluyó la falta de precisión en los objetivos general y específi-
cos del fondo, así como que la ausencia de una regulación federal y estatal
para la aplicación de los recursos permitió a los estados utilizar recursos para
acciones y programas que no estaban directamente vinculados con dichos
objetivos. Asimismo, se determinó que el personal de mando de las áreas
operativas de los estados no cuenta con el perfil adecuado y/o carece de expe-
riencia para realizar sus funciones. En muchos casos, estos nombramientos
se realizan por los dirigentes sindicales del magisterio, es decir, son nombra-
mientos políticos, no con base en el nivel de profesionalización (asf, 2011b).
Dado lo limitado del espacio disponible para este texto, ya no se apor-
tará más evidencia empírica sobre los efectos que ha tenido el proceso de
descentralización fiscal en las relaciones entre la Federación y los estados
en México. Con base en la información que se ha presentado se elaboran
algunas conclusiones y reflexiones finales en la siguiente sección.

Conclusiones
La distribución desigual de recursos fiscales entre las diferentes esferas de
gobierno se diseñó para reforzar la lógica del sistema político mexicano. La
estructura de las relaciones fiscales intergubernamentales proporcionó al
Ejecutivo federal todos los elementos para reforzar su control político sobre
los gobiernos subnacionales a través del control financiero. Sólo los cam-
bios derivados del proceso de democratización y la reconfiguración de los
espacios políticos lograron que la descentralización fiscal tuviera un nuevo
empuje. Lamentablemente, se prefirió la vertiente de gasto por sobre la del
130
fortalecimiento de las facultades recaudatorias de los estados, lo que ha te-
nido resultados sumamente negativos.
Desde el punto de vista económico, el diseño de las transferencias fe-
derales para los estados ha generado todos los problemas que la literatura
internacional ha detectado en los procesos de descentralización mal dise-
ñados. En el sistema de coordinación fiscal del Estado mexicano no hay
consistencia, ya que el gobierno federal y los estados tienen concurrencia
impositiva en muchas fuentes de ingreso. La solución a este problema ha
sido la centralización de los ingresos más importantes por parte de la Fe-
deración. Al no tener fuentes sustantivas de ingreso propio, es decir, cierto
grado de autonomía fiscal, los estados dependen casi completamente de la
bolsa federal para cubrir sus presupuestos; lo que ha desincentivado su es-
fuerzo fiscal y los ha vuelto muy irresponsables en la forma de ejercer esos
recursos. Aunque los gobiernos estatales reciben tanto transferencias no
condicionadas como condicionadas, lo cierto es que su diseño no ha garan-
tizado la disciplina fiscal.
Como se evidenció, estos recursos no han sido ni eficientes ni equitati-
vos, y los gobiernos estatales han mostrado un elevado grado de incapacidad
institucional en el manejo de estos fondos. A ello han contribuido en gran
medida factores políticos más que técnicos. La falta de instituciones eficaces
para garantizar la disciplina fiscal, la transparencia y la rendición de cuentas
ha ayudado enormemente a que los gobiernos estatales no administren estos
recursos de manera óptima, lo que, sumado al mal diseño de las transferen-
cias federales, arroja los resultados que ya se han examinado. Los funcio-
narios públicos encargados de estos fondos son seleccionados con base en
criterios políticos más que profesionales, los procesos de planeación, pre-
supuestación, control y evaluación son deficientes, y el marco jurídico que
existe no se cumple. Es imposible que los estados inviertan estos recursos de
manera eficiente y eficaz si no existen instituciones que los obliguen a ello.
Ante este panorama resulta lógico preguntarse por qué los actores es-
tatales no han cuestionado y buscado la transformación de este esquema
de rigs en el ámbito fiscal que tanto limita su capacidad para responder a
las necesidades de desarrollo de sus jurisdicciones. La respuesta que parece
más evidente es que es lo más conveniente para sus intereses políticos y
personales. La posibilidad de hacer uso indebido de los recursos que no les
ha costado ningún esfuerzo recaudar y sobre los que nadie les pide cuentas
es tentadora para cualquier actor político. Pero ello representa un enorme
problema para el desarrollo del país, ya que cada día aumenta el número de
pobres. De acuerdo con el Coneval, en 2014, casi la mitad de la población
estaba en situación de pobreza y 10 por ciento vivía en pobreza extrema.
Esto significa que la pobreza en México se encuentra en la misma situación
que en 2010 (René, 2015); es decir, en los últimos cinco años no ha habido
avances en el desarrollo de una gran parte de los mexicanos.
Más allá de consideraciones de tipo político, resulta indispensable re-
estructurar el esquema de arreglos fiscales, y por ende, el de las relaciones
131
intergubernamentales, con el fin de garantizar condiciones dignas de vida
para la mayor parte de la población. La inequidad que existe actualmente
entre las regiones y grupos sociales es una de las más grandes del mundo, y
cada día se agudiza más. El entorno que enfrenta México hace doblemente
complicada esta tarea, la escasa recaudación del gobierno federal no ha sido
mejorada por la reforma hacendaria realizada en 2013.
En el plano internacional, el país tiene una enorme dependencia del pe-
tróleo, que de 1985 a 2010, ha aportado casi 40 por ciento del ingreso federal
total (Tello, 2010: 42). Y el precio de este bien se desplomó en 2014, lo que
ha forzado a la disminución del gasto público. Por su importancia en la bolsa
federal, una gran proporción de los fondos descentralizados provienen de los
ingresos petroleros, lo que significa que los gobiernos estatales verán reduci-
dos significativamente sus ingresos vía transferencias en los siguientes años.
La disminución del ingreso público total fuerza a tomar acciones para forta-
lecer las fuentes de ingreso propio de los estados; buscar otras alternativas de
financiamiento, tales como las asociaciones público-privadas, transformar el
patrón de gasto a favor del aumento de la inversión y la disminución del gas-
to corriente y, sobre todo, buscar mayor eficacia y eficiencia en el uso de los
fondos públicos. Para esto último, la creación de un auténtico servicio civil de
carrera, o al menos la profesionalización de los funcionarios, es indispensable.
Estas medidas representarían un cambio radical en el proceso de des-
centralización fiscal, y lo cierto es que el actual gobierno federal ha mostra-
do una marcada inclinación hacia la recentralización. A ello se suman las
graves crisis políticas y económicas que han caracterizado la administra-
ción de Enrique Peña Nieto. Al respecto, la literatura sobre descentraliza-
ción advierte explícitamente que las crisis económicas o sociales tienden a
magnificar el papel del gobierno central, y por lo tanto, a debilitar la auto-
nomía de los gobiernos subnacionales (Oates, 1993). Este fenómeno es co-
nocido como “el efecto crisis”, y ocurre cuando hay una propensión a darles
menos autonomía en aquellos países donde hay una continua amenaza de
ingobernabilidad o quebranto económico (Bahl y Linn, 1992).
El escenario no podría ser menos propicio, pero la reestructuración de
las relaciones fiscales entre la Federación y los estados no podría ser más ur-
gente. La solución a todos estos problemas involucra aspectos económicos,
políticos y sociales, lo cual la hace extremadamente compleja. A pesar de
ello, los actores de los tres ámbitos de gobierno deben encontrar respuestas
adecuadas a estos retos y para ello es indispensable que la ciudadanía se
convierta en un agente activo en la demanda de transparencia y rendición
de cuentas. De ello depende que la mayor parte de la población siga en la
pobreza, o bien, se sienten los cimientos de un país más equitativo con base
en un proceso adecuado de descentralización.

132
 Fuentes consultadas

asf. Auditoría Superior de la Federación (2011), Ramo General 33.

Fondo para la Infraestructura Social Estatal (fise), México.
___. (2011b), Ramo General 33. Fondo de Aportaciones para la Educa-
ción Básica y Normal (faeb), México.
Bahl, Roy y Linn (1992), Urban Public Finance in Developing Countries,
Washington, D. C., The World Bank.
Baisalbayeva, Kuralay (2013), “Exploring the Causes and Effects of Re-
venue Decentralization: Does Revenue Decentralization Increase or Redu-
ce Economic Growth?”, idg Working Paper, núm. 2013-01, Washington,
D.C., The Urban Institute.
Boex, Jamie (2009), Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fi-
nance Reform as an International Development Strategy, idg Working Paper,
núm. 2009-06, Washington, D.C., The Urban Institute.
Cabrero, Enrique (ed.) (1998), Las políticas descentralizadoras en Méxi-
co 1983-1993. Logros y desencantos, México, M.A. Porrúa-cide.
Cámara de Diputados (2002), La descentralización del gasto público a
través de las participaciones y aportaciones federales a los estados y munici-
pios, Servicio de Investigación y Análisis, México.
Carrera Hernández, Ady P. (2004), “Evolución de las relaciones inter-
gubernamentales en México. La búsqueda de un nuevo arreglo institucio-
nal ante una nueva geografía del poder político”, Documentos IX Congreso
Internacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo,
Madrid, España, 2-5 de noviembre.
___. (2005), “Retos de la descentralización fiscal para el fortalecimiento
de los gobiernos subnacionales en México”, Documentos X Congreso Inter-
nacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Públi-
ca, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, Santiago
de Chile, 18-21 de octubre.
___. (2010), “Federalismo fiscal y relaciones intergubernamentales en el
ámbito jalisciense”, en David Gómez (coord.), Capacidades institucionales
para el desarrollo humano: conceptos, índices y políticas públicas, México,
Miguel Ángel Porrúa, pp. 497-543.
Carrera Hernández, Ady P. y Gerardo Rivera Navarro (2012), Diagnós-
tico institucional de la gestión hacendaria de los municipios del Estado de
México, México, Instituto Hacendario del Estado de México.
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (cefp) (2014), Fondo de
Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo, Nota Informa-
tiva, México, Cámara de Diputados.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(2011) (Coneval), El Ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación
de ocho fondos de política pública, Resumen Ejecutivo, México

133
 Courchene, Tomás, Alberto Díaz y Steven Webb (2000), “Historical For-
ces: Geographical and Political”, en Marcelo Giugale y Steven Webb (eds.),
Achievements and Challenges of Fiscal Decentralisation. Lessons from Mexi-
co, Washington, D.C., The World Bank.
Diario Oficial de la Federación (2014), “Ley de Coordinación Fiscal”, 11
de agosto, México, Cámara de Diputados.
Eyraud, Luc y Lusine Lusinyan (2011), "Decentralizing Spending More
than Revenue: Does It Hurt Fiscal Performance?", imf Working Paper, núm.
226, Washington, D.C., International Monetary Fund.
Gordin, Jorge (2009), “The Politics of Fiscal Decentralization Revisited:
a Typology and Comparative Evidenc”, Fédéralisme Régionalisme, núm. 2,
Le fédéralisme sans l’État fédéral, vol. 9.
Instituto Mexicano para la Competitividad (imco) (2013), Perspectivas
para una reforma fiscal, México.
International Monetary Fund (imf) (2009), Macro Policy Lessons for a
Sound Design of Fiscal Decentralization, Washington, D.C.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi)
Finanzas públicas estatales y municipales, consultado en http://www.
inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/registros/economicas/finanzas/
[01/07/2015].
Johnson, Kenneth (1968), “Mexico”, en Burnettt, Ben y Kenneth John-
son (eds.), Political Forces in Latin America. Dimensions of the Quest for
Stability, EUA, Wadsworth Publishing Company.
kpmg (2014), "Reformas fiscales estatales: impactos en las empresas,
México", consultado en <https://www.google.com.mx/?gws_rd=ssl#q=im-
puestos+estatales+en+mexico+2014 [20/07/2015].>
Kraemer, Moritz (1997), “Intergovernmental Transfers and Political
Representation: Empirical Evidence from Argentina, Brazil and Mexico”,
Working Paper, núm. 345, Washington, D.C., Inter American Development
Bank, Office of the Chief Economist.
Libro, Capítulo de libro y Artículo.
Lockwood, Ben (2005), “Fiscal Decentralization: A Political Economy
Perspective”, Warwick Economic Research Papers, núm. 721, UK, University
of Warwick.
México Evalúa (2011), El gasto en seguridad. Observaciones de la asf a
la gestión y uso de recursos, México.
Morgenstern, Scott (1997), Spending for Political Survival: Elections,
Clientelism, and Government Expenses in Mexico, Documento de Trabajo
No. 69, División de Estudios Políticos, Mexico, cide.
Núñez, Arturo (1981), “Antecedentes y características del Sistema Na-
cional de Coordinación Fiscal en México”, en Gaceta Mexicana de Adminis-
tración Pública Estatal y Municipal, México, inap, pp. 85-108.
Oates, Wallace (1993), Fiscal Federalism, England, Gregg Revivals.
Pardinas, Juan y Emilio Granados (2010), “El Municipio: ¿la institución
de la opacidad?”, Cuaderno de Debate, núm. 5, México, cide.
134
 Porcelli, Francesco (2009), "Fiscal Decentralisation and Efficiency of
Government". A Brief Literature Review, UK, University of Warwick, con-
sultado en [18/06/2015].
René, P. (2015), “Crece pobreza en México; hay dos millones más: Co-
neval”, El Universal, Nación, viernes 24 de julio, consultado en <http://www.
eluniversal.com.mx/articulo/nacion/sociedad/2015/07/24/crece-pobre-
za-en-mexico-hay-dos-millones-mas-coneval [29/07/2015].>
shcp-inap-bid (2011), Resumen ejecutivo de la consultoría para realizar
evaluaciones del Ramo 33, México.
Sitios electrónicos, Leyes o Diccionarios y Enciclopedias.
Smoke, Paul (2012), “Design and Management of Decentralized and In-
tergovernmental Revenues”, en apcop, Decentralization and the Changing
Role of Central Finance Agencies. Forum Report and Expert Papers, Philippi-
nes, Asian Development Bank, pp. 37-50.
Tello, Carlos (2010), “Sobre la Reforma Tributaria en México”, Econo-
miaunam, vol. 7, núm. 21, pp. 37-56.
Tesis, Archivo, Entrevista y Congreso.
Trejo, Guillermo y Claudio Jones (1998); "Political Dilemmas of Welfare
Reform: Poverty and Inequality in Mexico"; en Susan Kaufman Purcell y Luis
Rubio (eds.), Mexico under Zedillo, EUA; Lynne Rienner Publishers, pp. 67-99.
United Nations Development Programme (undp-bmz) (2000), The
undp Role in Decentralization and Local Governance: A Joint undp-Gover-
nment of Germany Evaluation, undp-German Federal Ministry for Econo-
mic Cooperation and Development (bmz).
Vulovic, Violeta (2010), The Effect Of Sub-National Borrowing Control
On Fiscal Sustainability: How To Regulate?, EUA, Georgia State University.
Wrigth, Deil (1988), Understanding Intergovernmental Relations, Cali-
fornia, Brooks/Cole.

135
136
 Distribución de los recursos y las relaciones
intergubernamentales entre los estados
en la federación brasileña

Ricardo Carneiro
Aline Martins Ribeiro Tavares Rezende

Introducción
Brasil es considerado, por muchos autores, un caso de federalismo muy
complejo, en el que conviven tres polos de poder (federal, estatal y munici-
pal), llegando a ser considerado a efectos fiscales, el país más descentraliza-
do de América Latina (Afonso, 1994; Affonso, 2000). No es sorprendente,
por lo tanto, la amplia literatura1 sobre el federalismo brasileño, en particu-
lar en su dimensión fiscal. Abrucio (2005: 41) señala que los estudios “[...]
privilegian el análisis del choque, hoy y a lo largo de la historia, entre el go-
bierno central y las entidades territoriales [...]”, lo que muestra la relevancia
del tema de las relaciones intergubernamentales (rig).
Desde una perspectiva normativa, la complejidad de la articulación fe-
derativa refleja, en gran parte, las disputas por autoridad sobre los ingresos
fiscales en la medida en que esto afecta a la autonomía de decisión de las
entidades federales, tanto en relación con el poder para la configuración de
la agenda, como en cuanto a su control sobre el gasto (Arretche, 2012). Esta
perspectiva se ha impuesto con fuerza durante el proceso de democratización
que surgió en la década de 1980 cuando se promulgó una nueva Constitu-
ción —la Constitución Federal de 1988 (cf 1988)— y un nuevo sistema fiscal
se hizo efectivo. La característica más destacada de este nuevo sistema es la
tendencia de transferencia de competencias fiscales y de los ingresos desde el
nivel central a los niveles subnacionales de gobierno (Mendes, 2013).
Sin embargo, desde la perspectiva de los gobiernos estatales2 el régimen
fiscal establecido por la cf 1988 no enfrenta adecuadamente el problema de
1 Véase, por ejemplo, Abrucio (2005); Affonso (1994, 2000); Affonso (1994); Arretche (2004);
Oliveira (2007) y Prado (2003).
2 En Brasil hay 26 estados y el Distrito Federal, que también se considera un estado, reparti-
dos en cinco regiones, las cuales son las siguientes: la región Norte con los Estados de Acre,
Amazonas, Amapá, Rondônia, Roraima, Pará y Tocantins; la región Noreste con los Estados
de Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte y
Sergipe; la región Sureste con los Estados de Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro y São
Paulo; la región Sur con los Estados de Paraná, Rio Grande do Sul y Santa Catarina; y la región
Medio Oeste con los Estados de Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso do Sul y Mato Grosso.
137
las altas disparidades regionales del país, sobre todo acerca de la distribución
de los ingresos, que se traduce en conflictos constantes entre las entidades
federativas para las futuras transferencias. Por lo tanto, las discusiones abor-
dan el tema de la necesidad de ampliar las transferencias de recursos del go-
bierno central y la revisión de las normas de contabilidad– principalmente
de los recursos transferidos obligatoriamente a través del Fondo de Partici-
pación de los Estados (fpe) – y la dirección deseada sobre la autonomía del
principal impuesto estatal, el icms, que ha generado un conflicto federativo
horizontal perverso, designado “guerra fiscal”. Este conflicto federal se ha
producido bajo un contexto de fuertes restricciones fiscales incidentes sobre
las entidades subnacionales y de un proceso de descentralización creciente
hacia un rol más amplio del gobierno local, dejando aún más restringidas las
opciones de mejora de la actuación del gobierno a nivel estatal.
Bajo ese contexto, este capítulo aborda las cuestiones fiscales en las re-
laciones entre la Unión y los estados en Brasil, centrándose en el análisis
de la base de ingresos de los gobiernos estatales y las transferencias inter-
gubernamentales dirigida a ellos. Para lograr ese objetivo, el texto se divi-
de en cinco secciones, además de esta introducción. La segunda sección
describe el diseño constitucional actual de participación en los ingresos,
discutiendo cómo la desigualdad regional se refleja directa e intensamente
en la recaudación de impuestos. La tercera y cuarta secciones exploran los
ingresos de las transferencias intergubernamentales e incluso problemati-
zan las preguntas relacionadas con el icms, señalando los mayores proble-
mas y desafíos de la asignación de recursos en la federación brasileña y la
participación de los gobiernos estaduales. Finalente, en la quinta sección se
presentan las conclusiones.

Arreglo federal brasileño: Diseño Constitucional y una visión general

de la estructura tributaria de los estados en el post 1988
Tras un periodo de extrema concentración de ingresos y gastos para el
comando del gobierno central, que caracterizó el periodo de la dicta-
dura militar iniciada en 1964, la democratización culminó con la pro-
mulgación de la citada cf 1988. En la nueva Constitución, la asignación
de los ingresos tributarios ganó un capítulo especial, que discriminó las
competencias fiscales exclusivas de cada nivel federal, sus respectivas
responsabilidades tributarias y los criterios para el reparto de ingresos
entre todos.
Una característica destacada del código tributario establecido fue el
fuerte movimiento de descentralización. Aunque desde finales de 1970
se ha visto una expansión de los recursos y las competencias en materia
fiscal de los estados y municipios, fue desde la cf 1988 que las entidades
subnacionales empezaron a tomar una parte más grande de los impues-
tos recaudados en el país (Afonso, 1994; Affonso, 2000). El nuevo siste-
ma fiscal dirigió más recursos para los gobiernos subnacionales, con un
cierto vaciamiento de la capacidad financiera de la Unión, que más tarde
138
trataría de revertir el proceso por la explotación de las contribuciones
sociales3. Como consecuencia directa de esa dinámica de descentraliza-
ción, hubo un aumento en los ingresos de los niveles inferiores de gobier-
no, que se hizo posible tanto por la mayor autonomía fiscal concedida a
ellos, como por la expansión de las transferencias intergubernamentales
(Rezende, 2007).
Con respecto a las competencias fiscales, la cf 1988 asignó al gobier-
no central la recaudación de importantes impuestos como el Impuesto
sobre la Renta (ir) y el Impuesto sobre Productos Industrializados (ipi),
en consonancia con la orientación normativa de la eficiencia económica
y la mayor capacidad redistributiva a las otras unidades federales. Tam-
bién se hicieron a cargo de la Unión el Impuesto sobre la Propiedad Rural
(itr), principalmente por la conveniencia administrativa de su recauda-
ción, y los impuestos reguladores como el Impuesto de Importación (ii),
el Impuesto de Exportación (ie) y el Impuesto sobre las Operaciones Fi-
nancieras (iof).
Para los estados, la cf 1988 ha definido una amplia base de recauda-
ción de impuestos, procedentes, principalmente, de la tributación al con-
sumo —el mencionado icms, que incorporó varios otros impuestos (sobre
la energía eléctrica y la telefonía, por ejemplo) previamente a cargo de la
Unión—. Esta ha definido también las competencias de los impuestos sobre
el patrimonio y la renta, como el Impuesto sobre Propiedad de Vehículos
Automotores (ipva) y el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (itcd).
Para todos estos impuestos, la cf 1988 dio al gobierno estatal la autonomía
para legislar y para fijar las tasas, aunque en el caso del icms, ha dejado
al Senado Federal la definición de tasas mínimas y dirigido a la Unión la
facultad de editar la ley complementaria que definiría, entre otros criterios,
los contribuyentes y la incidencia del impuesto. Además, la Constitución
ha dejado a cargo de los estados la autonomía para fijar tarifas por el ejerci-
cio de la policía o por el uso potencial de los servicios públicos específicos
y divisibles prestados al contribuyente, así como tarifas sobre las mejoras,
resultado de las obras públicas. A la vez, como destaca Oliveira (2007), a
los estados y a los municipios no les ha facultado la creación de nuevos im-
puestos, así como la recaudación de las contribuciones sociales fue objeto
de competencia exclusiva de la Unión.
Las transferencias intergubernamentales mantuvieron su importante
rol en la cohesión del pacto federal y se han intensificado en la estructu-
ra actual, especialmente a través del reparto de los ingresos fiscales de la
Unión. Por lo tanto, la articulación entre los estados y el gobierno central
en materia de acceso a los recursos federales se ha caracterizado fundamen-
talmente por mecanismos de carácter obligatorio, habilitados por medio de
fondos intergubernamentales, y, complementariamente, por mecanismos
voluntarios de financiación.
3 Para un análisis detallado, véase Oliveira (2007).

139
 Con la cf 1988, la estructura de distribución de los recursos se ha con-
vertido en un extenso y complejo problema. Considerando solamente los
gobiernos de los estados, la Constitución dicta las siguientes transferencias
resultantes de la descomposición de los ingresos tributarios de la Unión:
1) las transferencias del Fondo de Participación de los Estados (fpe), que
comprende 21.5 por ciento de los ingresos del ir y del ipi; 2) el Fondo
Constitucional para el financiamiento de los Estados del Norte, Noreste
y Medio Oeste, que comprende 3 por ciento de los ingresos del ir y del
ipi, para aplicación en programas de financiaciamiento del sector produc-
tivo; 3) transferencias del 10 por ciento de los ingresos del ipi distribui-
dos a los estados en proporción a sus exportaciones (ipi-exportación); 4)
transferencias del 29 por ciento de los recursos de la Contribución de In-
tervención en el Dominio Económico (cide) que grava la importación y
comercialización de petróleo y sus derivados, gas natural y sus derivados y
el combustible de etanol (cide-Combustibles); 5) transferencias de 30 por
ciento al estado originario del producto de los ingresos tributarios del iof
recaudados sobre el oro (iof-oro), cuando esté definido por la ley como un
activo financiero o un instrumento de cambio; y 6) transferencias del 20
por ciento del impuesto que establezca la Unión fuera de los impuestos ya
inscritos en la cf 1988.
Además de las mencionadas transferencias, la cf 1988 también prevé la
transferencia por la Unión de los fondos de compensación por la exención
del icms sobre las exportaciones, según lo dispuesto por la Ley Kandir4, que
determina la exención de este impuesto en las operaciones de exportación,
obligando al gobierno central a compensar a los estados por sus pérdidas
en la recolección.
Aunque no tengamos un listado de todas las posibilidades de transfe-
rencias de recursos entre las entidades federativas que figuran en la nor-
ma constitucional y legal, en general se puede observar que las transfe-
rencias intergubernamentales tienen un peso significativo en el sistema
de relaciones federativas. Ya que la mayoría de las transferencias se ha de-
terminado en la cf 1988, los recursos transferidos cumplen los criterios
de transferencia obligatorios, independientes de las determinaciones o
conveniencias políticas. El fpe es el principal instrumento de transferen-
cia intergubernamental, presentando más del 90 por ciento de los fondos
transferidos por el gobierno federal a los gobiernos estatales, como se
muestra la gráfica 1.

4 Ley Federal Suplementaria núm. 87 de 13 de septiembre de 1996, que establece el impuesto

sobre los estados y el Distrito Federal en las transacciones relativas a la circulación de bienes y
en la prestación de un estado a otro y los servicios de transporte y comunicaciones intermu-
nicipales, y otras medidas.

140
 Gráfico 1 - Transferencias intergubernamentales
obligatorias del gobierno central para
los estados en Brasil - 2014
0,1%
1,9% 0,0%
6,1%

FPE
IPI Exportación
Ley Kandir
CIDE
IOF-Oro

91,9%

Fuente: Ministério de Hacienda. Secretaria del Tesoro Nacional.

El FPE es calificado como una transferencia redistributiva, es decir, des-

tinada a reducir las desigualdades entre las regiones y la nivelación fiscal
(Prado, 2003). Con el fin de minimizar la diferencia en la capacidad de re-
caudación de impuestos entre los estados brasileños, ese fondo distribuye
los recursos de las jurisdicciones más ricas para las más pobres, repartiendo
el 85 por ciento de sus recursos a las regiones Norte, Noreste y Medio Oes-
te, y el otro 15 por ciento a las regiones Sur y Sureste. La división se hace
respeto a los criterios de ingreso per cápita del estado y no impone ninguna
obligación en el uso de los recursos recibidos.
Las otras transferencias tienen por objeto compensar a los estados de los
impactos negativos de los cambios en el sistema tributario, como el ipi-ex-
portación y la Ley Kandir, está destinada a minimizar las pérdidas resultan-
tes de la exención del icms en las exportaciones (Prado, 2003).
Desde un punto de vista más amplio, las transferencias interguberna-
mentales y los ingresos tributarios son las principales fuentes de ingresos de
los estados brasileños. Como muestran los datos en la gráfica 2, los ingresos
tributarios representaron el 59.8 por ciento del total recaudado, promedio
de los estados, y las transferencias intergubernamentales representaron el
21.8 por ciento del total en 2013.

141
 Gráfico 2 - Ingresos fiscales de los gobiernos
estatales brasileños - 2013

18.4%

21.8% 59.8%

Ingresos tributarios Transferencias Otros ingresos

intergubernamentales

Fuente: Ministerio de Hacienda. Secretaria del Tesoro Nacional.

Nota: No considera las deducciones de los ingresos actuales.

Bajo el título de los ingresos tributarios, el icms representa casi la tota-

lidad de esos ingresos. En 2013, con la excepción del Distrito Federal (df),
en todos los demás estados su participación fue superior al 70 por ciento de
sus ingresos fiscales (Rezende, 2015).
Sin embargo, la proporción de los ingresos tributarios y las transfe-
rencias no es homogénea entre los diferentes estados, que tienen, en su
mayor parte, una amplia base tributaria propia o bien una dependencia
de los fondos de transferencia federales. Este desequilibrio se debe a una
recaudación de impuestos fuertemente determinada por la actividad eco-
nómica, de suerte que en los estados menos desarrollados será menor la
recaudación tributaria. La gráfica 3 aclara esta diversidad en la participa-
ción del fpe y del icms en los ingresos corrientes5 de los diversos estados.
En 2013, por ejemplo, el fpe representó el 55 por ciento de los ingresos
corrientes del estado de Roraima, mientras que en los ingresos corrientes
del estado de São Paulo representaron una insignificante parte, de menos
de 1 por ciento. A su vez, el icms representa el 66 por ciento de los ingresos
corrientes de São Paulo, y solamente el 17 por ciento de los ingresos del
estado de Acre.

5 Se utilizó como parámetro los ingresos corrientes del Estado, ya que está compuesto,
entre otros, por los ingresos tributarios y por las transferencias intergubernamentales,
cuya mayor parte es el FPE, siendo en gran parte un ingreso permanente del sector públi-
co. Así que para hacer esa elección, se purgan automáticamente los ingresos de inversión.

142
 Gráfica 3 - Participación del ICMS y del FPE en los ingresos corrientes de los estados Brasileños - 2013
70%
66%

60% 59% 59%

60% 58% 57%
56%
55%
53% 53% 52% 52%
49% 48% 49%
50% 47%
46%
42% 42%
41% 40% 40%
38% 38%
40% 38% 37% 37%
35% 35%
33% 34% 33%

28% 29%
30%
26%
24%
22%

20% 19% 19%

18% 17%
17%
13%
10%
10% 8% 9%
7%
5% 5%
4% 4%
1% 3%
0%
0%
SP MS RS PR SC ES MG GO RJ AM MT PE BA CE PA RO PB RN AL DF MA PI SE TO AP RR AC
Participación del ICMS Participación del FPE
Fuente: Ministério da Hacienda. Secretaria del Tesoro Nacional

En este sentido, Souza (2005) señala que ya hay un consenso de que

la heterogeneidad socioeconómica es uno de los principales problemas del
federalismo fiscal brasileño. Esto explica por qué las diferencias terminan
reproducidas en la recaudación de impuestos por los gobiernos sub-nacio-
nales, por lo tanto, interfieren en sus capacidades. Esta desigualdad significa
que algunos estados son completamente dependientes de la transferencia
de recursos intergubernamentales, mientras que otros se financian princi-
palmente por los propios recursos.
En el marco brevemente esbozado es importante entender dos temas
que han sido recurrentes en los debates actuales sobre conflictos federales
planteados por las disparidades regionales y la capacidad del gobierno para
hacer frente a ellos. El primero se refiere a las transferencias interguberna-
mentales, en particular la participación del fpe y su potencial para reducir
las desigualdades regionales y las tensiones federales que impregnan la dis-
cusión de los cambios a las reglas de uso compartido. El segundo abarca
los conflictos federales que resulten de la autonomía estatal del icms y la
intensificación de la “guerra fiscal”.

Las transferencias intergubernamentales entre el gobierno central y los

estados y los conflictos federales
Como se ha mencionado, la nueva disposición federal establecida por la CF
1988 se caracteriza por un sistema fiscal descentralizado, con importantes
ganancias de recaudación de fondos para las entidades subnacionales. En los
primeros años después de la promulgación de la Constitución, el presupuesto

143
disponible para el gobierno central se redujo de 60.1 por ciento en 1988 a 56.2
por ciento en 1995, lo que refleja la expansión de los mecanismos de trans-
ferencias intergubernamentales y la asignación de autonomía a las entidades
territoriales para la recaudación de varios impuestos (Oliveira, 2007).
Las transferencias intergubernamentales de recursos, sin embargo, recién
se han reducido, disminuyendo su capacidad de compensar las desigualdades
regionales. En seguida se enuncian algunos factores que contribuyen a este
movimiento. Uno de ellos se refiere a la mayor atención del gobierno central
en el aumento de los ingresos no compartidos a expensas de los impuestos
compartidos con los estados – como los que componen el FPE -. Además,
otras transferencias han sido sistemáticamente reducidas, como en el caso
de las transferencias de Ley Kandir, que no tienen sus cantidades definidas
expresamente en la norma jurídica, y la CIDE-combustible, que ha sido ob-
jeto de exoneraciones por el gobierno central6. Otro punto importante son
los criterios para compartir el FPE. Las normas que dictan la distribución de
estos recursos son obsoletas y su cambio trae discusiones intensas, destacan-
do las muchas tensiones federales sobre la asignación de recursos en el país.

Gráfica 4 - Ingresos del gobierno central administrados por la

oficina nacional de recaudación - Brasil (1995-2014)
70%
64% 63% 63%
60%
58%
60%
54% 54% 53% 54% 54%
53% 52% 53% 52% 52%
49% 49%
47% 48% 48%
50%

40% 44% 44% 45% 44%

42% 43% 42% 43% 43% 43%
42%
40%
36% 36% 36% 37%
35% 36%
30% 33%
30%

20%

10% 11% 11% 11% 11% 10% 10% 10%

10% 7% 7% 6%
5%
3% 3% 3% 3%
1% 2% 2%
0%
0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

IIMPUESTOS CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL OTROS INGRESOS

Fuente: Ingresos federales de Brasil. Consultado en
http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/arrecadacao/relatorios-do-resultado-da-arrecadacao/2014/notdez14.xlsx/view [29-07-2015].
Nota: Se excluyeron los ingresos de pensiones y los ingresos administrados por otros organismos financieros.

Aunque en la cf 1988 se ha reducido la participación del gobierno central

en los ingresos totales, aumentando el porcentaje asignado a los gobiernos
sub-nacionales, la crisis fiscal que afectó al país en la década de 1990 causó
una nueva concentración de los ingresos para la Unión. Para agrandar su
colección, el gobierno federal amplió la recaudación de las contribuciones de

6 El Poder Ejecutivo Federal, a través del Decreto núm. 7764, del 22 de junio de 2012,
pone en cero las tasas de incidencia en combustible.
144
seguridad social, una especie de tributo de uso específico que, en gran parte,
no se comparte con los niveles subnacionales de gobierno. En la transición
a la próxima década, estos ingresos pasaron a mayor relevancia en la estruc-
tura de recaudación central, lo que corresponde en 2014 a 43 por ciento de
los fondos administrados por la oficina nacional de recaudación, como se
muestra en la gráfica 4.
En este sentido, Oliveira (2007) señala que este movimiento hacia las
contribuciones sociales refleja la poca calidad del sistema fiscal, en la me-
dida en que acumula los impuestos y tiene efectos perversos sobre la capa-
cidad de reducir las desigualdades horizontales y verticales existentes en la
federación brasileña. Si bien muestra una apropiación vertical de ingresos
por parte del gobierno central, eso tiene un impacto directo en las trans-
ferencias para los gobiernos sub-nacionales, ya que la exploración adicio-
nal de las contribuciones sociales se hace a costa de los ingresos fiscales
que conforman los criterios de distribución, como el ir y el ipi. De forma
ilustrativa, Mendes (2013) menciona la reducción del Impuesto sobre So-
ciedades, que pasó de 35 a 25 por ciento de las ganancias con la creación
simultánea de una contribución social sobre las ganancias de las empresas,
con la misma base impositiva de impuestos, favoreciendo, por lo tanto, a los
ingresos tributarios no compartidos (2013: 13).
Se agrega al deterioro de los fondos de impuestos federales comparti-
dos, la reducción de las sumas transferidas por la Unión, como en el caso
de la Ley Kandir y de la Cide-combustibles. Dichas transferencias han pre-
sentado una tendencia a la baja desde el año 2004, con el descenso real
acumulado de 75.2 por ciento en el periodo, como se muestra en la gráfica
5, afectando de manera desigual a los diferentes estados.
Gráfica 5 - Transferencias del gobierno central a los Estados
- Ley Kandir y Cide-Combustibles (2004-2014)
6.000.000.000
10.4%

5.000.000.000

-21.1%
-23.6%
4.000.000.000
-34.2%
-37.4% -35.3%
3.000.000.000 -49.8%
-55.4%

2.000.000.000
-74.6%
-75.2%
1.000.000.000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

LEY KANDIR CIDE-COMBUSTIBLE CRECIMIENTO REAL ACUMULADO

Fuente: Ministerio de Hacienda. Secretaria del Tesoro Nacional.
Consultado en http://www.tesouro.fazenda.gov.br/transferencias-constitucionais-e-legais [24-07-2015].
Nota: Datos atualizados por el IPCA hasta el 31/12/2014.

145
 Por lo tanto, la configuración del régimen fiscal actual concentra cerca
de 68 por ciento de los ingresos directos en el gobierno central y el 58 por
ciento de la renta disponible, de acuerdo con datos de 2005 (Oliveira, 2007:
50), manteniéndose en niveles similares en años posteriores —representando
la inversión, aunque sea parcialmente, del diseño inicial definido por la cf
1988—. Paralelamente a la tendencia del gobierno central sobre la prioriza-
ción de los ingresos no compartidos, lo que implica una apropiación vertical
de recursos, algunos autores discuten la capacidad real para reducir las des-
igualdades regionales en los instrumentos redistributivos como el fpe.
Como señaló Oliveira Junior (2009), pasados 70 años, la proporción del
Producto Interno Bruto (pib) sufrió cambios importantes entre las regiones
de Brasil. De 1939 a 2005, la participación de las regiones Noreste y Sureste
disminuyó de 16.73 a 13.06 por ciento y de 62.91 a 56.53 por ciento, res-
pectivamente. Las otras regiones han ampliado su participación, pasando la
región Sur de 15.56 al 16.59 por ciento, y las regiones Norte y Medio Oeste de
2.66 a 4.96 por ciento y 2.14 a 8.86 por ciento, respectivamente.
La crítica principal del fpe es que sus coeficientes de distribución se
definieron en 1989, sin actualizaciones posteriores. Esta situación ha pro-
vocado incluso la decisión de la Corte Suprema (stf), de 2010, declarando
la inconstitucionalidad de esos coeficientes, imponiendo su revisión por el
Congreso Nacional. Además, según Mendes (2013), como el fpe propone
en la distribución de sus recursos la asignación de 85 por ciento hacia el
Norte, Noreste y Medio Oeste ya indica un problema significativo de “foco
de la redistribución” (ibidem, 56). Aunque las regiones Norte y Noreste pre-
sentan un perfil de bajo desarrollo, el Medio Oeste se compone de estados en
proceso de crecimiento acelerado y del Distrito Federal, que tiene el mayor
ingreso per cápita en el país. Para los autores, el fpe no seguiría cumpliendo
el objetivo de reducir la brecha fiscal entre los estados.
Otro punto a destacar son las tensiones sobre la discusión de los nuevos
criterios de división de recursos que empeoran el conflicto federal, lo que di-
ficulta aún más la evolución de los mecanismos de transferencias interguber-
namentales. En el caso del fpe, aunque la ley haya establecido la posibilidad
de cambios posteriores en la norma, el debate sobre su adecuación dio lugar
a varios enfrentamientos políticos en la federación que obstaculizó su realiza-
ción. Solamente en 2013, tras de la decisión de la Corte Suprema, se aprobaron
nuevos criterios para la asignación del fpe, que además de ser compleja, no ha
implicado cambios sustanciales en su estructura original. En el nuevo estándar
hasta el año 2015 se cumplió un periodo de transición cuando se usaron los
mismos criterios que existían, promoviendo a partir del 2016, la corrección de
los importes pasados que seguirá en una mezcla de criterios en proporción a la
población e inversamente proporcional a la renta per cápita del estado.
Las dificultades para llegar a un acuerdo sobre la estructura fiscal más
adecuada de las transferencias intergubernamentales estuvieron presentes
desde el comienzo del nuevo régimen establecido por la cf 1988. La propia
Constitución estipulaba que se haría una revisión de las normas cinco años
146
después de su promulgación, pero ese examen no ha sucedido. Como subra-
yó Oliveira (2007), se introdujeron sólo parches en el sistema fiscal.
Por lo tanto, la crítica más mordaz a las transferencias interguberna-
mentales se refiere al debilitamiento de su capacidad para promover una
nivelación fiscal más eficaz, reduciendo las disparidades socioeconómicas
históricas entre las regiones (Oliveira, 2007; Mendes, 2004; Rezende, 2007).
Estos resultados demuestran la complejidad de la articulación federal, espe-
cialmente un proceso de creciente descentralización hacia los municipios. En
este sentido, se registra una nueva norma aprobada por el Congreso Nacional
(Enmienda Constitucional núm. 84, 2014), que amplía los recursos asigna-
dos a los municipios por el Fondo de Participación de los Municipios (fpm),
que constituyen la misma base tributaria del fpe.
De hecho el arreglo institucional vigente en materia de transferencias in-
tergubernamentales a los estados muestra los conflictos y disputas entre los
niveles de gobierno sobre los recursos adicionales, lo que evidencia un juego
federal cada vez más competitivo y depredador.

icms: La complejidad y problemática

El sistema tributario brasileño ha demostrado ser extremadamente comple-
jo7, sobre todo en el caso del icms. Este es un impuesto indirecto que grava
la producción y el consumo con criterios no acumulativos y, más impor-
tante, con la gestión descentralizada, ya que está asignado al nivel estatal
de gobierno. Por lo tanto, actualmente hay 27 diferentes leyes sobre el icms
en el país que corresponden al número de estados, una enorme variedad de
tipos impositivos y los criterios de cálculo que se cambian constantemente
(Ministerio de Finanzas, 2008).
El icms se aplica a las transacciones relativas a la circulación de mercan-
cías y en la prestación de servicios de transporte y las comunicaciones entre
los estados e intermunicipales, aun cuando dichas operaciones se inicien en
el extranjero. Además, tiene la naturaleza de un Impuesto al Valor Agrega-
do (iva)8, es decir, se grava sobre el valor agregado en cada etapa de la cade-
na de producción, deduciéndose el impuesto ya pagado en las operaciones
anteriores, dándole características de no acumulativo.
En este tenor, se plantea el cuestionamiento: ¿cómo se ha descentraliza-
do la gestión?, y la respuesta a esa cuestión es que parte de las operaciones
internas de cada cálculo del estado se realizan con base en las tasas estable-
cidas en sus propias leyes, que varían en función del producto o servicio.
Según los datos publicados por el Tesoro Nacional del Ministerio de
Finanzas, el icms es el principal componente de los ingresos fiscales de los
estados y correspondió en promedio al 83 por ciento de los ingresos fiscales
7 Documentos del Ministerio de Finanzas (2008: 3) argumentan que, si bien la mayoría de
los países tienen sólo uno o dos de los impuestos indirectos, Brasil cuenta con seis de los
impuestos indirectos, dos de competencias subnacionales y cuatro asignados al gobierno
central, creando leyes fiscales de costos burocráticos igualmente complejas y altas.
8 Según Mendes (2004) y Rezende (2007), actualmente, Brasil es el único país del mundo
que tiene un impuesto del tipo iva en la jurisdicción subnacional.
147
en 2013. A pesar del importante volumen debido al cobro de este impuesto,
incluso a nivel nacional, su colección es muy heterogénea, lo que refleja la
concentración de la actividad económica en el país.
Los datos de la tabla 1 indican que incluso cuando se ajusta por la po-
blación, la recaudación del icms se concentra en el Sureste, Sur y Medio
Oeste, mientras que hay una tendencia de reducción de esta concentración,
aunque lenta en los últimos años.

Tabla 1 - Recaudación del icms ajustada por la población

en las regiones brasileñas (2003-2014)
Año Región
Norte Noreste Sureste Sur Centro Oeste Brasil
2003 823 630 1.580 1.423 1.506 1.228
2004 857 676 1.661 1.444 1.616 1.289
2005 929 713 1.728 1.542 1.632 1.349
2006 991 782 1.848 1.549 1.699 1.430
2007 1.076 800 1.986 1.621 1.807 1.516
2008 1.154 847 2.143 1.763 1.965 1.633
2009 1.124 851 2.107 1.745 1.938 1.612
2010 1.240 978 2.363 1.955 2.057 1.803
2011 1.262 1.019 2.514 2.076 2.202 1.908
2012 1.338 1.059 2.468 2.111 2.327 1.920
2013 1.427 1.095 2.498 2.174 2.318 1.958
2014 1.348 1.110 2.374 2.221 2.345 1.912
Fuente: Confaz.
Nota: Datos atualizados por el ipca hasta 31/12/2014.

Aunque la literatura sobre federalismo fiscal considere conveniente des-

de el punto de vista de la eficiencia, la colección en el nivel central de los im-
puestos de base impositiva móvil y sujetos a la exportación (Mendes, 2004),
como en el caso del icms, la asignación de este impuesto a nivel estatal en
Brasil proviene del periodo de la dictadura militar. Sin embargo, en un sis-
tema democrático con amplia autonomía legislativa sub-nacional, como ac-
tualmente está en vigor, el icms pasó a caracterizarse, cada vez más, por las
controversias entre los estados causadas por las subvenciones y incentivos
fiscales dirigidos a la atracción de empresas y de inversión a sus territorios.
Según documento del Ministerio de Finanzas (2008), que analiza el sis-
tema tributario brasileño, la mayor parte de los problemas relacionados
con el icms se originan en cómo se da su recolección en las operaciones
entre los estados. De hecho, las ventas y operaciones de servicio que im-
plican más de un estado son bastante complejas, especialmente el uso de
148
los conceptos de origen y destino en la aplicación de las tasas internas e
inter-estatales. Como ya se mencionó, la tasa interna del icms se define por
las propias leyes del estado, que varían de este modo de estado a estado,
mientras que la tasa de un estado a otro es única y se define por el Senado
Federal. La resolución del Senado núm. 22, de 1989, estableció que la tasa
aplicada en operaciones entre los estados es de 12 por ciento. Sin embargo,
cuando se realiza una operación desde el Sur y Sureste hacia a las regiones
Norte, Noreste y Medio Oeste y el estado de Espírito Santo, la tasa pasa a
ser del 7 por ciento, con el fin de proporcionar a los estados menos desa-
rrollados una mayor parte del arrendamiento.
Por lo tanto, los factores relacionados con la gestión descentralizada de
este impuesto, aliados a los variados tipos de reglas entre las regiones de Bra-
sil y la debilidad de la coordinación central, condujeron a una intensificación
del conflicto federativo horizontal, que se caracteriza por la disputa entre los
estados por la inversión privada y la creación de puestos de trabajo en sus
territorios, bien como por la concesión irrestricta de exenciones y amnistías
en el icms. El resultado se ha llamado la “guerra fiscal” (Mendes, 2008: 28).
Esa “guerra fiscal” surgió de dos condicionantes. Por un lado, la Cons-
titución de 1988 prohibió la adopción, en transacciones relacionadas con
la circulación de mercancías y la prestación de servicios, de tasas internas
menores que la prevista para las transacciones interestatales. Por la otra
parte, se creó el Consejo Nacional de Política Financiera (Confaz) para
solucionar y autorizar cualquier exención tributaria. Con ello se propició,
sobre todo desde la década de los noventa, la concesión de exenciones y
beneficios fiscales de todos los estados a través de negociaciones caso por
caso y sin ninguna coordinación.
Aunque los datos disponibles acerca de los beneficios fiscales de los es-
tados son escasos y precarios, la Ley de Directrices Presupuestarias (ldo)9
ha informado los valores de exención de impuestos, sin la debida preocu-
pación de normalización en la metodología de cálculo. De cualquier mane-
ra, los datos disponibles muestran que el porcentaje de los ingresos fiscales
utilizados para la concesión de beneficios tributarios ha variado mucho en-
tre los estados. En 2013, por ejemplo, el peso de la exención de impuestos
oscila entre un mínimo de 0.7 por ciento en el estado de Pernambuco para
un máximo de 62.7 por ciento en Amazonas (Rezende, 2015).
Así, la relación depredadora entre los estados en la “guerra fiscal” ha
contribuido tanto al debilitamiento de impuestos de este nivel de gobierno
como al resurgimiento de los problemas federales, incluyendo los bajos
efectos de capacidad de afrontamiento de los problemas relacionados a las
disparidades regionales.

9 La Ley de Directrices Presupuestarias (LDO) es una ley que dicta directrices que se-
rán observadas en la elaboración del presupuesto. Es editada anualmente e establece los
objetivos fiscales de los gobiernos para el período de un año, y por lo tanto debe prever,
entre otros, el importe de los beneficios fiscales concedidos, así como indicar las acciones
a tomar si estos beneficios implican negativamente en el esfuerzo fiscal del gobierno.
149
 Por otra parte, a pesar de la “guerra fiscal”, la necesidad de mejorar la
recaudación de los estados para financiar sus políticas públicas se está re-
emplazando por una concentración de los impuestos del icms en los sec-
tores que no cuentan con la posibilidad de negociación de los incentivos
fiscales. Como señaló Afonso (2013), citado por Mendes (2013: 23) “no
menos del 35 por ciento de la recaudación del icms en Brasil provienen de
tres sectores: energía, combustible y comunicaciones”.
Aunque este enfoque no agote todo el problema relativo al icms, están
claras las dificultades en torno a su colección, de forma que la “guerra fiscal”
expresa uno de los principales problemas del federalismo fiscal brasileño en
el periodo contemporáneo. Se han discutido varias propuestas para solu-
cionar el problema, pero aun sin la formación de un consenso nacional. Los
recientes cambios en la legislación brasileña promovieron algunos ajustes
en el sistema tributario que, sin embargo, aún necesita una reforma estruc-
tural. De todos modos, la propuesta aprobada por la Enmienda Constitu-
cional núm. 87, 2015, transmitirá, progresivamente, todos los ingresos de
icms al estado de destino, cuando el destinatario es el consumidor final,
incluyendo por lo tanto, las operaciones de comercio electrónico. Se desta-
can también las propuestas en discusión en el Congreso Nacional, como la
Enmienda a la Constitución (pec) núm. 233/2008, propuesta por el Poder
Ejecutivo federal, que propone como medida principal, la simplificación y
unificación de las leyes estatales de icms en una sola norma, y la Medida
Provisional10 núm. 683 de 2015, que también se inscribe en el contexto de
la reforma fiscal. Esta medida provisional prevé la creación del Fondo de
Asistencia Financiera para la convergencia de las alícuotas del icms, con el
fin de compensar financieramente a los estados, como un mecanismo para
que se reduzcan las tasas de icms en las operaciones y servicios interesta-
tales, así como para informar todos los actos relativos a los incentivos o
beneficios fiscales cuya subvención no se ha presentado al Confaz.

Conclusiones

Este estudio trató de cuestionar los temas recurrentes en el debate federal

sobre la distribución de los ingresos entre la Unión y los estados de Brasil.
La expansión de las transferencias intergubernamentales, la necesidad de
una distribución más justa, sobre todo de los fondos del fpe, y el enfrenta-
miento a la “guerra fiscal” entre los estados, sin duda se pueden considerar
como puntos focales de la discusión, por la composición de parte significa-
tiva de los ingresos en los estados y por lo tanto, por reflejar directamente
en la capacidad de esos gobiernos.

10 La Medida Provisional es una medida del proceso legislativo brasileño, con asignación
exclusiva del Presidente del país. Su objetivo es tratar asuntos de contenido urgente y
relevante, por lo que tiene fuerza de ley, a pesar de que se debe presentar de inmediato al
Congreso, que tiene un plazo de cuarenta y cinco días a su aprobación.
150
 Las transferencias intergubernamentales, a pesar de que se han magni-
ficado por la cf 1988 en los últimos años, demuestran las muchas tensiones
federales sobre la asignación de ingresos en el país, sobre todo la necesidad
de ajustar los mecanismos hacia un equilibrio fiscal más eficaz.
La recaudación del icms y los efectos de los problemas relativos a la
“guerra fiscal” muestran los conflictos y disputas entre los niveles de go-
bierno sobre los recursos, a la vez que contribuyen al debilitamiento fiscal
de los estados. Estas dos cuestiones se han puesto en la agenda como prin-
cipales problemas y desafíos de la asignación de recursos en la federación
brasileña y la participación de los gobiernos estatales. Sin embargo, sin la
formación de un consenso nacional, la estructura tributaria brasileña ac-
tual carece de una mayor coordinación de roles y la coordinación efectiva
de la Unión, sobre todo en las disputas sobre la competencia fiscal.
Es importante, sin embargo, que la agenda de cambios esté impregnada
por la necesidad de reducir las desigualdades regionales. Aunque las pro-
puestas actualmente en discusión en el Congreso, como la citada Medida
Provisional núm. 683, de 2015, intenten abordar este problema, un cambio
más eficaz sería la reforma de todo el sistema tributario brasileño, inclu-
yendo las reglas sobre las transferencias intergubernamentales de recursos.

Fuentes consultadas

Abrucio (2005), “A coordenação federativa no Brasil: a experiência do

período FHC e os desafios do governo Lula”, Revista de Sociologia e Políti-
ca,núm. 24, Curitiba, consultado en <http://www.scielo.br/pdf/rsocp/n24/
a05n24.pdf> [4 de marzo de 2014].
Affonso, Rui de B. A. (1994), “A crise da federação no Brasil”, Ensaios
fee, Porto Alegre, núm. 15.
___. (2000), “Descentralização e reforma do Estado: a Federação brasi-
leira na encruzilhada”, Economia e Sociedade, Campinas, núm.14.
Afonso, José Roberto Rodrigues (1994), “Descentralização Fiscal: re-
vendo ideias”, Ensaios fee, Porto Alegre, núm. 15.
Arretche, Marta (2004), “Federalismo e políticas sociais no Brasil: pro-
blemas de coordenação e autonomia”, São Paulo em Perspectiva (Impresso),
São Paulo, vol. 18, núm. 2.
___. (2012), “Democracia, federalismo e centralização no Brasil”, Edi-
tora fgv, São Paulo.
Mendes, Marcos (2004), “Federalismo fiscal” em Biderman, Ciro e P.
Arvate (coords.), Economia do setor público no Brasil, Elsevier, Rio de Ja-
neiro, pp. 421-461.
___. (2008), “Os sistemas tributários de Brasil, Rússia, China, Índia e
México: comparação das características gerais”, Núcleo de Estudos e Pes-
quisas/Conleg/Senado, Texto para Discussão núm. 49, consultado em
<www.senado.leg.br/estudos> [24 de julio de 2015].
151
 ___. (2013), “Transformações e Impasses da Estrutura Fiscal e Tribu-
tária de 1988 a 2013”, Núcleo de Estudos e Pesquisas/Conleg/Senado, Texto
para Discussão núm. 136, consultado em <www.senado.leg.br/estudos> [24
de septiembre de 2014].
Ministerio de Finanzas (2008), “Cartilha sobre a reforma tributária”,
consultado em <http://www.fazenda.gov.br/divulgacao/publicacoes/refor-
ma-tributaria/cartilha.reforma.tributaria.pdf> [24 de julio de 2015].
Oliveira, Fabrício Augusto (2007), “Teorias da federação e do federalis-
mo fiscal: o caso brasileiro”, Belo Horizonte, Escola de Governo/Fundação
João Pinheiro, Texto para Discussão núm. 43.
Oliveira Junior, Márcio (2009), “A reforma tributária e a mudança dos
instrumentos da política de desenvolvimento regional no Brasil”, Núcleo de
Estudos e Pesquisas/Conleg/ Senado, Texto para Discussão núm. 51, con-
sultado em <www.senado.leg.br/estudos> [24 de julio de 2015].
Prado, Sérgio (2003), “Distribuição intergovernamental de recursos
na Federação brasileira”, en Rezende, F. y F. A. Oliveira, Descentralização
e federalismo fiscal no Brasil: desafios da reforma tributária, Río de Janeiro,
Konrad Adenauer Stiftung.
Rezende, Aline Martins Ribeiro Tavares (2015), “O controle fiscal dos
Estados na federação brasileira: uma análise de indicadores fiscais após a
Lei de Responsabilidade Fiscal (2002-2013)”, dissertação de Mestrado em
Administração Pública, Escola de Governo Professor Paulo Neves de Car-
valho, Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte.
Rezende, Fernando (2007), “Descentralização e transferências in-
tergovernamentais de recursos na América Latina: Argentina, Brasil e
Colômbia”, em Doc. Aportes adm. Pública gest. Estatal, Santa Fe, núm. 9,
consultado em <http://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pi-
d=S1851-37272007000200006&lng=es&nrm=iso> [21 de enero de 2015].
Souza, Celina (2005), “Federalismo, desenho constitucional e insti-
tuições federativas no Brasil pós-1988”, Revista de Sociologia e Política, Cu-
ritiba, núm. 24.

152
 Las transferencias intergubernamentales
entre los estados y municipios brasileños
Mauro César Da Silveira

Introducción
Aunque cada federación es, en cierta medida, única y peculiar, las transfe-
rencias intergubernamentales que tienen lugar en ellas pueden entenderse y
analizarse de acuerdo a un marco conceptual común. Por ejemplo, se puede
observar que en todas las federaciones del mundo, el gobierno federal y
provincial/estatal recogen la mayor parte de los recursos. Esta diferencia
se justifica desde el punto de vista de la eficiencia técnica y fiscal. Según
Oates (1977), por razones de eficiencia se requiere que la estructura federal
contemple a los gobiernos locales ya que estos pueden proporcionar mejor
calidad en los servicios que el gobierno central, debido a su cercanía con la
gente. En el campo de la eficiencia del sistema tributario, la recaudación y
supervisión centralizada asegura la estandarización de las leyes nacionales,
reduciendo los costos de las empresas para adaptarse a los diferentes pro-
cedimientos legales de recaudación de impuestos y contribuciones (Prado,
2001; Mendes, et.al. 2008; Giambiagi e Além, 2000).
En este sentido, la Unión, por una serie de factores, tales como la es-
tructura de cobro, poder de policía, entre otros, concentra los principales
impuestos sobre la renta y activos, sobre la producción, lo que ocasiona que
la recaudación permanezca centralizada. Sin embargo, esta circunstancia
entra en conflicto con la tendencia mundial de descentralizar cada vez más
las cargas administrativas, acentuada en las últimas dos décadas.
En Brasil no fue diferente. El país vive, a partir de la Constitución de
1988, un proceso de descentralización, por medio del cual, los gobiernos
locales asumieron mayores atribuciones y responsabilidades. Los gobiernos
subnacionales recibieron mayores atribuciones y se convirtieron en respon-
sables de la ejecución de un mayor volumen de recursos en la prestación de
los servicios públicos e implementación de políticas públicas. Asimismo, la
Constitución de 1988 impulsó y formalizó el proceso de descentralización,
con el fin de mejorar la gobernanza, acelerando la acción del gobierno y
proporcionando un paquete más satisfactorio de servicios, al obtener más
información local para decidir sobre la cobertura de estos (Bahl, 1999).
Esta situación creó el reto de que los ciudadanos de las diferentes regio-
nes obtuvieran acceso a los servicios públicos y oportunidades, de manera

153
mínimamente equitativa. Las bases tributarias, a partir de las cuales los mu-
nicipios pueden generar ingresos propios, así como las demandas de servi-
cios públicos, son distribuidas de manera desigual a lo largo del territorio.
El territorio de Brasil es significativamente heterogéneo, por lo que requiere
una compensación tributaria horizontal a través de las transferencias inter-
gubernamentales (Rezende, 2006).
Este capítulo, además de la introducción, dispone de tres apartados. En
el primero se analizará la participación de las transferencias interguberna-
mentales en los ingresos municipales brasileños y en seguida se ofrece una
comparación de esta acción en otros países. El segundo, ofrece las carac-
terísticas del sistema de transferencias intergubernamentales entre los es-
tados y municipios. En el último apartado, se clasifican las transferencias
intergubernamentales entre los estados y municipios de Brasil, con el fin de
facilitar la descripción de dichas transferencias.

El papel de las transferencias intergubernamentales

En cualquier federación, hay un grado de disparidad en la capacidad eco-
nómica de las distintas jurisdicciones intermedias y locales, lo que implica
una desigualdad, también, en la capacidad de cada gobierno "inferior" para
suministrar los servicios demandados por los ciudadanos, o requerido por
las normas legales del país. Según Ribeiro y Tometo Júnior (2004), el esfuer-
zo fiscal es el grado de exploración de cierta capacidad tributaria, entendi-
da como la competencia de una jurisdicción en la generación de ingresos a
partir de fuentes propias. Por lo tanto, para proporcionar el mismo nivel de
servicios públicos a los municipios más pobres tendrían que imponer una
mayor carga fiscal a los ciudadanos de los municipios más ricos.
Por otro parte, de acuerdo con Cossio (1995), las regiones más desarro-
lladas tienen una base tributaria más alta, consecuentemente, tienen una
mayor capacidad de obtención de ingresos fiscales que les permite propor-
cionar una mejor provisión de bienes y servicios públicos a sus comunida-
des. En contrapartida, las regiones más pobres tienen un menor nivel de
actividad económica, por lo que terminan teniendo menos recursos para
financiar la provisión de bienes públicos locales. En consecuencia, las trans-
ferencias intergubernamentales están destinadas a igualar la capacidad de
gasto de los municipios en vista de la heterogeneidad de sus propias bases
impositivas, porque los pequeños municipios que no pueden pagar sus gas-
tos tienden a bajar su oferta de bienes públicos o sobrecargar a sus ciudada-
nos, con el fin para obtener el mismo nivel de ingresos que los municipios
desarrollados (Moraes, 2006).
Dichas transferencias, además de corregir el desequilibrio vertical en
la federación, es decir, las diferencias entre atribuciones e ingresos en los
diferentes ámbitos de gobierno, representan una oportunidad para redu-
cir las disparidades regionales. En Brasil, estas transferencias se hacen aún
más importantes debido a la gran diversidad regional y a la extensión de su
territorio, que alberga 5565 municipios conviviendo en el mismo régimen
154
federal. Así que uno de los retos del federalismo fiscal brasileño es enfrentar
las disparidades regionales, que concentran las bases tributarias en puntos
específicos en su territorio y, por lo tanto, afecta al reparto de los ingresos
fiscales entre las entidades federativas.
Las principales transferencias intergubernamentales en Brasil, en orden
decreciente de volumen, son: Impuesto a la Circulación de Mercancías y
Servicios (icms) y el Fondo de Participación de los Municipios (fpm).

Participación de las transferencias intergubernamentales en los ingresos

municipales
En el sistema brasileño, los impuestos y contribuciones sociales se dividen
entre los miembros de la federación de la siguiente manera: Bajo la respon-
sabilidad de la Unión: (i) los Impuestos sobre la Renta y ganancias de cual-
quier naturaleza (excepto el ir, retenido en la fuente y que grava la renta
pagada por los estados, Distrito Federal y los municipios que pertenecen a
las respectivas entidades subnacionales). Es, sin duda, el principal impuesto
federal, representa casi el 70 % de los ingresos totales de la Unión; (ii) El
Impuesto sobre Productos Industrializados (ipi); (iii) Los impuestos sobre
operaciones de crédito, divisas y operaciones de seguro, o las transacciones
relativas a títulos o valores mobiliarios (Impuesto sobre Operaciones Finan-
cieras -iof-); (iv) Los impuestos sobre las importaciones; (v) Impuesto a las
Exportaciones y; (vi) Impuesto Territorial Rural.
Corresponde al ámbito intermedio, el Estado, la competencia en los
siguientes impuestos (i) las operaciones relativas a la circulación de mer-
cancías y sobre la prestación de los Servicios de Transporte Interestatal e
intermunicipal y de Comunicaciones (icms). El icms es el más importante
impuesto estatal brasileño, representa casi el 95 % de los ingresos totales por
impuestos; (ii) Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores (ipva);
(iii) Impuesto sobre la transmisión causa mortis y donación de cualesquiera
bienes o derechos (itcd).
Por otro lado, los ingresos tributarios propios de los municipios com-
prenden los impuestos municipales, tasas y contribuciones, complemen-
tados con las transferencias intergubernamentales del ámbito Federal y
Estatal. En Brasil, le corresponde a los municipios el Impuesto Predial y
Territorial Urbano (iptu), el Impuesto sobre Servicios de Cualquier Natura-
leza (issqn), Impuesto sobre Transmisiones de Bienes Inter Vivos (itbi), así
como las Tasas de Servicios Urbanos (tsu) y Tasas de Poder de Policía (tpp).
Además de los impuestos y tasas, el municipio puede cobrar contribuciones
de Mejora y de Alumbrado Público.
Aunque muchos estudios indican que los más beneficiados de la des-
centralización fiscal fueron los municipios, en términos de aumento relati-
vo de recursos, este es apenas un lado de la cuestión, ya que la ampliación
de los recursos no fue proporcional a las responsabilidades asumidas por
los municipios, pues el proceso de descentralización se llevó a cabo de una
manera desordenada (Giambiagi y Além, 2000).
155
 Así mismo, otros estudios señalan que los municipios pequeños no
pueden proporcionar servicios y bienes sólo a través de ingresos propios,
por lo que dependen de las transferencias. Las transferencias representan
la mayor fuente de ingresos presupuestarios de los municipios brasileños,
en promedio 65 %, según Mendes et al., (2008) y que se resumen en la
siguiente tabla.
Tabla 1 - Composición de los ingresos de los gobiernos estatales y loca-
les en algunos países organizados en tres niveles de gobierno.
Países Tributos Transferencias Otros Total
Ingresos
Brasil Estatal 62% 25% 13% 100%
(1998)
Local 20% 65% 15% 100%
México Estatal 41% 51% 8% 100%
(2000)
Local 58% 27% 15% 100%
Canadá Estatal 60% 16% 24% 100%
(2002)
Local 43% 39% 18% 100%
EUA Estatal 51% 26% 23% 100%
(2001)
Local 38% 40% 22% 100%
Austra- Estatal 31% 50% 19% 100%
lia(2001)
Local 38% 17% 45% 100%
Alemania Estatal 71% 17% 12% 100%
(2002)
Local 37% 35% 28% 100%
Colom- Estatal 17% 50% 33% 100%
bia(2000)
Local 28% 31% 41% 100%
Espa- Estatal 33% 61% 6% 100%
ña(2000)
Local 51% 36% 13% 100%
Sudáfrica Estatal 1% 96% 3% 100%
(2002)
Local 23% 18% 59% 100%
Promedio, Estatal 38% 46% 16% 100%
excepto
Local 40% 30% 30% 100%
Brasil
Fuente: Elaborado por Mendes et al., (2008), con base en, FMI, Government
Statistics Yearbook, 2003.

Algunos analistas sostienen que el desempeño de los gobiernos loca-

les debe ser relativizado, ya que la base de la que se parte es muy baja
(menos del 1% del PIB, contra el 15,82% del gobierno central y 5,95%
de los estados). Sin embargo, como menciona Affonso (1996), el esfuerzo
156
recaudatorio de los municipios, tiene un significado político en sí mismo,
o sea, el hecho de que esta esfera de gobierno cobre los impuestos que la
Constitución le atribuye, sin “acomodarse” al beneficio de acrecentar las
transferencias estatales y federales.
La posibilidad de acceso a los ingresos no generados en el lugar, es decir,
la disociación del gasto y la tributación fomenta la tendencia a la emanci-
pación irresponsable, haciendo que existan municipios sin base económica
propia, totalmente dependiente de las transferencias federales y/o estado
(Rezende et al., 1992).
Sólo para ilustrar, después de la Constitución de 1988, entre 1980 y 1993,
fueron creados 1000 nuevos municipios, sin establecer criterios para ello,
y dio amplios poderes a los estados para legislar sobre la materia. La pro-
liferación de los municipios con estas características dificulta la adecuada
división de responsabilidades, así como la coordinación federal.
Por otro lado, al observar la distribución de los municipios, de acuerdo
a los grupos de población, se encuentran disparidades entre ellos. En tér-
minos generales, se constata que los municipios de hasta 50 mil habitantes,
que representan el 90,4 % del total de unidades, poseen una participación
muy por debajo de la media nacional, por lo que las transferencias repre-
sentan más del 83% de los ingresos totales. Solamente los municipios con
población superior a 200 000 (1,97 % del total de municipios) superan el
promedio nacional.

Análisis de las Transferencias entre Estados y Municipios

La transferencia intergubernamental se puede definir como la entrega de
recursos, corrientes o de capital, de una entidad a otra, y pueden ser volunta-
rias y destinadas a la cooperación, auxilio o asistencia, o por determinación
constitucional o legal.
La literatura internacional sobre federalismo muestra varias alternati-
vas para la clasificación de las transferencias gubernamentales. Las más
frecuentes son las que segmentan las transferencias, según sus condicio-
nantes (transferencias condicionadas o no condicionadas), o según la exis-
tencia, o no, de contrapartidas por los gobiernos receptores. (matching ou
non-matching grants).
En cuanto a la condicionalidad de las transferencias intergubernamen-
tales brasileñas, según Mendes et al. (2008), pueden ser considerado como:

a) Transferencias redistributivas no condicionadas: Estas transferen-

cias se llaman "no condicionadas" porque su aplicación no está vinculada
a ningún propósito específico. La entidad cedente transfiere los fondos a
la entidad beneficiaria, que puede utilizar los recursos para los fines de
su preferencia. Son "redistributivas", porque los criterios para la distribu-
ción de los recursos entre los gobiernos subnacionales beneficiarios son
definidos por fórmulas, redistribuyendo los recursos del lugar (estado o
municipio) de origen de la recaudación. Dividen los recursos, por ejemplo,
157
de acuerdo a la población, la renta per cápita, etc., sin considerar en dicha
fórmula, el lugar donde se recaudó el impuesto. Es el tipo de transferencias
más utilizado para los efectos de redistribución regional o reducción de
la brecha fiscal, debiendo definir criterios adecuados a cada uno de estos
fines. En Brasil, los ejemplos clásicos son el Fondo de Participación de los
Municipios y el Fondo de Participación de los Estados.
b) Transferencias no condicionadas Devolutivas: su criterio de dis-
tribución determina que los recursos se entregan al gobierno subnacional
donde ocurre la recaudación, en lugar de ser distribuidos de acuerdo a otros
factores demográficos o socioeconómicos. Este es el caso, por ejemplo, de la
transferencia del icms a los municipios (aunque esta transferencia también
contiene algún carácter redistributivo) o el cobro del Impuesto Territorial
Rural por la Unión, con la transferencia del 100 % de las cantidades recau-
dadas a los municipios de origen. Estas transferencias, así como en el caso
anterior, no están condicionadas, por lo que no obliga al gobierno subna-
cional receptor a gastar los recursos para fines predeterminados. Este tipo
de transferencia se recomienda para los casos en los que desea preservar la
eficiencia del sistema tributario, mediante la centralización de la recauda-
ción y, en paralelo, asegurar suficientes recursos a los gobiernos subnacio-
nales para financiar su gasto.
c) Las transferencias voluntarias condicionadas: En Brasil, los princi-
pales ejemplos son los acuerdos y convenios. Tienen una mayor flexibilidad
para hacer frente a situaciones específicas o imprevistas. Sin embargo, au-
mentan la discrecionalidad del gobierno federal, que puede dirigir política-
mente los recursos.
d) Transferencias condicionadas obligatorias: Este es el segundo gran
grupo de transferencias en términos de volumen. Este tipo de recursos son de
uso condicionado, o sea, que se aplican a los rubros previamente determina-
dos, en el caso brasileño, salud y educación son las áreas con más recursos. Son
más adecuadas que las transferencias no condicionadas cuando el objetivo es
inducir la mejora de algún indicador social o reducir las desigualdades de esos
indicadores entre regiones o estados. Otras transferencias condicionadas que
merecen atención son: la transferencia de recursos recaudados por la Contri-
bución e Intervención en el Dominio Económico (CIDE), combustibles para
uso de los estados y municipios y la inversión en infraestructura de transporte.
En cuanto al requisito de contrapartida, las transferencias interguberna-
mentales brasileñas pueden ser consideradas como:

i. Sin contrapartida (Block Grants): Estas son las transferencias he-

chas sin exigir una compensación financiera por parte de los gobiernos
receptores. Su contribución a la autonomía subnacional depende de las
condiciones impuestas, pero en términos financieros, este tipo de trans-
ferencia implica menor compromiso de los gobiernos locales, lo que pue-
de contribuir al aumento de su grado de libertad. Además, al no exigir
contrapartidas, puede conducir a una falta de compromiso por parte de
158
los gobiernos receptores. Las block grants, tienen, en principio, un mayor
carácter redistributivo, ya que no requiere esfuerzos complementarios de
los gobiernos más pobres.
ii. Con contrapartida (Matching Grants): Es un mecanismo de trans-
ferencia en el que las contribuciones hechas por el gobierno donador de-
ben coincidir con las contribuciones de los gobiernos receptores en una
proporción preestablecida. Los matching grants pueden generar un alto
grado de responsabilidad, ya que requieren el uso de recursos propios de
los gobiernos receptores, induciéndolos a una mayor responsabilidad en la
ejecución del gasto.
El análisis muestra que predominan, en Brasil, las transferencias no
condicionadas, obligatorias y sin contrapartida. Según Mendes et al. (2008),
en 2006, este tipo de transferencias ascendía a 4,96 % del PIB, o 62 % de las
transferencias totales. Por un lado, estas transferencias tienen como carac-
terísticas positivas alta autonomía de los gobiernos subnacionales y alta in-
dependencia con relación a los factores políticos. Por otro, se quedan cortos
cuando se trata de rendición de cuentas, responsabilidad fiscal y gestión
eficiente. La fórmula para calcular el importe a transferir cuenta con poca
flexibilidad para absorber choques. Los criterios para dividir recursos entre
diferentes estados o municipios en general tienen baja capacidad de redis-
tribución regional y de reducción de la brecha fiscal.
En términos de volumen, el segundo grande grupo de transferencias
es aquel en que los recursos son de uso condicionado. Esas transferencias
se dividen en varias categorías, algunas obligatorias y otras voluntarias; al-
gunas exigen contrapartidas y otras no. Las transferencias en el área de la
salud han tenido éxito en términos de redistribución regional, permitien-
do la igualdad de valores per cápita asignados a la salud en las diferentes
regiones del país. Sin embargo, presentan serios problemas en cuanto a la
eficiencia en la gestión, reducción de la la brecha fiscal (más específica-
mente, el compartir recursos entre estados y municipios conforme a los
criterios de necesidades de salud) e internalización de las externalidades
(existe incentivo inverso para actuar como free rider, transfiriendo a otros
gobiernos el costo de la atención médica y hospitalaria). Ya las transferen-
cias a la educación, aunque han sido objeto de mejoras constantes para
aumentar la responsabilidad y la eficiencia en la gestión, han demostrado,
en la práctica, un carácter compensatorio inferior al deseado, ya que las
transferencias regionales por niño han sido bastante asimétricas a favor de
regiones más ricas.
Un tercer bloque de transferencia consta de una compensación finan-
ciera por externalidades negativas soportadas por estados y municipios
relacionadas a actividades de exploración de recursos naturales y tam-
bién asociadas a la pérdida de ingresos debido a la no tributación de las
exportaciones.
Las transferencias intergubernamentales en favor de los municipios se
pueden resumir de la siguiente manera:
159
Transferencias intergubernamentales en favor de los municipios

El Fondo de Participación de los Municipios (fpm)

El Fondo de Participación de los Municipios (fpm) es una transferencia
redistributiva, pagada por la Unión a todos los municipios. Es incondicio-
nal, obligatoria y sin contrapartida. Es la segunda categoría mas importan-
te de las transferencias, solo superada por el Impuesto a la Circulación de
Mercancías y Servicios-icms de los estados a los municipios. El fpm está
previsto en el art. 159, I, B y D de la Constitución Federal. Estas cláusulas
estipulan que el 23,5 % de la recaudación de la Unión, los impuestos sobre la
renta (ir) y sobre productos industrializados (ipi) están destinadas al fpm.
Se trata, por lo tanto, de compartir los ingresos procedentes de impuestos
específicos y no de los ingresos de la Unión en su conjunto.
El total de recursos del fpm está segmentado en tres partes: el 10% se
entrega a los municipios que son capitales de los estados, 86,4 % a los mu-
nicipios no capitales y el 3,6 % constituyen una reserva como complemento
a la participación de los municipios más poblados.
El 10 % del fpm destinado a los municipios capitales de los estados, se
distribuyen como coeficiente de participación obtenido a partir del produc-
to de los siguientes factores: factor representativo de la población, con base
en el porcentaje de la población de cada capital en relación a la población
total de todas las capitales, el factor representativo de la renta per cápita de
cada estado, de acuerdo a los rangos definidos previamente. Su lógica gene-
ral es que el fpm capital tiene por objeto limitar la cantidad absorbida por
las capitales de los estados, consideradas ciudades más desarrolladas y, por
lo tanto, más capaces de financiar sus propios gastos.
El 86,4 % del fpm, distribuido a otros municipios (no capitales), son
compartidos conforme al coeficiente de participación establecido por
el número de habitantes de cada municipio. Mientras que la parte del
fpm-Reserva fue creada para mitigar desventajas de los municipios más
poblados, en función de los sesgos existente en el cálculo de la parte del
fpm-Interior.
El fpm concede amplia autonomía subnacional en la asignación de los
recursos, ya que la transferencia no está obligada, lo que permite disfrutar
en la aplicación de los recursos, un mayor conocimiento de los gobiernos
subnacionales (en comparación con el gobierno central) sobre las necesida-
des locales. Además, al estar definida por una fórmula, la transferencia tiene
una gran independencia de los factores políticos, no siendo posible cambiar
la cuota de un municipio con base en cualquier tipo de negociación. El uso
de reductores de cuotas, descritas anteriormente, es una manera de afectar
las cuotas bajo influencia política, pero, por ser establecido por la ley, sin
perjuicio de un amplio debate, se mitiga el riesgo de que algunos munici-
pios, con mayor poder de presión, introduzcan esos criterios, con el fin de
verse favorecidos.

160
 Por otro lado, la definición de las participaciones a través de reglas de-
terminadas en la Constitución y las leyes resta flexibilidad para absorber los
problemas financieros de coyuntura. Por lo tanto, en tiempos de crisis fiscal,
en la que necesitaría el gobierno federal reducir la cantidad total transferida
a los municipios para equilibrar sus cuentas, no puede hacerlo porque la
Constitución establece que las transferencias constituyen un porcentaje fijo
de la recaudación del ir y el ipi. En la práctica, esta transferencia tiene un
carácter pro-cíclico, porque en tiempos de crecimiento económico, cuando
los ingresos fiscales se expanden, aumenta automáticamente el gasto de la
Federación a través de las transferencias a los municipios (y la disponibili-
dad de recursos de los municipios para el gasto). En la crisis, con la contrac-
ción de la recaudación, ocurre un movimiento simétrico de contracción de
las transferencias y el gasto municipal.
Con respecto a los criterios de redistribución regional de recursos fisca-
les (entre regiones y municipios), el fpm deja mucho que desear. Como se
describió anteriormente, el criterio de población predomina como factor de
repartición de recursos del Fondo. El uso de esta variable está mal resuelto,
con un fuerte sesgo en favor de los municipios menos poblados, ya que
muestra una fuerte caída en el ingreso per cápita del fpm, a medida que au-
menta la población municipal. El principal determinante de este resultado
es la cuota mínima fija del fpm–Interior para municipios con hasta 10188
habitantes, lo que genera altos ingresos per cápita para los municipios con
baja densidad de población.
Por otro lado, uno tiene que preguntarse si el fpm debe plantearse
como propósito reducir las desigualdades regionales. Es difícil usar las
transferencias a los municipios como herramienta para la reducción de
las desigualdades regionales. Este tipo de objetivos parece ser más ade-
cuado para las transferencias a los niveles más agregados de gobierno,
como estados o regiones. Los municipios de una misma región pueden
tener gran disparidad en los niveles de desarrollo y de capacidad fiscal. Si
el objetivo es proporcionar recursos a las regiones más pobres, a través de
las transferencias a los municipios, se corre el riesgo de dañar excesiva-
mente a los municipios pobres ubicados en estados o regiones de ingresos
más altos.
Desde otra perspectiva, si el objetivo es aportar recursos a los munici-
pios más pobres, para que hagan las inversiones necesarias para reducir la
desigualdad regional, también aparecen dificultades significativas. La supe-
ración de las desigualdades regionales depende principalmente de inversio-
nes en infraestructura de transporte y comunicaciones capaces de reducir
los costos de conexión de las zonas más atrasadas a los centros de consumo.
Este tipo de inversión no debe atribuirse a los gobiernos municipales, ya
que impacta diferentes lugares, debe ser asumida por los gobiernos estatales
o por el gobierno federal.

161
Otras transferencias federales
Además del fpm, hay tres transferencias intergubernamentales entre Fede-
ración y municipios que se refieren a los siguientes impuestos: sobre la renta
retenida en la fuente (irrf), sobre la propiedad territorial rural (itr) y so-
bre las operaciones financieras con el oro (iof). Sin embargo, estas transfe-
rencias representan un valor muy bajo. Todas estas transferencias no están
condicionadas, son obligatorias, devolutivas y sin contrapartida.
La porción del irrf que les corresponde a los municipios es la que estos
retienen en calidad de empleadores o contratistas. A su vez, el itr lo cobra
la Unión, transfiriéndole 50% al municipio donde se encuentra la propie-
dad rural tributada. Existe la posibilidad de que los municipios asuman la
recaudación de impuestos, obteniendo así el 100% de la recaudación. Sin
embargo, esto no es una opción comúnmente ejercida. Por último, el iof
recaudado por la Federación es distribuido en proporción de 30% para
los estados y 70% para los municipios. También en este caso, el criterio es
transferir al municipio la mayor parte de la recaudación.

Transferencia del Impuesto sobre Circulación de Mercancías y Servicios

(icms)
Como se dijo anteriormente, el Impuesto sobre la Circulación de Mer-
cancías y Servicios (icms) es un impuesto al valor agregado (Value Added
Tax–vat), cobrado parcialmente en el origen (donde se produjo el bien o
servicio) y parcialmente en el destino (donde el bien o servicio se ha consu-
mido), y de competencia estatal. De forma que esta transferencia tiene lugar
entre los estados y municipios.
De acuerdo con la Constitución de 1988, 25% de los ingresos del icms re-
caudados por cada estado debe ser transferido a los municipios. Del volumen
total transferido, ¾ deben asignarse a la municipalidad donde se originó la
recaudación y ¼ debe ser compartida según la legislación del propio Estado.
Por tanto, es una transferencia no condicionada, obligatoria, sin contrapar-
tida, donde ¾ del total es devolutiva y ¼ sigue un sistema de redistribución,
separado del lugar donde fue recaudada.
Al igual que con el fpm, las transferencias del icms tienen la gran ventaja
de contar con una amplia autonomía por la asignación de recursos sub nacio-
nales, ya que la transferencia es incondicional, lo cual le permite disfrutar de
la aplicación de los recursos, tener un mayor conocimiento de los gobiernos
sub nacionales (en comparación con el gobierno central) sobre las necesida-
des locales. Asimismo, al tener sus criterios establecidos por la ley, de forma
transparente, los factores de transferencia tienen una gran independencia
política, al no ser capaz de cambiar el valor del tamaño de un municipio sobre
la base de cualquier negocio.
Por otro lado, la definición de la cuota del icms por las reglas definidas
en la Constitución y las leyes elimina flexibilidad y absorción de impactos.
La transferencia del icms es pro cíclica, es decir, crece en tiempos de expan-
sión económica, lo que representa un mayor desembolso de los estados y
162
una mayor disponibilidad de recursos para los municipios, animándoles a
expandir el gasto.
En cuanto a la internalización de las externalidades, la transferencia del
icms no tiene ningún mecanismo para este fin. Sin embargo, hay que señalar
que, tal como una transferencia incondicional sin contrapartida, esta transfe-
rencia no es un instrumento adecuado para cumplir con este tipo de función,
más adecuado para las transferencias condicionadas con contraparte.
En términos de accountability, esta transferencia ocupa una posición in-
termedia entre la recaudación local (supervisado por el votante) y las transfe-
rencias que no tienen conexión a la actividad económica local (como el fpm,
sin embargo, el votante no sólo desconoce los valores que recibe su gobierno,
sino que tampoco identifica sus esfuerzos propios en la generación de ese re-
curso fiscal que “llega de fuera”.). Al estar basado, en gran medida, en el nivel
de actividad local, esta transferencia puede ser mejor estimada por el elector
que la transferencia redistributiva e identificada como parte de los ingresos
fiscales generados en la economía local. La transferencia del icms no pro-
mueve una redistribución regional de los recursos fiscales. Los municipios de
mayor idh reciben mayores transferencias per cápita. Esta característica, sin
embargo, no puede considerarse un problema, debido a que la transferencia
es devolutiva, por supuesto, tiende a beneficiar a los lugares más dinámicos
en los que hay mayor producción y consumo de bienes gravados con el icms.
El mayor mérito de las transferencias devolutivas es permitir ganancias
de eficiencia en la recaudación de impuestos, para pasar a un nivel superior
de gobierno. Por lo tanto, la concentración de las transferencias en los muni-
cipios más desarrollados es un costo que se paga para tener un sistema fiscal
más eficiente y que introduzca menos distorsiones en la economía. Esto no
significa, que el sistema de recaudación y transferencia del icms no tenga pro-
blemas o genere distorsiones. Lo que se está diciendo es que no se puede es-
perar que una transferencia devolutiva tenga impacto redistributivo regional.
En cuanto a los incentivos para la gestión eficiente y la responsabilidad
fiscal, la transferencia tiene problemas graves. El hecho de que el icms se
cobre en parte en el origen (donde el bien fue producido u ofertado el ser-
vicio) hace que todo distrito municipal que alberga un actividad económica
de fuerte recaudación de icms (una gran fábrica, un centro de servicios, una
planta hidroeléctrica, etc.) tengan incentivos para transformarse en muni-
cipio, y con ello, internalizar las transferencias de icms. Es decir, como en el
caso del fpm, la transferencia del icms también estimula la multiplicación
de los municipios, con todos los problemas que ya se mencionaron en la
sección de fpm (pérdida de la escala para producir bienes públicos; desco-
nexión entre la disponibilidad de recursos fiscales y la demanda viable para
los bienes y servicios públicos; desincentivos para la recaudación propia;
creación de municipios con el propósito rentseeking y no por necesidad ad-
ministrativa-gerencial o existencia de cohesión social local).
Un pequeño distrito sede de actividad generadora de grandes ingresos
de icms se emancipa y se vuelve un micro municipio (con menos de 10000
163
habitantes) al tiempo que recibe elevados valores per cápita de fpm. Es decir,
el efecto combinado del fpm y el icms es inducir la proliferación de pequeños
municipios con la expectativa de altos ingresos. Municipios pequeños de base
económica débil se benefician sólo del fpm, mientras que los municipios pe-
queños con actividad económica generadora de un gran icms se benefician de
ambas transferencias. En el caso del fpm, la relación es inversa, ya que los mu-
nicipios pequeños reciben más y los grandes municipios reciben menos. En el
caso del icms, lo que se observa es que una condición necesaria para recibir
mayores transferencias per cápita del icms es tener poca población, como se
destaca en la zona marcada con una elipse. Pero esto no es suficiente. Hay mu-
nicipios pequeños con débil actividad económica que reciben poco icms. Es
decir, ser pequeño es una condición necesaria, pero no suficiente para recibir
mayores transferencias per cápita de icms, por lo tanto, hay una menor aso-
ciación entre tamaño de la población y los ingresos per cápita de transferencia

Impuesto sobre la Propiedades de Vehículos Automotores

El Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores (ipva) fue creado por
la Enmienda Constitucional 27, de 1985, en sustitución de la antigua Tasa
Rodoviária (Autobús) Única (tru), de competencia federal. El ipva es un
impuesto estatal y se origina por la propiedad de los vehículos de motor re-
gistrados o autorizados en el Estado de que se trate. El producto de la recau-
dación de ipva se distribuye entre el Estado y el municipio donde el vehículo
fue licenciado, correspondiendo a cada uno el 50% de la cantidad cobrada.

Consideraciones finales
La característica central del proceso de descentralización en Brasil es la falta
de coordinación. A diferencia de otros países de América Latina, la descen-
tralización de Brasil no fue obra del gobierno federal, pero sí de los estados
y sobre todo de los municipios. En otros países, la descentralización se de-
rivó de la crisis fiscal del Estado o por la severa pérdida de gobernabilidad,
que llevó al gobierno federal a deshacerse de parte de sus encargos, transfi-
riéndolos a estados y municipios, en un intento por incorporar a sectores al
margen del poder del Estado, con la promesa de la descentralización (como
en Colombia, por ejemplo).
En Brasil, la descentralización llegó con el regreso de la democracia, en
medio de una profunda crisis económica. El factor decisivo, y que hace única la
experiencia brasileña, es que la democracia se llevó, en primer lugar, en los go-
biernos subnacionales, con la elección de gobernadores y alcaldes en los años
80, y hasta 1988 alcanzó al núcleo central del estado, con la Asamblea Nacional
constituyente y, en 1989, con la elección directa para presidente de la república.
Affonso (1996) señala que hubo una identificación entre la lucha contra
el autoritarismo y la lucha por la descentralización. La Unión se quedó sin
defensores durante la redacción de la Constitución de 1988 y la descentra-
lización se procesó de forma descoordinada, sin un proyecto articulador, y
además, el proceso se encuentra inconcluso y plagado de conflictos.
164
 En este contexto se insertan transferencias intergubernamentales entre
estados y municipios, con el gran reto de avanzar hacia una mayor equidad
y eficiencia del gasto público, lo que sin duda requiere de profundos cam-
bios institucionales en las estructuras de los poderes de los niveles subna-
cionales de gobierno, así como en su interrelación.
Este hecho, combinado con las necesidades de formación técnica de los
gobiernos subnacionales para asumir funciones anteriormente realizadas
por la Unión, ha pulverización el gasto público, en ausencia de mecanismos
eficaces de coordinación, provoca, a su vez, superposiciones, o incluso, la
incapacidad para atender obras y/o actividades cuya escala excede la capa-
cidad de financiamiento local.
Por otro lado, es necesario modernizar la gestión fiscal municipal con el
fin de elevar los ingresos propios de esta esfera de gobierno y contribuir a la
reducción del déficit y la deuda pública, así como para aumentar el control
social del Estado brasileño.
En la actualidad, la gran diferencia entre los ingresos tributarios de los
municipios con nivel de ingresos y rango de población similar revela un
potencial tributario no explorado. Lo que también es cierto y debe conside-
rarse, es que los municipios con recaudación estándar razonable son los que
tienden a invertir más en tecnología de la información, capacitación de los
empleados y registro de contribuyentes, con énfasis en la racionalización y
modernización de los procedimientos administrativos existentes.
Específicamente, en relación con las transferencias intergubernamen-
tales a los municipios, se deberían privilegiar las transferencias condicio-
nadas, y no las no condicionadas, como el fpm. A medida que el adminis-
trador local no se preocupa por las externalidades positivas que afectan a
otras jurisdicciones, hay que obligarlo a gastar los recursos en áreas sociales
especificadas previamente, de lo contrario, preferirá gastar recursos en acti-
vidades cuyos resultados armonicen con sus electores.
Las transferencias federales relacionadas con irrf, itr e iof, atendiendo
su monto insignificante, así como los principios de eficiencia tributaria, de-
berían extinguirse, con la incorporación de las bases de cálculo del fpm. En
este sentido se comprende que es necesario mejorar el proceso de descen-
tralización de Brasil. Para ello, algunos autores sostienen que, entre otras
medidas, sería necesario profundizar en la transferencia de gastos sociales
básicos para los municipios.
El punto es que dichos gastos no pueden ser financiados por el aumento
de la participación local en los ingresos de los impuestos federales y estata-
les, ni por el aumento de los niveles de deuda. Sobre esto último, vale la pena
recordar que la Ley de Responsabilidad Fiscal tiene por objeto propiciar si-
tuaciones en donde los diferentes niveles de gobierno no gasten más de lo
que recaudan. Por lo tanto, nuestro reto es construir mecanismos de coordi-
nación descentralizados y democráticos con el fin de enfrentar con eficacia
las desigualdades sociales que obstaculizan el desarrollo en nuestro país.

165
 Referencias bibliográficas

Affonso, Rui (1996). “Os Municípios e os Desafios da Federação no Brasil,

São Paulo em Perspectiva” Fundação Seade, São Paulo, vol.10, no. 3.
Bahl, R. W. (1999). Descentralização fiscal: uma perspectiva mundial,
Curso de Relações Fiscais Intergovernamentais.
Cossio, F. A. B (1995). Disparidades econômicas inter-regionais, capa-
cidade de obtenção de recursos tributários, esforço fiscal e gasto público no
federalismo brasileiro. Maestría. Pontifícia Universidade Católica, puc-rj.
Rio de Janeiro.
Giambiagi, F. y Além, A. (2000). Finanças públicas. 2.ed. Rio de Janeiro:
Campus.
Mendes, M., et al. (2008). Transferências intergovernamentais no Brasil:
diagnóstico e proposta de reforma. Texto Para Discussão nº 40 da Consulto-
ria Legislativa do Senado Federal/Coordenação de Estudos. Brasília: Sena-
do Federal.
Moraes, D. (2006). Arrecadação tributária municipal: esforço fiscal,
transferências e Lei de Responsabilidade Fiscal. Maestría. Fundação Getú-
lio Vargas. fgv-sp. São Paulo.
Oates, W. (1977). Federalismo fiscal. Madri: Instituto de Estudios de
Administración Local.
Prado, S. (2001). Transferências fiscais e financiamento municipal no
Brasil. Projeto Descentralização Fiscal e Cooperação Financeira Intergo-
vernamental. Ebap/Fundação Konrad Adenauer. (Relatório de Pesquisa).
Rezende, F. (2006). “Os Desafios do Federalismo Fiscal”. In: REZENDE,
F.. (Org.). Desafios do Federalismo Fiscal. FGV Editora. Rio de Janeiro.
Rezende, F. et. al. (1992). Finanças públicas. São Paulo, Fundap/Iesp,
(Texto para discussão, 02).
Ribeiro, T. y Tometo, R. (2004) As receitas tributárias das praças de pe-
dágio e as finanças públicas municipais: uma análise do esforço fiscal no
estado de São Paulo. Planejamento e Políticas Públicas, n. 27, jun./dez.

166
 Finanzas públicas: la programación del
gasto intergubernamental en México
Joel Mendoza Ruiz

Introducción
El objetivo del presente texto es analizar la programación del gasto coor-
dinado en temas específicos como carreteras, educación, salud y asistencia
social; mediante la revisión de los antecedentes de centralización-descen-
tralización acontecidos en el siglo xx, así como las características y discre-
cionalidad permitida en los gastos de ayuda federal contemporáneos; para
iniciar con la modelación de las relaciones intergubernamentales (rig) del
sistema federal mexicano, y sistematizarlas como línea estratégica de gene-
ración y aplicación del conocimiento.
Sobre el anterior propósito, los temas y categorías de análisis fueron to-
mados del clásico Para entender las relaciones intergubernamentales de Deil
S. Wright (1930-2009), cuya versión en español fue publicada en 1997 por
el Fondo de Cultura Económica. La programación del gasto interguberna-
mental es el tercer tópico de estudio de ocho que integran el contenido del
libro. En él se hace énfasis del papel histórico-tendencial desarrollado por los
gobiernos nacionales y estatales, de la naturaleza y características de los gas-
tos coordinados, así como de la discrecionalidad que permiten los distintos
programas de inversión. Más que diferir de la publicación expuesta, la repro-
ducción de temas y categorías de análisis parte de una comparativa implícita
como metodología básica de estudio, principalmente en el campo de los sis-
temas federales. Como limitación importante, a diferencia de la obra de Wri-
ght, las tendencias de gasto no se basan en registros estadísticos históricos, las
razones son: 1) La inexistencia de estadísticas oficiales estatales y municipales
clasificadas por rubros de gasto correspondientes a la etapa temprana del si-
glo xx; 2) la confusión en las cifras totales del gasto federal a partir de los
años setenta por la conformación de un amplio sector paraestatal y autóno-
mo, así como de transferencias federales que acusan simultáneamente en el
gasto federal y en el estatal; y 3) el registro de gastos del Distrito Federal como
parte del gobierno nacional antes de 1997, por separado después de ese año,
y en algunas estadísticas como parte del gasto de las entidades federativas.
En el contexto federal mexicano, el estudio de las competencias y la coordi-
nación parte obligadamente de la valoración cualitativa del proceso de centraliza-
ción o nacionalización posrevolucionaria. Para el caso, el Presidente de la Repú-
blica mexicana disfrutaba de las llamadas facultades metaconstitucionales, esto
167
es, normas no escritas del sistema político mexicano de la época. Su partido po-
lítico de origen, perpetuado en el poder por varias décadas, se convirtió entonces
en el principal mecanismo de negociación de intereses con entes políticamente
subordinados: los gobiernos estatales y municipales. En lo formal, las decisiones
centrales se oficializaban a través de instrumentos como los convenios de coordi-
nación y las intervenciones estratégicas de organismos especializados federales.
La posterior descentralización de la vida nacional, pluralización política
y la discrecionalidad consecuente del gasto coordinado vigente han que-
dado organizadas en tres tipologías de inversión: a) los fondos de aporta-
ciones fundados en la Ley de Coordinación Fiscal, que en teoría son gasto
descentralizado para decisiones estatales y municipales en el marco del fe-
deralismo, tienen su origen en los convenios de descentralización de gasto
iniciados en la década de los setenta; b) el gasto sectorial descentralizado,
que son decisiones sectoriales en función de la estrategia federal de desarro-
llo, para su implementación desconcentrada a través de convenios específi-
cos con gobiernos estatales y municipales, comparte el origen enunciado en
el inciso anterior; y c) el gasto federal reasignado, constituido por decisiones
estatales con financiamiento federal negociado directamente por los goberna-
dores ante la Cámara de Diputados durante la elaboración del presupuesto
federal de egresos, es una práctica vigente desde 2003 debido a la influencia
de la Conferencia Nacional de Gobernadores (conago). En lo general, las
fuentes federales son vastas con respecto a las escasas partidas estatales y
municipales, la proporción entre usos estratégicos y fondos es asimétrica,
los fondos generalmente mezclan aplicaciones.
Este texto está organizado en nueve apartados además de la presen-
te Introducción. El breve marco conceptual está contenido en el siguien-
te subtítulo, Contenido de Deil S. Wright sobre la programación del gasto
coordinado. La valoración cualitativa del proceso de centralización posre-
volucionaria, en función de los temas seleccionados, ocupa las siguientes
cuatro secciones: 1) Construcción de carreteras: la coordinación en el pasa-
do y el presente, 2) La política nacional de educación básica y su posterior
desconcentración, 3) La imperecedera coordinación en la salud pública, y
4) Asistencia social: beneficencia pública, nacionalización e hiper-coordi-
nación. La descentralización, características político-administrativas y
discrecionalidad del gasto coordinado vigente se abordan en los tres apar-
tados continuos: a) Los fondos de aportaciones fundados en la Ley de Coor-
dinación Fiscal, b) El gasto sectorial descentralizado, y c) El gasto federal
reasignado. Al cierre del presente se encuentran las Conclusiones.

Contenido de Deil S. Wright sobre la programación del gasto coordinado

El estudio de la programación del gasto intergubernamental en Estados
Unidos ha manejado tres aspectos: a) el papel que han tenido los órdenes
de gobierno en la prestación de servicios públicos medido por la tenden-
cia de los gastos, b) la naturaleza y propensión contemporánea de los gas-
tos de ayuda federal, y c) el ejercicio de discrecionalidad en la asignación y
168
uso de ayuda federal. Sobre el primer aspecto destacaron las tendencias de
gasto, competencias gubernamentales y cooperación intergubernamental en
áreas como carreteras, salud, educación y bienestar. En unos rubros, persis-
tieron resultados distintivos por la constancia histórica, en otros servicios,
contrastaron considerablemente cambios significativos de la distribución
competencial (Wright, 1997: 350).
Sobre la naturaleza y tendencias contemporáneas del gasto coordi-
nado, ha resultado interesante ubicar los orígenes de los programas en
etapas paradigmáticas de la vida nacional americana, seguidos de incre-
mentos sostenidos de ayuda federal y decrementos contemporáneos, o vi-
ceversa. Sobre el ejercicio de discrecionalidad en los programas de gasto,
la asignación ha contado con una gama de opciones que ha permitido la
discrecionalidad fiscal de los beneficiarios, lo cual a su vez ha impulsado
la reorganización de las rig. Por su parte, la discrecionalidad de los dise-
ñadores nacionales de programas de ayuda federal ha resultado del estu-
dio de la interrelación entre la política nacional, invariablemente ligada
a las transferencias, con las necesidades de gasto de los gobiernos locales
(Wright, 1997: 350-351).

Construcción de carreteras: la coordinación en el pasado y el presente

La construcción de carreteras en México ha contado con dos modelos de
coordinación intergubernamental, el primero fue generalizado durante la
etapa posrevolucionaria, el segundo ha previsto recientemente ejecuciones
muy puntuales. Entre ambos, existió una larga etapa de ajuste mutuo, en-
tendido como la adopción de decisiones gubernamentales independientes
como respuesta o anticipación a las estrategias de otros gobiernos, a manera
de juego no cooperativo (Scharpf, 2005: 180).
Como antecedentes, los primeros años de la vida nacional no regis-
traron acciones gubernamentales sobre caminos. Los cambios constan-
tes de régimen político nacional, aparejado a la inconsistencia de los
gobiernos estatales, ocasionaron que se prorrogara el uso del sistema de
caminos reales y de herradura heredado de la época colonial española.
Entre ellos destacó, además del camino que unía la Ciudad de México
con el Puerto de Veracruz, la ruta México-Durango-Santa Fe, conocida
como Camino Real de Tierra Adentro. El gobierno federal asignó pre-
supuesto en 1858 y 1891 para la construcción, reconstrucción y man-
tenimiento de caminos, aunque el énfasis sectorial de esa época fue la
construcción de vías férreas concesionadas y subsidiadas (Congreso
Mundial de Carreteras, 1964: 10).
En 1925, con la creación de la Comisión Nacional de Caminos, el go-
bierno federal revolucionario promovió a gran escala la construcción de la
red carretera nacional, para lo cual dispuso de un impuesto a las gasolinas
(Congreso Mundial de Carreteras, 1964: 10-11). En la siguiente década, con
objeto de inducir un régimen de cooperación nacional-estatal, el mismo
gobierno federal fundó Juntas Locales de Caminos (jlc) para cada entidad
169
federativa. Este esquema administrativo coordinado fue la base que activó,
con inicios y proporciones diferidas, la intervención estratégica de los go-
biernos estatales en materia de carreteras.
A manera de ejemplo, el Gobierno del Estado de Nuevo León, casi en
paralelo al gobierno nacional, fundó en 1927 la Comisión de Caminos del
Estado y se sumó al proyecto carretero interestatal México-Laredo (federal
85), mediante el inicio del tramo Monterrey-Laredo (fenl, 2005: 190). En
1937 la referida comisión estatal se convirtió en la Junta Local de Caminos
del Estado de Nuevo León. Este nuevo organismo continuó con las obras
carreteras Matamoros-Mazatlán (federal 40) y Linares-Matehuala (federal
58 y estatal 61. fenl, 2005: 214). Durante el periodo 1939-1943 fueron ter-
minados los tramos Monterrey-Reynosa (federal 40), Monterrey-Salinas
Victoria (estatal 1), el ramal a Santa Rosa sobre el camino Monterrey-Lare-
do (hoy estatal 910) y el puente sobre el camino Monterrey-Mina (federal
53. fenl, 2005: 223). En 1961 se concluyó el tramo Linares-Galeana del
Camino del Sur (federal 58), así como los ramales hacia Mier y Noriega,
Zaragoza y Doctor Arroyo (estatal 61). Otros caminos construidos en esa
época fueron Monterrey-Frontera de Roma (federal 54), China-General
Terán (estatal 35), Cadereyta-Allende (federal 9) y el camino vecinal Hi-
dalgo-Mina como tramo intermedio de la carretera a Monclova (federal
53. fenl, 2005: 257). Para la etapa 1961-1967 fueron logrados los tramos
Monterrey-Colombia (estatal 1), Agualeguas-Parás-Sabinas (federal 2) y el
libramiento sur de Monterrey (fenl, 2005: 277).
En otros casos, como el del Gobierno del Estado de México, el inicio de ac-
ciones carreteras fue rezagado y la participación en menor escala. Se entiende
que los requerimientos de la entidad federativa fueron menores debido a que
aprovechó la infraestructura que generaba la Ciudad de México como capital
del país. La Junta Local de Caminos del Estado de México se erigió en 1933
(jcem, 2011: 3). En el periodo 1942-1945 se construyeron 385 kilómetros de
caminos destacando la carretera Toluca-Querétaro (federal 55. Fundación
Colosio, 1998a: 11-12). Durante la etapa 1945-1951 se amplió la obra carretera
a todo el estado en distintos tipos de trabajos: terracerías, revestimientos, re-
paraciones y pavimentaciones (Fundación Colosio, 1998b: 11). En el sexenio
1951-1957 se focalizó la construcción de caminos en el sur del estado, alcan-
zando metas por 375 kilómetros (Fundación Colosio, 1998c: 11).
En 1955 el gobierno nacional mexicano publicó especificaciones de cali-
dad para la construcción de carreteras (Castelazo, 2011a: 428). Un año más
tarde, según cifras oficiales, la producción coordinada de carreteras había
alcanzado metas por 34 mil 500 kilómetros de caminos federales, estatales
y vecinales, así como 90 mil kilómetros de brechas (Castelazo, 2011a: 436).
No obstante, desde inicios de la década de los cincuenta el incremento de
vehículos de combustión interna había comenzado a saturar el sistema ca-
rretero nacional. Se hizo entonces necesario generar nuevas opciones de
financiamiento para ampliar la infraestructura carretera. La solución in-
mediata fue la construcción de caminos de cuota alternativos, llevada a la
170
práctica por empresas de participación estatal. Los primeros caminos de
cuota fueron Amacuzac-Iguala (federal 95) y México-Cuernavaca (federal
95-D, Congreso Mundial de Carreteras, 1964: 24).
En 1958 fue creado el organismo descentralizado Caminos Federales de
Ingresos, cuyo objetivo fue reinvertir las cuotas de los caminos en la cons-
trucción y conservación carretera a través de la Secretaría de Obras Públi-
cas (sop), evitando así el lucro en el sector. Para 1963 el organismo descen-
tralizado fue dotado de servicios adicionales y patrimonio propio, como la
construcción de puentes, así como la operación de plantas de asfalto y trans-
bordadores fluviales, por lo que su nombre se había modificado: Caminos y
Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (capufe. Congreso Mun-
dial de Carreteras, 1964: 24-25). A finales de la década de los cincuenta el
gobierno nacional había iniciado la construcción de las autopistas de cuota
México-Querétaro (57) y México-Puebla (150D), de tal manera que para esa
época coexistían dos mecanismos de producción carretera: el de cooperación
nacional-estatal y el federal de cuota.
Durante la década de los ochenta, en el marco de la descentralización de
la vida nacional, el gobierno federal transfirió a los gobiernos estatales todas
las funciones de las Juntas Locales de Caminos. La transferencia compren-
dió también la asignación de los bienes federales que ese organismo venía
utilizando en el desempeño de sus funciones. De este modo, la Federa-
ción se despojó de infraestructuras no sustentables en su mantenimiento
y conservación, transfiriéndole nuevas responsabilidades de gasto a las
entidades federativas. A su vez, a finales de los noventa, algunos estados
transfirieron a sus municipios la administración de varios caminos, prin-
cipalmente de aquellos que quedaron inmersos en la mancha urbana. Con
las acciones de descentralización aludidas se finiquitó el régimen coopera-
tivo basado en las Juntas Locales de Caminos, para pasar a un esquema de
facultades exclusivas en cada orden gubernamental. En tales condiciones, los
gobiernos estatales empezaron a reproducir la construcción de carreteras de
cuota. La obra civil de la primera autopista estatal de cuota del país dio inicio
en 1987, se trató del tramo Monterrey-Cadereyta, el cual inició el sistema de
caminos de Nuevo León para 1988 (40. fenl, 2005: 357). En la actualidad, el
Gobierno del Estado de Nuevo León opera también mediante el sistema de
cuotas el periférico del área metropolitana de Monterrey (NL 1610D).
Durante el sexenio 1988-1994, las nuevas acciones federales previstas en
materia de carreteras de cuotas evolucionaron hacia la concesión privada de
autopistas. El argumento fue que se elevaría la eficiencia de las entidades desin-
corporadas, se impulsaría la baja de precios al consumidor, se fomentaría la
competencia y se acabaría con la corrupción del sector. Bajo este nuevo es-
quema, en 1993 fueron inauguradas las autopistas Cuernavaca-Acapulco (95D,
llamada Del Sol), Mérida-Cancún (180D), Guadalajara-La Barca (15D) y Gua-
dalajara-Lagos de Moreno (80D. Castelazo, 2011b: 400). En 1994 se alcanzaron
metas por 6 mil 294 kilómetros de nuevas autopistas (Castelazo, 2011b: 427).
No obstante, los proyectos ejecutados bajo este esquema fueron afectados por
171
incrementos en los costos de construcción que se combinaron con la sobrees-
timación del aforo vehicular, arrojando como consecuencia problemas en la
operación, mantenimiento y amortización de créditos. Ante tales dificultades,
el 27 de agosto de 1997 se decretó el fomento de las vías concesionadas me-
diante pagarés de indemnización de carreteras (pics), y se ordenó que el fidei-
comiso de apoyo para el rescate de autopistas concesionadas tomara la deuda
de los concesionarios, todo esto representó el fracaso del esquema.
Pese a lo anterior, en la etapa reciente los gobiernos estatales han repro-
ducido la concesión privada de autopistas. Un caso importante lo ha gene-
rado el Gobierno del Estado de México, que cuenta con 393 kilómetros de
autopistas concesionadas: Toluca-Atlacomulco (55D), La Venta-Chamapa
(57D), Peñón-Texcoco (136D), Tenango del Valle-Ixtapan de la Sal (55D),
Circuito Exterior Mexiquense Bicentenario (57D), Libramiento Ruta de la
Independencia Bicentenario (6D), Viaducto Elevado Bicentenario tramo
Cuatro Caminos-Tepalcapa (57D), Toluca-Zitácuaro Ruta de los Insurgen-
tes y su Ramal a Valle de Bravo (7D y 1), Naucalpan-Ecatepec Bicentenario
tramo Puente de Vigas-autopista México-Pachuca (S/N), y Lerma-Tres Ma-
rías tramo Lerma-Tenango del Valle (primera etapa. S/N. saascaem, 2015).
A partir de 2004 se ha evidenciado la reimplantación del régimen de
cooperación nacional-estatal en la construcción de carreteras. A diferencia
de la coordinación iniciada en los treinta, para esta nueva etapa no se han
incorporado órganos de gestión intergubernamental, el nuevo énfasis es el
financiamiento de proyectos específicos. El gasto federal reasignado, descri-
to con mayor amplitud en uno de los apartados siguientes, ha contado con
dos líneas estratégicas que implementan directamente los gobiernos esta-
tales: la modernización de carreteras así como la construcción de caminos
rurales y carreteras alimentadoras. Un caso distinto de financiamiento fue la
construcción de la autopista Durango-Mazatlán (40D). Esa obra proyectó la
consolidación del plan de corredores carreteros transversales del país, aun-
que para ello se debía diseñar una solución técnica con longitud de 230 kiló-
metros, 12 metros de ancho de corona, 61 túneles y 115 puentes. Entre estos
últimos, el Puente Baluarte debía desarrollar mil 124 metros de longitud y
402.6 metros de profundidad de barranca (sct, 2012: 7). Originalmente se
dispuso del Fideicomiso Durango-Mazatlán 80496 (fiduma), constituido el
20 de julio de 2006 por los gobiernos estatales de Durango y de Sinaloa (sct,
2012: 10). Más adelante, el Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura
(fonadin), decretado el 7 de febrero de 2008, fungió como coordinador de
la administración pública federal para la inversión de la infraestructura de
comunicaciones, transportes, hidráulica, medio ambiente y turística (sct,
2012: 11). La dependencia ejecutora fue la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes (sct), a través de los Centros sct de Durango y Sinaloa.
En el año 2013 el inventario general de carreteras fue del siguiente or-
den: 40 mil 812 kilómetros de carreteras federales libres (11 por ciento), 3
mil 864 kilómetros a cargo de capufe (1 por ciento), 5 mil 310 kilómetros
de autopistas concesionadas y estatales de cuota (1 por ciento), 85 mil 076
172
kilómetros de alimentadoras estatales (22 por ciento), 169 mil 311 kilóme-
tros de caminos rurales (45 por ciento) y 74 mil 550 kilómetros de brechas
mejoradas (20 por ciento. Datos Abiertos, 2013).
En resumen, la construcción de carreteras en México ha contado con
dos etapas de cooperación nacional-estatal. La primera de ellas estuvo vi-
gente de los años treinta a los ochenta, se basó en el desempeño de órganos
intergubernamentales denominados Juntas Locales de Caminos. Se fundó
una junta para cada entidad federativa, las cuales tuvieron un desempeño
diferenciado en función de las condiciones geográficas y políticas estatales.
La segunda etapa se está desarrollando en la actualidad, a partir de 2004.
Se basa en el financiamiento de proyectos específicos como la moderniza-
ción de carreteras, la construcción de caminos rurales y carreteras alimen-
tadoras, así como el financiamiento de obras asociadas a planes maestros y
requerimientos técnicos extraordinarios. En las dos primeras tipologías los
gobiernos estatales ejecutan las obras aprovechando los recursos del gasto
federal reasignado. En el último tipo de trabajos el gobierno federal es el
implementador directo mediante la aplicación de recursos de fideicomisos
determinados. En paralelo a las dos etapas de cooperación nacional-estatal,
han coexistido otros cuatro esquemas no cooperativos o de ajuste mutuo: a)
federal de cuota (1958), b) estatal de cuota (1987), c) federal concesionado
(1993), y d) estatal concesionado (1993).

La política nacional de educación básica y su posterior desconcentración

La política de educación básica se centralizó entre 1921 y 1992, para iniciar
su proceso de descentralización a partir de este último año. En la etapa pre-
via, las primeras decisiones educativas conjuntas del sistema federal mexica-
no se dieron durante los congresos nacionales de instrucción pública, el pri-
mero celebrado entre 1889 y 1890 y el segundo entre 1890 y 1891. En ambos
casos, la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública convocó a los gobiernos
estatales para que designaran representantes que, durante el desarrollo de los
eventos, resolvieran un cuestionario de 60 preguntas clasificadas en 19 inci-
sos. El primer congreso determinó la conformación de un sistema nacional
de educación popular basado en principios de uniformidad, obligatoriedad,
gratuidad y laicidad. Con especial atención en los contenidos temáticos, el
primer congreso determinó: 1) el programa de escuela primaria elemental en
cuatro años, para alumnos entre los 6 y 12 años de edad; 2) un énfasis en la ins-
talación y normalización de escuelas rurales; 3) el programa de escuela de pár-
vulos, para niños entre cuatro y seis años; 4) el programa de escuela de adultos,
en dos o cuatro grados, para aquellos que no hubieran podido instruirse en la
edad escolar; 5) el programa de educación primaria superior, estructurada en
dos años, obligatoria para aspirantes a ingresar a la escuela preparatoria o pro-
fesional; 6) una amplia normatividad sobre terrenos e instalaciones físicas de
las escuelas; 7) las retribuciones e incentivos para el trabajo de los profesores; y
8) las sanciones para aquellos ciudadanos que incumplieran la obligatoriedad
de la educación elemental (1º cnip, 1890: 563-579).
173
 En el segundo congreso se abordaron asuntos específicos no acordados
durante el primer congreso: a) la normalización del contenido de los libros
de texto y útiles escolares del programa de educación primaria elemental; b)
la organización, el modo y el método de enseñanza de la educación prima-
ria elemental y de la primaria superior; c) la procuración, las funciones, las
asignaturas y las prácticas de las escuelas normales estatales, cuyo programa
podría desarrollarse entre 3 y 6 años según el sexo y la especialidad optada
por los sustentantes; d) la procuración, las funciones y las asignaturas de las
escuelas preparatorias, cuyo programa fue previsto en 6 años para alumnos
con edad mínima de 12 años; y e) la procuración, las funciones y las asigna-
turas de las escuelas especiales, para alumnos con preparatoria concluida (2º
cnip, 1891: 20-47).
Como resultado de los congresos nacionales de instrucción pública, ha-
cia finales del siglo xix e inicios del xx los gobiernos estatales dieron auge
a la educación pública. En el caso del Gobierno del Estado de México, a
manera de ejemplo, en 1890 se estableció por ley la educación primaria
obligatoria, laica y gratuita. Se crearon comisiones para difundir los planes
pedagógicos (Baranda et al. 1987: 249). Durante el periodo administrativo
1889-1904 se abrieron escuelas en toda la entidad con énfasis en las zonas
rurales (García, 1999: 180-181). Se decretó un impuesto de educación públi-
ca, cuyas contribuciones se concentraron en la Tesorería General del Estado,
lo que permitió aumentar el sueldo a algunos maestros que percibían sala-
rios muy bajos. Se encomendó la elaboración de textos expresamente para
las escuelas públicas. Se reestructuró la instrucción primaria en seis zonas
escolares, con sus respectivos inspectores. Se dividieron los establecimien-
tos en escuelas de párvulos, primarias y de adultos. Se instituyó la Escuela
Normal para Profesoras y de Artes y Oficios, la de varones ya existía desde
1882 (Baranda et al. 1987: 249). Para 1904 las acciones se concentraron en
las grandes ciudades en detrimento de las zonas rurales (García, 1999: 185).
En el estado de Nuevo León, como segundo ejemplo, la educación ya
era laica, gratuita y obligatoria desde 1870, por lo que los poderes estatales
expidieron decretos específicos tendientes a normalizar la educación se-
gún los preceptos de los congresos nacionales de instrucción pública. Se
intentó uniformar los libros de texto en todas las escuelas mediante listas
de obras preseleccionadas difundidas a nivel municipal. Se creó la inspec-
ción general, organizada en cuatro zonas escolares. En 1896 se ampliaron
y mejoraron las escuelas normales para varones y para señoritas. También
se asignaron becas para que maestros estudiaran en la capital del país y en
Estados Unidos, a efecto de mejorar la calidad de la educación en el estado
(fenl, 2005: 144-145).
El proceso de la Revolución Mexicana trajo cambios importantes para
la distribución federal de competencias educativas. En 1917 se reafirmó en
el texto de la nueva Carta Magna la función monopólica del Estado sobre la
educación primaria gratuita, y se prohibió concretamente que los clérigos
dirigieran escuelas básicas (Riding, 1985: 279). A partir de la fundación
174
de la Secretaría de Educación Pública (sep), acontecida el 3 de octubre de
1921, el gobierno nacional centró sus esfuerzos en la creación de un con-
junto de escuelas rurales en paralelo a los sistemas estatales conformados
hacia finales del siglo xix. En 1925 el gobierno nacional anunció el plan de
aumentar las escuelas rurales hasta el número de 3 mil para el año de 1926
(Castelazo, 2011a: 99). Durante el año anterior las escuelas rurales se habían
incrementado a razón de 962 unidades y los maestros en mil 214 elementos
(Castelazo, 2011a: 99). En 1928 existía en la sep un Departamento de Escue-
las Rurales que administraba 19 escuelas primarias ubicadas en las capitales
de los estados, así como 302 planteles urbanos en poblaciones de menor
jerarquía (Castelazo, 2011a: 161).
Otras acciones reflejaban el apremio de las necesidades educativas.
Circuitos Rurales era un programa mediante el cual un maestro realiza-
ba continuas visitas para organizar, vigilar y dirigir escuelas circulantes
sostenidas por las propias comunidades. Misiones era un esquema de ca-
pacitación para maestros implementado mediante cursos breves sobre las
más importantes orientaciones de la enseñanza (Castelazo, 2011a: 183). La
estructura de escuelas rurales federales evolucionó más eficientemente que
las infraestructuras estatales, constituyéndose como la parte preponderan-
te del sistema (Aguilar, 1996: 141). Como factor catalizador, debido a la
precariedad de las finanzas estatales, algunos gobernadores suscribieron
con el gobierno nacional convenios mediante los cuales compartieron las
funciones de construir y administrar escuelas elementales en general, ya
no sólo las rurales. Con ello inició el proceso de centralización administra-
tiva del sector educativo.
El otro componente de la estructura educativa primaria, los recursos hu-
manos, fue cimentado durante el periodo 1936-1940. La solución al problema
de cobertura del sistema escolar fue la formación masiva de maestros rurales
a quienes, una vez graduados, se les asignó un doble propósito: enseñaría
a leer y a escribir, además de mostrar las soluciones políticas a los problemas
(Córdova, 1974: 4). Se consideró que el maestro estaba vinculado a la gente
de la comunidad, que le era familiar, por lo que tenía la ventajosa posición de
comprender sus problemas y necesidades (Córdova, 1974: 12). Los maestros
rurales eran formados en los Centros de Educación Indígena y en las Escue-
las Regionales Campesinas, a finales de 1935 existían 27 establecimientos de
estos tipos (Castelazo, 2011a: 299). Sobre esa base, hacia 1940 se duplicó el
número de escuelas rurales (González, 2002: 329). Otro aspecto surgido en
esa época fue la elaboración y distribución de libros de texto gratuitos.
En 1944 el gobierno nacional, a través de la especialización financiera y
técnica, adquirió la supremacía en la construcción de escuelas al fundar el
Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas
(capfce). De manera complementaria, en 1953 se sugirió a las entidades
federativas la organización de Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Ma-
terial para que los ciudadanos coadyuvaran con las autoridades en la cons-
trucción de obras sociales, entre ellas escuelas federales (Castelazo, 2011a:
175
409). En 1959 la distribución de libros se consolidó con la fundación de
la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos (conaliteg). Como
balance del proceso de centralización expuesto, en 1977 se administraban
desde la Ciudad de México cerca de 50 mil planteles y más de 300 mil maes-
tros que atendían a 11 millones de educandos (Aguilar, 1996: 141).
El proceso de desconcentración administrativa inició durante el sexe-
nio 1976-1982, mediante la creación de 31 delegaciones de la sep en las
entidades federativas, aunque a cambio de esa desconcentración territorial
se produjo una centralización de funciones normativas y de decisión. Fue
hasta 1992 que inició un proceso de transferencia de los activos educativos
federales a los gobiernos estatales: la infraestructura, los recursos humanos
de carácter técnico y administrativo, así como los recursos financieros. El
instrumento fue el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educa-
ción Básica (anmeb), que fue firmado ese año por la sep, el Sindicato Na-
cional de Trabajadores de la Educación (snte) y los gobiernos estatales. La
descentralización educativa presentó un rezago respecto a otros procesos
similares de la década de los ochenta, la razón fue la renuencia del snte por
la eventual fragmentación de su estructura nacional. En 1993 la imple-
mentación del anmeb se basó en la reorganización competencial de las
dependencias federales y estatales involucradas para ejercer atribucio-
nes concurrentes, lo cual originó la reforma al artículo 3º constitucional
y la promulgación de la Ley General de Educación (Aguilar, 1996: 142-
143). El proceso de desconcentración saturó a los gobiernos estatales
por la necesidad de unificar la administración de los dos sistemas, el
federalizado y el estatal, cosa que algunos estados hasta la fecha no han
podido resolver.
A manera de recapitulación, en materia de educación básica existió a fi-
nales del siglo xix una etapa de relativa autonomía operativa estatal, cuyos
valores y estrategias habían sido armonizados en los dos congresos nacionales
de instrucción pública, celebrados entre 1889 y 1891. La política de educación
básica se centralizó entre 1921 y 1992, los instrumentos fueron: 1) la cons-
trucción de escuelas primarias rurales por parte del gobierno nacional para
conformar un sistema paralelo al estatal a partir de 1921, cuya producción se
aceleró en los treinta gracias a la formación masiva de maestros rurales; 2) la
celebración de convenios mediante los cuales, por la precariedad de las finan-
zas estatales, algunos gobernadores compartieron con el gobierno federal la
construcción de escuelas en general, ya no sólo las rurales; 3) la especialización
financiera y técnica en la construcción de escuelas que permitió el capfce a
partir de 1944; 4) el estímulo de la participación ciudadana en la construcción
de escuelas federales a través de Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Mate-
rial desde 1953; y 5) la distribución masiva de libros de texto gratuitos por par-
te de la conaliteg a raíz de su fundación en 1959. En 1992 inició un proceso
de descentralización de activos federales de la educación: la infraestructura, los
recursos humanos y el financiamiento. En muchos casos, la descentralización
todavía no ha sido asimilada plenamente por los gobiernos estatales.
176
La imperecedera coordinación en la salud pública
A lo largo del siglo xix y la etapa armada de la Revolución mexicana, los
servicios de salud fueron prestados por la Iglesia católica y un reducido gru-
po de filántropos, por lo que las primeras acciones federales de salud públi-
ca, de carácter preparatorio, se registraron hasta la década de los veinte. En
1921 se fundó el Servicio de Higiene Escolar, dependiente del Departamen-
to de Salubridad Pública (Castelazo, 2011a: 37). En 1922 personal facultati-
vo estudió ministerios y departamentos de salubridad de otros países, otro
grupo realizó estudios universitarios en el extranjero (Castelazo, 2011a: 50).
Ese mismo año se fundaron cursos de sanidad, higiene y bacteriología al
interior del país (Castelazo, 2011a: 55), para 1925 tales cursos dieron ori-
gen a la Escuela de Salubridad General (Castelazo, 2011a: 113). En 1923 se
establecieron delegaciones sanitarias en puertos y fronteras, así como en
19 capitales estatales (Castelazo, 2011a: 59). En 1927 las delegaciones se ex-
tendieron a todos los estados para sumar un total de 74 oficinas (Castelazo,
2011a: 130). En el ambiente de las entidades federativas, los grupos de bene-
ficencia pública estatal habían fundado hospitales civiles.
La primera acción intergubernamental en materia de salud pública se
registró en 1927. El Departamento de Salubridad sugirió a los gobiernos
estatales la creación de unidades sanitarias en cada uno de sus municipios,
por lo que fueron inauguradas aproximadamente mil unidades sanitarias
apoyadas por un ejército de enfermeras visitadoras voluntarias (Castela-
zo, 2011a: 131). Hacia 1934, como acción intergubernamental subsecuente,
fueron celebrados convenios de coordinación entre los servicios sanitarios
de la Federación y de los estados, dando lugar a los servicios sanitarios
coordinados, posteriormente denominados servicios sanitarios de salud
(fenl, 2005: 211). Durante el sexenio 1934-1940, a través de la Secretaría de
Asistencia Pública y del Departamento de Higiene Social y Medicina Ejidal,
el gobierno federal inició la implementación de programas de salud y la am-
pliación constante de su cobertura (Sánchez, 2006: 60-63). En 1944 la de-
pendencia cabeza de sector pasó a llamarse Secretaría de Salubridad y Asis-
tencia (inp, 2013: 6). En 1946, las labores de salud pública estaban a cargo
de mil 324 establecimientos y servicios, funcionando 890 bajo el sistema de
coordinación con los estados y territorios (Castelazo, 2011a: 376). En 1956
se instalaron 113 centros materno-infantiles. En tres estados funcionaban
proyectos pilotos de saneamiento ambiental, educación higiénica, mater-
no-infantil, bioestadística e ingeniería sanitaria. Se crearon seis distritos
sanitarios con presupuesto de 3 millones de pesos (Castelazo, 2011a: 436).
La atención de la salud infantil contó con la erección del Instituto Mexi-
cano de Asistencia a la Niñez en 1968 (iman), el cual inauguró en 1970
el Hospital Infantil del iman y más adelante se transformó en el Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (dif). En 1971 fue insta-
lado el Consejo de Salubridad General, órgano clave en la formulación de
la política nacional de salud y acciones coordinadas derivadas (Castelazo,
2011a: 533). En 1977 se destinaron recursos para un programa de atención a
177
zonas deprimidas y grupos marginados (coplamar), una de las aplicacio-
nes sectoriales denominada imss-coplamar se orientó al establecimiento
de servicios de salud en el medio rural (Riding, 1985: 267). En 1980 se
construyeron mil 215 unidades médicas rurales imss-coplamar y 41 clíni-
cas-hospital de campo (Castelazo, 2011b: 89). En 1981 se construyeron 918
nuevas unidades médicas rurales imss-coplamar y 30 clínicas-hospital de
campo (Castelazo, 2011b: 111).
En la década de los ochenta, de manera análoga a lo que sucedió en el
sector educativo, la reforma al artículo 4º constitucional (1982) y la promul-
gación de la Ley General de Salud (1984) permitió reformular las atribu-
ciones concurrentes Federación-estados. A partir de mayo de 1985 y hasta
diciembre de 1987, dio inició un primer proceso de desconcentración de
los servicios de salud de la población abierta, esto es, aquella población que
carece de seguridad social y que no puede pagar atención privada. Se suscri-
bieron convenios con catorce entidades federativas para que éstas asumieran
la operación de algunos hospitales y unidades médicas de la entonces Secre-
taría de Salubridad y Asistencia (ssa), el programa de solidaridad social por
cooperación comunitaria del imss, y el programa imss-coplamar (Aguilar,
1996: 143-144). Durante el mismo periodo, con la promulgación de la Ley
sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social (1986), se pudieron transferir
todas las funciones asistenciales de la ssa a los sistemas dif estatales (Rodrí-
guez, 1999: 152). En 1996 un segundo proceso de desconcentración de los
servicios de salud, que incluyó a todas las entidades federativas, se basó en la
transferencia de trabajadores de la ssa a organismos descentralizados estata-
les. En forma previa, la adecuación normativa permitió mayor claridad en la
división de funciones y concurrencias entre los niveles de gobierno, asimis-
mo, incrementó la autonomía estatal en el manejo de los recursos federales
transferidos (Merino, 2002: 6-7).
En síntesis, después de ciertas acciones de capacitación de personal, en
1927 se instalaron delegaciones de inspección sanitaria como antecedente
del sistema federal de salud pública. A partir de este momento, la confor-
mación de una política de salud permanentemente coordinada se ha valido
de la evolución de las delegaciones referidas, así como de la creación de in-
fraestructura y programas de salud. En los años treinta, las delegaciones sa-
nitarias absorbieron algunos servicios estatales de salubridad para confor-
mar los servicios sanitarios coordinados, que después fueron denominados
servicios sanitarios de salud y en 1956 se organizaron en distritos federales.
La infraestructura evolucionó de unidades sanitarias municipales atendidas
por sistema de visitas en 1927, hasta la construcción de hospitales, clínicas
y unidades médicas federales en los setenta. Por su parte, los programas
de salud iniciaron su aplicación en 1934, quedando bajo las decisiones del
Consejo de Salubridad General en 1971. Si bien a partir de 1985 se desarro-
llaron dos procesos de descentralización de los servicios federales de salud,
basados en la transferencia de infraestructura, personal y financiamiento, la
ley de la materia mantiene la concurrencia política.
178
Asistencia social: beneficencia pública, nacionalización e hiper-coordi-
nación
En forma análoga a lo que sucedió con los servicios de salud, la Iglesia ca-
tólica y las agrupaciones de beneficencia pública fueron las encargadas de
distribuir apoyos caritativos durante el siglo xix y la etapa revolucionaria.
Todavía entre 1921 y 1922 las principales acciones asistenciales del gobier-
no nacional fueron conceder personalidad jurídica a las fundaciones de
beneficencia pública (Castelazo, 2011a: 26 y 40). Más aún, la distribución
de asistencia apoyada en las fundaciones de beneficencia pública continuó
efectuándose hasta la década de los sesenta, y en casos puntuales, como el
Programa de Coinversión Social y las Juntas Estatales de Asistencia Priva-
da, hasta nuestros días.
En 1929 se adaptó en México el Programa Gota de Leche, un esquema in-
ternacional basado en el subsidio gubernamental a la distribución de leche y
desayunos infantiles. En 1947 fueron constituidos fondos para la protección
infantil en todo el país, aplicables en guarderías y alimentación para niñas y
niños (fenl, 2005: 236). En 1953 inició el Programa de Bienestar Social Ru-
ral con cuatro centros para 16 mil 835 personas (Castelazo, 2011a: 447), tres
años más tarde inició el Programa de Bienestar Social Urbano con 12 cen-
tros ubicados en colonias proletarias del Distrito Federal que distribuían 240
mil raciones alimenticias anuales (Castelazo, 2011a: 436). En 1959 existían
58 Casas de la Asegurada y 134 clubes, a los que concurrían 44 mil esposas,
madres e hijas de trabajadores a gestionar beneficios (Castelazo, 2011a: 436).
En 1961, la Asociación Nacional de Protección a la Infancia, apoyada por
la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, se transformó en el Instituto
Nacional de Protección a la Infancia (inpi), una organización antecedente del
dif nacional que asumió la distribución nutricional infantil (aiu, 2015: 2).
También hasta la década de los sesenta, las acciones directas del gobierno
nacional no hicieron énfasis en los subsidios individuales, sino en la organi-
zación de la producción y consumo masivo de los principales satisfactores
sociales. Tal fue el caso del crédito agrícola, disponible a partir del periodo
1934-1940. En materia de abasto alimentario, en 1962 se creó la Compañía
Nacional de Subsistencias Populares (conasupo) para operar directamente
la distribución comercial de los productos de la canasta básica (Sánchez,
2006: 60-63). Sobre el crédito para la vivienda, éste fue dispuesto a partir
de 1925 para diferentes grupos de trabajadores. En 1947 el Banco Nacio-
nal Hipotecario Urbano y de Obras Públicas S.A. (banobras) desarrolló
programas de construcción tendientes a especializar una oferta a través del
Fondo de Casas Baratas, que en 1949 pasó a llamarse Fondo de Habitaciones
Populares. Sin embargo, fue hasta 1981 que se creó el fideicomiso del Fon-
do Nacional de Habitaciones Populares (fonahpo), con objeto de atender
a la población no asalariada de bajos ingresos mediante la autogestión de
vivienda progresiva en lotes con servicios (Jiménez, 1998: 54). En 1961 fue
constituido un fideicomiso en el Banco Nacional de Fomento Cooperativo,
destinado al fortalecimiento de las artesanías (Castelazo, 2011a: 458).
179
 Durante la década de los setenta, el gobierno federal inició la operación
de programas con mayor contenido asistencial. El Programa de Inversio-
nes Públicas para el Desarrollo Rural (pider), a cargo de la Secretaría de
Programación y Presupuesto (spp), fomentó el arraigo de las personas a
sus orígenes rurales. El Programa de Atención a Zonas Deprimidas y Gru-
pos Marginados (coplamar), coordinado entre la sep y la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas (sahop), aplicó en aspectos de
nutrición, infraestructura rural y urbana, así como apoyos a la producción
campesina. El Sistema Alimentario Mexicano (sam) ofreció 20 proyectos
agropecuarios y sus propuestas de acción en el marco de la política de de-
sarrollo para la autosuficiencia alimentaria, para lo que debían coordinarse
varias dependencias federales: Secretaría de Agricultura y Recursos Hi-
dráulicos, conasupo, Banco Rural, Aseguradora Nacional Agropecuaria,
Promotora Nacional para la Producción de Granos Alimenticios, entre otras
(Sánchez, 2006: 65-69). Fue a partir de estos programas que dio inicio la
concurrencia intersectorial en materia de asistencia.
Durante el sexenio 1982-1988 la prioridad del gobierno federal se centró
en el ajuste estructural, aunque continuaron operándose programas simila-
res a los de la década anterior: 1) el Programa Nacional de Alimentación,
2) el Programa Nacional de Capacitación y Productividad, 3) el Programa
para la Protección del Salario y del Consumo Obrero, y 4) el Programa Na-
cional de Desarrollo Rural Integral (Sánchez, 2006: 74).
A partir de 1989, los programas del gobierno federal para el combate a la
pobreza han considerado un esquema emblemático central y varios progra-
mas estratégicamente subordinados. Tales han sido los casos del Programa
Nacional de Solidaridad (pronasol, 1989); del Programa de Educación,
Salud y Alimentación (progresa, 1997); del Programa Oportunidades
(2001), y del Programa de Inclusión Social prospera (2015). pronasol
se orientó a la planeación de los servicios públicos y a la calidad de la in-
fraestructura creada, por lo que sus problemas de implementación fueron
consecuencia de la gran demanda generada. progresa y Oportunidades
diseñaron una estrategia de combate a la pobreza sujeta a la idea de estanda-
rización, siendo su principal limitación la incapacidad de atender carencias
diversas ajustando el diseño preestablecido a las necesidades de familias
y regiones distintas. En progresa, Oportunidades y ahora prospera, la
relación entre economía y sociedad parecen limitarse a apoyos básicos al
interior de los círculos de pobreza. En las cuatro estrategias, la principal
carencia ha sido no trabajar en el ámbito productivo de los pobres. A partir
de 1996 algunos programas federales de asistencia se empezaron a operar
en la concurrencia intergubernamental.
Como parcial conclusión, la asistencia social coordinada tiene sus antece-
dentes, así como algunas prácticas actuales reminiscentes, en las iniciativas de
las fundaciones de la beneficencia pública del siglo xix, que a inicios del xx
combinaron sus acciones con las de los gobiernos nacionales y estatales, inician-
do así un proceso lento de nacionalización de los esquemas compensatorios.
180
Hasta la década de los sesenta, las acciones directas del gobierno nacional, más
allá del asistencialismo, estaban destinadas a la organización de la producción y
consumo masivo de los principales satisfactores sociales. En los setenta empe-
zó la aplicación de los primeros programas federales de corte netamente asis-
tencial, orientando en lo inmediato la coordinación intersectorial. A partir de
1996, los programas asistenciales se han multiplicado en torno a una estrategia
central, permitiendo la descentralización operativa de múltiples acciones a los
gobiernos estatales, con todas sus inercias acumuladas.

Los fondos de aportaciones fundados en la Ley de Coordinación Fiscal

Las transferencias de aportaciones presupuestales, en el caso del sistema
federal mexicano, iniciaron en los años setenta. Previamente, un ejercicio
creciente de planeación para el desarrollo, pactado desde 1961 a nivel con-
tinental mediante la Alianza para el Progreso, demandó una mayor coordi-
nación entre los órdenes federal y estatal de gobierno. Tales requerimientos
fueron cubiertos bajo el control universal que permitía la existencia de un
partido hegemónico en el sistema político mexicano, los equipos adminis-
trativos del Partido Revolucionario Institucional (pri) diseñaron esquemas
de coordinación intergubernamental que avanzaron gradualmente. Al ini-
cio de los setenta la transferencia de recursos a estados y municipios no
era una práctica sistematizada, estaba vinculada a la generación de planes
regionales y sus respectivos convenios de coordinación: zonas áridas, fron-
tera norte y perímetros libres, Istmo de Tehuantepec, Península de Yucatán,
núcleos ejidales, construcción de ciudades y creación de parques industria-
les (indetec, 2004: 100). Los avances subsecuentes del esquema de coordi-
nación intergubernamental, dispuestos desde el centro del sistema político,
fueron acatados en la disciplina priísta hasta 1997.
Para extender la acción federal coordinada, en la primera mitad de los
setenta fueron también creados en todos los gobiernos estatales Comités
Promotores de Desarrollo Económico (coprodes), organismos destina-
dos a fundar la planeación estatal. En 1977 los coprodes fueron dotados
de personalidad jurídica y patrimonio propio para que coadyuvaran en la
presupuestación y programación de acciones derivadas de los planes na-
cionales tanto sectoriales como regionales. En 1979 la Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto del gobierno nacional incentivó la elaboración
de la mayoría de planes estatales de desarrollo (Ramos y Cienfuegos, 1995:
100-101). Con esos avances de coordinación, en 1981 la firma del Convenio
Único de Coordinación (cuc) permitió la descentralización generalizada de
inversión federal aplicable en obras estatales de infraestructura económica y
social: agua potable y alcantarillado rurales, obras en cabeceras municipales,
mejoramiento de viviendas y espacios públicos, construcción y rehabilita-
ción de vivienda popular, casas de cultura, instalaciones deportivas, cárceles
y penitenciarías, caminos vecinales, carreteras estatales, carreteras urbanas,
aeropistas, construcción y reparación de planteles escolares, y construcción
y reparación de centros de salud y asistenciales (indetec, 2004: 101).
181
 En 1983 se sustituyó la denominación del cuc por la de Convenio Único
de Desarrollo (cud), haciendo afín este instrumento de transferencias finan-
cieras con la jerarquización de planes únicos por nivel de gobierno: nacio-
nal, estatal y municipal. Cada uno de ellos con estrategias congruentes y con
programas sectoriales y regionales derivados. A la par, los coprodes fueron
sustituidos por los Comités de Planeación para el Desarrollo de los Estados
(coplade), permitiéndoles relativa discrecionalidad en sus decisiones. No
obstante, el efecto real fue que, una vez armonizados los instrumentos recto-
res de planeación del desarrollo, se fortaleció la transferencia de recursos fe-
derales de gasto y se multiplicaron los usos previstos: Programas Estatales de
Inversión (pei), Programa Integral de Desarrollo Rural (pider), Programas
de Atención a Zonas Marginadas (pazm), Programas Sectoriales Con-
certados (procec), Programas de Desarrollo Estatal (prodes), Apoyos
Económicos a Estados y Municipios (apem), y Programa Emergente de
Empleo dirigido a las Zonas Rurales y a Zonas Urbanas Críticas (pezuc).
A finales de la década de los ochenta, en paralelo a un nuevo fortalecimiento
de los instrumentos descentralizadores de gasto, el cud se vio adicionado
con el Programa Nacional de Solidaridad, un esquema neoliberal destinado
al combate de la pobreza extrema mediante la participación directa de la so-
ciedad. En 1994 el Convenio de Desarrollo Social (cds) sustituyó al cud en
el marco de un nuevo proceso de descentralización administrativa: el Nuevo
Federalismo (indetec, 2004: 101).
En 1997 el pri perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión. En esa época el Ejecutivo federal, basado en los
avances acumulados de coordinación administrativa y financiera, había
propuesto a la Cámara de Diputados una adición a la Ley de Coordinación
Fiscal (lcf) para crear tres fondos de aportaciones: de educación básica, de
servicios de salud y de infraestructura social. La reacción fue que las fraccio-
nes opositoras pugnaron por la creación de un sistema de transferencia de
aportaciones de mayor amplitud sectorial, que constituyera una constante
financiera a manera de derecho de los gobiernos estatales y municipales, a
la vez que restara discrecionalidad al Ejecutivo federal en la asignación de
techos financieros. Los problemas de la amplitud sectorial y de la constan-
cia financiera se hicieron realidad con la adición del capítulo V de la lcf,
De los Fondos de Aportaciones Federales, integrado por cinco fondos, dos de
ellos fueron adicionados a la propuesta original del Ejecutivo federal: for-
talecimiento municipal y aportaciones múltiples (aulas escolares y apoyos
alimentarios). Un año más tarde fueron adicionados otros dos fondos de
aportaciones: de educación tecnológica y para adultos y de seguridad públi-
ca (indetec, 2004: 103). En 2006 fue adicionado un fondo más para llegar a
un total de ocho: fortalecimiento de entidades federativas. La discrecionali-
dad central ha sido resuelta mediante la definición de fórmulas de distribu-
ción de techos financieros para cada fondo, cuyas variables se relacionaron
con el objetivo correspondiente. Fuera de ello, la realidad es que los fon-
dos de aportaciones federales conservaron grandes inercias sectoriales de
182
los esquemas financieros previos, además de que sus aplicaciones políticas
múltiples, combinadas incluso con financiamiento operativo, no permiten
efectividades estratégicas concretas.
El Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Opera-
tivo (fanego), inicialmente denominado Fondo de Aportaciones para la
Educación Básica y Normal (faebn), tiene por objetivo cubrir el pago de
servicios personales correspondiente al personal que ocupa las plazas transfe-
ridas a los estados, en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización
de la Educación Básica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19
de mayo de 1992 (lcf, art. 26). Pese a que este fondo constituye la principal
fuente del gasto coordinado en educación básica, uno de los temas analiza-
dos en el presente texto, el efecto estratégico de este fondo de aportaciones
es mínimo por tratarse de gasto netamente operativo. Adicionalmente, pese
a que en el ejercicio del fondo se considera una reunión intergubernamental
anual para analizar alternativas y propuestas que apoyen una mayor equidad
e impulsen la mejor utilización de los recursos transferidos a las entidades
federativas (lcf, art. 28), los rezagos históricos registrados en la adminis-
tración de recursos humanos e infraestructura de educación básica reducen
considerablemente la posible discrecionalidad decisoria de los funcionarios
estatales. En la etapa reciente, la administración de las nóminas estatales de
maestros ha quedado intervenida por la sep del gobierno nacional (lcf, art.
26-A), acción que ha sido justificada en la evidente pérdida de control del
personal docente por parte de las autoridades educativas estatales, lo que
ha derivado en un grave conflicto social registrado principalmente en los
estados de Guerrero, Michoacán y Oaxaca.
El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (fassa) está con-
signado a atender las funciones coordinadas en la materia salubridad general
(lcf, Art. 29). De manera análoga al fondo referido en el párrafo anterior,
el fassa carece de efecto estratégico por tratarse de gasto corriente para
personal y servicios de salud transferidos a partir de 1985 a los gobiernos
estatales. La discrecionalidad resolutiva de los funcionarios estatales queda
sujeta a los acuerdos de coordinación que suscriba la Secretaría de Salud del
gobierno nacional con los gobiernos de las entidades federativas, en fun-
ción de programas predeterminados desde la misma Ley General de Salud
(art. 18). Las decisiones estatales se ven también afectadas por el rezago
histórico del sector salud coordinado.
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (fais) aplica en
obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a
población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de reza-
go social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en
las zonas de atención prioritaria (lcf, art. 33). El fais se subdivide en dos
fondos dispuestos para gobiernos municipales y estatales, respectivamente.
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se relaciona con los temas
de gasto analizados en el presente texto, pues dentro de ocho usos distintos
183
considera: urbanización, infraestructura básica del sector salud y educati-
vo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura.
Todo ello conforme a lo señalado en el catálogo de acciones establecido en
los Lineamientos del Fondo que emita la Secretaría de Desarrollo Social. El
Fondo de Infraestructura Social para las Entidades tiene aplicaciones aná-
logas desde la dimensión geográfica y competencias estatales (lcf, art. 33).
El fais ha sido en realidad la versión prorrogada del Programa Nacional de
Solidaridad (1989), permite la participación de las comunidades beneficia-
rias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, eje-
cución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan
a realizar (lcf, art. 33). En tal sentido, la catalogación de las aplicaciones
potenciales y las amplias funciones de la participación social constituyen
grandes limitantes a la discrecionalidad de los gobiernos municipales y es-
tatales, dejándolos en el papel de intermediarios de trámites.
El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y
de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (fortamundf), sin
antecedentes concretos durante su creación en 1997, está destinado a la sa-
tisfacción de los requerimientos de los gobiernos locales, con prioridades
como obligaciones financieras, mantenimiento de infraestructura y atención
de la seguridad pública (lcf, art. 37). Fuera de las preferencias señaladas,
sería factible ocuparlos en los conceptos que este texto analiza: carreteras,
educación, salud y asistencia social. Por la expresión inicial de su destino,
se considera que el fortamundf podría ofrecer la mayor discrecionalidad
decisoria para los gobiernos municipales. No obstante, las prioridades se-
ñaladas constituyen un incentivo perverso que mezcla la garantía de en-
deudamiento con otros aspectos que regularmente no están en la iniciativa
de los gobiernos locales. La mezcla permitida de aplicaciones estratégicas y
operativas puede proyectarse como limitante para las inversiones materia
de nuestro análisis, así como grave disyuntiva en la toma de decisiones de la
autoridad local. Un vicio detectado es que regularmente el fortamundf se
utiliza para cubrir las aportaciones del gobierno municipal en programas es-
tatales y federales, a manera de ajedrez financiero, lo cual termina afectando
el rendimiento estratégico de este fondo y el buen manejo de la discreciona-
lidad resolutiva municipal. En estos casos, el fortamundf se convierte en
una especie de catalizador de la ineficiencia municipal.
El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Fede-
rativas (fafef), creado como programa federal en 1999 a manera de repro-
ducción estatal del fortamundf, cuenta con ocho posibilidades distintas
de uso: construcción y mantenimiento de infraestructura física, saneamien-
to financiero, saneamiento de pensiones, modernización de los registros
públicos de la propiedad, modernización de los sistemas de recaudación,
proyectos de desarrollo tecnológico, sistemas de protección civil, apoyo a la
educación pública con recursos adicionales y proyectos de infraestructura
concesionada (lcf, art. 47). A excepción de la asistencia social, es factible
aplicar el fafef en el resto de materias de análisis consideradas en este
184
texto. Los efectos de la discrecionalidad que permite el fafef a los gobiernos
estatales resultan análogos a los que permite el fortamundf a los ayunta-
mientos. Más aún, los efectos negativos pueden maximizarse por el exceso
de usos enunciado para este fondo en relación con los rezagos a atender y los
altos costos de las acciones correspondientes.
El Fondo de Aportaciones Múltiples (fam) cuenta con dos propósitos
por demás heterogéneos, la asistencia social y la infraestructura escolar en
proporción 46-54 (lcf, art. 40). El fam constituye la versión prorrogada
de los programas descentralizados desde 1996 por dos sectores distintos:
el dif Nacional y el capfce. De hecho, la fracción asistencial del fondo se
sigue ejerciendo en observancia a los lineamientos de la Estrategia Integral
de Asistencia Social Alimentaria (eiasa) del dif Nacional. Por otra par-
te, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
(faeta) es un mecanismo complementario para prestar los servicios de
educación aludidos (lcf, art. 42). Tiene sus antecedentes e inercias en la
descentralización de recursos del Instituto Nacional de Educación para los
Adultos (inea) y del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica
(conalep), acontecida para ambos casos a partir de 1995. Los dos fondos
coinciden con las materias de análisis del presente texto, sin embargo, el fam
tiene sentido estratégico mientras que el faeta constituye gasto operativo.
Sobre la discrecionalidad permitida a las autoridades estatales nada hay que
destacar, ésta queda sujeta a la normalización federal o a los convenios que
con ese orden de gobierno se celebren sobre servicios muy específicos y
sus gastos operativos. Algo similar sucede con el Fondo de Aportaciones
para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (fasp), el cual
cuenta con seis destinos relacionados con la operación y mantenimiento de
los cuerpos de seguridad pública, procuración de justicia y servicios peni-
tenciarios estatales. No tiene aplicación para las materias de análisis de este
trabajo. La discrecionalidad en la programación del fondo queda sujeta a
la ley de la materia y a los acuerdos aprobados por el Consejo Nacional de
Seguridad Pública (lcf, art. 45).
Según datos estadísticos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
(cefp, 2012) de la Cámara de Diputados, el gasto total por concepto de las
aportaciones federales para entidades federativas y municipios durante el
periodo 2000-2011 se incrementó 2.58 veces, lo que representa un creci-
miento medio anual del 2.8 por ciento a precios constantes de 2012. Como
porcentaje del gasto federal neto pasó de 14.61 en 2000 a 17.12 por ciento
en 2004, y a 12.85 en 2011; el balance general del periodo 2000-2011 es
un decremento del –12.85 por ciento, con crecimiento inicial 2000-2004
del 17.18 por ciento. Como porcentaje del producto interno bruto pasó de
2.86 en 2000 a 3.28 por ciento en 2011, el mayor porcentaje se registró en
el año 2003 con 3.69 por ciento; el balance general del periodo 2000-2011
es un incremento del 14.68 por ciento. La variación anual real pasó de 9.4
en 2001 a 2.6 por ciento en 2011, la variación anual más alta se registró en
2003 con 12.7 por ciento. Según el Instituto para el Desarrollo Técnico de
185
las Haciendas Públicas (indetec, 2014: 24), las aportaciones federales han
crecido de 2009 a 2013 un 27.7 por ciento, lo que significa que en promedio
anualmente este rubro crece un 6.9% por ciento. En el año 2013, las aporta-
ciones federales representaron el 70.4 por ciento del total de transferencias
para entidades federativas y municipios.
En suma, los fondos de aportaciones fundados en la lcf tienen sus ante-
cedentes en el esquema de coordinación intergubernamental estandarizado
que, en observancia a la agenda interamericana de planeación para el desa-
rrollo, fue diseñado durante la etapa histórica del partido hegemónico na-
cionalista. Por la pluralización política de México, a partir de 1997 los fondos
de aportaciones fueron aparentemente constituidos como garantía de gasto
para entidades federativas y municipios, con más opciones de inversión, así
como discrecionalidad resolutiva a favor de los gobiernos estatales y locales.
No obstante, un análisis más detallado arroja que los logros coyuntu-
rales del bloque político opositor fueron relativos, únicamente lograron
incrementar los montos de aportaciones federales y restar discrecionali-
dad subjetiva al Ejecutivo federal. En la mayoría de los casos los fondos de
aportaciones heredaron las inercias sectoriales de la etapa precedente. Su
aplicación mayoritaria es el gasto operativo comprometido (fanego, fassa,
faeta y fasp), una minoría permite gasto estratégico con una multitud de
aplicaciones (fais y fam). La discrecionalidad de los gobiernos ejecutores
se ve afectada por la normalización sectorial y la celebración de convenios
de coordinación, ambas en relación con los rezagos sectoriales acumulados,
lo cual tiende a restar sentido estratégico y aprendizaje incremental en las
rig. En contraparte, los dos fondos que permiten una alta discrecionalidad
por parte de los gobiernos estatales y municipales (fortamundf y fafef)
prevén, entre prioridades y variedad de aplicaciones, el endeudamiento
como incentivo perverso. De ese modo, la gama de inversión que ofrecen
los fondos de aportaciones queda estratégicamente acotada y levemente
insinuada hacia el financiamiento extra-gubernamental. A lo anterior se
suman demostraciones de ineficiencia administrativa estatal, lo cual agre-
ga desconfianza en las relaciones intergubernamentales y augura cierta
recentralización financiera. Si bien los fondos de aportaciones muestran
un incremento constante durante el periodo 2000-2011, otros indicadores
acreditan un contraste entre mayores incrementos durante coyunturas po-
líticas e imperceptibles tendencias de decremento relativo o proporcional
cuando pasan las tensiones.
Al precisar las circunstancias expuestas en los temas de gasto que el pre-
sente trabajo analiza, se puede concretar que las estrategias de educación
básica y de asistencia social son financiables con dos fondos multiusos que
le dan cierto énfasis, fais y fam, ambos de baja discrecionalidad para los
gobiernos estatales y municipales debido a la normatividad federal. Las ac-
ciones de salud y carreteras encuentran factibilidad de financiamiento en el
fais, aunque las obras de caminos no tienen el mismo señalamiento estra-
tégico que la infraestructura de salud. En contraparte, el fortamundf y el
186
fafef son aplicables a los cuatro tipos de acciones señaladas, son éstos los
esquemas financieros que permiten alta discrecionalidad para los gobiernos
estatales y municipales, aunque en la práctica tienen prioridades distintas.

El gasto sectorial descentralizado

El gasto sectorial descentralizado tiene los mismos antecedentes que los fon-
dos de aportaciones. Con la creación del cds en 1994, así como el inicio de un
nuevo proceso de descentralización administrativa (1995-1999) en el marco
del Nuevo Federalismo, fueron diversificados los convenios de descentrali-
zación de gasto sectorial en función de la estrategia nacional de desarrollo.
Si bien con la adición del capítulo V a la lcf, De los Fondos de Aportaciones
Federales, varias transferencias federales se convirtieron en aportaciones, la
mayoría de los sectores administrativos federales conservaron sus programas
de implementación descentralizada y aseguraron con ello la discrecionali-
dad decisoria del poder Ejecutivo federal. Según las materias de estudio del
presente texto, se describen a continuación 37 programas vigentes de siete
dependencias del gobierno nacional mexicano.
La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos indígenas
(cdi), creada en 2003 en sustitución del Instituto Nacional Indigenis-
ta (1948), cuenta con tres programas de reciente creación y de ejecución
coordinada con gobiernos estatales y municipales. El Programa de Apoyo
a la Educación Indígena está destinado a fomentar la permanencia escolar,
mediante estímulos como casa y comedor del niño indígena, en versiones
simple y comunitario, reinscripción y becas (cdi, 2014a: 3-4). Únicamente
en el estímulo casa y comedor comunitario del niño indígena, los gobiernos
municipales se pueden desempeñar como instancia ejecutora por convenio
(cdi, 2014a: 12). El Programa de Infraestructura Indígena impulsa obras en
localidades elegibles. Las acciones a financiar son: caminos rurales, alimen-
tadores y puentes vehiculares; electrificación; agua potable; drenaje y sa-
neamiento; edificación de vivienda (cdi, 2014b: 7). Los gobiernos estatales,
mediante convenio, acuerdan obras y se constituyen como dependencias
ejecutoras (cdi, 2014b: 16). El Programa para Mejoramiento de la Produc-
ción y Productividad Indígena financia proyectos productivos de grupos
organizados en sociedades, asentados en localidades con 40 por ciento o
más de población indígena. Las variantes del programa son: mujer indí-
gena, proyectos productivos, turismo de naturaleza, formulación y diseño
de proyectos, infraestructura y equipamiento, empresas integradoras (cdi,
2014c: 3-4). Los gobiernos estatales se pueden desempeñar como instancia
ejecutora por convenio (cdi, 2014c:14).
La Secretaría de Desarrollo Social (sedesol), constituida en 1992 me-
diante la transformación de la dependencia antecedente, la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología (sedue, 1982), cuenta con nueve programas
de ejecución descentralizada. El Programa de Apoyo a las Instancias de las
Mujeres de las Entidades Federativas transfiere recursos para atención de la
violencia contra ese género, aplicables en acciones que operan directamente
187
las instancias de las mujeres de las entidades federativas: prevención de la
violencia y atención a mujeres víctimas (sedesol, 2014a: 4). El Programa de
Coinversión Social apoya financieramente los proyectos de organizaciones
de la sociedad civil que atienden grupos y regiones en situación de vulne-
rabilidad o exclusión (sedesol, 2014b: 2). Los gobiernos estatales, previa
justificación y convenio de aportaciones, pueden ser dependencias ejecu-
toras (sedesol, 2014b: 8). El Programa de Empleo Temporal otorga apoyos
económicos a personas con problemas de ingresos, como contraprestación
por su participación en proyectos de beneficio social, familiar o comunitario
(sedesol, 2014c: 4). Los gobiernos estatales regularmente convienen su par-
ticipación en el programa.
El Programa del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (fonart)
está destinado a mejorar las capacidades productivas y comerciales de las y
los artesanos (sedesol, 2014d: 2). Los apoyos derivados del programa son
diversos: capacitación integral, asistencia técnica, apoyos individuales a la
producción, apoyos grupales a la producción, adquisición de artesanías,
apoyos individuales a la comercialización, apoyos grupales a la comerciali-
zación, concursos de arte popular y salud ocupacional (sedesol, 2014d: 6-9).
Las instancias públicas estatales y municipales pueden establecerse como
dependencias ejecutoras por acuerdo (sedesol, 2014d: 10). El Programa de
Atención a Jornaleros Agrícolas está destinado a reducir las condiciones de
precariedad de la población jornalera agrícola, un fenómeno de migración
interna importante (sedesol, 2014e: 3). La gama de apoyos son: estímulo
para la asistencia y permanencia escolar, apoyo económico al arribo, accio-
nes para potenciar el desarrollo, apoyos especiales para contingencias, apo-
yos alimenticios infantiles y apoyo para servicios básicos (sedesol, 2014e:
5-8). Para este programa, un Grupo de Coordinación Estatal determina y
ejecuta las acciones (sedesol, 2014e: 9). El Programa Opciones Productivas
promueve la generación de proyectos productivos sustentables de grupos
sociales u organizaciones de productores cuyos ingresos se encuentran por
debajo de la línea de bienestar (sedesol, 2014f: 2). Los gobiernos estatales
participan en la selección de proyectos a través del Comité de Validación
Estatal, así como en la estructura financiera (sedesol, 2014f: 6, 10-11).
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias aplica en localida-
des de alta marginación mediante la dotación de servicios básicos, acciones
de vivienda e infraestructura social comunitaria (sedesol, 2014g: 3). Pre-
vio convenio, los gobiernos estatales pueden ejecutar acciones y participar
en la estructura financiera de las mismas (sedesol, 2014g: 9). El Programa
Pensión para Adultos Mayores asegura un ingreso mínimo y apoyos de pro-
tección social a personas de más de 65 años de edad sin pensión ni jubila-
ción (sedesol, 2014h: 3). En este caso, los gobiernos estatales y municipales
pueden participar en la rehabilitación, acondicionamiento y equipamiento
de casas de día para la atención de adultos mayores (sedesol, 2014h: 15).
El Programa 3 x 1 para Migrantes impulsa, a través de la participación de
organizaciones de mexicanos en el extranjero, acciones de infraestructura
188
social, servicios comunitarios, instalaciones educativas y proyectos produc-
tivos (sedesol, 2014i: 2). A excepción de la última aplicación señalada, los
gobiernos estatales y municipales participan en la ejecución y en la estruc-
tura financiera de las acciones (sedesol, 2014i: 8).
La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (sedatu), fun-
dada en 2013 debido a la extinción de la Secretaría de la Reforma Agraria
(1970), cuenta con cinco programas de implementación coordinada con los
gobiernos estatales. Estos programas pasaron a ser implementados por la se-
datu en el momento de su creación, originalmente los ejercía el Fondo Na-
cional de Habitaciones Populares (fonahpo, 1981) y la sedesol (1992). El
Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda
Esta es Tu Casa amplía el acceso crediticio de la población de bajos ingresos
en función de las siguientes soluciones habitacionales: adquisición de vivien-
da nueva o usada, ampliación o mejoramiento de vivienda, adquisición de
lote con servicios y autoproducción de vivienda (sedatu, 2013a: 10). Las en-
tidades interesadas en la ejecución del programa, ya sean públicas o privadas,
pueden suscribir un convenio de adhesión que especifique las acciones de
coparticipación (sedatu, 2013a: 14). El Programa de Apoyo a los Avecinda-
dos en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos
Humanos Irregulares subsidia acciones de acreditación de la propiedad (se-
datu, 2014b: 8). Los gobiernos estatales pueden ejecutar el programa y parti-
cipar financieramente en la distribución de los subsidios (sedatu, 2014b: 8).
El Programa de Vivienda Digna subsidia acciones de ampliación, mejo-
ramiento y construcción de unidades básicas de vivienda en contextos ur-
banos (sedatu, 2014c: 9-10). Los gobiernos estatales, por convenio, pueden
participar en la estructura financiera de los subsidios en proporciones que
van del 15 al 50 por ciento del valor total de la acción de vivienda, según el
grado de rezago de la población (sedatu, 2014c: 9-11). El Programa de Vi-
vienda Rural es análogo al anterior en contextos rurales. La participación
financiera estatal varía entre el 15 y 30 por ciento del valor total de la acción
de vivienda, según el grado de vulnerabilidad de la población (sedatu,
2014d: 7-8). El Programa Habitat apoya a hogares asentados en polígonos
preseleccionados de pobreza urbana, con obras de infraestructura básica
y Centros de Desarrollo Comunitario (sedatu, 2014e: 8). Los gobiernos
estatales, además de ejecutar directamente las obras, deben aportar del 30
al 40 por ciento del valor total de cada acción (sedatu, 2014e: 14-15).
La sep cuenta con dos programas de ejercicio coordinado con los go-
biernos estatales. Las Becas de Manutención son subsidios para estudian-
tes de educación superior y aquellos beneficiarios del Consejo Nacional de
Fomento Educativo (conafe). Este último es un órgano desconcentrado,
fundado en 1971, que combate el rezago educativo en educación inicial y
primaria, cuando tal rezago es atribuido a la vulnerabilidad contextual de
los alumnos. Los gobiernos estatales tienen una participación regular en el
programa (sep, 2014a: 1). El Programa Escuelas de Calidad, que opera desde
2001 se basa en la distribución de recursos técnicos y financieros destinados
189
al fortalecimiento de la autonomía y gestión escolar de escuelas públicas de
educación básica participantes del esquema (sep, 2014b: 7). Los gobiernos
estatales fungen como intermediarios de los trámites y participan con el 25
por ciento del financiamiento del programa (sep, 2014b: 14-15).
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) ha desarrollado des-
de el sexenio 2006-2012 cuatro esquemas que implementan los gobiernos
estatales y municipales. El Fondo de Accesibilidad para las Personas con
Discapacidad promueve obras y acciones para la integración de los indivi-
duos con capacidades diferentes al entorno físico (shcp, 2015a: 1). El Fondo
de Pavimentación y Desarrollo Municipal financia múltiples obras de in-
fraestructura que refieren detalladamente los anexos de las reglas de opera-
ción respectivas (shcp, 2015b: 1). El Fondo Regional apoya a los 10 estados
con menor índice de desarrollo humano mediante programas y proyectos
carreteros, de salud y educación (shcp, 2015c: 1). En estos tres primeros fon-
dos, los gobiernos estatales convienen y ejecutan las obras o acciones. El
Fondo Metropolitano promueve, en zonas metropolitanas decretadas, obras
de infraestructura del transporte público, vialidad urbana, agua potable y
drenaje, seguridad pública y otras acciones de desarrollo y medio ambiente
(shcp, 2015d: 4). Para el ejercicio del Fondo Metropolitano se constituye un
Consejo para el Desarrollo Metropolitano y un fideicomiso de administra-
ción e inversión, ambos de carácter estatal. El consejo referido determina la
participación de los municipios (shcp, 2015d: 7).
La Secretaría de Salud (ssa), a partir de 1996, se ha valido de convenios
de coordinación para transferir a los gobiernos estatales insumos y recursos
financieros a aplicarse en los programas señalados en la Ley General de Sa-
lud (art. 18). Los programas motivo de los referidos convenios regularmen-
te son diez: género y salud reproductiva, cáncer cérvico uterino y mama-
rio, programa arranque parejo en la vida, diabetes mellitus y enfermedades
crónico-degenerativas, planificación familiar, prevención y control del vih/
sida, promoción de la salud, vacunación, nuevo seguro popular y control
de adicciones. Los gobiernos estatales deben complementar los insumos y
recursos financieros mediante el ejercicio del fassa o de recursos propios.
El dif Nacional opera actualmente cuatro programas interguberna-
mentales, como continuidad de la descentralización de sus esquemas ini-
ciada en 1996. El Programa de Fortalecimiento a las Procuradurías de la
Defensa del Menor y la Familia busca beneficiar a los menores de edad al-
bergados con situación jurídico-familiar no regularizada, a través de la dis-
tribución de recursos que ejerzan los sistemas dif estatales y municipales
para favorecer a tales menores (ssa, 2014a: 42). El Programa de Desarrollo
Comunitario “Comunidad diferente” se refiere al financiamiento de solu-
ciones asistenciales implementadas mediante la organización comunitaria
(ssa, 2014b: 64). El Programa de Atención a Personas con Discapacidad
favorece el desarrollo integral de los discapacitados a través de la instru-
mentación de proyectos (ssa, 2014c: 73). El Programa para la Protección y
el Desarrollo Integral de la Infancia apoya a los sistemas dif estatales para
190
que realicen acciones de prevención y atención de factores de riesgo indi-
viduales, familiares y sociales que puedan afectar a los menores. Estos pro-
gramas operan mediante la radicación de recursos federales a los sistemas
dif de las entidades federativas, los cuales deben aplicarse en observancia
de la normatividad central (ssa, 2014d: 5).
Según datos del Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Ha-
ciendas Públicas Estatales y Municipales 2007 (shcp, 2007: 3), el gasto total
por concepto de convenios de descentralización a entidades federativas y
municipios durante el periodo 1998-2006 se contrajo 0.95 veces, lo que re-
presenta un decremento medio anual del 0.54 por ciento a precios corrien-
tes. La proporción con respecto a la recaudación federal participable pasó
de 5 por ciento en 1998 a 3.2 por ciento en 2006. Hacia la etapa reciente la
tendencia anterior parece revertirse. Según el Instituto para el Desarrollo
Técnico de las Haciendas Públicas (indetec, 2014: 28), los convenios de des-
centralización han crecido de 2009 a 2013 un 66.4 por ciento, lo que significa
que en promedio, anualmente este rubro crece un 16.6 por ciento. En el año
2013, los convenios de descentralización representaron 16 por ciento del
total de transferencias para entidades federativas y municipios.
En lo general, con los antecedentes de federalización del gasto a par-
tir de los años setenta, así como una planeación del desarrollo unificada a
partir de los ochenta, los convenios de descentralización de gasto sectorial
se diversificaron a partir de la segunda mitad de los noventa. En la etapa
reciente, la ssa cuenta con 10 esquemas de gasto coordinado que a partir de
1996 ejecuta por convenio en función de especialidades de la salud pública.
Le sigue en orden de importancia la sedesol, con nueve programas para la
asistencia a grupos vulnerables y excluidos, de acuerdo con los propósitos
que persigue desde su fundación en 1992. La sedatu aplica cinco tipos de
convenios de coordinación, tres de vivienda los recibió de su implementa-
dor original, el fonhapo, fundado en 1981, mientras que los de seguridad
jurídica de la propiedad y atención de la marginación urbana le fueron tras-
pasados desde la sedesol.
La shcp hace lo propio a partir del sexenio 2006-2012 en cuatro áreas
estratégicas: zonas metropolitanas, regiones rezagadas, servicios munici-
pales y accesibilidad para los discapacitados. La misma cantidad de es-
quemas opera el dif Nacional a raíz de la descentralización de su gasto
en 1996, las áreas de atención son: protección a los menores, desarrollo
comunitario e integración de discapacitados. La cdi ha extendido a tres
su programa original de 2003 para tratar la educación, la infraestructura
y la productividad indígena. La sep descentraliza el gasto para subsidios
individuales a estudiantes y para la autogestión escolar, con antecedentes
en 1971 y 2001 respectivamente. Según cifras oficiales, el monto global
destinado al gasto sectorial descentralizado decreció durante el periodo
1998-2006 a razón del -0.54 por ciento promedio anual a precios corrien-
tes, repuntando para el periodo 2009-2013 con un crecimiento del 16.6 por
ciento promedio anual.
191
 Como es lógico, los esquemas del gasto sectorial descentralizado ofrecen
poca discrecionalidad resolutiva para los gobiernos estatales y municipales,
en 25 programas sólo les corresponde a ellos implementar las acciones con
base en decisiones acotadas por criterios centrales. Sin embargo, la realidad
es que algunos programas ofrecen ciertos márgenes de discrecionalidad.
Además de la ejecución directa de las acciones, nueve esquemas permiten
decisiones asociadas al cofinanciamiento estatal o municipal, dos progra-
mas prescriben una toma de decisiones en órganos intergubernamentales,
y en un caso se concede la elaboración de una propuesta estatal preliminar
de acciones que debe ser validada por la dependencia normativa. Para los
temas motivo de análisis del presente texto, 24 programas son aplicables a
asistencia social, 13 a salud, cinco a carreteras y cuatro a educación. Esta
última secuencia constituye una jerarquización representativa del gasto en
la estrategia nacional de desarrollo.

El gasto federal reasignado

La vertiente más reciente de inversión coordinada es el gasto federal rea-
signado, cuyo surgimiento está ligado a la evolución política nacional. En
el año 2000 se dio la primera alternancia contemporánea en la extracción
política del presidente de México, lo cual puso fin a la disciplina priísta
como principal elemento en el manejo del sistema federal mexicano. Al año
siguiente, debido a recortes presupuestales, la suspicacia en torno al cálculo
de las transferencias para estados y municipios lograron integrar acciones
de resistencia por parte de los gobernadores, reconociéndose la interlocu-
ción estatal para encontrar soluciones a los temas de egresos. De este modo,
bajo la denominación Conferencia Nacional de Gobernadores (conago),
los ejecutivos estatales integraron un foro permanente de propuestas, de in-
terlocución política y de negociación intergubernamental entre el régimen
nacional y los gobiernos estatales.
A partir del año 2003, por la gestión directa de la conago en la Cá-
mara de Diputados durante la aprobación del presupuesto de egresos de la
federación (pef), la discrecionalidad decisoria estatal accedió a su nueva di-
mensión. El Programa para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas
(pafef), opcional desde el año 2000, se hizo permanente desde 2003 y pasó
a formar parte de los fondos de aportaciones federales en 2006, por lo que
cambió su denominación a fafef. En el año 2004 los gobernadores estable-
cieron una dinámica de mayor apertura con diputados miembros de la co-
misión de hacienda, y desde entonces la aprobación del pef ha evolucionado
hacia mayores grados de inclusión estatal. Ese año la conago solicitó que
los incrementos en seguridad pública fueran graduales y que pasaran del 20
al 24 por ciento de la recaudación federal participable, para 2005 se inició
con el trámite de proyectos estatales de obra pública, y para 2006 la solicitud
de transferencias se diversificó sectorialmente. A la sistematización de estas
transferencias gestionadas por los gobernadores durante el proceso de apro-
bación del pef se le conoce genéricamente como gasto federal reasignado.
192
 Para los gobiernos estatales, las dificultades técnicas en la aprobación de
dichas transferencias se deben al requerimiento de cumplir el proceso de
registro de programas y proyectos de inversión en la cartera de la shcp, en
términos de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, además
de que los recursos aprobados deben ejercerse bajo el imperio de las leyes
federales, un marco jurídico más complejo que el estatal. Otra dificultad
técnica es endógena, se debe a que la fragmentación de las administraciones
públicas estatales regularmente ocasiona problemas para vincular la pla-
neación, la elaboración de proyectos y la programación anual del gasto; lo
cual se agrava cuando la gestión del financiamiento es externa y de mayor
precisión. Ante este problema, algunos gobiernos estatales han creado de-
pendencias para corregir esas fallas operativas, en el año 2008 los gobiernos
de Aguascalientes y de Baja California habían confiado en sus respectivas
Secretarías de Planeación la labor de vincular la elaboración interna de pro-
yectos con la gestión anual externa, el Gobierno del Estado de Guanajuato
hacía lo propio con la Coordinación General de Programación y Gestión de
la Inversión Pública, dependencia adscrita directamente a la gubernatura.
Los conceptos sobre los que regularmente se transfieren recursos del
gasto federal reasignado son: construcción y modernización de carreteras,
caminos rurales y carreteras alimentadoras, cultura, infraestructura de sa-
lud, juventud y deporte, programa hidráulico, turismo y consolidación de
universidades públicas. De acuerdo con el Diagnóstico Integral de la Situa-
ción Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales 2007 (shcp,
2007: 67), durante el sexenio 2000-2006 la distribución del gasto federal
reasignado fue del siguiente orden: 78 por ciento con cargo a la ssa, 17.2
por ciento de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct), 2.7 por
ciento de la Secretaría de Turismo (sectur), 1.4 por ciento de la Secreta-
ría de Gobernación (segob) y 0.8 por ciento de otras secretarías. Según el
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (indetec,
2014: 30), los convenios de reasignación han crecido de 2009 a 2013 un 68 por
ciento, lo que significa que en promedio, anualmente este rubro crece un 17
por ciento. Sin embargo, en el detalle de la gráfica correspondiente se aprecia
un decremento inicial de 2009 a 2012 a razón del 10.07 por ciento promedio
anual, seguido de un incremento brusco de 2012 a 2013. En el año 2013, el
gasto federal reasignado representó el 0.6 por ciento del total de transferen-
cias para entidades federativas y municipios.
En concreto, a partir de 2004, el gasto federal reasignado obedece a la
posibilidad de que los ejecutivos estatales gestionen financiamiento para sus
decisiones estratégicas durante el proceso de aprobación del pef en la Cá-
mara de Diputados, lo cual derivó de la evolución política nacional. Se han
detectado ocho conceptos principales de gestión de tal gasto, aunque los
principales son salud, carreteras y turismo. Los dos primeros coincidentes
con los temas que este texto analiza. La escasa vida del gasto federal reasig-
nado incluye su origen en el sexenio 2000-2006, una leve caída de montos
asignados durante el sexenio 2006-2012, así como un repunte importante al
193
inicio del sexenio 2012-2018. La amplia discrecionalidad de los ejecutivos
estatales regularmente se afecta por la normatividad federal, al ser ésta más
compleja que la estatal, aunque también existen factores endógenos como
la dificultad técnica de integrar una propuesta general de acciones cada año
por la fragmentación de la administración pública estatal.

Conclusiones
Los orígenes de los programas mexicanos de financiamiento federal coordi-
nado estuvieron íntimamente ligados a la evolución política nacional. Al ini-
cio de los años setenta, aún durante la etapa histórica del partido hegemóni-
co nacionalista, el gasto sectorial descentralizado por convenio surgió como
esquema de coordinación intergubernamental estandarizada motivado por
acuerdos internacionales. Su permanencia hasta la actualidad obedece a que
los convenios aseguran la discrecionalidad decisoria del Poder Ejecutivo
federal. Los fondos de aportaciones federales fueron la primera evolución
política del esquema anterior. En 1997 representaron el avance de la primera
legislatura pluripartidista en el sentido de otorgar garantía financiera a los
gobiernos estatales y municipales, moderando a la vez la discrecionalidad
del Ejecutivo federal en la asignación de techos financieros. El gasto federal
reasignado fue la segunda evolución política. En 2004, la Cámara de Diputa-
dos dio apertura para que los gobernadores gestionaran el financiamiento de
sus decisiones estratégicas durante el proceso de aprobación presupuestal.
Según cifras oficiales, los fondos de aportaciones muestran un incre-
mento constante durante el periodo 2000-2011, con mayores incrementos
registrados en coyunturas políticas seguidos de imperceptibles tendencias
de decremento proporcional. Los demás esquemas registraron un repun-
te importante al inicio de la administración federal 2012-2018, antecedi-
do de periodos de decremento. El gasto sectorial descentralizado decreció
durante el periodo 1998-2006 a razón del - 0.54 por ciento, para el gasto
federal reasignado la tendencia fue de - 10.07 por ciento durante el sexenio
2006-2012. Las propensiones expuestas reiteran la vinculación política de
los esquemas de financiamiento, cuya ponderación se da en función de la
discrecionalidad permitida al Ejecutivo federal.
Las restricciones para la discrecionalidad de los órdenes de gobierno be-
neficiarios de las transferencias federales son dos: 1) la normatividad federal
asociada a la estandarización de los grandes rezagos que pretenden atender
las partidas presupuestales, y 2) las limitaciones político-administrativas de
estados y municipios. A partir de éstas se estructuran grandes paradojas para
gobernadores y ayuntamientos. Los fondos de aportaciones federales, que en
teoría son gasto descentralizado para decisiones estatales y municipales en el
marco del federalismo, en realidad sólo incluyen dos esquemas completamente
discrecionales de un total de ocho, el fortamundf y el fafef, con ciertas prio-
ridades perversas como un endeudamiento insinuado. El resto de los fondos
están destinados al gasto operativo comprometido (fanego, fassa, faeta y
fasp), o bien, al gasto estratégico con una multitud de aplicaciones (fais y fam).
194
 El gasto sectorial descentralizado, que se presenta como estrategias y
decisiones del gobierno nacional para su implementación descentraliza-
da, cumple con ello en 25 programas de una muestra de 37. No obstante,
coexiste con otros programas que permiten cierta discrecionalidad: nueve
permiten decisiones asociadas al cofinanciamiento estatal o municipal, dos
remiten la toma de decisiones a órganos intergubernamentales, y uno más
concede la elaboración de una propuesta estatal a validar por la contraparte
normativa. El gasto federal reasignado, que surgió como decisiones esta-
tales para gestión de financiamiento federal, en realidad tales resoluciones
también quedan afectadas por la normatividad federal, de mayor comple-
jidad en comparativa con la estatal, así como por el factor endógeno que
constituye las deficiencias técnico-administrativas propias.
La discrecionalidad queda también sujeta a la orientación y proporción
comparativa de los tres esquemas de transferencias de gasto. Los fondos
de aportaciones están mayoritariamente orientados a la educación y a la
asistencia social, el gasto sectorial descentralizado a la asistencia social y
el gasto federal reasignado a la salud y a carreteras. En 2013 los fondos de
aportaciones constituyeron 70.4 por ciento del total de transferencias fe-
derales, el gasto sectorial descentralizado el 16 por ciento y gasto federal
reasignado el 0.6 por ciento. De ese modo, la asistencia social representa
la mayor prioridad al repetirse como preferencia de los dos principales sis-
temas de transferencias federales, seguida en orden de importancia por la
educación, la salud y las carreteras.
En la particularidad de los temas de análisis del presente texto, la cons-
trucción de carreteras presentó las mayores aportaciones en materia de re-
laciones intergubernamentales. En paralelo a un ajuste mutuo o juego no
cooperativo han existido dos etapas de cooperación nacional-estatal. Entre
los años treinta y ochenta, la creación y desempeño de Juntas Locales de Ca-
minos para cada entidad federativa permitió construir el sistema carretero
primitivo de México, mediante una cooperación nacional-estatal diferida.
A partir de 2004, los gobiernos estatales han ejecutado obras aprovechando
los recursos del gasto federal reasignado en proyectos específicos, como la
modernización de autopistas, la construcción de carreteras alimentadoras
y la conformación de caminos rurales. Las obras carreteras son el segundo
rubro en importancia del gasto federal reasignado. Una variante, de mayor
aplicación puntual y menor frecuencia, es la implementación de obras a
cargo del gobierno federal a través de la aplicación de recursos de fideico-
misos determinados, las obras están estrechamente relacionadas con planes
maestros y requerimientos técnicos extraordinarios. Un tercer esquema vi-
gente se refiere al ejercicio rutinario de tres fondos de aportaciones federa-
les y cinco del gasto sectorial descentralizado.
Los demás temas analizados en el presente texto presentan menores
aportaciones en materia de rig, lo cual se atribuye a que la educación básica,
la salud y la asistencia social fueron objeto de la rigidez política que carac-
terizó el proceso de nacionalización estratégica posrevolucionaria, seguido
195
de la descentralización administrativa estandarizada. En el caso de la educa-
ción básica, los instrumentos de nacionalización fueron: a) la política federal
de generación de escuelas primarias y maestros rurales, b) la celebración de
convenios mediante los cuales algunos gobiernos estatales cedieron sus fun-
ciones de construir y administrar escuelas, c) la especialización financiera y
técnica del gobierno federal en la construcción de escuelas a partir de 1944,
d) el estímulo de la participación ciudadana en la construcción de escuelas
federales desde 1953, y e) la distribución masiva de libros de texto gratuitos
que comenzó en 1959. En la etapa reciente, la descentralización educativa
todavía no ha sido asimilada plenamente por los gobiernos estatales. En la
educación básica aplican ocho esquemas de gasto federalizado: cuatro de
aportaciones federales, cuatro de gasto sectorial descentralizado y ninguno
en concreto del gasto federal reasignado.
En materia de salud, la conformación de una política nacional perma-
nentemente coordinada se ha valido de la integración de los funcionarios
estatales de salubridad a las delegaciones sanitarias federales en los treinta,
así como de la creación subsecuente de infraestructuras y programas fe-
derales de salud sin reproducciones estatales importantes. La descentrali-
zación financiera permite en la actualidad la operación de un total de 17
esquemas de gasto coordinado en salud, de los cuales tres son de aportacio-
nes federales, 13 pertenecen al gasto sectorial descentralizado, y en el gasto
federal reasignado se cuenta con el esquema de mayor importancia.
Sobre el tema de asistencia social, el proceso de nacionalización con-
sistió en la apropiación gradual de las iniciativas que originalmente perte-
necían a las fundaciones de la beneficencia pública del siglo xix. En para-
lelo, la evolución estratégica partió desde la organización de la producción
y consumo masivo de los principales satisfactores sociales, realizada hasta
los sesenta, y concluyó en los primeros programas federales de corte ne-
tamente asistencial. La secuela de lo anterior fue, en un primer momento,
la coordinación intersectorial, seguida de la descentralización operativa de
programas y sus inercias a los gobiernos estatales, como segunda fase y esta-
tus actual. La asistencia social coordinada cuenta con la mayor cantidad de
esquemas de transferencias federales con un total de 28, de los cuales cuatro
pertenecen a las aportaciones federales, 24 al gasto sectorial descentraliza-
do y ninguna al gasto federal reasignado.
Con respecto a la reorganización de las rig, éstas han permanecido
contextualmente afectadas por la normalización financiera y administra-
tiva federal que, en función de los rezagos históricos, prescribe programar
soluciones tipificadas desde el centro valiéndose del instrumento jurídico
enemigo: el convenio de coordinación. Los gobiernos estatales y munici-
pales han contribuido también con tendencias nocivas, el cuestionamiento
de su eficiencia administrativa adiciona desconfianza a las interacciones y
limita gravemente el aprendizaje incremental.
Sin embargo, la modelación de las escasas potencialidades virtuosas
de un sistema federal ampliamente coordinado como el mexicano motiva
196
a proyectar, ya como compromiso académico del autor, un diccionario de
órganos intergubernamentales de los Estados Unidos Mexicanos. En éste de-
ben figurar en primer término los esquemas históricos: las Juntas Locales
de Caminos, los Fideicomisos Sectoriales o de Obra Determinada, el Primer
Congreso Nacional de Instrucción Pública 1889-1890, el Segundo Congreso
Nacional de Instrucción Pública 1890-1891, así como las Unidades Sanitarias
Municipales Atendidas por Visitadores. Hacia la etapa contemporánea, el fa-
nego cuenta con la reunión anual para analizar alternativas y propuestas que
apoyen una mayor equidad e impulsen la mejor utilización de los recursos
transferidos a las entidades federativas (lcf, art. 28). El fasp se apoya en el
Consejo Nacional de Seguridad Pública (lcf, art. 45). Dentro del gasto sec-
torial descentralizado están: el Grupo de Coordinación Estatal del Programa
Jornaleros Agrícolas, así como el Comité de Validación Estatal del Programa
Opciones Productivas. A su vez, el gasto federal reasignado aporta el trabajo
que año con año se desarrolla en las Comisiones de Gasto de la Cámara de
Diputados. El estudio a detalle de los órganos anteriores es el que verdadera-
mente caracterizará las rig mexicanas.
Por el momento, sobre estas últimas sólo queda destacar dos grandes vir-
tudes encontradas. La primera es que, con defectos y virtudes, el sistema de
transferencias federales ha sido el aula básica de profesionalización de fun-
cionarios estatales y municipales, quienes por esa vía han aprendido a justifi-
car las decisiones intergubernamentales y soportarlas con evidencia empírica
en beneficio de las clientelas locales, haciendo de lado los vicios e inercias de
las rutinas administrativas. Tal fue la experiencia del autor como funcionario
público municipal en la etapa de reciente egreso de los estudios profesionales.
La segunda es que el gasto sectorial descentralizado, las aportaciones federa-
les y el gasto federal reasignado constituyen una escala subsidiaria que, con
sentido formativo colectivo, puede orientarse al desarrollo secuencial de dis-
tintos grados de eficiencia administrativa estatal y municipal. Son tres niveles
de decisiones para que, paso a paso, los componentes federales evolucionen
ante el reto de formar un sistema mexicano más equilibrado.

197
 Fuentes consultadas

Aguilar, Luis F. (1996), “El federalismo mexicano: funcionamiento y ta-

reas pendientes”, en Alicia Hernández (coord.), ¿Hacia un nuevo federalis-
mo?, México, Fondo de Cultura Económica, El Colegio de México.
Atlantic International University (aiu, 2015), Sistema Nacional para el Desa-
rrollo Integral de la Familia (dif) y Seguro Popular, <http://cursos.aiu.edu/De-
recho%20de%20la%20Seguridad%20Social/PDF/Tema%206.pdf, 19-05-2015.>
Baranda, Marta y Lía García (1987), Estado de México, una historia com-
partida, México, Gobierno del Estado de México, Instituto de Investigacio-
nes “Dr. José María Luis Mora”.
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2014), Ley de Coordina-
ción Fiscal, México, Secretaría General, Secretaría de Servicios Parlamentarios.
___. (2014), Ley General de Educación, México, Secretaría General, Se-
cretaría de Servicios Parlamentarios.
___. (2014), Ley General de Salud, México, Secretaría General, Secreta-
ría de Servicios Parlamentarios.
Castelazo, José R. (2011a), La administración pública en los informes pre-
sidenciales (volumen 2), Serie 200 años de administración pública en Méxi-
co (tomo V), México, Instituto Nacional de Administración Pública (inap).
___. (2011b), La administración pública en los informes presidenciales
(volumen 3), Serie 200 años de administración pública en México (tomo
VI), México, Instituto Nacional de Administración Pública (inap).
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (cefp, 2012), Evolución del gasto
público por ramos 2000-2012 (actualizado con cuenta pública 2011), México, cefp.
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos indígenas (cdi,
2014a), “Acuerdo por el que se modifican las reglas de operación del Progra-
ma de Apoyo a la Educación Indígena a cargo de la Coordinación General
de Fomento al Desarrollo Indígena de la Comisión Nacional para el Desa-
rrollo de los Pueblos Indígenas para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial
de la Federación, 24-12-2014, octava sección.
___. (cdi, 2014b), “Acuerdo por el que se modifican las reglas de ope-
ración del Programa de Infraestructura Indígena a cargo de la Dirección
General de Infraestructura de la Comisión Nacional para el Desarrollo de
los Pueblos Indígenas para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial de la Fede-
ración, 24-12-2014, séptima sección.
___. (cdi, 2014c), “Acuerdo por el que se modifican las reglas de ope-
ración del Programa para Mejoramiento de la Producción y Productividad
Indígena a cargo de la Coordinación General de Fomento al Desarrollo
Indígena de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indí-
genas para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación, 27-12-
2014, décimo primera sección.
Congreso Mundial de Carreteras (1964), La política seguida en México
en materia de carreteras de cuota, México, Secretaría de Obras Públicas, Ca-
minos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos.
198
 Congreso Nacional de Instrucción Pública (1º cnip, 1890), Debates, Mé-
xico, El Partido Liberal,.
Córdova, Arnaldo (1974), “Los maestros rurales en el cardenismo”,
Cuadernos políticos, número 2.
Datos Abiertos (2013), Red Nacional de Carreteras, http://catalogo.
datos.gob.mx/dataset/mexico-prospero-estadisticas-nacionales/resource/
de76dcc1-c620-4e28-bdba-1f46bf210755, 9-07-2015.
Fondo Editorial Nuevo León (fenl, 2005), Génesis y evolución de la admi-
nistración pública de Nuevo León, México, Fondo Editorial Nuevo León, Uni-
versidad Autónoma de Nuevo León, Instituto Nacional de Administración
Pública, Coordinación de Innovación y Competitividad Gubernamental.
Fundación Centro de Investigación y Documentación de la Casa (ci-
doc), Sociedad Hipotecaria Federal, Comisión Nacional de la Vivienda,
Joint Center for Housing Studies de la Universidad de Harvard (2007), Es-
tado Actual de la Vivienda en México 2007, México, cidoc-shf.
Fundación Colosio (1998a), 1. Isidro Fabela Alfaro, Serie gobernadores
priístas mexiquenses, México, Fundación Colosio Estado de México.
___. (1998b), 2. Alfredo del Mazo Vélez, Serie gobernadores priístas
mexiquenses, México, Fundación Colosio Estado de México.
___. (1998c), 3. Salvador Sánchez Colín, Serie gobernadores priístas
mexiquenses, México, Fundación Colosio Estado de México.
García, Margarita (1999), “Orden, paz y progreso al estilo villadista
y gonzalista”, en Milada Bazant (coord.), 175 años de historia del Esta-
do de México y perspectivas para el tercer milenio, México, El Colegio
Mexiquense.
González, Luis (2002), Obras 4, México, El Colegio Nacional.
Instituto Nacional de Pediatría (inp, 2013), Programa de trabajo 2013,
México, inp, Secretaría de Salud.
Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (inde-
tec, 2004), Primera convención nacional hacendaria, III. La coordinación
intergubernamental en materia de gasto público, México, indetec.
___. (indetec, 2014), Gasto federalizado, México, indetec.
Jiménez, Pedro L. (1998), Simplificación administrativa y promoción de
vivienda popular en el Estado de México 1994-1997, México, Instituto de
Administración Pública del Estado de México (iapem).
Junta de Caminos del Estado de México (jcem, 2011), “Manual general
de organización de la junta de caminos del Estado de México”, Gaceta de
Gobierno, tomo CXCI, No. 13.
Merino, Gustavo (2002), “Descentralización del sistema de salud en el
contexto del federalismo”, http://www.funsalud.org.mx, 19-05-2015.
Ramos, Víctor M. y Marco A. Cienfuegos (1995), La programación sec-
torial y la planeación del desarrollo estatal, México, Instituto de Administra-
ción Pública del Estado de México.
Riding, Alan (1985), Vecinos distantes, un retrato de los mexicanos, Mé-
xico, Joaquín Mortiz / Planeta.
199
 Rodríguez, Victoria E. (1999), La descentralización en México, de la re-
forma municipal a la solidaridad y el nuevo federalismo, México, Fondo de
Cultura Económica.
Sánchez, Luis F. (2006), La administración pública y los programas de
combate a la pobreza en México: 1989-2005. Análisis de tres estrategias, Mé-
xico, Universidad Nacional Autónoma de México.
Scharpf, Fritz W. (2005), “Apuntes para una teoría del gobierno multinivel
en Europa”, en Agustí Cerrillo (coord.), La gobernanza hoy: 10 textos de refe-
rencia, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública (inap, España).
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct, 2012), Libro blanco
“Carretera Durango–Mazatlán”, México, sct, Subsecretaría de Infraestruc-
tura, Dirección General de Carreteras.
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (sedatu, 2014a),
“Reglas de operación del Programa de Esquemas de Financiamiento y Sub-
sidio Federal para Vivienda Esta es Tu Casa, del ejercicio fiscal 2015 y sub-
secuentes”, Diario Oficial de la Federación, 29-12-2014.
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (sedatu, 2014b),
“Reglas de operación del Programa de Apoyo a los Avecindados en Condi-
ciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos
Irregulares, para el ejercicio fiscal 2015 y subsecuentes”, Diario Oficial de la
Federación, 28-12-2014.
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (sedatu, 2014c),
“Reglas de operación del Programa de Vivienda Digna, para el ejercicio fis-
cal 2015 y subsecuentes”, Diario Oficial de la Federación, 31-12-2014.
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (sedatu, 2014d),
“Reglas de operación del Programa de Vivienda Rural, para el ejercicio fis-
cal 2015 y subsecuentes”, Diario Oficial de la Federación, 29-12-2014.
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (sedatu, 2014e),
“Reglas de operación del Programa Habitat para el ejercicio fiscal 2015 y subse-
cuentes”, Diario Oficial de la Federación, 31-12-2014, novena y décima sección.
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol, 2014a), “Acuerdo por el que se
emiten las reglas de operación del Programa de Apoyo a las Instancias de las
Mujeres de las Entidades Federativas, para el ejercicio fiscal 2015”, Diario
Oficial de la Federación, 28-12-2014, séptima sección.
___. (sedesol, 2014b), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de ope-
ración del Programa de Coinversión Social, para el ejercicio fiscal 2015”,
Diario Oficial de la Federación, 23-12-2014, tercera sección.
___. (sedesol, 2014c), “Acuerdo por el que los integrantes del Comité
Técnico del Programa de Empleo Temporal emiten las reglas de operación
del Programa de Empleo Temporal para el ejercicio fiscal 2015”, en Diario
Oficial de la Federación, 31-12-2014, séptima sección.
___. (sedesol, 2014d), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de ope-
ración del Programa del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (Fo-
nart), para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación, 27-12-
2014, primera sección.
200
 ___. (sedesol, 2014e), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de
operación del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas, para el
ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación, 27-12-2014, no-
vena sección.
___. (sedesol, 2014f), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de ope-
ración del Programa Opciones Productivas, para el ejercicio fiscal 2015”, en
Diario Oficial de la Federación, 24-12-2014, tercera sección.
___. (sedesol, 2014g), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de opera-
ción del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, para el ejercicio
fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación, 27-12-2014, primera sección.
___. (sedesol, 2014h), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de ope-
ración del Programa Pensión para Adultos Mayores, para el ejercicio fiscal
2015”, Diario Oficial de la Federación, 27-12-2014, octava sección.
___. (sedesol, 2014i), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de opera-
ción del Programa 3 x 1 para Migrantes, para el ejercicio fiscal 2015”, Diario
Oficial de la Federación, 27-12-2014, tercera sección.
Secretaría de Educación Pública (sep, 2014a), “Acuerdo número
30/12/14 por el que se emiten las reglas de operación del Programa Nacio-
nal de Becas para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación,
30-12-2014, décimo tercera y décimo cuarta sección.
___. (sep, 2014b), “Acuerdo número 19/12/14 por el que se emiten las
reglas de operación del Programa Escuelas de Calidad para el ejercicio fiscal
2015”, Diario Oficial de la Federación, 26-12-2014, segunda sección.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp, 2007), Diagnóstico In-
tegral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipa-
les, México, shcp.
___. (shcp, 2015a), “Lineamientos de operación del Fondo para la Acce-
sibilidad de las Personas con Discapacidad”, Diario Oficial de la Federación,
30-01-2015, segunda sección.
___. (shcp, 2015b), “Disposiciones para la aplicación de los recursos
del Fondo de Pavimentación y Desarrollo Municipal para el ejercicio fiscal
2015”, Diario Oficial de la Federación, 30-01-2015.
___. (shcp, 2015c), “Lineamientos para la aplicación de los recursos del
Fondo Regional (Fonregion)”, Diario Oficial de la Federación, 30-01-2015,
segunda sección.
___. (shcp, 2015d), “Reglas de operación del Fondo Metropolitano”,
Diario Oficial de la Federación, 31-03-2015, primera sección.
Secretaría de Salud (ssa, 2014a), “Acuerdo por el que se emiten las reglas
de operación del Programa de Fortalecimiento a las Procuradurías de la
Defensa del Menor y la Familia, para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial
de la Federación, 29-12-2014, primera sección.
___. (ssa, 2014b), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de ope-
ración del Programa de Desarrollo Comunitario Comunidad DIFerente,
para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación, 29-12-2014,
sexta sección.
201
 ___. (ssa, 2014c), “Acuerdo por el que se emiten las reglas de operación
del Programa de Atención a Personas con Discapacidad, para el ejercicio
fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación, 29-12-2014, octava sección.
___. (ssa, 2014d), “Acuerdo mediante el cual se emiten las reglas de ope-
ración del Programa para la Protección y el Desarrollo Integral de la Infan-
cia para el ejercicio fiscal 2015”, Diario Oficial de la Federación, 29-12-2014,
novena sección.
Segundo Congreso Nacional de Instrucción (2º cnip, 1891), Informes y
resoluciones, México, Imprenta de Francisco Díaz de León.
Sistema de autopistas, aeropuertos, servicios conexos y auxiliares
(saascaem, 2015), Autopistas, <http://saascaem.edomex.gob.mx/autopis-
tas, 09-07-2015.>
Wright, Deil S. (1997), Para entender las relaciones intergubernamenta-
les, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Públi-
ca, Universidad Autónoma de Colima, Fondo de Cultura Económica.

202
 Las transferencias intergubernamentales en la educación
brasileña:
Un análisis del papel de los directivos de las escuelas
Ana Paula Massonetto
Catarina Ianni Segatto
Lara Elena Ramos Simielli
Fernando Luiz Abrucio

Introducción
Este capítulo tiene como objetivo analizar las transferencias interguberna-
mentales a las escuelas públicas. Existe un debate en la literatura sobre la
relación entre el federalismo y las políticas públicas que divergen sobre la
compatibilidad entre la garantía de los derechos sociales universales de las
políticas de bienestar social y la diversidad, característica del federalismo.
Algunos autores muestran, que la compatibilidad es posible a partir de los
mecanismos federales destinados a establecer normas mínimas de coordi-
nación y reducir las desigualdades regionales mediante las transferencias
intergubernamentales (Segatto, 2015).
Por tanto, estas transferencias son extremadamente importantes en fede-
raciones desiguales, como es el caso de Brasil, que se caracteriza por cinco
tipos de heterogeneidades que necesitan ser consideradas por las políticas re-
gionales especiales. Estas heterogeneidades son: geográfica/territorial; demo-
gráfica; cultural/regional; socioeconómica e institucional, en este último caso,
se alude a las diferencias en las capacidades del Estado entre los niveles de go-
bierno, así como una mayor fragilidad en la gestión de los gobiernos locales.
Estas dos últimas condicionantes influyen fuertemente en los resultados de las
políticas de educación en el país, en la medida en que la desigualdad socioeco-
nómica influye en la situación económica de los estudiantes y también influye
en la disponibilidad de los recursos para los departamentos municipales y la
profesionalización de su burocracia (Abrucio y Segatto, 2014).
En este sentido, las transferencias intergubernamentales pueden reducir
las diferencias de ingresos y, por tanto, el gasto entre entidades federativas,
lo que a su vez reduce las desigualdades institucionales entre ellos. El pro-
pósito de este capítulo es entender el grado de discrecionalidad de la gestión
escolar en el uso de los fondos presupuestarios asignados a la escuela, así
como la relación que se establece a partir de ellos, entre los gobiernos federal,
estatal y/o municipal. Para ello, la investigación empírica incluyó la realiza-
ción de entrevistas semiestructuradas con los directores de las escuelas del
estado y las redes de municipios.

203
 Este capítulo se divide en tres partes principales. La primera se refiere a
la sistematización de la literatura internacional sobre las transferencias de
recursos a las escuelas. La segunda trata de la historia de las transferencias
a las escuelas en Brasil y en los pocos estudios sobre el tema en Brasil. Por
último, se describen y analizan las entrevistas con los directores de escuela.

El financiamiento de las escuelas

A nivel internacional existe, desde finales de 1960 y principios de 1970, el fi-
nanciamiento de las escuelas a través de fórmulas (fórmulas de financiación
que contienen variables como el número de estudiantes) que determinan
cuál es el valor del presupuesto de la escuela. Pero a partir de la década de
1990 algunos países han comenzado a utilizar estas fórmulas de financia-
ción para todo el sistema escolar, al mismo tiempo que adoptan políticas de
descentralización de la educación y una mayor autonomía de las unidades
escolares (Fazekas, 2012). En esta línea se encuentran Australia, Canadá,
EE.UU., Nueva Zelanda y el Reino Unido, que han implementado políticas
de descentralización en la administración del sistema escolar —en algunos
casos, el envío de más de 80 por ciento de los fondos para la gestión directa
de las escuelas (Ross y Hallak, 1999).
La financiación de las escuelas por medio de fórmulas puede entender-
se como una norma acordada para la asignación de recursos que se aplica
universalmente a todo el sistema escolar (Ross y Levacic, 19991 citados por
Levacic y Downes, 2004). Hay tres aspectos esenciales de un sistema de fi-
nanciamiento escolar descentralizado basado en fórmulas, según Levacic y
Downes (2004). En primer lugar, la fórmula define la cantidad de fondos
que la escuela puede invertir en características específicas: en los sistemas
más descentralizados, prácticamente la totalidad de los recursos utilizados
por las escuelas se entregan a través de las transferencias del gobierno sobre
la base de fórmulas; en sistemas menos descentralizados, sólo algunas de las
características pueden recibir inversiones directas de las escuelas —exclu-
yendo, por ejemplo, los recursos humanos de la fórmula y la transferencia
a las escuelas—. En segundo lugar, la transferencia de la fórmula debe apli-
carse consistentemente en todo el sistema escolar. Por último, las decisiones
sobre cómo invertir el dinero recibido a través de estas fórmulas se toman a
nivel de escuela, ya sea por el director o el consejo escolar (o una combina-
ción de ambos), la escuela es responsable de la rendición de cuentas de los
fondos recibidos.
Los países tienen diferentes grados de complejidad con respecto a las
fórmulas utilizadas para la transferencia de recursos a las escuelas. Según
Fazekas (2012) existen cuatro tipos de variables que se pueden utilizar: i) nú-
mero de estudiantes y el número de asistentes, que es la fórmula más básica,
la más utilizada y la más sencilla que existe; ii) las necesidades específicas,

1 K. Ross y R. Levacic (1999), Needs-Based Resource Allocation in Education Via Formula

Funding of Schools, París, iiep-Unesco.

204
como los estudiantes con problemas de aprendizaje o de familias vulnera-
bles; iii) programas educativos o programas de estudios específicos, como las
escuelas que cuentan con programas complementarios de música, idiomas o
deportes; y iv) las características de la escuela tales como su tamaño, el grado
de aislamiento (para las ubicadas en zonas rurales) y las condiciones de la
estructura escolar.
Para Caldwell, Levacic y Ross (1999), estos grados de complejidad se re-
fieren a diferentes etapas en la evolución de las fórmulas de financiamiento
escolar. Las fórmulas de primera generación estaban basadas en el número
de alumnos de un mismo grado escolar y asumían que todos tienen las
mismas necesidades educativas y por lo tanto tienen el mismo costo. En la
segunda generación entran en juego las necesidades especiales de los es-
tudiantes, por lo que deben recibir más recursos que otros porque tienen
dificultades específicas (Índice de Ross en Australia) —los costos no se ba-
san en el análisis de costos complejos, pero sí en una tasa determinada de
transferencia de recursos adicionales de acuerdo con el número de alumnos
con necesidades especiales en cada escuela—. La tercera generación es una
revisión de las políticas de segunda generación basadas en las necesidades
de los estudiantes, lo que garantiza que los costos se establezcan a partir de
un análisis más detallado. El objetivo era especificar los programas y po-
líticas adicionales para las escuelas con el fin de cumplir con este tipo de
estudiantes. Y, por último, hubo un intento de diseñar las políticas de cuarta
generación, con indicadores de equidad más complejos, basados en la rela-
ción entre las transferencias a las escuelas y el rendimiento de los estudiantes.
Para Hanushek (2013), es fundamental que estas variables se acompa-
ñen de medidas de rendimiento escolar. Por lo tanto, es esencial comprobar
cómo el desempeño de los estudiantes está relacionado con la financiación
de las escuelas mediante la introducción de este debate en un marco más
amplio y la integración de la financiación con otras políticas destinadas a
mejorar el rendimiento escolar.

La financiación de las escuelas en los países federales

Los países federales tienen datos en relación con la transferencia de recursos
a las escuelas. Uno de los países más frecuentemente utilizados como referen-
cia en el estudio del financiamiento de las escuelas es Australia que, al igual
que Brasil, tiene una estructura federal. En Australia, sin embargo, hay dos
ámbitos de gobierno, en comparación con los tres ámbitos federales de Brasil.
En un estudio comparativo realizado por Levacic y Downes (2004) en-
tre Inglaterra y Australia muestra que este último (particularmente el esta-
do de Victoria, el objeto del estudio), fue el país que comenzó primero el
proceso de descentralización de las unidades escolares a mediados de 1980;
a partir de entonces la proporción de los fondos transferidos a las escuelas
ha aumentado a lo largo de los años y actualmente la gestión escolar se
encuentra fuertemente descentralizada, ya que hay una importante delega-
ción de responsabilidad a la comunidad escolar.
205
 Según este estudio, en Victoria (Australia) se ha delegado el 94 por cien-
to del presupuesto gubernamental directamente a las escuelas, proceso que
ha sido dado por las fórmulas complejas y acompañado de una amplia fle-
xibilidad en el uso de estos recursos. Una gran parte de los fondos (80 por
ciento del presupuesto) se invierte en los pilares centrales de las escuelas
(sueldos de los maestros, materiales y apoyo al aprendizaje, costos operati-
vos), pero el 20 por ciento de los recursos se orienta hacia las necesidades
específicas de los estudiantes, enfocándose en la equidad y el desempeño de
los estudiantes con discapacidad, con dificultades específicas de aprendizaje
de las familias más vulnerables cuya lengua materna no es el inglés o patro-
nes demasiado aislados de las escuelas rurales pequeñas entre otros.
En comparación con otros países, Brasil se ha convertido en un país
con un sistema limitado de financiación debido a la pequeña proporción
de la transferencia de los recursos totales para las escuelas. Se centró en los
gastos que no englobaran recursos humanos —la investigación muestra que
las escuelas reciben sólo el 3 por ciento del presupuesto de la escuela para
la inversión directa (Levacic y Downes, 2004)—. Por otra parte, la fórmula
brasileña se simplifica en gran medida, con sólo una variable relacionada
con el número de alumnos para determinar la transferencia, a diferencia de
las fórmulas australianas e inglesas que involucran más variables y son más
complejas. En la siguiente sección, detallamos el caso brasileño y evaluamos
las transferencias intergubernamentales en Brasil.

Las transferencias intergubernamentales a las escuelas en Brasil

La política educativa ha sufrido varios cambios relativos a las relaciones in-
tergubernamentales desde la promulgación de la Constitución federal de
1988. Antes de ello, los estados y los municipios implementaban políticas,
pero no había ningún incentivo para establecer una coordinación federal.
Esto dio como resultado, en primer lugar, un cambio en la matrícula estatal
y en las licencias de los municipios. Eso tuvo como resultado que en algu-
nos estados la matrícula fuera ofertada en su mayoría por los municipios,
mientras que en otros fue el estado quien la ofreció, como resultado se pro-
dujo una duplicidad de las redes educativas en Brasil (Cury, 2008; Oliveira
y Souza, 2010).
Además, la falta de coordinación federal dio como resultado el gasto
desigual entre los estados y municipios. Desde la década de 1970, hubo
algunas experiencias llevadas a cabo por el gobierno federal encaminadas
a reducir esta desigualdad, sin embargo no había acciones específicas. Fi-
nalmente, esto también dio lugar a un cambio en la cooperación entre los
estados y municipios, que algunos estados tuvieran una historia más insti-
tucionalizada y entrelazada entre estas entidades (Segatto, 2015).
Antes de la Constitución de 1988, esta situación empezó a cambiar con la
determinación de los gastos mínimos en la educación por la Enmienda Cal-
mon. La Constitución federal de 1988 determinó las competencias de los esta-
dos y municipios en la oferta educativa, siendo el primer ámbito de gobierno
206
el responsable de la educación primaria y secundaria; mientras que el segundo
sería responsable de la educación primaria y de la primera infancia. La Cons-
titución establece un conjunto de habilidades comunes en la educación básica
mediante un sistema de colaboración entre los estados y municipios. Por otra
parte, el gobierno federal debe brindar asistencia técnica y financiera con el
fin de reducir las desigualdades entre los estados y municipios (Brasil, 1988).
A pesar de los cambios introducidos por la Constitución, solamente
a partir del primer período de gobierno de Fernando Henrique Cardoso,
el gobierno federal asumió con mayor claridad el papel principal en la
política educativa. El fortalecimiento de la coordinación federal se llevó
a cabo principalmente a través de la redistribución de los recursos, la re-
gulación, el desarrollo de las directrices nacionales, la creación de siste-
mas de evaluación y la presentación de informes. Destacan entre ellos, el
Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y Mejora
Docente (Fundef), la Ley de Directrices y Bases (ldb), el Sistema de Edu-
cación Básica de Evaluación (saeb) y el Censo Escolar (Abrucio, 2010;
Segatto, 2015).
Otro cambio importante en este periodo fue la creación de las transfe-
rencias de fondos federales a los gobiernos estatales y municipales para ser
utilizadas en las escuelas; en dichas aportaciones se incluían las aportacio-
nes voluntarias así como la compra y distribución de materiales educativos
y almuerzos escolares. En este contexto, se crearon los siguientes progra-
mas: Libros de Texto, Dinero Directo en la Escuela, de Almuerzo Escolar,
Plan de Desarrollo de la Escuela, Proyectos de Mejora y Adecuación del
Edificio Escolar y Administración Escolar Sistema Escolar. Las transferen-
cias, por lo tanto, se han guiado por una norma establecida de antemano y
no, como antes, para las directrices de los partidos políticos.
En consecuencia, en 1995, el Programa Dinero Directo en la Escuela
fue creado por la Resolución No. 12, de la Medida Provisional Nº 1784
(1998) y se llamó Programa para el Desarrollo y Mantenimiento en la Es-
cuela Primaria (Adrião y Peroni, 2007). El programa consistió en la asig-
nación de fondos a las escuelas, calculado de acuerdo con el número de
estudiantes. Y se asignaron recursos “[...] para el mantenimiento y repara-
ciones menores, la compra de equipos, materiales de enseñanza-aprendi-
zaje y consumibles, así como la formación de los profesionales de la edu-
cación” (Souza, 2005: 136).
Paulo Renato Souza (2005), el entonces ministro de Educación, establece
que “[...] un estudio del Banco Mundial ha estimado que sólo el 30 por ciento
[de las escuelas] tenía este destino” (ibidem, 135). Argumenta que el resto se
perdió en las rentas pagadas por las oficinas delegacionales o en el ámbito lo-
cal, fue desviado al financiamiento de las campañas electorales privadas. Por
otra parte, Souza (2005) señala que entre los objetivos del Programa, estaba
descentralizar los recursos y los procesos de gestión a la sociedad.
Para ello, se asignaron los fondos a una entidad con personalidad jurídi-
ca propia vinculada a las escuelas, llamadas Unidades de Implementación o
207
Asociación de Padres y Maestros. Está establecido por la ley que “la función
de la Unidad Ejecutora (UE) es la gestión de los fondos transferidos por
las leyes federales, estatales, municipales, procedentes de la comunidad y
entidades privadas para la promoción de campañas escolares y actividades
educativas en la escuela” (Brasil, 1997: 11; Adrião y Peroni, 2007: 258).
Así, el programa en primer lugar, comenzó a asignar fondos directa-
mente a las escuelas, sin el apoyo de los Departamentos de Educación de los
Estados y Municipios. En segundo lugar, los recursos no estaban vinculados
a la adopción de un proyecto previo y respetando la asignación de fondos,
los estados tienen autonomía en el ejercicio de su gasto. En tercer lugar, el
programa aumentó la participación de la comunidad escolar en la toma de
decisiones y el control de la gestión escolar.
Durante los dos mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva, este movimien-
to de coordinación federal fue fortalecido y continuó con el uso de meca-
nismos similares a los adoptados en los gobiernos de Fernando Henrique
Cardoso. Entre los mecanismos adoptados en este periodo se puede men-
cionar: el Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y
Mejora Docente (Fundeb), el Plan Nacional de Educación (pne), el Plan
de Desarrollo de la Educación (pde), la Prueba Brasil, vinieron de Brasil,
el Índice de Desarrollo de la Educación Básica (ideb) y la creación de nu-
merosos programas federales como Más Educación, Brasil Alfabetizado y
Caminos de la Escuela (Segatto, 2015).
En cuanto a la transferencia de fondos a las escuelas, se continuó con el
Programa Dinero Directo en la Escuela, pero con la incorporación de las
escuelas primarias que atienden a estudiantes con necesidades especiales y
las comunidades indígenas. La necesidad de crear una entidad de gestión
privada de recursos sin fines de lucro se mantuvo y, en muchos casos, se
produjo un cambio en la situación jurídica de los consejos escolares para
que puedan asumir este papel (Adrião y Peroni, 2007).
El programa no transfirió una cantidad significativa de recursos a las es-
cuelas, pero aún así, hubo un aumento significativo en el número de escue-
las que recibieron la aportación. Adrião y Peroni (2007) muestran que entre
1999 y 2004, el aumento fue del 545 por ciento, pasando de 11,643 a 75,056
escuelas. La información más actual disponible en el Fondo Nacional para
el Desarrollo de la Educación (fnde) es de 2010 y muestra que 137,640
escuelas recibieron recursos de ese año, por un total de 1 mil millones y 400
mil reales.
Además, el programa considera la diferencia en el gasto entre las regio-
nes brasileñas. “Las escuelas consideradas medianas y grandes (751-1000
estudiantes) recibida en las regiones consideradas más rica, R$6,300.00,
mientras que para los que tienen el mismo número de estudiantes y en los
estados del Norte, Noreste y Centro-Oeste la transferencia de R$8,900.00”
(Adrião y Peroni, 2007: 259).
Para Adrião y Peroni (2007), la elección de la Asociación de Padres y
Maestros o la modificación de la naturaleza jurídica de las Juntas Escola-
208
res refleja un grado de democratización en la aplicación y control de los
recursos. Otra de las críticas identificadas por los autores es que con el
programa se profundizó la separación de la gestión financiera y pedagó-
gica en las escuelas.
“Esta fragmentación se puede percibir de dos maneras: la primera se re-
fiere a la valoración de la UE, a expensas de los consejos escolares, donde se
constituyen como instituciones separadas y éste, al menos formalmente, se
mantiene a los tomadores de decisiones político y pedagógico. El segundo,
en el que el propio colegio asume el formato de la UE, tiene en su operación
para reducir al mínimo los problemas políticos y pedagógicos o su subordi-
nación al orden financiero” (Adrião y Peroni, 2007: 261).
Por último, los autores señalan que la investigación empírica realizada
en 2004 en los estados de São Paulo, Río Grande do Sul, Mato Grosso do
Sul, Pará y Piauí, se encontró que el programa de la escuela estaba enfocado
más a la política en manos de los directores, por lo que se avanzó poco en
un mayor control sobre el gasto, ya que la información se mantuvo restrin-
gida al personal de la escuela.
A pesar de estas críticas con respecto a los resultados del Programa
Dinero Directo a la Escuela, se adoptó su lógica en los programas posterio-
res del gobierno federal, como el Más Educación y Educación Secundaria
Innovadora; e influyó en la creación y el fortalecimiento de programas simi-
lares por los Departamentos de Estado y de Educación Municipal. Actual-
mente, casi en la mitad de los estados brasileños hay recursos estatales para
las escuelas. En algunos casos están vinculados a los programas, y otros, se
llaman fondos rotatorios. En la mayoría de los casos, los criterios para el gas-
to son similares al Programa Dinero Directo en la Escuela, es decir, que se
usan para pequeñas reparaciones y adquisiciones. Sólo en unos pocos casos
las escuelas reciben recursos excedentes, ya que son responsables de la ad-
quisición de las comidas escolares, como en Amapá y Alagoas. Además, los
cursos de gestión escolar que ofrecen los Departamentos de Educación de su
propio estado y municipio (algunos en colaboración con las universidades),
también se ampliaron y fortalecieron después del aumento de la transferen-
cia de recursos federales, estatales y locales.
Levacic y Downes (2004) llegan a conclusiones similares a Adrião y Pe-
roni (2007) en el estudio de las transferencias del Estado a las escuelas de
Río Grande do Sul. Los autores afirman que hay problemas relacionados
con la falta de transparencia y rendición de cuentas en el uso de recursos:
sólo aquellos interesados en acceder a esta información la solicitan. Otro
problema citado fue que hay una falta de programas de capacitación en
gestión financiera en las escuelas.
En este sentido, la comprensión del uso de los recursos por parte de la
dirección del centro y el grado de discrecionalidad de la gestión escolar en
el uso de estos recursos es de suma importancia en el análisis de la política
educativa brasileña.

209
Las transferencias intergubernamentales a las escuelas estatales y muni-
cipales en São Paulo

Para entender el criterio de los directores en la gestión de los recursos fi-

nancieros en las escuelas brasileñas, la investigación empírica analizó qué
recursos fueron recibidos por las escuelas y cómo se ejecutaron. Por una
parte, el estudio se centra en revisar la asignación de los fondos de acuerdo
con los criterios de acceso y rendición de cuentas establecidos en las reglas
de operación. Por otra parte, pone atención en el grado de autonomía del
director para tomar decisiones, aplicar los recursos y obtener resultados,
así como de las limitaciones y desafíos existentes a lo largo de este proceso.
Para esta investigación, se seleccionó una muestra que tuvo en cuenta
el perfil (tamaño y nivel socioeconómico) y el rendimiento escolar. Es de
destacar que el volumen de recursos es una variable clave para entender la
autonomía del director de la escuela en la gestión financiera, ya que un ma-
yor volumen de recursos puede permitir a un mayor número de acciones, y
por tanto es un criterio fundamental para valorar el rendimiento escolar. En
este sentido, el perfil de la escuela (tamaño y nivel socioeconómico), es fun-
damental en la capacidad de recaudación de fondos para la escuela (por lo
general las fórmulas adoptadas en las transferencias de recursos financieros
consideran que el número de estudiantes de las escuelas y la participación
de la comunidad escolar en la gestión de los recursos puede estar asociada
con los niveles socioeconómicos). En el desarrollo del trabajo se utilizó el
indicador socioeconómico construido por Francisco Soares, que considera
entre otros indicadores, el tipo de residencia y el nivel de educación de los
padres, con adaptaciones realizadas por Ruiz (2015).2
La selección de la muestra por el desempeño de la escuela es importante
para verificar la correlación entre mayor o menor discreción del director y de
los resultados obtenidos por la escuela. Aunque con el análisis empírico explo-
ratorio no es posible establecer una relación causal entre la discreción y el ren-
dimiento, la correlación de esta variable en particular puede servir para futuros
estudios que traten de entender las variables que afectan el rendimiento escolar.
Como un indicador de desempeño, se seleccionó a los resultados del ensayo
de Brasil 2014 para la selección de las escuelas públicas (escuela primaria II) y
Enem (2014) para la selección de las escuelas estatales (escuela secundaria).3
2 Damos las gracias a Érica Ruiz por dar la base de datos integrada para su tesis, lo que
permite identificar el perfil de las escuelas y la consiguiente selección de la muestra.
3 En el caso de la escuela primaria, el Índice de Desarrollo de la Educación Básica (ideb)
se descartó, ya que incluye variables de flujo y rendimiento. Aunque no es el criterio de
selección de la muestra (descartada porque las escuelas con buen desempeño pueden op-
tar por altas tasas de fracaso), en la evaluación de los resultados será posible comprobar
y analizar las tasas de ingresos (la evasión, la aprobación y desaprobación de estudiantes)
de cada escuela seleccionada con el fin de evaluar la calidad y/o estrategias de gestión de
director. En el caso de la escuela secundaria, los resultados del Sistema de Evaluación del
Desempeño Escolar del Estado de Sao Paulo (saresp) se descartaron porque son específicos
de la entidad subnacional, por lo que es imposible comparar el desempeño de las escuelas
a nivel nacional, lo que limita futuros análisis comparativos entre los casos subnacionales.
210
 La selección resultó en los siguientes pares de escuelas:
• Cuatro escuelas públicas - nivel primaria II:
Dos escuelas de mejor rendimiento con niveles socioeconómicos alto y bajo;
Dos escuelas de peor desempeño, con niveles socioeconómicos bajo y alto.
• Cuatro escuelas estatales - nivel secundaria:
Dos escuelas de mejor rendimiento con niveles socioeconómicos alto y bajo;
Dos escuelas de peor desempeño, con niveles socioeconómicos bajos y altos.

Es pertinente aclarar que los pares de escuelas (primarias y secunda-

rias) se analizan por separado. En ambos casos, se busca entender cómo es
la autonomía de los directores de las escuelas en los niveles municipales y
estatales, si hay variación, y si es así cuáles son sus causas y cómo afectan el
desempeño de las escuelas. Se utilizaron los mismos criterios (rendimien-
to), aunque los indicadores disponibles son específicos para cada etapa de
instrucción. El espacio de estudio fueron dos escuelas municipales y dos
escuelas estatales ubicadas en São Paulo; además se entrevistaron a dos di-
rectores (as) y tres subdirectores (los llamados directores asistentes en el
caso del municipio).
En lugar de hacer conclusiones definitivas, el análisis empírico: i) iden-
tifica las variables que potencialmente afectan a la autonomía del director;
y ii) muestra hasta qué punto la autonomía del director influye en la gestión
de los recursos financieros relacionados con el desempeño escolar.

Los recursos financieros y la autonomía de la escuela

Como se dijo anteriormente, mientras que en las delegaciones de los go-
biernos de Australia el 94 por ciento del presupuesto lo reciben directa-
mente las escuelas, en Brasil las escuelas sólo reciben el 3 por ciento del pre-
supuesto para la inversión directa (Levacic y Downes, 2004). De hecho, en
los casos de las escuelas estatales y municipales de São Paulo, la mayor parte
de los costos y los servicios de las mismas (gastos de consumo personal, la
mayoría de las obras y reformas, las comidas escolares, materiales didácti-
cos, entre otros) son pagados y/o contratados directamente por los sistemas
escolares municipales y estatales o posiblemente financiados por transfe-
rencias del gobierno federal, sin que el equipo gestor tenga conocimiento
pleno de los costos de mantenimiento de su escuela o de cada estudiante.4
La autonomía se limita a la transferencia de recursos de los fondos fede-
rales o de su propio sistema escolar, a menudo para la compra de material
didáctico y de oficina (consumo o duradero), reparaciones menores y man-
tenimiento de los equipos e infraestructura de la escuela (entre las permi-
tidas por las redes), visitas externas educativas y actividades, y el subsidio
excepcional de pago de los monitores.

4 Uno de los encuestados dijo que hace unos años, en un determinado periodo, se les pidió
a las escuelas ahorrar energía, pero reconociendo su consumo, los posibles ahorros fueron
promovidos por el secretario municipal.

211
 Para fines didácticos, los programas de transferencia de recursos se pue-
den clasificar en tres grupos o categorías diferentes, de acuerdo con el for-
mato del programa (criterios de adhesión, cálculo de las prestaciones y la
asignación de fondos): a) programas de transferencia automática para cos-
tear bienes duraderos o de consumo en general; b) programas educativos
que hacen hincapié en los proyectos de adherencia y, a veces, la selección; c)
programas específicos para fines específicos.
El Programa Dinero Directo en la Escuela es la base para la creación de
otros programas del gobierno federal, así como de programas municipales y
estatales, entre ellos el Programa de Transferencia de Recursos Financieros
(ptrf) del Ayuntamiento de São Paulo. Con formas similares, ambos se inte-
gran de un componente fijo y uno variable, calculado en función del número
de alumnos, el tipo de educación y la ubicación de la escuela. También son
similares en la definición preliminar y detallada de la asignación permitida
por los recursos, los gastos de funcionamiento general (bienes de consumo)
y de capital (bienes duraderos).
Otra categoría consiste en programas que implican la transferencia de
fondos para la ejecución de los proyectos educativos estándar, la adhesión
voluntaria de las escuelas y, a veces, dependen de los criterios de selección
del organismo de financiación. Ellos son: Programa Más Educación y Pro-
grama Secundario Innovador. Aunque destinados a diferentes tipos de edu-
cación, dependen del compromiso de las escuelas, previa presentación de
proyectos educativos insertados en macrocampos predeterminados para
cada uno de los programas, a condición de configurar la Escuela de Tiempo
Completo. Los beneficios se calculan principalmente basados en el número
de estudiantes y el diseño de la escuela elegida.
A pesar de que debe dirigirse a proyectos específicos aprobados, la
asignación de fondos de Más Educación y Proemi se asemeja al Programa
Dinero Directo en la Escuela y al Programa de Transferencia de Recursos
Financieros y debe cubrir los gastos de operación y capital empleado en la
adquisición de materiales y consumos permanentes, con una diferencia im-
portante: el Más Educación prevé el reembolso de los gastos de transporte
y los monitores de los alimentos y los tutores responsables del desarrollo de
las actividades del programa, llamado “voluntarios”.
La última categoría incluye programas específicos, con normas y dispo-
siciones específicas. Un ejemplo es que una de las escuelas entrevistadas, en
el marco del Programa Federal de Escuelas Sustentables, cuyo objetivo es
promover la sostenibilidad social y ambiental de las unidades escolares de
educación básica que fue apoyada en 2014 con R$12 mil reales. Otro ejem-
plo de transferencias a escuelas estatales en el marco del Plan de Desarro-
llo de la Educación, también federal, que da prioridad a la transferencia de
fondos para la asistencia técnica y financiera a las escuelas públicas estatales
y locales con prioridades, basado en el Índice de Desarrollo de la Educa-
ción Básica de bajo rendimiento, le fueron transferidos R$ 15 mil reales en
2011. Por último, está el programa del gobierno estatal de São Paulo llamado
212
“Tracto en la Escuela”, que fue apoyada en 2015 con R$ 7,000.00 para la com-
pra de materiales y contratación de servicios, con el fin de “preparar a todas
las escuelas de las escuelas públicas para el regreso a ciclo escolar, dejándola
limpia y organizada” (São Paulo, 2015).
Hay que tener en cuenta que aunque los fondos se transfieren directa-
mente a las escuelas, y el registro y la presentación de informes se llevan a
cabo en línea, también directamente por los programas escolares, incluyen-
do el federal, a menudo las solicitudes son “mediadas” por las redes estatales
y municipales que participan en los procesos y ayudan a llenar los formatos
de los proyectos así como de la rendición de cuentas.
Por ejemplo, un director de una escuela municipal de São Paulo, en sus
informes antes de la gestión del actual alcalde, Fernando Haddad, reportó
que sólo tuvo conocimiento de dos escuelas municipales que se habían uni-
do al Programa Más Educación. Después de que el Ayuntamiento realizó
acciones de divulgación del programa, organización de los procedimientos,
así como la orientación a las escuelas y convirtió en norma estas labores, se
tuvo como resultado que más escuelas se unieron al programa. Además, el
gobierno de São Paulo realizó el pago de “voluntarios”, que eran maestros de
las mismas escuelas y que eran asignados a realizar viajes extraordinarios y
que debían ser pagados con el subsidio del Programa Más Educación. El im-
porte de la remuneración proporcionada por el Programa Más Educación es
muy pequeño, por lo que es difícil contratar personal calificado y dispuesto
a aplicar encuestas a las escuelas por la cantidad ofrecida; no obstante, se
percibió una mejora sustancial de la calidad de las actividades, ya que el pro-
grama ha permitido la asignación de estas cantidades para otras actividades,
impulsando áreas poco favorecidas.
La red también muestra la influencia del ámbito estatal. Un director de
una escuela estatal dijo que “no tenía la intención de unirse al Programa
Más Educación y sólo lo hizo después de la insistencia de su Consejo Re-
gional al que no puede eludir”.
Por último, además de las transferencias del gobierno, las escuelas pueden
contar con recursos propios recaudados a través de la Asociación de Padres
y Maestros (apm), convertidos en la UE, cuya normatividad varía de un mu-
nicipio a otro. Aunque existen normas estrictas en cuanto a la recaudación
de fondos, las lagunas jurídicas permiten cierto grado de autonomía en la
gestión de la escuela, por lo que la variable del volumen de los recursos dis-
ponibles puede incluso superar los recursos disponibles de otros programas
de financiación pública en algunos casos.
Las Asociación de Padres y Maestros de las escuelas públicas cuentan
con los recursos del comedor escolar (venta o alquiler de R$ 1,000 hasta
1,200 mensuales en los casos aquí encuestados) y las contribuciones de las
empresas de graduación o uniforme (donación directa de los uniformes),
eventos pagados y colección de los padres, entre otras posibilidades. El con-
junto de contribuciones procedentes de las Asociación de Padres y Maestros
se utilizan de manera variada debido al tipo de educación (gradualmente
213
reducida desde preescolar hasta primaria), las condiciones socioeconómi-
cas de las familias y la capacidad de movilización de la gestión escolar. Sin
embargo, este ingreso se ha reducido a medida que se implementan las nue-
vas fuentes de financiamiento de los gobiernos.
Las Asociación de Padres y Maestros encuestadas en el ámbito munici-
pal refirieron no apoyarse en las contribuciones de los padres; sin embargo,
en 2005, después de la puesta en práctica de Programa de Transferencia
de Recursos Financieros y otros programas gubernamentales, se convirtió
en prescindible. También se limitaron en la gestión de los comedores y no
tenían otra fuente de fondos, a excepción de una fiesta que se celebró en
la escuela, como el último festival de junio, que generó 6 mil reales para la
Asociación de Padres y Maestros de las escuelas después de dos años sin
cualquier aprovisionamiento.
Como se puede ver, hay una definición previa que limita extremada-
mente los usos permitidos por la financiación (federal, estatal o municipal),
que constituyen el principal obstáculo a la autonomía de los directores es-
colares. Todos los programas de transferencia delimitan los usos permitidos
de los recursos, por lo que se deja un grado limitado de autonomía al direc-
tor de la escuela. El “grueso” de los recursos es para la compra de materiales
educativos, incluyendo el consumo, mantenimiento de la escuela y repara-
ciones menores de la estructura física, salvo el Programa Más Educación,
que proporciona la asignación de pago de los “voluntarios”.
Mientras que las escuelas pueden elegir el porcentaje de financiación y el
capital, la lista exhaustiva de capítulos permitidos y prohibidos en cada pro-
grama ignora las especificidades regionales de cada escuela y crea situaciones
complicadas. Si la fianza requerida excede el límite permitido de recursos
Programa de Transferencia de Recursos Financieros, las adquisiciones se
realizan con fondos del Programa Más Educación, no sólo para un proyecto
específico, sino para satisfacer la demanda de toda la escuela. Este es el tipo
de regla general violentada para permitir la gestión de la dirección.
Por otra parte, aunque algunos programas permiten la reasignación de
recursos entre proyectos o líneas y un uso diferente del recurso mediante
una justificación, hay casos de rechazo y el director determinó el retorno de
las cantidades. Una de las escuelas encuestadas informó que el director res-
pondió a un procedimiento en el Tribunal de Cuentas (tcu) para devolver
los fondos utilizados para la escuela, que no fue aprobado por el respectivo
proyecto federal.
Hay un obstáculo más estricto que determinará los plazos para el uso
de los recursos o de cada elemento, bajo pena de devolución. Los recursos
para el mantenimiento de la estructura física de la escuela aprobada por el
Gobierno del Estado de São Paulo, por ejemplo, deben aplicarse a finales
de enero, cuando el saldo de la cuenta es redimido automáticamente por la
Fundación de Desarrollo de la Educación (sdf). Esto lleva a la utilización
de los fondos de capítulos superfluos mientras que las demandas urgentes
siguen pendientes.
214
 La discrecionalidad en el manejo de los recursos de Asociación de Pa-
dres y Maestros por lo general es mayor que para la gestión de los recursos
del gobierno, con el único uso para el beneficio del estudiante, otra variable
que puede interferir con la discrecionalidad del director de gestión de re-
cursos de Asociación de Padres y Maestros con respecto a la posición que
ocupa en la estructura en la Asociación de Padres y Maestros. Si el director
es el presidente de la misma, aunque sólo sea para facilitar los trámites para
proporcionar cuentas comunes a Asociación de Padres y Maestros y la es-
cuela, tiene una autonomía “natural” de la posición en la estructura.
Otro aspecto que reduce la autonomía del equipo directivo de la escuela
se refiere a la imprevisibilidad de los ingresos. Esto hace que sea imposible
la planificación presupuestaria y, en consecuencia, limita la planificación pe-
dagógica. En este sentido, las escuelas no saben exactamente qué programas
estarán vigentes el próximo año, sin darse cuenta de los plazos de solicitud,
cuánto van a recibir de cada programa, cuándo van a recibir los valores dife-
ridos y especialmente si, de hecho, recibirán las cantidades prometidas. Todas
las escuelas visitadas y encuestadas tenían cuotas pendientes de un programa
gubernamental, lo que complica enormemente la gestión de los proyectos,
en lugar de la gestión de recursos. Uno de los directores dijo que si los mo-
nitores no fueron pagados directamente por el ayuntamiento, el proyecto iba
a funcionar sólo mientras los recursos fueran suficientes para remunerar el
“voluntario”, o cualquier financiación de este proyecto se utilizaría para ello.
De este modo, los encuestados dijeron que la escuela no tiene un presu-
puesto. Sólo en una escuela municipal, el entrevistado dijo que hay un Plan
Anual de Actividades (eap) con hojas de cálculo que deben ser entregadas
a la Junta Regional con las estimaciones de todos los gastos del año escolar.
Dicho equipo de dirección se aprovecha de las hojas de trabajo para recoger
las demandas con los maestros, pero dejó en claro que esto no es un instru-
mento eficaz de planificación.
El resultado más importante se relaciona con las limitaciones de la pla-
nificación y las innovaciones en el programa de educación porque no toda
la demanda puede satisfacerse. En general, los directores tienen el reto, en
la gestión de la escuela, de interrumpir proyectos y continuarlos siempre
que sea posible. Un director ha estado equipando una sala multimedia len-
tamente en la escuela y, en su caso, la elección de proyectos macrocampos
que permitan su presentación.
Como resultado, los proyectos educativos extraordinarios suelen ser pla-
nificados en un apuro. Esto es lo que ocurrió con los proyectos de Más Edu-
cación en 2014 en dos escuelas entrevistadas. En uno, el consejo escolar no
quería inscribirse debido a las dificultades en la implementación de las acti-
vidades de las horas de clase, principalmente por el espacio físico suficiente
para asignar proyectos y personal para gestionar el personal y los estudian-
tes. Debido a la fuerte insistencia del Departamento de Educación, la escuela
estuvo de acuerdo en participar, pero optó por proyectos que podrían ser
aplicados por los profesores de la escuela y el personal que permitieron la
215
ocupación de la logística de los espacios escolares. Sin haber tenido tiempo
para una planificación adecuada, el equipo está resolviendo la adversidad
imprevista en la planificación del proyecto.
Otra variable que puede restringir la autonomía de gestión de las escue-
las es la participación de la Junta Escolar y Asociación de Padres y Maestros
en la toma de decisiones. Sin embargo, en los casos analizados, la toma de
decisiones antes se centra en el director o el equipo directivo de la escuela,
lo que valida sólo formalmente al lado de los órganos colegiados. La parti-
cipación de otras personas sólo se produce en el diagnóstico, que varía en
el grado de participación de los docentes en la indicación de sus demandas.
En una escuela, en la sala de profesores, hay un gran panel en el que las
demandas se insertan de forma esporádica y no existe una evaluación con-
junta de demandas conocidas y pendientes. En otra escuela, los maestros
trabajaron en los proyectos pedagógicos de Más Educación.
En todas las escuelas entrevistadas la participación de los padres y es-
tudiantes es formal y rara, ya que sólo dan quórum necesario para las reu-
niones del Consejo, son por lo general conjuntos a la Asociación de Padres
y Maestros, con participación restringida al uso de los recursos financieros.
Un director dice que “hay meses en los que no hay noticias, no hay nada
que se discutan en la reunión, que es obligatorio, y a los padres no les gusta
participar”. Algunos estudiantes participan porque ya están en la escuela,
y los maestros porque no hay incentivo o castigo. En las escuelas públicas
hay una mayor dependencia “burocrática” de los miembros de los padres
de Asociación de Padres y Maestros, de que dos de ellos firman todos los
cheques utilizados por la escuela y no hay mayor movimiento de fondos
de la propia Asociación de Padres y Maestros. Aún así, las decisiones están
centralizadas, no afectan a la autonomía del director.
El último factor específico para la gestión financiera que restringe la
autonomía del director es el exceso de burocracia, marcado por la rigidez y
procedimientos excesivos en la gestión de recursos impuestos por los pro-
gramas y/o las propias redes. Si no ocurre el día exacto programado, el di-
rector paga el interés en el periodo transcurrido.
La rendición de cuentas es considerada compleja, con hojas de trabajo
detalladas y específicas para cada Programa. En las escuelas públicas, la en-
trega de la rendición de cuentas debe hacerse personalmente por el director.
En el sistema estatal, el movimiento de las cuentas corrientes no se puede
hacer a través de internet, exigiendo la presencia del director (el único per-
mitido) en la rama bancaria fijado arbitrariamente por el Consejo Regional.
Cinta excesivo rojo y limitar el desempeño del equipo de dirección, di-
rector de tiempo (dos encuestados estiman 80 a 90 por ciento de las veces).
Por lo tanto, la gestión pedagógica está en el fondo.
Todos los encuestados consideran que el volumen de recursos suficien-
tes actualmente recibidos para mantener el funcionamiento de la escuela, a
pesar de un director de escuela del estado ha proporcionado que carecen de
dinero para Asociación de Padres y Maestros si el mantenimiento no tenía
216
almacenamiento. Ellos dicen que la falta de volumen y autonomía los ha
limitado mucho “fue peor cuando comenzaron las primeras transferencias
fueron a pintar, la necesidad o no.”
"Hay recursos y las escuelas están bien equipadas, pero muchas deman-
das y prioridades de la escuela no se cumplen debido a la falta de autonomía
del director de aplicar los recursos en lo que realmente necesitamos". En
general, el gerente no puede, por ejemplo, adquirir ciertos tipos de pro-
ductos o contratar servicios (tecnología de la información, por ejemplo,
más urgentes en el sistema estatal, ya que en la ciudad la Junta Regional de
Educación cumple satisfactoriamente la demanda de asistencia), no puede
sustituir la compra de un producto por otro imprevisto (incluso en casos
de emergencia), hacer un trabajo, incluso si se trata de una emergencia y/o
recurrir a tales, y no pueden permitirse un equipo más caro o imprevisto,
reuniendo recursos excedentes de diferentes programas.
Tales limitaciones de un escenario generan consecuencias preocupantes
que vale la pena mencionar. En primer lugar, provoca situaciones extrañas
y/o requiere la adopción de “subterfugios”, a veces ilegal, que permiten la ges-
tión de rutina de la escuela. Algunos ejemplos son representativos: comprar
materiales sobrantes sólo para utilizar los recursos en el marco de tiempo re-
querido; proporcionar líneas más amplias (reforma hidráulica frente a cambio
de toma) y/o una lista completa de los materiales vendidos por los grandes
almacenes para permitir la reubicación; ordenar facturas de genéricos o des-
cripción de los diversos elementos adquiridos (documento de compra y recibe
talón); Los socios confían en proveedores de servicios para “adaptarse” a los
plazos y normas requeridas (para llevar a cabo una reparación de emergencia
y el cobre por el servicio sólo cuando el recurso está disponible, por ejemplo);
aprovechar las características de un proyecto específico para satisfacer la de-
manda de toda la escuela (compra de papel o de capítulos deportivos para
toda la escuela, a pesar de que la función ha sido diseñada para una sola clase).
En segundo lugar, las limitaciones burocráticas, tales como transferen-
cias a escuelas, impactaron de manera indirecta el rendimiento educativo
de manera adversa, ya que, mediante la adopción de la mayor parte del
tiempo de los directores con minucias administrativas relacionadas con las
transferencias de estas características reducen el tiempo que ellos deberían
dedicar a la planificación educativa.
El programa Más Educación, por ejemplo, es un paso en esta direc-
ción, ya que, además de la cantidad satisfactoria de los recursos, vincu-
la la asignación directa en proyectos educativos, forzando a la escuela a
pensar y ejecutar proyectos en ciertas áreas que no se trabajaron sin este
incentivo. Sin embargo, se oponen a la elección de los proyectos pedagógi-
cos más orientados con su realidad y el plan pedagógico político para cada
escuela, y a menudo para permitir un proyecto después de la escuela, hay
carencia de estructura física y de personal, por ejemplo, que la ruta regla no
está autorizada por los programas. La discontinuidad de los proyectos es
otra variable que influye en el avance de rendimiento.
217
 En tercer lugar, este modelo de transferencias a las escuelas potencia la
dependencia de habilidades específicas o excepcionales del gestor para el
logro de resultados, en la medida en que la creatividad pasa a ser impres-
cindible para permitir la consecución de objetivos. Más que su capacidad
técnica, su liderazgo y su capacidad para influir e involucrar a la comunidad
en la gestión escolar, su conocimiento de las reglas, su disposición y crea-
tividad para encontrar y proponer caminos alternativos también se hacen
importantes para el gestor.
En este escenario, el “gerente de la oficina ‘tiende a tener más dificulta-
des y peor rendimiento que un gerente más informal y accesible, reducien-
do significativamente el canal de diagnóstico y la solución de los problemas,
que se resuelven a menudo de inmediato en la vida cotidiana siempre que
sea posible a través del diálogo.
El cambio en este escenario, de acuerdo con los gerentes entrevistados,
requiere: i) reducir la burocracia y el tiempo dedicado a la gestión financiera,
con la posible distribución de coordinación pedagógica y de gestión financie-
ra entre dos directores diferentes; ii) la previsibilidad del presupuesto; iii) la
flexibilidad en la asignación y términos de uso de los recursos de acuerdo con
las prioridades establecidas por la propia escuela, permitiendo e incluyendo
el pago y autonomía personal para despedir y redistribuir el personal, ya que
los directores fueron unánimes al afirmar que la diferencia en el rendimiento
en la escuela es resultado de buenos profesionales y bien equipados, pero,
sobre todo, bien pagados, comprometidos, disponibles y cualificados.5

En la gestión de los recursos, se sintetiza el director:

Yo quiero decidir cómo gastar, porque tiene un largo camino en lo que mis ne-
cesidades de la escuela y lo que creo que necesita, y quiero ser monitoreado en
relación con los resultados que promovieron. Todas las escuelas están equipadas
de la misma forma pero sus actuaciones son todavía diferentes. El dinero llega de
la misma manera para todos, pero no se ejecuta de la misma manera. En lugar de
decir lo que me pasó, comprobará si se llevaron a cabo las actividades acordadas,
nadie viene a la escuela para ver lo que sucede en ella.

Consideraciones finales
Existe una gran diversidad en las transferencias intergubernamentales de
recursos a las escuelas entre los países. En Brasil, este movimiento co-
menzó a partir de la administración Cardoso y se ha fortalecido con el
tiempo, incluso hubo una difusión de los programas y fondos similares
en los Departamentos Municipales y Estatales de Educación. Se entiende
que estas características son parte de los mecanismos de coordinación
5 Una de las escuelas entrevistadas cayeron en ideb, que fue relativamente alta durante
dos años consecutivos y el director explicó que la caída se debió a la jubilación de los
profesores de portugués y matemáticas, que eran geniales. A un año de sus ausencias
cayó el desempeño de la escuela.
218
federal que, a diferencia de las federaciones como Brasil, pueden reducir
el gasto de la desigualdad.
Aunque se ha fortalecido este tipo de transferencia, poca investigación
se ha hecho sobre el tema. En este sentido, este capítulo tiene como objetivo
describir los fondos recibidos y utilizados por las escuelas y cómo se utilizan
y hacer suposiciones sobre cómo pueden influir en el rendimiento de los
estudiantes. Los resultados preliminares de los análisis empíricos muestran
que, aunque el volumen de fondos aumentó en las últimas décadas, la auto-
nomía del director de la escuela se ve afectada principalmente por la rigidez
de las normas y los límites impuestos por los programas (requisitos para ser
miembro, definición de valor de los criterios para la asignación y rendición
de cuentas de los recursos). El grado de autonomía en el uso de los recursos
y su imprevisibilidad para prevenir que las escuelas puedan planificar sus
actividades educativas y gestión de recursos financieros es limitado; se hace
una definición previa y detallada de la asignación de cada consejero, auto-
nomía limitada de los recursos que genera como consecuencia del uso de
subterfugios que permiten su gestión y se sobreestima las habilidades espe-
cíficas del administrador de la escuela. En los casos analizados, los directo-
res más flexibles, con una mayor capacidad de alinear la gestión financiera
en la planificación educativa, son aquellas escuelas con mejor rendimiento.
Por lo tanto, estas variables parecen desempeñar un papel.
Los resultados de la encuesta muestran que es necesario, en el campo
de las relaciones intergubernamentales en el sistema escolar, reflexionar so-
bre cómo descentralizar el poder en las escuelas; no simplemente transferir
recursos y cierta autoridad sobre ellos, es esencial crear las condiciones de
manejo para esta transferencia de dinero y poder. Este cambio requerirá
acciones en los dos extremos: por un lado, las unidades escolares con más
poder, con la flexibilidad de funcionamiento de estos programas, y otros,
la autonomía de los directores de la escuela para administrar esos fondos,
dándoles las condiciones para no perder el foco en lo que es más importan-
te: la gestión pedagógica. En este doble movimiento se requerirá de una me-
jora de las relaciones federales, se suma otro desafío: cómo garantizar que la
sociedad, a través de instituciones como Asociación de Padres y Maestros
o similar, pueda influir más en la decisiones. Aquí la cuestión clave es la
relación entre la escuela y el aspecto comunitario, ya que la investigación
empírica no se ha fortalecido con los programas de transferencia creados
desde la era Fernando Henrique Cardoso. Después de todo, la mejora de la
gestión de la escuela no puede ser separada de su democratización.

Fuentes consultadas

Abrucio, F. L. (2010), “A dinâmica federativa da educação brasileira:

diagnóstico e propostas de aperfeiçoamento”, en Romualdo P. de Oliveira, y
Wagner Santana (orgs.), Educação e federalismo no Brasil: combater as des-
igualdades, garantir a diversidade, Brasília, Unesco, 2010, pp. 39-70.
219
 Abrucio, F. L. y C. I. Segatto (2014), “O Manifesto dos Pioneiros e o
federalismo brasileiro: percalços e avanços rumo a um Sistema Nacional
de Educação”, en Célio da Cunha, Moacir Gadotti, Genuíno Bordignon y
Flávia Nogueira, O Sistema Nacional de Educação: diversos olhares 80 anos
após o Manifesto, Brasília, Ministério da Educação, 2014, pp. 40-57.
Adrião, T. y V. Peroni (2007), “Implicações do Programa Dinheiro Dire-
to na Escola para a gestão da escola pública”, Educação & Sociedade, vol. 28,
núm 98, enero/abril, 2007, pp. 253-267.
Brasil (1988), Constituição da República Federativa do Brasil, Brasília, 1988.
Caldwell, B. J., R. Levačić y K. N. Ross (1999), “The Role of Formula
Funding of Schools in Different Educational Policy Contexts”, en Ross Ken-
neth y Rosalind Levacic, Needs-Based Resource Allocation in Education via
Formula Funding of Schools, pp. 9-23.
Cury, C. R. J. (2008), “Sistema Nacional de Educação: desafio para uma
educação igualitária e federativa”, Educação & Sociedade, vol. 29, núm. 105,
septiembre/diciembre, 2008, pp. 1187-1209.
Fazekas, M. (2012), “School Funding Formulas: Review of Main Characte-
ristics and Impacts”, oecd Education Working Papers, núm. 74, oecd Publishing.
Hanushek, E. A. (2013), “Financing Schools”, International Guide to Stu-
dent Achievement, pp. 134-136.
Levačić, R. y P. Downes (2004), Formula Funding of schools, Decentrali-
zation and Corruption: a Comparative Analysis, Unesco, International Insti-
tute for Educational Planning.
Oliveira, R. P. y S. Z. Souza (2010), “Introdução”, en R. P. Oliveira y W.
Santana (org.), Educação e federalismo no Brasil: combater as desigualdades,
garantir a diversidade, Brasília, Unesco, 2010, pp. 13-38.
Ross, K. N. y R. Levacic (1999), Needs-Based Resource Allocation in Edu-
cation via Formula Funding of Schools.
Ross, K. N. y J. Hallak (1999), “Introduction”, en Ross Kenneth y Ro-
salind Levacic, Needs-Based Resource Allocation in Education via Formula
Funding of Schools, pp. 1-6.
Ruiz, E. (2015), “O efeito da burocracia no desempenho escolar: o caso
do Centro Paula Souza. 2014”, Repositório fgv Teses/Diss./Papers/etc.,
EBSCOhost (consultado el 11 de julio de 2015).
São Paulo (2015), <http://www.saopaulo.sp.gov.br/tratonaescola/parti-
cipar.php. Acesso em junho de 2015.>
Segatto, C. I. (2015), “O papel dos governos estaduais nas políticas mu-
nicipais de Educação: uma análise dos modelos de cooperação internacio-
nal”, 2015, 196 f. Tese (Doutorado em Administração Pública e Governo)
– Escola de Administração de Empresas de São Paulo, fgv.
Souza, P. R. (2005), A Revolução Gerenciada: A Educação no Brasil 1995-
2002, Nueva Jersey, Prentice Hall.

220
 La implementación del gasto intergubernamental
en México: discrecionalidad, resultados e impactos
Jaime Espejel Mena*
Fermín Leonel Reyes**

Introducción
La discusión en torno a las relaciones intergubernamentales (rig) hay que
asociarla a dos procesos que aparentemente son independientes entre sí,
aunque en estricto sentido se encuentran estrechamente vinculados. Por
un lado, la pérdida de capacidad de los gobiernos para atender con éxito
las demandas de los ciudadanos. La crisis del denominado Estado de bien-
estar, presentada en sociedades posindustriales por el incremento desme-
surado de expectativas sugiere visiblemente la colaboración subsidiaria de
organizaciones civiles, el fortalecimiento del capital social y un paulatino
abandono del Estado en la prestación de los bienes públicos dada su inefi-
cacia e ineficiencia. En segundo lugar, está la ausencia o limitada institucio-
nalización formal por la presencia de estructuras autoritarias. Los arreglos
institucionales para conducir la dinámica social se basaban en estructuras
autocráticas, en burocracias patrimonialistas, en una sociedad civil débil,
como sus organizaciones. En estas condiciones, diferentes grupos de in-
terés fueron ganando espacio en los procesos de la liberalización política
y económica, en detrimento de grupos en desventaja económica, política,
cultural o minorías.
En los dos procesos el concepto de rig pone de manifiesto la necesaria
reflexión sobre la relación entre el Estado y la sociedad civil a través de la
presupuestación del gasto público, el tema de los límites de lo social, lo
gubernamental y lo estatal, e invita a discutir la centralidad, verticalidad o
unilateralidad de la acción pública o de las políticas, toda vez que la génesis
de la ciencia de políticas fue propia de la gobernación del Estado, para me-
diados del siglo xx los Estados sociales tenían como rasgo preponderante
un incuestionable protagonismo del Estado en la dirección de la sociedad.

* Doctor en Administración Pública. Se desempeña como profesor de tiempo completo

en el Centro Universitario Zumpango de la Universidad Autónoma del Estado de México,
correo electrónico: jaimeespejel@hotmail.com.
** Maestro en Economía. Profesor de Asignatura en la licenciatura en Ciencias Políticas y
Administración Pública en el Centro Universitario Zumpango de la Universidad Autóno-
ma del Estado de México, correo electrónico: fleonelr@gmail.com.
221
 Hoy en día el común denominador es que el Estado ya no es el centro
desde el cual se desarrollan las políticas. Repensar los ámbitos, instrumen-
tos, las instituciones y las prácticas desde las cuales se producen y desarro-
llan las nuevas políticas o la acción pública invita a pensar en el ciudadano,
en el individuo, en la representación, en los partidos políticos, en los grupos
empresariales, en el propio Estado o en la República.
Las actuales y diferentes vicisitudes a las que se enfrenta el Estado, el go-
bierno y la sociedad para conformar condiciones que permitan una gestión
y programación del gasto que dé respuesta a las condiciones contemporá-
neas de la vida asociada reclaman la construcción de arreglos institucio-
nales, como antecedentes del desempeño eficaz del gobierno. La reforma
o modernización administrativa, así como la innovación gubernamental y
todo cambio organizacional reclaman la conclusión de una serie de arreglos
institucionales, que permitan que los enfoques, las tecnologías y procedimien-
tos que emplea la administración pública enfrenten los cambios recientes.
El presente documento supone que el gasto público dentro de las rig
tiene diferentes significados, no obstante, todos ellos pueden confluir en una
misma base, en la base fundacional que apuntale las transformaciones de las
organizaciones del Estado. El término rig camina al lado de otros conceptos,
como institucionalidad o discrecionalidad; la inspiración sobre la reflexión
de dichos términos ha sido la realidad empírica que viven las propias orga-
nizaciones del Estado, la sociedad y su relación entre ambos. Todas las orga-
nizaciones se encuentran integradas por instancias inteligentes y subunida-
des organizacionales. Las primeras, aunque conocen, no pueden observar y
decidir en todos los procesos de la organización, mientras las subunidades
organizacionales son las que desempeñan diferentes procesos de manera si-
multánea, es decir, rutinas organizacionales. Una rutina es una cadena de
acciones que no requieren de la toma de decisiones: se presenta en una situa-
ción específica y en un momento particular. Todos los procesos cotidianos
de la organización son desempeñados por las subunidades organizacionales,
por un conjunto de rutinas organizacionales. El correcto y eficiente vínculo
de las acciones de las subunidades da lugar a que las rutinas proporcionen
resultados aceptables de la propia organización. La atención organizacio-
nal se presenta en aquellas subunidades con desempeño no satisfactorio. La
atención organizacional es la habilidad que tienen las instancias inteligentes
de la organización para decidir acerca de los procesos que tienen lugar en las
subunidades organizacionales, este es el contexto en el cual se encuentra la
presupuestación e implementación del gasto público en México.

El gran gobierno: funciones y dimensión territorial

Las diferentes interpretaciones sobre el origen del Estado de Bienestar (Wel-
fare State), Estado Social, Estado Benefactor o Estado Providencia, nos per-
miten identificar la creciente composición de funciones y del incremento
de la complejidad de su funcionamiento en su dimensión territorial, cam-
bios que propiciaron su aparición y consolidación. El contexto histórico
222
del denominado Estado de Bienestar (1945-1970) no necesariamente tiene
algo que ver con la condición de bienestar de los Estados, más aún de las
clases más necesitadas. Una consideración que ejemplifica tal circunstancia
es que un verdadero Estado de Bienestar no puede entenderse fuera del
contexto democrático. De modo análogo, en la ciencia de la administración
las estrategias del Estado no determinadas por alternativas normativas de
contenido o practicables se caracterizan como la forma empíricamente pre-
dominante de racionalidad administrativa.
En el periodo de entreguerra se verificó un cambio estructural en la
economía y en la sociedad, ya que el Estado amplió sus funciones. El sur-
gimiento de nuevas formas de organización y articulación de las relaciones
entre el Estado, la economía y la sociedad se interiorizaron e institucionali-
zaron como el Estado de Bienestar. El Estado de Bienestar colocó el acento
en una política de gasto orientada principalmente a estimular la demanda y
lograr el bienestar a través del intercambio del gasto social.
El Estado de Bienestar fue una respuesta a la crisis económica de 1929 y a
las manifestaciones más agudas de la recesión. Esta condición fue, sin embargo,
sólo el detonador de lo que en el tiempo llegaría a constituirse en un modelo
global de reestructuración del tipo de desarrollo económico y del estilo de go-
bernar. El Estado de Bienestar tiene su inspiración en la teoría keynesiana. La
política económica que aplicó tenía como objetivo la ampliación del consumo
privado a través del incremento del gasto público, especialmente de su compo-
nente social. Ello permitiría impulsar el crecimiento económico (Keynes, 1984).
Por lo tanto, el crecimiento del consumo privado fue posible gracias a
que la política de gasto permitió incrementar progresivamente los salarios
reales. En especial fue significativo el paulatino aumento de la parte social
del salario (salario social), es decir, el conjunto de prestaciones sociales, que
evidentemente significaban un aumento de los salarios directos contractua-
les, negociados bilateralmente entre sindicatos y empresas. El incremento
sostenido del gasto público permitió cumplir con las funciones estatales tra-
dicionales y nuevas, y así revertir las tendencias depresivas de la economía.
El papel del Estado de Bienestar no se restringió sólo a fomentar la am-
pliación del consumo, también intervino directamente en la producción y
provisión de bienes públicos (Offe, 1991).
Por lo tanto, el modelo económico debería permitir dos objetivos: pri-
mero, que en un principio los trabajadores aceptaran que los salarios reales
no crecieran para estimular la inversión y elevar la productividad. A cam-
bio, el Estado se comprometía a implantar una política fiscal progresiva que
paulatinamente garantizara mayor equidad y asegurara servicios básicos a
la población. Y segundo, que los empresarios asumieran las políticas de es-
tímulo a la inversión productiva, a la productividad, y la innovación tecno-
lógica. El sector privado fue apoyado a través de mecanismos financieros,
y en general, de la política económica. En una primera fase del modelo el
mercado interno se convirtió en el motor de la acumulación, y sólo poste-
riormente el sector externo de la economía jugaría un papel importante.
223
 El Estado atendió con mecanismos, principalmente fiscales, la gestión
del bienestar, y sólo marginal o coyunturalmente con acciones directas a
través de las nacionalizaciones y creación de empresas públicas para la pro-
ducción. De este modo el Estado de Bienestar fue capaz de crear las bases
para una especie de socialismo de la demanda −es necesario recordar que
en el Estado de Bienestar el papel del Estado en la producción es reduci-
do, se concretó a la promoción de infraestructura básica, en ramas de la
economía donde privaban los monopolios naturales. El esfuerzo estatal se
centra en la gestión del bienestar y el gasto social−. El modelo del Estado del
Bienestar tuvo su logro más importante al constituirse en una fórmula de
pacificación social en las democracias liberales (Przeworski, 1990).
Esta fórmula tuvo dos componentes principales: 1) la obligación explíci-
ta, jurídica y política, que asume el Estado de suministrar apoyo y asistencia
a los que han sido afectados por el mal funcionamiento del mercado, y 2)
el reconocimiento también explícito, formal y legal, de los sindicatos como
interlocutores en la negociación colectiva, no sólo en los aspectos contrac-
tuales laborales, sino en la misma formulación de la política económica y
de los planes de gobierno.
La posibilidad de implantar con éxito el modelo dependió, en última ins-
tancia, del consenso social que logró reunir alrededor de las nuevas institucio-
nes, la política económica, y las reformas sociales que favorecieran el fortale-
cimiento de la demanda y la inversión privada, en un contexto de estabilidad
económica y pleno empleo. El modelo del Estado de Bienestar creó las con-
diciones sociales y económicas que permitieron el establecimiento de un cír-
culo virtuoso que combinó: crecimiento económico, productividad y salarios
reales, en el marco de una cada vez más equitativa distribución del ingreso.
El Estado de Bienestar se consolidó como una organización institucio-
nal, jurídica multifuncional y apropiada en el sentido de que fue capaz de
servir simultáneamente a muchos fines y estrategias. Este rasgo convirtió al
modelo en un centro de atracción para las alianzas y coaliciones sociales.
Pero en el tiempo tendieron a aflorar las contradicciones de sus objetivos y
las disyuntivas entre demandas y restricciones crecientes. En la medida en
que se agudizaron estas tendencias, las discrepancias de intereses entre los
grupos sociales y el Estado fueron crecientes y la efectividad de las políticas
económicas por el lado de la demanda también disminuyó.
Como podemos ver, la idea del Estado de Bienestar se fundamenta en la
visión de la tradición democrática basada en la inserción del soberano en el
poder popular. Siguiendo con el análisis vinculado al proceso que relacio-
na el Estado Benefactor con la civilización o el desarrollo de la ciudadanía,
tomamos la explicación de uno de los más influyentes teóricos de posgue-
rra, Thomas Marshall y Tom Botomore (2005). Estos autores, concluyen en
que el Welfare State es una consecuencia del proceso de modernización o
del desarrollo de las sociedades industriales en el lapso de los últimos 300
años en el que se lograron alcanzar los derechos de los ciudadanos. Uno
de los principales logros del poder político durante el siglo xix fue allanar
224
el camino al sindicalismo permitiendo a los trabajadores hacer uso de sus
derechos civiles colectivamente. Se trató de una anomalía, porque hasta
ese momento los únicos derechos utilizados colectivamente habían sido
los políticos, a través del parlamento y los consejos locales, mientras que
los derechos civiles eran profundamente individuales y estaban en armo-
nía con el individualismo del capitalismo. El sindicalismo creó una especie
de ciudadanía industrial secundaria, que naturalmente se impregnó del
espíritu apropiado de una institución de ciudadanía. Los derechos civiles
colectivos podían utilizarse no sólo para negociar en el auténtico sentido
del término, sino también para consolidar los derechos fundamentales. En
este sentido, el crecimiento de la ciudadanía, según Marshall (1997: 303),
se construye tal como van apareciendo los derechos, ya que éstos fomentan
el sentimiento de comunidad.
La evolución de la ciudadanía supuso un doble proceso de fusión y separación.
La fusión fue geográfica, la separación funcional. El primer paso importante
data del siglo XII, cuando se estableció la justicia real con fuerza efectiva para
definir y defender los derechos civiles del individuo −tal como se entendían en-
tonces− con base no en las costumbres locales, sino en el common law del país.

Richard Rose (1998), en su trabajo denominado El gran gobierno, explica

el proceso de transición del Estado y la sociedad moderna, conocido como
monarquía absoluta. La preparación del Estado de Bienestar se circunscribe
fundamentalmente en los países de Europa Occidental, Estados Unidos de
América y en algunos países subdesarrollados, en los cuales el gobierno y su
administración pública desarrollan un conjunto de programas que dan lugar
al Estado social y democrático de derecho, mejor conocido como Estado de
Bienestar. Para Rose, el gran gobierno está compuesto por tres dimensiones:
recursos, organizaciones y programas públicos, su crecimiento se expli-
ca no sólo de forma cuantitativa, sino a través de la revisión de las causas
y consecuencias del crecimiento de los programas públicos, en especial en
sectores clave como: el seguro o la estabilidad del ingreso de los ciudadanos,
las pensiones, la educación, la salud y la seguridad o defensa.
El gran gobierno para Richard Rose (1998: 63) es el que surge después de la
Segunda Guerra Mundial. “El gobierno es ante todo un conjunto de organiza-
ciones formales. Las organizaciones dotan de estructura y continuidad a las ac-
tividades gubernamentales”. Las actividades del gobierno son tres: hacer leyes,
administrar el dinero o los ingresos y a los empleados públicos. El crecimiento
del gobierno es producto de los compromisos pasados, presentes y futuros, deja
de lado al crecimiento demográfico, a las crisis económicas, a la racionalidad o
expectativas de los burócratas y políticos, y a los cambios en la estructura social.
El tamaño del gobierno es resultado del número de instituciones, las cuales a su
vez expresan los compromisos adquiridos por parte del gobierno a lo largo de la
historia. Los programas se van incrementando gradualmente, los compromisos
adquiridos no desaparecen, ya que en su momento fueron la expresión de un
conjunto de expectativas sociales, instaladas a manera de ley.
225
 Para Rose (1998), las consecuencias del gran gobierno son claramen-
te observables en las democracias occidentales, ya que cuando el gobierno
pretende modificar los programas públicos a través del cambio de las leyes
se altera su eficacia y el consenso popular. Cuatro razones explican el tama-
ño del gobierno y la pérdida de eficiencia: 1) límites cada vez más severos
para movilizar recursos; 2) aumento de la complejidad organizativa; 3) in-
cursión en nuevos programas públicos con efectividad no probada, y 4) la
contradicción entre programas públicos.
La burocratización propició una crisis del Estado Benefactor, manifesta-
da a decir de Blau y Meyer (1971: 118.) en los siguientes aspectos:
el crecimiento excesivo del estado tendió a desplazar y desestimular a la in-
versión privada, y la ampliación al acceso de las prestaciones sociales frenó los
incentivos al trabajo y al ahorro; 2) impone onerosas o ineficientes regulaciones
que, en conjunto, tienen un impacto sustancial sobre el nivel de precios y pro-
ductividad; 3) invade áreas donde la actuación del sector privado es siempre más
eficiente, ya que los programas establecidos por el estado, en áreas de un mayor
beneficio social, resultan frecuentemente contraproducentes; 4) distorsiona los
precios del mercado, lo que impide el aumento en la producción coaccionando
su distribución y haciéndola ineficiente; 5) hace atractivo el desempleo y el ocio
gravando a los que trabajan y subsidiando a los que no lo hacen; 6) impide el
progreso tecnológico, ya que mediante los subsidios obstaculiza una mejor for-
ma de producción, y 7) protege de la competencia extranjera a industrias inefi-
cientes, lo que hace que se eleven los precios internos.

La conclusión que se deriva de esas críticas nos hace evidente lo que

se pretende: es necesario desactivar el gran gobierno, disminuyendo sus
funciones a un nivel compatible con los nuevos requerimientos de la com-
petencia internacional, inversión, ahorro, productividad y eficiencia. Para
Rose (1998), la actividad cotidiana de los gobiernos occidentales consiste
en la organización y prestación, en todo el territorio nacional, de los servi-
cios propios del Estado de Bienestar. Un discurso tradicional basado en la
jerarquía y las bases normativas es un argumento limitado para explicar el
funcionamiento y capacidad para organizar y distribuir estos programas en
todo el territorio del país. La política como asignación de bienes no es una
actividad acotada por las acciones del gobierno, en el juego político inter-
viene un conjunto de actores, es producto de relaciones e intercambios, las
rig dan cuenta de ello.

Las relaciones intergubernamentales en relación con el ingreso y con el gasto

La escuela cepalista del desarrollo ha definido la relación centro-periferia,
como los países que centralizan el poder político-económico y todos aque-
llos países que están alrededor de ese poder central con una relación de
dependencia de estos últimos con los primeros. Esta asociación de términos
se traslada al sector público, donde existe una administración central y to-
das las administraciones locales y en ellas se asocian otras entidades políti-
cas. Las Relaciones Intergubernamentales (rig) surgen por la necesidad de
226
analizar las administraciones centralizadas y que en algunos países existan
administraciones públicas más descentralizadas.
En primer lugar, hace referencia a relaciones que se establecen entre dis-
tintas instancias u órdenes territoriales de gobierno. La segunda dimensión
se refiere a que las relaciones no sólo se dan entre órdenes de gobierno,
sino también entre entidades gubernamentales al mismo nivel territorial
(Wright, 1997).
En cuanto a los ingresos públicos, existe una excesiva centralización de
recursos, primero por la captación de los impuestos más representativos del
sector público, que son el Impuesto sobre la Renta y el impuesto al consu-
mo, así como el gobierno federal centraliza las principales fuentes de ingre-
so, también tiene la facultad de otorgar recurso a entidades y municipios,
mediante las aportaciones y participaciones.
En América Latina el Poder Ejecutivo federal ha tenido una serie de ins-
trumentos formales para imponerse sobre los otros poderes y las entidades
federativas, como puede ser el otorgamiento formal de recursos y facultades
para emitir decretos, desarrollar o proponer leyes, emitir los cruciales re-
glamentos de dichas leyes, promover o decretar la desaparición de poderes
regionales o locales, etcétera (Wright, 1997).
Esto indica que países como México tienen sistemas políticos verticales
que para mantenerlos recurren al autoritarismo, lo que impide realizar po-
líticas públicas de largo alcance.
Las rig, como referencia conceptual, hacen alusión a la necesidad de
explicar al Estado anteponiendo el análisis de la dimensión territorial. La
acción del gobierno está compuesta por un contingente de actividades inte-
rrelacionadas entre unidades del propio gobierno en todos sus ámbitos. El
gobierno estadounidense (Wright, 1978) se asocia con un ente organizado
que posee las características y capacidades de un gobierno, es decir, muestra
una independencia entre éste y las estructuras administrativas. El carácter
de gobierno lo otorga la responsabilidad para con el público y lo respalda su
personalidad jurídica, su existencia perpetua, continua, su derecho de hacer
contratos y asignar los bienes. Para Richard Ross (1998) los gobiernos es-
tán compuestos de organizaciones y múltiples programas, los responsables
públicos están obligados a transformar los recursos disponibles en acciones
con resultados. Una circunstancia de los gobiernos, cada vez más eviden-
te, es que movilizan los programas y recursos sin los límites formales que
marca la ley.
El supuesto de que las unidades formales e informales y sus interrelacio-
nes están inmersas en el conjunto de acciones que determinan los objetivos
del gobierno, fue un argumento que caminó paralelamente a la conceptuali-
zación del sistema y régimen político, así como de su función para alcanzar
el desarrollo político.
El concepto de sistema político hace alusión a una forma de gobierno:
quién gobierna y cómo lo hace. El esquema teórico que consideró a una
organización como un sistema, es el modelo de input y output, éste plantea
227
que el gobierno nutre su legitimidad de entradas o demandas y su conver-
sión interna en resultado o respuestas.
El modelo de sistemas también se ha usado para estudiar la totalidad
de estructuras y procedimientos político-administrativos. David Easton
(2013), al integrar en un mismo cuerpo explicativo a la comunidad política,
régimen político y las autoridades, es el pionero en elaborar un marco de
referencia para una teoría del sistema político. La comunidad política está
conformada por las ideologías, valores o creencias, las personas y grupos
que pueden llegar a influir en el sistema y las estructuras intermedias como
los partidos políticos. El régimen político, por su parte, hace referencia al
conjunto de valores que justifican el tipo de régimen, al conjunto de nor-
mas −formales o no− que determinan la manera en que los miembros del
sistema pueden participar en el proceso político y resolver los conflictos
(derechos civiles y políticos, mecanismos electorales, normas de tolerancia
y moderación) y a las estructuras de autoridad que definen el rol y el com-
portamiento de aquellos que tienen la capacidad de ordenar y obligar. Por
último, las autoridades son aquellas personas que ocupan las estructuras
de autoridad. El sistema político es un conjunto de unidades ordenadas y
jerarquizadas que asignan de manera autoritativa y simbólica los valores en
una sociedad. Los bienes son escasos y la tarea del sistema político es asignar
los valores dentro de la comunidad. Así pues, política es asignación imperativa
de valores para una sociedad, lo que significa que hay política también en las
sociedades sin Estado, en el interior de las organizaciones partidistas, sindica-
les, en el ámbito del parlamento, en las relaciones entre parlamento y ejecutivo.
El lugar de la política será el sistema político identificado como “una serie de
interacciones abstraídas de la totalidad de la conducta social mediante la cual
se asignan autoritativamente valores en una sociedad (Easton, 2013: 90).
David Easton lleva a sus últimas consecuencias un largo y sinuoso pro-
ceso iniciado en la década de los años veinte de redefinición de la política,
de alejamiento de las ciencias humanísticas y de acercamiento a las ciencias
naturales en un intento de imitación paradigmática. En este momento, se
puede hablar de una auténtica ruptura epistemológica en cuanto que la apli-
cación de los instrumentos fundamentales del comportamentismo parece
empujar hacia una cientificidad desconocida para los anteriores cultivadores
del análisis político y, a su vez, por la disponibilidad de nuevos instrumentos
y técnicas parecen favorecer la búsqueda de la cientificidad. A decir de nu-
merosos cultivadores de la ciencia política el resultado global de esta fase no
se puede definir como de una mayor cientificidad, ya que se pone especial
énfasis en la formulación de hipótesis, en la recogida de datos y en la elabo-
ración de explicaciones, es decir, cuando no se impone la teoría −que sigue
siendo poca y como consecuencia de nivel medio− a los datos se incurre en
un hiperfactualismo o se privilegian los datos sobre la teoría.
El discurso de David Easton, nutrido con aportaciones antropológicas y so-
ciológicas, atento a las aportaciones de la cibernética más que a la economía, se
mueve en búsqueda de los elementos que hagan del análisis de la política lo más
228
científico posible. En este sentido, es crucial el encuentro que se produce con
el comportamentismo. Nacido y desarrollado en el campo de la psicología, el
comportamentismo en política se caracteriza por la insistencia que pone en la
necesidad de observar, analizar y aislar los comportamientos concretos de los
actores políticos, por el recurso y la elaboración de técnicas específicas como
entrevistas, encuestas, sondeos de opinión, simulaciones, análisis de contenido,
hasta las más sofisticadas cuantificaciones. Según David Easton, caminando en
esta dirección es como el análisis de la política puede considerarse ciencia
Por su parte, Gabriel Almond y Bingham Powell (1972) desarrollaron
un esquema para los sistemas políticos, considerando particularmente los
estudios comparativos en materia política. Lograron amalgamar las aún
distantes teorías del micro y macrodesarrollo político con las argumenta-
ciones sobre la calidad de la cultura política para dar cuenta del grado de
desarrollo de los sistemas políticos, además diseñaron una tipología sobre
la modernización e institucionalización de las estructuras políticas: los
sistemas políticos angloamericanos, continentales, pre-industriales y totali-
tarios; las cuales eran una clasificación y clara muestra de cómo funcionan
y desarrollan los propios sistemas políticos, permitiendo observar a la di-
ferenciación estructural y la secularización cultural. Dicho concisamente,
la modernización política para Almond y Powell es entendida como el
proceso a través del cual un sistema político alcanza una cada vez mayor
diferenciación estructural, es decir, división del trabajo político y una cada
vez más extensa secularización cultural, esto es, el proceso a través del cual
las actividades políticas y la percepción social de las mismas se hace cada
vez más racional y menos sujeta a principios y valores extrapolíticos.
En un grado de menor generalidad, encontramos al régimen político,
el sistema político incluye al régimen político, este último es el conjunto de
reglas que definen el acceso al poder político, precisa la forma de la desig-
nación de las personas que ocuparán las estructuras de autoridad y la forma
en que se toman las decisiones.
A finales de la década de los setenta, Juan José Linz Storch de Gracia, mejor
conocido como Juan Linz (1990), estudió a cinco democracias europeas y siete
iberoamericanas para encontrar cuáles son los elementos comunes que expli-
can un posible cambio de régimen, cambio que conlleve hacia la denominada
modernización democrática. Así, observa que la crisis del gobierno autoritario
es un indicador de probabilidad para que se genere un proceso de cambio de
régimen político. Sin embargo, el análisis de este tipo de situaciones puede ser
desvinculado del estudio sobre las transiciones hacia la democracia, ya que
sólo después de haber observado la crisis, se pueden conectar estas crisis con
el origen de la transformación del régimen autoritario en uno democrático. A
pesar de esta advertencia, es viable observar la crisis del gobierno autoritario
con base en cuatro principios: 1) las particularidades del régimen autoritario
y de la coalición gobernante; 2) las causas del proceso de erosión experimen-
tado por la referida coalición; 3) las manifestaciones de la crisis y 4) la aper-
tura de la transición política es causa suficiente y necesaria de la crisis de la
229
coalición autoritaria. La idea de Linz reclama una atención, ya que plantea
una aproximación a las principales características del régimen y a su coalición
gobernante. La naturaleza y evolución del régimen autoritario se constituyen
en elementos decisivos de influencia sobre el proceso de transición. Las dife-
renciaciones en el origen y composición, el grado de movilización, el nivel de
institucionalización, la eficacia en la satisfacción de las necesidades sociales y
la existencia de principios de legitimidad, son factores que contribuyen a dife-
renciar al régimen de partida y simultáneamente, al proceso transicional y a su
resultado final (Martínez, 2000).
La legitimidad autoritaria manifiesta su crisis en la conjugación de tres
elementos: 1) cuando se presenta un aumento en el número de simpatizan-
tes insatisfechos en la coalición dominante debido a una menor satisfac-
ción de sus demandas; 2) cuando se erosiona la capacidad del régimen para
limitar la expansión del pluralismo, y 3) cuando las dos manifestaciones
anteriores se conjugan y permiten el incremento de los umbrales de movili-
zación política que va acompañada de una disminución en las posibilidades
de represión. En suma, el desgaste de la cohesión en la coalición autoritaria
se evidencia en dos momentos: 1) cuando el régimen ve reducida su legi-
timidad, y 2) cuando se crean las condiciones para la presencia de otras
opciones al mismo. La crisis del régimen no es motivo determinante para
el inicio de un cambio político, sino que los altos indicios de impredecibi-
lidad determinan el posible (re)surgimiento de otros destinos finales (Linz,
1996). En esta coyuntura, el cambio de régimen hacia un sistema democrá-
tico se presenta como una alternativa factible. Juan Linz, aporta a los estu-
dios de la modernización política, los criterios para revisar: 1) los actores
implicados, los que pretenden cambiar al régimen y los que se oponen a los
cambios del mismo, y 2) la dinámica del proceso e intensidad del cambio,
las cuales refieren a la crisis de legitimidad y eficiencia decisional.
Las contribuciones al estudio del régimen político de Leonardo Morlino
(1985) van en sintonía con las principales modificaciones acaecidas en el ré-
gimen autoritario y se corresponden con las diversas fases consecutivas del
proceso de cambio político. Para Morlino, el cambio de régimen se puede
presentar en cualquiera de sus tres niveles, a saber: 1) a nivel de la comunidad
política, 2) a nivel del régimen, y 3) a nivel de las autoridades. La exposición
de un proceso de transición política presenta dos problemas. El primero está
unido a la diferente óptica de cada uno de los actores considerados en rela-
ción con la percepción sobre las fases de apertura. Así, la coalición autorita-
ria puede entender el proceso de transición como una fase de reequilibrio
del régimen, mientras que la oposición puede percibir ciertas medidas libe-
ralizadoras como un camino hacia la democracia. El segundo se relaciona
con el problema de definir el límite del proceso. De acuerdo con el esquema
adoptado, la transición finaliza mediante la quiebra del régimen autoritario
y la instalación de un gobierno electo por procedimientos democráticos. Es
decir, se trata de concluir el proceso mediante una institucionalización de ca-
rácter formal-legal. Sin embargo, puede argumentarse que la transición sólo
230
culmina cuando el nuevo régimen democrático procesa los llamados legados
autoritarios de índole político o cuando se produce la renovación de la élite
gobernante. El proceso de transición desde un régimen autoritario se carac-
teriza por la alteración de las reglas en relación con los grados de oposición
que acepta éste, respecto a los grupos susceptibles de ser incluidos en la esfe-
ra de la toma de decisiones. El periodo de transición se caracteriza por una
indefinición y una fluidez institucional, derivadas tanto de la persistencia de
normas y actitudes del anterior ordenamiento institucional, en convivencia
con otras propias del nuevo régimen que previsiblemente se instaurará, como
de la presencia de diferentes soluciones políticas apoyadas por los diversos
actores inmersos en el proceso de cambio de régimen. Leonardo Morlino
propone la revisión de las coaliciones políticas, que la fractura o inestabili-
dad del sistema político es producto de la ausencia de una coalición y que la
consolidación de una coalición conlleva a la estabilidad del propio sistema, es
decir, cuando se consensa el proyecto modernizador.
Desde la década de los treinta, se plantea que los procesos de moder-
nización se perciben como un contexto estratégico, con la presencia de di-
versas opciones de difícil predictibilidad sobre el comportamiento de los
actores y en donde las acciones de carácter enérgico pueden producir resul-
tados notorios. Igualmente, con la utilización de esta metáfora se subraya la
idea de que el espacio propio de la transición se constituye como una acción
orientada hacia la definición de las reglas, y que esta acción se desarrolla en
un marco normativo e institucional débilmente limitado.
Los estudios sobre las rig son un tema que comenzó a ser centro
de interés en los círculos académicos a partir de la década de los treinta.
El estudio de las rig proviene de la tradición estructuralista y guarda una
relación cercana con el neo-estructuralismo, ya que estudian en un primer
momento a las características de los gobiernos y en segundo, a la serie de
vínculos de relación, cooperación, colaboración, apoyo e intercambio en-
tre dos o más ámbitos de gobierno con una problemática común. De igual
manera, las rig mantienen cierta familiaridad con los planteamientos de
la Nueva Gerencia Pública, en el sentido de que la negociación, el inter-
cambio y la conciliación del gerente son el centro de la explicación para la
eficiencia, eficacia y pertinencia económica más que la propia revisión de
los marcos formales e institucionales que regulan el actuar de los gobiernos.
Varios conceptos acompañaron la explicación de estos fenómenos, entre
ellos encontramos: fortalecimiento de los gobiernos locales, descentraliza-
ción, federalismo, instituciones, decisiones, escenario político, entre otros.
Una relación fundamental, poco valorada, es la que se establece entre la
reflexión del institucionalismo y las relaciones intergubernamentales, más
aún la reflexión sobre las relaciones intergubernamentales se desprende del
cuerpo teórico del nuevo institucionalismo. Las rig aluden al conjunto de re-
laciones formales e informales de procesos y comportamientos federales, es-
tatales y locales. Las rig se caracterizan por revisar la interacción de todos los
ámbitos de gobierno, la potencial e inminente participación de funcionarios
231
y políticos profesionales en el proceso de toma de decisiones. En la vida co-
tidiana de los gobiernos sus diferentes relaciones no son entre los gobiernos
mismos, sino a través de funcionarios, políticos y autoridades; el propósito
de las acciones y actitudes de éstos tienen como resultante el entendimien-
to de la interacción entre los ámbitos de gobierno federal, estatal y local, la
permanente interacción entre políticos, funcionarios y autoridades, la cual se
desenvuelve en arreglos informales pero orientados hacia el logro del cum-
plimiento de objetivos de carácter formal y legal. Las políticas que se generan
como logro de la interacción entre políticos, funcionarios y autoridades, son
la inacción o acción de estos actores.
Las relaciones intergubernamentales se definen como los vínculos de
coordinación, cooperación, apoyo mutuo e intercambio de acciones que se
dan entre dos o más instancias de gobierno (Agranoff, 1992). Cada ámbito
de gobierno tiene reservadas las competencias que le permiten actuar en
su jurisdicción, por lo que otra autoridad no puede por derecho intervenir
en él. Esta afirmación resulta innegable en los regímenes federales, donde
el sistema de distribución de competencias se da de manera explícita, ya sea
definiendo materias en favor del gobierno federal, la regla general consiste
en que la constitución otorga una garantía institucional para que cada go-
bierno tenga reservado su propio ámbito de actuación y de autoridad.
Para las rig las relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos lo-
cales se pueden explicar a través de tres modelos de la interacción guberna-
mental: autoridad coordinada, autoridad inclusiva y autoridad traslapante.
En el primer modelo hay una clara separación y funciones perfectamente
definidas entre el ámbito nacional y el estatal, los gobiernos locales depen-
den de este último; en el segundo modelo, tanto el gobierno estatal como el
local dependen de forma directa del nacional, en éste hay una simpatía cer-
cana con los gobiernos unitarios; finalmente, el tercer modelo se caracteriza
por una autonomía limitada y una interdependencia fundada en el respeto
y la negociación entre los tres ámbitos de gobierno, las acciones del gobier-
no operan simultáneamente y las decisiones discrecionales son limitadas.
Las combinaciones que se pueden extraer de los modelos en buena me-
dida explican la naturaleza de las rig, dichas combinaciones explican las
relaciones que buscan resolver problemáticas comunes a través de factores
y atribuciones: jurídicas, técnicas administrativas y políticas. La caracterís-
tica o naturaleza jurídica de las rig se sustenta en la representación de la
soberanía y personalidad jurídica que poseen las autoridades para trazar las
líneas de acción de los gobiernos y negociar, intercambiar o ceder espacios
y recursos para el cumplimiento de éstos; por otro lado, la característica
técnica hace alusión a los instrumentos de gestión destinados para la ne-
gociación entre los diferentes ámbitos de gobierno, los recursos humanos
y materiales especializados son fundamentales para incrementar y mejorar
la capacidad de negociación; la característica administrativa implica una
capacidad y actitud para sobreponer la racionalidad administrativa a la ra-
cionalidad jurídica. La acción de los funcionarios, políticos y autoridades
232
responde a una racionalidad limitada, la racionalidad jurídica responde a
una rigidez de la norma, encontrar redes de coordinación y gestión a través
de la negociación explica la naturaleza administrativa de las rig; la natu-
raleza política de éstas considera las pautas de acción que trascienden a
las relaciones gubernamentales, la generación de las acciones del gobierno o
políticas públicas no tienen su origen en los problemas públicos, sino en la
interpretación personal que el gobernante hace de los asuntos públicos, la clá-
sica distinción mosquiana (Mosca, 2006) entre la clase gobernante y la clase
dirigente son un claro ejemplo.
Más aún, en la diversidad de funciones en un mismo ámbito de compe-
tencia radica la naturaleza de las rig. Para Robert Agranoff (1992) las rig
se caracterizan por sobrepasar las acciones legales de gobierno; el recurso
humano es fundamental; las relaciones entre funcionarios, políticos y au-
toridades suponen un contacto permanente; cualquier actor público es un
participante potencial de las rig y las políticas públicas tienen su origen en
las propias rig. El encuentro entre dos o más ámbitos de gobierno a través
de la intervención de un actor político es la característica generalizada de
las rig. Los estudios sobre el federalismo son un marco ideal para encon-
trar la reflexión de las rig.
Sin dejar de reconocer la importancia de esta regla, en la realidad, exis-
ten problemas de orden local o nacional que requieren del concurso de
todos los gobiernos que están inmersos en dicho entorno, es decir, que
los temas del desarrollo, las necesidades sociales, los imperativos de la in-
fraestructura y los servicios se manifiestan independientemente de que co-
rresponda a un solo gobierno su provisión. Éste es uno de los principales
argumentos para fomentar las relaciones intergubernamentales concebidas
y desarrolladas como mecanismos de colaboración acordada, pactada o
convenida. La existencia de un marco de relaciones pactadas genera un
orden normativo también intergubernamental, de tal forma que los conve-
nios celebrados de gobierno a gobierno cobran un significado enorme en el
marco de las reglas programáticas, presupuestales y de control, además de
comprometer una variedad enorme de autoridades que se suman al cum-
plimiento de dichos convenios.
El propósito de las rig puede resumirse en un principio general de la
administración: la asociación competitiva, caracterizada por la suma de es-
fuerzos y la concertación de acciones bajo una misma línea de trabajo.

Economía del sector público

El sector público como una organización que influye en las decisiones de
los agentes económicos: los hogares, las empresas y el propio sector público
tienen una relación bipartita en la sociedad en general. Por una parte, ob-
tiene recursos (y no propiamente monetarios) de la población mediante el
pago de contribuciones, por ejemplo impuesto al consumo, al patrimonio,
a los ingresos, a la seguridad social, así como el pago de derechos y aprove-
chamientos. Además, si esta organización tiene empresas públicas, parte de
233
los beneficios obtenidos por la realización de actividades económicas son
considerados como ingresos.
Por otra parte, recibimos de alguna oficina gubernamental algún servi-
cio o apoyo como estudiar en una escuela pública, recibir una subvención,
algunas personas trabajan para el Estado, se utiliza la infraestructura carre-
tera de propiedad estatal, los servicios de salud suelen ser del gobierno, la
normatividad que salvaguarda la integridad de la población y la estructura
jurídica que regula la conducta de los sujetos y las actividades económicas
provienen del sector público.
Los economistas del siglo xix, J. Stuart Mill y Adam Smith consideraban
que el Estado debía dejar hacer lo que a las empresas privadas le compete
y dedicarse a resguardar los intereses de los dueños de los medios de pro-
ducción y ocuparse en la creación de infraestructura que permita el tránsito
de las mercancías. El liberalismo económico originó grandes fallas en la
circulación y cambio de los satisfactores de la población.
En el siglo xx, como resultado de la Gran Depresión que inició en la
economía norteamericana y afectó a otros países del mundo, donde el au-
mento de la tasa de desempleo impactó en la disminución de la producción
nacional de ese país, se observó que el mercado fue incapaz de regular y
mejorar las condiciones de empleo y productividad. John M. Keynes con-
sideró que el Estado era el único que podía no sólo rescatar a los países de
esta situación, sino que además podía impulsar ramas de actividad econó-
mica que el sector privado era incapaz de realizar, principalmente en obras
e infraestructura de gran impacto.
Para el Estado no es fácil intervenir en la economía, debido a que tiene
que ponderar las ramas de actividad económica que en el momento se ne-
cesita apoyar o sectores institucionales que se quieren impulsar. Todo ello
con base en un modelo económico que en ese momento esté vigente, sin
olvidar los actores políticos que toman las decisiones nacionales. No se ol-
vide que el Estado es un gran empleador de recursos humanos, no sólo en
la prestación de un bien o servicio, sino que además ocupa gran cantidad de
personas para la realizar sus funciones administrativas sustanciales, además
de seguridad nacional que se traduzca en estabilidad económica y social y
en la mejor asignación de los recursos.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe ha analizado
los modelos económicos y ha detectado la fuerte dependencia de los países
subdesarrollados hacia los países desarrollados, además de la necesidad de
que el Estado intervenga en la economía. La caída del ingreso y/o del empleo
en el caso minero provoca la intervención del Estado con el propósito de
sostener el nivel de ingresos y actividad de los sectores exportadores, gene-
ralmente mediante la adquisición por parte del gobierno de productos de
exportación no colocados (Sunkel y Paz, 1970 ). Esta conceptualización se
traduce en un rubro que el sector público debe atender, que es la distribu-
ción de bienes y servicios a la población y el Estado como el agente econó-
mico que puede hacer posible la distribución.
234
 Para que el sector público lleve a cabo sus funciones requiere de recursos
que puedan financiar el gasto público. Para ello el Estado recauda una variedad
de impuestos, legalmente constituidos y avalados por los órganos de gobierno
de cada país, así como por la constitución política propias de las naciones.
En la mayoría de países las administraciones centrales recurren a cinco
grandes clases de impuestos: 1) impuesto sobre la renta de las personas fí-
sicas, 2) los impuestos sobre las nóminas para financiar la seguridad social,
3) los impuestos sobre la renta de las sociedades, 4) los impuestos sobre
consumos específicos, y 5) los aranceles aduaneros (Stiglitz, 2000 ).
El impuesto sobre la renta de las personas es la mayor fuente de ingreso
fiscal de la Administración Central de Estados Unidos y ha representado
casi la mitad de sus ingresos (Stiglitz, 2000). Sin embargo, en otros países
de Europa, la principal fuente de ingreso del sector público es el impuesto
al valor añadidos, es decir, la contribución sobre el valor de la producción
en bienes y servicios.
Otra fuente de ingreso del sector público son los sistemas tributarios
de los gobiernos locales, que generalmente son impuestos a la propiedad,
derechos y aprovechamiento, con una captación menor que las administra-
ciones centrales. En relación con los ingresos del sector público en países de
Latinoamérica, cabe señalar que la baja recaudación de ingresos tributarios
tiene que compensarse con otros ingresos generalmente en la explotación
de los recursos naturales no renovables.
El origen de los recursos del sector público es mediante las contribucio-
nes de los ciudadanos, el destino o aplicación de los mismos es a través de las
políticas del gasto público, es decir, el Estado debe buscar la redistribución de
la riqueza, mediante un marco jurídico, que no se limite a la protección de los
derechos humanos, también debe cuidar los derechos de propiedad.
El Estado, al intervenir en la economía, produce bienes y servicios, esto es
mediante la creación de empresas públicas que produce determinado tipo de
bien cuyo funcionamiento es similar a empresas privadas, como la extracción,
refinación y distribución de hidrocarburos, o en la parte de servicios como
la producción y distribución de energía eléctrica, entre las más importantes.
Otro desembolso de recursos es para el apoyo a empresas mediante
subvenciones de impuestos directos e indirectos, cuyo propósito es incen-
tivar la producción privada de bienes y servicios. En algunos casos es la
exención de pago de impuestos en correspondencia con la generación de
alguna actividad económica en una región y en la generación de empleos.
Las empresas también suelen ser beneficiadas en créditos gubernamentales
con una tasa de interés preferente, que la banca comercial no ofrece.
El gobierno, como una parte importante del Estado, es un gran consu-
midor de bienes y servicios para la defensa y seguridad pública, manteni-
miento de carreteras, para educación y salud, mantenimiento de equipos y
mobiliario, insumos, entre otros.
Uno de los gastos más importantes que hace el sector público es la redistri-
bución de los recursos captados mediante la transferencia (sin contrapartida)
235
hacia la población. Esto es con programas de asistencia social proporcionando
dinero a grupos sociales más necesitados, y programas de seguridad social
que proporciona recurso a jubilados, personas incapacitadas para trabajar, in-
demnizaciones, y seguros de desempleo. Por lo tanto, el tamaño del Estado es
el tamaño del gasto, en el sentido de que los gastos se pueden comparar con
el conjunto de la economía y esto en relación con el producto interno bruto.
Stiglitz analiza el gasto público en diez etapas: 1) las necesidades de tener un
programa; 2) los fallos en el mercado hacia los que va dirigido; 3) las alternati-
vas al programa; 4) las características del programa; 5) las respuestas del sector
privado; 6) las consecuencias para la eficacia; 7) las consecuencias distributivas;
8) el difícil equilibrio entre la equidad y la eficacia; 9) los objetivos de la polí-
tica; y 10) el proceso político (Stiglitz, 2000), considerando que los objetivos
más importantes del sector público son la estabilidad económica, la óptima
asignación de los recursos y la distribución de bienes y servicios en todos los
miembros de la sociedad. Las etapas más importantes son atender las fallas en
el mercado como la creación de monopolios u oligopolios que controlan los
precios y la cantidad producida, las externalidades en relación con el cuidado
del medio ambiente y sus recursos, los mercados incompletos que sólo ofrecen
un determinado bien y servicio sin ofrecer servicio de postventa. Con esto es-
tamos diciendo que el Estado debe fomentar los bienes y servicios útiles para
la sociedad y prohibir todos aquellos que afecten al bienestar de la sociedad.
La programación de alternativas de donde debe intervenir el Estado in-
cluye el fomento de aquellas actividades económicas que desea impulsar
donde se tengan ciertas ventajas competitivas y desalentar otras que afecten
el desarrollo del país. Esto se logra mediante los impuestos y subvenciones
que afectan directamente los costos de producción de las organizaciones.
El sector privado es responsable de la creación de empleos y el dinamis-
mo económico, sin embargo, al intervenir el Estado en la economía ofre-
ciendo bienes y servicios, los empresarios pueden reaccionar ante cualquier
programa público, existiendo la posibilidad de desincentivar la actividad
económica e incluso trasladar su capital a otros países.
Los programas sociales como un instrumento de redistribución de la ri-
queza, son recursos destinados a servicios médicos, educación, subsidios a las
viviendas y al transporte público de las ciudades, son recursos destinados al
público en general. Además, existen programas que suelen elevar el valor de
los activos de las organizaciones y familias, por ejemplo una vialidad segura,
iluminada y conservada eleva el valor de la propiedad, así como la cercanía a
una estación de transporte público suele aumentar el valor de un inmueble.
Por lo tanto, son innumerables las actividades y acciones que realiza el
sector público en beneficio de la población con beneficios o efectos dife-
rentes en cada una de las familias u organizaciones, todo ello con el ejerci-
cio del gasto público en sus diferentes niveles de gobierno. Sin embargo, la
distribución equitativa o no de los recursos ha ocasionado grandes debates
políticos entre las diferentes fracciones partidistas.

236
El ingreso público
Los ingresos públicos en México se dividen en petroleros y no petroleros.
Los primeros son los ingresos a los rendimientos petroleros y el Impuesto
Especial Sobre Producción y Servicios (ieps). Los ingresos no petroleros
incluyen a los ingresos tributarios y no tributarios. La mayor captación es
los tributarios que corresponden a los impuestos sobre la renta, al valor
agregado, a la producción de bienes y servicios, a la importación, a los acce-
sorios, a la exportación, impuestos por la compra de automóviles nuevos, la
tenencia, el sustituto del crédito al salario, impuestos por bienes y servicios
suntuarios, impuesto a los depósitos, entre otros.
La dependencia de los ingresos petroleros en nuestro país representa
el 30 por ciento de los ingresos totales y el 70 por ciento de los ingresos
no petroleros del periodo 2006-2011, donde el gobierno federal concentra
la mayor parte de las contribuciones de los ciudadanos. Los datos indican
que los ingresos totales del sector público han tenido un crecimiento pro-
medio anual del 7.8 por ciento en el mismo periodo de referencia (véase
gráfico 1).
Gráfico 1
Ingresos fiscales del gobierno federal 2006 - 2001
(Estructura porcentual)
74.9
80 70.4 71.2 69.0
65.1 66.2
70

60
50
34.9 33.8
40 29.6 28.8 31.0
25.1
30
20

10

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011

Petroleros No petroleros

Fuente: Elaborado con base en Ingresos y gastos públicos en México 2012, inegi.

Los ingresos públicos estatales y municipales están integrados por la

captación de recursos provenientes de impuestos, las participaciones del
gobierno federal, las contribuciones de mejoras, derechos, aprovechamien-
tos, financiamiento, aportaciones federales y otros ingresos.
Como muestra de la serie de datos, en el año 2010 los ingresos de las
entidades federativas han tenido un comportamiento similar en años ante-
riores, donde las participaciones y aportaciones federales representan más
del 80 por ciento de los ingresos de los estados (véase gráfico 2).
237
 Gráfico 2
Ingresos públicos estatales 2010 (estructura porcentual)

Disponibilidad inicial 2.1

Otros ingresos 3.1
Aportaciones Fed 50.2
Por cta. Terceros 0.0
Financiamiento 6.7
Aprovechamientos 1.5
Productos 0.4
Derechos 2.2
Contribuciones de mejoras 0.1
Participaciones* 31.0
Impuestos 2.8

Fuente: Elaborado con base en Ingresos y gastos públicos en México 2012, inegi.

Los ingresos estatales por concepto de impuestos no son muy representativos

con tan sólo el 2.8 por ciento y el financiamiento como cualquier otra organi-
zación juega un papel muy importante y éste representa el 6.7 por ciento. En
cuanto a los ingresos públicos municipales, las transferencias a municipios
por conceptos de participaciones y aportaciones son muy considerables. En
el mismo año de referencia por estos conceptos representaban el 67 por ciento
de los ingresos totales.
Fuente: Elaborado con base en Ingresos y gastos públicos en México 2012, inegi.
El grafico también expresa que por concepto de impuestos los municipios
captan en promedio el 10 por ciento, ocho puntos porcentuales por encima
de las entidades, pero con obligaciones por concepto de préstamos con 8 por
ciento (véase gráfico 3).
Gráfico 3
Ingresos públicos estatales 2010 (estructura porcentual)
Disponibilidad inicial 1.5

Otros ingresos 2.6

Aportaciones fed y estat 34.2

Por cta. Terceros 0.2

Financiamiento 8.3
Aprovechamientos 4.0
Productos 1.0
Derechos 4.4
Contribuciones de mejoras 0.2
Participaciones a municipios 33.0

Impuestos 10.3

238
 El gasto público
Para atender los compromisos del gobierno, las necesidades de la población y la
estabilidad de las variables económicas, el gobierno federal, mediante la política
del gasto, integra el Presupuesto de Egresos. La principal fuente de financiamien-
to son las contribuciones ciudadanas, así como el pago de derecho, productos,
aprovechamiento e ingresos por venta de bienes y servicios públicos. La aplica-
ción de los recursos es mediante la política del gasto establecida por el gobierno
federal en su momento administrativo. En términos de igualdad, el monto de los
ingresos públicos y el endeudamiento equivale al monto del gasto público.

La clasificación del gasto

La clasificación del gasto está establecida en tres dimensiones: administrativa,
económica y funcional. Sin embargo, se utiliza la clasificación programáti-
ca, gasto programable y gasto no programable. El primero es para el cum-
plimiento de las funciones del Estado en relación con programas que buscan
alcanzar objetivos y metas específicas y tienen un efecto directo en las activi-
dades económicas y sociales del país.
El gasto no programable es aquel que no está definido en algún programa
específico y son recursos para el pago de la deuda pública, pago de adeudos
anteriores, las participaciones y aportaciones a entidades y municipios y algu-
nas erogaciones para la actividad financiera del Estado y el saneamiento del
sistema financiero mexicano (véase gráfico 4).
Gráfico 4
Gasto programable y no programable como % PIB
25

19.1 18.5
20
18.5
15.9
14.5 14.1
15 13.4

13.8 12.5
10

6.1 5.8
5.2 5.5
5

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Gasto Programable pagado % del PIB Gasto No programable % del PIB

Fuente: Elaborado con base en los datos del Centro de Estudios de las Finan-
zas Públicas de la Cámara de Diputados 1980-2012.

El gasto programable se ha incrementado en un 3.0 por ciento anual y

representa en promedio el 10 por ciento del producto interno bruto, pero al-
canzando el doble de este promedio en los años 1981 y 1982. La tendencia era
la disminución del gasto programable, sin embargo, nuevamente en el perio-
do 2009-2011 el porcentaje del gasto con respecto al pib fue del 20 por ciento.
239
 La primera dimensión atiende a la pregunta: ¿quién gasta?, es decir, identi-
fica a las entidades responsables por ramos de la Administración Pública Cen-
tralizada, ramos de poderes, ramos generales, así como el gasto de entidades
paraestatales (Pemex y cfe). Es decir, es el destino de los recursos a poderes y
organismos autónomos, la Administración central, así como al Tribunal Fede-
ral de Justicia Fiscal y Administrativa, a la Información Nacional Estadística
y Geográfica y al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi). En
cuanto a poderes, incluye al Legislativo, Judicial, Instituto Nacional Electoral y
a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. El gasto destinado a las Se-
cretarías de Estado, provisiones salariales, superación de la pobreza, tribunales
agrarios, aportaciones federales a entidades y municipios, Consejería Jurídica
del Ejecutivo Federal, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, entre otros,
se clasifica en gasto de la Administración central. Todos estos rubros son con-
siderados como el gasto programable del gobierno federal.
El gasto no programable incluye las participaciones a entidades federa-
tivas, intereses y comisiones, saneamiento financiero, erogaciones para pro-
gramas de apoyo a ahorradores y deudores, Adefas (Adeudos de Ejercicios
Fiscales Anteriores), de los más representativos.
Gráfico 5
Gasto público en clasificación administrativa 1980 - 2012
(millones de pesos de 2012)

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Poderes y Órganos Autónomos Administración Central

Fuente: Elaborado con base en los datos del Centro de Estudios de las Finan-
zas Públicas de la Cámara de Diputados 1980-2012.

El gasto de poderes y órganos autónomos representa en promedio el 1.5 por

ciento del Gasto Programable Devengado del Sector Público, y la Administración
Central absorbe en promedio el 60 por ciento de los recursos devengados. El pri-
mer rubro ha tenido un crecimiento promedio anual del 11.5 por ciento en el pe-
riodo 1980-2012 cuyo destino principal de los recursos está en el Poder Judicial. La
Administración central con un destino mayor de los recurso tan sólo se ha incre-
mentado en el mismo periodo el 2.9 por ciento promedio anual (véase gráfico 5).
La clasificación económica está orientada a las operaciones cotidianas del
Estado, además del funcionamiento de la infraestructura y patrimonio público.
240
 Atiende al cuestionamiento: ¿en qué gasta el gobierno? en sus dos divisiones,
gasto programable y no programable. Atendiendo al primero, gasto progra-
mable, se separa en gasto corriente y gasto de capital. El primero es el gasto
destinado al pago de sueldos y salarios, compra de materiales y suministros y
pago de servicios. El segundo es el desembolso para gasto de capital, inversión
física e inversión financiera.
De esta misma clasificación, el gasto no programable está destinado a Parti-
cipaciones a Entidades Federativas; intereses, comisiones y gastos; programas de
apoyo financiero; estímulos y otros; documentación en trámite y Adefas.
En los primeros años de la década de los ochenta, el gasto de inversión
era cercano al gasto corriente, considerando al gobierno como promotor de la
inversión productiva en el país. A través de los años, el gasto de inversión se
separa del gasto corriente, destinando más recursos a este último rubro, prin-
cipalmente en sueldos y salarios. El gasto de capital representa en promedio
el 23.9 por ciento del gasto programable y su tasa de crecimiento anual es de
apenas 0.4 por ciento en los últimos 30 años, con una mayor participación del
40.8 y 41.2 por ciento en 1980 y 1981 respectivamente. La menor asignación de
los recursos a inversión productiva está en los años 2000 y 2001 con datos del
16.5 y 17.0 por ciento.
El gasto corriente tiene una participación en el gasto programable del 76.1
por ciento promedio del periodo 1980-2012 con una mayor asignación de
recursos en los años 2001 y 2003 con datos que rebasan el 80 por ciento en el
destino de este recurso (véase gráfico 6).
Gráfico 6
Gasto público en clasificación administrativa 1980 - 2012
(millones de pesos de 2012)

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Gasto Corriente Gasto de Capital

Fuente: Elaborado con base en los datos del Centro de Estudios de las Finan-
zas Públicas de la Cámara de Diputados 1980-2012.

El gasto programable destinado a las actividades sustanciales de la ad-

ministración pública tiene un crecimiento promedio anual del 3.1 por cien-
to, estableciendo una brecha muy grande con el gasto de capital que no al-
canzó un crecimiento de un punto porcentual. En gran medida, la inversión
a cargo del gobierno la va canalizando al sector privado.

241
 La clasificación funcional permite conocer la asignación del gasto en
funciones de hacia dónde y para qué se asigna el presupuesto: ¿para qué
gasta el gobierno? Atendiendo a este cuestionamiento, el gobierno gasta para
el desarrollo social, desarrollo económico y funciones relacionadas con la
prestación y oferta de bienes públicos.
En funciones de desarrollo social se tiene a la educación, salud y seguridad
social; en desarrollo económico se gasta en energía, comunicaciones, desarro-
llo agropecuario y desarrollo forestal; finalmente, el desembolso para las fun-
ciones del gobierno es para Gobernación, Relaciones Exteriores y Hacienda.
El gasto en desarrollo social representó en el 2012 el 56.1 por ciento del
gasto programable, el 33.3 por ciento para desarrollo económico y el 10.6
por ciento para funciones del gobierno. Situación inversa fue para el año
1990, donde en primer lugar el mayor recurso fue destinado para desarrollo
económico con 52.4 por ciento, 38.2 por ciento en desarrollo social y 9.4
por ciento para actividades de gobierno. Esto indica una brecha considera-
ble en estos dos rubros iníciales, donde el gobierno destina más recursos al
desarrollo humano en los rubros de educación y salud.
El desarrollo social muestra un crecimiento anual promedio del 6.3 por
ciento en el periodo 1990-2012, con el nivel más alto en el año 2011 con 1,
693,887.1 millones de pesos, que representa el 11.4 por ciento del producto
nacional del país.
Gráfico 7
Gasto público en clasificación funcional 1990 - 2012
(millones de pesos de 2012)

1,800,000

1,600,000

1,400,000

1,200,000

1,000,000

800,000

600,000

400,000

200,000

0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Desarrollo Social Desarrollo Económico Funciones de Gobierno

Fuente: Elaborado con base en los datos del Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados 1980-2012.
El crecimiento anual promedio más bajo para el periodo de referencia
es para el gasto en desarrollo económico con una tasa del 2.1 por ciento, y
para funciones del gobierno fue del 4.3 por ciento.
El balance general de los ingresos presupuestarios del sector público con
respecto a los gastos programables y no programables manifiesta variaciones
negativas en la mayoría de los años del periodo 1980-2012. Esto expresa fuer-
tes déficits presupuestarios en los últimos 30 años, salvo los pocos superávits
242
 registrados en cuatro años de la administración de Salinas de Gortari y los
años iniciales del mandato del presidente Felipe Calderón (véase gráfico 7).
Gráfico 8
Balance presupuestario del sector público federal 1980 - 2012
(millones de pesos de 2012)

400,000

200,000

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

-200,000

-400,000

-600,000

-800,000

-1,000,000

Fuente: Elaborado con base en los datos del Centro de Estudios de las Fi-
nanzas Públicas de la Cámara de Diputados 1980-2012.
Esto indica que los ingresos presupuestarios no son suficientes para cu-
brir los objetivos y metas planteadas en cada año. El gasto federal descen-
tralizado se refiere al gasto destinado a entidades y municipios en el ramo
33 denominado Aportaciones federales para entidades y municipios, ramo
28 llamado Participaciones a Entidades Federativas y Municipios y el ramo
25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Nor-
mal, Tecnológica y de Adultos (véase gráfico 9).
Gráfico 9
Gasto federal descentralizado
(millones de pesos corrientes)

600,000

500,000

400,000

300,000

200,000

100,000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ramo 33 Ramo 28 Ramo 25

Fuente: Elaborado con base en los datos del Centro de Estudios de las Fi-
nanzas Públicas de la Cámara de Diputados 1980-2012.
243
 El ramo 33 ha tenido un crecimiento promedio anual del 8.7 por ciento
en el periodo 2000-2013, el ramo 28 un 10.1 por ciento y el ramo 25 un
incremento anual del 9.6 por ciento. El 52 por ciento de los recursos del
ramo 33 están destinados a nueve entidades federativas, colocando en pri-
mer lugar al Estado de México con cerca del 10 por ciento, a Veracruz con
el 7.2 por ciento y al estado de Chiapas con el 5.7 por ciento en el año 2007.
Las Participaciones a Entidades Federativas y Municipios cerca del 40 por
ciento de los recursos están destinados a seis estados, nuevamente el Estado
de México con mayor participación, así como Veracruz y Chiapas (véase
gráfico 9).

Comentarios finales
El trabajo del gobierno consiste en fijar normas y establecer una dirección,
el papel de las rig es constituirse en una herramienta que cubra ese espa-
cio; para Deil Wright las rig tienen que enfrentar y solventar problemas
particulares en diversas jurisdicciones a través de la construcción de re-
des de comunicación para producir resultados significativos y útiles. Para
Agranoff se trata de separar a las organizaciones a través del desarrollo de
acciones conjuntas y encontrando posibles líneas de actividad de gestión
compartida. Afirma que las redes y sus resultados no responden a los ges-
tores como contralores del sistema administrativo. El gestor efectivo de-
sarrolla un papel de facilitador, no persigue una sola estrategia, busca dos
o más trayectorias para promover una red que fomente una acción y un
beneficio conjunto.
Frente a las ventajas que aportan estos mecanismos de articulación
de intereses y de provisión de bienes públicos a través del presupuesto, se
alza la sombra de la falta de legitimidad que es producto de la ausencia de
procesos de control democrático de las decisiones públicas. Esto conduce
a un dilema: las rig cumplen funciones necesarias para la superación de
las insuficiencias de los sistemas de negociación, pero no pueden con-
siderarse instituciones formales por sus propias deficiencias. Este es el
problema de la legitimidad en sistemas políticos basados en la respon-
sabilidad democrática del presupuesto público. Se trata de instituciones
informales, esto es, no organizadas formalmente, no jerárquicas en las
que se entablan relaciones relativamente permanentes entre actores para
lograr beneficios comunes.
Un número creciente de trabajos empíricos de investigación exponen,
especialmente en el contexto de organizaciones supranacionales, la proli-
feración de rig en las que los distintos actores implicados en el diseño y la
implantación del gasto público coordinan sus intereses a través de procesos
de negociación no jerárquica, lo que no es incompatible con el hecho de que
la coordinación jerárquica y la desregulación desempeñen un papel impor-
tante en la elaboración de políticas públicas.

244
 Fuentes consultadas

Agranoff, R. (1992), “Marcos para el análisis comparado de las relacio-

nes intergubernamentales”, en M. Huerta Merino (1992), Cambio político y
gobernabilidad, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Adminis-
tración Pública-Conacyt.
Almond, G. y B. Powell (1972), Política comparada, Buenos Aires, Paidós.
Blau, P. M. y M. Meyer (1971), Bureaucracy in Modern Society, Randon
House.
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados
(2012), Balance presupuestario del sector público 1980-2012, México.
Easton, D. (2013), Esquema para el análisis político, Buenos Aires,
Amorrortu.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) (2012), El ingreso
y el gasto público en México 2012, México.
Keynes, J. (1984), Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero,
México, fce.
Linz, J. (1996), La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza.
Marshall, T. H. (1997), “Ciudadanía y clase social”, en Revista Española
de Investigaciones Sociológicas, Madrid, núm. 79.
Marshall, T. H. y T. Bottomore (2005), Ciudadanía y clase social, Buenos
Aires, Losada.
Martínez Rodríguez, A. (2000), “Transición política”, en Baca Olamen-
di, Laura et al. (comps.) (2000), Léxico de la política, México, Flacso-fce.
Morlino, L. (1985), Cómo cambian los regímenes políticos, Madrid, Cen-
tro de Estudios Constitucionales.
Mosca, G. (2006), La clase política, México, fce.
Offe, C. (1991), Contradicciones en el Estado del Bienestar, México, cn-
ca-Alianza.
Przeworski, A. (1990), Capitalismo y socialdemocracia, México, Alianza.
Rose, R. (1998), El gran gobierno. Un acercamiento desde los programas
gubernamentales, México, fce.
Sunkel, Osvaldo y Paz, Pedro (1970), El subdesarrollo latinoamericano
y la teoría del desarrollo, Madrid, siglo XXI Editores.
Stiglitz, Joseph Eugene (2000), La economía del sector público, Barcelona,
Antoni Bosch.
Wright, D. S. (1978), “Del federalismo a las relaciones interguberna-
mentales en los Estados Unidos”, Revista de Estudios Políticos, núm. 6, Ma-
drid, Centro de Estudios Constitucionales.
___. (1997), Para entender las relaciones intergubernamentales, México, fce.

245
 Los desafíos del control de la recaudación en las grandes
metrópolis: el caso de San Pablo
Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes
Marco Antonio Carvalho Teixeira
Luciana Paes Elmais
Brauner Geraldo Cruz
Rafaella Lopes

Introducción
El control sobre la administración pública en un entorno democrático,
corresponde al proceso de responsabilidad política de los gobernantes
para asegurarse de que actúan, de hecho, como representantes del pue-
blo (Arantes, Couto, Loureiro y Teixeira, 2010). El control vertical, se-
gún O'Donnell (1998), sería el juicio de los votantes sobre el desempeño
de los gobernantes y representantes, expresados a través de elecciones
libres y justas. Sin embargo, también es importante el monitoreo entre
periodos electorales: lo que llamamos control horizontal. El control ho-
rizontal brasileño, presenta dos formas de inspección: el (i) externo, rea-
lizado en Brasil por la legislatura, con la ayuda de tribunales (los órganos
reguladores autónomos de cuentas), y el (ii) interno, que se ejerce por
los órganos internos del Estado, responsable de controlar la actividad.
Este control es esencial para asegurar la legalidad, eficacia y eficiencia
de la gestión.
A diferencia de los antiguos tribunales de cuentas, la experiencia de las
contralorías generales es mucho más reciente, siendo marcada por la insti-
tución de la Contraloría General de la Unión, a nivel federal, en el año 2002.
Entre las grandes ciudades brasileñas, la cgmsp, destaca como la primera
experiencia importante de control interno.
En 2013, tras la aprobación de la Ley Municipal 15.764 / 2013, la cgm
fue creada por la Corregiduría General, Defensora del Pueblo en la Mu-
nicipalidad, Coordinadora de Auditoría Interna y Promoción de la In-
tegridad En el año 2013, a partir de la aprobación de la Ley Municipal
15.764/2013, la cgmsp fue formada por La Corregiduría, Defensoría Ge-
neral del municipio, Coordinación de Auditoría Interna y la Coordina-
ción de Promoción de la salud pública (Prefectura de San Pablo, 2013).
Formalmente, la cgmsp tiene como objetivo la defensa del patrimonio
247
público, así como garantizar la rendición de cuentas y transparencia en la
gestión municipal, evitando los actos de corrupción y promoviendo una
mayor interacción con la sociedad civil. Teniendo en cuenta la importan-
cia que el tema del control de la Administración Pública posee, tanto para
la agenda política brasileña, como para la sociedad civil, este capítulo tiene
como objetivo comprender cuáles fueron las consecuencias de la creación
y funcionamiento de la cgmsp en la producción de políticas públicas,
especialmente en la capacidad recaudatoria de los gobiernos locales. En
particular, dos temas orientarán la búsqueda de este objetivo: las acciones
para combatir la corrupción; y la adopción de mecanismos de mejora de
la gestión del gobierno municipal.
El sistema de recaudación de San Pablo se enfrentó a una de las ma-
yores crisis jamás vistas por los Estados subnacionales en Brasil. Según el
periódico Folha de San Pablo (2014), el esquema podría haber causado
un agujero de hasta R$500 millones a las arcas municipales. El diario, Es-
tado de SP (2014), señaló que sólo el 10% del monto recaudado era para
las arcas públicas, el resto se desviaba. La magnitud del ingreso tributario
refleja el impacto que la política de recaudación tiene sobre el municipio
y, por lo tanto, justifica el estudio sobre el funcionamiento del sistema de
recaudación.
La cgmsp inició operaciones a finales de 2013, con un complejo trabajo
de análisis de enriquecimiento ilícito, que duró más de un año. La elec-
ción por la política de recaudación se justifica no sólo por el gran impacto
nocivo que el caso ha generado a las finanzas del municipio, sino también
por permitir, plenamente, analizar el impacto de la obra de la cgmsp sobre
las políticas públicas, inclusive en lo que corresponde a la reducción de
deformidades.
La mejor comprensión de los diversos mecanismos de control imple-
mentados por la Contraloría General Municipal de San Pablo y las conse-
cuencias de sus actividades, permitirá evaluar la eficacia de las contralorías
internas, en particular, en el caso de la ciudad brasileña más grande, como
una herramienta para luchar contra la corrupción, además de inferir su
capacidad para mejorar el funcionamiento de la máquina pública, con el
objetivo de adoptar mejores prácticas.
Este capítulo se divide en seis partes. En la primera, después de esta
breve introducción, presentamos los detalles del sistema de recaudación de
San Pablo. Enseguida, se discute brevemente la metodología, detallándose
los resultados de las entrevistas en la cuarta sección. Por último, se discuten
los resultados.

El sistema de recaudación en la Prefectura Municipal de San Pablo
(pmsp): funcionamiento.
En 2014, el municipio de San Pablo tenía un ingreso corriente de R$ 41,35
billones, de los cuales aproximadamente R$ 20 billones, correspondían a la
recaudación de impuestos, el más grande entre las capitales del país. Según
248
la Constitución Federal de 1988, en su artículo 156, los municipios pueden
establecer tres modalidades de impuestos:

I. Impuesto sobre la Propiedad de la Tierra y Territorial urbano (iptu);

II. Impuestos sobre transmisión "Inter vivos" de cualquier manera, por
acto oneroso, de bienes inmuebles, por naturaleza o adhesión física y de
derechos reales sobre inmuebles, excepto los de garantía, así como cesión
de derechos (itbi-iv);
III. Impuesto sobre Servicios de Cualquier Naturaleza (issqn);

Además de estos, se prevén algunas tarifas, como la Tasa de Residuos

Sólidos de Servicios de Salud (trss), la Tasa de Fiscalización de Anuncios
(tfa) y la Tasa de Fiscalización de Establecimientos (tfe). Los datos en
la tabla 1, muestran que el iss, iptu e itbi, son los impuestos con mayor
participación en los ingresos fiscales, correspondiéndoles 55.35%, 29% y
7.27% del total.
La base para el cálculo del iss es el precio del servicio, que correspon-
de al ingreso bruto obtenido, aplicando un porcentaje de entre 2% y 5%,
determinado por el municipio. El valor de los servicios es auto declarado,
es decir, al final de cada mes, el contribuyente debe sumar el valor de los
recibos fiscales de los servicios prestados y luego declararlo. En algunos
casos, principalmente en servicios como estacionamientos, en los que
había una gran evasión fiscal, el pmsp estimaba el valor de los ingresos
recibidos y que son objeto del iss, a través de un análisis del estableci-
miento. En la construcción civil, foco del análisis de este trabajo, se paga
un porcentaje de 2%.
Antes de la creación de la cgmsp, la supervisión de la recaudación era
realizada por un departamento de la Secretaría de Finanzas, más tarde in-
corporado por la propia cgmsp, el cual actúa, básicamente, analizando la
declaración de bienes de los servidores públicos en las áreas más sensibles,
como las áreas de supervisión fiscal, de supervisión de la construcción,
donde históricamente hay corrupción. A partir de la declaración, se verifica
que el salario del servidor público sea igual a su patrimonio. Si hay eviden-
cia de irregularidades, se investiga más a fondo.

Tabla 1. Evolución reciente del ingreso fiscal en el Municipio de San Pablo

2014 2013 2009 2004
1.1 Ingresos fiscales R$ 20.557. R$ 18.565. R$ 10.857. R$ 5.856.656.
297.653,79 985.119,76 777.534,52 704,73
1.1 Impuestos R$ 20.256 R$ 18.284. R$ 10.684. R$ 5.490.504.
684.044,55 878.363,22 230.701,22 319,38
1.1.2 Impuestos R$ 8.877. R$ 8.148. R$ 4.729. R$ 2.897.962.
Sobre el patrimonio 187.066,64 804.237,67 662.634,51 317,60
y la Renta

249
 2014 2013 2009 2004
iptu R$ 5.963. R$ 5.448. R$ 3.226. R$ 2.121.682.
748.376,61 089.754,40 271.058,33 422,95
Impuesto sobre la R$ 1.418. R$ 1.285. R$ 816. R$ 518.028.
Renta y Ganancia de 173.815,03 183.636,34 383.254,35 601,93
Cualquier Natureza
itbi R$ 1.495. R$ 1 1.415. R$ 687. R$ 258.251.
264.875,00 530.846,93 008.321,83 292,72
2014 2013 2009 2004
1.1.3 Impuesto sobre R$ 11.379. R$ 10.136. R$ 5.954. R$ 2.592.542.
la producción y 496.977,91 074.125,55 568.066,71 001,78
circulación
iss R$ 11.379. R$ 10.136. R$ 5.954. R$ 2.592.542.
496.977,91 074.125,55 568.066,71 001,78

Fuente: datos del Portal de Transparencia de San Pablo.

Metodología
Comprender la importancia del control no sólo como un mecanismo para
luchar contra la corrupción, sino también como un instrumento para la
mejora continua de la gestión pública. La idea es que los canales de control
produzcan inteligencia, es decir, una base de datos detallada y estratégica,
que facilite la toma de decisiones, así como mecanismos de acción que ayu-
den a mapear redes de corrupción y por lo tanto, refuercen las áreas vulne-
rables, haciéndolos menos susceptibles a la corrupción.
Así, la pregunta de investigación de este capítulo pretende determinar si
la creación de la cgmsp ha hecho posible la lucha contra la corrupción en la
Ciudad de San Pablo y la consiguiente mejora de la gestión, en el sentido de
mejorar la eficiencia de la productividad operativa y la eficacia de las accio-
nes de la Prefectura, principalmente en áreas consideradas vulnerables. Las
hipótesis de investigación son:
• ¿El trabajo realizado por la cgmsp ha impactado positivamente el sis-
tema de recaudación del municipio?
• ¿El impacto de la cgmsp en las políticas públicas es limitado, si el sis-
tema de control interno de la ciudad está fragmentado?
• ¿El sistema de recaudación de impuesto tiene deformaciones que difi-
cultan reducir la corrupción?

Resumen de entrevistas
Durante el primer semestre de 2015, se realizaron diez entrevistas a agentes
involucrados en las distintas etapas de la recaudación, permitiendo contras-
tar la información recopilada de documentos oficiales del gobierno local,
así como de la legislación. La descripción y caracterización de los entrevis-
tados se detallan en la tabla 2.

250
 Tabla 2. Descripción y caracterización de los encuestados

Órgano de
Área de Cargo Información
Entrevistado pertenen-
trabajo ocupado Adicional
cia
Asocia- Auditores Tres auditores fiscales
ción de fiscales; fueron entrevistados.
Auditores Presidente
A Fiscales de de la Aso-
San Pablo ciación de
Auditores
Secretaría Fiscales;
de Finanzas
(SF) Coordi- Coordina- Auditor concursado de la
nación de dor (2015) sf desde 1999; Formado
Control en Administración, Dere-
B Interno cho y Ciencias Contables;
(cocin) Trabajó como asesor en
el Gabinete del Subsecre-
tario de ingresos.
Consejero Fue concejal de la Ciudad
(2002-2015) de San Pablo dos veces,
por el Partido de los
Trabajadores (PT) en
el periodo de 1989 a
1995. También trabajó
Tribunal de
en las políticas urba-
C Cuentas del
nistas en el Municipio
Municipio
de San Andrés, durante
(tcm)
la administración de
Celso Daniel (pt). Más
tarde, fue presidente de
la Empresa Municipal
de Urbanización de San
Pablo (emurb).
Coordi- Auditor Grado de ingeniería civil;
nación de General del funcionario de carrera
D Auditoria Municipio del cgu, transferido a la
Contraloría
General del Interna (2013-2015) cgmsp (comisionado en
Municipio (audi) la cgmsp)
(cgm) Corregi- Corregidor Auditor de Ingreso
E duría General del Federal, comisionado en
Municipio la cgmsp
(2013-2015)

251
Tabla 2. Descripción y caracterización de los entrevistados (continuación)

Entrevistado Órgano de Área de Cargo ocu- Información

pertenencia trabajo pado Adicional
Defensoría Defensor Licenciado en de-
General General del recho; Ex-funcio-
del Municipio naria y Directora
Municipio (2006-2015) Adjunta de pro-
F (omg) con; Trabajó en el
Instituto Brasileño
de Defensa del
Consumidor
(idec).
Coordi- Coordinadora Licenciado en
nación de (2014-2015) periodismo; Parte
Promo- del proyecto de
ción de promoción del
G Integridad control social del
(copi) copi en 2013.
Funcionaria
comisionada en la
cgmsp
Contraloría Coordinador Master en Admi-
General del (2013-2014) nistración Pública
Municipio y Gobierno;
H (cgmsp) Consultor de
Transparencia
Internacional,
ong de combate a
la corrupción.
Asesoría Coordinador Procurador de
de Produc- (2013-2015) la Secretaría de
ción de In- Asuntos Jurídicos
I formación Integró un equipo
e Inteli- en la Corregiduría
gencia de 2010 a 2013;
Comisionado en
la cgmsp.
Asesoría Jefe de Asesoría 2 entrevistados.
de Gabine- Técnica del
J te de Con- Gabinete de
trolador la Contraloría
General General; Asesor
de gabinete

252
Entrevistado A
Según el entrevistado A, la clase de los auditores se compone de cerca de
600 servidores. Después de la ley complementaria 166, que instituyó la re-
caudación municipal del iss, el municipio de sp fue el que obtuvo mayor
recaudación fiscal entre las grandes capitales, lo que probaría la eficacia re-
caudatoria del Municipio. Para obtener la recaudación del iss, se hace un
recorrido imprevisto a los contribuyentes de la construcción y se comprue-
ba si el contribuyente ha pagado todo lo que está establecido por la ley o no.
Una vez pagado, el contribuyente debe dirigirse a la Secretaría de Finanzas
a exigir el certificado de pago del iss, el cual será requerido posteriormente
para que la subprefectura le autorice utilizar el inmueble o habitarlo.
Una de las mayores preocupaciones de los auditores es cómo evitar frau-
des y evasión de impuestos, ya que el control se lleva a cabo básicamente
por ellos, siendo responsables de la recaudación de impuestos. Así, en vir-
tud de la discrecionalidad, había margen para la corrupción, agravada por
la falta de transparencia a raíz del secreto fiscal. Esto crea barreras al con-
trol, ya que no se pueden publicar los nombres de las empresas que están
siendo investigadas por el fisco. El resultado práctico del escándalo del iss
era la mala reputación de la Secretaría, afectando a todos los auditores.
Un segundo punto se relaciona con las interferencias políticas y económi-
cas del sector fiscal, que puede conducir a desviaciones en la conducta de los
servidores responsables de la recaudación de impuestos, como resultado de
chantajes administrativos. Además, la complejidad y burocracia del sistema
tributario dan margen a altos niveles de corrupción, tanto en la conducta de
los servidores, como en los contribuyentes, que se encuentra con muchas obli-
gaciones y, a veces, acaba por declarar un valor más pequeño que el captado.
Así, según los entrevistados, se le sugirió a la Secretaría de Finanzas la
creación de un sistema electrónico, buscando el cruzamiento de facturas
fiscales, en la idea de que las operaciones tributarias del iss pasaran por
un control más rígido, reduciendo el grado de subjetividad en este análisis,
sin embargo, no fue tomado en cuenta. Más aun, existía la propuesta de la
creación de una contraloría. Además de la creación de la cgmsp, el sistema
tributario debe ser desburocratizado: la simplificación de las obligaciones
de los contribuyentes es necesaria, así como el intercambio de información
entre las tres esferas de gobierno.
Por otro lado, el efecto fiscal de la cgmsp, en opinión de los auditores,
no era muy relevante, a pesar del gran impacto. Aunque es posible que haya
existido un desvío de más de 500 millones de reales, comparando este valor
con la recaudación de todo el iss, que ronda los 10 billones de reales, uno
se da cuenta de que el caso del iss, corresponde a un aumento de sólo el 0,5%
de la recaudación de todos los impuestos. En términos nominales, un valor de
50 millones es demasiado grande, pero corresponde con la pequeña recau-
dación del iss del municipio, lo que explica la razón de por qué no fue fácil
descubrir los desvíos por años.

253
Entrevistado B
La Coordinación de Control Interno (cocin), fue creada en febrero de 2015
a iniciativa de la Secretaría de finanzas, para crear una instancia propia de
control interno en reacción a la labor de la cgmsp de la pmsp. Con el descu-
brimiento de la mafia del iss, se evidenció la necesidad de la Secretaría de
Finanzas de fortalecer sus mecanismos de control interno. El equipo de la
cocin está formado por el coordinador y otras tres personas, dos auditores
y una funcionaría de carrera de la Secretaría, entrenados en las áreas de
Derecho, Matemáticas, Ingeniería, entre otras.
En el ámbito de la Secretaría de Finanzas, la cocin fue creada para lle-
var a cabo un trabajo de cumplimiento de las normas y mejora de la ges-
tión de los procesos, proponiendo mecanismos más eficaces, economía y
seguridad de los procesos públicos. El objetivo es evitar la corrupción y
aumentar la transparencia, dando más seguridad al propio servidor, ya que
muchas veces no está claro lo que se espera en cada etapa de los procesos
del órgano. Así, entre las actividades realizadas, se pretende estandarizar los
procedimientos en el mediano y largo plazos, actuando en cada unidad de
la Secretaría de Finanzas.
Para ello, trabajan con un manual de actividades en el año 2015, con
exámenes de evaluación de gestión operativa de conformidad con las uni-
dades de la Secretaría, para identificar oportunidades de mejora. En parale-
lo, hay actividades que se llevan a cabo por el equipo de la cocin, como el
manejo de personal, así como de defensoría del pueblo. De hecho, todas las
quejas recibidas por la Defensoría del Pueblo, se reenvían a la cocin, que
turna la información a las unidades apropiadas.
Según el entrevistado, la cgmsp ha desempeñado un papel de colabora-
ción para la cocin, ya que existe un intercambio constante de experiencias
entre los órganos. Un ejemplo de ello es la adopción de la matriz de riesgo
de la cgmsp, con la ayuda de la Contraloría. Se puede ver que las cgmsp y la
cocin realizan trabajo complementario, ya que la Contraloría actúa princi-
palmente de manera correctiva, mientras que la cocin trabaja fuertemente
en la prevención de actos de corrupción.
Con respecto a los otros controles de la Prefectura, aun no hay relación
entre la Coordinación y las secretarías de la pmsp. Hay perspectivas de que
las relaciones se estrechan si las otras secretarías también crean sus instan-
cias de control interno. Sería importante, ya que las otras secretarías debe-
rán realizar un autocontrol, lo que actualmente no ocurre en el municipio.
Por último, el entrevistado considera que es demasiado pronto para ha-
blar de cambios institucionales en la Secretaría de Finanzas, aunque ya ha
cambiado la forma de pensar sobre el tema, y que los servidores se resisten
menos al establecimiento de controles internos.

Entrevistado C
Para el entrevistado, la competencia del Tribunal de Cuentas del Municipio es
ejercer el control externo, a través del análisis de los gastos y los ingresos de la
254
Prefectura Municipal, siguiendo una línea jurídica. En caso de licitación, por
ejemplo, si hay un gasto de más $R 100 millones, la auditoría del Tribunal es
responsable de revisar el contrato. Contratos con un valor inferior también se
monitorean por si presentan riesgos a la administración pública. Sin embargo,
no existe un procedimiento específico para el control de la recaudación.
Sobre el vínculo del tcm con el control interno de la pmsp, no hay nin-
guna relación institucionalizada con los controles de las secretarías, mien-
tras que, con la cgmsp, existe cooperación en algunos casos de denuncia.
Sin embargo, la cooperación todavía se basa en acciones específicas.

Entrevistado D
La existencia de la Coordinación de Auditoría Interna precede a la creación
de la cgmsp. La Auditoría General (aud, antigua nomenclatura de la Au-
ditoría) no era un órgano autónomo, ya que pertenecía a la Secretaría de
Finanzas. Su papel se limitaba a las auditorias contables en las empresas,
además de demandas esporádicas que se presentaron a lo largo del trabajo
realizado. Con la ley de creación de la cgmsp, que une la Auditoría al órgano
central de control, la audi ya no realiza auditorías Contables.
Actualmente, es responsable de responder las denuncias externas, que
pueden estar vinculadas a las políticas públicas. Las denuncias hechas di-
rectamente a la Auditoría, o encaminadas por la Defensoría, son centraliza-
das por el gabinete del Coordinador de Auditorías. Los procesos que se re-
fieren a los contratos de la Prefectura también deben ser monitoreados por
la audi: una vez identificado el problema y realizada la auditoría, el órgano
debe hacer un informe y, posteriormente, monitorear la estructura auditada
para que se adecúe a las medidas señaladas en el informe de auditoría.
Con respecto a la supervisión, para el entrevistado, a menudo es difícil
para la Auditoría lograrla, puesto que el equipo es muy reducido, lo que
provoca que sus miembros ejerzan papeles diversos. Para resolver este pro-
blema, se elaboró un proyecto de ley para la profesionalización del auditor,
que se encuentra en valoración por la Cámara, para la contratación espe-
cializada de personas.
Funcionarios que entiendan mejor cuáles son las principales brechas
de cada Secretaría serán de extrema importancia para el control interno en
General, ya que las secretarías también tienen un cuerpo técnico considera-
blemente restringido, especialmente en materia de control interno. Debido
a esto, en opinión del entrevistado, la cgmsp es la instancia que ha logrado
tanto el control primario, como el secundario. Otra fragmentación en el sis-
tema de control interno se muestra en la relación entre la AUDI y el TCM,
ya que, la relación entre los dos es prácticamente inexistente.

Entrevistado E
Según el entrevistado E, la Corregiduría es un órgano normativo del sistema
de corrección de la pmsp. Antes de ser vinculado a la estructura de la Contra-
loría General del Municipio, la Corregiduría era un órgano autónomo con
255
estructura reducida, en la cual había un Corregidor General, un asistente
y dos procuradores. Actuaba, solamente, en la corrección de las unidades
de la Prefectura Municipal, realizando un trabajo paralelo al Departamen-
to de Procedimientos Disciplinares, (proced), que es el órgano encargado
de realizar investigaciones administrativas, disciplinarias y averiguaciones.
Para que no hubiese competencia entre los dos órganos, la Corregiduría no
tenía competencia para llevar a cabo averiguaciones patrimoniales, ni seguir
procedimientos disciplinarios.
Actualmente, la Corregiduría es el órgano central del sistema correc-
cional, siendo responsable de crear e instruir las averiguaciones, analizar
desviaciones funcionales de los servidores de la pmsp, a través de proce-
sos de investigación, que se crean e instruyen por la propia Corregiduría.
Además, el órgano tiene competencia para supervisar todos los procesos
de disciplina permanente en las secretarías, desde que sea caracterizada la
importancia del objeto, el impacto social o la relevancia económica de los
procedimientos. Si no se identifica alguno de los tres puntos mencionados
anteriormente, la Corregiduría sólo debe guiar los procedimientos, de
modo que Proced los conduzca.
Las demandas se presentan a la Corregiduría de tres maneras, a saber,
(1) una denuncia (2) un trabajo puntual iniciado en el área de inteligencia
de la cgmsp - que se remite a la Corregiduría-, (3) o un procedimiento
iniciado en la propia Corregiduría. Entonces, se establece una denuncia
que es encaminada a la comisión de averiguación, la cual es responsable de
profundizar las investigaciones. Si hay suficiente evidencia, se propone una
segunda fase de investigación administrativa, realizada por la proced, o
por la (que aún no realiza las investigaciones debido a la falta de estructura
necesaria para la tarea).
Los trabajos han mejorado debido a la implementación del sistema de
registro de bienes de servidores públicos (sispatri), lo que le permitió a la
cgmsp realizar una comparación rápida entre el ingreso el servidor y los
bienes que posee, utilizando las herramientas más apropiadas para cruzar
los datos. Este mecanismo, fue incorporado gracias a la propuesta de la
cgu, así como de Averiguación Patrimonial, fue incorporado en el caso
de la mafia del iss, a través del cual se recabó información, conjuntamente
con el Ministerio Público, con quien la Corregiduría mantiene una rela-
ción bastante estrecha. Se obtuvieron resultados de los trabajos, a pesar de
la diminuta estructura de la Corregiduría.

Entrevistado F
Según el entrevistado F, La Defensoría del Pueblo data del año 200, su pri-
mer titular provino del gobierno del estado. Más tarde, la Comisión Estatal
de Derechos Humanos creo una terna para indicar a los posibles auditores,
replicándose hasta el año 2005. Actualmente, el Defensor del Pueblo es de-
signado por el Prefecto. Antes de su incorporación a la cgmsp, el Defensor
del pueblo sólo podía formular recomendaciones a los demás órganos a
256
través de canalizarles las denuncias. Tenía categoría de Secretaría, aunque
nunca realizó ningún proceso. Los órganos relacionados con el control
(como la Auditoría de la Corregiduría y la propia Defensoría) estaban dis-
persos. Esta realidad cambió con la creación de la Contraloría General del
Municipio, pues permite la articulación de estas áreas y garantiza que las
antiguas recomendaciones de la Defensoría sean canalizadas directamente
a la Auditoría o a la Corregiduría, con lo que las quejas fundadas derivan
en medidas correctivas.
Según la ley de creación de la cgmsp, la Defensoría cuenta con cuatro
unidades, entre las que destacan (1) Atención, (2) Procesamiento de de-
manda (3) Informes y (4) Transparencia – a la que le fueron transferidas
las facultades de la Coordinación de Promoción de la Integridad. En la
práctica, el área de Atención (ya sea por teléfono, oficios o cartas) recibe
una demanda, la que remite al Área de Procesamiento. Si un servicio se
identifica como susceptible de ser corregido, se canaliza al Área de Infor-
mes; de lo contrario, se turna Denuncias, que es responsable de enviar la
información completa a la Corregiduría o a la Auditoría, si es necesario.

Entrevistado G
La Coordinación de Promoción de la Integridad (copi) se estructuró en
mayo 2013. Es actualmente responsable de las actividades de prevención y
promoción de la integridad, y se dividen en cuatro áreas, a saber: (1) Fomen-
to al control Social, encargado de realizar talleres públicos sobre la Ley de
Acceso a la Información (laf); (2) División de Transparencia, encargado de
hablar con todos los empleados que utilizan el e-sic en la pmsp, esta instancia
administra todo ese sistema; (3) División de Fortalecimiento de la Gestión,
a la que le corresponde, según la legislación, el monitoreo y cumplimiento
de la Ley de Pregones y del área de compras públicas; y (4) la División de
Ética, que creó por Decreto un Código de Conducta Funcional, que obliga a
que el área sea responsable de informar sobre cualquier actividad que pueda
provocar un conflicto de intereses entre los órganos.
Para el entrevistado, el correcto funcionamiento de la cop requiere vo-
luntad política, ya que los empleados son enteramente encargados, además
de que el equipo es muy reducido.

Entrevistado H
Mientras fue parte de la Contraloría General de la Municipalidad, la Coor-
dinación de Promoción de la Integridad, dice el entrevistado H, que fue
posible notar algunas consecuencias de su creación en la estructura de la
Prefectura. Entre ellas está la creación de la Coordinación de Control Inter-
no (cocin) en la Secretaría de Finanzas.
La cgmsp también intentó actuar en la prevención de actos de corrup-
ción, realizando acciones dirigidas a la promoción de transparencia y con-
trol social. Se realizaron estudios y recomendaciones para la mejora de pro-
cesos, talleres sobre la ley de acceso a la información, entre otras actividades.
257
 La Contraloría, sin embargo, enfrenta grandes obstáculos en la estruc-
tura de la Prefectura de San Pablo, que dificultan su desempeño. Entre
ellos, podemos citar la baja profesionalidad de los servidores, en general; el
bajo nivel de documentación y racionalización de procesos, lo que da lugar
a discrecionalidades; y la incipiente relación del sistema de control de la
cgmsp, en particular con el Tribunal de Cuentas del Municipio, que tiene
un staff poco técnico.

Entrevistado I
Según el entrevistado, la principal atribución del área de Producción de In-
formación e Inteligencia es el análisis patrimonial de los servidores de la
pmsp, tarea que fue facilitada y mejorada con la creación del Registro de
Bienes de los Servidores Públicos (sispatri). Actualmente, el área tiene acceso
a muchas bases de datos, que facilita y enriquece el trabajo del personal en-
cargado del análisis patrimonial, como ocurrió en el caso del descubrimiento
de la mafia del iss.
Además del análisis patrimonial, el área de inteligencia también tiene
como atribución el monitoreo de las finanzas públicas, con el fin de controlar
los precios y los costos de las secretarías, con el fin de mejorar su gasto. Para
ello, se propone implementar un Observatorio del Gasto Público (pao, por
sus siglas en portugués), estructura que ya existe en la Contraloría General
de la Unión y que es responsable de producir información e indicadores para
ayudar en la toma de decisiones sobre el uso de los recursos públicos. Sin em-
bargo, la implementación de tal estructura está todavía lejos de la realidad.
En el área de Inteligencia, la principal dificultad, mencionada durante la
entrevista, es la estructura reducida, que ha impedido una mayor coordina-
ción con otras áreas de la cgmsp. Actualmente, el sector tiene comunicación
solo con la Defensoría y con la Auditoría, en gran medida por el trabajo
muy específico que ejerce. Sobre el fortalecimiento del sistema de control,
con el descubrimiento de casos de corrupción, el entrevistado afirmo que
hubo mejoría en el sistema de control de la Prefectura, en particular, en la
Secretaría de Finanzas, que ha vuelto sus procesos menos discrecionales.

Entrevistado J
Según el entrevistado, el control debe ocurrir en las distintas etapas de una
política pública, lo que no acontecía en el municipio de San Pablo. La admi-
nistración y los servidores tenían, en general, una visión extremadamente
formalista e históricamente construida sobre el control. Además, la Prefec-
tura tenía solamente auditoría contable, la audig, no existiendo un sistema
de control interno y gobierno.
El objetivo básico con la creación de la Contraloría fue establecer un
sistema de control interno en la pmsp. En el período anterior a su ley de
creación, la cgmsp se estableció como una secretaría especial, que no tenía
un presupuesto propio y utilizaba el de la Secretaría de Gobierno. También
hubo resistencia de las secretarías antes de la creación del órgano, debido a
258
las diferentes interpretaciones del significado del control interno que exis-
ten en la Prefectura, y que están en disputa en todo momento.
El propio Tribunal de Cuentas del Municipio vio con recelo la creación
de la cgmsp, y hasta el momento de la realización de la investigación, tiene
una relación con la Contraloría que no es fluida, y que consiste más en la
competencia institucional que en la cooperación. Esto es, exactamente, por
lo que en opinión de los asesores, la creación de la cgmsp no sería posible
sin el apoyo de la alta dirección.
El primer Contralor General del municipio, proveniente de la Contra-
loría General de la Unión, tenía una visión muy clara sobre el trabajo que
le gustaría implementar en el municipio de San Pablo. Para lograr sus ob-
jetivos, configuró un equipo a través de sus redes personales. Los auditores
fueron, en su mayoría, funcionarios de carrera de la cgu, incluso el Auditor
General; en la Corregiduría, se asignaron a los procuradores de carrera del
municipio. En la Defensoría, se contrataron funcionarios de procom; La
Coordinación de Promoción de la Integridad contaba, en suma, con los pe-
riodistas del municipio, ya que el área de Producción de Inteligencia estaba
formada por funcionarios cgu.
Como Contralor, Mario Spinelli también encargó a prodam, Empresa
de Tecnología de la Información y Comunicación del municipio de San Pa-
blo, un sistema que permitiese a la cgmsp realizar análisis patrimonial a los
servidores de la Prefectura. Con el sispatri, fue posible percibir, comparan-
do las declaraciones de 2012/2013 y 2013/2014, que había caso de evolución
patrimonial irregular.
Continuando con el proceso de investigación, se descubrió que algu-
nas empresas de construcción pagaban sobornos a auditores de impues-
tos. El escándalo de corrupción, que llegó a ser conocido como la mafia
ISS-Habite-se, fue descubierto a través del trabajo de análisis patrimonial,
en una operación conjunta entre la cgmsp y el Ministerio Público. Des-
pués de la divulgación de los casos de corrupción, fue creado, por iniciativa
del Ministerio de Finanzas, una Coordinación de Control Interno (cocin).
Consciente de la necesidad de diseñar correctamente los procedimientos, la
creación de la cocin es el resultado de una confluencia de intereses: para
evitar los casos de corrupción y minimizar la discrecionalidad del servidor
a través de la verificación del cumplimiento de los procesos, de tal manera
se mejorara la política de recaudatoria. Para los entrevistados, la creación de
una burocracia de control interno en la Secretaría de Finanzas fue facilitada
ante el descubrimiento del iss-Habite-se.
Así la cgmsp ha intentado replicar de forma adaptada la estructura de
la cocin en otras secretarías. Para fincar relaciones entre otras secretarías
y la cgmsp, la Contraloría debería, en teoría, evaluar los controles de los
órganos, pero sin involucrarse en la toma de decisiones. En la práctica, sin
embargo, no es lo que sucede, ya que la cgmsp ha participado directamente
en la concepción de las secretarías del municipio cocin.

259
Los efectos y límites de la Contraloría General del Municipio en las po-
líticas públicas.
El caso de la mafia del iss-Habite-se, revisado en este trabajo, corrobora
la idea de que la corrupción puede afectar significativamente la eficiencia,
la justicia y la legitimidad de las actividades del estado (Rose-Ackerman,
2002, p. 60). En la Prefectura de San Pablo, a pesar de la corrupción sisté-
mica que existió en la recaudación, creció considerable su monto en el pe-
ríodo 2003-2013. Dicha recaudación, sin embargo, podría alcanzar valores
mucho mayores si no hubiera deformidades en el sistema recaudatorio de
impuesto y en el propio estado, que hacen que el proceso del ISS muy dis-
crecional y vulnerable a los incentivos de corrupción.
Además, la limitación del crecimiento económico (en este caso, pro-
veniente de la recaudación del iss) no es la única lesión propinada por la
mafia del área fiscal. Hay un efecto negativo en el desarrollo y las relaciones
entre Estado y sociedad en general, que es evidente en las líneas argumen-
tales de los entrevistados pertenecientes a la Secretaría de Finanzas, quienes
afirman que la reputación de la Secretaría está muy comprometida ante la
opinión pública. Por lo tanto, se reitera la hipótesis de que no solamente
está comprometida la eficiencia de los mecanismos de recaudación, sino
también la legalidad y la legitimidad de la administración.
Vale, también, señalar que la gravedad del caso de corrupción, radi-
ca en la intervención, tanto del servidor público, como de las empresas
privadas de la industria de la construcción: ambos, buscaban disminuir la
recaudación de la pmsp y beneficiarse de la cantidad no declarada e ingre-
sada. En este sentido, basándose en el análisis de Rose-Ackerman (2002, p.
70), el tamaño y la incidencia de sobornos son determinados por el nivel
general de beneficios disponibles por los poderes discrecionales de las au-
toridades, por el riesgo de las transacciones corrompidas y por el relativo
poder del corruptor y del corrompido. En la visión de Klitgaard (1998, p.
75),podemos elucidar la hipótesis de que los desvíos en la conducta de los
servidores del sector privado es fruto de las deformaciones que facilitan la
corrupción y la ineficacia, a saber: (1) deformidades en el sistema recau-
datorio y (2) en la estructura de controles de la recaudación de impuestos
del pmsp.
En efecto, son evidentes las fallas en el sistema de recaudación de im-
puesto. El problema se centra en el valor declarado de la obra, por el servidor
público, sobre el cual se aplica la proporción del gravamen. Es en este paso
que las irregularidades ocurrieron, puesto que los mecanismos de verifi-
cación de los valores recaudados se insertan en un sistema que da espacio
para la arbitrariedad fiscal, puesto que da lugar para recibir sobornos de
empresas constructoras buscando reducir el monto de impuestos y el pago
de los elementos que corresponden a esta actividad. También ocurrió, como
ha señalado el entrevistado, porque no puede ejercer control a priori en la
conducta y la moralidad de las personas que trabajan en la administración
pública (y en el caso concreto, sobre los auditores fiscales).
260
 Un análisis comparativo, entre la Ley Orgánica de San Pablo y las entre-
vistas realizadas, deja ver otro resquicio legal que permitió los desvíos en la
recaudación: la baja sinergia entre el control externo e interno del municipio.
En primer lugar, sobre el control externo, los contratos de la Prefectura
son sometidos a análisis del tcm, que los juzga legales o ilegales como lo
establece la Ley Orgánica Municipal. Este sistema de control, sin embargo,
está dirigido predominantemente a los gastos, según información obteni-
da del entrevistado. De este modo el control de la recaudación, desde un
primer momento, ya era vulnerable en la medida en que el tcm, órgano
encargado de supervisar el gasto municipal, lo hace de manera ineficiente.
Respecto al control interno del municipio, la Prefectura tenía, hasta la
creación de la cgmsp, solamente una auditoría contable, no existiendo un
sistema de control interno y de gobierno, según han confirmado los entrevis-
tados D y J. Aun cuando la Constitución Federal, la Ley Orgánica Municipal
de San Pablo y la Ley Fiscal de Responsabilidad Fiscal establece la necesidad
de un sistema de control interno organizado y dinámico, la investigación
permite inferir que, en la práctica, esto no ocurre. No se puede rechazar la
hipótesis de que el sistema de control interno de la pmsp está fragmentado,
en un primer momento, a partir del análisis comparativo entre las leyes y
la vida cotidiana de las instituciones, aquí representadas en las líneas de los
entrevistados. Durante las entrevistas, B, C, D, H y J, se explicó claramente
que las secretarías no realizan un control interno propio, tampoco conversan
entre sí, ya que están centradas en el gasto y no en el control.
Además del análisis comparativo, cabe mencionar que la auditoría (que
hasta la creación de la cgmsp se constituía únicamente en forma de control
interno en la pmsp, mencionado por el entrevistado D) no era un órgano
autónomo, pero si perteneciente a la Secretaría de Finanzas, por lo que no
tenía muchos poderes, además de contar con un equipo bastante limitado.
Su papel se limitó a las auditorias contables en las empresas, así como a
demandas esporádicas que se presentaron a lo largo del trabajo realizado.
Es en este contexto de escasez de mecanismos de control, que se creó, en el
2013, la Contraloría General del Municipio, que trató de introducir una nueva
lógica de control en la pmsp, y construir la idea respecto a que las medidas de
combate a la corrupción deben ir acompañadas de un control interno organi-
zado, para asegurar la eficacia de las políticas públicas contra la corrupción.

El papel de la Contraloría General del Municipio.

Avances en el control.
La cgm logró importantes avances con respecto a tres ejes: (1) la lucha con-
tra la corrupción y promoción de la transparencia y control social; (2) la
estructura de recaudación del municipio; y (3) mejorar algunas áreas vul-
nerables de la pmsp. Estos ejes se detallarán enseguida.
En la lucha contra la corrupción, es evidente el trabajo realizado en el
caso de la mafia del iss-Habite-se. Se utilizó un nuevo sistema de inteligencia
para el análisis de la evolución patrimonial de los servidores, el sispatri, de
261
manera exitosa integro las áreas de la Contraloría (la Corregiduría e Inteli-
gencia, sobre todo). El sispatri puede verse como una derivación de la cg-
msp ya que aprovechó las declaraciones de bienes que siempre habían existi-
do, pero dando mayor eficiencia al proceso, según información de todas las
entrevistas. La actuación conjunta de la cgmsp y el Ministerio Público, de
cierta manera creó un vínculo más fuerte entre los dos agentes responsables
del control, algo que no se veía.
En la lucha contra la corrupción, con la creación de la cgmsp y la poste-
rior incorporación de la audi en su estructura, se eliminaron las competen-
cias de auditoría estrictamente relacionadas con las empresas, y se concedió
un nuevo enfoque de actuación en el área. De acuerdo con el entrevistado
D, la audi trata de analizar principalmente denuncias sobre políticas pú-
blicas en el municipio, lo que constituye una importante innovación en las
políticas públicas.
Con respecto a la promoción de la transparencia y control social, la
cgmsp se acercó a las áreas de la Defensoría, Auditoría y Corregiduría, a
la información reportada por los ciudadanos, como se observa en las en-
trevistas D, E y F. Por otra parte, la creación de un área de inteligencia fue
sumamente importante para mejorar la gestión, en la medida que ayuda en
la toma de decisiones de los funcionarios, porque brinda datos más com-
pletos y correlacionados entre sí, lo que hace más eficiente el trabajo de la
cgmsp y al sistema de control general.
Es posible comprender, más aún, algunas consecuencias de la creación
de la cgmsp en las estructuras vulnerables de la Prefectura. Entre ellas, está
la creación de la Coordinación de Control Interno (cocin) en la Secretaría
de Finanzas, que pueden considerarse el mayor legado de la obra de la cg-
msp a la política de recaudación, además de mayores cifras en los ingresos
municipales y el advenimiento del sispatri.
Es importante señalar aquí, que la cocin es iniciativa de la Secretaría de
Finanzas, que comprendió la necesidad de perfeccionar su propio sistema
de control tras el descubrimiento del caso de corrupción del ISS. El trabajo
desarrollado por la cocin, ya ha presentado resultados sobre la eficiencia y
economía de los procesos de la Secretaría, teniendo en cuenta las respuestas
de B y J. Por lo que, no podemos rechazar la hipótesis de que el trabajo de la
cgmsp impactó en la política de recaudación y en las deformidades de este
sector, pues el fin de la cocin es no sólo prevenir que los casos de corrup-
ción se repitan, sin mejorar la transparencia y dar más seguridad, también,
al servidor público, puesto que, como lo explica el entrevistado B, a menudo
no está claro lo que se espera en cada etapa de los procesos.
Si la iniciativa de creación de la Coordinación de Control Interno no
provino de la cgmsp, es imposible desvincular su creación del trabajo reali-
zado en el descubrimiento del caso de corrupción, a partir del cual se confi-
rió mayor control a las estructuras de recaudación y mayor importancia a la
cuestión de la corrupción en la propia agenda de la pmsp así, ha cambiado
la manera de abordar las políticas públicas de lucha contra la corrupción, en
262
consecuencia, se abrió una ventana de oportunidad para la creación de una
estructura de control propio en la Secretaría más afectados por este flagelo.
En esta visión, la cocin es fruto indirecto del trabajo de la lucha contra la
corrupción que se está realizando en general y, especialmente, por la cgmsp.

Obstáculos para el control

Ahora bien, a pesar de los numerosos avances, muchas barreras todavía no se
han eliminado. A la luz de la hipótesis de que la actuación de la cgm sobre las
políticas públicas está limitada por la fragmentación en el sistema de control
interno, es preciso analizar otros factores que dificultan el trabajo de la Con-
traloría. Entre ellas, la baja profesionalización de los servidores públicos, en
términos generales; el nivel insuficiente en la documentación y racionali-
zación de los procesos, lo que da lugar a discrecionalidades; la resistencia
interna en la burocracia del Ejecutivo; y las negociaciones con el legislativo.
El factor de la resistencia interna en la burocracia del Ejecutivo está di-
rectamente relacionado con la fragmentación del sistema de control de la
Prefectura. En un primer momento, las entrevistas muestran evidencia de
los propios auditores fiscales no vieron con buenos ojos la creación de cg-
msp (información verificada en las entrevistas A y J). En segundo lugar, el
tcm vio con recelo la creación de la cgmsp, dificultándose así una relación
de cooperación, sustituida por una, no conveniente, competencia institu-
cional, según lo dicho por los entrevistados C, H y J.
Además, es necesario mencionar que, la cgmsp aún está en proceso de
institucionalización, enfrentando el gran obstáculo del reducido tamaño
de su equipo, insuficiente para el número de demandas de la Contraloría.
Más allá del tamaño del equipo, está la cuestión del poco tiempo de opera-
ción de cgmsp, que impide, en cierto modo, grandes transformaciones en
la pmsp, ya que las deformidades en el sistema de control son mucho más
profundas y antiguas.
Hasta el momento de la realización de esta investigación, el trabajo rea-
lizado por la Contraloría está centrado en aumentar el sistema de moni-
toreo, principalmente con tecnologías de la información: el sispatri y la
matriz de riesgo. No obstante, aunque el monitoreo ha mejorado de hecho,
es complicado visualizar el trabajo, que, además de la creación de cocin,
se encamina hacia la evaluación de los resultados de las políticas públicas.
Esto es debido a algunos factores, entre los cuales podemos mencio-
nar la dificultad de realizar a priori el control en el caso del sistema de re-
caudación. Aunque haya sido creada la Coordinación de Control Interno,
buscando cambiar la forma de recaudación y reducir las posibilidades de
corrupción, la discrecionalidad en el proceso recaudatorio se mantiene.
Permanece el sistema con sus deformaciones, por lo que la Contraloría ha
optado por una línea más correctiva, es decir, volcada a monitorear las ac-
ciones de corrupción a posteriori.
De todos modos, el trabajo empírico muestra que la cgmsp ha logrado
reducir parte de las deformidades del estado y del sistema de recaudación
263
de impuestos, a pesar de las dificultades para efectuar cambios instituciona-
les en la PMSP, como la mentalidad de los servidores públicos, la discreción
en el sistema de recaudación, la estructura precaria de control y de la propia
estructura de la cgmsp, que todavía tiene muchos objetivos, en cada una de
sus áreas, que no se han alcanzado.
Aun así, la cgmsp ha tratado de estructurar un sistema de control si-
nérgico, que puede consistir, principalmente, en diseñar un diagnóstico de
control interno de cada cartera de la Prefectura, para que en el futuro se
pulverice la estructura de la cocin en las secretarías y éstas se conviertan
en áreas intermediarias de control interno, para que la cgmsp puede comu-
nicarse mejor con las secretarías. Sin embargo, se debe esperar la marcha
del trabajo de la cgmsp en los próximos años para identificar sus resultados
obtenidos en el mediano y largo plazos, ya que aún se necesita mejorar mu-
chos de los servicios que se proporcionan a los ciudadanos.

Consideraciones finales
El presente estudio ha buscado examinar la teoría y práctica de las deriva-
ciones de la creación de la Contraloría General del Municipio en las polí-
ticas públicas en la ciudad de San Pablo, concretamente, sobre la política
recaudatoria. Específicamente, se ha pretendido contribuir a la compren-
sión de los motivos que llevaron a la creación de la Contraloría General del
Municipio de San Pablo, así como identificar y analizar las acciones desa-
rrolladas por el órgano (y por los demás órganos de la Prefectura), que ha
contribuido a mejorar la gestión, y que sean resultado del aprendizaje insti-
tucional de lucha contra la corrupción, buscado por la cgmsp, con el fin de
mejorar la democracia. Con este fin, se compararon entrevistas, legislación
y documentos oficiales de la pmsp, basado en el estudio de caso relativo al
descubrimiento de la mafia de la iss-Habite-se. Dos cuestiones guiaron la
búsqueda de este objetivo: las acciones para combatir la corrupción; y la
implementación de mecanismos de mejora de la gestión por el gobierno
municipal derivaciones de los trabajos desarrollados por la cgmsp.
Con el establecimiento de mecanismos formales de control continuo,
se establece todo un proceso sistemático de rendición de cuentas que per-
mite la responsabilización permanente de las autoridades públicas electas o
de carrera, o como se conoce en la jerga, accountability. Por lo tanto, para
establecer el control continuo en el límite entre las cuestiones públicas y pri-
vadas que involucran la actividad del burócrata en su vida diaria, es eviden-
te la importancia de la coordinación entre los órganos de control externo,
control interno y también con la sociedad civil.
Se desprende, en un primer momento, que el control de la administra-
ción pública afecta no sólo la conducta de los gobernantes, sino también
los proyectos de políticas públicas por ellos elaborados. Por lo tanto, la res-
ponsabilidad de los implicados en la mafia del iss-Habite-se era de innega-
ble importancia para el municipio. En este contexto, el papel desempeñado
por la cgmsp debe considerarse no sólo como un mecanismo para luchar
264
contra la corrupción, sino también como un instrumento para la mejora
continua de la gestión, ya que la Contraloría, para identificar irregulari-
dades, produjo una invaluable base de datos para la mejora y creación de
nuevos mecanismos de mejora de la gestión.
Sobre el sistema recaudatorio, se infiere que la limitación del crecimien-
to de los ingresos (en el caso, de la recaudación del iss) no es la única lesión
propinada por la mafia fiscal. Hay un efecto negativo en las relaciones entre
el Estado y la sociedad en general, lo que se vuelve evidente con las respues-
tas de los entrevistados pertenecientes a la Secretaría de Finanzas, quienes
afirman que la reputación de la Secretaría está muy comprometida frente a
la opinión pública. Por lo tanto, se reitera la hipótesis de que no solamente la
eficiencia de los mecanismos de recaudación estaban comprometidos, sino
que también la legalidad y el sentido de justicia de tales procedimientos se
ponen en jaque. Se reduce la legitimidad del actor público.
Además, en el caso estudiado, podemos arrojar algo de luz sobre la hi-
pótesis de que el desvío en la conducta de los servidores y del sector pri-
vado es el resultado de distorsiones que han facilitado la corrupción y la
ineficiencia, a saber: (1) deformidades en el sistema recaudatorio y (2) en la
estructura de control de la Prefectura Municipal. Un análisis comparativo
entre la legislación y las entrevistas permitió observar la baja sinergia entre
el control interno y externo del municipio: no hay relaciones instituciona-
lizadas entre el Tribunal de Cuentas del Municipio, responsable del control
externo, y los secretarios, o incluso con la cgmsp, órganos responsables del
control interno. Además, el sistema de control interno está fragmentado, ya
que las secretarías no cuentan con sistemas propios de control, correspon-
diendo a la cgmsp realizar tanto el control primario, como el secundario.
La cgm, por lo tanto, se introdujo en este caótico contexto de control
en el municipio, alcanzando avances relevantes en cuanto a la lucha contra
la corrupción y promoción de la transparencia y control social; la estructu-
ra de recaudación del municipio; y las áreas vulnerables de la pmsp. Entre
ellos está la creación de la Coordinación de Control Interno (cocin) en la
Secretaría de Finanzas, que puede considerarse el mayor legado de la obra
de la cgmsp para la política de recaudación, además de mayores montos de
ingresos municipales y el sispatri.
Aunque la iniciativa de creación de la Coordinación de Control interno
no fue de la cgmsp, es imposible desvincular su creación del trabajo reali-
zado en el descubrimiento de la mafia del iss. De esta manera, fue posible
confirmar la hipótesis de que el trabajo de la cgmsp, impactó la política de
recaudación reduciendo las deformidades del sector, debido a que el fin de la
cocin no es sólo prevenir que los casos de corrupción se repitan, sino que
también mejora los procesos de la Secretaría.
Sin embargo, aún se mantienen otras deformidades del estado que di-
ficultan el trabajo de la Contraloría, entre ellos, la baja profesionalización
de los servidores públicos, en general; el bajo nivel de documentación y
racionalización de los procesos, lo que crea espacio para la discresión; la
265
resistencia interna de la burocracia del Ejecutivo; y las negociaciones con el
legislativo. Además, la cgmsp se encuentra en proceso de institucionaliza-
ción, con una estructura diminuta.
De todos modos, si el control de las actividades realizadas y la crea-
ción de nuevas estructuras de control requieren el uso de recursos públicos,
también es un hecho que la cgmsp aunque con un reducido equipo, obtuvo
importantes resultados en la lucha contra la corrupción y la aplicación de
instrumentos de transparencia. Esa evidencia sugiere que una burocracia
con objetivos bien trazados, puede aumentar los beneficios de la adminis-
tración, así, también sugiere que la creación de una burocracia equipada es
capaz de aumentar los éxitos.
En un momento de incertidumbre e incredulidad de la sociedad fren-
te la administración pública, es fundamental que se creen mecanismos de
control y eficacia de políticas públicas, para institucionalizar, en el mediano
y largo plazos, la lucha contra la corrupción en el municipio de San Pablo y
en otras ciudades brasileñas.

Bibliografía citada y consultada

Alves, Fernando Cezar, Controladoria do Município Abrirá 100 vagas

de auditor, San Pablo, 2014. Disponível em: <http://jcconcursos.uol.com.br/
portal/noticia/concursos/concurso-CGMSP-auditor-53039.html>. Acesso
em 05/01/2015.
Arantes, R. B., Loureiro, M. R., Couto, C. e Teixeira, M. A. C. "Controles
democráticos sobre a administração pública no Brasil: Legislativo, tribunais
de contas, Judiciário e Ministério Público", en Burocracia e política no Bra-
sil: desafios para a ordem democrática no século xxi. rj: fgv 2010.
Barzelay, Michael, "Central audit institutions and performance auditing:
A comparative analysis of organizational strategies in the oecd", Governan-
ce, v. 10, n. 3, p. 235-260, 1997.
Brasil. Decreto nº 54.799, de 22 de janeiro de 2014. Promove alterações
no Decreto 53.623/2012, estabelecendo procedimentos e outras providên-
cias correlatas para garantir o direito de acesso à informação; também insti-
tui o Catálogo Municipal de Bases de Dados – cmbd. Disponível em: <http://
camaramunicipalsp.qaplaweb.com.br/iah/fulltext/decretos/D54779.pdf>
Acesso em 11/01/2015.
Brasil. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Dispõe sobre os
procedimentos a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações. Disponível
em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2011/lei/l12527.
htm> Acesso em: 11/01/2015.

266
 Brasil. Lei nº 15.764, de 27 de maio de 2013. Cria a Controladoria Ge-
ral do Município, quatro Secretarias e a Subprefeitura de Sapopemba como
parte da reestruturação da gestão municipal. Disponível em <http://www.
prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controladoria_geral/legislacao/in-
dex.php?p=170319> Acesso em 10/01/2015.
Brasil. Leis, decretos, etc. Lei Complementar nº 101-2000-LRF.
Brasil. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do
Brasil, texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as
alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nos 1/1992 a 66/2010,
pelo Decreto Legislativo nº 186/2008 e pelas Emendas Constitucionais de
Revisão nos 1 a 6/1994. – 33. ed. – Brasília: Câmara dos Deputados, Edições
Câmara, 2010.
Botelho, Milton Mendes, Manual de Controle Interno – Teoria e Prática
– um enfoque na administração pública municipal, Curitiba, Juruá, 2003.
Cavalheiro, Jader Branco. Flores, Paulo Cesar, A organização do sistema
de controle interno municipal. 4. ed. Porto Alegre: crc-rs, 2007.
Controladoria Geral da União: Observatório da Despesa Pública (odp)
- O Que É. Disponível em: < http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparen-
cia-publica/observatorio-da- despesa-publica/o-que-e> Lido em 10/01/2015
Cruz, Flávio da; Glock, José Osvaldo, Controle Interno nos Municípios,
San Pablo, Atlas, 2003.
Fialho, T. Neubauer Filho, A, O Estudo de caso dirigido como metodolo-
gia de pesquisa para a educação a distância (ead). Disponível em: <http://
www.pucpr.br/eventos/educere/educere2008/anais/pdf/644_503.pdf>
Acesso em 28/03/2014.
Finalizado projeto que cria o Conselho Municipal de Transparência e Con-
trole Social. Rede Nossa São Paulo, 07 de maio de 2014. Disponível em: <http://
www.nossasaopaulo.org.br/noticias/finalizado-projeto-que-cria-o-consel-
ho-municipal-de-transparencia-e-controle-social> Acesso em 05/10/2014.
Klitgaard, Robert, Controlling Corruption, Berkeley, Universidade da
Califórnia, 1988.
Lei Orgânica do Município de São Paulo. Disponível em <http://www.
prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/educacao/cme/LOM.pdf>
Acesso em 02/12/2014.
Lopez, M. M. S, O controle dos gastos públicos: relacionamento entre o
legislativo e as entidades de fiscalização superior no Brasil, Argentina e Chile.
Brasília, 2008.
Michener, Gregory; Moncau, Luiz Fernando Marrey; Velasco, Rafael.
Estado Brasileiro e Transparência – Avaliando a aplicação da Lei de Acesso
à Informação. Rio de Janeiro: fgv – ebape, 2014. Disponível em: <http://
transparencyaudit.net/sites/default/files/basic-pages/report_the_brazi-
lian_state_and_transparency_-_portuguese.pdf> Acesso em 02 de dezem-
bro de 2014.
O’Donnell, G, "Accountability horizontal e novas poliarquias", Lua
Nova: Revista de Cultura e Politica, San Pablo, cedec, n. 44, p. 27-103, 1998.
267
 Prefeitura de São Paulo: Controladoria Geral Do Município. Disponível
em<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controladoria_ge-
ral/a_cgmsp/index.php?p= 142874> Acesso em 28/03/2014.
Przeworski, A. "Sobre o desempenho do Estado: uma perspectiva agent x
principal", en Bresser Pereira, L. C.; Spink, P., Reforma do Estado e administração
pública gerencial, Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2001, pp. 39-73.
Przeworski, A. "O Estado e o cidadão", en Bresser Pereira, L. C.; Wil-
hein, J.; Sola, L. (org.), Sociedade e Estado em transformação, San Pablo,
Unesp; Brasília, enap, 1999, pp. 325-359.
Rose-Ackerman, Susan, "A Economia Política da Corrupção", en Elliot,
Kimberly Ann. (orgs), A corrupção e a Economia Global, Brasília, UnB, 2002.
___. Prefeitura investe na eficiência da gestão pública com profissio-
nalização. Prefeitura de San Pablo, 30 de julho de 2014. Disponível em:<
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controladoria_geral/
noticias/?p=175705> Acesso em 05/01/2015.
___. Balanço do Primeiro Ano de Atuação – Ações e Resultados. Prefei-
tura de San Pablo, Controladoria Geral do Município, maio de 2014. Dis-
ponível em <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/
controladoria_geral/arquivos/cgmsp/relatoriocgmsp_final-04-06-14.pdf>
Acesso em 28/09/2014.
___. Controladoria promove programa contínuo de capacitação dos
servidores municipais sobre a Lei de Acesso à Informação (lai) e o sistema
e-SIC. Prefeitura de San Pablo, 09 de dezembro de 2014. Disponível em
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controladoria_geral/
noticias/?p=186899> Acesso em 12/01/2015.
___. Lançamento do site Diário Livre e da parceria entre Colab e cgmsp-sp.
Colaboratório de Desenvolvimento e Participação, 06 de novembro de 2014.
Disponível em: < http://colab.each.usp.br/?p=145> Acesso em 13/01/2014.
___. Construção civil tem relação promíscua com o setor público, diz
cgmsp. Valor Econômico: São Paulo, 24 de novembro de 2014. Disponível
em: < http://www.valor.com.br/politica/3790248/construcao-civil-tem-re-
lacao-promiscua-com- setor-público-diz-cgmsp> Acesso em 22/01/2015.
___. mp-sp denuncia 11 por esquema de corrupção que desviou recur-
sos do iss-Habite- se. Prefeitura de San Pablo, 08 de agosto de 2014. Dispo-
nível em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controlado-
ria_geral/noticias/?p=176329> Acesso em 22/01/2015.
___. Entenda como foi desmantelado o esquema que desviou R$ 500
milhões do iss- Habite-se. Prefeitura de San Pablo, 21 de agosto de 2014.
Disponível em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/con-
troladoria_geral/noticias/?p=179315> Acesso em 22/01/2015.
___. Promotoria vai pedir quebra de sigilo de construtora no caso da
máfia do iss. Folha de S.Paulo: São Paulo, 21 de março de 2014. Disponí-
vel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/03/1429197-pro-
motoria-vai-pedir-quebra-de-sigilo-de-construtora-bko.shtml> Acesso em
22/01/2015.
268
 ___. Editorial: Evolução fiscal. Folha de S. Paulo: San Pablo, 25 de
agosto de 2014. Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/opi-
niao/2014/08/1505250-editorial-evolucao-fiscal.shtml> Acesso em 22/01/2015.
___. Após escândalo de fiscais, arrecadação da prefeitura com iss sobe
74%. Folha de S. Paulo: São Paulo, 21 de agosto de 2014. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2014/08/1503598-apos-escan-
dalo-dos-fiscais-arrecadacao-de-iss-sobe-74.shtml> Acesso em 22/01/2015.
___. Controladoria e colab-usp lançam plataforma colaborativa para
aprimorar consulta e reutilização das informações do Diário Oficial da Ci-
dade de SP. Prefeitura de San Pablo, 24 de outubro de 2014. Disponível em:
<http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/controladoria_geral/
noticias/?p=183620> Acesso em 13/01/2015.
___ . ‘Diário Livre’ permitirá a ampliação do controle social e o aprimo-
ramento dos processos da Administração. Prefeitura de San Pablo, 14 de no-
vembro de 2014. Disponível em: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/se-
cretarias/controladoria_geral/noticias/?p=185079> Acesso em 13/01/2015.
___. Diário Livre. Disponível em <http://devcolab.each.usp.br/do/>
Acesso em 13/01/2015.
___. Relatório Das Ações da Coordenadoria de Auditoria Interna da
CGMSP em 2013, disponibilizado pela Controladoria Geral do Municí-
pio. San Pablo. Disponível em <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/
upload/03Relatorio%20das%20Acoes%20CGMSP_1396618475.pdf>
Acesso em 11/01/2015.
Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico de San Pablo.
Boletim de Transparência Fiscal – Poder Executivo - 2014. Disponível em:
<http://ww2.prefeitura.sp.gov.br/arquivos/secretarias/financas/contas-pu-
blicas/boletimdatransparencia2014.pdf> Acesso em 13 de julho de 2015.
Secretaria do Tesouro Nacional. Balanço Anual do município de San
Pablo em 2014 (dados consolidados). Disponível para carregamento em:
<https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/pages/public/declaracao/declara-
cao_list.jsf> Acesso em 13 de julho de 2015.
Secretaria do Tesouro Nacional. Balanço Anual do município de San
Pablo em 2013 (dados consolidados). Disponível para carregamento em:
<https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/pages/public/declaracao/declara-
cao_list.jsf> Acesso em 13 de julho de 2015.
Secretaria do Tesouro Nacional. Balanço Anual do município de San
Pablo em 2004 (dados consolidados). Disponível para carregamento em:
<https://www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon_internet/consultaDe-
claracoes.do?acao=imprimir&numeroDeclaracao=239340> Acesso em 13
de julho de 2015.
Secretaria do Tesouro Nacional. Balanço Anual do município de San
Pablo em 2009 (dados consolidados). Disponível para carregamento em:
<https://www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon_internet/consultaDe-
claracoes.do?acao=imprimir&numeroDeclaracao=210485> Acesso em 13
de julho de 2015.
269
 Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico. Dis-
ponível em < http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/financas/
institucional/index.php?p=3202> Acesso em 02/12/2014
Souza, Corine Sumski de, O papel do controle interno na gestão dos gas-
tos municipais, Curitiba, fae, 2008.
Souza, Cristiane de Oliveira; Damascena, Luzivalda Guedes, O Controle
Interno na Gestão Pública Municipal: Estudo de Caso na Prefeitura de Itapo-
ranga – PB. Trabalho de Conclusão de Curso, Paraíba, ufpb, 2011.
Takeda, T. A importância do controle externo na administração públi-
ca. Disponível em: <http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1022>
Acesso em: 28/03/2014.
Toledo Jr, Flavio Corrêa de. "A necessidade de dar eficácia ao Con-
trole Interno do Município", Disponível em: <http://jus.com.br/arti-
gos/27042/a-necessidade-de-dar-eficacia- ao-controle-interno-do-munici-
pio> Acesso em: 02/12/2014.
Ventura, M, "O Estudo de Caso como Modalidade de Pesquisa", Revista
SocerJ, Rio de Janeiro, outubro de 2007, pp. 383-386.
Vieira, J. "Estado, sociedade civil e accountability", Ensaios fee, v.26,
nº1, Porto Alegre, 2005 pp. 605-626.
Yin, R, Estudo de caso: planejamento e método, Porto Alegre, Bookman, 2001.

270
 Conflictos por límites competenciales en México
Miguel Ángel Sánchez Ramos
Rafael Cedillo Delgado

Introducción
El Estado federal es una forma de organización compuesta y compleja, la
primera porque se trata de la coexistencia de órganos de poder con compe-
tencias constitucionales; la segunda por referirse nada menos que a órganos
cuyas atribuciones se ejercen en el mismo espacio geoterritorial, enfrentan
la necesidad de acuerdos para poder hacer valer los méritos jurisdiccionales
conservados para sí en la Constitución Política. El Estado federal supone
entonces la coexistencia de dos órdenes jurídicos, el llamado federal y el de
los Estados miembros o entidades que la componen; a su vez, conviven cuan-
do menos tres ámbitos de poder y de gobierno dentro del mismo territorio.
Las características del federalismo impulsan la necesidad de generar
acuerdos como instrumento de acción de las competencias de cada órgano
de poder. La intervención de cada ámbito de poder en el terreno de los he-
chos se enfrenta y convive con los actos de otro órgano de gobierno, lo que
lleva a la necesaria ocurrencia de formular acuerdos y acciones conjuntas.
Estas circunstancias pueden estar impulsadas desde diferentes ángulos del
análisis como de la praxis misma.
Algunas de las estrategias de generación de acuerdos y de sinergia para
el desarrollo de las acciones multigubernamentales se encuentran en las
Relaciones Intergubernamentales (rig), en la Coordinación Interguberna-
mental (cig) o en la Administración Intergubernamental (aig). Cada una
de estas estrategias tiene su connotación específica en un interés dado, mis-
mo que se especificará más adelante dentro de este mismo capítulo.
México es una República federal, por lo que es inminente que despliega en
el ejercicio complejo del gobierno algunas de estas estrategias mencionadas
como formas de interacción que tienen un lugar, personajes y circunstancias
definidas en un tiempo específico. No hay un marco institucional que defi-
na cómo deben establecerse estas interacciones, lo que existe en un marco
de referencia conocido como el régimen de excepción, mismo que explicita
a través de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos las
atribuciones que son del orden federal, reservando lo no enumerado para
el ámbito de los Estados.
271
 Una característica del régimen constitucional mexicano es que cuenta
con una constitución política de orden rígida, cuyas reformas se pueden
lograr con una mayoría calificada (dos terceras partes) del Congreso de la
Unión compuesto por dos Cámaras, y de la mayoría de las legislaturas de los
Estados. Ante esta rigidez se presume que las reformas constitucionales son
materia laboriosa de realizarse. Sin embargo, en los hechos, la Constitución
Mexicana ha sido objeto de un gran número de reformas que han redefini-
do las competencias federales y estatales.
Además de la Federación y de los estados, coexisten los municipios
como otro ámbito de gobierno con cierta libertad de acción en términos del
federalismo teórico. En México, el artículo 115 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos enumera una serie de facultades, atribu-
ciones y limitaciones para el municipio. Bajo el supuesto del régimen de
excepción y al considerarse al municipio como la base de la organización
política, territorial y administrativa del Estado, se comprende que éste rea-
lizará lo que le tiene estrictamente consignado este precepto constitucional
en mención.
Sin embargo, el mexicano no se trata de un sistema constitucional con
competencias exclusivas, pues considera en varios temas la concurrencia de
los tres ámbitos de gobierno para su consecución, como es el caso de la educa-
ción, de la salud, de la seguridad pública, entre otras. Ante esta circunstancia
y la imperiosa realidad del despliegue de acciones gubernamentales por los di-
versos ámbitos de gobierno, es un hecho la posible invasión de competencias.
La invasión de competencias puede presentarse en la interacción guber-
namental de diversas formas, una es la material y otra la formal. La primera
sucede cuando se reduce al acto mismo de la autoridad, llevando a cabo tareas
que no le son de su competencia legal. La otra, la formal, surge cuando a través
de actos de creación de ley (en un sentido material dado que puede ser ley, de-
creto, acuerdo, reglamento o lineamientos) se estén creando facultades que in-
vaden la competencia constitucional de otro órgano de gobierno. Frente a este
problema surge la pregunta que guía este capítulo: ¿en México existen me-
canismos de administración intergubernamental que maticen los conflictos
acontecidos entre los órganos de gobierno por la invasión de competencias?
La respuesta a esta pregunta ha constituido el supuesto hipotético a
demostrar en este capítulo, la cual estriba en que en México no hay una
forma institucional de administración intergubernamental para los con-
flictos de invasión de competencias formales, en consecuencia se recurre
al Poder Judicial de la Federación para que como árbitro defina la solución
de los casos.
Para poder demostrar lo anterior, el artículo se estructura en tres apar-
tados, el primero define el posicionamiento de enfoque a través del cual
se analiza el conflicto de las interacciones intergubernamentales, estable-
ciendo una diferenciación entre las relaciones y la administración de las
mismas para subrayar la importancia del aspecto político como mediador
del conflicto. El segundo apartado enlista las características del federalismo
272
mexicano, sobre todo en el tenor de los vacíos que generan los conflictos de
competencias. Finalmente, en el último apartado se comentan algunos casos
como ejemplo de esos conflictos y los cauces que tomaron para su solución.

¿Relaciones o administración intergubernamental?

La literatura especializada sobre las interacciones intergubernamentales no
ha llegado a un consenso de definición de las arenas de los enfoques para el
análisis. Así, se habla de rig como estrategia de interacción en un sistema
federal con competencias claramente delimitadas.
Para Deil Wright (1997), las rig son:
Actuaciones y relaciones constitucionalmente reconocidas entre el nivel
nacional, el estatal y el local, también en ellas tienen lugar las que se estable-
cen con los órganos de poder y con los organismos públicos, expresiones y
manifestaciones de actividades y actitudes personales de los titulares de las
unidades, órganos y organismos gubernamentales y públicos; promueven in-
tercambio continuo de información institucional y personal; despliegan pro-
cesos propios para la toma de decisiones. En ellos intervienen autoridades,
funcionarios y empleados. Incluyen el diseño e implementación de políticas.
En consecuencia, están investidas de la dimensión política, hay volun-
tades, intenciones, acciones y omisiones que son parte de la formulación,
implantación y evaluación de las policies que se derivan de las rig.
El concepto de rig circunda en las relaciones personales en donde se
materializan decisiones, actitudes y acciones que permiten el despliegue de
una infinidad de actos de autoridad y administrativos que buscan atender
determinadas necesidades de la comunidad.

Las rig no se mueven por la acción jurídica, aunque esta es necesaria para la
formalidad de las actuaciones, mas están en el campo de las relaciones públicas y
personales que definen a la política. Estos vínculos que se alimentan más por las
relaciones personales de las autoridades y funcionarios se formalizan a través de
acuerdos y convenios, mismos que pueden entrar en controversia en tribunales
administrativos y/o judiciales, cuando alguna de las partes incumple. Entonces,
las rig exitosas estriban más en el despliegue decidido de la voluntad de los po-
líticos que del adecuado espíritu jurista. Tan están en la arena personal de los
políticos que no existe una regulación propia para las rig (Sánchez, 2015: 101).

Las rig, desde el ángulo del análisis, enfatizan en el estudio de las interac-
ciones que llevan a cabo las unidades de gobierno a diferencia de la aig, que
busca la gestión de esas interacciones para evitar el conflicto y lograr llegar a
dar respuesta a la causa final de la acción gubernamental, a través de la adminis-
tración pública, que es el bien público temporal o el bienestar de la comunidad.
Agranoff (1997) refiere que la aig implica una ejecución cotidiana en la
gestión de la interacción de esas relaciones con el propósito de solucionar
la materia principal de la acción y evitar el conflicto. A pesar de que Ma-
rando y Florestano (1999) consideren que las aig son embrionarias, sí se
273
puede definir un campo que las distinga de las rig. Las aig son el vehículo
político de las rig que inhiben la generación de conflicto y el término del
dirimiendo en los tribunales.
Cercano al de aig se encuentra el de cig, que ha sido tratado por Mauri-
cio Covarrubias (2006). Sin embargo, hay una diferenciación que se precisa
en el momento en que esa interacción que inhibe el conflicto llega a mate-
rializarse en la signatura de voluntades muy precisas que permiten la opera-
ción de acciones. Para Martínez Cabañas (1995) la cig es una confrontación
entre la racionalidad jurídico-política y eficacia económica-administrativa.

En los estados modernos con formas de gobierno federal, los problemas econó-
micos y administrativos plantean la necesidad de la unidad de acción, de estra-
tegias globales y de políticas uniformes para sortear la crisis económica y social,
sin embargo se interpone una estructura formal que es necesario respetar, en este
caso, la existencia de ámbitos de gobierno a nivel constitucional; de ahí que surja
la coordinación intergubernamental como respuesta para lograr la coherencia en
la lucha contra los grandes problemas del Estado (Martínez, 1995: 163).

La cig es la estrategia de la conciliación entre los ámbitos diferenciados

de competencias, pero a la vez capaces de personalidad jurídica que les per-
mite acordar a través de convenios y operar en conjunto. Los convenios de
coordinación son la estrategia dentro de las rig , y el embrión de la descen-
tralización administrativa y política que se genera en el federalismo.
La aig genera los puentes entre los actores para que se privilegie el
acuerdo por encima del conflicto que puede acarrear la imprecisión com-
petencial de una materia en específico. Se encuentra más en la arena operativa
que en la de las políticas en donde radica la esencia de las rig. Las aig son tác-
ticas mientras que las rig son estratégicas; son prescriptivas en comparación
con las rig que son descriptivas; las aig son pragmáticas en comparación con
las rig que son teóricas e inclusive históricas.
El enfoque que se rescata en este capítulo es el de la aig, dado que se considera
que ésta, al privilegiar la política y mezclarla con la administración, permite la ac-
ción para la solución de problemas que aquejan a la sociedad y cuya intervención
del gobierno es necesaria, por encima y anterior a la definición jurisdiccional.
En este sentido, bajo una perspectiva de aig, las interacciones de los
gobiernos no llegarán a los tribunales jurisdiccionales para resolver la deli-
mitación de sus competencias y pondrán en espera su acción mientras no
se definan sus campos de atribución.
La aig contempla, entonces, la intervención de actores que pueden me-
diar la posibilidad de un conflicto resaltando la generación de la solución
de la problemática.
En resumidas cuentas, las rig son el sistema del principal vehículo para
desarrollar la política interior de un Estado o país, sobre todo de tipo fede-
ral o compuesto. Al ser un sistema, se compone de determinados subsiste-
mas, uno de ellos es la aig, que administra el conflicto posible entre las rig,
274
propio de las interacciones institucionales y personales para concluir en la
cig, como otra parte o subsistema de las rig.
La administración del conflicto es política pura que se ejerce por los
actores que cuentan con personalidad jurídica diferenciada, en un ámbito
de horizontalidad jurídica dentro de una verticalidad política real. Los ór-
denes de gobierno tienen su propio orden jurídico, sin embargo, el sistema
político es el que define la forma real de esa relación.
Entonces, para el capítulo en cuestión, lo que interesa es el análisis de
los instrumentos de aig más allá de las manifestaciones reales de las rig; el
foco de interés está puesto en el campo de la solución de los conflictos que
son connaturales en la interacción gubernamental, ¿las posibles controver-
sias se resuelven en la esfera de lo político o lo jurisdiccional?

Características del federalismo mexicano

México se constituye en Estado federal con la coexistencia de un órgano
de poder que ejercerá la soberanía y otros órganos que serán autónomos.
A su vez, coexisten tres ámbitos de gobierno con dos órdenes jurídicos.
Desde este precepto se considera que hay definición y delimitación precisa
de competencias para cada ámbito de gobierno, situación que en los hechos
puede no ocurrir.
El Estado mexicano se estructura para el ejercicio del poder a través de tres
ámbitos de gobierno: federal, estatal y municipal. En la arena federal hay tres
órganos que ejercen las funciones del poder: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
El primero se compone de dos cámaras, una de Diputados con la representa-
ción nacional y una de Senadores con la representación de las entidades fede-
rativas. El Ejecutivo es unipersonal a cargo del Presidente de la República, de
él depende la administración pública. El Judicial es ejercido por la Suprema
Corte de Justicia, la cual tiene facultades de control constitucional y de órganos
jurisdiccionales, por los tribunales de circuito y por los juzgados de distrito.
En el plano estatal se reproduce la estructura del poder, hay tres órga-
nos, uno Legislativo integrado por una sola cámara; un Ejecutivo, a cargo
del gobernador, mismo que tiene a su cargo la administración pública; y
un Judicial que se ejerce por los tribunales y juzgados de primera instancia.
En el ámbito municipal hay un gobierno ejercido por un ayuntamiento
integrado por un presidente, uno o más síndicos, y por regidores, todos
electos por el voto popular. Entre este gobierno y el del Estado no hay au-
toridad intermedia. El ayuntamiento cuenta con facultades reglamentarias,
que no legislativas, para la jurisdicción de su territorio. El ayuntamiento es
el órgano colegiado de deliberación que tiene el gobierno y administración
municipal. El presidente municipal es el órgano ejecutivo del gobierno, en
consecuencia, de él depende la ejecución de la administración municipal.
El artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-
canos establece el régimen de excepción, dado que instituye las atribuciones
no enumeradas en la Carta Magna a la Federación, se consideran reservadas
a los estados. Sin embargo, dada la tradición y herencia histórica cultural, es
275
la Federación la que se asume como garante de las funciones y competencias.
Bastaría este artículo y el 73 de la misma Constitución para poder definir las
competencias de la Federación; sin embargo, este último precepto considera
en su última fracción una frase que da cabida a una serie de facultades tácitas
que en los hechos invaden las competencias de los estados (Sánchez, 2015).
La Federación entonces, cuenta con facultades explícitas en la Consti-
tución general de la República, es el ente que asume la soberanía nacional.
Los estados se reservan la cualidad de autonomía para dictarse su propia
constitución. Los municipios son libres para ser gobernados por un ayun-
tamiento electo popularmente y éste dicta sus reglamentos para hacer valer
el orden y el buen gobierno.
Con apego a la última fracción del artículo 73 constitucional, se ha
venido modificando la Constitución a través de reformas ejercidas por el
poder constituyente permanente, integrando así materia de competencia a
la Federación. Lo singular del caso no estriba en la composición del mismo
Congreso de la Unión, pues se trata de un poder constituyente integrado
por este Congreso y por las legislaturas locales, en donde se resalta que
tanto en un órgano como en los otros hay representantes de los intereses
locales; en el primero reside en los senadores y en las últimas en los mis-
mos diputados locales. Pero unos y otros han dado su beneplácito para
llevar a cabo las reformas constitucionales que han otorgado competencia
a la Federación en diferentes ramas como la ecología, el medio ambiente, el
agua, y la más reciente en materia electoral para toda la nación.
Estas imprecisiones obligan a que las rig dependan aún más de la vo-
luntad de los políticos, dejando su efectividad en una condición de alta ver-
satilidad. Es ahí en donde las aig recuperan fuerza para evitar el conflicto
y privilegiar los acuerdos en pro de la solución de la problemática social.
El Presidente de la República dura en el cargo seis años, igual que los
gobernadores y el jefe de gobierno del Distrito Federal, así como los sena-
dores; los diputados federales y locales duran tres años; y los ayuntamientos
duran tres o cuatro años según lo establezca su constitución local. Estas
asincronías de la temporalidad de los gobiernos demandan la presencia de
más aig y rescatar el proyecto que atiende una demanda de la comunidad
por encima de las voluntades personales de los gobernantes.
La transición democrática por la que camina México ha buscado un
equilibrio en las funciones del poder, empero no se ha logrado un sistema
perfecto, aún existen concentraciones de poder en algunos actores, como
es el caso de los gobernadores de los estados; situación que se reproduce
al interior de los municipios en donde el presidente municipal es el gran
concentrador de funciones.
El tránsito democrático mexicano de un sistema hegemónico, pasando
por uno predominante y acercándose a un pluralismo moderado, con cierta
regularidad de competitividad electoral y la inclusión de la sociedad civil
organizada ha dado pauta a un equilibrio embrionario, aun no consolida-
do del poder. Las instituciones constitucionales y sus órganos son cada vez
276
más el referente de arbitraje para la definición de las competencias de cada
ámbito de gobierno. En este sentido, el Poder Judicial de la Federación ha
jugado un papel primordial para la reivindicación de competencias consti-
tucionales que se invaden en el orden de los actos.
Sin embargo, llegar a la solución de una interacción gubernamental a
través de los tribunales es negar la importancia vital que juega la aig. Las
dependencias que tienen un papel preponderante en la aig por sus atribu-
ciones son la Secretaría de Gobernación cuando se trata de asuntos de la
Federación con las entidades federativas, o las secretarías generales de gobier-
no cuando el asunto es del corte interno de los estados o Distrito Federal. De
igual manera, la Secretaría Municipal tiene un papel de importancia en la ma-
teria de la aig. Son éstas las instancias más políticas que pueden, en determi-
nado momento, administrar un conflicto para evitar que el caso llegue a los
tribunales, y de esa forma favorecer en el tiempo y en los hechos la solución
de problemas que aquejan a la comunidad que se gobierna.

Administración de conflictos competenciales

El ejercicio gubernamental, dada su complejidad, trae la concurrencia de
ámbitos de órganos de poder, a la vez pueden presentarse invasiones de com-
petencias mismas que consiguen ser resueltas desde la aig con acuerdos. Si
existe una oportuna aig se percata de la posible invasión de competencias y
encamina los esfuerzos para salvar el conflicto. Este es el papel de las instan-
cias encargadas de la política interior de cada ámbito de gobierno.
Desde esta perspectiva, la aig es una generadora de gobernanza, dado
que coordina y gestiona lo político para que lo administrativo se desempeñe
en una arena adecuada.
Debido al sistema político mexicano y la predominancia de las lealtades
partidistas, algunos actores de gobierno prefieren seguir un camino suge-
rido por las instancias de la administración de la política interna de los
estados o del país, léase secretarías generales de gobierno en los estados o la
de gobernación en el ámbito federal. De esa forma, su actuar se concentra
más allá del interior de su competencia, dentro de los márgenes deseables
del proyecto del ejecutivo local o federal en turno.
Las acciones de esta índole son administradas por los representantes
de estas secretarías que tratan de persuadir al otro gobernante para que no
lleve a cabo la supuesta invasión de competencias, algunas de ellas en el
tenor del proyecto de gobierno. Estas relaciones se pueden dar entre un pre-
sidente municipal y un gobierno del estado; o entre un gobierno del estado
y la Federación. En el análisis que incumbe en este documento se centró la
atención en la relación que subyace entre el municipio y los gobiernos de los
estados, por considerar que ésta es la de mayor incidencia cotidiana.
Lo que se destaca como resultado de la observación, cuyo proceso do-
cumentado ha quedado en Sánchez (2015), estriba en que las rig son ex-
presiones producto de las relaciones personales de los gobernantes; además,
cuando éstas llegan a convertirse en un conflicto, hay un contexto político
277
que las ciñe: a) por lo general se trata de filias partidistas diferentes; b) en la
mayoría de los casos el municipio es el más endeble y desigual dentro de la
relación de conflicto, esto debido a las capacidades jurídicas e institucionales
del mismo; c) se privilegia como arena de solución la arena jurisdiccional.
Si llegaron a convertirse en conflicto quiere decir que hubo ausencia de
una eficaz aig, pues la arena jurisdiccional es la que pondrá solución y no
la política. Pero se destaca la constante de que en la mayoría de los casos
se trate de conflictos entre gobiernos que no comulgan o han surgido del
mismo partido. Esto no quiere decir que haya conflicto entre partidos, lo
que se destaca es que el compartimiento de filias partidistas disminuye el
conflicto en tanto que la carrera política del político de los cargos menores
puede ponerse en riesgo, verse obstaculizada o truncada. Si bien puede ser
considerado esto como hipótesis, es suficiente para precisar que la aig se
lubrica mejor entre camaradas.
El Poder Judicial de la Federación, a partir de la reforma constitucional de
1995, adquiere fortaleza en el ejercicio de las facultades en materia de contro-
versia constitucional, la gráfica 1 puede ser contundente, se observa una tenden-
cia ascendente de Sentencias en materia de controversias constitucionales que
resuelve la Suprema Corte de la Nación; ésta se ha convertido en el árbitro de
dichas controversias, muchas de ellas pudieron haber sido canalizadas con aig

Gráfica 1. Controversias Constitucionales sentenciadas

por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en México
1996-2015

30

25

20

15

10

0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Fuente: Elaboración propia con datos de http://www.diputados.gob.mx/Le-

yesBiblio/compila/controv.htm

En las 178 sentencias que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en

México había resuelto entre enero de 1996 a julio de 2015, se destaca que el
año 2003, 2011 y 2012 son los de mayor productividad.
278
 Al hacer un análisis aleatorio de algunas controversias se destaca que el
municipio es un actor muy recurrente, en la mayoría de los casos se trata
de un reclamo de invasión de competencias, ya sea porque el Estado lleva
a cabo actos o dicta leyes que minimizan la competencia constitucional al
municipio, o porque éste expide reglamentos que invaden las competencias
de las entidades federativas.
La Controversia Constitucional 19/95, promovida por el Ayuntamiento de
Río Bravo de Tamaulipas, contra los poderes Legislativo y Ejecutivo del propio
estado sentencia la invalidez constitucional para este ayuntamiento (solamen-
te para éste) de la facultad otorgada al gobernador del estado por medio de
la constitución local para nombrar y remover libremente a los jefes de policía
municipal. A todas luces, el nombramiento que lleva a cabo el gobernador del
estado de Tamaulipas, aun existiendo un jefe de policía en el municipio, por
atribuciones de ley local y constitucional de la República correspondiente al
ayuntamiento es una expresión de la falta de aig para la materia de seguridad
pública, que es lo más importante más allá del acto mismo del nombramiento.
La Controversia Constitucional 56/96 que promueve el Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, a través del Consejero Jurídico, en contra del
H. Ayuntamiento Constitucional de Guadalajara, Jalisco, por la emisión de
un Reglamento de Seguridad y Protección Bancaria, dado que se alega que
esto compete a la Federación, cuenta con la sentencia de la Suprema Corte
de Justicia de que es inválido este Reglamento de Seguridad y Protección
Bancaria expedido por el Ayuntamiento de Guadalajara, Jalisco. Si hubiera
aig en Jalisco, se hubiera detectado el problema que alega el Ayuntamiento
y persuadido de la emisión del Reglamento sin necesidad de recurrir a los
tribunales, opción que es la más viable una vez que el gobierno municipal
concluye su acto administrativo.
La sentencia relativa a la Controversia Constitucional 12/98, promovida por
el Procurador General de Justicia de Oaxaca en contra del Ayuntamiento de
Oaxaca de Juárez, Oaxaca, resalta la invalidez constitucional del Reglamento de
Tránsito y Transporte del Municipio de Oaxaca de Juárez que había expedido su
Ayuntamiento en cabildo por considerar que hay una invasión de atribuciones
en materia de transporte, cuya acción compete a la entidad federativa. Una vez
más se detecta que el ejercicio del gobierno en materias concurrentes y comple-
mentarias, como es vialidad, tránsito y transporte, necesitan de una aig para
evitar conflictos y resolver lo trascendental de las materias en comento.
La sentencia en la Controversia Constitucional 120/2011 promovida
por el municipio de San Pedro Garza García, estado de Nuevo León, en
contra de los poderes y órganos del estado de Nuevo León, declara válido
el decreto que reforma la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo
León, no haciendo válido el argumento del municipio en violación a la
autonomía municipal para las facultades sobre zonificación. Este es otro
ejemplo más de que en materia urbana hay concurrencia de gobiernos,
por lo que es urgente la aig para definir y construir los acuerdos respecti-
vos que hagan posible el desarrollo urbano y municipal que beneficie a la
279
comunidad. El objetivo de esta materia no es la apropiación de facultades
por alguien, sino la concurrencia con acuerdos, dado que si bien en ma-
teria urbana tanto el estado como el municipio tienen facultades comple-
mentarias, su interacción con aig facilitaría la eficacia de los objetivos.
La sentencia en la Controversia Constitucional 10/2014 que promueve
el Ayuntamiento de Mérida, estado de Yucatán, en contra de un transi-
torio de Decreto emitido por el congreso local en materia de hacienda
municipal, declara la invalidez de tal artículo transitorio del Decreto. El
Ayuntamiento alega que no fue incluido su parecer en dicho artículo y
afecta sus finanzas y facultades, situación que considera aceptadas el tri-
bunal. Éste es un caso de falta de sensibilidad política que termina en una
resolución jurisdiccional.
Estos cinco ejemplos, obtenidos de forma aleatoria de esas 178 senten-
cias documentadas por la Suprema Corte de Justicia, entre 1996 y 2015,
permiten cifrar algunas reflexiones:
En todos se alegó la invasión de competencias, para eso es la figura de la
controversia constitucional.
Son expresiones de interacciones entre gobiernos, lo que confirma la
existencia de la rig pero no la presencia de aig.
En los cinco casos uno de los intervinientes fue el municipio.
En todos los casos se trata de municipios que gozan de cierto desarrollo
humano, por ende, se presume que tienen en su haber capacidades más
desarrolladas que otros municipios mexicanos. En ningún caso hay un mu-
nicipio calificado de bajo desarrollo humano o muy alta marginación.
En todos los casos se trató de actos de autoridad, mismos que pudieron
haber sido persuadidos a través del diálogo político y la formulación de
acuerdos que den beneficios a las partes, materia que desarrolla la aig.
En consecuencia, se enfatiza lo que es obvio desde la propia definición
de las aig, si han llegado a los tribunales los conflictos es que no fue eficaz
la aig o en su defecto ni siquiera existió.
La aig es altamente difícil de detectar dado que su manifestación se
desarrolla en el sigilo de la política, en las entrañas de las rig. La nego-
ciación política de estos niveles no ha contado con procesos abiertos a
la transparencia, por eso es difícil para el investigador poder dar cuen-
ta precisa de ella, por lo que se recurrió a un proceso inverso, demos-
trar la ausencia de aig con la presencia de conflictos en los tribunales.

Conclusiones
Los conflictos competenciales entre gobiernos dentro de un sistema compues-
to, complejo o federal de Estado son connaturales a su estructura y racionali-
dad tanto jurídica como política. Por eso se han desarrollado figuras en las dos
arenas, para servir de vehículo a la interacción efectiva de los gobiernos y sus
órganos para resolver las necesidades y atender el desarrollo de los pueblos.
Las rig son el todo que se manifiesta en la necesaria interacción entre los
ámbitos de gobiernos y sus órganos, encontrando que la aig es la estrategia
280
política que facilita la generación de soluciones para los problemas, dando
paso a la cig como figura jurídica y política que explicita los compromisos
de las partes en una sana convivencia legal.
El sistema federal mexicano cuenta en su diseño institucional con órga-
nos para la aig; sin embargo, y de forma paradójica, la transición democrá-
tica que ha traído pluralidad moderada no ha favorecido la práctica de la
negociación transparente y honesta, con trato igual para todos.
La aig en México está incipiente, ha dominado la rig basada en las rela-
ciones personales y de la camaradería partidista, no logrando institucionaliza-
ción de la administración política de los procesos de interacción entre los go-
biernos y sus órganos. Existe en la negociación de estos procesos un recelo por
hacerlos en el sigilo de la política; ante la opacidad de estos fenómenos no es
clara la evidencia de los acuerdos legítimos y honestos en pro de los pueblos.
Existe en México el mecanismo para hacer valer el respeto a la invasión
de competencias, a cargo del Poder Judicial de la Federación, mismo que
archiva cerca de 178 sentencias en 20 años. Aún su trabajo es lento ante la
demanda de su intervención como órgano garante de la constitucionali-
dad, a juzgar por la inversión de tiempo que se encuentra registrado en las
sentencias entre la fecha de la interposición de la demanda y la sentencia.
Pero a pesar de esto, se ha erigido en una ventana de anhelo a la equidad
jurídica y constitucional de las competencias entre los órganos de poder y
ámbitos de gobierno. A partir de estas acciones, el federalismo se fortalece
en la arena jurisdiccional, reconociendo que hay asignaturas pendientes en
otras arenas como la de equidad política entre los ámbitos de gobierno, fi-
nanciera y social; sin embargo, esto rebasa el interés de estas conclusiones.
Los conflictos competenciales de que se tiene registro en México cir-
cundan en el ámbito jurisdiccional, no existiendo evidencia transparente
de la aig en los procesos de las rig. Las instancias encargadas de la política
interior de cada ámbito tienen como reto transparentar sus acciones y ha-
cer de la negociación política una cultura que consolide la aig en pro de la
solución de problemas sociales.
La generación de policies basada en un contexto de aig favorece el des-
empeño no sólo de los órganos de poder o gobierno inmersos, sino de la
sociedad misma, por los impactos financieros y sociales que trae consigo
este proceso.
La transición democrática no ha sido suficiente para crear igualdad y
equidad entre los ámbitos de gobierno. El municipio sigue siendo el más
limitado en sus capacidades institucionales, organizacionales y financieras,
destacando que sólo aquellos municipios que han logrado mejores condi-
ciones (las capitales de los estados, y los metropolitanos o municipios ricos)
son los que cuentan con los recursos para enfrentar las vías legales y los
tribunales para hacer valer sus derechos y competencias. De no generarse la
equidad, los municipios marginados seguirán a la sombra de la dependen-
cia de los gobiernos estatales, en contra del desarrollo endógeno que genera
la sinergia con sus propias identidades.
281
 Fuentes consultadas

Agranoff, R. (1997), “Las relaciones y la gestión intergubernamentales”,

en R. Bañón y E. Carrillo, La nueva Administración Pública, Madrid, Alianza.
Birkhead, G. (1967), “El cambiante sistema intergubernmaental”, en
R.C. Martin (comp.) (1967) Administración pública. Ensayos en honor de
Paul H. Appleby, México, Herrero Hermanos.
Carrera, H. A. (2004), “Evolución de las relaciones intergubernamen-
tales en México: la búsqueda de un nuevo arreglo institucional ante una
nueva geografía del poder político (1980-2000)”, clad, pp. 1-28.
___. (2005), “La intermunicipalización en México: una estrategia para
el desarrollo de relaciones intergubernamentales más equilibradas”, clad,
pp. 1-11.
Covarrubias, O. M. (2006), El problema de la coordinación en el gobierno
contemporáneo. Hacia un Estado Federal Coordinado, México, iapem.
Marando, V. y P. Florestano (1999), “La administración interguberna-
mental: el Estado de la disciplina”, en N. Lynn y A. Wildavsky (1999), Admi-
nistración Pública. El Estado actual de la Disciplina, México, Fondo de Cul-
tura Económica y Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración
Pública, pp. 379-415.
Martínez, G. (1995), La administración estatal y municipal en México,
México, inap-Banobras.
Sánchez, M. A. (2015), “Las relaciones intergubernamentales en la tran-
sición política”, en J. Espejel (coords.) (2015), Las relaciones interguberna-
mentales y la compensación de los desequilibrios territoriales, México, Fonta-
mara, iapas, iesap pp. 89-114.
Wright, D. (1997), Para entender las relaciones intergubernamentales,
México, Fondo de Cultura Económica.

282
 Conflictos por límites competenciales en Brasil
Cibele Franzese

Introducción
La Constitución Federal brasileña de 1988 no solamente ha definido los
principales parámetros de la estructura federativa del país, también deter-
minó normas de provisión para las políticas sociales y dispuso sobre la di-
visión de atribuciones entre las esferas de gobierno en diferentes áreas de
las políticas públicas.
En lo que se refiere a las áreas de salud, educación y asistencia social,
la opción constitucional fue definir la ampliación del acceso, proponien-
do para todo el país un modelo universalizado, semejante a los Estados
de Bienestar Social universales. Es evidente la directriz de igualdad, cons-
titucionalizando la preocupación con la garantía de derechos para todos
los ciudadanos brasileños, independientemente de la unidad federativa en
la cual residan. El dilema surge porque, para promover estas políticas, la
opción era establecer responsabilidades comunes entre las tres esferas de
gobierno - la Unión (gobierno central), los estados y los municipios. Tal de-
terminación mostró una tensión permanente entre las normas nacionales
y la autonomía subnacional en la prestación de Servicios públicos, lo que
resulta en diferentes modelos de relaciones intergubernamentales, dentro
de cada una de estas políticas Sociales.
En este sentido, el propósito de este artículo es analizar los distintos
arreglos institucionales de coordinación federativa creados en el campo de
la salud, la educación y la asistencia social, para conciliar la tensión entre la
provisión universal y la descentralización, poniendo de relieve los dilemas
que dichos acuerdos han traído a las organizaciones de relaciones intergu-
bernamentales en Brasil.
El tema acerca de la distribución de responsabilidades entre las enti-
dades federativas es una de las cuestiones más pertinentes en la discusión
sobre federalismo. Establecida normalmente de forma escrita en la Consti-
tución Federal, esta división constituye parte esencial del pacto federativo,
puesto que establece los límites de actuación de los entes subnacionales y
centrales, determinando cómo será ejercida la autoridad de cada cual, en el
territorio nacional común.
283
 De los fundadores del federalismo estadounidense, se origina el para-
digma de que los límites de responsabilidades deben ser claramente estable-
cidos, manteniendo la autonomía de los gobiernos subnacionales, evitando
el exceso de interferencia federal. La preocupación se extiende, establecien-
do que, para los casos no previstos, las competencias residuales serán de los
estados. Bajo esta visión del federalismo, la actuación del gobierno central
debe ser reducida y los estados asumen la responsabilidad por el fomento
de gran parte de las políticas públicas. Dentro de esa perspectiva se ha de-
sarrollado la visión del federalismo norteamericano como un modelo dual,
con clara distinción de potestades y casi sin ninguna interacción entre las
esferas del gobierno.
Grodzins (1966) y Elazar (1962) criticaron esa visión, sosteniendo la
existencia de una inevitable y necesaria interacción entre las esferas del go-
bierno en una federación. De ello se origina la definición del federalismo
construida por Elazar (1984), de que el federalismo no significa apenas la
afirmación de autonomía entre las entidades, sino una mezcla de autono-
mía (self rule) con interdependencia (shared rule). En el análisis de Michael
Burgess: “Grodzins y Elazar sostuvieron posiciones que consisten en que el
federalismo es un acto de compartir (...). Sus posiciones son fundadas en un
firme rechazo al federalismo dual – la idea de compartimientos jurisdiccio-
nales incomunicables entre gobierno federal y gobiernos locales.” (Burgess,
2006: 39, traducción libre).
Pese a que la investigación de Elazar (1962) demuestra que esa interac-
ción entre las esferas del gobierno estaba presente en los Estados Unidos
ya en siglo xix, el autor afirma que este entrelazamiento se ha hecho más
perceptible con el aumento de la actividad gubernamental, iniciada en los
años 1930 en los Estados Unidos, con acciones federales que tenían por
objeto minimizar los problemas ocurridos después de la Gran Depresión.
En perspectiva comparada, ese movimiento se intensifica con la creación
de los Estados de Bienestar, en el período posterior a la Segunda Guerra Mun-
dial. Debido a ello, los estudios sobre federalismo tuvieron su enfoque rediri-
gido a la discusión de la interacción entre los niveles del gobierno, culminando
con los trabajos sobre relaciones intergubernamentales, dentro los cuales des-
tacamos el trabajo precursor de Anderson (1960), describiendo como el pro-
ceso ocurrió en los Estados Unidos, principiando en el Estado de Minnesota
y el trabajo de Wright (1988) que propone un esquema analítico basado en la
clasificación de las relaciones intergubernamentales en tres normas distintas.
Precisamente por la idea de que la interacción entre las esferas del go-
bierno crece con la ampliación de la acción gubernamental, tal cual lo notó
Elazar (1962), es que algunos estudios han vuelto al análisis acerca de la
división de atribuciones en los estados federativos basados en la discusión
acerca de las políticas del Welfare State. Pierson (1995), sostiene que, en los
estados federativos, las políticas de Bienestar Social son más fragmentadas,
debido a que el tema de la distribución de responsabilidades, o sea, qué es
lo que debe hacer cada entidad federativa, es tan importante como la misma
284
decisión acerca del contenido de las políticas que se crearán e implemen-
tarán. Por esta razón, las políticas públicas, en federaciones, no tendrían
como objetivo apenas sus finalidades sociales, sino también la protección
institucional de las entidades federativas que las fomentan.
Diez años más tarde, Obinger y Leibfried (2005) organizan una serie de
estudios comparados, buscando mejor entendimiento de la cuestión presen-
tada por Pierson, en distintas federaciones. El análisis comparado ha demos-
trado que hay una relación de reciprocidad entre las políticas públicas y el
federalismo, o sea, mientras la estructura institucional federativa define el
desarrollo de las políticas públicas, ellas por su parte producen efectos que
cambian las características de la estructura federativa, por medio de un efec-
to de retroalimentación (feedback effect), según han definido otros autores.
Según ese pensamiento, la discusión acerca de la división de las respon-
sabilidades en las federaciones va mas allá de la división constitucional de
atribuciones. Necesariamente implica pasar por el análisis de las relaciones
intergubernamentales y por el estudio de las políticas públicas. Por lo tan-
to, para abordar la cuestión de los límites de responsabilidades en el caso
brasileño, seguiremos el planteamiento que sigue: primero, la presentación
del modelo constitucional de división de responsabilidades, heredado de la
Constitución Federal de 1988; segundo, análisis de las normas de relaciones
intergubernamentales originadas después de la validez de las nuevas reglas
constitucionales; y, tercero, discusión acerca de los mecanismos creados
para la solución de conflictos de responsabilidades, dentro del ámbito de
cada política pública.

1) La Constitución Federal de 1988 y los límites de responsabilidades en

la federación brasileña
La literatura brasileña ha producido distintos análisis sobre los impactos fe-
derativos traídos por la Constitución Federal de 1988. Los primeros enfoques
publicados convergieron en el fuerte carácter descentralizador de las nuevas
reglas (Abrucio y Couto, 1996), (Arretche, 2004), (Daniel, 2001), (Kugelmas y
Sola, 1999), (Pinho y Santana, 2002), (Souza, 1996).
Este punto de vista se basa, principalmente, en el reconocimiento cons-
titucional de la ciudad como una entidad federal y en la nueva distribución
de los recursos, según la cual, los gobiernos subnacionales aumentaron su
cuota en el total recaudado, mientras la parte del gobierno central, se redu-
jo. En el primer caso, los municipios han sido beneficiados con la garantía
de autonomía política, administrativa y financiera, al lado de los Estados y
la Unión. Sin embargo, en el segundo caso, comparándose la distribución
de ingresos entre 1985 y 1995, respectivamente, se nota una descentraliza-
ción de recursos en favor de los gobiernos subnacionales, pero mayormente
de los municipios: Unión (gobierno central) de 62,7% a 56,2%; estados, de
26,2% a 27,2%; y municipios, de 11,1% a 16,6%, según Varsano (1998: 45).
Como resultado de esta nueva disposición, varios análisis se dedicaron
al estudio del papel de los gobiernos locales en la producción de las políticas
285
públicas (Camarotti e Spink, 2001), (Farah y Barbosa, 2001), (Paulics, 2000).
Las administraciones de las ciudades empezaron a fomentar políticas en dis-
tintas áreas, tales como: medio ambiente, salud, educación, alimentación y
suministro, vivienda y urbanización, niños y adolescentes, empleo e ingre-
sos, proyectos agrícolas, entre otras (Pinho y Santana, 2002). Experiencias
innovadoras como el Presupuesto Participativo, el Programa Bolsa Escola
(programa de apoyo financiero a las familias pobres que mantengan a sus
hijos en la escuela), y el Programa Mãe- Canguru (programa de estímulo de
relación entre madre e hijo, como tratamiento de los neonatos con problema
de salud), entre tantas otras, comprueban que, de hecho, los gobiernos loca-
les se han convertido en verdaderos laboratorios de democracia.
Los análisis indicaban que la opción constitucional por la descentraliza-
ción podría entenderse como una reacción al contexto político que precedió
al período de su elaboración. La oposición al reciente período autoritario con
poder centralizado (de 1964 a 1985) hizo que se llegara a la Constituyente
con la convicción de que la descentralización significaría democratización.
Por esta razón, se notaba en la Constitución el intento de transferir decisio-
nes a los ámbitos subnacionales del gobierno que, supuestamente, son estruc-
turas más permeables a las demandas y a la fiscalización de la sociedad civil.
Al mismo tiempo, parte de la literatura señalaba algunos efectos no muy
positivos del nuevo arreglo descentralizador. Uno de los aspectos se refería
a la multiplicación del número de municipios existentes, incentivada por la
disputa de los gobiernos locales con ojos en los recursos transferidos por el
Gobierno Central al Fondo de Participación de los Municipios (fpm) que,
por sus criterios de distribución, favorecían a los municipios con menor
número de habitantes.1
La división de los municipios/ciudades en unidades más pequeñas con-
llevó al esparcimiento de la distribución de los recursos del fpm, que ter-
minó por perjudicar principalmente a los municipios medianos, donde las
demandas son más complejas que las de los municipios pequeños y con
menor capacidad de recaudación propia que las capitales. Ante este escena-
rio, la alternativa para muchos municipios ha sido invertir en el aumento
de la recaudación propia y en el fomento a las actividades que aumentan
el valor añadido generado en el territorio municipal y, por consiguiente,
incrementan la transferencia de la cuota de 25% del icms (impuesto sobre
la circulación de mercancía) estatal. En esa disputa por atraer nuevas acti-
vidades económicas, varios municipios adoptaran políticas de concesión de
beneficios fiscales a las grandes empresas, iniciando un proceso de guerra
fiscal, que Melo (1996) denominó de “hobbesianismo municipal”.
1 El fondo de participación de los municipios (fpm) se compone de la transferencia fe-
deral de 24,5% de lo que se recauda del Impuesto sobre la Renta y del Impuesto sobre
Productos Industrializados. Son 22,5% transferidos cada 10 días y 2% se acumulan para
la transferencia anual. La transferencia es hecha de acuerdo con los siguientes criterios:
10% para las capitales; 3,6%, destinados a los municipios más grandes y que no sean ca-
pitales (con más de 156.216 habitantes); y lo que resta, 86,4%, a otros municipios. Fuente:
http://www.tesouro.gov.br/documents/10180/190777/CartilhaFPM.pdf
286
 Un segundo aspecto muy pertinente desencadenado por el proceso de
fortalecimiento de los gobiernos locales fue la creencia de que el municipio,
por sí solo, sería capaz de atender todas las demandas de la población, for-
taleciendo en el país una corriente municipalista. De acuerdo con el ex-Al-
calde de Santo André, Celso Daniel:

“Bajo el discurso de que los problemas deben ser resueltos por el alcalde, porque
ocurren en el municipio, se fortaleció el sentido de autonomía y autogestión mu-
nicipal que, a menudo, hace que los alcaldes tengan mucha dificultad para con-
centrarse en los problemas que son más amplios y que, por lo tanto, no pueden
resolverse dentro del ámbito de su territorio. Esa cultura municipalista dificulta,
y mucho, el establecimiento de relaciones horizontales de cooperación.” (Daniel,
2001, p. 205).

Se puede decir que esa visión municipalista fue resultado, no solamente

de un nuevo paradigma constitucional establecido, sino también de la com-
binación del nuevo arreglo institucional con la situación económica y fiscal
del período. Para entender mejor esa interacción, es necesario ahondar en
el análisis de la división constitucional de responsabilidades y describir el
escenario brasileño de la década de 1990.
En lo que se refiere a las políticas sociales, los artículos 23 y 24 de la
Constitución prevén, respectivamente, un listado de responsabilidades
comunes (en las cuales las tres esferas del gobierno pueden actuar) y de
cuestiones de legislación concurrente (en las cuales el Gobierno Central,
los estados federados y el distrito federal pueden legislar, correspondiendo
a la Unión establecer normas generales). En el primer caso, son doce inci-
sos que incluyen: conservación del patrimonio público; salud y asistencia
social; acceso a la cultura y a la educación; protección al medio ambiente;
fomento a la producción agropecuaria y organización del suministro de ali-
mentos; viviendas y saneamiento básico; combate a las causas de la pobreza;
políticas de educación para la seguridad del tráfico. En el segundo caso, son
dieciséis incisos que prevén igualmente una larga lista de materias: derecho
tributario, penitenciario, económico y urbanístico; presupuesto; protección
del medio ambiente y control de la contaminación; protección al patrimo-
nio histórico y cultural; educación, cultura, enseñanza y deportes; seguri-
dad social, protección y defensa de la salud; protección e integración social
de las personas con discapacidad; protección a la niñez y a la juventud; or-
ganización, garantías, derechos y deberes de las policías civiles.
Como se nota, la opción constitucional no ha sido simplemente “muni-
cipalista”. Se prevé expresamente la necesidad de colaboración interguber-
namental en los ámbitos más relevantes de la política social. En este esce-
nario, los municipios tuvieron su alcance de actuación ampliado, pero sin
dejar de lado la acción estatal y federal.
El impulso a un mayor protagonismo municipal en la promoción de las
políticas sociales provino del contexto de grave crisis fiscal enfrentado por la
287
Unión y por los estados al inicio de la década de 1990. El gobierno federal,
además de sufrir la pérdida de recursos ocasionada por la nueva distribución
tributaria constitucional, atraviesa una coyuntura bastante desfavorable. El
momento era de hiperinflación y de graves dificultades políticas, revelando
problemas incluso para estructurar y mantener una coalición de gobierno.
La relación con los estados, llamada por Abrucio “predatoria”, contribuía
para la fragilidad del gobierno central ante los gobiernos de los estados fede-
rados, que utilizaban el apoyo de sus contrapartes en el Congreso Nacional
como moneda de cambio para obtener la renegociación de sus deudas con la
Unión. La inestabilidad en el gobierno federal era tanta que los enfoques de
la época argumentaban que la dispersión de la toma de decisiones generada
por nuestro diseño institucional presidencial, federativo y multipartidista
hizo de Brasil un país ingobernable (Palermo, 2000).
Los estados, a su vez, enfrentaban graves dificultades financieras, com-
prometiendo más de la mitad de sus ingresos con el pago de los funciona-
rios. Buscando el aumento de su recaudación, utilizaron la libertad tribu-
taria que la Constitución les dio, para empezar una disputa basados en la
reducción de la alícuota del icms, con el objeto de atraer nuevas empresas
hacia sus territorios, incentivando un ambiente de guerra fiscal en la esfera
estatal. Además, utilizaban los bancos estatales para obtener préstamos y
adelantos presupuestarios, lo que generaba aún más inflación, culminando
por nacionalizar la deuda en el momento en que el Banco Central acudía en
apoyo a las instituciones financieras estatales (Abrucio; Costa, 1999).
En este sentido, la combinación de la descentralización tributaria y de
mayor autonomía de las ciudades, compartiendo responsabilidades, sin de-
finición clara de funciones por esfera de gobierno, en un contexto de dificul-
tades fiscales federales y estatales, ha resultado en la municipalización de po-
líticas sociales de manera heterogénea, llevando a una gran fragmentación
en la promoción de políticas públicas a lo largo de más de 5000 municipios.
Esa fragmentación institucional se agrava por haber entre esos miles de
municipios, no solo diferencias de orientación partidista y de prioridades
de política pública, sino también una gran desigualdad socioeconómica,
que hace que los problemas que encaran los gobiernos locales sean distintos
y que sus capacidades fiscales y administrativas para enfrentarlos sean muy
desiguales. Analizando ese proceso, Souza (2002) alerta sobre el hecho de
que, pese a las innovaciones promovidas por varios municipios, faltaría a
muchos de ellos condiciones mínimas de gobierno, considerando la gran
desigualdad entre las localidades en Brasil.2
En pocas palabras, la combinación de las dos principales innovaciones
constitucionales relacionadas al diseño federativo - descentralización y re-
parto de responsabilidades en la promoción de políticas sociales - en un con-
texto de crisis fiscal estatal y federal, resultó en que ni los estados federados ni
2 Datos del pnud (2013) demuestran que, en Brasil, el Índice de Desarrollo Humano de
los municipios llega a ser tan bajo como el de Melgaço, en el estado de Pará – 0,418 y tan
alto como el de São Caetano do Sul en el estado de São Paulo – 0,862.
288
el Gobierno central se hicieron cargo de la promoción de las políticas sociales,
no restándole más al municipio que cumplir con la tarea. Esa situación que,
por un lado, trajo una dinámica de innovaciones en las políticas públicas, por
otro, creó un escenario de fragmentación y desigualdad en la provisión de
políticas sociales, considerando las diferentes condiciones socioeconómicas
y financieras de los municipios brasileños.

2) El contexto a partir de 1994 y la idea de coordinación federativa como

mecanismo para enfrentar conflictos de responsabilidades en las políti-
cas sociales
Al lado del rediseño federativo, la Constitución de 1988 también estableció
una agenda de políticas públicas, garantizando derechos sociales por me-
dio de la obligación del Estado para proveer educación, salud y asistencia
social, universales y gratuitas. En la educación se estableció una obligación
de universalización de la enseñanza fundamental gratuita (art. 208); en la
salud, el acceso universal e igualitario a los servicios de salud (art. 196); y
en la asistencia social, el servicio a todos que lo necesiten, independiente de
su contribución (art. 203).
Como se puede ver, las directrices constitucionales apuntaron a la crea-
ción de un Estado de Bienestar Social universal para todo el territorio brasi-
leño. Una propuesta poco compatible con el contexto federativo fragmentado
y competitivo que se originó después de su promulgación. Como se puede
observar en la descripción del panorama después de 1988, el gobierno federal
se encontraba en una posición frágil tanto política como fiscalmente, dificul-
tando la ejecución de las políticas sociales universales en la escala nacional.
De tal manera, para que el gobierno central pudiera liderar la implemen-
tación de la agenda de universalización de acceso en la educación, salud y
asistencia social, fue necesario que ocurriera, en un primer momento, su for-
talecimiento político y financiero en la federación. Uno de los factores fun-
damentales para la modificación de la posición federal débil, fue el éxito del
“Plan Real” en 1994, estabilizando la moneda. Desde entonces, el gobierno
central utilizó su capacidad de regulación en el campo macroeconómico para
enmarcar los gobiernos estaduales en el intento de reducir los desequilibrios
fiscales que marcaron el periodo anterior (Kugelmas; Sola, 2000).
Esa acción federal implicó la renegociación de las deudas de los estados,
además de la exigencia de privatización de los bancos estatales – para extin-
guir el mecanismo subnacional de endeudamiento– y la aprobación, en mayo
de 2000, de la Ley de Responsabilidad Fiscal (lrf) que, además de aumentar
las restricciones sobre posibles endeudamientos por parte de los estados y
municipios, impuso una serie de límites de gastos y estableció sanciones ante
su incumplimiento.
Con esas medidas se logró, simultáneamente, mantener la expansión
de los gastos públicos bajo control y fortalecer la capacidad del Gobierno
Federal para recaudar tributos, en el marco de la Constitución, no repar-
tibles y los del Fondos de Participación. La estrategia fue el aumento de
289
las contribuciones sociales —como cofins, pis-pasep entre otras— que
finalmente aumentaron la carga tributaria nacional de 24,5% del pib en
1993, a 33,2% del pib en 2002, al final del segundo mandato del Presidente
Fernando Henrique Cardoso (Alencar; Gobetti, 2008).
Al fortalecerse política y fiscalmente, el gobierno federal inicia, en cada
política pública, acciones junto a los estados y municipios, con el objetivo de
promover, de manera compartida y descentralizada, la universalización de las
políticas sociales. Como no se trata de una acción federal directa en la pro-
moción de políticas públicas, sino más bien en el diseño de incentivos para
estimular la adhesión de estados y municipios a parámetros nacionalmente
establecidos, comenzó a utilizarse el término coordinación federativa (Abru-
cio, 2005; Franzese, 2010) en lugar de la expresión centralización.
La coordinación federativa hizo posible enfrentar los principales con-
flictos de división de responsabilidades en Brasil, en las políticas sociales,
después de la Constitución de 1988.
Las acciones federales han variado al pasar el tiempo, de política en polí-
tica, pero han tenido en común la estrategia hincada en dos puntos principa-
les: 1) el establecimiento de legislación y normativas infra constitucionales3
especificando más claramente la función de cada nivel de gobierno en la
prestación de cada política pública, y 2) la creación de fondos sectoriales en
las tres esferas del gobierno, con previsión de transferencias financieras in-
tergubernamentales bajo condición de efectiva prestación de servicios por
cada entidad federativa.
Además, en los casos de salud y asistencia social se crearon foros inter-
gubernamentales de negociación federativa, responsables de la discusión y
supervisión de la política pública nacional. La presencia de reglas, fondos
y foros intergubernamentales se conoció como sistema de política pública,
copiando el ejemplo del Sistema Único de Salud, precursor en la composición
de este nuevo arreglo institucional (Franzese, 2010).
En la educación, el principal conflicto generado por la distribución cons-
titucional de responsabilidades se refería a la existencia de una red estatal y
otra municipal para la oferta del mismo servicio, en este caso, la enseñanza
primaria. Aún después de la publicación de la Ley de Directrices y Bases de la
Educación (Ley n. 9394/96), se mantuvo la pauta de que ese nivel de enseñan-
za continuara bajo la responsabilidad tanto de estados, como de municipios,
en régimen de colaboración. Ese hecho generaba serias desigualdades entre
escuelas en el mismo territorio, donde la desigualdad de financiamiento era
uno de los desafíos más grandes.
Ante este escenario, la principal medida de coordinación federativa fue
la creación del Fondo de Desarrollo y Mantenimiento de la Enseñanza Fun-
damental y Valorización del Profesorado (fundef), con el objetivo de cam-
biar la distribución de recursos entre estados y municipios, disminuyendo la

3 En el caso de la educación que se requería antes de la nueva legislación, la aprobación

de una enmienda constitucional, la Enmienda Constitucional 14 en 1996.
290
desigualdad entre las redes estaduales y municipales de Enseñanza a lo largo
del país e incentivando la universalización de la Enseñanza primaria, por
medio de la vinculación de las transferencias de fondos al número de plazas
ofrecidas en cada red educativa. El estracto que sigue, tomado de la “Expo-
sición de Motivos” que condujo el proyecto de enmienda constitucional que
instituyó el Fondo, ilustra los objetivos de su creación:

[La Constitución Federal de 1988] no especifica de forma coherente las autori-

dades y responsabilidades de cada una de las esferas, de modo que el ciudadano
común sepa a quién cobrar el cumplimiento de las garantías constitucionales.
(...) como consecuencia de la indefinición de roles, resulta un sistema – en reali-
dad una diversidad de sistemas – de atendimiento educacional que deja mucho
que desear, sobre todo en lo que se refiere a la calidad de la educación ofrecida.
(...) el esparcimiento de los esfuerzos de los tres niveles de gobierno generó gran
heterogeneidad de la calidad de atendimiento escolar [porque] la distribución de
recursos no es compatible con las responsabilidades centrales en la manutención
de las redes de Enseñanza” (Presidencia de la República, 1996).

El fundef fue un fondo de naturaleza contable, formado dentro del al-

cance de cada estado y del Distrito Federal, creado para regir durante diez
años (entre 1997 y 2006), compuesto por 15% de los principales tributos y
transferencias intergubernamentales que componen la recaudación de los
estados y municipios. Formado el fondo, se calculaba el valor per cápita
del estado, dividiéndose el total de recursos por el número de matrículas
en la Enseñanza fundamental en todo el estado, sea por la red estadual, sea
por la red municipal. Realizado el cálculo, la transferencia de recursos se
hacía a los gobiernos estaduales y municipales, de acuerdo con el número
de alumnos inscritos en cada una de las redes (Sumiya; Franzese, 2007).
La implementación del Fondo tuvo importantes impactos sobre la en-
señanza fundamental a lo largo de todo el país. Para los municipios, abrir
nuevas plazas en la enseñanza fundamental significó tanto recuperar parte
de sus recursos retenidos en el Fondo, como ampliar créditos políticos de
los alcaldes, que se convirtieron en los principales responsables por la in-
auguración de nuevas unidades escolares y por el aumento del número de
niños en la escuela. Así, el fondo no solamente terminó con la desigualdad
de gastos por alumno entre escuelas municipales y estatales dentro de un
mismo estado, sino que incentivó la municipalización y casi promovió la
universalización del acceso a este nivel de Enseñanza (la tasa neta de esco-
laridad nacional varió casi 10% en el período - de 85,4% para 94,8%).
Observando el número de inscripciones por esfera de gobierno en Bra-
sil, se nota que las posiciones de los estados y de los municipios son inver-
tidas en el periodo. Antes del Fondo los municipios eran responsables de
menos de 40% de las inscripciones y, en 2006, pasaron a poco más de 60%.
En todos los estados el porcentaje de inscripciones municipales avanzó,
alcanzando casi el 77% en el Nordeste – región con mayor porcentaje de
291
inscripciones en la red municipal – y 46% en el Centro-Este – región del
país en la cual la red estadual es aún más presente (Franzese, 2010).
Volviendo al tema de la desigualdad de capacidad de gasto entre los
diferentes estados, para reducirla se estableció que cada año, la Unión fija-
ría un monto mínimo de gastos por estudiante en la enseñanza fundamen-
tal, en caso de que faltaran recursos en algún estado, el gobierno federal lo
completaría. Sin embargo, debido al contexto de ajuste fiscal federal, ese
mecanismo de igualdad no obtuvo el mismo impacto de la redistribución
intraestadual. Según Melo (2005, p. 878), el Ejecutivo federal vetó algunas
disposiciones de la Ley que regula el Fondo, con el objetivo de garantizar
que el gobierno federal redujera sus contribuciones y mantuviera el control
sobre el fundef y sobre el funcionamiento de los municipios.
Como presuponía la legislación que lo creó, el fundef fue extinto des-
pués de diez años de existencia, en 2006. Siendo reemplazado por el fun-
def (Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y de
Valorización de los Profesionales de la Educación), que mantuvo la misma
lógica de redistribución intraestadual de ingresos por alumno inscrito, se-
gún el Censo Escolar del año anterior. La diferencia es que el fundef pasó
a financiar toda la educación básica (educación de la primera infancia y la
educación secundaria) y aumentó el porcentaje de recursos destinados de
15% a 20% de los mismos ingresos de estados y municipios. Sigue funcio-
nando el mismo mecanismo de complementación federal para los estados
que no logran alcanzar el valor mínimo per cápita, con el compromiso del
Ministerio de Educación de transferir diez veces más recursos que los que
se transferían en el último año del fundef.
La ley que creó el nuevo Fondo (Ley 11.494/2007) también estableció
la Comisión Intergubernamental de Financiación para la Educación Básica
de Calidad, compuesta por un representante del mec (Ministerio de Edu-
cación), cinco representantes del Consejo Nacional de Secretarios Estatales
- consed (uno de cada región brasileña) y cinco representantes de la Unió
Nacional de Dirigentes Municipales de Enseñanza - undime (uno de cada
región brasileña). La potestad de la Comisión se limita a la discusión de los
valores que serán transferidos por alumno. Sin embargo, se puede decir que
es un gran avance, puesto que hacía falta un foro con la presencia de las tres
esferas del gobierno.
En 2006, por medio de la Enmienda Constitucional n. 53/2006, también
se creó un Sueldo Mínimo para el Profesorado, con el objetivo de valori-
zar al profesional de la enseñanza, considerándolo parte fundamental para
el aumento de la calidad de la educación. Pese a no haber sido institucio-
nalizado por ley, el sueldo minino empezó a contar con un foro propio,
compuesto por la Confederación Nacional de Trabajadores en la Educación
(cnte) y por representantes de las tres esferas del gobierno: Ministerio de la
Educación - mec, consed e undime (segatto, 2015).
Además, en 2007, el Gobierno Federal estableció el Plan de Desarrollo de
la Educación (pde), el Plan de metas, Compromiso todos por la Educación
292
y el Plan de Acciones Articuladas (par), que se convirtieron en nuevos ins-
trumentos de coordinación federativa, por medio de la definición de metas
nacionales que deberán ser alcanzadas por los estados y municipios, con la
ayuda de las transferencias federales voluntarias, que deberán ser repartidas
en las entidades, en la medida en que se adhieran al Plan. (segatto, 2015).
Más recientemente, en 2011, el Gobierno Federal creó en el Ministerio de
Educación, la Secretaria de Articulación de Sistemas de Enseñanza (sase),
con el objetivo de estimular la ampliación del régimen de cooperación entre
las entidades federativas, apoyando el desarrollo de acciones para la crea-
ción del sistema nacional educativo.” (art. 30, I, Decreto n. 7690/2012). En
una entrevista concedida en marzo de 2013, el actual Secretario demuestra
que todavía hay un largo camino por recorrer en el ámbito de la educación:

“nos hace falta definir claramente, no solamente las responsabilidades de cada

esfera del gobierno, sino, principalmente, como se relacionan. La Constitución y
la Ley de Directrices y Bases Educativas (ldb) define el papel del municipio, del
estado, del gobierno federal y sus sistemas, pero cuando se trata de algo que es
nacional, se nos somete al régimen de colaboración, que trata de aspectos con-
currentes, coincidentes, ahí radica la gran dificultad. Cuando todo el mundo es
responsable, nadie hace lo que debería hacerse. Igualmente, cuando hay un fallo,
no sabemos a quién cobrar. Es necesario aclarar no solamente quién hace, sino
cómo se relaciona, cómo lo realiza, cómo hacer juntos, cómo de hecho ocurre
esa colaboración, este es el gran desafío.” (Revista Escola, 2013)

Cabe señalar que, a pesar de las peculiaridades de la educación, los pro-

blemas generados por el reparto de atribuciones permanecen, generando
impactos principalmente en la rendición de cuentas sobre lo que se puede
exigir a cada esfera de gobierno.
En los casos de salud y asistencia social, tenemos un sistema único for-
malmente constituido, con una serie de normas operacionales básicas que
regulan la oferta de servicios de las distintas entidades federales, con trans-
ferencias intergubernamentales fondo a fondo y con foros interguberna-
mentales institucionalizados y en funcionamiento.
El Sistema Único de Salud (sus) es el más antiguo y consta en la Consti-
tución de 1988. La manera en que se organizaron las responsabilidades co-
munes fue basada en la creación de una red regionalizada y jerarquizada, sin
embargo, apoyada en la descentralización. La génesis y trayectoria del sus
merecen un estudio más detenido que el que se pretende en este artículo.4
Hace falta señalar que la política de salud y todos los participantes en la
coalición que sostiene el sus, crearon un modelo de organización federativa
muy robusto y que representa hoy anhelo de todas las áreas de políticas
públicas que sufren conflictos federativos a causa del modelo de responsa-
bilidades compartidas.
4 Para más detalles: Arretche (2005); Oliveira (2007); Levicovitz et al (2001);

293
 El sistema prevé la existencia de fondos de salud municipales en más
de 5570 municipios brasileños, fondos estaduales en todos los estados y en
el Distrito Federal, y un fondo nacional de salud en el marco del Gobier-
no Federal. Tales fondos tienen recursos garantizados por la Constitución
federal donde un porcentaje de los ingresos deben ser obligatoriamente
destinados a estos fondos, el 15% de los ingresos de los impuestos muni-
cipales, 12% en el caso de los estados y Distrito Federal y 15% del ingre-
so corriente federal neto, que se cobrará paulatinamente a partir de 2016
hasta 2021.
Con respecto a los foros federales, existe una Comisión Tripartita (Co-
missão Intergestores Tripartite-cit), compuesta por representantes del
Ministerio de Salud, Consejo Nacional de Secretarios Estaduales de Sa-
lud (conass) y el Consejo Nacional de Secretarios Municipales de Salud
(conasems) cuyas minutas de reunión revelan que existe de hecho, la dis-
cusión y la deliberación sobre temas relevantes de la organización de la
prestación de servicios de salud en el país. (Franzese, 2010). También hay,
en cada estado, una Comisión Bipartita (cib), integrada por el titular de la
Secretaría Estatal de Salud y representantes de los Secretarios Municipales
de Salud del Estado, considerado un importante órgano de toma de decisio-
nes colegiada, sobre la política sanitaria a nivel de los estados.
Por último, respecto a la regulación del sistema, una serie de normas
básicas de funcionamiento emitidas por el Ministerio de Salud se estable-
cieron, definiendo varias normas que le dan a la política de salud, uniformi-
dad nacional, combinado con un alto grado de descentralización en la pres-
tación de servicios. Aunque dispuesto por el gobierno federal, las normas
básicas de funcionamiento son por lo general el producto de los debates
en el marco de la cit y cib, lo que facilita la aplicación de las normas en el
ámbito nacional (Miranda, 2003; Franzese, 2010).
Lo más interesante es que, pese a constar en la Constitución, el Sistema
inicia en la década de 1990, con casi ninguna implementación. Ha sido por
medio de las transferencias federales que estados y municipios se estimula-
ron para hacerse cargo de las responsabilidades en la prestación de servicios
de salud. Por lo tanto, el Sistema Único de Salud inicia en la década de 1990
como una guía más que como una realidad y llega a la década de 2000 ya
universalizado, debido a la adhesión voluntaria de los estados y municipios
(Levicovitz et al., 2001).
El diseño de las transferencias de mayor éxito en el objetivo de la des-
centralización, fue la norma básica Operativa 1996 - nob 96, que ha previs-
to la posibilidad de que los municipios se adhieran a los modelos de gestión
aplicables a su propia realidad - completa gestión de la atención primaria y
la gestión completa del sistema municipal. Junto a esto hubo la Creación de
Transferencia Mínima de Atención Básica (pab – Piso de Atenção Básica),
donde consta una transferencia calculada por el número de habitantes, más
una cantidad variable, en función de la adhesión de la entidad federal a
determinados programas prioritarios.
294
 La estructura de las reglas, fondos y foros fue importante para agilizar
las transferencias de recursos y dar confiabilidad al sistema, creando una
relación de confianza entre las entidades federadas involucradas en la pres-
tación de servicios de salud.
Reconocido el éxito, en términos de resolución de conflictos federales
en el ámbito de la política de salud, el formato de sistema único fue copiado
íntegramente por el área de la asistencia social, originando el Sistema Único
de Asistencia Social - suas.
El suas fue creado en 2005, por medio de la norma operacional básica
del Ministerio del Desarrollo Social. Su objetivo era regular la:

División de poderes y responsabilidades entre las tres esferas de Gobierno; los

niveles de gestión de cada uno de estos dominios; las instancias que conforman
el proceso de gestión y control de esta política y cómo se relacionan; la nueva
relación con las entidades y organizaciones gubernamentales y no gubernamen-
tales; las principales herramientas de gestión que se utilizarán; y la forma de
gestión financiera, que considera los mecanismos de transferencia, los criterios
de compartir y transferir los recursos (Brasil, 2005).

Como se nota, los principales objetivos de la constitución del Sistema son

muy semejantes al caso de salud, que son, establecer una división de poderes
y responsabilidades entre las tres esferas de gobierno; los niveles de gestión
de cada uno de esos dominios; y los mecanismos y criterios de transferen-
cias de recursos. Igual que en salud, el diseño de la política empieza a mirar
la universalización del acceso por medio de la creación de redes de servicios
descentralizadas y jerarquizadas. Del mismo modo, el sistema enlaza la adhe-
sión a la transferencia de recursos federales, permitiendo a los municipios la
opción de participación en distintos niveles de protección social.
Han sido establecidos tres niveles de gestión - inicial, básica y plena -
con requisitos y responsabilidades distintas para cada uno de ellos. La pro-
puesta es que los municipios pudieran elegir, según su capacidad adminis-
trativa y empezaran a recibir los recursos federales de acuerdo con el nivel
de complejidad de los servicios ofrecidos.
Referente a los servicios prestados, han sido definidos tres tipos de pro-
tección social: básica, especial de mediana complejidad y especial de alta
complejidad. La protección social básica incluye, tal cual en la lógica del
sus, acciones de carácter preventivo, en este caso, con el objetivo de forta-
lecer los lazos familiares y comunitarios. Hay paridad entre las Unidades
Básicas de Salud (ubs) del sus y los Centros de Referencia en Asistencia
Social (cras) en suas.
El segundo nivel de protección, la protección social especial de media-
na complejidad, tiene por objeto atender situaciones en las cuales ya hubo
violación de derechos, pero aún hay vínculos familiares y comunitarios pre-
servados. Para tal caso, se juzga que la estructura de prestación de servicios
es más compleja, con necesidad de atención individualizada y el monitoreo
295
constante de los beneficiarios – servicios que deben ser ofrecidos en Cen-
tros de Referencia Especial en Asistencia Social (creas) –equivalentes a los
Centros de Especialidades Médicas del sus, que ofrecen atención especiali-
zada, después del examen a cargo del médico general de la ubs.
El tercer nivel está caracterizado por la protección social especial de alta
complejidad. Son atendidos por ese servicio, individuos cuyos derechos
han sido violados y cuyos vínculos familiares y comunitarios están rotos.
En ese caso, la persona necesita de protección integral, que involucra más
que cuidado individual y citas periódicas, extendiéndose a la acogida de la
persona en abrigos y albergues, que son ejemplos de aparatos sociales de alta
complejidad. En salud, son los hospitales especializados, con capacidad para
tratamientos más difíciles como, por ejemplo, Unidad de Terapia Intensiva.
Las transferencias también son realizadas fondo a fondo y hay una Comi-
sión Tripartita (Comissão Intergestores Tripartite), habiendo representantes del
Ministerio del Desarrollo Social, del Foro Nacional de Secretarios Estaduales
de Asistencia Social (fonseas), del Consejo Nacional de los Administradores
Municipales de Asistencia Social (congemas) y Comisiones Tripartita en todos
los estados de la federación, con representantes del estado y de los municipios.
Reproduciendo los mismos mecanismos del sus, suas logró, en cinco
años, prácticamente, universalizar su cobertura, llegando a más del 99% de
los municipios brasileños (Franzese, 2010).

3) Conclusiones
El artículo ha buscado analizar algunos de los mecanismos utilizados por
la federación brasileña en el manejo de los conflictos de responsabilidades,
en el campo de las políticas sociales, en particular la educación, la salud y
la asistencia social.
El análisis se inició a partir de la Constitución Federal de 1988, donde se
ubican las principales reglas para definir responsabilidades en la federación
brasileña. Aunque los primeros enfoques revelan un contexto propicio para
la descentralización, la combinación de una predicción de funciones com-
partidas en el área social, con una orientación de cobertura universal y una
crisis fiscal, principalmente a nivel federal y estatal, ha hecho que el escena-
rio de las relaciones intergubernamentales se volviera bastante complejo y
conflictivo a principios de los años noventa.
Después de poco más de dos décadas de promulgación de la Constitu-
ción, las tres políticas sociales analizadas muestran un gran avance en el
abordaje de estos conflictos. La disposición más exitosa parece haber sido
la estructura del sistema, replicada del ejemplo del Sistema Único de Salud.
Con la creación de fondos sectoriales en los gobiernos federal, de los esta-
dos y municipios; una estructura de normas infra-constitucionales capaces
de definir mejor las atribuciones de cada entidad federativa, sin renunciar
a compartir las responsabilidades; y la existencia de foros de negociación
federativa, parecen haber cumplido, en gran medida, la misión de promo-
ver la universalización con descentralización, tal como se esbozó en 1988.
296
 En este sentido, la fórmula utilizada por la federación brasileña para
equilibrar los conflictos de responsabilidades fue, en esencia, la coordina-
ción federal. Con una disposición más completa en salud y asistencia social,
y un camino por recorrer en la educación, las tres áreas han logrado gran-
des avances en los últimos años, sin tener que depender de la judicialización
de los conflictos ni de la búsqueda de una completa separación de funciones
entre las entidades federativas.

Referencias Bibliográficas

Abrucio, Fernando L., "A coordenação federativa no Brasil: a experiên-

cia do período FHC e os desafios do Governo Lula", Revista de Sociologia e
Política, n° 24/ junho 2005.
Abrucio, Fernando L. e Costa, Valeriano M. F., "Reforma do Estado e o
Contexto Federativo Brasileiro", Pesquisas, n. 12, São Paulo, Fundação Kon-
rad Adenauer, 1999, Leer Cap.2 (pg. 19-57) e Cap. 4 (p. 75 a 152).
Alencar, A.A.; Gobetti, S. Justiça Fiscal na Federação Brasileira - uma
análise do sistema de transferências intergovernamentais entre 2000 e 2007.
Disponíble em http://www.joserobertoafonso.ecn.br/site/aspx/AcervoPes-
soal.aspx?Tip=3 &Num=0&numPagina=24&ordenacao=2>. Acceso em:
15 out. 2009.
Arretche, Marta, "A Política da Política de Salud no Brasil", en Lima,
Nísia Trindade (org.), Saúde e Democracia: história e perspectivas do sus,
Rio de Janeiro, Editora Fiocruz, 2005.
Brasil, Ministério da Assistência Social/Coordenação de Descentrali-
zação. Relatório Final dos Encontros Regionais das Comissões Interges-
tores Bipartite, mimeo, novembro 2005
Camarotti, Ilka; Spink, Peter (orgs.), Redução da pobreza e dinâmicas
locais, Rio de Janeiro, Editora fgv, 2001.
Elazar, Daniel J., Exploring Federalism. Alabama, The University of Ala-
bama Press, 1987.
Farah, Marta Ferreira Santos e Barboza, Hélio Batista (orgs.), 20 expe-
riências de gestão pública e cidadania. Ciclo de 2000, São Paulo, Programa
Gestão Pública e Cidadania, 2001.
Franzese, Cibele, "Federalismo cooperativo no Brasil: da Constitución
de 1988 aos sistemas de políticas públicas", Tese de doutorado apresentada
na Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio
Vargas, São Paulo, 2010.
Grodzins, Morton, "The American System", ed. Daniel J. Elazar. Chica-
go, Rand McNally, 1966.
Kugelmas, E.; Sola, L., "Recentralização/Descentralização: dinâmica do
regime federativo no Brasil dos anos 90", en Tempo Social, 11(2), 63-91, out.
São Paulo, usp, 1999.
297
 Levcovitz, E.; Machado, C. V. , Lima, L. D., "Política de Saúde nos anos
90: relações intergovernamentais e o papel das Normas Operacionais Bási-
cas", en Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 6, n. 2, p. 269-291, 2001.
Miranda, A. S., "Análise estratégica dos arranjos decisórios na Comissão
Intergestores Tripartite do Sistema Único de Saúde", Tese de Doutorado,
Instituto de Saúde Coletiva, Universidade Federal da Bahia. Salvador: ufba,
2003.
Obinger, Herbert; Leibfried, Stephan y Castles, Francis (orgs.), Federa-
lism and the Welfare State: New World and European Experiences, Nueva
York, Cambridge University, 2005.
Oliveira, Vanesa Elias de, "O municipalismo brasileiro e a provisão local
de políticas sociais: o caso dos serviços de saúde nos municípios paulistas",
Tese de doutorado apresentada na Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências
Humanas da Universidade de São Paulo, 2007.
Palermo, Vicente, "Como se governa o Brasil? O Debate sobre Insti-
tuições Políticas e Gestão de Governo", en Dados, v. 43, Rio de Janeiro, 2000,
Paulics, Veronika (org.), 125 Dicas – Idéias para a ação municipal, São
Paulo, Polis, 2000.
Pierson, Paul, "Fragmented Welfare States: federal institutions and de-
velopment of social policy", en Governance, v.8, n.4, out.1995.
Segatto, Catarina, "O papel dos Governos Estaduais nas Políticas Muni-
cipais de Educación: Uma análise dos modelos de cooperação intergover-
namental", Tese de doutorado apresentada na Escola de Administração de
Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2015.
Souza, Celina, "Governos e sociedades locais em contextos de desigual-
dades e de descentralização", en Ciência & Saúde Coletiva, n.7, v.3, 2002
p.431-442.
Sumiya, Lilia Asuca e Franzese, Cibele, "Relações intergovernamentais:
o Fundef e a municipalização do Ensino fundamental no Estado de São
Paulo", en Vieitez, C. G.; Barone, R. E. M. (orgs.), Educação e Políticas Pú-
blicas - tópicos para o debate, São Paulo, Junqueira&Marin Editores, 2007.
Varsano, Ricardo et al. "Uma análise da carga tributária do Brasil", Texto
para discussão, n. 583. Rio de Janeiro, ipea, agosto de 1998.

298
 Federalismo y relaciones intergubernamentales:
la gestión en la Zona Metropolitana del Valle de México
Roberto Moreno Espinosa*
Óscar Mauricio Covarrubias Moreno**
José Antonio Rosique Cañas***

"Las relaciones intergubernamentales son (…) un

importante contingente de actividades o interacciones
que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo
tipo y nivel territorial de actuación."
WILLIAM ANDERSON, 19431

Estado del arte

La importancia creciente del tema de las relaciones intergubernamentales
(rig) se encuentra asociada a iniciativas públicas de escala regional y nacio-
nal que se implementan a través del involucramiento de numerosas organi-
zaciones de distintos órdenes de gobierno, una importante proporción de
programas son en realidad resultado de los esfuerzos de esta naturaleza. El
papel de la gestión de iniciativas de escala regional y federal ha sido reco-
nocido por especialistas, quienes generalmente ponen énfasis en la gestión
intergubernamental.
En el contexto de un sistema federal, el interés en la relación entre ór-
denes de gobierno se vincula al “nuevo federalismo”, acuñado en Estados
Unidos por la administración Nixon, que aludió al reconocimiento de que
la resolución de los complejos problemas de una sociedad urbana demanda
de la creciente y responsable participación de los gobiernos subnacionales
y locales.
La galopante intergubermentalización, descrita por Walker (1978: 112-
113) significa que de manera progresiva las relaciones de los gobiernos en
sus diferentes niveles son definitivas en la implementación de importantes

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales (unam), pos-doc. en Government and Public

Policy (University of New Mexico), profesor de la uaemex, presidente de iapas y miem-
bro del sin-Conacyt, Nivel 2.
** Doctor en Ciencias Políticas y Sociales (unam), pos-doc. en Government and Public
Policy (University of New Mexico), secretario académico de la univdep y vicepresidente
de iapas.
*** Doctor en Ciencias Políticas y Sociales (unam), jefe del Departamento de Relaciones
Sociales (uam-Xochimilco), pos-doc en Government and Public Policy (University of
New Mexico) y miembro del sni-Conacyt.
1 Citado en Agranoff (1997: 127).

299
políticas gubernamentales. La eficacia final de los procesos de decisión y
puesta en práctica de políticas regionales o nacionales reside en gran medi-
da en la capacidad de interacción y negociación intra e intergubernamental.
Los gobiernos locales deben entablar difíciles, complejas e interdependien-
tes interacciones dentro de los aparatos gubernamentales, lo cual representa
uno de los principales rasgos del federalismo y motivo para atribuir especial
importancia a las rig, a la cooperación entre el gobierno central y las re-
giones, así como a la distribución de poderes y autoridad (Ziccardi, 1995).
Para establecer mecanismos de coordinación metropolitana eficientes
para las instancias que gobiernan las ciudades, es necesario conocer la red de
dependencias de los tres órdenes de gobierno que intervienen en la gestión
del territorio en que están asentadas, identificar sus puntos de interacción
administrativa, el marco legal que rige sus relaciones y las reglas fácticas del
federalismo, adoptadas por el régimen institucional2 que ha comandado las
regiones, más allá del formalismo prescrito en la constitución nacional.
Por esta razón, es importante hacer uso del concepto de rig que se ha
abierto paso dentro de la nueva gestión pública,3 mostrando su utilidad
para comprender de manera sistemática las interacciones que se dan entre
las diferentes instancias del gobierno, cuando se trata de explicar la manera
en cómo se organizan y despliegan sus capacidades administrativas descen-
tralizadas sobre las distintas regiones metropolitanas bajo su jurisdicción.
Aun cuando en la formalidad de la descentralización se tiende a la se-
paración de atribuciones, responsabilidades y recursos, en la práctica, el es-
tablecimiento de rig es inevitable por la complejidad actual de las políticas
públicas y de los problemas o asuntos públicos que se atienden. De modo
que, al margen de la división legal-formal del poder, las múltiples conexio-
nes que exigen los programas, implican una dimensión territorial junto a
las responsabilidades funcionales.
Por otra parte, la cuestión fiscal relacionada con el monto, distribución
y obtención de las participaciones federales, que constituye uno de los te-
mas centrales en las rig, los motivos de estas interacciones, es porque a

2 El régimen institucional en las regiones metropolitanas, “se compone de diversos espa-

cios institucionales, en un área geográfica específica en la que se desarrollan una o varias
instituciones, encargadas del pilotaje político de las zonas. Esos espacios institucionales
están jerarquizados, según se quiera ordenar, desde el nivel supranacional, que se encarga
de las normas que regulan el comercio internacional, las relaciones monetarias, etcéte-
ra, hasta el nivel local que comprende las estructuras desconcentradas del Estado y que
es también el espacio de los compromisos y de los acuerdos entre los grupos sociales,
pasando por el nivel nacional, competente en materia de organización del sistema elec-
toral, del régimen fiscal y del régimen provincial, entre otras cosas” (Terhorst, en Jouvre
y Lefèbre, 2004: 113).
3 Nos referimos a la corriente que se ha venido desarrollando dentro de la Administra-
ción Pública desde la década de los ochenta, bajo las concepciones post-burocráticas de
un Estado contraído y desregulador, en contraposición al Estado burocrático interventor
y de bienestar ampliamente desarrollado desde la posguerra (Bañón y Carrillo, 1997;
Olías, 2001; Guerrero, 2003).
300
menudo no se descentralizan completamente todas las responsabilidades,
o bien porque cuando ello ocurre, la autoridad central suele mantener me-
didas complementarias o de control.
Durante la década de los treintas, con la política del New Deal y el esfuer-
zo general del gobierno norteamericano por combatir el caos económico y
social generado por la gran depresión fue que las rig4 se hicieron evidentes.
En esa etapa de liberalismo, el Estado puso énfasis en la intervención de la
economía y en los programas sociales para todos los órdenes de gobierno,
generando fuertes fricciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.
El término rig apareció por primera vez en el artículo de Clyde F. Sni-
der (1937); otro académico que lo usó poco después fue Willams Anderson
(1943); más adelante, Deil S. Wright propone en su obra Understanding In-
tergovernmental Relations, sus fundamentos históricos, legales y conceptos
centrales. Por su parte, W. Brooke Graves presentó en 1940 un número es-
pecial con 25 artículos en donde se trataban las rig, observadas a partir
de la ejecución de programas en la que había fuertes dosis de interacción
entre gobiernos regionales, interestatales nacional-estatal, nacional-local e
inter-locales, pero aún no se definía el término (Wright, 1999: 1110).
Para 1953 el Congreso norteamericano se vio en la necesidad de crear
por primera vez una “Comisión de Relaciones Intergubernamentales”, lue-
go en 1969 se descubrió que muchos gobiernos locales habían creado una
unidad departamental permanente para manejar las rig (el 69 por ciento
de las poblaciones con más de 50,000 habitantes). En 1980 todos los estados
de la Unión Americana tenían una oficina con personal dedicado exclusi-
vamente a tratar las rig generadas por su interacción con otras instancias
públicas (Wright, 1999: 1110).
Las rig se fueron moviendo en el sentido de la eficiencia requerida
que demandaban las ciudades en expansión y la atención de las cuestiones
sociales de la ciudadanía, por lo que sus campos de aplicación se fueron ex-
tendiendo en la medida en que el gobierno federal incursionó en programas
nacionales tendientes al desarrollo social, urbano, educativo, sanitario, de
los derechos civiles, etcétera.
William Anderson no reclama el mérito de haber creado el término de
rig, ni siquiera de decir de dónde provino, ofrece una sencilla definición
que para los años cuarenta fue de gran utilidad para la observación y des-
cripción del fenómeno; recordando nuestro epígrafe, dijo que se trataba de
“un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar
entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación”
(Agranoff, 1997: 127).
4 Hay estudios sobre épocas anteriores como el de Daniel S. Elazar, (The American Pater-
nship: Interguvernmental Cooperation in the Nineteenth Century United States, Chicago,
University of Chicago Press, 1962) que abarcan el siglo xix en los que se analizan las
relaciones intergubernamentales en función del marco legal y sus consecuencias a nivel
estatal y local. Ahí, normalmente estas relaciones están inmersas en una primera fase en
la que el conflicto es su principal distintivo (Wright, 1999: 1115).
301
 Aún hoy, en que las rig han sido trastocadas fuertemente por la gestión
globalizada, vemos que aquella sencilla definición sigue teniendo validez si
la comparamos con la más elaborada por Wright; en esencia siguen cum-
pliendo una función descriptiva, más que teórica, y a pesar de que tropiezan
constantemente con las diferentes formas del federalismo y la autonomía
otorgada a los diferentes órdenes de gobierno, en los dos casos las rig son
analizadas bajo el principio de un interaccionismo mutuo:5 “las diversas
combinaciones de conexiones, interacciones, interdependencias e influen-
cias existentes entre funcionarios públicos, tanto elegidos como nombrados,
que ocupan puestos de todos tipos y en todos los niveles de gobierno, y en
que los más destacados puntos de la agenda son cuestiones financieras, de
políticas y de política” (Wright, 1999: 1111).
Debido a la orientación y complejidad que en el Estado regulador han
tomado las rig, Robert Agranoff insiste en que las negociaciones e interac-
ciones entre las diferentes unidades de gobierno deben ser llevadas a cabo
por funcionarios especializados. Como consecuencia de esto, una parte del
repertorio utilizado incluye el entendimiento de las rig y la práctica de la
gestión intergubernamental, ya que es ahí donde se implementan las políti-
cas públicas de escala regional.
En consideración de Agranoff “las rig trascienden las pautas de actua-
ción gubernamental constitucionalmente reconocidas e incluyen una am-
plia variedad de relaciones entre el nivel nacional y el local, entre el nivel
intermedio y el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local”
(Agranoff, 1997: 127).
Dado que la gestión de las políticas relacionadas con el desarrollo regio-
nal traspasa las fronteras político-administrativas de los distintos órdenes
de gobierno, los responsables de los programas, de hecho entablan y man-
tienen contactos trans-jurisdiccionales. Así, las rig se refieren al análisis y com-
prensión de las interacciones entre todas las unidades que las propician en la
búsqueda del cumplimiento de sus funciones, mientras que la gestión intergu-
bernamental hace referencia al contenido y ejecución de dichas interacciones.
Los gestores y especialistas de los programas tienen unos conocimien-
tos básicos de las ramificaciones legales, técnicas, fiscales y políticas de sus
programas, por lo tanto, tienen que realizar transacciones con funcionarios
de otros órdenes de gobiernos que poseen unos conocimientos y un nivel de
responsabilidades similares. Para ello tiene que proporcionar información
específica, negociar, tomar acuerdos, diseñar y firmar convenios interadmi-
nistrativos, dirigir programas, preparar informes y evaluar resultados; eso
es la gestión intergubernamental propiamente dicha (Agranoff, 1997: 126).
Por ello, el análisis de las rig tiene que poner énfasis en:

5 El término se refiere al uso difundido dentro de la teoría de sistemas. Una ecuación

funcional es un recurso admirable para simbolizar ciertas relaciones muy generales o
universales en las que un cierto número de factores o fuerzas determinadas constituyen
la estructura de un sistema cerrado en estado de equilibrio (Buckley, 1977: 117-118).
302
- El número y tipo de instancias de gobierno involucradas.
- El número y variedad de funcionarios que pueden tomar decisiones.
- La frecuencia y regularidad con la que los funcionarios mantienen contactos.
- Las pautas de comportamiento (liderazgo, subordinación, coordinación,
concurrencia, subsidiaridad, etcétera).
- La atención de los asuntos financieros y de asignación de recursos relacio-
nados con los acuerdos y las acciones a realizar (Wrigth, 1978: 9-24).

Así, las rig dan lugar al desarrollo de estrategias y técnicas de coordina-

ción que se pueden orientar al desarrollo de las capacidades de las instancias
gubernamentales, a la gestión de programas y políticas conjuntas, a la nego-
ciación de la diferencias para llegar a acuerdos y a la creación de unidades
para la consecución de objetivos comunes; como se dan en torno al gobierno,
se entiende que en ellas se involucran entidades políticas con cierta autono-
mía, por consiguiente, dichas relaciones no son esenciales o necesariamente
jerárquicas, aun cuando pueden ser asimétricas (Méndez, 1997: 9).
En la práctica, ninguna democracia reserva todas las prerrogativas de
gobierno a una sola entidad. Las tareas de gobierno se procesan mediante
múltiples estructuras de decisión, lo cual implica configuraciones multi-or-
ganizativas. En la misma línea, Richard Rose afirma que las unidades com-
ponentes se convierten en parte de un sistema de gobierno nacional que se
caracteriza por:

- Los vínculos que surgen de los imperativos funcionales de la coordinación

de los programas.
- Las múltiples instituciones (públicas o privadas) que intervienen en los
mismos programas.
- La autoridad legal y la responsabilidad financiera del gobierno central, que
necesitan combinarse con la prestación de servicios locales.
- La participación de los gobiernos subnacionales en programas nacionales
promovida por el deseo de permitir que las comunidades intervengan en
el proceso de adopción y adaptación de decisiones (Agranoff, 1997: 126).

Adentrándonos en la lógica de las rig, vemos que la democratización,

la industrialización y la urbanización han contribuido a esta interdepen-
dencia en las políticas y en los programas y al margen de la división le-
gal-formal del poder, las múltiples conexiones institucionales implican la
consideración de una dimensión territorial amplia, junto a las responsabi-
lidades de varias unidades administrativas cada una con diferentes espe-
cialidades. “Las políticas públicas unen lo que las constituciones separan”
(Rose, en Agranoff, 1997: 127).
Existen numerosos casos donde la descentralización no se ha realizado
con la finalidad de construir un “modelo entrelazado de gobierno de ni-
veles múltiples”, sino que ha sido producto de una mezcla de dos lógicas
de cambio institucional muy distintas: por un lado la introducción de una
303
estructura de separación de poderes, y por otro, la voluntad de los gobiernos
centrales y los partidos políticos, de no perder completamente su control del
proceso y de los recursos descentralizados (Jordana, 1999).
Las rig constituyen una dimensión muy importante de los procesos de
descentralización; éstas se encuentran afectadas por las características for-
males y el funcionamiento real del sistema político en los distintos niveles
de agregación territorial. Hay una diferencia de fondo entre los estados fe-
derales y los estados unitarios; las tradiciones políticas y las capacidades
“teóricas” de los gobiernos subnacionales difieren en ambos casos, no obs-
tante que en la práctica puedan aparecer similitudes: “Hasta cierto punto,
el Estado unitario tiende a ser mucho más controlador de los procesos de
descentralización una vez ya iniciados, que los Estados federales, los cuales,
por su propia naturaleza constitucional, asumen mucho más naturalmente la
nueva situación” (Jordana, 1999: 5).
Esta clase de relaciones es el principal medio para llevar adelante los
asuntos del gobierno interior. Es una “serie intrincada y casi infinita de rela-
ciones entre el gobierno nacional, los de los estados, los de los municipios y
los locales, así como entre los funcionarios de los mismos” (Birkhead, 1967:
186). Toda labor de gobierno transcurre en dos tipos de escenarios, el de
carácter intragubernamental que comprende aquellas instituciones que se
ubican en el mismo orden de gobierno, donde para el administrador públi-
co que se desempeña en el gobierno nacional, el congreso, las dependencias
judiciales, las oficinas de la Presidencia de la República y otras agencias son
los componentes básicos del contexto intragubernamental.
El escenario intergubernamental incluye todas aquellas instituciones
que son externas a la jurisdicción federal del administrador público. Para
un funcionario nacional, esto incluiría cualquier entidad federativa, muni-
cipales, así como instituciones locales (Dubnick y Romzek, 1991: 158-159).
Ante esta situación, las rig constituyen un factor decisivo para la des-
centralización, la debilidad de los mecanismos de coordinación en este
contexto incide tanto en el diseño como en la implementación de impor-
tantes programas, cuyo desarrollo ha de sustentarse en una estructura nor-
mativa y administrativa que involucra diversas esferas jurisdiccionales.
La gerencia intergubernamental se define a partir de tres características:
la primera, es que constituye un enfoque para la solución de problemas,
por lo que demanda de los gerentes la capacidad para formular y ejecutar
estrategias de solución; la segunda, se refiere a la necesidad de que el geren-
te comprenda cómo y porqué los niveles de gestión se interrelacionan, así
como a la capacidad de éste para facilitar la intervención formal e infor-
mal entre las distintas instancias de gobierno en pos de metas comunes; la
tercera tiene que ver con la necesidad de que el gerente posea o desarrolle
una capacidad para trabajar en un entorno de redes interorganizaciona-
les; comprende de igual manera, la necesidad de que el gerente contribuya
a construir relaciones y establecer lo que la autora denomina como áreas
de confianza y respeto mutuos. El papel del gerente público, más que estar
304
enfocado al cumplimiento de metas, deberá ser el de crear las condiciones
de cooperación para que dichas metas puedan cumplirse (Mandell, 1997).
El modelo donador-receptor, luego de examinar la ayuda federal a las ciu-
dades, señala que los participantes se necesitan mutuamente para alcanzar sus
propios objetivos; por un lado, el receptor necesita recursos, pero los dona-
dores requieren proyectos financiables y demandan de éste capacidad para la
realización a nivel local; por otro, el donador no tiene el tiempo, los recursos, y
en muchos casos, la autoridad para intervenir abiertamente en la jurisdicción
del receptor. El receptor tiene la opción de proceder de manera más estratégica
para buscar el subsidio calculando los costos y beneficios de cada programa en
particular; por consiguiente, el énfasis administrativo se pone en los cálculos
y la negociación —y no en el préstamo y la adaptación—, o en la elaboración
de políticas y actos administrativos que puedan proponer los administradores.
“El donador y el receptor se necesitan mutuamente, pero ninguno de
los dos tiene la capacidad para controlar totalmente las actividades del otro.
Por lo tanto, el proceso de ayuda toma la forma de una negociación entre
grupos de actores, parcialmente cooperativos, parcialmente antagonistas”
(Pressman y Wildavsky, 1998: 106-107).
Finalmente la propuesta de Wright tiende a desarrollar una teoría polí-
tica a partir de la práctica administrativa de las rig para evaluar el carácter,
el contenido y los cambios en la manera de gobernar durante el siglo xx,
ya que el análisis de la gestión intergubernamental permite interpretar la
acción del gobierno y en última instancia, también el carácter de Estado; de
estas premisas, se puede hacer análisis de los sistemas administrativos que
operan bajo el régimen federal-republicano, como es el caso de México.6

Desarrollo de las rig en Estados Unidos

En tanto régimen federal y país imperial, durante el siglo xx Estados Uni-
dos soportó intensamente influencias internas y externas que determinan la
manera en cómo se dieron las rig entre sus cuatro órdenes de gobierno.7 Del
análisis histórico de su gestión pública, se distinguen por lo menos ocho
fases por las que fueron pasando las relaciones intergubernamentales:
Conflictiva Década de 1930 y antes
Cooperativa Década de 1930 - id. 1950
Concentrada Década de 1940 - id. 1960
Creativa Década de 1950 - id. 1960
Competitiva Década de 1960 - id. 1970
Calculadora Década de 1970 - id. 1980
Contractiva Década de 1980 - id. 1990
Collage coercitiva Década de 1990 – en adelante (Wright, 1999: 1115).
6 Un ensayo sobre este enfoque se encuentra en Rosique (2003: 71-75).
7 El sistema federal norteamericano territorialmente se estructuró en cuatro órdenes de
gobierno: municipio (comuna), condado, estado y federación, que en un principio fun-
cionaron de manera bastante descentralizada tal y como lo advirtió Alexis de Tocqueville
cuando viajó a Estados Unidos en 1831 (Tocqueville, 2005: 77).
305
 Estas fases responden a interrogantes que pretenden ordenar los hechos
en una forma que permita dar lectura a lo fundamental en materia de rig;
la propuesta de Wright no niega los traslapes entre una y otra fase, ni la
posibilidad de asociaciones y de cooperación, incluso antes del siglo xx. De
hecho, ninguna fase desaparece por completo, más bien las primeras se van
superponiendo a las emergentes. En ese sentido lo esencial es saber:
- ¿Qué cuestiones sociales determinaron la agenda política?
- ¿Qué percepciones dominantes parecieron tener los principales participantes?
- ¿Qué orientaciones o mentalidades guiaron su conducta?
- ¿Qué mecanismos y técnicas se utilizaron para aplicar las acciones y sus
objetivos intergubernamentales? (Wright, 1999: 1116).
En realidad el estado actual de las rig es resultado de múltiples su-
perposiciones de todas o varias de estas fases y cada una tiene huellas de
políticas administrativas de su época; por eso su análisis permite saber el
grado de desarrollo de la red gubernamental, de su historia y de las posi-
bilidades y alternativas que se implementaron para mejorarla. Los rasgos
de cada fase son:

1. Fase conflictiva. Es la fase del conflicto en las rig, el problema se cen-

tra en identificar las esferas de poderes y jurisdicciones gubernamentales y
en definir los límites de acción de los funcionarios, quienes parecen haber
encontrado oposición y antagonismo como parte del proceso normal de
aprender quién estaba facultado para hacer qué.
2. Fase cooperativa. Es motivada por las amenazas externas como el as-
censo del fascismo y la consolidación del comunismo, así como la miseria
económica provocada por la crisis de 1929-1933; la supervivencia y la soli-
daridad nacional se convierten en factores subjetivos que ponen en mayor
contacto y cooperación a los funcionarios públicos para planificar, hacer
que fluyan los créditos fiscales y los subsidios para los programas federales.
3. Fase concentrada. Aquí las rig se vuelven más específicas, funciona-
les y altamente dirigidas a fines. Los estatutos generales son sustituidos por
reglamentos administrativos y normas de regulación que se enfocan en el
manejo de información, requisitos de desempeño en el uso de los recursos.
Paralelamente se da la aparición de funcionarios imparciales, objetivos, neu-
trales, altamente profesionales y especializados para cumplir metas progra-
máticas de todo tipo, de esta manera el gobierno federal se convirtió en la
principal reserva de recursos fiscales a la cual todos los gobiernos estatales y
locales se conectaban para negociar y dar cuenta de la parte que les tocaba.
4. Fase creativa. Está contenida dentro de la fase concentrada; es un des-
prendimiento lógico de ésta, ya que el manejo de recursos y el ímpetu por
aplicarlos en programas de desarrollo directamente vinculados con valores
que le son propios a la burocracia, en tanto clase media, generaron un am-
biente propicio para que la creatividad desarrollada en las etapas coopera-
tiva y concentrada se potenciara catalizada también por eventos de política
internacional en los que competir era ideológicamente importante.
306
 5. Fase competitiva. Como era lógico, el aprendizaje del sistema en la
búsqueda de fondos para programas poco a poco fue derivando en lucha
interna. El choque entre funcionarios y comunidades o entre grupos de
ciudadanos y lo complicado de los problemas desatados por la explosión
urbana, así como los conflictos internacionales, pusieron en el centro de la
discusión la eficiencia administrativa, el cuestionamiento de la política na-
cional e internacional. Frente a un panorama de escasez de recursos devino
un conflicto entre la administración y la política, burócratas y políticos se
disputaban la legitimidad de las acciones del Estado, unos por la vía de la ra-
cionalidad programática y otros por el consenso logrado por la vía electoral.
6. Fase calculadora. Igual que en la anterior fase, una cosa llevó a otra y
la fase competitiva por fuerza dejó una lección de cálculo en todos los sen-
tidos, de tal manera que después de una década de jaloneo por los recursos
y desarrollo de estrategias para lograr el desempeño organizacional de las
diferentes dependencias gubernamentales, se fue entrando a una dinámica
en la que lo importante era poner énfasis en cómo lograr hacer las cosas con
menos recursos. El término calculador se conecta directamente con el de
estratégico y esta fase se emplea por lo menos en tres sentidos: deliberando,
prediciendo y calculando con cautela.
7. Fase contractiva. Ahora los subsidios federales dejaron de fijar el tono
de las rig entre la Federación y los otros niveles de gobierno; el movimiento
se desplaza hacia nuevas relaciones, en donde la presencia de nuevos actores8
fuera del gobierno entran en la escena de la negociación, pues la contracción
de los recursos es una realidad.9 Es la década de los ochenta en que se lleva
a cabo la reforma neoliberal del Estado; el gobierno deja de ser el único o
principal actor en la vida pública e infinidad de ong’s adquieren relevancia
en el desempeño de los servicios y destino de las políticas públicas. El análi-
sis de las rig se ve obligado a darle más importancia al entorno institucional
de la sociedad civil con el que las relaciones se van a intensificar; de ahí en
adelante la gobernanza10 se revelará como una forma alternativa de coordi-
nación interinstitucional con fuertes dosis de interacción público-privada.
8. La fase de collage coercitiva. Aquí todos los elementos de las fases an-
teriores se combinan y superponen a partir de 1990; el Poder Ejecutivo trata
de imponer, con el apoyo del Congreso, leyes federales que afectan los pro-
gramas estatales y locales, pero sin ser acompañados de los recursos para su
ejecución, por lo que los funcionarios estatales y locales se ven obligados a

8 Se trata de un vasto campo de organizaciones no gubernamentales sin orientación al

lucro que estaban ya habilitadas para la generación de servicios públicos.
9 Mayores datos y autores que trabajan sobre los tipos de contracción que se dieron en aque-
llos años en los programas federales pueden verse en el trabajo de Deil S. Wright citado aquí.
10 Se trata de la interacción entre unidades de la organización estatal, mercado y sociedad
para implementar ciertas políticas públicas con la finalidad de lograr mejores resultados
al gusto y satisfacción del público-cliente. En su acepción más antigua la gobernanza (el
governance) surge en la Francia revolucionaria como una forma de autogestión que entró
en confrontación y desconocimiento de la autoridad del Estado vigente (Guerrero, 2002).

307
cumplir, aún sin su aprobación, lo que la mayoría parlamentaria les impone.
Bajo este modelo de operación política, la rig de collage coercitiva es defi-
nida por Wright como:

...el empleo de poder(es) superior(es), autoridad e influencia por un actor de

relaciones intergubernamentales para obligar a otro actor a hacer algo que va
contra su deseo, la preferencia, la intención o los intereses de este último. Es la
compulsión legal, política, fiscal o de otra índole ejercida de manera que deje
pocas o ninguna opción o alternativas al segundo actor (Wright, 1999: 1132).

Otro mecanismo coercitivo de rig es la prevención. El empleo de estos

dos mecanismos coercitivos refleja el cambio del federalismo regulador que
tiende a dejar atrás ayudas y concesiones, utilizando aquellos instrumentos
que le permitan regular la actuación de los órganos descentralizados, en
función de implementar una política en la que el centro se impone sobre
la periferia. Esta forma contiene una mezcla de energía y altivez que no se
limita a la reducción de fondos, la regulación y la prevención que se da en
gobiernos de mayoría, divididos, alianzas partidistas, alianzas entre fraccio-
nes parlamentarias o en situaciones de empate parlamentario. Su alcance,
omnipresencia e injusticia engendran diversas formas y perspectivas estata-
les-locales y respuestas que se pueden identificar como adaptativa, aprensi-
va, solitaria y empresarial; esta última, por ejemplo, ha conducido a que los
gobiernos estatales y locales busquen recursos en el exterior.

Relaciones intergubernamentales y coordinación metropolitana

El análisis de las rig permite ver cómo se da la interacción entre los distintos
órdenes de gobierno y sus unidades administrativas; su método descriptivo da
la posibilidad de identificar etapas e ir configurando modelos de interpretación,
jugando con combinaciones y traslapes de modalidades y tomando en cuenta
los rasgos más significativos de la gestión general y en regiones metropolitanas.
El análisis de las rig, como parte del proceso complejo del hacer y del
quehacer de las políticas públicas, es fundamental para comprender espe-
cíficamente la gestión metropolitana, por darse ésta en amplias regiones en
donde operan infinidad de instancias de gobierno de distintos órdenes. El
marco conceptual que aportan las rig puede ir más allá de una útil herra-
mienta descriptiva que permite indagar sobre los procedimientos adminis-
trativos y ordenar los datos que arroja la interacción entre las diferentes
unidades, ya que se suma a los esfuerzos de las ciencias de la gestión, que
giran al igual que la ciencia política y la administración pública, en torno a
temas de gobernabilidad democrática, gobernanza y del régimen institucio-
nal que rige en las regiones metropolitanas.11
11 Bernard Jouve y Christian Lefèvre aportan estudios muy interesantes sobre las refor-
mas institucionales que se vienen dando desde los años setenta en las grandes ciudades
europeas para adaptar a los gobiernos a los cambios que genera la expansión de las áreas
metropolitanas sobre otras jurisdicciones político-administrativas (Lefèvre, 2001; Jouve
y Lefèbre, 2004).
308
 También permite analizar cómo se mueven los actores y decisores de las
políticas dentro de las redes interorganizacionales en donde las rutinas ad-
ministrativas, las reglas informales y los acuerdos extralegales operan ape-
gados al margen del marco jurídico; de hecho en toda organización siempre
hay una red formal y otra factual y a la hora de la implementación ambas
sirven de autopista para la gestión intergubernamental.
Aunque el espíritu del federalismo está plasmado en las constituciones, los
agentes que representan a la autoridad de las diferentes instancias de gobierno
entretejen la gestión intergubernamental bajo las normas simbolizadas de la
subordinación y la sumisión; los acuerdos y las negociaciones se dan como pro-
ducto de alianzas y coaliciones momentáneas de validez indefinida, ya que el
universo organizacional que les da contexto está en permanente redefinición.12
No obstante las limitaciones institucionales en materia de gobernabili-
dad democrática de cualquier sistema político, la profundización en el es-
tudio de la gobernanza será vital en los años por venir. En el caso particular
del estudio de las formas institucionales que ha ido adoptando la acción
pública en torno a la gestión metropolitana, será de utilidad, pues se trata de
ámbitos regionales en donde las rig son influidas por la acción de decisores
del mercado y desde nodos en donde se concentran importantes fuentes de
energía de la sociedad civil, no siempre regulados por el Estado, pero que
han venido adquiriendo importancia al momento de la implementación de
políticas públicas metropolitanas.13
La gestión en gobernanza no significa anulación, sino reequilibrio entre
las funciones tradicionales del Estado y las nuevas asumidas por los acto-
res provenientes del mercado y la sociedad civil. La gobernanza no es un
modo de gobernación universal, pero sí el más característico de aquellas
sociedades donde la democracia se está institucionalizando extensivamente
y aportando más eficiencia y legitimidad al actuar público, no quita nada al
valor de la representatividad democrática del gobierno, aunque sí plantea
condiciones más complejas para el ejercicio efectivo de su autoridad.
Poner atención en la gestión metropolitana resulta útil para analizar la
estructura administrativa de los gobiernos metropolitanos desde una pers-
pectiva más amplia, pues no sólo toma en cuenta los aspectos acotados de
las rig, sino las relaciones con organizaciones privadas; además, en su caso,
se condiciona al marco legal para la coordinación entre municipios y enti-
dades conurbadas y se guía hacia la gobernanza democrática, tomando en
cuenta el mapa de actores; por lo tanto, resulta del conjunto de decisiones,
resultado de la interacción, formal o informal, entre las instancias guberna-
mentales encargadas de la administración y los actores privados y sociales
relacionados con la gestión de la ciudad.
12 Agranoff y Caballero realizaron estudios muy meticulosos para reconstruir el funciona-
miento real de estas redes que operan a partir de una estructura formal-legal en el gobierno
de la Comunidad de Madrid (Agranoff et al., 2002).
13 En París se ha desarrollado plenamente un gobierno metropolitano que alcanza es-
cala regional en la que están consideradas siete jurisdicciones incluyendo l’Ile de France
(Rosique, 2012).
309
 Como vemos, una vez que se rebasa el análisis de las rig y se invade el ám-
bito del mercado y la sociedad civil, la gestión urbana tiende forzosamente hacia
la gobernanza para poner énfasis en la capacidad del gobierno y el ejercicio del
poder resultante de su gestión en un sistema en red más compleja, en donde las
interacciones, formales e informales se dan en todos sentidos, de arriba abajo, de
abajo hacia arriba, en sentido horizontal, entre sociedad civil, mercado y Estado.
La gestión metropolitana es, pues, parte de una política de gobierno, pero
no se agota en la lógica administrativa y racional burocrática del gobierno,
sino que en el proceso de hechura de policy,14 la toma de decisiones involucra
los intereses diferentes, contradicciones y conflictos de sociedad urbana.
En la gestión metropolitana la coordinación es una cuestión propia en
los sistemas federales donde cada orden de gobierno está encargado de res-
ponsabilidades y poderes diferentes. Si bien en un sistema de esta clase, la
asignación de atribuciones a los distintos órdenes de gobierno se realiza, por
un lado, en forma de exclusividad, por el otro, adquieren relevancia los ám-
bitos en los que la coordinación resulta imprescindible. No obstante, desde
hace mucho tiempo se reconoce que la actuación de algunas funciones de
gobierno se halla compartida por dos o más niveles del sistema federal.
Al respecto, bajo los principios de subsidiariedad, coordinación y con-
currencia, cada instancia de gobierno se va haciendo cargo de ciertas cues-
tiones en función de su tamaño, posibilidades, capacidades de gestión y
recursos. En teoría, el municipio es libre y soberano para organizarse in-
ternamente, siempre y cuando sus acciones no contravengan los principios
pactados en la constitución estatal y federal; además pueden asociarse y
firmar convenios con otros gobiernos municipales para gestionar o resolver
problemas comunes; y si no son capaces de resolverlos a plenitud, el go-
bierno estatal interviene para complementar las acciones necesarias, pero si
esas acciones tampoco son suficientes, entonces el gobierno federal está ahí
para apoyar. Esta combinación de esfuerzos es la que da origen a la coordi-
nación y la concurrencia entre los órdenes de gobierno, generando sinergias
entre sus unidades administrativas. Es ahí donde se abre el espacio para la
gestión de escala metropolitana.
En virtud de las medidas de descentralización puestas en marcha desde
los años ochenta, ha aumentado el número de los programas cuya realización
depende de las rig; con lo que al lado de sus efectos positivos, aumentan
también los riesgos de incoherencia en la labor gubernamental.
Justamente es en esas instancias intra e intergubernamentales en donde
se genera el fenómeno de “descoordinación” o también de falta de coordi-
nación. Ese problema tiene tres dimensiones:
En el nivel de coordinación intraorganizacional, que se da entre las uni-
dades administrativas de una misma institución;

14 Nos referimos a la amplia visión norteamericana de la gestión de las políticas pú-

blicas expuesta por autores como Lowi, Allison, Lindblom, Dror, Etzioni entre otros
(Aguilar, 2000).
310
 En el nivel de coordinación intergubernamental bilateral, que se da
cuando entre dos instancias de gobierno no hay acuerdo para el desempeño
sobre algún asunto que afecta sus jurisdicciones de manera común y,
Cuando las leyes son confusas o se traslapan o la manera en cómo las
interpretan los actores políticos a la hora de ejercer sus funciones (Umaña,
2001: 22).
Por eso, Jordi Borja considera que los niveles superiores de gobierno, “de-
ben tener los medios para cumplir funciones de coordinación y de compen-
sación (pero no de tutela o control legal, cuando los entes descentralizados
tienen autonomía y personalidad jurídica) pero los entes locales y regionales
deben tener los medios para intervenir en la elaboración de la política gene-
ral” (Borja, 1986: 245).
Ante la importancia dada a la coordinación intergubernamental, en
este tipo de gerencia “se parte de que en general las organizaciones públicas
nunca lograron sus objetivos en forma aislada; necesitan que otras entida-
des marchen en direcciones semejantes, porque la naturaleza y amplitud de
esos objetivos requieren del concurso multiinstitucional” (Kliksberg, 1997:
7-8). La gerencia intergubernamental hace hincapié en el logro de objetivos
mediante la configuración de redes interorganizacionales y en la importancia
de crear relaciones sinérgicas entre las instancias que forman parte de ellas.
Las redes son estructuras de interdependencia que involucran a múlti-
ples organizaciones y en las cuales cada unidad no es una subordinada for-
mal de las otras en arreglos de tipo jerárquicos, éstas exhiben algún grado
de estabilidad estructural y se extienden más allá de los vínculos formal-
mente establecidos y de los lazos legítimos de las políticas (clad, 2000).
Al referirnos al concepto de red intergubernamental, se advierte que se
trata de una cuestión que incide en el trabajo que debe llevar a cabo el ge-
rente público, por cuanto que este tipo de redes condiciona las posibilidades
de trabajo colectivo en el sector público. Define a la red interorganzacional
como las distintas acciones relacionadas por medio de un tipo de interac-
ción y dentro de determinado contexto. Al hacer un cruce entre los con-
ceptos de gerencia intergubernamental y las redes interorganizacionales, se
concluye que el trabajo del gerente es lo que hace posible que la red, más que
una simple vinculación, se convierta en un “todo coherente” que dé sentido
y congruencia a las acciones particulares que realizan las organizaciones
para el logro de un propósito global (Mandell, 1997: 175).
Al detallar el tipo de trabajo a desarrollar por los gerentes públicos en
las áreas de solución de problemas, comportamiento estratégico y redes de
comunicación, el trabajo del gerente deberá ser el de coordinar los esfuerzos
de una red interorganizacional para lograr la acción colectiva. En el área de
comportamiento estratégico, el énfasis está en “la administración de las in-
terdependencias”, teniendo en cuenta que el trabajo colectivo en red supone
la existencia de perspectivas no sólo diferentes, sino incluso contrapuestas.
Finalmente, en materia de redes de comunicación se requiere que los
gerentes tengan un conocimiento amplio de la estructura de las redes en las
311
cuales se mueve, lo que implica que debe identificar al sistema total al que
pertenece; una constante debe ser el énfasis en la ejecución de las políticas
o proyectos públicos, de las acciones puestas en marcha (Mandell, 1997:
175-176).
En esta línea de argumentación, el enfoque de redes ofrece también un
marco conceptual útil para reflexionar sobre las configuraciones de trabajo
interorganizacional, perspectiva en la cual se les concibe como relaciones
horizontales entre organizaciones que se apoyan mutuamente, pero don-
de ninguna de ellas puede obligar a las otras al cumplimiento de acciones
comunes. Aun cuando las redes de este tipo pueden tener en un ministerio
su punto de coordinación central, su configuración deberá ser horizontal,
teniendo como base de cohesión no la jerarquía, sino la identificación de
sinergias. No obstante, aunque parte de la administración pública opera a
través de actores que trabajan en redes que presuponen apoyo mutuo, en
muchos casos ninguno de ellos puede obligar al resto de los participantes al
cumplimiento de operaciones propias de las políticas o programas públicos.
Cabe señalar que para Jordi Borja, en la coordinación radica una de las cla-
ves de la descentralización moderna. El desafío más importante del federalismo
consiste en articular las rig con claridad en las reglas y a salvo de conflictos
políticos interminables; el federalismo “implica establecer criterios viables de
coordinación entre las múltiples posibilidades distintas que ofrece el entramado
(de gobiernos y sociedades locales) a la luz de los problemas, las necesidades y
las expectativas también diversas de cada región” (Merino, 1996: 4).

rig y gestión metropolitana en México

En el caso del sistema político mexicano, con todo y que desde 1847 adoptó
el régimen federal, la descentralización se ha planteado sobre una hipótesis
basada en una fórmula aparentemente contradictoria, en el sentido de que
es necesario combinar altos niveles de autonomía local en materia social,
pero con un gobierno central “fuerte” en materia política y de desarrollo ur-
bano, para que la descentralización cumpla sus objetivos en unos aspectos,
pero que garantice el control del territorio nacional, sobre todo en lo que se
refiere al poder de los gobernadores y otros actores locales y en las decisio-
nes sobre las grandes infraestructuras (presas, comunicaciones, aeropuer-
tos, etcétera); de ahí la debilidad y dependencia financiera de los estados y
municipios, que siempre dejan secuelas de endeudamiento público, uso del
suelo y corrupción generalizada.
En el federalismo mexicano la experiencia en materia de descentrali-
zación ha sido lenta, tortuosa y muy discrecional, dado que desmontar el
sistema presidencialista porfirista parece que va contra los valores y cultura
cimentados en una tendencia centralista del poder y concentradora del de-
sarrollo en el centro del país, que sólo se puede comprender si nos adentra-
mos en la historia del “México profundo” (Bonfil, 1990). Tomando en cuenta
esta situación, el tipo de rig y de coordinación que ha dominado entre los
diferentes órdenes de gobierno se caracterizan por una subordinación hacia
312
el gobierno federal y el Presidente de la República que por vía de domina-
ción presupuestal queda muy limitada para los gobiernos estatales y muni-
cipales (80 por ciento lo ejerce el gobierno federal, el 20 se reparte entre las
32 entidades federativas y el 5 entre los 2,453 gobiernos municipales y las 16
delegaciones de la Ciudad de México).
Pareciera que la transición política vivida desde los años sesenta con los
movimientos sindicales y estudiantiles, las reformas descentralizadoras de
los años setenta y ochenta, el reconocimiento a los partidos de oposición y
la creación del Instituto Federal Electoral hubieran trastocado en positivo la
manera de gestionar el desarrollo, en particular el de las grandes ciudades,
sin embargo esos avances aparentes fueron más cosméticos que reales.
Junto al proceso de despoblamiento del Distrito Federal registrado a
partir de los ochentas, ligado a los fenómenos de terciarización de la econo-
mía, se dio el proceso de expansión periférica discontinua, según una lógica
de especulación inmobiliaria, que en un primer momento urbanizó el suelo
lejano que resultaba más barato, valorizó los espacios vacíos intermedios al
propiciar la intervención de los gobiernos con infraestructura y estableció
las condiciones favorables para la urbanización posterior de estos espacios,
obteniendo ganancias millonarias (Umaña, 2001: 35).
Actualmente la Zona Metropolitana del Valle de México (zmvm) está in-
tegrada por 75 gobiernos locales, dos estatales, el Distrito Federal (DF), con
21 millones de habitantes y generando la tercera parte del producto nacional.
Con todo y que desde la academia se ha insistido desde hace dos décadas, en
2016 la metrópolis mexicana no cuenta con un régimen institucional fortale-
cido constitucionalmente que configure un gobierno de escala metropolitana
que aborde la gestión pública desde una perspectiva integral; en cambio se
mantiene fragmentado a pesar de que desde 1976 la Ley General de Desa-
rrollo Urbano creó la primera Comisión para la Conurbación del Centro del
País, que consideraba una escala territorial mayor, que incluía a cinco entida-
des y al entonces Distrito Federal, misma que fracasó por el gran tamaño de
su pleno, por lo que fue disuelta en 1989; de hecho, se trató de un experimen-
to político-administrativo de rig muy ambicioso, pero las divisiones entre
los gobernadores y poderes fácticos locales demostró su utópica factibilidad.
Por su parte, las comisiones metropolitanas creadas durante los años no-
venta están integradas por los gobernadores y el jefe de Gobierno del Distri-
to Federal, su funcionamiento es a base de equipos de trabajo que dependen
de la voluntad política de sus jefes y del clima y la agenda electoral; éstas son:

Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos, 1995.

Comisión Metropolitana de Agua y Drenaje, 1994.
Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia 1994.
Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad, 1994.
Comisión Ambiental Metropolitana, 1996.
Comisión para el Tratamiento y Disposición de Desechos Sólidos, 1996.
Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana, 1998.
313
 A diferencia del Gran París, donde el Metro depende de un sindicato au-
tónomo que opera a escala regional, el Metro de la zmvm se resuelve en el
gobierno del Distrito Federal (gdf); ahí, por ejemplo, en 2006 el conflicto
político entre el jefe del gdf, Manuel López Obrador y el gobernador del Es-
tado de México, Arturo Montiel, cuando ambos aspiraban a la Presidencia de
la República, trastocó las rig, poniéndolas en un plano altamente conflictivo,
al grado de que la ampliación del Metro hacia el municipio de Ecatepec se
detuvo por varios años. Ya desde la campaña de Cuauhtémoc Cárdenas para
llegar al gdf en 1997 había fuertes diferencias con el gobierno priísta, así que
en la Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad los grupos de trabajo
suspendieron todas las actividades hasta nueva orden (Umaña, 2001: 38).
Estos grupos de trabajo de carácter marcadamente gubernamental y tri-
partita generaban problemas relacionados con su número de funcionarios,
sus capacidades, funciones, lugar que ocupaban dentro de la jerarquía de
donde procedían, recursos que poseían, actitudes que adoptaban frente a
la coordinación y las nuevas condiciones en las que debían realizar su tra-
bajo. La falta de una clara definición de funciones y atribuciones entre los
integrantes dificulta el funcionamiento general de los equipos de trabajo,
también había dificultades para lograr su presencia continua y por el grado
de descentralización de cada gobierno y el desigual desarrollo institucional.
Ante esta situación de fragmentación el gobierno de Vicente Fox creó
en 2006 el Fondo Metropolitano Federal (fmf), organismo dependiente de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que en 2015 cuenta con un presu-
puesto limitado para apoyar financieramente proyectos ambientales propues-
tos por las zonas metropolitanas del país. Para los años 2010-2013 el fm ha
ido incrementado gradualmente su presupuesto, por lo que más zonas metro-
politanas han participado con proyectos, al grado de llegar a tener 47 zonas
metropolitanas disputándose el presupuesto anual, del cual en promedio una
tercera parte es para la zmvm, es decir, alrededor de 3 mil millones de pesos.
Si tomamos en cuenta que el fmf está inscrito dentro del Sistema Nacio-
nal de Coordinación Fiscal, en donde convive con otros fondos establecidos
para distribuir el presupuesto federal a través de partidas y fondos, nos da-
mos cuenta de que los casi 9 mil millones de pesos que se autorizaron para
el 2014 representaron el 2 por ciento del presupuesto total de la Federación
que es de 4 billones y medio de pesos.
El presupuesto que se otorgó para la zmvm fue así:

2006: 1 proyecto, $ 1’814,163.65

2007: 39 proyectos, $ 3’100’498,530.85
2008: 26 proyectos, $ 3’300’000,000.00
2009: 43 proyectos, $ 3’000’000,000.00 (Iracheta, 2010)

El 64 por ciento del presupuesto fue dedicado a proyectos hidráulicos y

de vialidad; por su parte, los proyectos de transporte público obtuvieron el
22.28 por ciento.
314
 Sintetizando, el foda realizado al fmf-2006 y 2009 por Alfonso Iracheta
tenemos:

Fortalezas:
1. Experiencia entre los funcionarios del Distrito Federal; 2. Sólidos co-
nocimientos sobre la problemática; 3. Buena disposición para coordinarse
con otras autoridades; 4. Claridad respecto a la diferencia entre proyectos
metropolitanos y los de orden local; los proyectos son multianuales y de gran
envergadura; y 5. Amplia experiencia en administración metropolitana.

Debilidades:
1. La coordinación es débil y está sujeta a los vaivenes políticos; 2. Resis-
tencia estatal y federal para que participen los gobiernos locales y la sociedad
civil; 3. No existe una estructura administrativa especializada; 4. Proyectos
centrados en movilidad automovilística; 5. No se cuenta con un plan me-
tropolitano integral; 6. El Consejo Metropolitano no tiene reconocimiento
legal como autoridad frente a los gobiernos locales.

Oportunidades:
1. El fm se ha convertido en un mecanismo de vinculación y coordi-
nación en la zmvm; 2. Su Consejo puede llegar a ser una autoridad metro-
politana reconocida legalmente; 3. Puede ser estructurador de políticas y
programas metropolitanos; 4. Hay tic para entrenar funcionarios locales;
5. El crecimiento demográfico del Distrito Federal se detuvo, por lo que
puede mejorarse su infraestructura.

Amenazas:
1. Las Reglas de Operación son rígidas y complejas; 2. Los proyectos no
están atacando los problemas de fondo; 3. No se están autorizando proyec-
tos multianuales; 4. Se da trato homogéneo a zonas heterogéneas; 5. No se
admite la participación de los gobiernos locales ni de la sociedad civil; 6. Los
problemas se agudizan más en la periferia; y 7. Los recursos no alcanzan
para resolver el tamaño de los problemas, por lo tanto volvemos a destacar la
debilidad institucional de las rig al momento de la gestión de escala territo-
rial más allá de lo definido constitucionalmente para cada entidad federativa
o municipal, pues los intereses de la arena política propician el fracaso de las
políticas que intentan actuar bajo rig, en lugar de transitar a formas hacia
su fortalecimiento, reconociendo que la gobernanza democrática, aunque
tortuosa, una vez que se aceptan los costos de transacción, ofrecen equilibrio
y mejora en resultados de gobierno que son valorados por la ciudadanía.
Dada la debilidad del régimen institucional que aportaron las Comi-
siones Metropolitanas y el fmf, la toma de decisiones importantes sobre
las grandes infraestructuras y servicios siguen centralizadas en el gobier-
no federal bajo acuerdo del Presidente de la República; desde la cúpula
del gobierno federal se decide sobre trenes metropolitanos hacia Toluca o
315
Querétaro, obras para mejorar la comunicación por carretera hacia Puebla,
Cuernavaca, Pachuca y Querétaro, ciudades vecinas de la Ciudad de Méxi-
co, además de las grandes obras hidráulicas.
Sin dejar de reconocer, por ejemplo, que la toma de decisión para la
construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México
sobre el lecho de una zona en recuperación del Lago de Texcoco, más allá
de que haya sido anunciada por el Presidente de la República, fue pensada
como una política pública que requiere de construir consensos a base de
un modelo específico de gobernaza15 que se mueve en los límites de lo
que se podría considerar democrática, pero cuidando que el proyecto no
aborte, pues aunque en México hay mucho camino por recorrer en ese
sentido, damos como aceptables los alcances de la transición política de los
últimos cinco lustros y de la modernización administrativa del Estado, por
lo que consideramos que esa decisión tomada desde los altos niveles del
gobierno federal, se puede analizar desde la perspectiva axiomática de una
política pública, pues no se trata de una decisión de la elite gubernamen-
tal, producto de ocurrencias surgidas de la imaginación del Presidente o
de intereses de fieles cortesanos que sólo piensan en el beneficio personal
o de grupo, donde un gobierno autoritario está operando al margen de la
opinión pública y de la ciudadanía, pues se trata de un megaproyecto de
gran magnitud considerado por el mismo Presidente como la obra más
importante de su administración; el mayor riesgo era que renacieran las
resistencias de actores locales que en 2002, durante el gobierno del presi-
dente Vicente Fox, echaron abajo cuando ya se tenía resuelto el problema
de la enorme inversión.
Medio siglo atrás, en tiempos de la “dictadura perfecta”, o de la “monar-
quía sexenal”, como producto de los “poderes meta-constitucionales” de que
gozaba el Presidente, sí se podían tomar decisiones a puerta cerrada desde
la Casa de los Pinos, pero no ahora con una ciudadanía más informada, con
partidos y congresos legislativos que sirven de contrapeso entre los actores de
los poderes públicos y con normatividades más puntuales sobre el uso de los
recursos del Estado; esto, más allá de que la corrupción siga siendo un común
denominador que caracteriza la acción gubernamental o de que las tentacio-
nes y prácticas autoritarias persistan en algunas entidades, particularmente
en el Estado de México, donde quedará asentado el nuevo aeropuerto.
Analizando de cerca las estrategias de gestión de este megaproyecto, lo
que se percibe con claridad es la manera en cómo operan en la zmvm las rig,

15 “(…) la gobernanza percibida como un modelo alternativo a la simple estructura

jerarquizada de gobierno, implica que los mismos Gobiernos sean más eficaces en el
marco de una economía globalizada, actuando con capacidad suficiente, al tiempo que
garantizando y respetando las normas y valores propios de la sociedad democrática. La
Gobernanza conlleva participación, cooperación entre los actores públicos y privados,
es decir, la existencia de interacciones entre lo público y la sociedad civil para la for-
mulación y ejecución de políticas públicas que satisfagan de manera más eficaz a los
intereses generales” (Vidal y Català, 2005: 11).
316
dando lugar a un gobierno interactivo con otras organizaciones empresaria-
les con las que construye partenariados16 y de paso se ve obligado a tener
prácticas de gobernanza con amplios sectores de locales y regionales para
darle legitimidad al proyecto, toda vez que está claro que la falta de un aero-
puerto con mayor capacidad del actual es un rezago de gestión metropolita-
na que está deteniendo el desarrollo económico de la región centro del país.
Recientemente, en marzo de 2013, se creó la Comisión Ambiental para
la Megalópolis, que incluye otra vez a los gobiernos de las mismas cinco
entidades vecinas de la Ciudad de México, con una actuación de bajo per-
fil con una estructura basada en un pleno de gobernadores y funcionarios
subalternos y una fundamentación constitucional muy débil que sólo le da
la atribución de regular la circulación de vehículos en la zmvm mediante la
aplicación de un calendario para que descansen un día a la semana los au-
tomóviles que no alcanzan la calcomanía doble cero que los libera de tal
restricción, pero los demás, de acuerdo con la terminación del número de
placas, descansan; los centros de verificación vehicular los ponen en la con-
dición de calcomanía cero.
Desde luego que si hacemos un análisis minucioso del inventario de
rig que ha generado el sistema republicano y federal mexicano desde
sus formalidades, el puro sistema de operación fiscal por sí mismo ya
implica complejísimas redes de interacciones que se traducen en rig
altamente institucionalizadas, sin las cuales el sistema en su conjunto
no funcionaría.
Otros rubros en los que las rig han alcanzado institucionalizarse plena-
mente es en los sectores de educación y salud, pues aunque hubo en décadas
anteriores acciones de descentralización que en términos reales tuvieron
efectivas transferencias de recursos humanos, presupuestales y de atribu-
ciones y funciones a las entidades federativas, no dejan de mantenerse aten-
tos a las leyes y políticas federales que regulan la manera en cómo se debe
disponer y lograr metas comprometidas con el centro.

Conclusiones
Las relaciones intergubernamentales (rig) conforman un campo de co-
nocimiento que explica la interacción e interlocución crecientes entre los
diversos órdenes o niveles de gobierno, lo cual de suyo es una labor de alta
complejidad dada la cantidad de actores que participan cotidianamente
para darles forma y concretar acuerdos, negociaciones, transferir recursos,
brindar seguimiento a decisiones de gran cobertura e impacto, tanto en el
corto, mediano o largo plazo. Revisten una mayor complicación y diversi-
dad en países con una forma de Estado federal, dada la mayor autonomía
16 Proviene del idioma inglés partnership; en idioma español significa compañía, so-
ciedad o consorcio; es un instrumento jurídico-administrativo con firma de contratos
con la iniciativa privada, donde los gobiernos logran inversiones de riesgo para obra
pública y/o servicios diversos, en el que el objetivo del lucro es un incentivo para los
bancos y empresas asociadas.
317
relativa de que están dotados los entes políticos que integran la federación,
trátese de entidades, länders o estados federados, los cuales a su vez se des-
agregan en distritos, condados y comunas o municipios.
Las rig no se reducen a las ya complicadas relaciones entre los órde-
nes de gobierno, administración y gestión, toda vez que día a día se aña-
den nuevos actores políticos y sociales; de igual manera, en la atención de
los asuntos públicos participan organizaciones gubernamentales y no gu-
bernamentales, de ahí que autores como Barry Boozeman afirmen que el
complejo de instituciones, organizaciones, asociaciones, etc., ubicadas en
la intersección entre el Estado y la sociedad: “Algunas organizaciones son
gubernamentales, todas las organizaciones son públicas” y lo que es más,
dicho espacio sufre una dilatación creciente, producto del dinamismo que
observa la sociedad civil organizada, del empoderamiento de la ciudadanía
y su involucramiento en los referidos asuntos públicos, lo que de conjunto
va dando como resultado una gobernanza que expresa, desde hace ya al
menos dos décadas, una de las tendencias que se están manifestando en los
estados modernos; es palpable que cada día se abre el abanico y la diversi-
dad y pluralidad cobran nuevas dimensiones.
En este ambiente, las rig se dirigen por un sendero que toma nuevos
cauces donde la tradicional verticalidad queda ampliamente rebasada; así,
es tiempo de que los gobiernos y las administraciones públicas ensayen y
asuman una horizontalidad acorde con la democratización de las socieda-
des de la región latinoamericana. La diversidad también se manifiesta en
las rig que, de haberse dado básicamente entre instancias gubernamenta-
les que incluyen tanto los órdenes de gobierno como a los tres poderes, se
abren hacia la sociedad, por lo que la citada gobernanza también se hace
presente en aquéllas.
En el presente también nos hemos referido a uno de los grandes procesos
que caracterizan a las sociedades contemporáneas, las cuales se han torna-
do en unas de carácter urbano-metropolitano, actualmente más de la mitad
de la población mundial vive en ciudades. El caso mexicano observa ya 59
zonas metropolitanas que incluyen 29 entidades federativas y a la ciudad ca-
pital; no cabe duda, todo un fenómeno de metropolización, lo que es una ex-
presión más de la complejidad que se ha asentado en nuestro medio; si a ello
sumamos la fase de democratización por la que atraviesa el país, la relación
entre las entidades gubernamentales y no gubernamentales, el mercado, las
redes sociales y los grupos emergentes, se elevan a escala exponencial las
relaciones interinstitucionales e interpersonales; de esta manera las rig han
adoptado dimensiones interesantes que es indispensable ponderar.
A lo largo de este trabajo se ha efectuado un breve ejercicio de conceptua-
lización en torno a las rig, se ha situado el caso de éstas en la Unión America-
na y nos hemos centrado en las rig y la coordinación y gestión metropolitana,
las cuales han cobrado una enorme relevancia ante la irreversible transición
del México rural al México urbano-metropolitano, que constituye uno de los
grandes procesos que caracterizan a la sociedad; asimismo, hemos aludido
318
sintéticamente al fondo metropolitano que apunta a fortalecer las zonas arri-
ba mencionadas, aunque de manera desigual. Es indispensable que no sólo se
incremente dicho fondo, sino que se definan criterios y reglas claras para una
distribución justa y equitativa de algo que ya es de por sí limitado, pero que
representa un factor de desarrollo que se traduce en fomentar la calidad de
vida de los asentamientos humanos de las hoy 59 zonas metropolitanas, a las
que en breve se sumará la de Atlacomulco, Estado de México.
En suma, hoy las rig atraviesan por una nueva etapa de mayor dina-
mismo y horizontalidad, donde las políticas públicas, el empoderamiento
ciudadano, la gobernanza metropolitana, el gobierno abierto están presen-
tes. Es indispensable promover una menor asimetría entre los órdenes de
gobierno que nos proyecte a un Estado más descentralizado, democrático,
diferenciado y plural.

Fuentes consultadas

Agranoff, Robert (1997), “Las relaciones y la gestión intergubernamen-

tales”, en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo (comps.), La nueva administra-
ción pública, Madrid, Alianza Editorial Textos, pp. 125-170.
Agranoff, Robert y Michael McGuire (2000), “Federalismo en Estados
Unidos: administración desde la base”, en El nuevo Federalismo en América
del Norte, México, Centro de Investigaciones sobre América del Norte, unam.
Aguilar Villanueva, Luis F. (2000), Políticas públicas, Cuatro Tomos, Mé-
xico, Porrúa.
Anderson William (1997), Intergovernmental Relations in Review, Min-
neapolis, University of Minnesota Press, 1960, cit pos. Wrigth Deil S. Para
entender las relaciones intergubernamentales, México, Colegio Nacional de
Ciencias Políticas y Administración Pública-Universidad Autónoma de Co-
lima-Fondo de Cultura Económica, p. 3.
Bañón, Rafael y Ernesto Carrillo (comps.), La nueva administración pú-
blica, Madrid, Alianza Editorial Textos.
Birkhead S., Guthrie (1967), “El cambiante sistema intergubernamen-
tal”, en Martin Roscoe C. (comp.), Administración Pública. Ensayos en honor
de Paul H. Appleby, México, Herrero.
Bonfil Batalla, Guillermo (1990), El México profundo. Una civilización
negada, México, Grijalbo.
Borja, Jordi (1986), “Transformaciones territoriales e institucionales en
Europa”, Revista Mexicana de Sociología, Año XlVIII, No. 4, México, octu-
bre-diciembre.
Buckley, Walter (1997), La sociología y la teoría moderna de los sistemas,
Buenos Aires, Amorrortu, 321 pp.
clad (2000), Redes Interorganizacionales y su gerencia en la Adminis-
tración Pública (Convocatoria de la II Cátedra Virtual), clad-Unesco, Ca-
racas, julio.
319
 Dubnick Melvin y Barbara Romzek (1991), American Public Adminis-
tration. Politics and Management of Expectations, Nueva York, Macmillan
Publishing Company.
Guerrero, Omar (2003), “Gerencia pública en la globalización”, México,
uaem-Porrúa.
http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/Ser-
vletImagen?tipo=pdf&idDoc=7
Iracheta, Alfonso (2010), Evaluación del fondo metropolitano 2006-2009,
Jordana, Jacint (1999), “La influencia de las relaciones interguberna-
mentales en los procesos de descentralización en América Latina”, Docu-
mento de la VI Reunión del Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (clad), Santo Domingo, marzo.
Jouvre, Bernard y Christian Lefèbre (2004), Megalópolis ingobernables,
Madrid, inap.
Kliksberg, Bernardo (1997), “Cómo modernizar el Estado para el desa-
rrollo social. Elementos para la reflexión”, en Bernardo Kliksberg (comp.),
Pobreza, un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, México,
pnud-Fondo de Cultura Económica.
Lefèvre, Christian (2001), “Actores económicos y políticos en las refor-
mas institucionales de las metrópolis europeas” (pp. 3-21), Revista Gestión
y Análisis de Políticas Públicas, núm. 20, enero-abril, Madrid, Instituto Na-
cional de Administración Pública, 186 pp.
Mandell, Myrna (1997), “Gerencia intergubernamental: una perspectiva
revisada”, en Bernardo Kliksberg (comp.), Pobreza, un tema impostergable. Nue-
vas respuestas a nivel mundial, México, pnud-Fondo de Cultura Económica.
Méndez, José Luis (1997), “Estudio Introductorio”, en Deil S. Wrigth,
Para entender las relaciones intergubernamentales, México, Colegio Nacio-
nal de Ciencias Políticas y Administración Pública-Universidad Autónoma
de Colima-Fondo de Cultura Económica.
Merino, Mauricio (1996), “Hacia la (re)construcción del federalismo”,
Nexos, núm. 217, enero, México.
Olías de la Lima, Blanca (coord.) (2001), La nueva gestión pública, Ma-
drid, Prentice Hall.
Pressman, Jeffrey L. y Aaron Wildavsky (1998), Implementación. Cómo
grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland,
México, Colegio Nacional de Ciencia Política y Administración Pública,
Fondo de Cultura Económica.
Rosique Cañas, José Antonio (2003), Megalópolis y gobernabilidad en el
México Central, México, unam-fcps, tesis doctoral, 477 pp.
___. (2012), “¿Un nuevo liderazgo económico y político de las grandes
metrópolis? El estudio de dos casos”, en Bertha Lerner et al. (coords.), Go-
bernabilidad y gobernanza en los albores del siglo xxi y reflexiones sobre el
México contemporáneo, México, iis-unam y iapem, pp. 65-97.
Tocqueville, Alexis (2005), La Democracia en América, México, Fondo
de Cultura Económica.

320
 Umaña, Nidia María (2001), "Relaciones Inter-gubernamentales, coor-
dinación y gestión urbana en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mé-
xico: El caso de la Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad", Mé-
xico, El Colegio de México, tesis de Maestría en Estudios Demográficos y
Desarrollo Urbano.
Vidal Beltrán, José Vidal y Joan Prats i Català (coords.) (2005), Gober-
nanza. Diálogo euro-iberoamericano, Madrid, Ministerio de Administracio-
nes Públicas-inap, 382 pp.
Walker, David (1978), “A New Intergovernmental System in 1977”, Pu-
blius, núm. 8, Easton, Oxford University Press.
Wright, Deils S. (1999), “Comprensión de las relaciones interguberna-
mentales”, pp. 1109-1138, en Jay M. Shafritz y Albert C. Hyde, Clásicos de
la Administración Pública, México, Fondo de Cultura Económica, 1154 pp.
Ziccardi, Alicia (1995). “Federalismo y democracia para mejorar la cali-
dad de vida de las ciudades”, Revista de la Universidad Nacional Autónoma
de México, julio-agosto.

321
 El papel de los gobiernos estatales en el fortalecimiento de
la coordinación federal: el caso de la educación.
Catarina Ianni Segatto
Fernando Luiz Abrucio

Introducción
En Brasil, la coordinación federal fue fortalecida, principalmente, en las po-
líticas sociales de la década de 1990 (Abrucio, 2005). Este proceso fue acom-
pañado por el fortalecimiento de los sistemas de política pública, como el
Sistema Unificado de Salud, el Sistema Unificado de Asistencia Social y, en
menor medida, el Sistema Nacional de Educación (Franzese, 2010; Abrucio
y Franzese, 2007). La creación de formas articuladas de rig es muy im-
portante en las federaciones que se caracterizan por las desigualdades so-
cio-económicas, como Brasil, especialmente en los mecanismos de garantía
de las políticas sociales universales (Obinger, Castles y Leibfried, 2005).
Sin embargo, la coordinación de la política educativa era ejecutada por
el gobierno federal, en consecuencia, la cooperación estados-municipios
bajo la coordinación de los gobiernos estatales no se había instituciona-
lizado. El propósito de este capítulo es discutir el papel de los gobiernos
estatales en las rig de la educación, especialmente en su relación con los
municipios.
En política educativa, la prestación de educación básica es responsabi-
lidad de estados y municipios, quienes tienen funciones comunes en este
ciclo. Así ha sido históricamente y fue reafirmado por la Constitución de
1988, la cual determinó que debe haber colaboración para la provisión. Sin
embargo, existe una variación en la forma de operar la prestación de los
servicios, y hay una gran diversidad en la cooperación entre los gobiernos
estatales y locales, lo que amerita el análisis de los diferentes modelos de
relación que se establecen entre ellos.
Este capítulo está dividido en tres secciones principales. La primera sec-
ción es una breve sistematización de la literatura sobre las RIG. La segunda
analiza la trayectoria y las características de la coordinación federativa en la
política educativa brasileña. La tercera muestra los diferentes modelos de re-
lación entre los estados y municipios, con la profundización en un caso de
coordinación efectiva, el Estado de Ceará.

323
Las coordinación federal y las rig en Federaciones desiguales
Hay un gran debate acerca de la influencia del federalismo en las políticas
públicas. En primer lugar, hay una discusión sobre la compatibilidad entre
la diversidad/heterogeneidad, características de los sistemas federales, y la
universalidad en las políticas públicas. Es decir, el federalismo produce una
diversidad de las políticas sociales, que por lo tanto no constituyen una ga-
rantía de los derechos sociales y universales. A pesar de que esto ocurre en
las federaciones, algunos autores señalan que ciertos mecanismos de coor-
dinación federal pueden garantizar los derechos sociales y universales de
las normas y regulaciones nacionales e incluso reducir las desigualdades
regionales en, por ejemplo, la redistribución de los recursos (Banting, 2005,
2006; Greer, 2006; Obinger, Castles y Leibfried, 2005).
En segundo lugar, la discusión se centra en los efectos de la coordina-
ción federal y las rig de las políticas públicas. Las rig están presentes en
todos los tipos de sistemas políticos, sin embargo, son constitutivas de fe-
deralismo. Esto presupone la existencia de continua negociación en la for-
mulación e implementación de políticas públicas de los sistemas federales
(Elazar, 1991; Agranoff, 2001, 2007).
A pesar de que todas las federaciones se caracterizan por las rig, no
hay un modelo único. A partir de una investigación en 25 países federa-
les, Agranoff (2007) formuló cuatro categorías: 1) económicas, basadas
en subsidios, transferencias y préstamos intergubernamentales, comités
de impuestos, contratación de bienes y servicios, así como la contratación
de personal de otros gobiernos; 2) legales, como la regulación y acuerdos
de operación conjunta de un programa; 3) administrativas, sean contra-
tos de servicios y programas entre los gobiernos, adscripción de personal,
auditoría, autoridades especiales, gobiernos metropolitanos o regionales y
programas de desempeño negociado; y 4) políticas, consistentes en redes,
consejos y conferencias intergubernamentales, cabildeo y representación
intergubernamental.
Banting (2005) y Watts (2006) también muestran que hay diferentes mo-
delos de rig coexistiendo en un sistema federal. Hay formas más verticales
y unilaterales, donde una de las entidades actúa de forma independiente;
horizontales y cooperativos, en los que hay acuerdo; programas conjuntos
en los que se comparten costos y se negocia para resolver ciertos proble-
mas; e intermedios, en los que el gobierno federal, por ejemplo, proporcio-
na apoyo financiero para la implementación de determinado programa o
intercambio de información entre las entidades. Es importante destacar que
estas formas varían en el grado de institucionalización, es decir, pueden ser
informales o formales.
Estos dos debates, presentes en la literatura sobre la relación entre el
federalismo y las políticas públicas, todavía están muy centrados en las re-
laciones verticales entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales y,
por lo tanto, hay pocos estudios que abordan la relación entre estos últimos.
Este es el resultado, en primer lugar, de la gran producción bibliográfica
324
sobre la autonomía de los gobiernos subnacionales o regionales, especial-
mente en países con conflictos lingüísticos, étnicos y religiosos profundos.
En segundo lugar, la acción de coordinación del gobierno federal en varias
federaciones se propone para reducir las desigualdades regionales.
Por otra parte, los diferentes diseños institucionales de los gobiernos lo-
cales, incluyendo la toma de decisiones y los poderes fiscales, complica el
análisis comparativo entre federaciones. Como muestra Steytler (2005: 1),
"los tres niveles de gobierno —federal, estado / provincia y gobierno local—
son comunes en todos los sistemas federales; sin embargo, el lugar y el pa-
pel de los gobiernos locales varía significativamente en estos sistemas”. En
algunos países, los gobiernos locales están reconocidos en la Constitución,
como el caso de Alemania, la India y Sudáfrica. En Brasil, todos los muni-
cipios son reconocidos como entidades federales. En otros, son creaciones
de los estados/provincias, por lo cual, las relaciones entre el gobierno federal
y los gobiernos locales no son frecuentes, como en los Estados Unidos, Ca-
nadá y Australia (Risse et al., 2008; Steytler, 2005).
En la mayoría de los países federalistas hay una gran heterogeneidad
de gobiernos locales, ciudades-estados, condados, municipios, pequeñas
ciudades, distritos escolares y distritos especiales. Para cada caso, sus atri-
buciones pueden variar dependiendo de lo que fue descentralizado por los
estados/provincias y, por tanto, reflejan su cultura y sus fuerzas políticas.
Puede también imponerse el tamaño y la trayectoria de los gobiernos lo-
cales, como en España y en Alemania (Carneiro y Dill, 2011; Krell, 2003;
Libonati, 2005; Risse et al., 2008; Sancton, 2010; Steytler, 2005; Wilson y
Gamhkar, 2011; Zimmerman, 1995).
En Estados Unidos y Canadá, los gobiernos locales son como "criaturas"
de los estados. En el primero, hay una variación de su nivel de discrecionali-
dad en la implementación de políticas y en la fijación de impuestos, que de-
pende de la descentralización de acciones, de transferencia de recursos y de la
acción directa de los Estados (Zimmerman, 1995, 1996). En Canadá, debido
a su gran diversidad religiosa, étnica y lingüística, las provincias tienen una
enorme autonomía, incluso determinan las funciones de los gobiernos loca-
les y cuentan con órganos responsables para relacionarse con ellos (Horak
2012; Sancton, 2010; Smith, 2010). Sin embargo, Young & Leuprecht (2012) y
Horak (2012) señalan que muchos gobiernos locales han ganado autonomía
en Canadá y, por lo tanto, han asumido un papel político más amplio, sobre
todo en las políticas de migración e indígenas.
Wilson y Gamhkar (2011) también muestran una variedad de mecanis-
mos de cooperación entre estados y unidades locales propios de la federación
norteamericana. Estos se presentan en la forma de organismos regionales,
consejos, convenios o incluso como fusión, anexión o creación de distritos
especiales, siendo los recursos hídricos y el transporte los temas de coopera-
ción más comunes.
La política educativa en Estados Unidos, así como en Canadá, cuenta con
órganos locales para el efecto. En primer lugar están los distritos escolares y,
325
después, las juntas escolares locales. Ellos tienen autonomía administrativa
y fiscal para la prestación de ese servicio. Sin embargo, los estados y las pro-
vincias son los responsables finales de la política educativa (Morduchowiez
y Arango, 2010).
Igual que en los casos presentados, en Alemania hay diferentes tipos de
gobiernos locales, como los municipios pequeños (Gemeinden), las ciuda-
des libres (Kreisfreie Städte) y las ciudades-estado (Städte). Berlín, Bremen
y Hamburgo son ejemplos de ciudades-estado que poseen status político,
autonomía normativa, capacidad tributaria y conformación urbana históri-
camente diferenciadas. La Federación Alemana sólo contempla dos esferas
en su Constitución, el gobierno federal y los estados, siendo los gobiernos
locales y los gobiernos regionales parte de la estructura de los estados, sin
embargo, los gobiernos locales son reconocidos constitucionalmente, a di-
ferencia de las federaciones estadounidense y canadiense (Carneiro y Dill,
2011; Krell, 2003; Steytler, 2005).
Existen varios mecanismos de rig en la Federación Alemana. Hay
responsabilidades conjuntas que involucran, principalmente, la redistri-
bución de recursos; conferencias entre los ministros que componen el
Gobierno Federal, comisiones entre el Gobierno Federal y los Estados
federados y los comités especiales y grupos de trabajo; cooperación regio-
nal, especialmente en la planificación regional en algunas políticas, como
transporte, vivienda y saneamiento (Benz, 2009; Carneiro y Dill, 2011;
Krell, 2003).
Además, los poderes de los gobiernos locales son supervisados por los
estados. Estas competencias pueden ser: a) delegadas, como en las áreas de
seguridad pública, protección de la naturaleza, fiscalización, registro electo-
ral, etc.; b) propias, pudiendo optar por las de cultura, deporte, transporte,
ancianos, jóvenes; y c) obligatorias, como seguridad, suministro de agua y
tratamiento de aguas residuales, transporte público, construcción de vías
públicas, mantenimiento de edificios escolares y hospitales (Carneiro y Dill,
2011; Krell, 2003).
La educación se descentralizó hacia los gobiernos estatales a partir de
1969, inicialmente, con competencias comunes al gobierno federal y, desde
2006, como responsables de esa área (Benz, 2009). De esa manera, " el dise-
ño, la aprobación curricular y la definición de los textos es responsabilidad
del ministerio de educación de cada Land, a menudo con la asistencia de
los comités de profesores y especialistas. El respectivo parlamento regional
determina la estructura de la administración de la escuela y las responsabi-
lidades de las autoridades locales y del director" (Morduchowiez y Arango,
2010: 116).
Como apuntan Risse et al. (2008) y Steytler (2005), México y la India
son otros casos en los que se menciona constitucionalmente a los gobiernos
locales. Sin embargo, la literatura muestra que no han tenido poder fiscal
y político para protagonizar las políticas públicas. En México, al igual que
algunos rasgos de Brasil que se tratarán después, en la década de los ochenta
326
hubo un movimiento de descentralización que se tradujo en el fortaleci-
miento de los estados y, en la década de los noventa, las políticas redistri-
butivas se descentralizaron hacia los municipios "saltándose" a los estados,
mientras que las políticas de educación y salud se transfirieron a los esta-
dos. Los municipios, sin embargo, dependen de las transferencias intergu-
bernamentales y la creación de impuestos locales les está restringida. Esta
situación se tradujo en el fortalecimiento de los estados y en una debilidad
institucional y financiera de los municipios, lo que impide la implementa-
ción de ciertos programas (Farah et al., 2008; Ward y Robles, 2012). Del
mismo modo, los gobiernos locales en la India no son constitucionalmente
reconocidos y tienen poca autonomía en la toma de decisiones y en política
fiscal, por lo tanto, dependen de las transferencias intergubernamentales.
Los gobiernos locales son, especialmente, dependientes de los estados (Ris-
se et al., 2008).
En la política educativa, el camino de la centralización influyó en la divi-
sión de competencias. En México y en la India los estados son responsables
de la oferta de educación básica, pero dependen de las transferencias de
recursos federales. En México, incluso, a finales de la década de los ochen-
ta y principios de la de los noventa el sistema educativo fue reformado,
descentralizando la ejecución de la política a los estados y centralizando
la profesionalización de la carrera docente a partir de la creación de un
sistema nacional de formación, actualización y vinculación de los contratos
de los profesores al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
(snte). Es de destacar que en estos países, el papel del gobierno federal
como coordinador es más importante que el resto de países presentados
(Estados Unidos, Canadá y Alemania) (Gershberg, 1995; Ibarrola y Silva,
1996; Morduchowiez y Arango, 2010; Tilak, 1989).
Es importante destacar que la gran mayoría de los países federales
—Argentina, Australia, Brasil, Canadá, España, India, México y Sudá-
frica— tienen foros federales relacionados con la Educación. Brasil es el
único país que incluye en el foro a los municipios, la Comisión Interguber-
namental de Expertos sobre Financiamiento para la Educación de Calidad.
Alemania y Canadá son los únicos que tienen foros que incluyen sólo a los
representantes estatales o provinciales (Morduchowiez y Arango, 2010).
En la mayoría de las federaciones discutidas los estados/provincias son
los responsables de la oferta educativa. En Estados Unidos y Canadá las
autoridades locales son responsables de esto, aunque se comparte con los
estados. En los casos de India y México, el gobierno federal tiene un papel
importante en la coordinación de esta política, aunque también se ofrece
en forma descentralizada por los estados. En Brasil hay un reparto de res-
ponsabilidades entre los estados y municipios, pero con un alto grado de
autonomía de cada uno de ellos en la política, no hay jerarquía como en la
mayoría de las federaciones. Además, hay un espacio para la cooperación
entre estados y municipios y, por lo tanto, de coordinación estatal.

327
La coordinación federativa en la educación brasileña
Los cambios más significativos en la coordinación federativa de educación
se llevaron a cabo a partir de la década de los ochenta. Antes, la educación
fue, básicamente, ofrecida por los estados y municipios de manera descen-
tralizada y sin la coordinación del gobierno federal, con la excepción de
las escuelas técnicas de enseñanza media (nivel de high school). Esto dio
lugar a grandes variaciones de la política en todo el país, especialmente
a la luz de las diferencias financieras e institucionales entre las regiones
de Brasil, y una duplicación de los sistemas educativos (Oliveira y Souza,
2010; Cury, 2008).
En la década de 1980, la Enmienda Calmon determinó gastos mínimos
en la política, mientras que la Constitución Federal de 1988 estableció la
responsabilidad de su ejecución. Los gobiernos estatales son los responsa-
bles de la educación primaria y secundaria. Los gobiernos municipales de la
educación infantil y de las escuelas primarias. En el gobierno federal recayó,
constitucionalmente, el papel de reducir la diversidad a través de directri-
ces nacionales, redistribución de recursos y asistencia técnica (Brasil, 1983;
Brasil, 1988).
Además, la Constitución estableció el "régimen de colaboración" entre
las entidades, lo que dio especial atención a las rig en esta política. Dada la
existencia de redes duales, competencias comunes sobre todo en la escuela
primaria, así como acciones subsidiarias de la Unión, la cooperación podría
evitar conflictos o acciones no coordinadas capaces de provocar un deterio-
ro de la calidad de la política.
Sin embargo, la coordinación federativa se fortaleció de manera efec-
tiva a partir del gobierno de Fernando Henrique Cardoso (algunos años
después de la promulgación de la Constitución) y, luego, en el gobierno de
Lula. En ese momento, se produjo un cambio en las rig y el gobierno fede-
ral comenzó a desempeñar un papel de coordinación mayor en las políticas
públicas (Abrucio, 2005).
Desde 1995 se han producido tres cambios en la redistribución de los
recursos por medio del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Edu-
cación Primaria y Mejora Docente (fundef). El primer cambio fue en las
transferencias federales, que tenían una base clientelista y que pasaron a
distribuirse por criterios, adicionalmente, algunos programas descentraliza-
ron recursos a las escuelas. El segundo cambio se dio en la regulación federal
y en la formulación de directrices nacionales, según la Ley de Directrices y
Bases de la Educación y el Plan Nacional de Educación. El tercer cambio fue
la creación de sistemas de evaluación y de información, como el Sistema de
Evaluación de la Educación Básica y El Censo Escolar, que eran importan-
tes para el control de las transferencias del fundef. Los resultados más
importantes del fundef fueron el aumento de la matrícula en la escuela
primaria, la municipalización de ese segmento educativo y la reducción
de las desigualdades de gastos entre el sistema estatal y el municipal de
cada estado.
328
 Durante el gobierno de Lula se promovieron cambios que reforzaron la
coordinación federal. Tales fueron el Plan de Acciones Articuladas (par), el
Plan de Metas Compromiso Todos por la Educación, Prueba Brasil, Provin-
ha Brasil, el Índice de Desarrollo de la Educación Básica (ideb), así como la
creación del Fondo de Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica
y Fortalecimiento de la Educación Profesionales (fundef).
A pesar de los esfuerzos iniciados en 1995, varios factores actuaron en
contra de la coordinación federal: la ausencia de foros federales,1 la falta de
regulación de los acuerdos de colaboración entre las entidades, la debilidad
en el establecimiento de normas mínimas nacionales, así como la falta de
un currículo nacional común. Se puede ver que la relación vertical entre los
tres niveles se impuso en el Sistema Nacional de Educación. La cooperación
vertical entre estados y municipios y horizontal entre esos entes no ha teni-
do espacio en el Sistema Nacional de Educación, y no se les ha incentivado
como en las políticas de salud y de asistencia social.
La idea de los sistemas de políticas públicas nacionales, mostrada por
Franzese (2010) y Abrucio y Franzese (2007), supone la combinación de
las siguientes características: una sólida coordinación e inducción del Go-
bierno Federal, la descentralización de las políticas y la autonomía de los
gobiernos subnacionales y foros intergubernamentales. En este sentido, el
Sistema Nacional de Educación todavía no está totalmente institucionali-
zado. La redistribución de recursos, el asesoramiento técnico, la normali-
zación, regulación, así como la evaluación nacional, constituyen mecanis-
mos de fortalecimiento para la coordinación federativa y desempeñan un
papel de compensación en la política. Otros mecanismos que debilitan,
como la propia implementación descentralizada de la política de manera
no jerárquica, a diferencia de la de Salud, han sido la existencia de grandes
cantidades de programas federales inconexos, la falta de regulación de la
colaboración y la ausencia de foros federales.

Las relaciones entre los estados y municipios en la política educativa

brasileña
La falta de regulación de la colaboración, combinada con las diferentes tra-
yectorias de las políticas educativas en los estados de Brasil, produjo varios
modelos de rig entre estados y municipios. Cinco categorías principales
fueron identificadas a partir de las respuestas dadas por las secretarías es-
tatales de educación a un cuestionario aplicado en 2013. Ellas son: coor-
dinación estatal, programas conjuntos, acciones conjuntas, resolución de
conflictos y políticas independientes.
1 Como se muestra, solo hay un foro intergubernamental en Educación, la Comisión
intergubernamental de Financiamiento para la Educación Básica de Calidad, instituida
por la misma Ley que creó el fundeb (Ley 11.494/2007). La Comisión está compuesta
por un representante del Ministerio de Educación, cinco representantes del Consejo
Nacional de Secretarios de Educación (consed) (uno de cada región brasileña), cinco
representantes de undime (uno de cada región brasileña) y el responsable de la nego-
ciación de los valores por alumno transferidos por el fondo.
329
 Como muestran Agranoff (2007), Banting (2005) y Watts (2006), estas
categorías varían en un continuum de institucionalización y tipos de coope-
ración. En este sentido, los casos son más o menos verticales u horizontales,
más o menos institucionalizados e involucran diferentes tipos de coopera-
ción, como formación inicial y/o continua, redistribución de recursos, dis-
tribución de materiales educativos, permuta de burócratas y asignación de
edificios públicos (por lo general, vinculados a los procesos de municipaliza-
ción), matrícula conjunta, acuerdos, sobre todo en relación con las comidas
y transporte escolar, asesoría técnica y pedagógica y negociación federativa.
Las categorías muestran que sólo hay un caso en el que hay coordina-
ción, donde el gobierno estatal induce fuertemente la cooperación a par-
tir de la redistribución de los recursos financieros, materiales y humanos.
Este es el caso de Ceará, que se analizará a continuación. Además, hay un
número significativo de estados que han institucionalizado la cooperación,
aunque en menor grado de redistribución de los recursos financieros.
Al otro lado del continuum, en casi la mitad de los estados no hay una
relación institucionalizada con sus municipios. Hay estados que tienen ex-
periencias puntuales de cooperación y otros en los que no hay una relación
explícita y formal, siendo en algunos casos competitiva. Lo que se observa,
por tanto, es que hay una gran variación de las rig en la política educativa
de Brasil, y que la cooperación sigue siendo frágil y poco institucionalizada
en muchos estados brasileños.

La Coordinación Estatal de Ceará

Como se muestra, este es el único caso en el que hay una coordinación efi-
caz, en la medida en que implica la redistribución de recursos financieros,
materiales y humanos. Esto se explica por la trayectoria de las rig entre el
gobierno estatal y los municipales cearenses en materia educativa. Ceará
tuvo una participación histórica de los municipios en la oferta de educación
primaria, programas estatales de municipalización y de asesoría técnica y
financiera estatal a los municipios (Vieira, 2010).
Durante el gobierno de Lucio Alcántara (2003-2006) se adoptaron otras
medidas de cooperación, tales como la organización de la matrícula de edu-
cación básica en un sistema integrado y la implementación de un sistema de
evaluación del estado que se podría aplicar a los municipios (Vieira, 2010).
Sin embargo, en 2004, con la creación del Comité, se fortaleció la coopera-
ción entre los gobiernos sub-nacionales en el estado.
El Comité fue creado para llevar a cabo la investigación sobre la calidad
de la educación en el estado, fue coordinado por la Asamblea Legislativa y
compuesto por representantes de la Secretaría de Educación del Gobierno
del Estado de Ceará, las secretarías municipales de Educación, organiza-
ciones internacionales, organizaciones de la sociedad civil y universidades.
El diagnóstico mostró que la calidad de la educación en el estado era
grave y que el analfabetismo era alto. Esto llevó a la implementación del
Programa Alfabetización en la Edad Correcta (paic), como piloto en 56
330
municipios. Su objetivo era mejorar la calidad de la enseñanza de lectura y
escritura en los primeros grados de la escuela primaria. En 2007, el paic se
convirtió en un programa implementado por el Gobierno del Estado, que se
debió a un cambio político con la llegada de Cid Gomes al gobierno estatal.
Es importante señalar que Cid Gomes ya había puesto en práctica un pro-
grama de alfabetización durante su mandato como alcalde.
El programa consistió en cinco áreas: gestión de la educación municipal,
alfabetización, formación de lector, evaluación externa y educación infantil.
Implicó crear un órgano de coordinación específica responsable de la rela-
ción entre la secretaría estatal y las secretarías municipales de educación: la
Coordinadora de Cooperación con los Municipios (copem). De acuerdo a
los entrevistados de la secretaría del gobierno estatal, esta dependencia es el
canal de entrada de los municipios al gobierno estatal. Sin embargo, en las
entrevistas, se hizo evidente que la vinculación local ocurre con los Núcleos
Regionales de Cooperación con los Municipios (nrcoms), que se crearon
en 20 Coordinaciones Regionales de Desarrollo de la Educación (credes),
al inicio de paic.
En las credes se realiza la formación conjunta de los funcionarios mu-
nicipales y los maestros. Además, se llevan a cabo foros regionales entre los
secretarios municipales de educación y sus equipos paic. En estos espacios,
los secretarios discuten el programa, los problemas comunes e intercam-
bian experiencias. Según ha informado la representación de las secretarías
municipales de educación, llamada undime, en Ceará estos foros deben ser
más institucionalizados, porque todavía no se producen de forma sistemá-
tica en todas las regiones.
Los equipos paic de las secretarías de educación municipales deben te-
ner por lo menos tres servidores públicos. La secretaría estatal de educación
suministra recursos financieros a las instancias municipales para pagar a los
servidores de ese equipo. En las secretarías municipales visitadas, los equipos
tenían más de cinco servidores, ya que combinaban los funcionarios pagados
y responsables de paic y un programa de financiamiento federal similar.
La secretaría estatal lleva a cabo la formación y distribución de mate-
riales educativos para los años 1º y 2º de la escuela primaria, se incluye
un programa específico para los estudiantes que no estaban alfabetizados.
Además, se ejecutan tres tipos de evaluación:

1) El paic Provinha, que es externo a la escuela y se celebra al comienzo del

año escolar con el fin de producir un diagnóstico que ayuda a las escuelas
sobre la alfabetización en los primeros años de la educación primaria.
2) El Sistema de Evaluación Permanente de Educación Básica de Ceará
(Spaece), que evalúa de manera censitaria a los alumnos del 5º y 9º grados
de primaria y 1º, 2º y 3º de secundaria en Portugés y matemáticas.
3) Spaece - Alfa, que evalúa el dominio de la lectura de los estudiantes de
segundo año de la escuela primaria.

331
 Hay dos incentivos vinculados a la evaluación: la distribución de la par-
te de cuota del icms (impuesto estatal principal), y el Premio Escuela Nota
Diez. Ambos son impulsados por el rendimiento de los estudiantes, es de-
cir, no trata de redistribuir los recursos como lo hace el fundeb. La parte de
la cuota del icms se distribuye de acuerdo a los indicadores de educación,
salud y medio ambiente. El Premio se otorga a 150 escuelas que presentan
el mejor desempeño en alfabetización. Se divide en dos partes y para recibir
la segunda transferencia la escuela debe asesorar a otra escuela con bajo
desempeño durante un año.
La redistribución de los recursos no considera el nivel socioeconó-
mico de los estudiantes, es decir, no está destinada a reducir las desigual-
dades educativas entre los municipios. Sin embargo, según lo informado
por los entrevistados de la secretaría estatal y de la sección de undime en
Ceará, el cambio en la distribución de la cuota benefició a más munici-
pios, ya que antes, la distribución se hacía de acuerdo a la matrícula, lo
que beneficiaba solamente al municipio capital: Fortaleza. Sin embargo,
señalan que el cambio en la distribución de la cuota del icms y la creación
del premio produjo otro resultado positivo: el perfil de los secretarios
municipales de educación cambió y se ha convertido en una prioridad en
la gestión municipal.
La cooperación implica el mejoramiento de la infraestructura para la
ampliación del acceso a la educación infantil, a partir de la construcción de
Centros de Educación Infantil.
Recientemente, en 2013, la Secretaría estatal decidió ampliar el paic
para el 3°, 4° y 5° año de la escuela primaria. En este sentido, la secretaría
ha estructurado el paic, que amplía el programa para esas series e incluye
acciones para la disciplina de las matemáticas. La estrategia es la misma que
paic con la formación y distribución de material. Además, la secretaría, con
la participación de representantes de los municipios, preparó el currículo
de lengua portuguesa y matemáticas. La idea es implementar paic + 9, que
cubrirá el segundo ciclo de la educación primaria (6º y 9º año).
El copem apoya a los municipios en otras dos dimensiones: transfe-
rencias del gobierno estatal y programas federales. La secretaría admi-
nistra el Programa Federal de Transporte Escolar y las transferencias de
fondos para la construcción de Centros de Educación Infantil, asimismo,
supervisa los acuerdos alcanzados entre el Ministerio de Educación y los
municipios.
Es importante destacar que todos los Estados deben ser responsables
de la coordinación de determinados programas federales. Sin embargo, la
mayoría de las secretarías estatales no tienen un órgano específico para eso.
A menudo, hay algunos técnicos responsables de esta actividad trabajando
en respuesta a las demandas de los municipios.
La mejora del rendimiento, sobre todo en los primeros grados de la es-
cuela primaria en Ceará, está vinculada, según los entrevistados, a la imple-
mentación de paic. La razón radica en el hecho de que, con el programa, las
332
escuelas tienen que cumplir con el horario en aulas, el plan de estudios y el
calendario escolar. Esto confirma la declaración de algunos de los entrevis-
tados, que el paic garantiza un estándar básico en todos los municipios y, en
cierta medida, compensa la falta de recursos que caracteriza la situación de
la mayoría de las secretarías municipales de educación cearenses.

Consideraciones finales
Este trabajo examinó el papel de los gobiernos estatales en la coordinación
de la política educativa, enfatizando la relación con los gobiernos munici-
pales. Aunque la Constitución Federal de 1988 y otras normas nacionales
tengan previstas competencias comunes y colaboración entre los gobiernos
sub-nacionales, no se crearon modelos o incentivos para ello. El resultado
fue una amplia variedad de rig y, en la mayoría de los estados brasileños,
esta relación es aún frágil y poco institucionalizada.
Sólo hay un gobierno estatal con una coordinación efectiva, que inclu-
ye la redistribución de recursos financieros: Ceará. En él, la cooperación
establece condiciones institucionales a partir de normas mínimas en todos
los municipios. Es de destacar que la ejecución del plan de estudios, la for-
mación y distribución de materiales tiene un papel clave en esto. El caso de
Ceará, por lo tanto, es más parecido a la coordinación federal que trata de
abordar la diversidad en Brasil, la naturaleza socioeconómica e institucio-
nal (debilidad administrativa de los municipios). Sin embargo, a pesar del
establecimiento de un estándar mínimo en todos los municipios a través de
los instrumentos antes mencionados, no hay redistribución de los recursos
con el fin de reducir la desigualdad dentro del estado.
El estudio de caso del presente documento no se puede generalizar al
papel del gobierno estatal en la relación con los municipios de otras políti-
cas públicas. Aun así, la literatura (Abrucio, 2005) ya mostró previamente
como los estados son una clave para el éxito de las políticas públicas. Por
ahora, sin embargo, la experiencia de Ceará es una excepción. Difundir esta
práctica es esencial para mejorar el experimento federal en Brasil.

Referencias bibliográficas

Abrucio, Fernando L. A. (2005), "Coordenação federativa no Brasil: a

experiência do período FHC e os desafios do Governo Lula". Revista de
Sociologia e Política, núm. 24, junio, 2005a.
Abrucio, Fernando L.; Franzese, Cibele (2007), "Federalismo e políticas
públicas: o impacto das relações intergovernamentais no Brasil", en Araújo,
Maria F. I; Beira, Lígia (orgs.), Tópicos de Economia Paulista para Gestores
Públicos. São Paulo, Edições Fundaps.
___. (2007), "Intergovernmental Policy Management: Cooperative
Practices in Federal Systems", en Pagano, Michael. A.; Leonardi, Robert
(eds.), The Dynamics of Federalism in National and Supranational Political
Systems, NY, Palgrave Macmillan, 2007.
333
 Agranoff, Robert. (2001), "Managing Within the Matrix: do Collabora-
tive Intergovernmental Relations Exist?", Publius: The Journal of Federalism,
vol. 31, nº 2, primavera, 2001.
Banting, Keith (2005), "Canada: Nation-Building in a Federal Welfare
state", en Obinger, Hebert; Leibfried, Stephan; Castles, Francis G. (eds.), Fe-
deralism and the Welfare State: New World and European Experiences, New
York, Cambridge University, 2005, p. 89-137.
___. (2006). "Social Citizenship and Federalism: Is a Federal Welfare
State a Contradiction in Terms?", en Greer, Scott L. (ed.), Territory, Demo-
cracy and Justice: Regionalism and Federalism in Western Democracies, NY,
Palgrave MacMillan, pp. 44-66.
Benz, Arthur (2009), "From Unitary to Asymmetric Federalism in Ger-
many: Taking Stock After 50 years", Publius, 1999, vol. 29, nº 4, pp. 55-113.
Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988.
___. Emenda Constitucional nº 24, Brasília, 1983.
Carneiro, José M. B.; Dill, Günter (2011), "Arranjos federativos regio-
nais na Alemanha e o papel articulador dos Landkreise", Cadernos Ade-
nauer, nº 4, 2011, pp. 57-76.
Cury, Carlos R. J. (2008), "Sistema Nacional de Educação: desafio para
uma educação igualitária e federativa", Educação & Sociedade, vol. 29, nº
105, septiembre/diciembre.
Elazar, Daniel J. (1991), Exploring Federalism, Tuscaloosa, University of
Alabama [1987].
Farah, Marta F. S.; Jacobi, Pedro; Rodríguez, Victoria E.; Ward, Peter M.;
Wilson, Robert (2008), "Intergovernmental Relations and the Subnational
State: the Decentralization of Public Policy Making. In Wilson, Robert H.;
Ward, Peter M.; Spink, Peter K.; Rodríguez, Victoria. in collaboration with
Farah, Marta F. S.; Graham, Lawrence S.; Jacobi, Pedro; Rowland, Allison
M. (orgs.), Governance in the Americas: Decentralization, Democracy, and
Subnational government in Brazil, Mexico, and the USA. Notre Dame, In-
diana, University of Notre Dame Press.
Franzese, Cibele (2010), "Federalismo Cooperativo no Brasil: da Cons-
tituição de 1988 aos Sistemas de Políticas Públicas", 210 f. Tese (Doutorado
em Administração Pública e Governo) – Escola de Administração de Em-
presas de São Paulo, FGV.
Gershberg, Alec I. (1995), "Fiscal Decentralization and Intergovern-
mental Relations: an Analysis of Federal Versus State Education Finance
in Mexico", Review of Urban and Regional Development Studies, vol. 7, nº 2.
Greer, Scott L. (2006), "The Politics of Divergent Policy", en Greer, Scott
L. (ed.), Territory, Democracy and Justice: Regionalism and Federalism in
Western Democracies, NY, Palgrave MacMillan.
Horak, Martin (2012), "Conclusion: Understanding multilevel gover-
nance in Canada’s cities", en Horak, Martin; Young, Robert (eds.), Sites of
Governance: Multilevel Governance and Policy Making in Canada’s Big Ci-
ties. Montreal and Kingston, McGill-Queen´s University Press.
334
 Ibarrola, María de; Silva, Gilberto (1996), "Políticas públicas de profe-
sionalización del magisterio en México", Revista Latinoamericana de Estu-
dios Educativos, vol. XXVI, nº 2, 1996.
Krell, Andreas J. (2003), O Município no Brasil e na Alemanha: Direito e
Administração Pública comparados. SP: Oficina Municipal/Edições Loyola.
Libonati, Michael E. (2005), State Constitutions and Local Government
in the United States, en Steytler, Nico (ed.), The Place and Role of Local
Government in Federal Systems. Johannesburg, Konrad-Adenauer-Stiftung.
Morduchowiez, Alejandro; Arango, Aída (2010), "Desenho institu-
cional e articulação do federalism educativo: experiências internacio-
nais", en Oliveira, Romualdo P. de; Santana, Wagner (orgs.), Educação e
federalismo no Brasil, combater as desigualdades, garantir a diversidade,
Brasília: Unesco.
Obinger, Hebert; Leibfried, Stephan; Castles, Francis G. (2005), "Intro-
duction: Federalism and the Welfare State", en Obinger, Hebert; Leibfried,
Stephan; Castles, Francis G. (eds.), Federalism and the Welfare State: New
World and European Experiences, Nueva York, Cambridge University.
Oliveira, Romualdo P.; Souza, Sandra Z. (2010), "Introdução", en Olivei-
ra, Romualdo P.; Santana, Wagner (org.), Educação e federalismo no Brasil:
combater as desigualdades, garantir a diversidade, Brasília: Unesco.
Risse, Horst; Andrew, Caroline; Singh, Dalbir; Keswani, Suresh (2008).
"Local Government in Federal Systems", en Kincaid, John; Chattopadhyay,
Rupak (orgs.), Local Government in Federal Systems, Nueva Delhi, Viva
Books; Otawa, Forum of Federations.
Sancton, Andrew (2010), "Local Government", en Courtney, John C.;
Smith, David E. (eds.), The Oxford Handbook of Canadian Politics, Nueva
York, Oxford University Press.
Smith, David E. (2010), "Canada: A Double Federation", en Courtney,
John C.; Smith, David E. (eds.), The Oxford Handbook of Canadian Politics.
Nueva York, Oxford University Press.
Steytler, Nico (2005), "Introduction", en Steytler, Nico (ed.), The Pla-
ce and Role of Local Government in Federal Systems. Johannesburg, Kon-
rad-Adenauer-Stiftung.
Tilak, Jandhyala B. G. (1989), "Center-State Relations in Financing Edu-
cation in India", Comparative Education Review, vol. 33, nº 4.
Vieira, Sofia L. (2010). "Educação básica no Ceará: construindo um pac-
to colaborativo", en Oliveira, Romualdo P.; Santana, Wagner (orgs.). Edu-
cação e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversi-
dade, Brasília, Unesco.
Ward, Peter. M.; Robles, Hector (2012), "The Creation if Metropoli-
tan Government and Good Governance in Mexico: “Mission Impossi-
ble?”, en Spink, Peter; Ward, Peter; Wilson, Robert H. (eds.). Metropoli-
tan Governance in the Federalist Americas: Case Studies and Strategies for
Equitable and Integrated Development, Notre Dame, University of Notre
Dame Press.
335
 Watts, Ronald L. (2006), "Origins of Cooperative and Competitive Fe-
deralism", en Greer, Scott L. (ed.), Territory, Democracy and Justice: Regio-
nalism and Federalism in Western Democracies, NY, Palgrave MacMillan.
Wilson, Robert; Gamkhar, Shama (2011), "Cooperação e Relações In-
tergovernamentais nos Governos Locais: O Caso dos Estados Unidos", Ca-
dernos Adenauer, São Paulo, vol.12, nº 4, pp. 31-56.
Young, Robert; Leuprecht, Christian (2006), "Introduction: New Work,
Background Themes and Future Research About Municipal-Federal-Pro-
vincial Relations in Canada", en Young, Robert; Leuprecht, Christian (eds.),
Canada: the State of the Federation 2004: Municipal-Federal-Provincial Re-
lations, Québec, McGill-Queen´s University Press.
Zimmerman, Joseph F. (1996), Interstate Relations: the Neglected Di-
mension of Federalism, Westport, Praeger Publishers, 1996.
Zimmerman, Joseph F. (1995), State-local Relations: A Partnership
Approach, 2ª ed. Westport, Praeger Publishers.

336
 Relaciones intergubernamentales y
política social en México*

Antonio Inoue Cervantes
Karina Rebeca Ramírez González

Introducción
La forma en que se organiza y estructura el aparato estatal en México ha pro-
piciado que se reconozcan dos cuestiones. Primera, que las relaciones entre
los ámbitos de gobierno son complejas y dinámicas, producto del conjunto de
acciones y propósitos diferentes tanto de los gobiernos estatales como de los
municipales. Segunda, el diseño institucional que delinea las interrelaciones
de los tres órdenes no favorece a las mismas, provocando descoordinación,
por lo que para realizar acciones conjuntas en materia de infraestructura so-
cial se hace necesario recurrir a instrumentos que refuercen la capacidad de
gestión y colaboración de los gobiernos locales con el gobierno federal.
Ejemplo de ello son los recursos condicionados que la Federación
transfiere a las haciendas públicas de las entidades federativas y, en su
caso, a los municipios en el marco del Ramo 33. El objetivo de este grupo
de aportaciones es mejorar la transferencia de facultades y responsabili-
dades del ámbito federal a los estados y municipios mediante la vincu-
lación de los órdenes de gobierno en diferentes procesos para integrar y
asegurar la promoción de competencias, capacidades y recursos mediante
ocho fondos. Éstos se enfocan a superar las condiciones de marginación y
pobreza del país en aspectos como la educación, la salud y la infraestruc-
tura social; de ellos, el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (Fise),
el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (fism) y el Fondo para
el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal (fortamundf) son las acciones más relevantes para el
fomento del desarrollo social en las entidades federativas.
En el presente documento se reflexiona acerca de las relaciones intergu-
bernamentales que se suscitan entre los órdenes de gobierno, en el marco
de los fondos referidos y que tienen como función la asignación de recursos
financieros destinados a la infraestructura social. Tal objetivo tiene la fina-
lidad de identificar logros y obstáculos en las interacciones y establecer un
patrón de las mismas.

* Una versión preliminar de este trabajo se presentó en el XX Congreso Internacional

del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, en Lima, Perú,
10-13 de noviembre de 2015.

337
Conceptualización y características de las Relaciones Intergubernamen-
tales (rig)
El concepto Relaciones Intergubernamentales (rig) surgió en los Estados
Unidos de América durante la década de 1930 con una orientación al
fortalecimiento de los gobiernos locales como agentes fundamentales en
el proceso de toma de decisión (Carrera, 2004).
Las rig han sido definidas como “un conjunto de relaciones funcio-
nales, financieras y administrativas, que no son estrictamente materia de
arreglos formales, institucionales, jurídicos o legales” (McCuIloch citado
por Carrera, 2004). De esta forma las rig reconocen la primacía de funcio-
narios públicos que actúan en un contexto interjurisdiccional, y se refieren
a relaciones informales de trabajo que se desarrollan en un contexto insti-
tucional (Wright, 1997).
En el caso de México, las rig consideran los vínculos de coordinación,
colaboración y trabajo conjunto existente entre dos o más órdenes de gobier-
no de acuerdo con las facultades que la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos le otorga a cada entidad federativa. No obstante, las rig
contemplan en su naturaleza factores como la capacidad de gestión, la habi-
lidad política, la interacción económica y el liderazgo en la función pública.
Deil Wright señala que las rig dan elementos para comprender los di-
ferentes tipos de relaciones entre los ámbitos de gobierno: Federación-es-
tado-municipio; municipio-estado-Federación; estado-municipio-Fede-
ración; estado-Federación-municipio; municipio-municipio-Federación;
municipio-municipio-estado; entre otras (Wright, 1997).
Las rig tienen un conjunto de características de naturaleza técnica (esque-
mas de gestión destinadas a conseguir unidad, compatibilización de acciones,
entre otras), administrativa (su campo de acción es la toma de decisiones, la
racionalidad de la acción, esquemas de mejora de los procesos, organiza-
ción y coordinación de los aparatos burocráticos) y jurídica (validez de la
personalidad jurídica, distribución de competencias).
Por su parte, Deil Wright (1997) señala que las características más im-
portantes de las rig son:

- Interacción entre ámbitos de gobierno: en el caso de Estados federales el

análisis se enfoca en la relación entre el gobierno federal y los estatales, así
como en las relaciones entre la Federación y los gobiernos locales (estados y
municipios), e incluso entre los propios gobiernos locales.
- Los actores políticos y los funcionarios de los ámbitos de gobierno son
participantes fundamentales, potencial o realmente, en el proceso de toma
de decisiones, ya que al seleccionar las acciones que se realizarán para y por
la sociedad son ellos quienes determinan la dinámica de las rig (McCu-
lloch citado por Carrera, 2004). De esta forma, en el concepto de rig debe
incorporarse el conjunto de relaciones entre humanos así como su compor-
tamiento. En estricto sentido, no hay relaciones entre gobiernos, sino entre
políticos y funcionarios.
338
- Las acciones y actitudes de políticos y funcionarios siempre tienen un pro-
pósito y están enmarcadas por intereses de grupo o personales; en este sentido
“para entender la interacción entre los gobiernos central y local no es suficien-
te estudiar los métodos… o los procedimientos... Es igualmente, y quizá más
importante, entender las actitudes y valores que hacen que la gente emplee
esos métodos y procedimientos” (Greenwood citado por Carrera, 2004).
- La interacción entre políticos y funcionarios es permanente. Normalmen-
te, los funcionarios no actúan de manera caprichosa, sus acciones tienen
una orientación definida, y son realizadas con el fin de lograr resultados que
requieren de la aprobación de otros actores en el vasto escenario de las RIG.
Por lo tanto, las relaciones entre políticos y funcionarios no son ocasionales
o aisladas, ni tampoco se apegan siempre a reglas o decisiones legales. Los
participantes están siempre enfocados en arreglos informales prácticos, que
están orientados hacia el logro de metas en un contexto formal, legal e ins-
titucional (Wright, 1997).
Las rig se llevan a cabo en torno a la generación de políticas. Las polí-
ticas consisten en las acciones o no acciones, de políticos y funcionarios, y
las consecuencias de esas acciones. Las políticas son generadas por la inte-
racción entre esos actores.
Aunado a estas características, la interacción entre los gobiernos federal,
estatales y locales puede clasificarse en tres modelos (Wright, 1997).

Autoridad Coordinada. En este modelo hay límites claros y bien defi-

nidos que separan la esfera federal de la estatal, y los gobiernos locales son
“criaturas” de los estados.
Autoridad Inclusiva. De acuerdo con este modelo, los gobiernos esta-
tales y municipales dependen completamente de las decisiones tomadas
por el gobierno nacional. Este modelo se caracteriza por una relación de
dependencia de los gobiernos subnacionales, y la pauta de autoridad que
prevalece es la jerárquica.
Autoridad Traslapante. Este modelo se caracteriza por una limitada disper-
sión del poder, cierta autonomía moderada, y un alto grado de interdependen-
cia potencial o real. Se distingue por competencia simultánea, cooperación y
negociación. El poder o influencia para cada ámbito de gobierno es limitado,
y están basados en la negociación, que es la principal estrategia para alcanzar
acuerdos. Las áreas exclusivas para cada ámbito de gobierno con amplio poder
discrecional son muy limitadas. Por ello, existen grandes áreas en las cuales las
diferentes esferas de gobierno operan simultáneamente.

Esquemas de la política social en México

En los estados federalistas, la velocidad con que se suscitan cambios en el
orden político y social provoca que las estructuras de gobierno se reajusten
para darle continuidad a los esquemas de articulación y coordinación entre
los ámbitos de gobierno. La experiencia ha demostrado que un tema rele-
vante en la coordinación intergubernamental son las finanzas públicas, pues
339
de la oportuna asignación y distribución de los recursos depende el éxito de
cualquier estrategia de desarrollo que quiera realizarse. Esto se podrá lograr
si la articulación intergubernamental se acompaña de conocimiento de los
factores económicos, políticos, sociales y culturales propios de cada región;
además de mecanismos de colaboración que le den coherencia, relevancia y
eficacia a las acciones de los gobiernos.
En México, como en muchos países de América Latina, la mayor parte
de las estrategias de desarrollo fueron impulsadas por el ámbito federal.
Desde una lógica centralista, las políticas de desarrollo se caracterizaron
por ser politizadas (el desarrollo visto como un discurso para generar le-
gitimidad política más que el fin mismo), indulgentes (preponderancia del
bienestar social por encima de derechos y obligaciones de la ciudadanía)
y estatistas (el gobierno federal como único actor intelectual y operativo)
(Aguilar, 2007).
Ante ese panorama, desde la década de 1980 se han impulsado políticas
descentralizadoras con la intención de establecer nuevos mecanismos de
coordinación entre los ámbitos de gobierno con el fin de atender las deman-
das sociales y distribuir de forma más homogénea los recursos públicos.
De hecho con el proceso de descentralización de las actividades guberna-
mentales se reconoció que el modelo centralista ha anulado y obstaculizado
la participación de los gobiernos locales en asuntos de su infraestructura
pública; de hecho, en un escenario en el que el gobierno federal tenía el
monopolio de las resoluciones resultaba difícil que los otros ámbitos de go-
bierno pudieran realizar acciones o influir en las decisiones de los asuntos
de su interés y que les afectan.
En este escenario la política social es vista como “la transferencia o
delegación de autoridad legal y política para planear, tomar decisiones y
administrar funciones públicas de agencias centrales de gobierno a orga-
nizaciones de base, unidades subalternas de gobierno, corporaciones des-
centralizadas, autoridades regionales, autoridades funcionales, gobiernos
autónomos y locales y organizaciones no gubernamentales” (Rondinelli,
citado por Martínez y Ziccardi, 2000: 714), y fue un medio para mejorar la
interacción gubernamental al impulsar la cooperación entre los ámbitos de
gobierno, así como la participación estratégica de actores socioeconómicos
regionales o locales en el diseño de las estrategias de desarrollo; así mismo
supuso la aplicación de los recursos en una gestión compartida, la cual no se
basaría exclusivamente en las reglas emanadas del gobierno federal.
Los procesos de política social en México tuvieron su origen en la prime-
ra mitad de la década de 1970 y fueron desarrollados mediante un enfoque
de desarrollo regional que agrupó a las diferentes entidades federativas en
regiones bajo la responsabilidad de dependencias encargadas de elaborar
los planes regionales, concentrándose en la formulación de proyectos de
infraestructura. En 1975 se crearon instancias como la Dirección y la Co-
misión de Desarrollo Regional en la administración federal, así como los
Comités Promotores del Desarrollo (Coprodes) en las entidades federativas;
340
estos últimos fueron los primeros mecanismos de coordinación entre la es-
fera federal y la estatal, no obstante, debe reconocerse que estos instrumen-
tos mantuvieron una lógica centralizadora, pues el gobierno federal mantu-
vo un estricto control sobre el ejercicio del gasto (Merino, 1994).
En el periodo del presidente Luis Echeverría Álvarez (1976-1982) se si-
guió una estrategia de desarrollo regional con el objetivo de difundir los be-
neficios del crecimiento económico a los sectores menos favorecidos. Para
ello se impulsó una Macroreforma Sectorial y Regional cuya finalidad fue
la de crear mecanismos para racionalizar y articular las funciones de las
diferentes dependencias de gobierno de los ámbitos estatal y federal. Cabe
señalar que estas acciones se caracterizaron por su verticalidad y fuerza de
imposición desde el centro hacia las regiones. Es así que en el contexto de
los procesos de descentralización se consideró que la coordinación inter-
gubernamental sería el instrumento apropiado para redistribuir competen-
cias en materia de bienestar social y ejercer la política social de manera
coordinada, de tal suerte que se retomó el aporte de los Convenios Únicos
de Coordinación (cuc), para conjuntar los esfuerzos tanto del gobierno fe-
deral como de los gobiernos estatales en la puesta en práctica de programas
sociales así como en la asignación y aportación de recursos para los mismos
(Moreno, 2001).
Para el periodo de gobierno del presidente Miguel de la Madrid Hur-
tado (1982-1988), surge el primer esfuerzo real por la descentralización de
la vida nacional mediante el reconocimiento del papel del municipio como
ámbito de gobierno relevante para el desarrollo del país, pues la reforma
de 1983 al artículo 115 constitucional representó la base sobre la cual se
realiza la vida actual del municipio, ya que sin esa modificación jurídica a
la Constitución:

(…) el proceso de la evolución municipal hubiera intensificado su tensión y con-

flictos con el centralismo político y administrativo de la federación y los estados.
Las adecuaciones al artículo 115 de aquel año no equivalían a la reforma muni-
cipal definitiva…, pero sí contribuyeron a aligerar el costo de un centralismo que
además padecía una severa crisis económica (Guillén, 2009: 124).

Por ello, en el Plan Nacional de Desarrollo 1982-1988 se estableció la

necesidad de redistribuir competencias entre las tres instancias de gobierno.
Como respuesta a ello se creó el Sistema Nacional de Planeación del Desa-
rrollo (Sinaplade) en cuyo contexto se promovió el desarrollo estatal y mu-
nicipal mediante la adecuación de los Comités de Planeación y Desarrollo
tanto estatales (Coplade) y como municipales (Coplademun), creados en las
postrimerías del gobierno de López Portillo, los cuales se erigirían como ins-
tancias de deliberación y consenso entre el gobierno federal y los gobiernos
locales (Cabrero y Díaz, 2009). La principal mecánica articuladora fueron
los Convenios Únicos de Desarrollo (cud) mismos que sustituyeron a los
Convenios Únicos de Coordinación (cuc) pero su operación fue similar.
341
 En el período de Miguel de la Madrid la descentralización de la vida na-
cional fue una estrategia que pretendió ampliar los cauces de participación
ciudadana, mejorar la representación política y agilizar el proceso de demo-
cratización, así, se pretendía fortalecer los aspectos económico, financiero y
administrativo del gobierno municipal, con el fin de aumentar la capacidad
de atención de las demandas de la población, especialmente en lo relacio-
nado con los servicios públicos, además se amplió su capacidad financiera,
pues al municipio se le dotó de la libertad para administrar su hacienda y los
ingresos legalmente permitidos, como es el caso del impuesto predial.
La estrategia descentralizadora en el periodo de Carlos Salinas de Gor-
tari (1988-1994) estuvo circunscrita prácticamente en el Programa Nacio-
nal de Solidaridad (Pronasol), puesto que consideraba entre sus acciones
el desarrollo regional mediante la firma de Convenios de Desarrollo Social
(Codeso), que el gobierno federal signaba con los gobiernos estatales y és-
tos a su vez con los gobiernos municipales. Bajo esta lógica, se consideró a
este tipo de convenios como el mecanismo mediante el cual se apoyaría a la
descentralización de importantes funciones a las entidades y municipios
(Sedesol, 1993). A partir de los convenios, los gobiernos estatales y muni-
cipales serían los responsables de definir las demandas sociales y estructu-
rarlas en un conjunto de actividades que integrarían la cartera de proyectos
que deberían ser sometidos a aprobación en los Coplades de cada entidad
federativa o en los Coplademun de cada municipio.1
Pronasol, al haber sido un programa que estaba más focalizado a la
comunidad que al municipio, buscó la participación directa de los grupos
sociales; por lo que la reestructuración del aparato administrativo estatal y
municipal fue un producto de dicha mecánica operativa y no tanto el fin
para articular a ambas esferas gubernamentales. Además de ello, Pronasol
sirvió como una estructura legitimadora del gobierno federal ante la socie-
dad y operaba de manera paralela al aparato administrativo formal dejando
de lado a los gobiernos locales, sin apegarse a los procedimientos vinculato-
rios establecidos (Cabrero y Díaz, 2009).
Para el periodo de gobierno del presidente Ernesto Zedillo Ponce de León
(1944-2000) se puede decir que en los convenios se encontraba prácticamente
la orientación de la política social y el proceso de descentralización de la mis-
ma adquirió un mayor auge con la transferencia de facultades y responsabi-
lidades tanto de los servicios de salud como de los servicios educativos de la
administración federal hacia los gobiernos estatales. A partir de este periodo,
las acciones descentralizadoras en materia de salud fueron continuadas en los
1 Una acción relevante, en el marco del mismo Pronasol a favor de los municipios, fue-
ron los Fondos Municipales de Solidaridad que funcionaron como mecanismos para
transferir recursos adicionales a los municipios más pobres del país y fortalecer su ca-
pacidad financiera, así como la de gestión. La ejecución de estos fondos la realizaban
los Consejos Municipales de Solidaridad que debían conformarse al interior de cada
Ayuntamiento; según información de la propia Sedesol, en 1990 se apoyaron 1,439 mu-
nicipios hasta llegar a una cifra de 2,096 municipios en 1992 (Sedesol, 1993).
342
sexenios de Vicente Fox Quezada y de Felipe Calderón Hinojosa (2000-2012).
Un área que se vio fuertemente impulsada fue la fiscal, pues con la crea-
ción del Ramo 33 se logró un mayor impacto en la política social de los re-
cursos y las Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.
Con este nuevo esquema se buscó fortalecer la capacidad de respuesta de
los gobiernos estatales y municipales, con estricto respeto a la autonomía
de gestión en el ejercicio del gasto, ello con la finalidad de que estas esfe-
ras de gobierno puedan aumentar su eficiencia y eficacia en la atención de
las demandas sociales. Estas aportaciones se pueden ejercer en infraestruc-
tura y servicios educativos, salud, infraestructura básica, seguridad pública,
y programas alimenticios y de asistencia social, así como el fortalecimiento
de las finanzas locales. Se realizan mediante ocho fondos que, a saber, son:
el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (faeb); el
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (Fassa); el Fondo de
Aportaciones Múltiples (fam); el Fondo de Aportaciones para la Educa-
ción Tecnológica y de Adultos (Faeta); el Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública (fasp); el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social (fais); y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (for-
tamund). Estos dos últimos fondos, el Fais y el fortamund, son relevantes
para la infraestructura social de las entidades federativas y los municipios.
Concretamente, en nuestro país “la política social, la planeación del desarro-
llo regional fundamentada en esquemas de cooperación, y la participación de la
sociedad civil en las decisiones de gobierno a nivel local, son procesos que han
recobrado fuerza durante la última década” (Tamayo y Hernández, 2004: 11). Ta-
les acciones han permitido que en el territorio mexicano y en las regiones que lo
integran se vinculen diferentes procesos para integrar y asegurar la promoción de
competencias, capacidades y recursos por parte de las entidades y actores locales
e impulsar, de ese modo, las estrategias de desarrollo local y a su vez el nacional.
Es indudable que ha habido avances; no obstante aún existen remanentes
del vínculo centralizador del gobierno federal hacia los gobiernos locales;
es decir, la centralización institucional, fiscal y de programas aún persiste.
El esquema fiscal en México continúa siendo muy centralizado, al grado
de que la relación de subordinación de estados y municipios a las transfe-
rencias federales es aún asfixiante (Cabrero, 2008). Lo mismo sucede en los
programas sociales, pues han visto resurgir una lógica centralizadora en la
que las autoridades municipales cuentan con un margen limitado de ma-
niobra para “ajustar” los instrumentos de política a las condiciones específi-
cas de su demarcación (Cabrero y Díaz, 2009). Como era de suponerse, este
modelo centralista provocó que los rezagos en el bienestar fueran mayores
y se ampliaran las brechas de desigualdad regional. De hecho, el proceso de
descentralización ha eliminado instrumentos federales por medio de los
cuales se pretendía mitigar la desigualdad regional y los efectos adversos de
la vulnerabilidad externa, sin sustituirlos por mecanismos alternativos para
generar un mayor impacto redistributivo en el gasto público.
343
 Por esta razón, la práctica descentralizadora en México está siendo re-
considerada a la luz del arraigado centralismo ejercido durante gran parte
del siglo xx y mediante un análisis riguroso que reconoce la existencia de
diferencias regionales (resultado de la diversidad geográfica y pluralidad
social) que inciden sobre las posibilidades de fortalecer la autonomía muni-
cipal. De hecho, a pesar de todas sus posibles bondades, la política social es
un proceso que debe ser visto con cierta reserva, ya que han existido casos
en los que las desigualdades se han reforzado entre las regiones y las locali-
dades (Tamayo y Hernández, 2004). Debe tenerse presente que la práctica
centralista de nuestro país es una cuestión inherente a la naturaleza misma
de nuestro origen como nación independiente y por lo tanto favorece la
reproducción de estas prácticas intergubernamentales.
Resumiendo, el proceso de descentralización se caracteriza por una
serie de avances significativos en algunas materias y retrasos persistentes
en otras como la fiscal. Hablamos de un proceso diferencial que ha care-
cido de una estrategia clara y uniforme que ha respondido a situaciones
coyunturales. Por último, la política social, en vez de atender las desigual-
dades regionales, favoreció los desequilibrios territoriales fomentando una
diferenciación entre polos de desarrollo que se caracterizan por ser lugares
dinámicos e innovadores y los polos de subdesarrollo que son aquellas re-
giones o localidades rezagadas, con nulas o escasas capacidades para ejercer
o influir en una acción pública sostenible (Cabrero, 2009).

Política social e infraestructura social en México

La descentralización de la política social y el creciente interés por el pa-
pel de los gobiernos locales en México se han convertido en una cuestión
principal tanto en lo académico como en lo político en los últimos años. El
ámbito municipal se ha transformado en un espacio público donde la impe-
riosa necesidad de desarrollo y la atención a las localidades más rezagadas
cobra gran relevancia no sólo por parte de los grupos sociales desprotegidos
o vulnerables, sino también por parte de diferentes actores, entre los que
podemos mencionar a las Organizaciones No Gubernamentales (ong’s), la
sociedad civil, los gobiernos de los países en vías de desarrollo, los organis-
mos internacionales, etcétera.
En los últimos 30 años la política social se ha ido descentralizando
de manera paulatina, teniendo como sustento la nueva relación de facul-
tades, responsabilidades y recursos entre los tres ámbitos de gobierno.
Habitualmente, la asignación de los recursos federales hacia las entidades
federativas se realizaba a través de participaciones federales y convenios de
descentralización. Las primeras se habían convertido en la principal fuente
de recursos con los que los estados y municipios atendían sus objetivos; por
su parte, los convenios de descentralización compensaron en parte la falta
de recursos; esto se logró en el marco de coordinación fiscal y de un sistema de
planeación orientado a descentralizar la vida nacional.

344
 Teniendo como contexto los procesos de descentralización, se consideró
que la coordinación intergubernamental sería el instrumento apropiado para
redistribuir competencias en materia de bienestar social y ejercer la política
social de manera coordinada; de tal suerte que se retomó el aporte de los
Convenios Únicos de Coordinación (cuc), para conjuntar los esfuerzos tanto
del gobierno federal como de los gobiernos estatales en la puesta en práctica
de programas sociales, así como en la asignación y aportación de recursos
para los mismos (Moreno, 2001).
A mediados de la década de 1990, en los convenios se encontraba práctica-
mente la orientación de la política social y el proceso de descentralización de la
misma adquirió un mayor auge con la transferencia de facultades y responsabi-
lidades de los servicios de salud y educación de la administración federal a los
gobiernos locales; pero con la creación del Ramo 33 se logró un mayor impacto
en la descentralización de los recursos y las Aportaciones Federales para Enti-
dades Federativas y Municipios se realizan, como ya se mencionó, a través de
ocho fondos, de los cuales el Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social
(Fais)2 y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (fortamund) son relevan-
tes para la política social.
El fais se divide en la parte estatal (fise) y la municipal (fism),3 este
último en conjunto con el Fortamun, son los únicos dos recursos del Ramo
33 que son ejercidos directamente por los municipios. Al ser el fism la prin-
cipal fuente de ingresos federales para realizar política social, merece un
análisis más detenido. Este fondo está destinado al financiamiento de obras,
acciones sociales básicas e inversiones que beneficien a la población que se
encuentra en condiciones de pobreza extrema y rezago social. De acuerdo
con la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 33, el financiamiento se rea-
lizará específicamente en los rubros siguientes: Agua potable; Alcantarilla-
do; Drenaje; Electricidad rural y de colonias pobres; Caminos rurales; Urba-
nización municipal; Infraestructura básica de salud; Infraestructura básica
educativa; Infraestructura productiva rural; y Mejoramiento de la vivienda.
La importancia del fism para los grupos vulnerables, específicamente
la población que se ubica en situación de pobreza extrema, por un lado,
radica en el hecho de tener una gran influencia en las condiciones de vida y

2 El fais se concibió como un mecanismo de apoyo a los estados y municipios para impul-
sar la infraestructura social mínima necesaria para el desarrollo social. La forma en que se
asigna es mediante la suma ponderada de cuatro variables, a saber: 1) Población ocupada
que no percibe ingresos o que éstos son hasta de dos salarios mínimos; 2) Población que
no sabe leer y escribir a partir de los 15 años; 3) Población que habita en viviendas particu-
lares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa séptica o a la calle y; 4) Población que
habita en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad. El objetivo primordial
del Fais es financiar obras y acciones que beneficien directamente a sectores de la pobla-
ción que se encuentran en marginación, rezago social y pobreza extrema.
3 De acuerdo con las fórmulas que establece la Ley de Coordinación Fiscal, aproximada-
mente un 70 por ciento de los recursos del Fais se transfieren a los municipios.

345
bienestar de los individuos y la reducción de la pobreza; es decir, las opor-
tunidades de tener una mejor calidad de vida se incrementan cuando la
población tiene acceso a más y mejores servicios públicos. Por otro lado,
permite observar y evaluar la capacidad de administración y prestación de
servicios públicos por parte de los municipios (cidac, s/a).
La asignación del fism pasa por tres momentos desde que sale de las
arcas de la Federación hasta que es ejercido por los municipios. Primero el
Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, distribuye
el recurso entre los estados aplicando una fórmula relacionada con nece-
sidades básicas en los hogares.4 Segundo, los estados deben distribuir el
recurso a sus municipios aplicando la misma fórmula que el Ejecutivo em-
pleó en la etapa previa; en caso de no contar con la información necesaria
para emplear la fórmula original, las entidades federativas pueden emplear
una fórmula alternativa.5 Por último, una vez que el recurso ha llegado a los
municipios, los ayuntamientos son los encargados de canalizar el recurso
hacia las comunidades en condiciones de pobreza extrema y rezago social;
la decisión de gasto del fism se hace en el Comité de Planeación para el
Desarrollo Municipal (Coplademun).

Actualidad intergubernamental de los fondos del Ramo 33

Los ocho fondos que integran al Ramo 33 han tenido una operación diferen-
ciada en cuanto la asignación de recursos de acuerdo con lo establecido en la
Ley de Coordinación Fiscal (lcf), y por lo tanto su impacto se ha visto redu-
cido en la asignación de recursos. En primer lugar, el Fondo de Aportaciones
para la Educación Básica y Normal no establece criterios de distribución del
recurso, éste se asigna de acuerdo con el histórico con algunas actualizacio-
nes. El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (fassa) sigue los
lineamientos establecidos en la lcf mediante el empleo de la fórmula de dis-
tribución para los recursos “que promueven la equidad” que toma en cuenta
población abierta, mortalidad, marginación, presupuesto y gasto federal. El
Fondo de Aportaciones Múltiples (fam) asigna los recursos de acuerdo con
lo que dicte el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año.
En el caso del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica
y de Adultos (faeta) su distribución se realizará mediante “fórmulas que
consideren las prioridades específicas y estrategias compensatorias para el
abatimiento del rezago en materia de alfabetización, educación básica y for-
mación para el trabajo. Las fórmulas deberán publicarse por la Secretaría
de Educación Pública en el Diario Oficial de la Federación. Por su parte,
4 La distribución del fism de la Federación a los estados se realiza en función de la pro-
porción que corresponde a cada estado de la pobreza extrema a nivel nacional (Ley de
Coordinación Fiscal, Art. 34).
5 El problema de la fórmula alternativa es que no es tan rigurosa en su cálculo como la
fórmula original, lo que hace que el proceso de asignación del ámbito estatal al municipal
sea susceptible de subjetividades e intereses políticos o de grupo, dejando en la indefen-
sión a los municipios.
346
el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal (fasp) contempla que la distribución de los recursos será
con base en los criterios determinados por el Consejo Nacional de Seguri-
dad Pública, a propuesta de la Secretaría de Gobernación, incorporando los
siguientes elementos: a) Número de habitantes de las entidades federativas
y del Distrito Fedeal; b) Índice de ocupación penitenciaria; c) Tasa de creci-
miento anual de indiciados y sentenciados, y d) Avance en la aplicación del
Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización,
equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura. El Fondo de
Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (fafef)
asigna recursos de manera mensual por la shcp a las entidades federativas y
al Distrito Federal, de acuerdo con el porcentaje que le corresponda a cada
entidad federativa conforme a la distribución de dicho fondo en el Presu-
puesto de Egresos de la Federación de cada año.
El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios
y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (fortamundf)
tiene como criterio de asignación a la proporción directa al número de
habitantes de cada estado y municipio. Finalmente, el Fondo de Aporta-
ciones para la Infraestructura Social (fais) que se divide en: 1) Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (faise), que asigna re-
cursos a través del Índice Global de Pobreza, que surge de una fórmula que
toma en cuenta: a) Ingreso per cápita; b) Nivel educativo; c) Distribución
de espacio en la vivienda; d) Disponibilidad de drenaje; e) Disponibilidad
de electricidad-combustible para cocinar; y 2) Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social Municipal (faism), que asigna recursos utilizando
la misma fórmula del faise y, cuando los datos no están disponibles, se dis-
tribuye de igual manera: a) Población municipal que reciba menos de dos
salarios mínimos; b) Población ocupada mayor de 15 años que no sepan
leer o escribir, y c) Población municipal que habite en viviendas particula-
res sin disponibilidad de electricidad.
Como se ha podido observar, hay diferentes estrategias de asignación,
lo cual hace compleja la articulación de funciones entre los ámbitos de go-
bierno en materia de política social en el marco del Ramo 33.
En este esquema se reconoce que casi todos los gobiernos locales del
país se han enfrentado con nuevas responsabilidades y recursos que sus
estructuras burocráticas y de gobierno no han sido capaces de ejercer de
manera apropiada y han respondido más a cumplir con el ejercicio de los
recursos. La resultante es que los municipios se han visto obligados a ceder
de manera voluntaria algunas de sus responsabilidades (como la seguridad
pública) a las autoridades estatales.
Esto último ha provocado que la evolución reciente de las relaciones
intergubernamentales en México genere cada vez más un mapa diverso,
complejo y hasta esquizofrénico. La desarticulación de las políticas y pro-
gramas en cada uno de los niveles de gobierno ha favorecido una mezcla
de iniciativas que vienen, por una parte, de la tradición descentralizadora
347
desde el gobierno federal hacia los estados y los municipios y, por otra par-
te, iniciativas que se promueven desde los espacios locales con un enfoque
diferente y, en general, más preocupadas por atender de forma emergente y
coyuntural ciertas necesidades sociales. Asimismo, en el interior de cada ni-
vel de gobierno también se observa diversidad de iniciativas y de diseño de
mecanismos de política diferenciados y sin una clara comunicación con los
instrumentos propuestos por otro nivel de gobierno (Cabrero y Díaz, 2009).
En lo que se refiere a la infraestructura y desarrollo social, aún persis-
ten retos y fallas. El principal reto es que el desarrollo social debe conducir
a igualar las condiciones de bienestar prevalecientes en las sociedades me-
diante la ampliación y adecuación a las condiciones económicas, sociales,
políticas y jurídicas. Bajo esta lógica, el desarrollo social debe comprenderse
como un proceso integral que contemple: a) el refuerzo al desarrollo econó-
mico para que una sociedad sea capaz de generar la riqueza necesaria que
refuerce las acciones tendientes a la satisfacción de las necesidades humanas;
b) una adecuada coordinación intergubernamental de las acciones orienta-
das a garantizar y mejorar el bienestar social; así como el enriquecimiento
cultural, científico, artístico y tecnológico de la sociedad; c) el fortalecimien-
to de la unidad nacional y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia,
el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro
de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo (Sen, 2010).
En este sentido, el bienestar social en México ha estado concentrado en la
Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), dependencia que tradicionalmente
ha realizado está labor a través de una diversidad de programas, que son im-
plementados de manera paralela a los fondos. Esta variedad de acciones, le
ha permitido al gobierno federal, principalmente, lograr una expansión con-
siderable en la cobertura de los servicios de educación, además de ampliar la
infraestructura social entre otras acciones; no obstante es importante resaltar
el hecho de que la primacía en el accionar de los programas la continúa te-
niendo el gobierno federal.
Los principales programas que integran la política social son: Programa
de Vivienda Rural; Programa de Apoyo Alimentario; Programa de estancias
infantiles para apoyar a madres trabajadoras; Rescate de espacios públicos;
Programa de apoyo a los avecindados en condiciones de pobreza patrimo-
nial para regularizar asentamientos humanos irregulares (pasprah); Pro-
grama para el Desarrollo de Zonas Prioritarias; Programa Prevención de
Riesgos en los Asentamientos Humanos; Programa Hábitat; Programa de
Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.; Programa de Abas-
to Rural a cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (Diconsa); Programa de Opciones
Productivas; Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías
(Fonart); Programa de Vivienda Digna; Programa 3 x 1 para Migrantes;
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas; Programa de Coinversión
Social; Programa de Empleo Temporal (pet); Programa de Desarrollo Hu-
mano Oportunidades; y Seguro de Vida para Jefas de Familia.
348
 Cada uno de los programas posee objetivos y mecánicas operativas
propias; sin embargo, existen programas que se prestan a confusión por
su accionar parecido (Oportunidades, Apoyo Alimentario, Abasto Social
de Leche a cargo de Liconsa, Abasto Rural a cargo de Diconsa) y otros tie-
nen la particularidad de permitir una mayor participación de los gobiernos
estatales y municipales (Hábitat, Rescate de espacios públicos, 3x1 para
Migrantes, Desarrollo de Zonas Prioritarias, Coinversión Social, Estancias
infantiles para apoyar a madres trabajadoras y Programa de Empleo Tem-
poral) de acuerdo con sus reglas de operación.
Por otra parte, existen programas que hacen obligatoria la participa-
ción de los gobiernos estatales y municipales mediante la aportación directa
de recursos monetarios como condición sine quan non para su funciona-
miento (Hábitat, 3x1 para Migrantes; Vivienda Rural; Coinversión Social
y Opciones Productivas); cabe señalar que las aportaciones federales en el
marco de estos programas son variables (oscila entre el 25 y 95 por ciento).
Asimismo, es importante resaltar que estos programas prevén en las reglas
de operación mecanismos de participación de los beneficiarios, ya sea en
el diagnóstico de la problemática o en la implementación de los mismos,
pero la materialización de las acciones se dificulta por problemas de coor-
dinación entre las dependencias que contemplan los programas, así como
la dificultad en la coordinación entre ámbitos de gobierno por problemas
políticos (Inoue, 2013).
En este tema de bienestar social, el gobierno federal ha adoptado un
esquema en el que ha favorecido la participación de los gobiernos locales en
la operación del programa aunque de manera restringida, pues ha controla-
do la asignación de recursos y ha condicionado los niveles de seguimiento,
control y rendición de cuentas. Por lo tanto, no se han diseñado mecanis-
mos innovadores de colaboración y coordinación intergubernamental, por
lo que estos programas focalizan y concentran sus acciones, por tanto sus
resultados son poco visibles. Se trata de una descentralización débil tanto
normativa como políticamente, pues se limitó la participación de los ámbi-
tos de gobierno locales.

Conclusiones
La dinámica de la política social en el marco del Ramo 33 no sigue un pa-
trón redistributivo, más bien es un patrón compensatorio y muy marcado
por una lógica regulatoria; de hecho, el esquema de la Ley de Coordina-
ción Fiscal está diseñado para que la estructura del gobierno federal esté
por encima de las capacidades institucionales de los gobiernos municipa-
les y estatales. Esto demuestra que se requiere un marco jurídico nacional
que permita que las instituciones, en los tres niveles, estén obligadas a
organizarse para la implementación de planes y programas en beneficio de
la ciudadanía. De esta manera, se puede afirmar que no existe un marco
institucional adecuado para el fortalecimiento de la coordinación inter-
gubernamental.
349
 El desarrollo de los argumentos aquí presentados permite señalar que a
pesar de las acciones de política social realizadas a lo largo de más de tres
décadas, estos esfuerzos han tenido un efecto limitado consecuencia de
las siguientes situaciones. Primera, las acciones gubernamentales se han
enfrentado a esquemas administrativos impregnados de una tradición
centralista que ha dificultado la interacción entre ámbitos de gobierno. Se-
gunda, las estrategias de asignación fiscal han favorecido la inequitativa
distribución de recursos entre las entidades federativas y los municipios.
Tercera, las acciones de bienestar social, generalmente concentradas en
el gobierno federal, se realizan de manera fragmentada; es decir por una
parte asignación de recursos para la infraestructura (a través de fondos)
y por otra acciones que fomentan el desarrollo humano (programas). En
este contexto la política social continúa demostrando una falla en el invo-
lucramiento y participación de actores claves como los gobiernos locales;
así mismo, se nota la ausencia de consensos en torno a sus objetivos, metas
y mecanismos de acción por citar algunos.
Inevitable es decir que los procesos de descentralización no han teni-
do los impactos deseados, pues mediante esta práctica se han transferido
mayores exigencias y responsabilidades a los gobiernos locales y a sectores
sociales, pero no ha ocurrido lo mismo con los recursos que la Federación
le asigna a estas entidades territoriales; mientras se continúe con esquemas
que poseen cierto grado de subjetividad, inequidad o discrecionalidad en el
cálculo para la asignación de los recursos, los esfuerzos descentralizadores
seguirán siendo limitados en materia de política social. Así, a pesar de que
por casi 30 años la política social se ha descentralizado de manera paulati-
na, los esfuerzos tanto del gobierno federal como de los gobiernos estatales
en la puesta en práctica de programas sociales y del Ramo 33, queda pen-
diente elaborar esquemas más eficientes de coordinación y colaboración
intergubernamental.
Por último, la política social debe ser entendida como el instrumen-
to mediante el cual se pretende realizar una distribución del poder en la
toma de decisiones. Administrativamente propiciará que desde el dise-
ño de un programa de desarrollo social se transfieran algunas tareas para
que sean desempeñadas por los gobiernos estatales y locales; pero además
en el momento de la implementación se estarán conformando redes de
colaboración en las que participen actores locales, estatales, y federales;
además de establecer funciones particulares según las capacidades de los
diferentes actores, sin que ello signifique la pulverización de esfuerzos. En
general, estas acciones facilitarían la atención de la población más vulne-
rable reconociendo las condiciones heterogéneas entre cada uno de los
sectores y regiones. En este escenario, los programas de desarrollo social
en el ámbito municipal reflejarían sus estrategias en las que permea una
lógica horizontal y de redes.

350
Fuentes consultadas

Aguilar Villanueva, Luis F. (2007), “Gobierno y Desarrollo”, Iberoforum,

vol. II, núm. 3, México, pp. 1-20.
Boltvinik, Julio y Enrique Hernández Laos (1999), Pobreza y distribu-
ción del ingreso en México, México, Siglo XXI Editores.
Cabrero Mendoza, Enrique (ed.) (1998), Las políticas descentralizadoras
en México 1983-1993. Logros y desencantos, México, M. A. Porrúa-cide.
___. (2004), “Descentralización y Desarrollo Local: ¿procesos paralelos
o procesos convergentes?”, en Rafael Tamayo Flores y Fausto Hernández
Trillo (coords.), Descentralización, federalismo y planeación del desarrollo
regional en México: ¿cómo y hacia dónde vamos?, México, Centro de Inves-
tigación y Docencia Económica (cide), Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey, Miguel Ángel Porrúa.
___. (2007) “De la Descentralización como aspiración a la descentrali-
zación como problema; el reto de la coordinación intergubernamentales en
las políticas sociales”, dap-cide, núm. 197, septiembre.
___. (2007), “La agenda de políticas públicas en el ámbito municipal:
una visión introductoria”, en Enrique Cabrero Mendoza (coord.), Políticas
Públicas municipales. Una agenda en construcción, México, Miguel Ángel
Porrúa, cide.
___. (2008), “La trampa del federalismo fiscal”, Nexos, vol. 30, núm. 371,
pp. 33-40.
Cabrero Mendoza, Enrique y Ana Díaz Aldret (2009), “Iniciativas des-
centralizadoras y articulación federal en México: tres décadas de reformas
y desencantos”; ponencia presentada en el XIV Congreso Internacional del
clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador
de Bahia, Brasil, 27-30 de octubre.
Carpizo, Jorge (1978), El presidencialismo mexicano, México, Siglo XXI
Editores.
Carrera Hernández, Ady P. (2004), “Evolución de las relaciones inter-
gubernamentales en México: la búsqueda de un nuevo arreglo institucional
ante una nueva geografía del poder político (1980-2000)”, IX Congreso In-
ternacional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Publica, Madrid, España, 2-5 de noviembre.
Cedeño, Manuel (2000), “Actores en el cambio de milenio: el presiden-
cialismo y los gobiernos estatales de oposición en México”, Paper presented
at the lasa International Congress 2000, Miami, Florida.
Centro de Estudios de Finanzas Públicas (2009), Diagnóstico del Fondo
de Aportaciones para la infraestructura social municipal, México.
Centro de Investigación y Desarrollo A.C. (cidac) (s/a), “¿Cómo ejercen
recursos y rinden cuentas los municipios? El caso del Fondo para la Infraes-
tructura Social Municipal (fism) del Ramo 33”, en Serie guías para la vigi-
lancia ciudadana del quehacer gubernamental, Centro de Contraloría Social
y Estudios de la Construcción Democrática (ccs), Centro de Investigaciones
351
y Estudios Superiores en Antropología Social (Ciesas), http://ccs.ciesas.edu.
mx/guias/guia%20ciudadana%20CIDAC.pdf, 17-03-2012.
Cohen, Ernesto y Rolando Franco (1992), Evaluación de Proyectos socia-
les, México, Siglo XXI Editores.
Foro Nacional (1995), “Hacia un auténtico federalismo. Memoria”, Mé-
xico, Comité Organizador del Foro Nacional.
Greenwood, Royston (1980), “Relations Between Central and Local Go-
vernment in Sweden: the Control of Local Government”, en George Jones,
en New Approaches to the Study of Central Local Government Relationships,
England, Gower.
Guillén López, Tonatiuh (2007), “Municipio y política social: experiencias
y nuevo paradigma”, en Enrique Cabrero Mendoza (coord.), Políticas Públicas
municipales. una agenda en construcción, México, Miguel Ángel Porrúa, cide.
___. (2009), “La libertad municipal y la Reforma del Estado”, en José Luis
Calva (coord.), Democracia y Gobernabilidad, Agenda para el Desarrollo, vol.
15, México, Miguel Ángel Porrúa, Universidad Nacional Autónoma de México.
Hernández Rodríguez, Rogelio (2009), “Los gobernadores y el federa-
lismo. La descentralización del poder”, en Ilán Bizberg y Lorenzo Meyer
(coords.), Una historia contemporánea de México: las instituciones, México,
Oceano-El Colegio de México.
Inoue Cervantes, Antonio (2012), ponencia “Política Social, Descentra-
lización y Municipio”, en XVII Congreso Internacional del clad sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia,
30 octubre-2 noviembre, 2012.
___. (2013), ponencia “Análisis de los programas de desarrollo social y
los procesos de descentralización en México”, en XVII Congreso Interna-
cional del clad sobre la Reforma del Estado y de la Administración Públi-
ca, Montevideo, Uruguay, 29 octubre-1 noviembre de 2013.
McCulloch (1965), “Intergovernmental Relations as Seen by Public
Officials”, en The Annals of the American Academy of Political and Social
Science, vol. 359, mayo.
McDonald, Ronald (1971), Party Systems and Elections in Latin America,
Chicago, Markham Publishing.
Meny, Yves y Jean Claude, Thoenig (1992), Las Políticas Públicas, España, Ariel.
Merino, Mauricio (1994), En busca de la democracia municipal. La par-
ticipación ciudadana en el gobierno municipal mexicano, México, Colmex.
Moreno Salazar, Pedro Humberto (2001), “Nuevos actores e implemen-
tación de la política social”, en Carlo Tenzo D’ Albenzio y I. Font Playán
(coords.), Políticas sociales y nuevos actores, México, uam-Azcapotzalco.
Nacif, Benito (1999), “El Congreso Mexicano en Transición: Cambios
y Continuidades”, Documento de Trabajo, núm. 101, Mexico, División de
Estudios Políticos, cide.
Reeves, Mavis M. (1990), “The States as Polities: Reformed, Reinvigora-
ted, Resourceful”, en The Annals of the American Academy of Political and
Social Science, vol. 509, mayo.
352
 Rhodes, R. A. (1981), “Control and Power in Central-Local Govern-
ment Relations”, England, Gower Publishing Company.
Rivera, Liliana y Katya Rodríguez (1999), “El Ramo 26. Entre el Desa-
rrollo Regional y la Superación de la Pobreza”, Colección Análisis del Des-
empeño de los Gobiernos Estatales y Municipales en la Gestión del Gasto
Social, México, cide.
Rodríguez, Katya (2000), Las relaciones intergubernamentales en la
operación del faism, México, cide.
___. (2000), Las relaciones intergubernamentales en la operación del
FAISM, México, cide-dap.
___. (2010), La idea de justicia, México, Editorial Taurus.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (shcp) (1995), Plan Nacional
de Desarrollo 1995-2000, México.
Secretaría de Programación y Presupuesto (spp) (1980), “Versión abre-
viada del Plan Global de Desarrollo 1980-1982”, en Decreto que promulga
el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, México.
___. (1980b), “Filosofía Política de José López Portillo”, México.
___. (1983), Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, México.
___. (1989), Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, México.
Sedesol (1993), La solidaridad en el desarrollo nacional, México.
Sen, Amartya (2003), Sobre ética y economía, España, Alianza Editorial.
Tamayo Flores, Rafael y Fausto Hernández Trillo (2004), “Política so-
cial, planeación regional y participación social en México: una introduc-
ción”, en Rafael Tamayo Flores y Fausto Hernández Trillo (coords.), Des-
centralización, federalismo y planeación del desarrollo regional en México:
¿cómo y hacia dónde vamos?, México, Centro de Investigación y Docencia
Económica (cide), Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Mon-
terrey, Miguel Ángel Porrúa.
Valencia Lomelí, Enrique (2003), “Políticas sociales y estrategias de
combate a la pobreza en México. Hacia una agenda de investigación”, en
Estudios Sociológicos XXI, núm. 63, El Colegio de México, México.
Winkle, John III (1983), “Interjudicial Relations”, en Richard Leach,
Intergovernmental Relations in the 1980s; Annals of Public Administration,
Nueva York, Marcel Dekker Inc.
Wright, Deil (1997), Para entender las relaciones intergubernamentales,
México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública
A. C., Universidad Autónoma de Colima, Fondo de Cultura Económica.
Ziccardi, Alicia (comp.) (2001), Pobreza, desigualdad social y ciudadanía.
Los límites de las políticas sociales en América Latina, Buenos Aires, Clacso.

353
 Políticas regulatorias de las relaciones
intergubernamentales en materia urbana
en el Estado de México
Melesio Rivero Hernández*
Enrique Moreno Sánchez**

Introducción
El estudio de las relaciones intergubernamentales (rig) es un tema de las
Ciencias Sociales en general, sin embargo recientemente se han enfocado
en temas concretos como federalismo fiscal, finanzas públicas, problemas
ambientales, asuntos de ordenamiento urbano territorial. Las rig y el pro-
ceso de políticas regulatorias en materia urbana en México y en particular
en el Estado de México adquieren otro significado, toda vez que el proceso
urbano y el estudio del mismo adquieren repercusiones en el ámbito local,
estatal y federal. Hoy día la capacidad institucional busca nutrirse de un
marco normativo institucional que tiene que ver con el federalismo, con
las políticas de fortalecimiento del ámbito local, de analizar la gestión gu-
bernamental, donde se puede conocer de mejor manera la evolución de las
políticas regulatorias de las rig en materia urbana en el Estado de México.
Las políticas regulatorias en el Estado de México, y las rig adquie-
ren otro significado porque parte de sus municipios involucra la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México1 (zmcm), lo cual implica definir
características territoriales, sociales, económicas, políticas y urbanas de
dos entidades como son el Distrito Federal y el Estado de México, con
* Profesor de Tiempo Completo del Centro Universitario uaem Texcoco, miembro del
Cuerpo Académico Política y Gobierno, las líneas de investigación son: Instituciones, Me-
trópoli y Ciudad.
** Profesor de Tiempo Completo Definitivo del Centro Universitario uaem Texcoco,
miembro del sni, miembro del Cuerpo Académico Política y Gobierno, las líneas de in-
vestigación son: gobierno local, desarrollo sociourbano y ambiental, y lo local, lo regional
y movimiento sociales.
1 La Zona Metropolitana de la Ciudad de México en el año 2010, según el inegi, compren-
día la misma Ciudad de México y sus 16 delegaciones, más 27 municipios conurbados del
Estado de México y el municipio de Tizayuca en el estado de Hidalgo, con una pobla-
ción estimada en más de 17 millones de habitantes en dicha región. También existe otra
demarcación y división administrativa llamada Zona Metropolitana del Valle de México
(zmvm), que es más amplia y abarca 59 municipios del Estado de México, 16 delegaciones
del Distrito Federal y 21 municipios de Hidalgo (puec, 2011).
355
actividades muy particulares, leyes y ordenamiento urbano distintos, pero
insertos en la dinámica metropolitana de la ciudad más grande de México
y de Latinoamérica.
El objetivo de este trabajo es generar mejor conocimiento de las rig
en materia urbana en el Estado de México y la legislación al respecto. La
presente investigación utilizó el método deductivo, que se presenta para al-
canzar el conocimiento de algo general a lo particular, comparando y ana-
lizando los datos cuantitativos disponibles y realizando análisis cualitativo
de cada uno de los temas, con apoyo y seguimiento del objetivo planteado.
Por lo que se refiere a las técnicas de investigación, se realizó una revisión
de información documental y electrónica de la temática referida.
El trabajo está dividido en cinco apartados, el primero reflexiona acer-
ca de la discusión de la rig, luego se estudia el ámbito de lo urbano y las
políticas regulatorias, en el siguiente apartado se particulariza el papel de
las políticas regulatorias de la gestión urbana en el Estado de México, pos-
teriormente se reflexiona y estudian las bases programáticas de las rig en
la gestión urbana del Estado de México, luego se estudian los aspectos con-
cretos de las rig para la autorización de conjuntos urbanos; finalmente se
presenta la conclusión del trabajo desarrollado.

Discusión previa en torno a las rig

De acuerdo con Agranoff (1993), las actuales formas de gestión cotidiana
de las organizaciones gubernamentales, de regímenes unitarios o federales,
se caracterizan por una presencia importante de Relaciones Interguberna-
mentales (rig). Aunque también se presentan en regímenes unitarios, lo
cierto es que en una organización federal existen múltiples centros de de-
cisión y de legislación, con diversos niveles institucionales que hacen más
compleja la gestión pública porque “…requiere reglas afinadas de coordi-
nación para evitar conflictos entre los gobiernos” (Soto, 2006: 30) y para la
adecuada división de responsabilidades de política pública entre un núme-
ro de agencias gubernamentales autónomas. Para Agranoff (1993) estamos
en la “era de la gestión intergubernamental”.
Al respecto, Agranoff (1993) señala que los gobiernos son juzgados por
lo que hacen como por lo que son; es decir, por la serie de programas y pro-
yectos que diversas organizaciones instrumentan para atender los proble-
mas definidos como públicos. Según Anderson, las rig se definen como “…
un importante contingente de actividades e interacciones que tienen lugar
entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación”
(cit. pos. García, 1996: 102). De acuerdo con Hernández (2006) las rig ha-
cen referencia a “los vínculos de coordinación, cooperación, apoyo mutuo e
intercambio de acciones que se dan entre dos o más instancias de gobierno”
(ibidem, pp. 37-38). Por su parte, Arandia indica que las rig son los espa-
cios en los que “se determinan políticas y estrategias generales de desarrollo
en circunscripciones territoriales determinadas” (Arandia, 2002: 25).

356
 Agranoff (1993) propone considerar los aspectos: relación centro-pe-
riferia; leyes y marcos legales; estructura del gobierno y la administración;
relaciones financieras; aspectos políticos; implementación de políticas;
relaciones interorganizativas y dinámicas de redes. Para Agranoff (1993),
el concepto de rig trasciende la formalidad del Derecho, que determina
facultades y atribuciones y se enfoca en el estudio de las relaciones diná-
micas entre los gobiernos; por ello en el estudio de las rig se deben supe-
rar los estudios legalistas que hacen hincapié en los instrumentos jurídicos
y las normas del procedimiento. Con tal enfoque coinciden Hernández y
Villa (2010) al señalar que “…la diversidad que pueden adquirir las inte-
racciones entre los diferentes niveles de gobierno se proyectan más allá de
las condiciones legales, incluyen variables políticas y sociales que denotan
la naturaleza de las relaciones” (Hernández y Villa, 2010: 101).
No obstante la diferenciación que puede establecerse en torno al fede-
ralismo y las rig, para Martínez y Méndez (1996) ambos enfoques no son
excluyentes, sino complementarios. En la idea que plantean se nota un hilo
que ata los dos enfoques, ya que en el primero de ellos se estudian los prin-
cipios normativos de la organización política del Estado y, mediante las rig,
se da cuenta de la dinámica y los patrones de conducta de los funcionarios
públicos y las relaciones horizontales y/o verticales entre niveles de gobier-
no. Objetivos y métodos de los enfoques no son los mismos, pero su labor
no puede separarse arbitrariamente so pena de cometer errores en el abor-
daje del objeto de estudio.
Las rig se presentan bajo tres formas clásicas: coordinación, concurren-
cia y subsidiariedad. La coordinación implica conciliar las actuaciones de las
diversas autoridades administrativas para el adecuado cumplimiento de los fi-
nes del Estado. La concurrencia alude a la participación de varias entidades
para atender de manera concertada problemas públicos transversales social
y territorialmente. La subsidiariedad “aplica cuando las autoridades de un
nivel superior apoyan transitoriamente a otras de un nivel inferior, a soli-
citud de estas últimas en la realización de actividades propias de este nivel”
(Barbosa, 2007: 192).
No obstante que se pueden identificar tres formas clásicas de rig, la
instrumentación de las mismas resulta de procesos de negociación y con-
flicto. Para el caso de la coordinación entre organizaciones jerárquicas, su-
cede que es difícil construir acuerdos entre superiores y subordinados; lo
mismo puede suceder entre organizaciones pares (Rosique, 2005: 39); todo
ello deriva del grado de poder y las áreas de política pública que atienden
los gobiernos. Son, entonces, las actitudes, aptitudes y acciones de los servi-
dores públicos el centro de atención de las rig. Al respecto, Pontifez (2002:
49) señala cinco “ingredientes de las rig: 1) Negociación política, 2) Conca-
tenación de las diferentes capacidades jurídicas e interactividad de progra-
mas, 3) Relaciones interpersonales entre funcionarios, 4) Mecanismos de
comunicación formal e informal y 5) Sistemas de convenios.

357
 Respecto a la agenda urbana, con su derivación metropolitana, en los
Estados federados es común la concurrencia de los gobiernos federal, es-
tatal y municipal en un marco de rig. Según Ramírez (2002), es posible
identificar tres tipos de gestión:

- Concurrencia y coordinación entre niveles de gobierno.

- Establecimiento de convenios específicos.
- Concertación público-privada.

“La primera modalidad es cuasi permanente; la segunda y la tercera son

predominantemente temporales” (Ramírez, 2002: 3-4). La participación de
diversos ámbitos de gobierno con orígenes políticos opuestos, normativi-
dades diferenciadas, presupuestos restringidos e inercias administrativas
es una constante. Sin embargo, y a manera de ejemplo, estas formas son
rebasadas por la dinámica de expansión urbana, ya que los organismos re-
sultan lentos en su accionar ante los retos dinámicos que dicho fenómeno
supone. Sobre todo, porque la tendencia espacial moderna tiende hacia la
concentración, mientras que el diseño de las instituciones se fundamenta
en la descentralización. Tal situación pareciera una paradoja.

El ámbito de lo urbano y las políticas regulatorias

El mundo contemporáneo se caracteriza por la preeminencia urbana como
forma de ocupación del espacio, propiciatoria de la reproducción de las so-
ciedades bajo la dinámica económica, política y cultural prevaleciente. Las
ciudades son, al mismo tiempo, resultado y condición necesaria del desa-
rrollo y constitución de tejidos socioterritoriales específicos. En ellas con-
vergen procesos históricos, expresiones estéticas, infraestructuras, modelos
funcionales, en los que sus habitantes (y transeúntes) se encuentran-des-
encuentran y conforman un complejo entramado de relaciones cotidianas:
personales, institucionales, afectivas y efectivas.
La ciudad puede definirse como “…un complejo sistema de relaciones
humanas que se realizan en un hábitat particular definido por infraestruc-
turas. En ella confluyen afectos e intereses que vinculan e interrelacionan a
las personas, y las mantienen unidas para realizarse individual y colectiva-
mente” (Rangel y Grimaldo, 2005: 119). En ese sentido, lo que ocurre en y
para las ciudades en términos de su forma-estructura, así como los caminos
y vías sociales, públicas e institucionales en que se toman decisiones im-
porta como objeto de estudio. La ciudad es una entidad dinámica cuyos
resortes fundamentales impulsan y son impulsados por las interacciones
entre individuos, grupos e instituciones.
En este trabajo se parte del supuesto que las políticas urbanas forman
parte del conjunto de referentes empíricos del dinamismo relacional intra
e intergubernamental, es decir, de las rig. Sobre todo, porque en torno
a la ciudad un conjunto amplio de representantes organizacionales debe
vincularse, discutir, tomar decisiones, acordar y actuar. En lo particular,
358
las políticas urbanas forman parte de las políticas regulatorias, ya que estas
últimas tienen como propósito incidir sobre el comportamiento de las per-
sonas y grupos hacia un conjunto de acciones determinadas.
Se entiende como política regulatoria:

…el establecimiento de actos legislativos o administrativos de carácter general,

tales como leyes, reglamentos, decretos, etc., que tengan como objetivo la di-
rección de la conducta de los particulares… Las políticas regulatorias se instru-
mentan mediante la publicación de normas y la creación de organismos admi-
nistrativos o cuerpos policiales para la verificación del cumplimiento de dichas
normas. El conjunto de obligaciones y sanciones estipuladas en la norma y la
forma acordada por la autoridad para verificar su cumplimiento se denomina
instrumento regulatorio (Cofemer-cide, s/a: 9).

De las políticas regulatorias se desprenden los instrumentos que, de

acuerdo con la Comisión Federal de Mejora Regulatoria en México (Cofe-
mer), se pueden clasificar genéricamente en cuatro tipos:

1) Prohibiciones absolutas (por ejemplo, el asesinato o la tala de árboles

en reservas ecológicas).
2) Limitaciones o excepciones a las libertades de los particulares (por
ejemplo, la imposición de un límite de velocidad cuando se conduce en
automóvil, la excepción de pintar las paredes exteriores en los centros his-
tóricos, entre otros).
3) Libertades sujetas a la autorización (aprobación) explícita de la auto-
ridad (por ejemplo, poder construir o abrir comercios sólo si se cuenta con
la licencia respectiva).
4) Libertades sujetas a presentación de notificación a la autoridad (por
ejemplo, informar sobre la compra-venta de un automóvil, los avisos sobre
la finalización de una construcción) (Cofemer-cide, s/a: 9).

Para el caso de las políticas urbanas regulatorias, el tercer tipo (Liber-

tades sujetas a autorización explícita de la autoridad), se concreta en la
emisión de licencias y permisos, los cuales son instrumentos útiles cuan-
do se considera que deben imponerse restricciones para el inicio de una
actividad. De acuerdo con la Cofemer, estos instrumentos tienen algunos
inconvenientes jurídicos cuando no están diseñados correctamente, ya que
los particulares que llegan a beneficiarse obtienen derechos generadores
de ingresos o privilegios que otros individuos, grupos u organizaciones no
pueden alcanzar.
Uno de los aspectos que debe cuidarse durante la emisión de licencias
y permisos es que en la emisión de autorizaciones debe hacerse “la obser-
vación de que los derechos (libertades) otorgados a los particulares no son
absolutos, sino que su ejercicio está bajo la protesta de que se seguirán cum-
pliendo todas las obligaciones estipuladas en la norma” (Cofemer-cide, s/a:
359
10). Es decir, en ningún momento debe poner en entredicho la potestad de
la autoridad, misma que en cualquier instante puede restringir o sancionar
por incumplimiento de los términos establecidos en la autorización corres-
pondiente. En lo general, los instrumentos de regulación tienen la ventaja
de facilitar la identificación de los sujetos (individuales u organizaciona-
les) que realizan la actividad normada, y se genera mayor certeza de que se
cumplirán las exigencias marcadas y una mayor planeación de las funciones
regulatorias de los distintos ámbitos gubernamentales.
En relación con las políticas regulatorias de los gobiernos locales en
México, actualmente dichos gobiernos tienen un papel fundamental en la
prestación de servicios a la ciudadanía y la administración de los usos del
suelo (García, 2002), aunque su función no se acota meramente a tal res-
ponsabilidad. Además, en ellos subyace la obligatoriedad de lograr mejores
condiciones de desarrollo en su demarcación, mediante la oportuna im-
plementación de políticas en función de la agenda de problemas públicos
locales que consideren un amplio espectro de acciones: desarrollo social,
calidad de vida, economía local, territorio y medio ambiente.

El problema de generar e instrumentar políticas públicas encaminadas a la satis-

facción de demandas ciudadanas asociadas a servicios específicos (agua, alcan-
tarillado, pavimentación, etc.) presenta diversas facetas. Aparece una discusión
sobre la pertinencia de la intervención pública o bien sobre las modalidades
que ésta debe asumir; también existe un debate sobre la posibilidad de cubrir
demandas crecientes ante la carencia económica; los problemas de la eficiencia
en la conjugación de los medios y los fines conduce al análisis de una faceta ad-
ministrativa en el manejo de los servicios… (García, 2002: 17).

La agenda de políticas locales, tanto en su construcción como en su im-

plementación, responde a lógicas diversas y, a veces, contradictorias. Exis-
ten programas compartidos entre los gobiernos federal, estatal y municipal,
en los que la fuente de rig puede variar y ser multidireccional. Así, puede
observarse que, en algún momento, la acción del gobierno municipal “… se
convierte en un ámbito particular sujeto a normas jurídicas, especificida-
des de planeación y programación, y reglas del juego que corresponden a
los niveles federal y estatal, pero que se concreta en la compleja coyuntura
local” (García, 2002: 21).
De acuerdo con la Cofemer, en los análisis de políticas municipales,
un aspecto central es evitar el establecimiento de alternativas de política
centradas en obligaciones y sanciones, para dar pie a una multiplicidad de
decisiones de fomento, impulso e innovación, de tal modo que se logre un
mayor control y desarrollo mediante incentivos o subsidios, ampliación de
la información pública, registros voluntarios y en un nivel más elevado, la
autorregulación (Cofemer-cide, s/a: 14).

360
Marco regulatorio de la gestión urbana en el Estado de México2
Para desarrollar este apartado se parte del enfoque denominado de políticas
públicas planteado por Martínez y Méndez (1996) y que está definido como
el enfoque que enfatiza el examen de los actores implicados en la ejecución
de los programas ante la necesidad de coordinación y control en un con-
texto de implementación multiorganizativo. Del mismo modo, del enfoque
elegido, se utiliza la dimensión formal establecida por Agranoff (citado por
Martínez y Méndez, 1996), que implica el estudio del orden jurídico-cons-
titucional de las rig y la distribución de competencias. En esta dimensión se
privilegia el estudio de las estructuras administrativas e instituciones de trans-
ferencia, así como el marco que genera los momentos de intercambio y nego-
ciación entre los funcionarios de diversas organizaciones gubernamentales.
En este trabajo se describen y analizan las bases jurídicas de la gestión
urbana en el Estado de México, sobre todo considerando tres aspectos cen-
trales de las mismas: planeación territorial, administración urbana y, final-
mente, operación urbana. La primera de ellas alude al conjunto de momentos
y espacios en que es requerida la opinión, aprobación y visto bueno de di-
versos funcionarios del gobierno estatal y municipal en lo concerniente a la
prelación lógica entre los diversos documentos de planeación.
La administración urbana tiene que ver con el conjunto de decisiones y
autorizaciones que se desprenden de la normatividad vigente (leyes) y de las
políticas, estrategias y normas contenidas en el plan municipal de desarro-
llo urbano referentes a la expedición de licencias de uso de suelo, así como
de la autorización de construcción de conjuntos urbanos. Por su parte, la
operación urbana se vincula con el seguimiento y control una vez que se
han ejecutado dichas autorizaciones. Para tal efecto, se parte del análisis de
los contenidos del marco normativo urbano del ámbito federal y de manera
complementaria la normatividad particular del Estado de México.
En el ámbito federal las bases jurídicas de la gestión urbana se encuentran
en los artículos 25, 26, 27, 28, 115 y 122 de la Constitución General; además,
existen la Ley Federal de Planeación y la Ley General de Asentamientos Hu-
manos. Así, el artículo constitucional 25 marca los lineamientos generales
de la planeación, dentro de las cuales una de sus variables es el desarrollo
territorial; en ese sentido, tal artículo marca la potestad exclusiva del Estado

2 El Estado de México (oficialmente Estado Libre y Soberano de México) es, junto con
el Distrito Federal, una de las 32 entidades federativas o estados de los Estados Unidos
Mexicanos. Es uno de los estados fundadores de la Federación y el de mayor densidad de
población. Está dividido en 125 municipios y su capital es Toluca de Lerdo. Se encuen-
tra en el centro sur del país y posee una superficie mayor a 22,000 km². Su gentilicio es
mexiquense, para distinguirse de los ciudadanos del país, llamados mexicanos. La entidad
mexiquense limita al norte con Querétaro e Hidalgo, al sur con Morelos y Estado de Gue-
rrero; al oeste con Michoacán, al este con Tlaxcala y Puebla, y rodea al Distrito Federal.
Con sus más de quince millones de habitantes es la entidad mexicana con mayor número
de habitantes, de los cuales más de dos tercios se concentran en la Zona Metropolitana del
Valle de México y en la ciudad de Toluca (Wikipedia).

361
mexicano de conducir, coordinar y orientar el desarrollo nacional. En ese
artículo se señala que la realización de las tareas tiene que estar respaldada en
estructuras administrativas del ámbito encargadas de atender sectores espe-
cíficos del desarrollo. De manera complementaria, en el artículo 26 se señala
la obligatoriedad de establecer un Sistema Nacional de Planeación Democrá-
tica en la que se incluyan diversos actores gubernamentales, así como grupos
representativos de la sociedad.
Por su parte, el artículo 27 constitucional es enfático al establecer la obli-
gatoriedad del Estado mexicano de determinar lineamientos para la distri-
bución equilibrada de los asentamientos humanos a través del territorio na-
cional. Para el Estado es ineludible establecer políticas y normatividad en
lo concerniente a los usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a
efecto de que se ejecuten obras públicas; del mismo modo, debe planear y re-
gular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros
de población. Como puede observarse, el artículo 27 resulta fundamental al
establecer potestad sobre el territorio y sus recursos, lo que obliga a las ins-
tituciones a contar con dispositivos regulatorios claros, precisos y efectivos.
A partir de 1983 se llevó a cabo una de las reformas más importantes en
materia urbana al descentralizar facultades y atribuciones, antes del ámbito
federal, en pro del fortalecimiento de los gobiernos locales. Así, de acuerdo
con el artículo 115 constitucional, a partir del año mencionado corresponde
a los gobiernos municipales formular, aprobar y administrar la zonifica-
ción y planes de desarrollo urbano municipal; asimismo, dichos gobiernos
también pueden participar en la creación y administración de sus reservas
territoriales y en la formulación de planes regionales junto con los gobier-
nos estatales y el federal, si así fuere el caso. Otra de sus facultades centrales
es la de autorizar, controlar y vigilar la autorización del uso del suelo en el
ámbito de su competencia territorial.
Aunque no es un artículo que privilegia lo municipal como espacio
potestativo en materia urbana para los gobiernos locales, el artículo 122
(apartado C, Base Quinta-G) señala que el Distrito Federal (también deno-
minado Ciudad de México), en función de sus estatus especial (asiento de
los poderes federales) dentro del conjunto de entidades de la República y de
su vecindad con el territorio del Estado de México con el cual se ha formado
una gran región metropolitana, deberá construir con eficacia un esquema
de coordinación metropolitana entre las distintas delegaciones locales y con
los gobiernos municipales del Estado de México mediante la definición de
una agenda metropolitana.
Por su parte, la Ley Federal de Planeación es el ordenamiento vincu-
lante, en el que se establecen las normas y principios básicos conforme
a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo y en-
cauzarán, en función de ésta, las actividades de la administración pública
federal (fracc I); también, en ella se establecen las bases de integración y
funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática (fracc.
II); así como los fundamentos para que el Ejecutivo federal coordine sus
362
actividades de planeación con las entidades federativas (fracc. III); las ba-
ses para promover y garantizar la participación democrática de los diversos
grupos sociales (fracc. IV), y las determinantes para que las acciones de los
particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los
programas (fracc. V).
En cuanto a los “momentos” de rig que prevé la Ley de Planeación en
el artículo 16, fracción III, se señala que las dependencias de la administra-
ción central deberán elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta
las propuestas que presenten las entidades del sector y los gobiernos de los
estados. Del mismo modo, en el citado artículo, en su fracción VI, se es-
tablece para las dependencias federales la obligatoriedad de considerar el
ámbito territorial de las acciones previstas en su programa, procurando su
congruencia con los objetivos y prioridades de los planes y programas de
los gobiernos de los estados.
Otro de los “momentos” de rig previstos en la Ley de Planeación se
establece en el Capítulo Quinto referido a la “Coordinación”. A la letra el
artículo 33 señala que

el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas,
satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se
requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del
desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecu-
ción de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse
por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos
se deberá considerar la participación que corresponda a los municipios.

Del mismo modo, las cinco fracciones del artículo 34 señalan particulari-
dades de los mecanismos de coordinación del gobierno federal con los de los
estados y municipios. Así, se prevé recibir de ambos niveles de gobierno pro-
puestas para el desarrollo, definición de mecanismos de congruencia y com-
plementariedad entre sistemas de planeación, establecimiento de lineamientos
metodológicos, formulación de programas o planes regionales y, finalmente,
la instrumentación de acciones bajo el principio de corresponsabilidad.
El tercer instrumento jurídico del ámbito federal es la Ley General de
Asentamientos Humanos (lgah), misma que tiene aplicabilidad en los tres
ámbitos de gobierno: federal, estatal y municipal. En términos generales, la
lgah, vigente desde 1993, mejoró el principio de concurrencia en materia
de urbana de los tres ámbitos de gobierno, normó la competencia munici-
pal en la materia establecida en el 115 constitucional, buscó compatibilizar
medio ambiente y urbanización, simplificó el tratamiento de las conurba-
ciones y, lo más importante, instituyó la zonificación como instrumento de
regulación en los usos del suelo municipal.
En cuanto a los “momentos” de rig, el Capítulo Segundo de la lgah
establece el principio de concurrencia y coordinación de autoridades. El ar-
tículo 6º señala que las atribuciones en materia de ordenamiento territorial
363
de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano serán ejercidas de
manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los muni-
cipios en el ámbito de sus competencias.
El artículo 7º establece que las competencias del nivel federal se con-
densan en las acciones de promover, verificar, vigilar y coordinar. Dichas
acciones representan un papel tangencial en cuanto a la toma de decisiones
respecto al uso del suelo y el desarrollo territorial. Uno de los aspectos más
importantes que se señalan en el artículo citado es la facultad de formular el
programa nacional de desarrollo urbano, mismo que se convertirá en refe-
rente programático a la hora que gobiernos estatales y municipales elaboren
o actualicen sus respectivos planes urbanos.
El artículo 8º señala las atribuciones que corresponden a los gobiernos
estatales. Una muy importante es la de legislar en materia de ordenamien-
to territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los
centros de población; del mismo modo, les corresponde formular, aprobar
y administrar el programa estatal de desarrollo urbano y evaluar su cum-
plimiento. De manera complementaria, el resto del contenido del artículo
refiere facultades para convenir con la Federación y los municipios acciones
para la regulación de conurbaciones, fundación de centros de población y,
cuando así lo indiquen las necesidades de los municipios, apoyarlos en lo
concerniente a la planeación y gestión urbana local.
Para los municipios, la lgah prevé la mayor relevancia en términos ur-
banos. En el artículo 9º se señala que corresponde a los gobiernos locales
formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desa-
rrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así
como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación
estatal (fracc. I). Además, como ya lo indica el artículo 115 constitucional, de-
ben regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios
en los centros de población (fracc. II) y administrar la zonificación prevista en
los planes o programas municipales de desarrollo urbano (fracc. III).
En términos de la coordinación con otros ámbitos gubernamentales, la
fracción IX del artículo 9º, señala que los municipios podrán hacerlo con
la respectiva entidad federativa y con otros municipios o con los particu-
lares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con
lo previsto en la legislación local. Otro aspecto central de la gestión urbana
corresponde a los municipios, ya que en la fracción X del mismo artículo se
señala que es facultad de ellos expedir las autorizaciones, licencias o permi-
sos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusio-
nes, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones
jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y
destinos de áreas y predios. Es decir, las facultades y atribuciones en materia
urbana no son menores, al contrario.
En cuanto a la normatividad en materia urbana en el Estado de México
se dispone de cuatro herramientas jurídicas: Constitución Política del Es-
tado de México (cpem), Ley Orgánica Municipal (lom), Ley de Planeación
364
del Estado de México y Municipios (lpemym) y el Libro Quinto del Código
Administrativo y su Reglamento.
La cpem señala en el artículo 112 que las facultades municipales estable-
cidas en la Constitución General de la República y la lgah se ejercerán de
manera exclusiva por el ayuntamiento sin que exista autoridad intermedia
alguna entre éste y el gobierno del estado. Aspecto que se refuerza en el
artículo 122 del mismo ordenamiento.
Por otra parte, el artículo 139 señala que los planes, programas y ac-
ciones que formulen y ejecuten los ayuntamientos en las materias de su
competencia se sujetarán a las disposiciones legales aplicables y serán con-
gruentes con los planes y programas federales, estatales, regionales y me-
tropolitanos, en su caso. El citado artículo abre un “momento” de rig al
indicar que los ayuntamientos deberán, en forma coordinada, participar en
la planeación y ejecución de acciones con la Federación y con las entidades
federativas colindantes con el estado en los asuntos definidos como metro-
politanos y en los trabajos de las comisiones respectivas.
La Ley Orgánica Municipal (lom) especifica, en el artículo 5º, que los
ayuntamientos podrán coordinarse entre sí y con las autoridades estatales y,
en su caso, con las autoridades federales. Es decir, esta Ley prevé “momen-
tos” para las rig. Mientras que en la fracción XXIV del artículo 31 deter-
mina facultades para participar en la creación y administración de sus re-
servas territoriales y ecológicas; convenir con otras autoridades el control y
la vigilancia sobre la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales;
intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; planificar
y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de las localidades
conurbadas; y de manera complementaria la misma fracción en su punto
Quater establece la facultad de otorgar licencias y permisos de construccio-
nes privadas.
Quizá el ordenamiento más claro en materia de rig lo sea el artículo 33,
fracción VII, porque prescribe que se necesita autorización de la Legislatura
o la diputación permanente para poner en vigor y ejecutar los planes de de-
sarrollo de las localidades de conurbación intermunicipal. Cuestión que se
refuerza con el contenido del artículo 34, el cual mandata que una solicitud
en el sentido indicado deberá enviarse al ejecutivo estatal a la que agrega-
rá íntegramente los documentos, justificaciones necesarias y, en su caso, el
dictamen técnico correspondiente que le haya remitido el ayuntamiento en
su petición.
En cuanto a los “momentos” de rig que establece la Ley de Planeación del
Estado de México y Municipios (lpemym), el artículo 19, en su fracción V,
instituye que los municipios podrán participar en la estrategia del desarrollo
del Estado de México, formulando las propuestas que procedan en relación
con el plan de desarrollo municipal; del mismo modo, en la fracción VII
del citado artículo se señala como obligación municipal la de propiciar la
participación del Ejecutivo federal, el ejecutivo estatal, organizaciones y pri-
vados en el proceso de planeación para el desarrollo del municipio.
365
 En el capítulo tercero de la lpemym, el conjunto de artículos que van del
24 al 31 se prevén “momentos” de rig tales como: los mecanismos y proce-
dimientos para la revisión conjunta, actualización, modificación y evalua-
ción de los planes y programas. En lo concerniente al desarrollo territorial y
urbano, los artículos 32, 33 y 34 refieren que se debe procurar el desarrollo
equilibrado de las distintas regiones que conforman el Estado de México,
mediante la convergencia de las estrategias y políticas de cada uno de los
planes y programas de los gobiernos municipales y el estatal.
De manera explícita, en el capítulo quinto de la lpemym (artículos 40 al
43) se establecen los mecanismos y procedimientos para la coordinación entre
gobiernos y la participación ciudadana. El artículo 40 dota de facultades al
ejecutivo del estado para celebrar convenios de coordinación con el Ejecuti-
vo federal, las dependencias federales y con los ayuntamientos para ejecutar
programas, proyectos y acciones que se desarrollen en la entidad y que por
su naturaleza o vigencia requieran de fortalecer las acciones de coordinación,
concertación y participación; mientras que los artículos 41, 42 y 43 particula-
rizan mecanismos para asegurar el cumplimiento y seguimiento de las accio-
nes concertadas entre gobiernos.
En el análisis del los “momentos” de rig que instituye el Libro Quinto
(referido al Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del de-
sarrollo urbano de los centros de población) del Código Administrativo del
Estado de México, se destaca en el artículo 5.5 la observancia obligada de auto-
ridades estatales y municipales en lo concerniente a la expedición de normas,
lineamientos, planes de desarrollo urbano, autorizaciones, licencias, dictáme-
nes, constancias y demás instrumentos administrativos de su competencia en
las que podrán participar de manera coordinada y concurrente (fracc. II).
También en la fracción III del artículo 5.8 se estipula que el gobernador
del estado, en el marco de sus facultades, podrá celebrar convenios de coor-
dinación con autoridades federales, de otras entidades federativas y muni-
cipales, en materia de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano de
los centros de población. Mientras que la fracción IV del citado artículo lo
faculta para crear órganos técnicos de consulta, coordinación interinstitu-
cional, evaluación y seguimiento.
También en la lógica de “momentos” previstos de rig en la normati-
vidad estatal, el artículo 5.9 señala en su fracción XIV que una de las atri-
buciones de la Secretaría del ramo es la de intervenir en las instancias de
coordinación, consulta, seguimiento y evaluación en materia de ordena-
miento territorial de los asentamientos humanos y desarrollo urbano de los
centros de población. Por su parte, en el artículo 5.10 se indica que los mu-
nicipios tienen la atribución de participar en la elaboración o modificación
del respectivo plan regional de desarrollo urbano o de los parciales que de
éste deriven, cuando incluya parte o la totalidad de su territorio (fracc. II),
participar en los órganos de coordinación estatal, regional y metropolitana,
en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, de-
sarrollo urbano de los centros de población y vivienda (fracc. X).
366
 Explícitamente, en el capítulo cuarto del citado libro, se da cuenta de
las facultades y atribuciones de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano y
Vivienda (ceduyv), misma que en su esencia está definida como un órgano
técnico de coordinación interinstitucional que tiene por objeto promover
el desarrollo urbano ordenado de los centros de población y alentar la pro-
ducción formal de la vivienda en la entidad (art. 5.13). La integración de
dicha comisión considera la participación del secretario estatal del ramo, los
titulares de las dependencias gubernamentales que se estipule, los municipios
cuando se traten asuntos de su competencia territorial y, en su caso, represen-
tantes de otras instancias gubernamentales cuya actividad esté vinculada con
el desarrollo urbano (art. 5.14). En este marco, los participantes en la Comi-
sión aludida deberán emitir por escrito opiniones o dictámenes técnicos en
asuntos de su competencia en las sesiones para los cuales sean convocados.
La agenda pública que atiende la ceduyv se vincula con temas de emi-
sión de dictámenes de congruencia de planes de desarrollo urbano; estudio
y seguimiento de programas, acciones, inversiones y obras públicas de inte-
rés estratégico; así como programas y acciones de desregulación, homolo-
gación normativa, desgravación, simplificación, mejora y agilización de la
gestión urbana (art. 5.15, fracc. II).
Como se observa en el largo recorrido por la normatividad urbana que
aplica en el Estado de México, son varios los momentos de decisión com-
partida entre gobiernos. En la legislación urbana se prevén diversos “mo-
mentos” de rig; es decir, enunciados generales que marcan la necesidad
de vinculación interinstitucional para la definición e implementación de
políticas. Sin embargo, para que puedan ser fructíferos tales “momentos”, a
la hora de lograr acuerdos y emprender acciones, se requiere de artesanía
política, capacidades comunicativas, habilidades de negociación y una co-
yuntura político-administrativa de factibilidad.

Bases programáticas de la gestión urbana del Estado de México

Las bases programáticas se refieren al conjunto de instrumentos de planea-
ción urbana de carácter vinculante para gobiernos y particulares. Al respecto,
la lgah, en su artículo 11, señala que la planeación y regulación del ordena-
miento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de
los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación
Democrática como una política sectorial. La característica de la política es
su carácter de concurrencia entre niveles de gobierno que le es inmanente.
La propia lgah señala que la planeación y regulación en materia urbana
se llevará a cabo mediante el programa nacional de desarrollo urbano, el
plan estatal respectivo, los programas de ordenación de zonas conurbadas,
los planes municipales de desarrollo urbano y los planes de centro de pobla-
ción estratégicos (artículo 12). Para el caso concreto del Estado de México,
el ordenamiento ha aterrizado, en el ámbito federal, a través del Programa
Nacional de Desarrollo Urbano (pndu) y Programa de Ordenación de la Zona
Metropolitana del Valle de México (pozmvm); y en el ámbito estatal por medio
367
del Plan Estatal de Desarrollo Urbano (pedu), los dos Planes Regionales de De-
sarrollo Urbano del Valle de Toluca y del Valle Cuautitlán-Texcoco, así como
los planes municipales de desarrollo urbano. En este trabajo se describen los
elementos principales que enuncian la presencia de rig, sea como origen o
como propósito de los siguientes planes urbanos: pndu, pozmvm y el pedu.
El pndu 2014-2018 (Sedatu, 2015) deriva del Programa Sectorial de De-
sarrollo Agrario, Territorial y Urbano y plantea seis objetivos centrales: 1)
controlar la expansión de las manchas urbanas y vigorizar las ciudades para
mejorar la calidad de vida de los habitantes, 2) consolidar un modelo de
desarrollo urbano que genere bienestar para los ciudadanos, garantizando
la sustentabilidad social, económica y ambiental, 3) diseñar e implemen-
tar instrumentos normativos, fiscales, administrativos y de control para la
gestión del suelo, 4) impulsar una política de movilidad sustentable que in-
cremente la calidad, disponibilidad y accesibilidad de los viajes urbanos, 5)
evitar asentamientos humanos en zonas de riesgo y disminuir la vulnera-
bilidad de la población urbana ante desastres naturales y, 6) consolidar la
política nacional de desarrollo regional a partir de las vocaciones y poten-
cialidades económicas locales.
Con tal conjunto de objetivos, y su consecución, se busca lograr la tran-
sición hacia un modelo de desarrollo sustentable, mediante el crecimiento
ordenado de las ciudades en el que “…más que barreras se establezcan pun-
tos de encuentro e inclusión entre los ciudadanos, mediante el fomento de
lo que se denominan ciudades productivas” (Sedatu, 2015: 2).
En lo referente a las rig, el pndu plantea, de manera específica en la
estrategia 3.3, “aplicar en coordinación con los gobiernos locales instru-
mentos de financiamiento que permitan mejorar plusvalías en favor de la
ciudad” (Sedatu, 2015: 20). Mientras que en la estrategia 4.2 se habla de
“fortalecer y ampliar las capacidades técnicas de las administraciones loca-
les para la planeación, gestión y ejecución de proyectos de movilidad sus-
tentable” (Sedatu, 2015: 22) y, finalmente, en la estrategia 4.4 se estableció
el “promover la coordinación intersectorial para el impulso de obras y pro-
yectos de movilidad urbana” (Sedatu, 2015: 23).
Es en el objetivo número seis donde se encuentran alusiones a la necesi-
dad de desarrollar las rig (aunque no se usa el término). En las estrategias
6.2, 6.3 y 6.4 se establecen líneas de acción para establecer convenios con
gobierno estatales y municipales, también se instituyen mecanismos para la
operación conjunta y corresponsable; así como la evaluación y seguimiento
de procesos y resultados en materia urbana.
En cuanto al Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Va-
lle de México (pozmvm) se puede sostener que es el resultado y, al mismo
tiempo, generador de rig (véase cuadro 1) entre los gobiernos de la metrópoli
aludida. El pozmvm es un instrumento de planeación de los asentamientos
humanos elaborado ex-profeso para responder a la problemática que se
presenta en la Zona Metropolitana del Valle de México, misma que está
conformada por las 16 delegaciones de la Ciudad de México, 59 municipios
368
del oriente y norte del Estado de México y 21 municipios del estado de Hi-
dalgo (puec, 2011: 17). El pozmvm tiene como propósito central “sentar las
bases de aquellos temas comunes sobre las cuales se deberán construir los
acuerdos a partir de la gran diversidad de elementos que constituyen esta
metrópoli” (puec, 2011: 1).

Cuadro 1
AGENCIAS DE GOBIERNO QUE TOMAN DECISIONES EN Y PARA LA ZMVM, 2011
Agencias del Poder Ejecutivo No. Agencias No. No. de
del Poder Inte-
Legislativo grantes
Presidente de la República Cámara de
500
Diputados
Federal 1 1
Cámara de
128
Senadores
Jefe de Gobierno
1

Ciudad de Secretaría de Gobierno 1 Asamblea

1 66
México Legislativa
Subsecretaría de Coordinación
Metropolitana y Enlace Guber- 1
namental
Gobernador del Estado de Congreso
1
Estado de México Local
1 75
México Secretaría de Desarrollo Metro-
1
politano
Gobernador del Estado de
1
Hidalgo
Secretaría de Planeación y Congreso
Hidalgo 1 1 30
Desarrollo Regional Local
Coordinación de Desarrollo
1
Metropolitano
Jefes delegacionales 16 No aplica
Presidentes Municipales Estado
de México que integran la 59 Cabildos 59 695
Municipal
zmvm
Presidentes Municipales Hidal-
21 Cabildos 21 183
go que integran la zmvm
Totales 105 85 1,677

Fuente: puec (2011: 262).

369
 En su definición, el “El pozmvm es, a nivel metropolitano, el instru-
mento de planeación que articula las disposiciones en materia de desa-
rrollo urbano establecidas en el Programa Nacional de Desarrollo Ur-
bano… con los Planes y Programas de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal, del estado de México y del estado de Hidalgo” (puec, 2011: 3).
Además, dicho programa tiene como objetivos establecer los mecanis-
mos de coordinación metropolitana que permitan a las entidades invo-
lucradas contar con un referente técnico para la definición de estrategias
comunes y particulares de ordenación del territorio y la gestión del espa-
cio metropolitano.
En términos y consolidación de rig, el pozmvm plantea, dentro de sus
estrategias para el entorno jurídico e institucional, impulsar el cambio y
consolidación de la gestión metropolitana y de sus herramientas funda-
mentales. También se propone la construcción de modelos que permitan
gestionar de manera adecuada el territorio metropolitano; quizá lo más
sobresaliente sea el tránsito del modelo de “Comisiones Metropolitanas”
hacia la creación de “Organismos metropolitanos sectoriales”, con atribu-
ciones, recursos y autoridad técnica (puec, 2011: 303).
En cuanto al Plan Estatal de Desarrollo Urbano del Estado de México
(pedu) se advierte que, en términos de rig, señala la necesidad de ampliar
la colaboración en materia de desarrollo urbano con los municipios y con
las entidades vecinas a su territorio y con las cuales se observan fenómenos
de conurbación (gem, 2008: 79). “Las líneas de estrategia tienen un alinea-
miento ‘vertical’, dado que son generadas por un sector particular de la ad-
ministración pública, (pero) observarán una función de tipo ‘horizontal’”
(gem, 2008: 115).
El pedu estipula que en materia de vinculación de acciones e inversio-
nes para construcción de infraestructura y equipamiento, es dable la ges-
tión de esquemas de financiamiento provenientes del gobierno federal, la
banca y organismos internacionales, para que en la medida de lo posible
exista corresponsabilidad del gobierno federal y de los ayuntamientos para
la construcción de obras convenidas en los diferentes espacios de interlocu-
ción entre los gobiernos (gem, 2008: 84). Es decir, se está en presencia de un
escenario posible de rig en términos operativos.
En el apartado 7.2.7 el pedu contiene de manera explícita alusiones a
la necesidad de impulsar la gestión urbana estatal mediante un esquema
de rig. Señala que la planeación, programación, ejecución, supervisión,
administración, control, seguimiento y evaluación de las decisiones debe-
rán ser el resultado de la intervención de los distintos órdenes de gobierno
de manera coordinada y concurrente (gem, 2008: 88). En lo particular, el
esquema de coordinación metropolitana construido con el gobierno de
la Ciudad de México (desde 1994) y complementado con la integración
del estado de Hidalgo (2008), debe ser un tema para fortalecimiento, so-
bre todo en los trabajos de la Comisión Metropolitana de Asentamientos
Humanos.
370
 En el análisis del pedu se destaca la integración de una nueva política
urbana que hasta la versión precedente de 2003 estaba vedada: Impulso.
En la versión del 2003 sólo se consideraban políticas de Control y de Con-
solidación, ya que implicaban poner un freno al crecimiento urbano expe-
rimentado en décadas anteriores, caracterizado por no seguir un patrón
de organización respetuoso de los recursos naturales, ni tampoco propi-
ciatorio de calidad de vida para sus habitantes. Sin embargo, en la versión
del pedu 2008 se introdujo la política de Impulso que consiste en permi-
tir nuevos desarrollos en zonas no ocupadas por asentamientos humanos
(gem, 2008: 103-107).
La manera de instrumentar la política de impulso acrecentó las tareas
de diversas dependencias de gobierno para implementar dicha política me-
diante la autorización de grandes desarrollos habitacionales denominados
conjuntos urbanos (Rivero, 2015). En este proceso, necesariamente, han
concurrido en un esquema de rig diversos representantes organizacionales
del nivel municipal, estatal y federal.

Regulación para la autorización de conjuntos urbanos en el Estado de

México
Marco normativo
Un conjunto urbano es, de acuerdo con el artículo 5.2, fracción XVII, del
Libro Quinto del Código Administrativo del Estado de México:

…la modalidad que se adopta en la ejecución del desarrollo urbano que tiene
por objeto estructurar o reordenar, como una unidad espacial integral, el trazo
de la infraestructura vial, la división del suelo, las normas de usos, aprovecha-
mientos y destinos del suelo, las obras de infraestructura, urbanización y equi-
pamiento urbano, la ubicación de edificios y la imagen urbana de un predio
ubicado en áreas urbanas o urbanizables.

Se refiere a una unidad espacial que contiene una mezcla de usos del
suelo en los que se considera, preponderantemente, la construcción de vi-
vienda, complementado con espacios para comercio, servicios o industria.
Dichos espacios deberán estar dotados de la infraestructura y equipamien-
tos requeridos para la reproducción social. En su concepción se deben
detallar las normas, aprovechamientos y destinos del suelo al interior del
conjunto y las formas en que se habrá de integrar a la estructura urbana
local y, en su caso, a nivel regional.
El artículo 5.37 establece una tipología de conjuntos urbanos: Habita-
cional; Industrial o agroindustrial; Abasto, comercio y servicios; Científicos
y tecnológicos y de Unidades económicas de alto impacto; todo esto en su
forma pura, aunque pueden ser mixtos. Para el caso de los habitacionales,
que es el seguimiento que se hace en este trabajo, se derivan los siguientes
subtipos: Social progresivo, Interés social, popular, medio, residencial, re-
sidencial alto y campestre. En todos y cada uno de estos subtipos permean
371
distintos tamaños de lote, densidades e intensidades en el uso de suelo;
siendo los lotes de menor tamaño y con mayores densidades e intensidades
los subtipos social progresivo y de interés social.
Los lineamientos que deben seguir los solicitantes, de acuerdo con el
artículo 5.38 fracciones I a la IX, para lograr la autorización de un conjunto
urbano se condensan en siete pasos: 1) entregar la solicitud ante la Secreta-
ría del ramo, 2) considerar la normatividad contenida en la “Tabla de usos
del suelo” del Plan Municipal respectivo, 3) observar las normas del libro
quinto y de su reglamento, 4) definir si son inmuebles públicos o privados,
5) ubicar el conjunto en áreas urbanizables, según la zonificación munici-
pal, 6) integrar las autorizaciones, constancias, dictámenes y licencias urba-
nas que correspondan a dependencias federales y municipales, 7) cumplir
las normas municipales y estatales concernientes a la división, fusión y/o
relotificación de predios.
Una vez que ha procedido la autorización de un conjunto urbano, los
desarrolladores están obligados, entre lo más relevante, a (art. 5.38, fracc.
X): 1) ceder a los gobiernos estatal y municipal la propiedad de la superficie
de terreno para vías públicas y áreas de donación para equipamiento urba-
no y, 2) construir obras de infraestructura, urbanización y equipamiento
urbano. De manera complementaria, se debe proporcionar a las autorida-
des de los tres ámbitos de gobierno toda la información y documentación
que se les requiera para que se realicen las supervisiones que sean necesa-
rias; además, atender las precisiones que al respecto contiene el Reglamento
del citado Libro Quinto.
Los aspectos indicados en los párrafos precedentes conllevarían una
interminable lista de instancias y dependencias gubernamentales ante las
cuales se deberían realizar los trámites. Sin embargo, la regulación del Libro
Quinto establece que corresponde a la ceduyv, en su carácter de órgano
técnico de coordinación interinstitucional, la responsabilidad de concen-
trar todas las decisiones, dictámenes, autorizaciones y licencias requeridas
para las autorizaciones de conjuntos urbanos (art. 5.13).

Número y variedad de unidades y funcionarios

De acuerdo con el artículo 5.14, la ceduyv se integra por el titular de
la Secretaría, los titulares de las dependencias del gobierno estatal y los
municipios de la entidad cuando se traten asuntos de su jurisdicción te-
rritorial; también participarán como invitados representantes de otros del
nivel federal cuya competencia u objeto esté relacionado con el desarrollo
urbano de la entidad. Al interior de la Comisión integrantes e invitados
deberán emitir por escrito opiniones o dictámenes técnicos respecto a los
asuntos de su competencia, mismos que se desahogarán en las sesiones
ordinarias. Es decir, las reuniones tienen un carácter decisional y no de
consulta meramente.

372
 Cuadro 2
DEPENDENCIAS Y ORGANISMOS PARTICIPANTES EN LA ceduyv
DEPENDENCIAS ORGANISMOS
Secretaría de Desarrollo Urbano Direcciones Generales de Operación,
Planeación y Control Urbano

Secretaría General de Gobierno Direcciones Generales de Protección Ci-

vil y del Instituto de la Función Registral
del Estado de México

Secretaría del Medio Ambiente Dirección General de Ordenamiento e

Impacto Ambiental
Secretaría de Agua y Obra Pública Comisión de Agua del Estado de México

Secretaría de Comunicaciones Dirección General de Vialidad

El municipio que corresponda según la Representante

ubicación del Conjunto Urbano

Dependencias Federales Pemex, cfe, inah y cna

Fuente: Elaboración propia con base en Artículo 17 del Reglamento del Libro Quinto
del Código Administrativo del Estado de México y Figueroa (2009: 20).

El artículo 18 del Reglamento del Libro Quinto establece tres reglas bá-
sicas esenciales para el funcionamiento de la Comisión: 1) Integrar dictá-
menes de factibilidad e impacto regional, 2) Solicitar la concurrencia de los
municipios, de manera oficial y por escrito, cuando se requiera por motivo
de potestad territorial, y 3) Integrar previamente a los dictámenes, constan-
cias de viabilidad y aprovechamiento inmobiliario.
La estructura de la ceduyvem cubre las diferentes etapas que implica la
autorización de un Conjunto Urbano tanto las de planeación y usos del sue-
lo que corresponden a las Direcciones Generales de Operación, Planeación
y Control Urbano (véase cuadro 2); es decir, en su momento tuvieron que
ver con la decisión de otorgar las correspondientes licencias de uso del sue-
lo que es el paso principal para dar inicio o no, a un proyecto habitacional
de grandes números.
Al Instituto de la Función Registral del Estado de México (véase cuadro 2),
corresponde dotar certeza jurídica en torno a la propiedad de las tierras que,
de acuerdo con la licencia de uso de suelo previamente obtenida, fueron ob-
jeto de compra por parte de las compañías inmobiliarias, ya hubiesen sido te-
rrenos ejidales o propiedad privada. La Dirección General de Protección Civil
(véase cuadro 2) genera el dictamen de no existencia de fallas naturales en el
suelo, y de ausencia de restricciones por causa de existencia de infraestructu-
ra: gasoductos, oleoductos o torres de conducción de alta tensión, entre otros.
373
 De manera complementaria, la Dirección General de Ordenamiento e
Impacto Ambiental expide visto bueno respecto a que la instalación de los
desarrollos habitacionales no genera impactos negativos en los recursos na-
turales de la región, asimismo, el dictamen de que, ni que en el mediano y
ni en el largo plazo, se habrán de generar efectos negativos en el entorno
natural y social (véase cuadro 2).
Corresponde a la Comisión de Agua del Estado de México (véase cua-
dro 2) elaborar dictamen respecto a la existencia de fuentes abastecedoras
de agua, así como formas adecuadas de canalizar y expulsar las aguas de
desecho. En tanto que en la Dirección General de Vialidad (véase cuadro
2) tiene la encomienda de determinar la conectividad del proyecto ha-
bitacional con la infraestructura vial existente, tanto a nivel local como
regional.
De los municipios se debe integrar la certificación de clave catastral, la
licencia de uso del suelo, autorización de alineamiento y número oficial.
Finalmente, los representantes de las dependencias federales de Petróleos
Mexicanos (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (cfe), Instituto Na-
cional de Antropología e Historia (inah) y la Comisión Nacional del Agua
(cna) serán convocadas cuando las características de la zona donde se ubi-
que el predio a desarrollar así lo requiera.
De la revisión que se ha hecho de las regulaciones existentes en materia
de autorización de Conjuntos Urbanos se puede generar la impresión de
que con dicha regulación es suficiente. No obstante, existen espacios en
los que la artesanía política y las habilidades de negociación entre los re-
presentantes organizacionales son necesarias para acordar, instrumentar,
controlar y evaluar. De otro modo, a pesar de la puntualidad con que se
describen los procedimientos, en la gestión de las documentales reque-
ridas tales como planos, memorias de cálculo, dictámenes, entre otros,
también es importante la calidad, coherencia técnica, normativa, legal y
temporal, mismas que dependen de capacidades y competencias de los
funcionarios.
Incluso criterios subjetivos de apreciación, respecto a las característi-
cas idóneas de las infraestructuras y equipamientos, que se presentan al
momento de opinar por parte de los representantes de las organizaciones
gubernamentales y de los cuales se desprenden firmas de autorización y/
cumplimiento requieren de discusión, intercambio, acuerdo, sea en escri-
torio o en el espacio mismo en que se construyeron las diversas obras com-
prometidas. Es decir, política pura.
Otro factor que no debe descuidarse es la filiación política de los
funcionarios, sea como integrantes de partidos políticos diferentes o
como integrantes de corrientes internas de un instituto político, ya que
dependiendo de la coyuntura política exógena y el momento político
(cercano a elecciones, por ejemplo) serán las disposiciones y calidad de
los acuerdos tomados.

374
Conclusiones
El estudio de las rig enfocado al tema de ordenamiento urbano territorial,
en particular las políticas regulatorias, otorga un significado profundo al
conocimiento de los problemas urbanos, ya que la gestión de los mismos
requiere del concurso de una diversidad de tomadores de decisiones en un
marco de intercambio y negociación permanente. Es decir, lo que en este
trabajo se denominaron “momentos” de rig previstos en el marco regula-
torio mexicano.
Las capacidades institucionales en materia de gestión urbana están defi-
nidas en el marco normativo en un régimen federal descentralizado. Com-
petencias, facultades y atribuciones en materia urbana se han distribuido
entre los niveles de gobierno que el régimen político mexicano tiene. Así,
en la década de los ochenta del siglo pasado los gobiernos municipales se
colocaron como actores centrales en la toma de decisiones respecto a las
ciudades: les corresponde la zonificación de su territorio y la emisión de las
autorizaciones de uso de suelo mediante las licencias respectivas. Las políti-
cas regulatorias en la materia demandan a todos desarrollo de capacidades
organizacionales y de interlocución con otros ámbitos de gobierno.
En el Estado de México una adecuada implementación de las políticas
resulta de vital importancia para la región y para el país entero, ya que el
territorio estatal es asiento de una porción importante de la Zona Metropo-
litana del Valle de México, la más grande del país en términos poblacionales,
así como de unidades político-administrativas que la integran. Tal fenóme-
no metropolitano implica la necesidad de tomar decisiones adecuadas en
términos sociales, económicos, políticos y territoriales, por ello el marco
regulatorio es un punto de partida importante de abordar, primero desde
el enfoque del federalismo y, posteriormente en su faceta dinámica, desde el
enfoque de las rig.
El objetivo de este trabajo se fue bordando conforme los apartados
tomaron cuerpo, de ahí que se puede afirmar que este trabajo contribuye,
sobremanera, a generar mejor conocimiento de las rig en materia urbana
en el Estado de México. El método deductivo aplicado en el estudio permi-
tió comparar, analizar e identificar los diversos “momentos” de rig conte-
nidos en la legislación urbana.
El procedimiento y los “momentos” de rig presentes en la autorización
de conjuntos urbanos en el Estado de México dan cuenta del vigor que puede
tomar la gestión urbana en la entidad. La decisión de definir zonas aptas
para el desarrollo urbano, los tiempos y formas para llevarla a cabo y los
modelos de ciudad a seguir son puntos nodales para una utilización del
suelo y sus recursos en pro de incrementar o crear condiciones para un
efectivo desarrollo del país.

375
 Fuentes consultadas
Agranoff, Robert (1993), “Las relaciones intergubernamentales y el Es-
tado de las Autonomías”, Política y Sociedad, N° 13, España, Universidad
Complutense de Madrid, pp. 87-105.
Arandia, Ledesma, Iván Carlos (2002), “Descentralización y Relacio-
nes Intergubernamentales en Bolivia”, Reflexión Política, año 4, No 8, ISSN
0124-0781, Colombia/Convergencia, N°30, unab.
Barbosa Cardona, Octavio (2007), “Relaciones intergubernamentales
en Colombia”, Cuadernos de Administración [en línea], núm. 36-37, ene-
ro-junio, Cali, Colombia, Universidad del Valle, pp. 188-221. Disponible
en http:// www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=225020349007,
consultado el 6 de marzo de 2015.
Cofemer-cide (s/a), Guías para la Mejora Regulatoria Municipal. Análi-
sis de Políticas Regulatorias, Cofemer-cide [en línea]. Disponible en http://
www.cofemer.gob.mx/documentos/estados/guias/guia-apr.pdf, consultado
el 16 de agosto de 2015.
Figueroa Espinoza, Bárbara (2009), “Urbanización: la planeación regio-
nal”, Habitar, Revista de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de
México, año 2, núm. III, Toluca, México, pp. 6-11.
García Del Castillo, Rodolfo (1996), “Los gobiernos locales en México
ante el nuevo federalismo”, en Política y Cultura [en línea], otoño, número
007, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, México, pp 97-
122. Disponible en http://redalyc.uaemex.mx/src/ inicio/ArtPdfRed.jsp?i-
Cve=267007 06&iCveNum=10052, consultado el 7 de marzo de 2015.
___. (2002) “Administración del desarrollo urbano y servicios públicos mu-
nicipales”, en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal.
El gobierno y la gestión municipal en México, Segunda Parte, núm. 65, pp. 17-42.
Gobierno del Estado de México (gem) (2008), Plan Estatal de Desarro-
llo Urbano [en línea]. Disponible en http://seduv.edomexico.gob.mx/dgau/
pdf/PEDU.pdf, consultado el 12 de agosto de 2015.
Hernández Díaz, Ana María (2006), “Relaciones Intergubernamenta-
les”, Espacios Públicos, año 9, núm. 18, Toluca, uaem, Facultad de Ciencias
Políticas y Administración Pública, pp. 36-53.
Hernández E. David y Villa Sánchez, Sughei (2010), “El modelo de re-
laciones intergubernamentales en la descentralización fiscal en México”, Sí
Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos [en línea], volumen
X, núm. 1, Chile, Instituto de Estudios Internacionales, pp. 97- 123. Dispo-
nible en http://www.sisomosamericanos.cl/documentos/5 _hernandez.pdf,
consultado el 6 de marzo de 2012.
Martínez, Héctor y Alejandro Méndez (1996), El estudio de las relaciones
intergubernamentales. Una revisión bibliográfica, cide [en línea]. Disponi-
ble en aleph.academica.mx/jspui/bitstream/56789/3551/1/DOCT2064521.
PDF, consultado el 11 de julio de 2015.
Pontifez Martínez, Arturo (2002), “Relaciones intergubernamentales”,
Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. El gobierno
376
y la gestión municipal en México. Segunda parte [en línea], número 65, año
2002, pp. 43-59. Disponible en http://www.juridicas.unam.mx/publica/li-
brev /rev/gac/cont /65/pr/pr4.pdf, consultado el 17 de julio de 2015.
Programa Universitario de Estudios de la Ciudad (puec) (2011), Pro-
grama de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México, México,
Fondo Metropolitano del Valle de México-puec.
Ramírez Saiz, Juan Manuel (2002), “Experiencias internacionales de ad-
ministración y gobierno metropolitanos”, Ciudades, año 14, núm. 53 Méxi-
co, Red Nacional de Investigación Urbana.
Rangel Guerrero, Christi y Jaime Grimaldo Lorente (2005), “Análisis de
las relaciones intergubernamentales en áreas metropolitanas. Experiencias
y Propuestas”, Provincia, enero-junio, número 13, Universidad de los Andes
Mérida, Venezuela, pp. 117-140.
Rivero Hernández, Melesio (2015), “Políticas urbanas de impulso y
crecimiento demográfico en los municipios del norte del Valle de México,
2000-2010. Casos de Huehuetoca y Tecámac”, ponencia presentada en el 3er
Congreso Internacional de Ciencia Política, amecip, Guadalajara, Jalisco,
15 al 18 de julio de 2015.
Rosique Cañas, José Antonio (2005), “Regiones metropolitanas y régi-
men institucional: los casos de París y de la Ciudad de México”, Veredas
[en línea], núm. 11, Segundo Semestre, uam-Xochimilco. Disponible en
http:// bidi.xoc.uam.mx/tabla_contenido_fasciculo.php?id_fasciculo=267,
consultado el 12 de marzo de 2015.
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) (2015),
Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018, [en línea]. Disponible
en http://www.sedatu.gob.mx/sraweb/datastore/programas/2014/PNDU/
PROGRAM A_Nacional_de_Desarrollo_Urbano_2014-2018.pdf, consul-
tado el 23 de agosto de 2015.
Soto Reyes Garmendia, Ernesto (2006), “Federalismo, sociedad y globa-
lidad: los retos por venir”, Política y Cultura [en línea], primavera, número
025, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, México. Disponi-
ble en http://redalyc.uaemex.mx/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=26702503,
consultado el 6 de marzo de 2015.
Wikipedia, Estado de México, disponible en https://es.wikipedia.org/
wiki/ Estado_de_M%C3% A9xico, consultado el 30 de agosto de 2015.

LEYES Y REGLAMENTOS
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Constitución Política del Estado de México
Ley de Planeación del Estado de México y Municipios
Ley Federal de Planeación
Ley General de Asentamientos Humanos
Ley Orgánica Municipal del Estado de México
Libro Quinto del Código Administrativo del Estado de México
Reglamento del Libro Quinto del Código Administrativo del Estado de México
377
Políticas urbano-ambientales y de vivienda de interés social
en Brasil: marco legal y relaciones intergubernamentales
Flávia De Paula Duque Brasil
Ricardo Carneiro
Rafael Lara Mazoni Andrade

Introducción
Desde la adhesión al régimen republicano, a finales del siglo XIX, Brasil
adopta la forma federativa de división territorial de gobierno. Con el paso
del tiempo, el país convivió con periodos de autoritarismo y de normalidad
democrática, pero preservó la opción del federalismo. Su persistencia, sin
embargo, implicó arreglos federativos variados, con las reglas básicas que lo
continúan rigiendo, y que son periódicamente (re) definidas por los diversos
textos constitucionales, propuestos y promulgados después de la República.
Como observa Souza (2005: 107), las siete constituciones que se suce-
dieron bajo la égida del régimen republicano1 promovieron rediseños en el
federalismo vigente en el país, los cuales van a reflejar “as barganhas políticas
e territoriais” -las ofertas políticas y territoriales- (traducción nuestra) que
se procesan en el transcurso de la historia nacional. Siguiendo a la autora,
al mismo tiempo en que reflejaban “los cambios en los regímenes políti-
cos”, transitando de democrático a autoritario y viceversa, los nuevos textos
constitucionales sucesivamente promulgados “también mantuvieron o forta-
lecieron muchos dispositivos constitucionales de las constituciones anterio-
res, con pocas excepciones” (traducción del autor). Sin la pretensión de hacer
una recuperación histórica del constitucionalismo Brasileño, interesa en este
trabajo destacar dos trazos significativos del diseño constitucional en lo que
concierne al pacto federativo, cuyos contornos comenzaron a ser delineados
en la Constitución de 1934.2 El primero de ellos tiene que ver con las relacio-
nes intergubernamentales en la dimensión fiscal y se expresa bajo la forma de
transferencias obligatorias de recursos del gobierno central a los gobiernos
subnacionales, las cuales han venido consolidándose desde la introducción
en la Constitución Federal de 19673 del sistema de transferencias por medio
de fondos de participación –los Fondos de Participación de los Estados (fpe)
1 La primera constitución del periodo republicano fue promulgada en 1891; la última,
en 1988.
2 La Constitución Federal de 1934 es la segunda del período republicano.
3 La Constitución Federal de 1967 es la quinta del período republicano y fue promulgada
bajo la vigencia de la dictadura militar instaurada el 1964.

379
y de los Municipios (fpm)– reafirmados y robustecidos por la Constitución
Federal de 1988 (CF-88). El segundo se refiere a una propensión a insertar
en el texto constitucional cuestiones socioeconómicas que van más allá de la
especificación de principios, reglas y derechos para el ordenamiento y la regu-
lación de las dimensiones económica, social y política de la vida en sociedad.
Esa propensión aparece con nitidez en la CF-88, que trata de un amplio con-
junto de políticas públicas, con la proposición de metas u objetivos a ser cum-
plidos en diversos campos de la actuación estatal, como la erradicación de la
pobreza, la reducción de las desigualdades regionales y la universalización del
acceso a la seguridad social, entre otros. No sin razón, la referida constitución
es muy detallada, contemplando, desde su aprobación, 275 artículos en su tex-
to básico y otros 70 en sus disposiciones transitorias; articulado que han sido
sumamente alargado merced a diversas enmiendas constitucionales.
En lo que toca a la distribución de competencias entre los entes fede-
rados, la CF-88, a pesar de su propósito descentralizador, que deriva en la
elevación formal del municipio a la condición de ente federado, atribuye a la
Federación el rol más amplio y más importante de competencias exclusivas,
reservando a estados y municipios competencias residuales. El ejercicio de
esa atribución, aun así, se ve fuertemente restringido ante el elevado grado
de pormenorización que caracteriza al texto constitucional, lo cual, confor-
me Souza (2005: 111), especifica “las reglas sobre las competencias, recur-
sos y políticas públicas de las entidades subnacionales […], dejando poco
margen de maniobra para iniciativas específicas” (traducción del autor). A
esto se suma el hecho de que las decisiones del poder judicial, más especí-
ficamente del Supremo Tribunal Federal (stf)4, referentes a materias cons-
titucionales caminan en la misma dirección, reforzando la simetría como
característica significativa del federalismo brasileño. Sobre la cuestión, vale
decir, que las constituciones estatales, todas creadas en 1989, tienden, en su
amplia mayoría, a mimetizarse con el texto federal. El texto federal establece
las reglas generales que determinan la estructuración y funcionamiento de
los municipios, regidos por leyes orgánicas aprobadas por sus respectivos
legislativos. En lo que se refiere a las competencias concurrentes, la CF-88
sienta las bases para compartir, entre los tres niveles de gobierno, una serie
de atribuciones relativas a la prestación de servicios públicos a la población,
delineando un federalismo de concepción cooperativa. Entre las diversas
responsabilidades compartidas –objeto del Art. 23 del texto constitucional–
aparecen la protección del medio y de los recursos naturales, la preservación
de los bosques, de la fauna y de la flora, la vivienda social y el saneamiento,
junto con salud, asistencia social y educación, para referir las atribuciones de
mayor relieve para el bienestar de la sociedad.
4 En Brasil posterior a la CF-88, corresponde al stf el “control de constitucionalidad
de leyes y normas federales y estaduales, el juzgamiento de conflictos entre el gobierno
federal y los gobiernos estaduales, entre dos o más gobiernos estaduales y entre los go-
biernos estaduales y sus asambleas legislativas, así como la constitucionalidad de leyes
municipales” (traducción nuestra) (Souza, 2005: 115).
380
 Esa opción por responsabilidades compartidas, sin embargo, no fue
anclada a ningún tipo de reglamentación en la CF-88. Sobre la cuestión,
el mismo artículo que define el rol de competencias comunes de los entes
federados se limita a decir, en su párrafo único, que la “ley complementaria
fijará normas para la cooperación entre la Unión y los Estados, Distrito Fe-
deral y los Municipios, con miras al equilibrio del desarrollo y del bienestar
en el ámbito nacional” (traducción del autor) (Brasil, 1988). Sin embargo,
no se materializó la propuesta en ese sentido5. El único cambio procesado
constitucionalmente en la materia, remite a la nueva redacción del mencio-
nado párrafo por la Enmienda Constitucional No. 53/2006, la cual establece
que leyes complementarias, y no una ley complementar, fijarían normas para
la cooperación intergubernamental en la federación.
La ausencia de una regulación más general para las relaciones intergu-
bernamentales y, específicamente, para la cooperación entre los entes fede-
rados, fue gradualmente suministrada por la legislación infraconstitucio-
nal, a iniciativa del gobierno federal. De un lado, se tiene la regulación de las
políticas públicas sectoriales, que se inicia por el área de salud, cuyo marco
referencial está dado por la Ley No. 8.080/1990,6 constituyendo la estruc-
tura más general del Sistema Único de Salud (sus). El proceso se extiende,
posteriormente, a diversas áreas, como la asistencia social, la vivienda social
y el saneamiento básico, entre otras. Por otro lado, toma forma la regla-
mentación de mecanismos de cooperación entre las entidades del sector
público. Un primero e importante instrumento que hay que destacar, en ese
sentido, remite a la figura de convenio entre órganos de la administración
pública,7 regulado en el ámbito de la Ley No. 8.666/1993. Un segundo ins-
trumento, igualmente importante, es representado por la figura del consor-
cio,8 el cual, a diferencia del convenio, sólo puede ser celebrado entre entes
federativos. La reglamentación del mencionado instrumento se inicia con la
5 Algunos proyectos de ley con tal intuito fueron elaborados en el ámbito del Congreso
Nacional, pero no lograron éxito.
6 Conocida como Ley Orgánica de Salud, tal ley específica las atribuciones de los diferen-
tes niveles de gobierno en lo que toca a competencias y gestión en el área.
7 El convenio es un instrumento para establecer acuerdos entre diferentes órganos o en-
tes federativos, teniendo en consideración la realización de un objetivo común, mediante
colaboración mutua. Por medio del convenio, un órgano o ente federativo transfiere, vía
delegación, la implementación de una actividad a otro, apreciado como más indicado
para realizarla. En los ajustes realizados, hay compromisos y obligaciones, en el sentido
de la disponibilidad de recursos, fondos o contrapartidas por parte o la totalidad de los
implicados para realizar el objeto acordado – implementación de proyecto, actividad,
servicio, adquisición de bienes o realización de eventos de interés recíproco.
8 El consorcio público constituye una persona jurídica de derecho público o privado,
lo que le permite asumir diferentes tipos y obligaciones, siendo celebrado entre entes
federativos, con objetivo determinado. Ante la sobrecarga de atribuciones legadas a los
municipios, principalmente a los pequeños, la ley busca adecuar los consorcios públicos
a diferentes escalas y superar la inseguridad jurídica con relación a los arreglos cooperati-
vos, teniendo en perspectiva la promoción de rendimientos de escala, racionalización en
la utilización de recursos públicos y fortalecimiento de los entes federados.
381
Enmienda Constitucional No. 19/1998, que lo crea. Posteriormente, la Ley
No. 11.107/2005 norma la materia y el Decreto No. 6.017/2007 establecien-
do pautas para su aplicación.
La naturaleza de la regulación de las relaciones intergubernamentales
que se procesan en el ámbito de las diversas políticas públicas, como las
políticas urbano-ambientales y de vivienda de interés social, es diferente de
aquella más comúnmente tratada por la literatura, que remite a la regula-
ción de los llamados bienes de utilidad pública. En estos casos, la relación
entre regulados y reguladores está bien definida. De un lado está el Estado
que busca, por medio de la regulación, garantizar la provisión regular del
servicio con menor costo, mejor calidad y mayor cobertura y, por otro lado,
están las empresas reguladas, interesadas en el negocio en función de la ex-
pectativa de ganancia económica. Al transitar para la provisión de servicios
públicos, los contornos de la regulación se hacen menos nítidos. El punto
incisivo a destacar aquí es el hecho de que la sociedad, con sus conflictos y
desigualdades, constituye no solamente la razón de ser de la regulación, la
cual se hace, o se debería hacer, en nombre del bien colectivo, pero también
el actor sobre el cual inciden los derechos y las obligaciones previstas en el
marco regulatorio.
El objetivo del presente capítulo es examinar la reglamentación de las
políticas públicas en las áreas de protección al medioambiente, desarro-
llo urbano y vivienda social. El análisis emprendido se desdobla en dos
secciones principales, además de esta introducción y de las conclusiones.
La primera de ellas es dedicada al abordaje de las políticas de medioam-
biente y, la segunda, a las políticas relacionadas con el desarrollo urbano,
en el cual se incluye la temática de la vivienda social. Ambas parten de
una breve recuperación del contexto regulatorio vigente hasta la promul-
gación de la CF-88, que redefine el pacto federativo brasileño, para, en la
secuencia, destacar los nuevos marcos normativos dedicados a la regula-
ción del texto constitucional, con énfasis en la naturaleza de las relaciones
intergubernamentales de ellos derivadas. La conclusión busca sintetizar
el argumento construido.

Políticas de medio ambiente: antecedentes y marcos regulatorios poste-

riores a la CF-88
Las políticas ambientales se muestran como una realidad sui generis en el
contexto de las relaciones intergubernamentales que se establecen en el ám-
bito de un Estado de concepción federativa. La multiplicidad de las escalas
temporales y espaciales de los procesos que ocurren en el medioambiente,
la pluralidad de actores implicados y la transversalidad de la temática hacen
que las políticas ambientales sean totalmente permeadas por la necesidad
de cooperación entre entes federados (Neves, 2012).
En Brasil la preocupación por la temática ambiental comienza a ser es-
tudiada en la primera mitad del siglo xx, teniendo como foco de atención
la regulación del uso de los recursos naturales en los procesos productivos,
382
con énfasis en los recursos hídricos y los recursos forestales. Las iniciativas
pioneras de reglamentación del uso de tales recursos se expresan en la edi-
ción del Código de Aguas9 y del Código Forestal,10 ambos fechados el 1934.
Hasta la edición del Código de Aguas, no existía en el país reglamen-
tación general sobre la apropiación y el uso del agua. El Código de Aguas
surgió en un contexto de creciente utilización de los recursos hídricos para
fines de generación de energía, motivada por el incremento de la demanda
provocado por la urbanización y, principalmente, por la industrialización
de la economía. No sin razón, pese a prever la concesión o autorización para
el aprovechamiento de las “aguas públicas” para usos productivos variados,
la referida legislación reglamentó solamente las otorgadas para las activida-
des generadoras de energía hidroeléctrica. Y aunque haya sido modificado
por la edición de nuevas leyes y decretos, y complementado por la legisla-
ción correlacionada, en especial sobre medioambiente, el Código de Aguas
cristalizó la legislación brasileña sobre recursos hídricos hasta la promulga-
ción de la Ley No. 9.433/1997, que trata de la materia, cuya discusión será
retomada adelante.
El Código Forestal de 1934, a su vez, denota la preocupación por la ex-
plotación de maderas y bosques para fines económicos en el ámbito de la le-
gislación brasileña. Tratando los bosques existentes en el territorio nacional
como “bien de interés común a todos los habitantes del país” (traducción
del autor) (Brasil, 1934), la referida legislación introduce el concepto de
bosques protegidos, los cuales deberían ser objeto de preservación constan-
te y, por lo tanto, inalienables. En 1965, el nuevo Código Forestal fue pro-
mulgado,11 revocando al anterior. Entre los cambios introducidos, se desta-
ca el concepto de área de preservación permanente (app), describiendo los
límites jurídicos, lo que viene a sustituir el concepto de bosque protegido y
su aplicación. Después de la entrada en vigor de la nueva codificación, ocu-
rrieron diversos cambios en su texto legal, dirigidas principalmente al tra-
tamiento que debe ser dado a las apps. Recientemente, se revocó, por fuerza
de la Ley No. 12.651/2012. La nueva legislación, modificada por la Ley No.
12.727/2012, cristaliza la regulación de la materia actualmente vigente, que
mantiene, en líneas generales, el concepto de las áreas de preservación per-
manente y se extiende, paralelamente, al rol de aquellas consideradas como
áreas de reserva legal,12 en las cuales se permite la explotación económica
solamente de naturaleza sustentable.

9 Decreto Federal No. 24.643/1934, que consubstancia la legislación básica brasileña en el

uso de recursos hídricos, confiriendo énfasis al aprovechamiento hidroenergético.
10 Decreto Federal No. 23.793/1934, que establece reglas para la explotación forestal,
motivado por la presión ejercida por la expansión de las actividades agrarias sobre las
maderas y bosques nativos.
11 Esto se hace por medio de la Ley 4.771/1965.
12 La reserva legal representa un área del territorio rural que, cubierta por vegetación
natural, puede ser explotada como manejo forestal sustentable, considerando los límites
establecidos en la ley para el bioma en el que la propiedad se encuadra.
383
 Sin embargo, el paso más decisivo para la reglamentación ambiental en
el país se da casi cinco décadas después de la edición de los Códigos de
Aguas y Bosques, antes mencionados. Esto se hace por medio de la Ley
Federal No. 6.938/1981, la cual dispone la Política Nacional de Medio Am-
biente (pnma). Su promulgación señala la introducción de un nuevo abor-
daje en la gestión del medioambiente por el poder público, caracterizada
por un enfoque proactivo y no meramente reactivo en el uso de los recursos
naturales y de los ecosistemas. La nueva política sigue, en líneas genera-
les, las proposiciones regulatorias propuestas en la National Environmental
Policy Act (nepa) de los Estados Unidos, promulgada en 1969, en la que
destaca la adopción del instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental
(aia, por sus siglas en portugués).
Con la promulgación de la mencionada ley, el país dispone, formal-
mente, de un marco regulatorio para las políticas ambientales, imple-
mentadas por los entes federativos que, hasta el momento, disponen de
autonomía para establecer sus directrices políticas en relación al medio
ambiente, aunque, en la práctica, la temática suscitase poco interés, rele-
gada a una posición secundaria, cuando era eventualmente considerada
en las agendas públicas de estados y municipios. La nueva legislación de-
marca, así, un cambio profundo en relación a la situación anteriormente
vigente, creando condiciones políticas e institucionales para la integración
y armonización de la actuación del sector público en el área ambiental. Un
aspecto importante en ese sentido consiste en la estructuración del Siste-
ma Nacional de Medio Ambiente (sisnama), que articula los tres niveles
de la federación en un arreglo administrativo construido alrededor de la
coordinación de políticas públicas de medioambiente, teniendo como ob-
jetivo concretar la pnma.
Aprobada por la CF-88, la Ley No. 6.938/1981 se mantiene como la
principal norma ambiental brasileña, en la medida que da soporte al siste-
ma general de las políticas públicas del ramo en la federación. A la pnma,
por ella instituida, se sumaron, en el periodo posterior a la promulgación de
la CF-88, diversas políticas paralelas, con énfasis en las Políticas Nacionales
de Recursos Hídricos, de Saneamiento y de Residuos Sólidos. Los princi-
pales marcos regulatorios de esas políticas pueden ser visualizados en el
Cuadro 1.

384
 Cuadro 1. Principales marcos regulatorios de las políticas ambientales

ASUNTO MARCO LEGAL DEFINICIONES

Medioambiente Ley Federal Crea el Sistema Nacional de Medio
No. 6.938 de 1981 Ambiente (sisnama), conformando
la política ambiental en Brasil a través
de la articulación del gobierno federal
con estados, municipios, agentes pri-
vados y la sociedad en general.
Recursos hídricos Ley Federal Regula el Art. 21 de la Constitución
No. 9.433 de 1997 Federal de Brasil; reconoce el pro-
blema de las relaciones interguber-
namentales acerca de la gestión de
recursos hídricos; crea instrumentos
para gestión de recursos hídricos y es-
tablece las responsabilidades de cada
miembro de la Federación.
Saneamiento Ley Federal Con base en la Constitución de Bra-
No. 11.445 de 2007 sil, establece las reglas para la Políti-
ca Nacional de Saneamiento; debido
a las enormes inversiones necesarias
para las intervenciones en el sector de
saneamiento, generalmente mayores
que la capacidad de muchos munici-
pios, crea alternativas de gestión sus-
tentable para los servicios de sanea-
miento, con énfasis en la cooperación
entre el gobierno federal, estados, mu-
nicipios y el Distrito Federal.
Residuos sólidos Ley Federal Buscando economías de escala y la
No. 12.305 de 2010 consecuente reducción de gastos,
alienta la adopción de cooperación
entre los entes de la Federación.

Fuente: elaboración de los autores.

Como se nota, con excepción de la política nacional para el medio ambien-

te, cuyo principal marco regulatorio antecede la promulgación de la CF- 88,
la reglamentación de las demás políticas afecta la temática ambiental que
se da de forma espaciada en el tiempo, reflejando, entre otros factores, la
prioridad, o ausencia de las respectivas temáticas en la agenda pública del
gobierno federal. Algunos de esos marcos, más específicamente los de las
políticas de saneamiento ambiental y de residuos sólidos, son muy recien-
tes, con menos de una década de vigencia.

385
Marcos regulatorios de la política nacional de medioambiente
La temática del medioambiente es tratada en el capítulo VI de la CF-88, in-
tegrada en el Art. 225, que postula que “todos tienen derecho al medioam-
biente ecológicamente equilibrado, […] imponiéndose al poder público y a la
colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las presentes y futuras
generaciones” (traducción del autor) (Brasil, 1988).
Para la consecución de ese propósito más general, la CF-88 adopta, como
principios orientadores para la actuación de la administración pública, aque-
llos puestos en la pnma, en la que se destacan la “planeación y fiscalización
del uso de los recursos ambientales”; la “protección de los ecosistemas, con la
preservación de áreas representativas”; el “control y zonificación de las activi-
dades potencial o efectivamente contaminadoras”; el “monitoreo del estado de
la calidad ambiental”; y la “recuperación de las áreas degradadas” (traducción
del autor) (Brasil, 1981). A su vez, en consonancia con tales directrices, los
principales instrumentos o mecanismos de intervención propuestos, también
listados en la pnma, implican la definición de padrones ambientales; la eva-
luación de impactos ambientales; la expedición de licencias y la revisión de
actividades con potencial para ocasionar contaminación o degradación am-
biental; y la zonificación ambiental.
Con el diseño de la pnma, la Ley No. 9.938/1981 instituyó el sistema,
anteriormente mencionado, cuya reglamentación es objeto del Decreto No.
99.274/1990. La composición del sistema, pensado en términos de una actua-
ción articulada en términos federativos, involucra órganos y entidades de los
tres niveles de gobierno que tienen, como atribución, la protección y la mejora
de la calidad ambiental. En su estructura organizacional, destacan, el Consejo
Nacional de Medio Ambiente (conama), como órgano consultivo y delibera-
tivo; el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Re-
novables (ibama), como órgano ejecutor, en el nivel central, de los programas
y proyectos en el área ambiental y del control y fiscalización de las actividades
capaces de provocar contaminación y degradación ambiental; y los órganos
seccionales de los estados y de los municipios, que asumen responsabilidades
similares al ibama en sus respectivas jurisdicciones.
Instituido también por fuerza de la Ley No. 6.938/1981, el conama
se constituye como la principal entidad reguladora de la política ambien-
tal brasileña. El referido consejo es un colegiado con representación de
órganos federales, estatales y municipales, del sector empresarial y de la
sociedad civil. Su arreglo administrativo y operacional implica una inge-
niería institucional compleja, comprendiendo la Plenaria, el Comité de
Integración de Políticas Ambientales (cipam), Grupos Asesores, Cámaras
Técnicas y Grupos de Trabajo. La cipam tiene como una de sus principales
responsabilidades la elaboración de la agenda de trabajo del conama. A su
vez, las Cámaras Técnicas, once, en total, son instancias con la responsabi-
lidad de desarrollar y examinar las materias de su competencia, dándolas
a conocer a la Plenaria, en la cual se da el proceso de deliberación. Los
Grupos de Trabajo son instancias creadas por tiempo determinado, con
386
miras a analizar y presentar propuestas sobre materias de su competencia.
Las decisiones del consejo se materializan principalmente por medio de
resoluciones, las cuales abarcan no solamente la definición de criterios y
padrones relativos a la protección ambiental y al uso sustentable de los
recursos ambientales, sino también deliberaciones vinculadas a directrices
de la política ambiental. Actualmente, se encuentran reglamentados los pa-
drones de calidad del aire, de las aguas y de los niveles de ruidos.
En los términos de la Ley No. 6.938/1981, estados, Distrito Federal y muni-
cipios pueden elaborar, en las áreas de sus jurisdicciones, normas supletorias y
complementarias y padrones relacionados al medioambiente, en cooperación
con el conama. Los padrones definidos por el conama son tratados como
parámetros mínimos a ser observados, pudiendo los estados y los municipios,
en el ejercicio de competencia concurrente, suplementariamente, establecer
padrones más rigurosos. Esa atribución queda bajo la responsabilidad de los
respectivos Consejos Estatales de Medio Ambiente -presentes en todos los es-
tados– y en los Consejos Municipales de Medio Ambiente, cuando existieran.
La regulación emanada del conama norma también el uso de aia que,
articulada al procedimiento administrativo del licenciamiento ambiental,
constituye un instrumento básico de la pnma. La utilización formal de la aia
comienza a ser practicada en el país en los años 1970, aplicándose en el área
industrial.13 El avance decisivo en ese sentido, sin embargo, se dará en el ám-
bito de la Ley No. 6.938/1981, que extiende su aplicación para todo tipo de
proyecto de inversión, público o privado, con potencial de ocasionar contami-
nación o degradación ambiental, el cual se vuelve objeto para la expedición de
licencias ambientales. La regulación de la expedición de licencias fue esboza-
da en el Decreto No. 88.351/1983, que dedica un capítulo específico a la ma-
teria, en el que se destaca el triple licenciamiento –la Licencia Previa (lp), la
Licencia de Instalación (li) y la Licencia de Operación (lo)– concedidas su-
cesivamente de acuerdo al ciclo del proyecto de inversión (planeación, imple-
mentación y funcionamiento). La reglamentación propuesta para tal decreto
se complementaría y/o modificaría por posteriores normas con énfasis en las
resoluciones promulgadas por el conama. Entre ellas, merecen destacarse la
Resolución No. 1/1986, que establece criterios básicos y directrices para el
uso y la implementación de la aia, así como la Resolución No. 237/1997, que
promueve una revisión de los procedimientos del licenciamiento e incorpora
nuevos instrumentos de gestión ambiental.
La Resolución No. 1/1986 del conama establece definiciones, responsabi-
lidades y seguimiento en la aplicación de la aia y del licenciamiento ambien-
tal. Uno de los principales aspectos operacionales por ella regulados es el de-
lineamiento de las actividades sujetas al licenciamiento ambiental subsidiado
por la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental (eia) y de la respectiva

13 La cuestión remite al Decreto-Ley No. 1.413/1975, que dispone sobre el control de la

contaminación de las actividades del sector. Tal decreto proporciona un soporte norma-
tivo, aunque de alcance muy restringido, para la creación del licenciamiento ambiental.

387
Relatoría de Impacto Ambiental (rima).14 Otro aspecto relevante es la defini-
ción de responsabilidades en lo que toca al seguimiento de los procedimientos
con vistas al licenciamiento ambiental, lo que incluye el análisis, para fines
de aprobación o no, del eia y de la rima. En el ámbito federal, la responsabi-
lidad fue atribuida al ibama y, en el ámbito de los estados, al órgano estatal
competente. La Resolución No. 237/1997 del conama relaciona los diversos
tipos de emprendimiento sujetos al proceso de licenciamiento, establece nivel
único de competencia para fines de licenciamiento ambiental y especifica los
niveles de competencia federal, estatal y municipal en la actividad licenciado-
ra, de acuerdo a la extensión del impacto ambiental. Así, compete al ibama
el otorgamiento de licencias de emprendimientos con impacto de extensión
nacional o regional, es decir, que abarquen más de dos estados; a los órganos
estatales, el licenciamiento de emprendimientos con impacto incidente sobre
más de un municipio o en unidades de conservación de dominio estatal; y, al
municipio, el de emprendimientos de impacto ambiental local.
Más recientemente, la Ley Complementaria No. 140/2011 fija normas
para la cooperación entre los entes federativos en las acciones administrati-
vas, derivadas del ejercicio de la competencia común o compartida, relativas
a la protección del medioambiente y al combate a la contaminación en cual-
quier de sus formas, entre otras cuestiones atinentes a la temática ambiental.
Uno de los principales tópicos tratados en la mencionada legislación tiene
que ver con el licenciamiento ambiental. El primer punto en ella regulado
dice, respecto a la competencia supletoria para realizar el licenciamiento,
que abarca tanto situaciones de incumplimiento de plazos legales para el
análisis y la concesión o no de la licencia, como de ausencia de estructura
con adecuada capacidad de hacerlo. En ambas situaciones, la Federación,
por medio del ibama, puede asumir supletoriamente la competencia del
órgano seccional estatal y, este último, la del municipio. El segundo punto
remite a la acción subsidiaria en situaciones en las cuales hay insuficiencia
de capacidad del órgano licenciador competente. Esa acción subsidiaria en-
tre los entes federativos puede darse por medio de apoyo técnico, científico,
administrativo o financiero, sin perjuicio de otras formas de cooperación15.
Por fin, otro instrumento dispuesto en la pnma es la zonificación am-
biental, cuya reglamentación, como zonificación ecológica-económica, se
hace por medio del Decreto No. 4.297/2002. La cuestión es tratada también
por la ya citada Ley Complementaria No. 140/2011, según la cual a la Fede-
ración se le concede la atribución de elaborar la zonificación ambiental en
escala nacional y regional; a los estados, la zonificación de ámbito estatal,

14 En los términos de la resolución, el eia comprende el conjunto de estudios de eva-

luación de impactos realizados por especialistas de diversas áreas, correspondientes a
los medios físico, biótico y socioeconómico. Ya la rima se fundamenta en el eia y debe
reflejar, de forma condensada, su contenido y conclusiones, identificando si el empren-
dimiento es o no nocivo al medioambiente, además de la indicación de las medidas dise-
ñadas para manejar los impactos ocasionados y su monitoreo.
15 En los términos del Art. 16 de la mencionada ley.

388
conforme a la zonificación en el nivel nacional y regional; y, a los munici-
pios, la zonificación urbanística o ambiental inscrita en el respectivo plan
maestro. Pese a esa previsión de elaboración de la zonificación en diversas
escalas territoriales, lo comúnmente usado es la zonificación en escala mu-
nicipal, con énfasis en la ocupación y uso del suelo urbano.

El marco regulatorio de la política nacional de recursos hídricos

El agua es, reconocidamente, un recurso esencial en las actividades humanas y
en la vida –principalmente en un contexto en que “aumentan los efectos de la
degradación ambiental sobre la disponibilidad de recursos hídricos” (traduc-
ción del autor) (Jacobi, 2003: 327). La CF-88 ratifica esa percepción, al tratar
los recursos hídricos como un bien público, cuya gestión se comparte entre la
Federación, los estados y el Distrito Federal. Como no existen aguas que sean
de dominio municipal, los gobiernos locales no poseen atribuciones directas
en lo que toca a la gestión de recursos hídricos, pero sí responsabilidades re-
lacionadas a la gestión del medioambiente, así como al ordenamiento del uso
y ocupación del suelo, que repercuten sobre el respectivo patrimonio hídrico.
De acuerdo al texto del Art. 21 de la CF-88, es atribuida a la Federa-
ción la competencia para instituir un sistema nacional de gerenciamiento
de recursos hídricos y para definir criterios para otorgar derechos de uso de
esos recursos. La reglamentación de esa competencia apareció una década
después de la promulgación del texto constitucional, con la edición de la Ley
No. 9.433/1997, también coincida como Ley de Aguas, anteriormente citada.
Entre las proposiciones de la referida ley se incluyen la creación del Sistema
Nacional de Manejo de Recursos Hídricos (singreh), así como de las figu-
ras de los consejos de recursos hídricos –nacional, estatales y distrital– y de
los comités de cuencas hidrográficas, como instancias de deliberación y de
gestión, con papeles y mecanismos de actuación diferenciados, y la instaura-
ción de la Política Nacional de Recursos Hídricos.
El singreh tiene como principales objetivos coordinar la gestión inte-
grada de los recursos hídricos en el país, arbitrar administrativamente los
conflictos alrededor de su uso e implementar la Política Nacional de Re-
cursos Hídricos. Su estructura congrega al Consejo Nacional de Recursos
Hídricos (cnrh), los consejos congéneres de estados y del Distrito Federal,
la Agencia Nacional de Aguas (ana),16 los órganos públicos de los entes
federados con competencias relacionadas a la gestión de recursos hídricos
y los comités de cuencas hidrográficas.
El Consejo Nacional de Recursos Hídricos, reglamentado por el Decre-
to No. 2.612/1998, es la instancia normativa y deliberativa de grado jerár-
quico más elevado en la estructura del singreh. Las atribuciones del cnrh
incluyen cuestiones como la regulación de la concesión y el derecho de uso
de los recursos hídricos y del cobro por su utilización, la deliberación sobre
16
Vinculada al mma, la anafue instituida por la Ley No. 9.984/2000. Se trata de entidad
del gobierno federal formalmente responsable por la implementación de la Política Na-
cional de Recursos Hídricos y por la coordinación del singreh.
389
proyectos de aprovechamiento de recursos hídricos, la aprobación y el mo-
nitoreo de la ejecución de la Política Nacional de Recursos Hídricos, entre
otras. Para esto, cuenta con diez Cámaras Técnicas, cuyos trabajos apoyan
las decisiones tomadas en plenario por los consejeros. Presidido por el ti-
tular del Ministerio de Medio Ambiente (mma), su composición congrega
representantes de los órganos federales con actuación relacionada al ge-
renciamiento o uso de los recursos hídricos,17 de los Consejos Estatales de
Recursos Hídricos,18 de los usuarios y de las organizaciones de la sociedad
con intereses y actividades en el área.
En lo que se refiere a la Política Nacional de Recursos Hídricos, la directriz
central que orienta su concepción es “la adecuación de la gestión de recursos
hídricos a las diversidades físicas, bióticas, demográficas, económicas y sociales
de las diversas regiones del País” (traducción del autor) (Brasil, 1997). Eso se da,
de un lado, por su integración con la gestión ambiental y, de otro, por una ade-
cuada articulación entre gobierno federal y gobiernos estatales, responsables
por la gestión de las aguas en los respectivos dominios.19 A su vez, los objetivos
que movilizan la política y las estrategias y acciones para conferirle materiali-
dad son trazadas en los Planes de Recursos Hídricos.
El Plan Nacional de Recursos Hídricos (pnrh) fue elaborado hasta el
2006, culminando un proceso que implicó una amplia movilización de la
sociedad, con énfasis en los actores del singreh. Se trata de un plan de lar-
go plazo, previendo acciones hasta el año 2020, que sirve como elemento
orientador de la Política Nacional de Recursos Hídricos y de la actuación del
singreh. Sin embargo, dado el carácter nacional que reviste el pnrh, hay una
previsión formal de revisiones periódicas del documento, a fin de adecuarlo
a las realidades mutables de las regiones hidrográficas20 del país. De acuerdo
con la misma resolución del cnrh que aprobó el pnrh, tal revisión debe ser
hecha cada cuatro años, siendo conducida por la Cámara Técnica del pnrh.
La primera y única revisión ocurrida tuvo lugar en el 2010 y fue concluida
el 2011, con la aprobación del cnrh.21
La concesión de derechos para el uso de los recursos hídricos constituye
uno de los principales instrumentos de la gestión de las aguas, definida en
la Política Nacional de Recursos Hídricos. Tal instrumento mapea y catastra
los usos del agua, facultando al concesionario el derecho de uso del recurso
hídrico por un plazo determinado y bajo las condiciones acordadas. Se trata
17
El número de representantes del gobierno federal no puede exceder mitad más uno de
los representantes del cnrh.
18 Todos los estados brasileños y el Distrito Federal poseen este tipo de consejo.
19 Los recursos hídricos de dominio de la Federación y de los estados se contemplan en
la CF-88, respectivamente en los Arts. 20 y 26.
20 Las regiones hidrográficas son unidades territoriales definidas con propósitos de apoyar
la planeación y la gestión de recursos hídricos en el país. Actualmente, hay un total de 12
regiones hidrográficas consideradas por el cnrh, de las cuales siete son formadas por la
cuenca hidrográfica de un río principal y las otras cinco por un grupo de cuencas menores.
21 El documento que consolida tal revisión traza las acciones prioritarias del pnrh para
el período 2012-2015.
390
de un acto administrativo, de autorización o concesión por parte del poder
público competente, con el propósito de controlar cuantitativa y cualitativa-
mente los impactos de los diversos usos sobre los recursos hídricos (Lemos
y Rocha, 2013) y de asegurar la efectividad del derecho de acceso al agua
(Brasil, 1997).
Los usos de los recursos hídricos que requieren concesión son especifica-
dos en la Ley de Aguas. Compete a la ana, la deliberación sobre ese tipo de
autorización en cuerpos de agua de dominio de la Federación. Cuando se trata
de aguas de dominio de los estados o del Distrito Federal, la competencia es
del respectivo órgano gestor de recursos hídricos, legal y reglamentariamente
responsable de la atribución.22
Otro arreglo institucional destacable en la gestión de recursos hídricos
del país consiste en los Comités de Cuencas Hidrográficas.23 El referido
comité se estructura como órgano colegiado, con la responsabilidad por la
gestión de las aguas en el ámbito de una cuenca hidrográfica determinada,
asumiendo atribuciones normativas, deliberativas y consultivas en su res-
pectiva área de actuación.24 Entre sus atribuciones está arbitrar administra-
tivamente, en primera instancia, conflictos relativos al acceso y uso de las
aguas, establecer mecanismos para el cobro del uso de los recursos hídricos
y sugerir valores para tal finalidad, además de aprobar y monitorear la im-
plementación del correspondiente Plan de Recursos Hídricos de Cuenca.25
De composición plural, el comité congrega representantes de la Federación,
de los estados o Distrito Federal y de los municipios, cuyos territorios inte-
gren, aunque de forma parcial, el área de actuación, al lado de representan-
tes de los usuarios de aguas y de entidades civiles de recursos hídricos con
actuación en la cuenca.26

Los marcos regulatorios de las políticas nacionales de saneamiento básico y

de residuos sólidos
Los servicios de saneamiento básico son, reconocidamente, uno de los
más importantes aspectos de la salud pública, lo que implica que su apro-
bación debe ser de responsabilidad directa o indirecta del sector público.

22 Todos los estados brasileños y el Distrito Federal aprobaron la legislación específica

para la gestión de las aguas bajo su dominio.
23 De acuerdo con datos de la ana, existe actualmente un número aproximado a 200
Comités de Cuencas Hidrográficas estatales en operación.
24 Las directrices para la creación y el funcionamiento de los Comités de Cuencas Hidro-
gráficas están puestas en la Resolución No. 5 /2000 del cnrh. La propuesta de creación de
un Comité de Cuenca Hidrográfica que incorpora el dominio de un río de la Federación
debe ser sometida y aprobada por el cnrh; si comprende un río de dominio estadual, la
aprobación es hecha por el respectivo Consejo Estatal de Recursos Hídricos.
25 La planeación del uso de los recursos hídricos de la cuenca es atribuido a la respectiva
Agencia de Aguas, cuando esta se encuentra instituida. Tal agencia desempeña también
el papel de Secretaría Ejecutiva del Comité.
26 Dentro de esa categoría se infieren los consorcios y las asociaciones intermunicipales
de cuencas hidrográficas.
391
Por saneamiento se entiende un conjunto de acciones integradas que pasa
por la captación, tratamiento, aducción y distribución de agua y culmina
en el alcantarillado sanitario.
La CF-88 trató las competencias para la actuación de los entes federativos
en saneamiento básico en más de un artículo. En el Art. 21, el texto consti-
tucional establece, como competencia de la Federación, instituir directrices
para el desarrollo urbano, citando explícitamente el saneamiento básico. El
Art. 23, que enuncia las competencias comunes de la Federación, de los es-
tados, del Distrito Federal y de los municipios, incluye, entre ellas, la mejora
de las condiciones de saneamiento básico. Por fin, el Art. 30, que trata de
las competencias de los municipios, afirma que les toca “organizar y prestar,
directamente o bajo régimen de concesión o permiso, los servicios públicos
de interés local” (traducción del autor) (Brasil, 1988). La interpretación más
usual de esa proposición es que cualquier servicio público que no esté for-
malmente designado a otro ente federativo y que pueda ser tipificado como
de predominio del interés local es de competencia de los municipios –situa-
ción en la que se encuadra el saneamiento básico.
El cumplimiento de la disposición constitucional que prescribe la com-
petencia de la Federación en lo tocante a la definición de directrices nacio-
nales para la prestación de servicios de saneamiento básico tardó cerca de
dos décadas para concretarse. Un impulso importante en ese sentido es la
creación, en 2003, del Ministerio de las Ciudades (MCiudades), por iniciati-
va del Gobierno de Lula. La estructura del MCiudades contempla una secre-
taria nacional dedicada al saneamiento ambiental, la cual se presenta como
una instancia de coordinación de la política sectorial. Capitaneado por la
mencionada secretaria, avanza entonces el esfuerzo sobre la definición del
marco regulatorio para el área, que desemboca en la edición de la Ley No.
11.445/2007, conocida como Ley de Saneamiento Básico, reglamentada por
el Decreto No. 7.217/2010.
La nueva legislación federal establece las directrices para la Política Na-
cional de Saneamiento Básico (PNSB), con base en disposiciones constitu-
cionales, como la universalización del servicio, la articulación con otras po-
líticas, la sustentabilidad, la eficiencia, el control social, la transparencia y la
consideración de peculiaridades locales y regionales o la descentralización
de sus acciones. Tales directrices comprenden reglas para la planeación y la
fiscalización de la prestación del servicio, contemplando aspectos impor-
tantes sobre la política tarifaria y la relación entre los agentes gubernamen-
tales, lo que contribuye a reducir, tanto la informalidad jurídica, como la
asimetría técnica entre prestadores y titulares de los servicios, fenómeno,
hasta el momento, prevaleciente.
La planeación sectorial implica tres escalas territoriales, al inicio del
plan formulado por el titular de la prestación del servicio, de carácter
obligatorio, que puede ser elaborado mediante apoyo técnico o financiero
prestado por otros entes federativos o del concesionario de la prestación
del servicio. La existencia del referido plan es condición para el acceso a
392
recursos dispuestos por la Federación para inversión en el área,27 además
del control social por medio de un órgano colegiado. Las otras dos escalas
territoriales de la planeación remiten a los planes regionales y nacionales.
En el caso de los planes regionales, se busca la articulación entre los entes
federativos en lo que se refiere a la promoción de alternativas de gestión que
viabilicen el auto sostenimiento económico y financiero de los servicios de
saneamiento básico. El plan nacional, que contempla un abordaje integrado
del saneamiento básico, es responsabilidad de la Federación.28 Para todos
ellos, se prevén revisiones periódicas, en plazos no superior a cuatro años, y
de participación social en la elaboración.
Por lo que se refiere a la prestación, propiamente dicha, de los servicios pú-
blicos de saneamiento básico, son previstos formatos o arreglos institucionales
variados, de organización y gestión. Las modalidades más convencionales y
más practicadas, consisten en la prestación directa, realizada por órgano o
entidad titular y, en la prestación indirecta, fundamentada en la delegación,
por medio de concesión a tercero,29 lo que incluye las denominadas Aso-
ciaciones Público-Privadas (ppps por sus siglas en portugués).30 Otra alter-
nativa para la prestación del servicio, es la gestión asociada, que se da por
medio de consorcios públicos o convenios de cooperación, en los términos
de la ya citada Ley No. 11.107/2005.
Pero, además de la gestión asociada, la Ley No. 11.445/2007 prevé otra
forma de cooperación federativa, preconizando, como prioridad, la aplica-
ción de recursos de la Federación en municipios que no tengan capacidad
de pago compatible con el auto sostenimiento económico y financiero en la
prestación del servicio. También, para fomentar la mejoría de operadores
públicos que actúan en el área, la Federación concede incentivos como con-
trapartida al alcance de metas.
Las cuestiones atinentes a la recolección y disposición final de la basura,
son señaladas como uno de los más graves problemas ambientales en las
ciudades contemporáneas, especialmente en los grandes centros urbanos.
Reflejando la percepción de la gravedad de tales problemas en la realidad
brasileña, el gobierno federal editó la Ley No. 12.305/2010, que instituye la
Política Nacional de Residuos Sólidos (pnrs). Tal iniciativa atiende el pro-
pósito de viabilizar una estructura normativa federal para la gestión de los
residuos, cuyo vacío se llenaba con la edición de leyes estatales y municipa-
les que normaban el asunto en sus respectivas jurisdicciones.
27 La actual normalización de la cuestión remite al Decreto No. 8.211/2014.
28 El Plan Nacional de Saneamiento Básico, elaborado por el MCiudades, fue aprobado
por el gobierno federal, en 2013.
29 Se incluyen aquí las figuras de autarquía, empresas públicas, privadas y de economía
mixta, y consorcio de empresas. De acuerdo con datos de la ana, las empresas estatales
de saneamiento eran responsables por la prestación de servicios de abastecimiento de
agua y alcantarillado sanitario en la amplia mayoría de los municipios brasileños, o sea,
69,3% del total.
30 Reglamentada por la Ley No. 11.079/2004. En el caso de la PPP, la prestación del servi-
cio se hace por medio de la denominada “sociedad de propósito específico”.

393
 El pnrs prevé una extensa lista de instrumentos, destacando la elabora-
ción de planes de residuos sólidos, que buscan armonizar con las políticas
de gestión de residuos sólidos de los diversos entes federativos. Tales planes
deben ser elaborados por todos los niveles de la federación, así como por
los generadores de residuos sólidos. El Plan Nacional de Residuos Sólidos, a
cargo de la Federación, establece las metas, programas y acciones en el área,
para un horizonte temporal de 20 años, debiendo ser revisados cada cuatro
año.31 Los Planes Estatales de Residuos Sólidos tienen contenido semejante
al Plan Nacional y plazos idénticos. Les toca a los estados, además, la ela-
boración de Planes Micro-regionales, con la participación obligatoria de los
municipios implicados. Por su parte, los Planes Municipales de Gestión de
los Residuos Sólidos están más enfocados a la consecución de los objetivos,
metas y directrices de los Planes Nacional y Estatales, centrando la gestión
y operación en los servicios de recolección, reciclaje y destino final de los
residuos en sus respectivos territorios.
De manera similar a la reglamentación adoptada en la pnsb, para que esta-
dos o municipios tengan acceso a recursos dispuestos por la Federación para
servicios relacionados con la gestión de residuos sólidos, la elaboración de un
plan en la materia es requisito indispensable. Para el acceso a esos recursos,
hay prioridad para municipios que opten por soluciones consorciadas inter-
municipales para la gestión de los residuos sólidos o que se inserten de manera
voluntaria en los planes micro regionales de residuos sólidos ya mencionados.

Asentamientos humanos, políticas urbanas y de vivienda social: antece-

dentes y marcos regulatorios posteriores a la CF-88
El proceso de urbanización brasileño y el cuadro socio-espacial recurrente
han sido calificados como desiguales, predatorios y excluyentes. Tales adjeti-
vos buscan remitir a las especificidades de un curso de urbanización intenso,
rápido y periférico, que se intensifica a partir de los años 1930 y alcanza su
punto más alto en los años 1960/70. Las desigualdades socioeconómicas y las
desigualdades socio-espaciales se entrecruzan en ese proceso, que resulta en
fuertes desigualdades regionales e intraurbanas, en urbanización de zonas pe-
riféricas y metropolización, en la expresiva informalidad de los asentamientos,
en voluminosos déficits en la provisión de vivienda social y de servicios urba-
nos, en compromiso ambiental y segregación espacial, entre otros problemas.
En ese contexto más general, se destaca la relativa omisión e ineficacia
del Estado en el curso de urbanización, ya sea en lo que se refiere a la cons-
trucción de marcos de regulación urbana, ya sea en el ámbito de programas
dirigidos a la dimensión redistributiva e inclusiva, con inflexiones a partir
de la CF-88 y adelante, en 2003, a partir del Gobierno de Lula. Como ante-
cedente, algunos puntos pueden ser destacados de antemano en el abordaje
de los marcos de las políticas urbanas y de vivienda social, como las relacio-
nes intergubernamentales en ese campo.

31 El Plan Nacional de Residuos Sólidos, elaborado por el mma, fue divulgado el 2012.

394
 El principio nuclear de la función social de la propiedad que gana terre-
no en la CF-88 y en el Estatuto de la Ciudad —principal marco de la políti-
ca urbana, actualmente—, fue enunciado en las Constituciones anteriores,
desde 1934, pero no se materializó en la legislación urbana, como tampoco
en las políticas públicas. O sea, en la práctica, la administración pública no
poseía instrumentos legales, ni tampoco financieros y administrativos, para
hacer valer lo dispuesto, prevaleciendo, así, la visión liberal de la propiedad
privada absoluta del Código Civil de 1916, vigente hasta 200232. Paralelo
a eso, en los ya mencionados textos constitucionales se observa un trata-
miento ambiguo e impreciso en relación a la competencia legislativa de los
niveles de gobierno sobre el desarrollo urbano. La legislación federal, en
ese contexto, es precaria e incipiente, pues los municipios pueden todo y
de hecho nada pueden, sin recursos de ninguna índole. Fernandes (1998)
argumenta que la legislación urbana, hasta las últimas décadas del siglo xx,
constituye un conjunto poco claro de reglas incompletas, fragmentadas y
poco sistemáticas, orientadas a aspectos puntuales y específicos.33
En el contexto de la dictadura militar, a mediados de los años 1960 y en
los años 1980, se alcanza el punto más alto del proceso de crecimiento urbano
y de metropolización, pautado por algunas características que se revelan en
la problemática socio-espacial actual, como la expansión urbana por medio
de la constitución de periferias precarias y distantes, conformadas por las
dinámicas especulativas que se alimentan de la provisión pública de infraes-
tructuras, y la multiplicación de barrios pobres y de otras tipologías de infor-
malidad, desprovistas de las mínimas condiciones de habitabilidad. El patrón
emergente de intervención del Estado en las ciudades en el período, engloba
la actuación en las áreas de saneamiento, transporte y habitación, y se dis-
tingue por la oferta de los servicios urbanos en modalidades empresariales.
Uno de los principales instrumentos de esa intervención es la creación de un
aparato institucional dirigido a la cuestión urbana y habitacional, destacando
el Banco Nacional de Habitación (bnh)34que, aunque inicialmente se orientó
a la vivienda social, no atiende a la población objetivo y tampoco responde a
la magnitud del déficit habitacional.
32 La noción liberal de propiedad privada expresada en el Código Civil de 1916, prevale-
ce durante todo el curso del proceso de urbanización brasileño, delineando un escenario
adecuado para los intereses dirigidos a la acumulación urbana (Fernandes, 1998). El nue-
vo Código Civil (Ley No. 10.406/2002) da un tratamiento a la propiedad más compatible
con la CF-88.
33 En lo que se refiere a los pocos marcos legales entonces instituidos, se tiene el Decre-
to-ley No. 58/1937, que establece reglas minimalistas e ineficaces para el fraccionamiento
urbano. Se destaca aún el Decreto-ley No. 3665/1941, que permite la expropiación urba-
na por causa de utilidad pública; la Ley No. 4132/1962, que permite la expropiación por
causa de interés social; y el Decreto-ley No. 25/1997 relativo a la protección del patrimo-
nio cultural. En el ámbito municipal hay planes maestros de carácter físico-territorial en
algunas capitales – que incluyen la regulación del uso y ocupación del suelo, al lado de
normas puntuales, como los códigos de obras.
34 El bnh fue creado por la Ley No. 4.380/1964.

395
 En ese contexto, el gobierno federal estimula a los municipios para ela-
borar planes maestros que contemplen la dimensión físico-territorial con
dispositivos de control de uso y ocupación del suelo, acompañados de legis-
lación específica para este fin. Sin embargo, los municipios no disponen de
autonomía y de recursos necesarios para la implementación de los planes
y de políticas urbanas y habitacionales. Correspondía al municipio lo que
fuese de su “peculiar interés”, pero el diseño constitucional no le reservaba
mucho en términos de competencias, de recursos y de instrumentos de in-
tervención. De manera general, a pesar de la complejidad de los problemas
urbanos y del cuadro socio-espacial, se observa un aparato legal tímido,
limitado y puntual en el ámbito local y un déficit de instrumentos regulato-
rios federales de política urbana, propiciando la actuación especulativa del
mercado inmobiliario sin restricciones significativas.
No obstante, como excepción, hubo una tentativa del gobierno federal de
establecer de hecho un marco regulatorio para la política urbana en los años
1970, con las propuestas de la llamada Ley de Desarrollo Urbano, cuyo trámite
estuvo paralizado por la repercusión negativa en los medios de comunicación.35
Paralelamente, por medio de la Ley Complementaria No. 14/1973, el gobierno
crea las Regiones Metropolitanas en varias capitales, implicando en varios casos
la creación de órganos específicos para la planeación y gestión de esas áreas, así
como la edición de leyes o normas estatales enfocadas al desarrollo urbano, es-
pecíficamente referentes a la norma de subdivisión del suelo y zonificación. Al fi-
nal de la década, en un escenario de recesión, crisis económica y profundización
de las desigualdades sociales, se nota una inflexión en la actuación del gobierno
federal, que incluyó la producción de instrumentos regulatorios, específicamen-
te la tardía Ley No. 6.766/1979, que regula la subdivisión del suelo urbano.
En los años 1980, marcados por la crisis fiscal, el bnh, blanco de críticas,
especialmente a la distorsión de sus programas, desaparece,36 lo que indica
un proceso más amplio de desconstrucción de las estructuras administrati-
vo-burocráticas federales orientadas a la cuestión urbana. Esas estructuras
extintas no se recomponen y las estructuras restantes son atomizadas o des-
vinculadas hacia diferentes ministerios, escenificando la salida del gobierno
federal del referido campo de las políticas urbanas.
El ambiente de esas décadas muestra a la ciudad como lugar privilegiado
y objeto de los conflictos sociales. Se fortalecen los movimientos sociales y las
luchas por la reforma urbana, aglutinando actores colectivos que construyen
una agenda con principios del derecho a la vivienda y a la ciudad, de la función
social de la propiedad y de la democratización de la planeación y gestión de las
ciudades. Un momento clave es la convocatoria de la Asamblea Constituyente
35 En 1983, es presentado al Congreso Nacional el proyecto de ley No. 775 cuya base era
la misma de la referida propuesta elaborada en 1977 y, alrededor del debate sobre este
proyecto de ley, se articularon movimientos populares por la reforma urbana para dis-
cutir los instrumentos que garantizarían el derecho a la ciudad. El proyecto tampoco ha
sido procesado adecuadamente en el Congreso, pero, a partir de los debates, permearon
algunos elementos, incorporados después en el Estatuto de las Ciudades.
36 La extinción del bnh se da en 1986.

396
en 1986, que permite la presentación de las denominadas “enmiendas popula-
res”, recurso que fue ampliamente utilizado por los movimientos sociales en las
diversas áreas, con sus plataformas generales de democratización y específicas
a los diversos campos de las políticas.
Así, la movilización de la sociedad acuñó avances significativos en la CF-
88 que rediseña el contexto político-institucional brasileño, especialmente
para los propósitos de este trabajo, en tres ejes. El primero se relaciona con
la democratización del Estado y de sus relaciones con la sociedad por medio
de diversos dispositivos relativos a la participación social. En el caso de las
políticas sociales la CF-88 avanzó más en este aspecto, inclusive requiriendo
la creación de instituciones participativas, principalmente los consejos de
políticas. En el caso de las políticas urbanas, resalta el requisito de la coope-
ración de asociaciones en la planeación municipal y la posibilidad de inicia-
tiva popular de proyectos de leyes y programas. El segundo se refiere a la am-
pliación de derechos sociales que, en el caso de la vivienda social, ocurrirá
hasta en el año 2000, por medio de una Enmienda Constitucional. El tercer
eje es relativo a la descentralización y autonomía municipal. La ampliación
de las competencias y atribuciones reserva un papel central a los municipios
en las políticas urbanas. Sin embargo, sobresale el papel del gobierno federal,
y también de los estatales, en la producción de normas generales y de coo-
peración conjunta en la oferta de políticas públicas, incluida la de vivienda.
En el caso específico de las políticas urbanas y de vivienda social, el
Movimiento Nacional de Reforma Urbana (mnru), ya reorganizado como
Foro Nacional de Reforma Urbana (fnru), presenta la Enmienda Popular
de Reforma Urbana que resulta del inédito capítulo de política urbana —los
Arts. 182 y 183 de la CF-88—, que constituyen el marco jurídico básico de la
legislación urbana. Entre otras disposiciones, el Art. 183 reconoce el derecho
a la ocupación informal, por medio de usucapión urbana —inclusive colecti-
va— tras cinco años y el Art. 182 explicita el principio de la función social de
la propiedad y de la ciudad, remitiendo los requisitos a los planes maestros,
obligatorios para municipios de más de 20 mil habitantes. Se reserva así, a
los gobiernos locales, la facultad legislativa para normar el uso y ocupación
del suelo y garantizar el cumplimiento de la función social de la ciudad.
Sin embargo, la ausencia de legislación infraconstitucional hasta la pro-
mulgación del Estatuto de la Ciudad, en 2001, implicó un obstáculo im-
portante a la autonomía de los gobiernos locales con relación a la aplica-
ción de dispositivos constitucionales y de instrumentos de política urbana.
Ocasionó, también, que, a lo largo de los años 1990, hubiera una falta de
compromiso de los ámbitos federal y estatal, en el caso de las competencias
y atribuciones compartidas, punto que, a propósito, ni el Estatuto de la Ciu-
dad llegó a resolver satisfactoriamente.37
37 Un indicativo evidente de falta de compromiso es el propio Estatuto de la Ciudad. Su
proyecto legislativo fue elaborado inmediatamente después de la CF-88, aglutinando las
propuestas societarias de reformas urbanas, como proposiciones parlamentarias. Sin em-
bargo, ese proyecto se tramitó por 13 años, hasta su aprobación en el 2001, lo que puede
ser atribuido al contexto de la Conferencia Hábitat + 5, realizada en el país.
397
 Además del Estatuto de la Ciudad, la legislación infraconstitucional so-
bre asentamientos humanos, referentes a las políticas urbanas y de vivienda
social, comprende otros importantes marcos federales, aprobados a partir
del primer Gobierno de Lula, que constituye un punto de inflexión, al crear
el MCuidades. Los referidos marcos pueden ser visualizados en el cuadro 2.

Cuadro 2. Principales marcos regulatorios de las políticas urbanas y de habi-

tación social
ASUNTO MARCO LEGAL DEFINICIONES
Subdi- Ley Federal No. 6.766 Establece las responsabilidades de los mu-
visión de 1979, y los cambios nicipios (acerca de la subdivisión del suelo
del suelo añadidos por las Leyes urbano contemplado en los planes maestros
urbano No. 9.785 de 1999; o por las leyes municipales) y estados (acerca
11.445 de 2007; 10.932 de la subdivisión del suelo urbano en áreas de
de 2004; 12.608 de interés especial).
2012; y 12.424 de 2011
Política Ley Federal No. Regula los artículos acerca de política urbana
urbana 10.257 de 2001 (El en la Constitución de Brasil; establece reglas e
Estatuto de la Ciudad) instrumentos para el desarrollo urbano, polí-
tica urbana y para la gestión democrática de la
ciudad; establece las responsabilidades de cada
miembro de la Federación y establece reglas
acerca de la cooperación intergubernamental.
Vivienda Ley Federal No. Crea el Sistema Nacional de Habitación de
de interés 11.124 de 2005 Interés Social (snhis); crea el Fondo Nacional
social de Habitaciones de Interés Social (fnhis);
reconoce la necesidad de crear consejos para
transferencia de fondos; busca hacer compa-
tibles todas las políticas de viviendas de todos
los miembros de la Federación
Vivienda Ley Federal No. Regula el programa federal de vivienda, llama-
de interés 11.977 de 2011 do “Mi Casa, Mi Vida”; establece reglas para
social y subvenciones económicas –como límites, prio-
regulari- ridades, condiciones– y establece las responsa-
zación de bilidades de cada miembro de la Federación; y
la propie- norma la regularización de la propiedad de la
dad de la tierra de asentamientos urbanos, con metas y
tierra reglas, y establece las responsabilidades de cada
miembro de la Federación acerca de la regula-
rización de la propiedad de la tierra.
Regiones Ley Federal No. Establece directrices y principios para la
metropo- 13.089 de 2015 planificación y gestión de políticas de nivel
litanas (El Estatuto de la metropolitano y reconoce el problema de
Metrópoli) las relaciones intergubernamentales de nivel
metropolitano; establece las responsabilidades
de cada miembro de la Federación

Fuente: Elaboración de los autores.
398
 Como se indica en el cuadro 2, la mayor parte de los instrumentos legales
de las políticas se aprobó en el presente siglo a partir del primer Gobierno Lula,
que constituye un punto de inflexión al crear el MCiudades, incorporando en
sus cuadros actores vinculados al movimiento de reforma urbana. Junto con
el MCiudades, se instituyó el Consejo de las Ciudades, así como los creados y
realizados por las Conferencias de las Ciudades, involucrando los tres ámbitos
de gobierno en un diseño participativo y de articulación intergubernamental.
En el referido gobierno fueron formuladas y aprobadas, con la participación
social, las políticas de desarrollo urbano y de vivienda social, con los respecti-
vos programas. Más recientemente, se editó, también por iniciativa del gobier-
no federal, el Estatuto de la Metrópoli.

El Estatuto de la Ciudad
El Estatuto de la Ciudad, como es conocida la Ley Federal No. 10.257/2001,
constituye el marco principal y más general de las políticas urbanas en el
país. Tal legislación profundiza los avances constitucionales en sintonía con
la agenda de reforma urbana, dotando de contenido el principio de la fun-
ción social de la propiedad.
El Estatuto establece directrices de desarrollo urbano y bases para la
gestión democrática de las ciudades, dotando de instrumentos a los munici-
pios para alcanzar un nivel razonable de desarrollo socialmente justo de las
ciudades. La referida legislación enumera los instrumentos de planeación
municipal, define el contenido mínimo del Plan Maestro y ofrece instru-
mentos para el desarrollo urbano, para la regularización de la propiedad de
la tierra y para la gestión democrática de las ciudades; este último, corres-
pondientes a los mecanismos e instancias de participación ciudadana. Los
instrumentos reglamentados no son auto-aplicables y dependen del muni-
cipio y de su discrecionalidad para definir cuáles utilizará y reglamentará
en el ámbito local, considerando que presentan un grado considerable de
complejidad. O sea, su aplicación no es tan fácil para los gobiernos locales,
ni su apropiación es simple por los actores sociales, implicados en los pro-
cesos de participación.
Además del papel conferido a los municipios en el ámbito de la pla-
neación y de la gestión de las ciudades, orientadas al desarrollo urbano, el
Estatuto enlista las competencias de la Federación, entre ellas, se incluye
legislar sobre normas generales de derecho urbanístico; legislar sobre nor-
mas para la cooperación entre los entes; promover —por iniciativa propia
o junto a los demás entes— programas habitacionales y de saneamiento
básico; e instituir directrices para la política urbana y elaborar y ejecutar
planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de desarrollo
económico y social. Desde el punto de vista legal, por lo tanto, el Estatuto
reafirma y especifica la distribución de competencias de los entes federados.
Como ya se ha dicho, la regulación urbana en Brasil posee, desde en-
tonces, un ordenamiento jurídico específico para el desarrollo urbano, y
resalta el papel de los municipios. No obstante, buena parte de la literatura
399
sobre regulación señala la necesidad de que haya una estrecha vinculación
entre el ordenamiento jurídico específico y las instituciones formalmente
constituidas, ya que toda regulación depende de su capacidad de enforce-
ment o de la creación de incentivos para una adhesión tácita, que necesita
arreglos institucionales subyacentes a la ley. A este respecto, cabe observar
que el Estatuto de la Ciudad no establece mecanismos capaces de hacer va-
ler sus premisas y directrices. Con todo, a partir de 2003, el MCiudades, por
medio de sus programas, y el Consejo de las Ciudades, por medio de sus
normativas, impulsaron iniciativas de los municipios como la elaboración
de planes maestros en los casos obligatorios o la realización de programas
habitacionales y de regulación de tierras.

Los marcos de la política nacional de vivienda de interés social y de la regu-

larización de tierras
La Ley No. 11.124/2005 se origina de un proyecto de ley de iniciativa po-
pular encaminado al Congreso Nacional por movimientos de vivienda (de
lucha por la vivienda), con miras a la creación de un fondo para la vivienda
social del país. El 2003, en paralelo a la formulación de la política de vivien-
da social, se retoma y se amplía el proyecto.
La referida ley crea el Sistema Nacional de Habitación de Interés Social
(snhis), en consonancia con los sistemas unificados de las políticas sociales,
avanzando en la delimitación de competencias de las esferas de gobierno.
También instituye el Fondo Nacional de Habitación de Interés Social (fn-
his) y un Consejo Gestor para ese fondo. Establece, como criterios para el
acceso de los entes subnacionales al fnhis, la elaboración de un Plan de
Habitación de Interés Social y la creación de Consejos de Habitación de
Interés Social, con un tercio de representantes de movimientos populares.
El snhis busca viabilizar el acceso a la tierra urbanizada y a la vivienda
adecuada para la población de menor ingreso —la cual, históricamente, se
ve privada de la vivienda adecuada, por no conseguir satisfacer su demanda
por la vía del mercado inmobiliario—. Pese a la centralización de la gestión
de los programas y recursos de vivienda en el referido sistema, el primero de
sus principios es la compatibilidad e integración de las políticas de vivienda
de todos los entes federados —como las demás políticas atinentes al desa-
rrollo urbano, políticas ambientales y de inclusión social.38 En ese contexto,
el MCiudades posee la competencia de coordinar y monitorear las acciones
del snhis, estableciendo estrategias y directrices para la Política Nacional
de Habitación de Interés Social. Al Ministerio compete, también, ofrecer
apoyos técnicos para la creación de consejos estatales, del Distrito Fede-
ral, regionales o municipales. A los estados les corresponde actuar como
38 La atención con las relaciones intergubernamentales también se encuentra en la com-
posición del snhis. Además del MCiudades, del Consejo Gestor del fnhis, de la Caja
Económica Federal, otros agentes financieros autorizados a actuar en esa área y organi-
zaciones que aprecian la temática, el sistema es formado por consejos relacionados a las
cuestiones urbanas y habitacionales en todos los niveles de la Federación

400
articuladores de las acciones en su territorio, integrando los planes habita-
cionales de los municipios a las directrices regionale.39 Por su parte, a los
consejos, de cada uno de los entes, les corresponde fijar criterios para la
priorización de acciones, promover la publicidad de los programas —a fin
de permitir el monitoreo y la fiscalización de sus acciones— y promover
espacios de debate sobre los programas habitacionales.
La Ley No. 11.977/2009, dispone sobre la política urbana y cambia pun-
tos de varios decretos y leyes anteriores a ella —incluyendo el Estatuto de
la Ciudad—. Dispone, principalmente, sobre el programa Mi Casa, Mi Vida
(mcmv) y sobre regularización de la propiedad de la tierra en asentamientos
localizados en áreas urbanas. O sea, como instrumento de política de vivienda
social, la referida ley se constituye como el mayor programa importante jamás
realizado en el país, reenfocándose así al déficit habitacional, así como a la
regularización urbanística y de la propiedad de la tierra de los asentamientos
informales que constituyen una parte muy importante de las ciudades.
El mcmv tiene como objetivo incentivar la producción y la adquisición de
nuevas unidades habitacionales o recalificar inmuebles urbanos. En la princi-
pal línea del programa, la Federación, atendiendo su capacidad presupuesta-
ria y financiera, subvenciona económicamente a los beneficiarios que contra-
tan financiamiento habitacional. El mcmv da prioridad a familias residentes
en áreas de riesgo, insalubridad o sin hogar. En áreas urbanas, la ley prevé la
donación de terrenos de los estados, del Distrito Federal y de los municipios
localizados en área urbana consolidada para la implantación de emprendi-
mientos vinculados al programa; implementación por los estados, por el Dis-
trito Federal y por los municipios de medidas de exoneración tributaria para
construcciones destinadas a la habitación social; e implementación, por los
municipios, de los instrumentos citados por el Estatuto de la Ciudad, dirigi-
dos al control de la retención de las áreas urbanas ociosas.
Al gobierno federal le corresponde definir la remuneración de las institu-
ciones y de los agentes financieros involucrados en las operaciones realizadas;
definir la tipología y el patrón de las viviendas —observando la legislación
municipal— y parámetros de priorización y encuadramiento de los benefi-
ciarios del programa, además de definir la periodicidad de la actualización
de los límites de ingreso familiar. Sin embargo, estados, municipios y Distrito
Federal pueden fijar otros criterios para la selección de esos beneficiarios,
que hayan sido previamente aprobados por los consejos locales de vivienda,
cuando existen, y en conformidad con las políticas públicas de vivienda y con
la legislación federal. Los estados, municipios y Distrito Federal son respon-
sables de la ejecución del trabajo relacionado con la post ocupación.
Con base en el análisis, se percibe el papel protagonista del gobierno fe-
deral, que reglamenta normas y procedimientos, define parámetros y límites,
39 Como dispone el Art. 17 de la ley, corresponde a los estados actuar “coordinando
actuaciones integradas que exijan intervenciones intermunicipales [...] y dando apoyo a
los Municipios para la implantación de sus programas habitacionales y de sus políticas
de subsidio” (traducción del autor).
401
opera el financiamiento y aprueba los proyectos. Los gobiernos subnacio-
nales son asumidos como facilitadores - responsables tanto de los registros
de los beneficiarios, como de la realización del trabajo social y provisión de
infraestructura urbana y equipamiento público. Representa un problema,
que no haya instancias de acuerdos institucionalizados, ocasionando que el
diálogo intergubernamental sea fragmentado, además de la desarticulación
del programa con la planeación local (Brito, 2015).
Como ya se ha mencionado, la Ley No. 11.977/2009 trata también de la
regularización de la propiedad en los asentamientos informales. Su capítulo
III, es el primer marco jurídico de carácter nacional que dispone sobre la re-
gularización de tierras en áreas urbanas de manera amplia,40 consolidando,
de esa forma, una alternativa para el problema de los asentamientos irregu-
lares, presente en la mayoría de las ciudades Brasileñas (MCiudades, 2013).
El Art. 48 de la citada ley afirma, de acuerdo con el Estatuto de la Ciudad,
los principios de ampliación del acceso a la tierra urbana por la población
de bajos ingresos, de articulación con otras políticas relacionadas —como
vivienda, medio ambiente, saneamiento básico y movilidad urbana—, de
participación de los interesados, de estímulo a la resolución extrajudicial
de conflictos y de preferencia por la concesión del título de propiedad para
la mujer. En conformidad con el Estatuto de la Ciudad, el municipio puede
disponer sobre la regularización de tierras en su territorio, siendo también
el ente responsable en la definición de los requisitos para la elaboración del
proyecto de regularización urbanística y de tierras. Son varios los agentes
legitimados o involucrados para promover la regularización de la propiedad
de la tierra, más específicamente, la Federación, los estados, el Distrito Fede-
ral, los municipios, los beneficiarios —sea individual o colectivamente—, las
cooperativas habitacionales, las asociaciones de residentes, las fundaciones
y las organizaciones de la sociedad civil, entre otras asociaciones civiles que
actúan en el área del desarrollo urbano.
En el caso de la regularización de la propiedad de la tierra de interés so-
cial —que es aplicable a asentamientos irregulares ocupados por población
de bajos ingresos, generalmente relegadas a la irregularidad por ausencia de
alternativa legal de vivienda—, Ley No. 11.977/2009 condiciona el proceso
al análisis y aprobación del licenciamiento urbanístico y del licenciamiento
ambiental por el municipio. Sin embargo, corresponde al municipio —en el
caso de regularización de tierras de interés social— implementar el sistema
de vialidad y de infraestructura básica.41
La irregularidad en la tenencia de la tierra, sin embargo, no se restringe a
los asentamientos populares. Existen varios barrios y fraccionamientos for-
mados por familias de ingresos medianos y altos que se encuentran fuera de
las leyes. Para esos casos, el instrumento utilizado es la regularización de la
tenencia de la tierra de interés específico. Semejantemente a la regularización

40 La irregularidad predial significa, en muchos casos, al menos, inseguridad.

41 En los términos del Art. 2º de la Ley No. 6.766/79.

402
de tierras de interés social, ese instrumento también exige análisis y aproba-
ción del proyecto por la autoridad licenciadora. Hay diferencias, sin embar-
go, en la previsión de contrapartidas y compensaciones de los beneficiarios
de la regularización – con base a su poder adquisitivo.

El Estatuto de la Metrópoli
Tras la redemocratización, y debido al sesgo descentralizador de la CF-88,
así como al hecho de que el texto constitucional omitió la cooperación in-
tergubernamental metropolitana, hay una reducción de las inversiones fe-
derales, y aun de los estados, en las regiones metropolitanas del país. Ese
cuadro resultó en lo que Capobianco (2004, p. 4) llamó de “vaciamiento
progresivo de la coordinación intermunicipal” (traducción del autor) en las
regiones metropolitanas, a pesar de que ellas se configuran como loci (luga-
res) de importantes desigualdades.
Ante esa problemática, y tras muchos debates, la Ley No. 13.089/2015 ins-
tituyó el Estatuto de la Metrópoli, estableciendo directrices para la planeación
y la gestión de políticas en el ámbito metropolitano, así como para la planea-
ción del desarrollo urbano integrado y otros instrumentos de aquello que la
ley llama de gobernanza interfederativa. En los términos de la ley,42 la gober-
nanza interfederativa de las regiones metropolitanas preconiza, como princi-
pio, la prevalencia del interés común sobre el interés local; la coincidencia de
responsabilidades; la autonomía de los entes de la Federación; la observancia
de peculiaridades regionales y locales; la gestión democrática; la efectividad
en el uso de recursos públicos, y la búsqueda del desarrollo sustentable.
La referida ley establece, como competencia de los estados, instituir
regiones metropolitanas y aglomeraciones urbanas, considerando las es-
pecificidades de los municipios en cuanto a población, renta, territorio y
características ambientales. Sin embargo, en el núcleo de las discusiones
acerca de las relaciones intergubernamentales, la ley propone los instru-
mentos para el desarrollo de regiones metropolitanas, para lo cual se prevén
audiencias públicas y debates que incluyan representantes de todos los mu-
nicipios integrantes de determinada unidad territorial urbana.43
El Estatuto dispone también sobre las competencias de la Federación,
estableciendo que el gobierno federal debe apoyar las iniciativas de los esta-
dos y de los municipios, lo que incluye la elaboración y la revisión del plan
de desarrollo urbano integrado. Para que exista ese apoyo de la Federación,
la unidad territorial urbana debe poseer gestión plena.44 O sea, en su conte-
nido, la referida ley avanza en la definición de competencias y de directrices
de cooperación horizontal y vertical.
42 Descritos en su artículo 6º.
43 Se configura como improbidad administrativa del gobernador del estado, del alcalde
del municipio o del agente público que actúe en la estructura de gobernanza interfe-
derativa dejar de elaborar el plan de desarrollo urbano integrado dentro de los plazos
previstos en la ley.
44 En los términos del inciso III del artículo 2º.

403
Conclusión

Como ya se vio, la CF-88 promovió un rediseño del pacto federativo bra-

sileño, en el que son trazadas, en líneas generales, las atribuciones o res-
ponsabilidades de los diferentes ámbitos de gobierno, repartiéndolas en
competencias exclusivas y competencias comunes o compartidas, llamadas
concurrentes. La lista de competencias comunes, bastante amplia, compren-
de las políticas sociales y urbanas, donde se incluye la temática de la vivienda
social y la política de protección al medioambiente, entre otras temáticas. No
obstante, el texto constitucional no tuvo el cuidado de definir la naturaleza
de las relaciones intergubernamentales en el ámbito de tales políticas, re-
mitiendo la cuestión a la reglamentación por la ley complementaria, nunca
editada. Así, la reglamentación de cada política va a ser hecha, con tempo-
ralidad y forma diversas, por legislación infraconstitucional, a iniciativa del
gobierno federal. La política de protección al medioambiente es excepción,
en la medida que su reglamentación precede la promulgación de la CF-88.
En la reglamentación de las diversas políticas de responsabilidad com-
partidas, emerge, como trazo común, una apuesta a la planeación como
instrumento de coordinación, en la cooperación y armonización de la ac-
tuación de los entes federativos. La planeación es pieza clave en las políticas
nacionales trazadas por el gobierno federal para las áreas de vivienda de
interés social, saneamiento ambiental, recursos hídricos, residuos sólidos y
se constituye como elemento central en la gestión urbana y metropolitana.
Un desafío más general y estructurador consiste en la democratización
de las prácticas de planeación y gestión, por medio de la creación de insti-
tuciones participativas u otros canales y mecanismos institucionalizados de
participación. Como se mostró, este es un núcleo común a los marcos lega-
les abordados, la legislación social fue la que más avanzó en la exigencia de
participación. Por lo que se refiere a las relaciones intergubernamentales, se
destaca que las Conferencias Nacionales de las Ciudades y del Medio Am-
biente, que han ocurrido regularmente, constituyen una forma de articular,
en el ámbito de esas políticas, los tres ámbitos de gobierno.
Otro desafío, consiste en conferir efectividad a los sistemas de planea-
ción, atendiendo tanto la elaboración, propiamente dicha de los planes pre-
vistos, como la respectiva implementación. Ese desafío resalta por el sesgo
descentralizador del texto constitucional, reproducido por la reglamenta-
ción propuesta por el gobierno federal, que confiere un papel relevante a los
gobiernos subnacionales, en especial a los gobiernos locales, en la ejecución
de diversas políticas públicas en el país, además de aquellas arriba mencio-
nadas. El federalismo brasileño está marcado por una acentuada asimetría
de capacidad técnica, administrativa y financiera entre los entes federativos,
ya sea bajo la óptica vertical —los distintos ámbitos de gobierno— u hori-
zontal —los diversos gobiernos estatales y municipales—. Los mecanismos
de cooperación, actualmente existentes, atenúan tal asimetría, pero no han
sido suficientes para resolverla.
404
 Fuentes consultadas

Brasil. Ley No. 13.089, de 12 de janeiro de 2015. Brasília: DF, Senado

Federal, 2015. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-
2018/2015/Lei/L13089.htm> (consulta: 05 septiembre 2015).
Brasil. Ley Complementaria No. 140, de 8 de dezembro de 2011. Bra-
sília: DF, Senado Federal, 2011. En línea: <http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/leis/ LCP/ Lcp140.htm> (consulta: 16 de septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 12.424, de 16 de junho 2011. Brasília: DF, Senado Fe-
deral, 2011. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-
2014/2011/Lei/L12424.htm#art1> (consulta: 16 de septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 12.305, de 2 de agosto de 2010. Brasília: DF, Senado
Federal, 2010. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2010/lei/l12305.htm> (consulta: 03 septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 11.977, de 7 de julho de 2009. Brasília: DF, Senado Fe-
deral, 2009. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2009/lei/l11977.htm> (consulta: 5 septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Brasília: DF, Senado
Federal, 2007. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2007/lei/l11445.htm> (consulta: 3 septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 11.124, de 16 de junho de 2005. Brasília: DF, Senado
Federal, 2005. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2005/lei/l11124.htm> (consulta: 5 septimbre 2015).
Brasil. Ley No. 11.107, de 6 de abril de 2005. Brasília: DF, Senado Fe-
deral, 2005. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2005/lei/l11107.htm> (consulta: 5 septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 10.257, de 10 de julho de 2001. Brasília: DF, Senado Fede-
ral, 2001. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/
L10257.htm> (consulta: 5 septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 9.785, de 29 de janeiro de 1999. Brasília: DF, Senado
Federal, 1997. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9785.
htm#art3> (consulta: 5 septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Brasília: DF, Senado Fe-
deral, 1997. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9433.
HTM> (consulta: 3 septiembre 2015).
Brasil. Constitución de la República Federativa de Brasil. Brasília: DF,
Senado Federal. 1988.
Brasil. Ley No. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Brasília: DF, Senado
Federal, 1981. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.
htm> (consulta: 03 septiembre 2015).
Brasil. Ley No. 6.766, de 19 de agosto de 1979. Brasília: DF, Senado Fe-
deral, 1979. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L6766.
htm> (consulta: 05 septiembre 2015).

405
 Brasil. Decreto No. 23.793, de 23 de janeiro de 1934. Rio de Janeiro:
Senado Federal, 1934. En línea: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/de-
creto/1930-1949/d23793.htm> (consulta: 11 ouctubre 2015).
Brito, M. (2015), "Habitação social: a coordenação intergovernamental
nos programas federais recentes", Dissertação (Mestrado) – Universidade
Federal do Rio de Janeiro, 157 pp.
Capobianco, A. M. (2004) "Relações intergovernamentais na metrópole:
adequação institucional para a ação", São Paulo: iea/usp. En línea: <http://
www.iea.usp.br/publicacoes/textos/capobiancometropole.pdf> (consulta:
07 septiembre 2015).
conama (1986), Resolução nº 001, de 23 de janeiro. Brasília: MMA,
1986. En línea: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res86/res0186.
html> (consulta: 01 septiembre 2015).
Fernandes, E. (1998), "Direito e Urbanização no Brasil", INo. (org) Di-
reito Urbanistico. Belo Horizonte, Del Re, pp. 201-232.
Jacobi, P. R. (2003), "Espaços públicos e práticas participativas na gestão
do Medio ambiente no Brasil", Sociedade e Estado, Brasília, v. 18, No.1/2, pp.
315-338, enero/diciembre.
Lemos, R. S.; Rocha, R.M.L. "Os processos de outorga de direito de uso
de recursos hídricos em Minas Gerais – Uma releitura a partir da experiên-
cia do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio das Velhas", Fórum de Direito
Urbano e Ambiental (Impresso), 2013, p. 80-7.
Mciudades (2013), "Regularização Fundiária Urbana: como aplicar
a Lei Federal nº 11.977/2009", Brasília. En línea: <http://www.mobiliza-
curitiba.org.br/files/2014/06/Cartilha-lei-11977-Regulariza%C3%A7%-
C3%A3o-fundiaria.pdf> (consulta: 4 septiembre 2015).
Neves, E. M. S. C. (2012), "Política ambiental, municípios e cooperação
intergovernamental no Brasil", Estudos avançados, São Paulo, v. 26, No. 74,
pp. 137-150.
Souza, C. (2005), "Federalismo, desenho constitucional e instituições
federativas no Brasil pós-1988", Revista de Sociologia e Política, No. 24, pp.
105-121, jun.

406
 CONCLUSIONES
Joel Mendoza Ruiz
Eduardo José Grin

La comparativa entre los casos mexicano y brasileño ha permitido profun-

dizar el análisis del funcionamiento federal, así como replantear oportu-
nidades y pertinencias de las rig. En las finanzas públicas, Brasil muestra
un desempeño dinamizado por sus antecedentes histórico—pendulares,
y en contraste, los precedentes mexicanos de centralización cuasi perma-
nente han sido clave de su federalismo contenido. En las políticas sociales
la diferencia se reduce sin perder significado. Si bien ambos países han
implementado procesos de descentralización, Brasil muestra una coordi-
nación que evoluciona sobre la base de las políticas públicas, activando así
las rig, mientras que en México las interacciones carecen de sentido es-
tratégico, se reducen a la operación estatal de los esquemas diseñados des-
de el centro. En el contexto municipal las coincidencias son de asombro:
la dependencia financiera con control fragmentado del gasto, así como
la coordinación obligada por leyes federales en la implementación de los
planes urbanos. En Brasil dichas leyes condicionan la transferencia de re-
cursos desde el gobierno central. El detalle de lo expuesto se aborda en los
siguientes párrafos.
En materia de ingresos federación-estados existe el mayor contraste
entre los sistemas federales que nos ocupan. En México, el dominio del
gobierno nacional sobre los estatales ha desincentivado el esfuerzo fiscal de
los últimos y, por conveniencia de los intereses políticos regionales, se ha
encauzado un gasto irresponsable. En Brasil existen tensiones horizontales
en torno a la asignación de recursos para una redistribución regional jus-
ta. El Impuesto sobre Circulación de Mercancías y Servicios (icms), ope-
rado directamente por los gobiernos estatales, presenta competición por
contribuyentes y contribuciones en las operaciones interestatales, que son
normadas por el Senado en sustitución de las legislaturas locales. La recau-
dación del icms a cargo de los gobiernos estatales resultó de la lucha por
mayor autonomía financiera llevada a cabo en la década de los ochenta. En
las transferencias federales el conflicto vertical es frecuente pues el gobier-
no nacional suele incrementar los ingresos no compartidos y, complemen-
tariamente, reducir de manera unilateral las transferencias no reguladas y
407
aquellas con exenciones objetivo. En ambos casos, resulta indispensable
reestructurar las relaciones fiscales entre la federación y los estados.
Sobre el rubro de ingresos estados-municipios, Brasil y México mantie-
nen balances muy similares aunque el primero presenta ventajas relativas.
La coordinación federal es avasallante y reduce la posibilidad de coordi-
nación estatal a su mínima operación. Los municipios han experimentado
una emancipación muy grande, irresponsable en la opinión de Carneiro,
que los ha hecho totalmente dependientes de las transferencias federales.
En México persiste una nula rendición de cuentas y una baja capacidad de
redistribución regional. Brasil ha encauzado la autonomía financiera de
sus gobiernos sub-nacionales, como lo ha evidenciado este estudio com-
parativo. No obstante, la redistribución regional sigue siendo un problema
básico de las rig, pues afecta las capacidades de los entes federados para
participar cooperativamente en políticas públicas.
Otro aspecto a destacar del caso brasileño es el avance en la rendi-
ción de cuentas sobre las transferencias intergubernamentales y la coor-
dinación fiscal. Sobre ese rubro la gestión local muestra dos procesos en
virtual construcción. El primero se refiere al estímulo del funcionamiento
intergubernamental a través de la evaluación y la rendición de cuentas en
materia de transferencias financieras. El segundo contempla la vinculación
entre los órganos de control externo, los internos y los socio-cívicos. Am-
bas construcciones se relacionan profundamente pues cuanto más avanza
la rendición de cuentas más importante es el control social. En ese sentido
la gobernanza, las políticas públicas y la interacción Estado-sociedad son
variables clave para el buen desempeño, no solamente estratégico, sino del
federalismo y las rig. En lo específico, la disposición de arenas participati-
vas en el nivel horizontal y vertical se ha tornado esencial en el diseño del
federalismo cooperativo, sobre todo en el proceso de apertura de las políti-
cas sociales hacia diversas formas de participación ciudadana.
En la programación del gasto intergubernamental ambos países cuen-
tan con programas de discrecionalidad variable. En México, tres tipologías
de transferencias federales conforman una escala subsidiaria que puede
orientarse al desarrollo secuencial de distintos grados de eficiencia admi-
nistrativa estatal y municipal: los fondos de aportaciones federales, el gasto
sectorial descentralizado y el gasto federal reasignado. En materia de ca-
rreteras, destacó la labor histórica de las Juntas Locales de Caminos como
esquema de construcción concurrente entre los treinta y los ochenta, así
como el reciente fideicomiso de la Autopista Durango-Mazatlán creado por
los gobiernos estatales involucrados. En Brasil, pese a los esfuerzos de finan-
ciamiento, planeación y cooperación horizontal; la coordinación educativa
nacional no se ha institucionalizado. En las relaciones estado-municipios
existen varios casos de coordinación institucionalizada, cerca de la mitad
de los estados han contado con modelos específicos. En la mejor experien-
cia, el Gobierno del Estado de Ceará induce fuertemente la cooperación en

408
la redistribución de los recursos financieros, materiales y humanos. En las
políticas nacionales de salud y de asistencia social el grado de instituciona-
lización nacional es considerable.
En el gasto intergubernamental los académicos brasileños coinciden
en destacar de su experiencia nacional el federalismo cooperativo que
resultó de la nueva Constitución, promulgada en 1988. La creación de
sistemas nacionales de educación, salud y asistencia social ha ampliado la
coordinación intergubernamental al inducir formas de colaboración por
medio de reglas operativas. Los estímulos financieros y la posibilidad de
apoyo técnico del gobierno federal hacen que los gobiernos sub-naciona-
les, especialmente los municipales, asuman el funcionamiento subsidia-
rio de tales sistemas.
Las fórmulas preventivas del conflicto por límites competenciales
presentan mayores avances en Brasil en comparativa con el caso mexica-
no. En México, el pasado de las rig se basó en la camaradería partidista.
Hacia la transición democrática, pese a la existencia de órganos para la
administración intergubernamental, no se favoreció la práctica de la ne-
gociación transparente y honesta entre ámbitos de gobierno igualitarios
y equilibrados.
En Brasil se ha avanzado hacia la transformación del conflicto en re-
sultados públicos, lo que ha contado con tres componentes estratégicos. El
primer componente ha sido la creación de fondos de sector de los gobier-
nos locales, estatales y el federal. Se considera que el esquema más impor-
tante es el Fondo de Participación de los Municipios, normado de forma
constitucional. El segundo componente se basa en la distribución consti-
tucional de responsabilidades de las entidades federativas, que no concede
el intercambio. Este es el componente más endeble por la superposición
federativa que aún ocasiona la indefinición reglamentaria constitucional,
como es el caso de las competencias comunes que enumera el artículo 23
de la Carta Magna brasileña. El tercer componente radica en la existencia
de foros federales de negociación, sobre todo en los sectores de salud y
asistencia social.
Para el caso de las políticas sociales y educativas, las rig mexicanas y bra-
sileñas, a pesar de contar con esfuerzos por mejorar la coordinación y la co-
laboración, han coincidido en la excesiva importancia del aspecto normativo.
En México se emiten reglas de operación para dirigir los programas sociales
y se confía en que la norma garantizará el rumbo objetivo de la acción. La
realidad muestra una desvinculación entre los medios y los fines, pues por
una parte se transfieren mayores responsabilidades a los gobiernos estatales
y municipales, mientras que por otra se aporta igual o menor cantidad de
recursos a esos órdenes de gobierno.
En el caso de Brasil, la política educativa vio fortalecido su esquema a
partir del gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Sin embargo, las prin-
cipales inconsistencias encontradas fueron: a) la falta de una adecuada

409
coordinación federal, así como la consecuente desigualdad de gastos entre
estados y municipios; b) la rígida reglamentación y tutoría de las directi-
vas nacionales; y c) la creación de sistemas de evaluación que determinan
plazos para la aplicación de los recursos, bajo pena de devolución. Estas
situaciones suponen para ambos contextos, el brasileño y el mexicano, una
autonomía sub-nacional limitada en la utilización de los recursos y, por
ende, en el establecimiento de mecanismos efectivos de colaboración y
coordinación entre entidades gubernamentales.
La consideración más relevante del caso brasileño es el sólido papel
coordinador del orden nacional de gobierno, propenso a colocar a los go-
biernos municipales en el rol de implementadores antes que formuladores
de políticas públicas. A fines de los ochenta el final de la supremacía estra-
tégica del gobierno nacional fue la descentralización de algunas políticas
sociales, como vía factible de manejar las rig en un contexto caracterizado
por la fuerte desigualdad regional. No obstante, el equilibrio federativo si-
gue siendo una tarea pendiente pues en las dimensiones política, fiscal y ad-
ministrativa todavía hay procesos inacabados cuya consumación permitiría
alcanzar mayores grados de cooperación. Es importante recalcar que Brasil
se distingue de otras federaciones por el alto grado de heterogeneidad entre
las unidades territoriales, lo que complica aún más la tarea de equilibrar las
rig. La descentralización difícilmente puede ser revertida, debe ser condi-
cionante primaria de la cooperación intergubernamental.
En las políticas urbano-regulatorias los casos de México y Brasil son
muy similares: 1) el marco regulatorio es la base para la toma de decisiones
y su posterior implementación necesariamente coordinada; 2) los instru-
mentos de coordinación y cooperación generalmente son los planes, cuya
elaboración ha sido reforzada mediante instituciones participativas; y 3) la
instancia municipal ha ganado protagonismo, pese a ello, persiste la asime-
tría en capacidad técnica, administrativa y financiera. En Brasil ha destaca-
do el trabajo de las Conferências Nacionais das Cidades y del Meio Ambiente.
En suma, la presente obra colectiva llama a la reflexión ante la evidente
recentralización jurídica, política y administrativa acontecida recientemen-
te en el sistema federal mexicano. En comparativa, México ha observado
un desempeño federal desfavorable y aún así continua en contrasentido.
Desde la perspectiva del federalismo clásico, la recentralización aludida se
ha apoyado en un marco jurídico perverso. Por un lado, la competencia
genérica de los estados está constitucionalmente limitada. Por otra parte, la
coordinación impulsada por el resto de leyes federales satura y condiciona
las acciones de los gobiernos estatales. Para contrarrestar lo expuesto, se
deberá iniciar un proceso minucioso de análisis de atribuciones a la par
del modelaje de la capacidad administrativa estatal. El énfasis deberá darse
en la generación de recursos propios en medio de una sana compensación
con la programación de transferencias. Otra especial condición será nece-
sariamente infundir confianza en los ciudadanos mediante el combate de la
impunidad en gobiernos estatales y municipales.
410
 Más allá de la perspectiva jurídica, este libro propone continuar con el
desarrollo de la asignatura política pendiente: las rig. De vuelta a la com-
parativa, es menester subrayar que en ambos países el estudio de las rig
se muestra inconsistente por razones muy distintas. En México las rig es
un campo disciplinar en construcción, la variedad de estudios al respecto
presentan tres clasificaciones: abordajes intuitivos más que acumulativos,
adaptaciones del enfoque clásico y visiones alternativas. Los programas aca-
démicos y los proyectos con ayuda federal han soslayado esa veta de estu-
dio. En Brasil la trama histórica pendular, centralización-descentralización,
hace que esa proposición teórica resulte incompatible por su simplificación
racional. Bajo otros enfoques, la coordinación vertical entre los gobiernos
estatales y el nacional se ha abordado en estudios de salud, educación y
asistencia social.
Por su parte, la coordinación horizontal brasileña se ha caracterizado por
la creación de una amplia gama de formas de asociacionismo municipal: con-
sorcios intermunicipales públicos y privados, organizaciones de municipios,
consejos de secretarios estatales y municipales, consejos de alcaldes, arreglos
productivos locales, comités de cuencas hidrológicas, coordinaciones o agen-
cias metropolitanas, regiones integradas de desarrollo, arreglos de desarrollo
de la educación o territorios de cooperación, territorios de la ciudadanía,
fórums federativos, entre otros. Como precariedad en uno de nuestros obje-
tos de estudio, las rig, el municipalismo brasileño ha sido un obstáculo para
el desarrollo de interacciones verticales al presentarse frecuentemente como
solución a los problemas del aislamiento local. Lo anterior ha sido posible
porque, si bien la Constitución de 1988 contiene una serie de incentivos para
construir un paradigma más cooperativo de federación, también cuenta con
mecanismos que favorecen una descentralización más autárquica y comple-
mentaria de los órdenes de gobierno.

Acerca de los autores

Ady P. Carrera Hernández.
Doctora en Políticas Públicas por la Universidad de Birmingham, Reino
Unido. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. Presidenta
de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A. C. (2015-
2017). A lo largo de su vida profesional se ha desempeñado como Jefa del
Departamento de Estudios de Administración Estatal y Municipal del inap
México; Investigadora Asociada y por proyecto del cide; Asesora del Direc-
tor General del inafed y Coordinadora del Doctorado en Ciencias Sociales
de la Universidad Autónoma del Estado de México.
Correo electrónico: adymex@yahoo.com

411
Alejandro Alejo Pompilio Aguilar Miranda.
Doctor en Ciencias y Profesor de Tiempo Completo de la Universidad
Autónoma del Estado de México (uaem), con Reconocimiento de Perfil
Deseable por la Secretaria de Educación Pública (sep) del Gobierno Fe-
deral. Es autor de diversas publicaciones sobre políticas públicas y gestión
municipal. También, se ha desempeñado en diversos cargos en el ámbito
de gobierno municipal.
Correo electrónico: aaguilar@colpos.mx

Aline Martins Ribeiro Tavares Rezende.

Maestra en Administración Pública, por la Escuela de Gobierno Profe-
sor Paulo Neves de Carvalho, de la Fundación João Pinheiro (fjp). Ac-
tualmente, es Consultora Legislativa en Hacienda Pública de la Asamblea
Legislativa de Minas Gerais. Anteriormente, ha trabajado en la Secretaría
de Estado de Planificación y Gestión Pública de Minas Gerais. Tiene ex-
periencia en el área de Administración Pública, con énfasis en finanzas
públicas y planificación.
Correo electrónico: alinemrt@hotmail.com, aline.rezende@almg.gov.br

Ana Paula Massonetto.

Doctora en Gobierno y Gestión Pública, por la Fundación Getulio Vargas
(eaesp/fgv) y Licenciada en Derecho y Ciencias Sociales. Ha sido profe-
sora de la Licenciatura en Administración de Empresas y Administración
Pública de la Universidad Centro Senac SP y consultora externa de la Con-
federación Nacional de la Industria (cni). También, ha colaborado con la
Fundación Carlos Chagas (fcc). Actualmente, es colaborador del Instituto
Natura en el área de la gestión municipal de la educación
Correo electrónico: pmassonetto@yahoo.com.br

Antonio Inoue Cervantes.

Maestro en Políticas Públicas, con estudios de Doctorado en Ciencias So-
ciales. Ha sido responsable de proyectos de investigación con financiamien-
to de la Universidad Autónoma del Estado de México, así como del Consejo
Nacional para Prevenir la Discriminación (conapred). Actualmente se
desempeña como Docente del Centro Universitario uaem Texcoco, desa-
rrollando investigación en las siguientes líneas de trabajo: a) Política social;
b) Desarrollo Local; y c) Gestión Municipal.
Correo electrónico: ainocer@hotmail.com

Brauner Geraldo Cruz.

Licenciado en Administración Pública por la Fundación Getulio Vargas
(fgv-sp) e investigador en el Centro de Administración Pública y Gobierno
de la Fundación Getulio Vargas fgv.
Correo electrónico: brauner.cruz_jr@hotmail.com

412
Catarina Ianni Segatto.
Doctora y Maestra en Administración Pública y Gobierno, por la Fundación
Getulio Vargas (eaesp/fgv), y Licenciada en Administración Pública, por la
Universidad Estadual Paulista. Actualmente, es investigadora del Centro de
Estudios en Administración Pública y Gobierno de la Fundación Getulio Var-
gas de San Pablo (ceapg/fgv-sp), donde participa en investigaciones sobre
educación, burocracia, relaciones intergubernamentales y gobiernos locales.
Correo electrónico: catarina.segatto@gmail.com

Cibele Franzese.
Licenciada en Derecho, por la Universidad de San Pablo (usp); Maestra y
Doctora en Administración Pública y Gobierno, por la Fundación Getulio
Vargas, con una etapa de investigación realizada en el Centro de Estudios
del Federalismo, en la Universidad de Kent, Inglaterra. Profesora en la Es-
cuela de Administración de Empresas, de la Fundación Getulio Vargas, en
los cursos de Licenciatura en Administración Publica y Gobierno, y en la
Maestría Profesional en Gestión de Políticas Públicas. Fue Secretaria Ad-
junta de Gestión Pública y de Planificación y Desarrollo Regional del Go-
bierno del Estado de San Pablo.
Correo electrónico: cibelefranzese@gmail.com

Eduardo José Grin.

Doctor en Administración Pública y Gobierno (Fundación Getulio Var-
gas-sp), Master en Ciencias Políticas (usp) y Licenciado en Ciencias So-
ciales (Unisinos-rs), Especialista en Sociología (ufrgs). Profesor-tutor de
la Facultad de Economía de San Pablo (fgv-eesp). Profesor de Relaciones
Internacionales de licenciatura y de posgrado, lato sensu, de la Administra-
ción Pública en el senac-sp. Investigador del Centro de Estudios en Admi-
nistración Pública y Gobierno en el área de federalismo y relaciones inter-
gubernamentales, políticas públicas y estudios del gobierno local (ceapg/
fgv-São Paulo).
Correo electrónico: eduardo.grin@fgv.br

Enrique Moreno Sánchez.

Maestro en Sociología y Doctor en Urbanismo por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Profesor de Tiempo Completo Definitivo del Centro
Universitario uaem Texcoco. Miembro del Sistema Nacional de Investiga-
dores (sni); Líder del Cuerpo Académico Política, Gobierno y Territorio.
Líneas de investigación: gobierno local, desarrollo sociourbano y ambien-
tal; lo local, lo regional y movimientos sociales.
Correo electrónico: enriquetex132@gmail.com

413
Fermín Leonel Reyes.
Licenciado en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México
unam. Maestro en Ciencias Económicas por el Instituto Politécnico Nacio-
nal, ipn. Especialidad en Sistemas de Información Geográfica por la Uni-
versidad Autónoma del Estado de México uaem. Profesor de Asignatura en
las Licenciaturas en Ciencias Políticas y Administración Pública y la Licen-
ciatura en Psicología del Centro Universitario Zumpango de la Universidad
Autónoma del Estado de México.
Correo electrónico: fleonelr@gmail.com

Fernando Luiz Abrucio.

Doctorado y Maestría en Ciencias Políticas; Licenciado en Ciencias Socia-
les; grados obtenidos en la Universidad de San Pablo (usp). Profesor del De-
partamento de Administración Pública de la fgv-eaesp desde 1995. Ocupó
el cargo de Coordinador de la Maestría y Doctorado en Gobierno y Gestión
Pública en la fgv-eaesp. Investigador del Centro de Estudios en Adminis-
tración Pública y Gobierno (ceapg / eaesp). Actualmente, es coordinador
de estudios de postgrado en Administración Pública de la fgv/eaesp y Pre-
sidente de la Asociación Nacional para la Enseñanza y la Investigación de
Campo Público (anepcp), que reúne a los 80 cursos de Administración
Pública y similares en Brasil.
Correo electrónico: feabrucio@terra.com.br

Flavia de Paula Duque Brasil.

Doctora y Maestra en Sociología y Política, por la Universidad Federal de Mi-
nas Gerais. Profesora e investigadora de la Escuela de Gobierno, Profesor Paulo
Neves de Carvalho de la Fundación João Pinheiro (fjp), trabajando en progra-
mas de licenciatura y postgrado en Administración Pública de la institución.
Correo electrónico: flavia.brasil@fjp.mg.gov.br; flaviaduquebrasil@gmail.com

Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes.

Doctor en Economía por la Universidad de San Pablo. Profesor de Ges-
tión Pública de la eaesp-fgv e investigador en el Centro de Administra-
ción Pública y Gobierno de la Fundación Getulio Vargas. Fue Director
General de Contabilidad Pública de la Escuela de la Corte del Estado de
San Pablo, entre 2008 y 2009. Su trabajo de investigación se concentra en
las políticas públicas, especialmente en las áreas de presupuesto público,
educación y desarrollo.
Correo electrónico: gustavo.fernandes@fgv.br

Jaime Espejel Mena.

Doctor en Administración Pública. Se desempeña como profesor de Tiem-
po Completo en el Centro Universitario Zumpango de la Universidad Au-
tónoma del Estado de México.
Correo electrónico: jaimeespejel@hotmail.com
414
Joel Mendoza Ruiz.
Doctor en Ciencias Políticas y Sociales con orientación en Administración
Pública (unam, mención honorífica, 2009), Maestro en Planificación (ipn,
2000), Ingeniero Arquitecto (ipn, 1990). Es investigador nacional nivel I del
Sistema Nacional de Investigadores (CONACyT). Actualmente es profesor
investigador de tiempo completo nivel “D” adscrito al Centro uaem Texco-
co de la Universidad Autónoma del Estado de México, en donde coordina
la Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos.
Correo electrónico: jmendoza66@ymail.com

José Antonio Rosique Cañas.

Doctor en Ciencias Políticas y Sociales (unam), Jefe del Departamento de
Relaciones Sociales (uam-Xochimilco), Pos-Doc en Government and Pu-
blic Policy (University of New Mexico) y Miembro del SNI-CONACyT.
Correo electrónico: arosique@correo.xoc.uam.mx

José Chanes Nieto.

Doctor en Derecho Administrativo. Investigador Nacional Nivel III. Profe-
sor-investigador de la Universidad Autónoma del Estado de México. Miem-
bro del Instituto de Administración Pública del Estado de México y de la
Junta de Gobierno de El Colegio Mexiquense.
Correo electrónico: chanesnieto@gmail.com

Karina Rebeca Ramírez González.

Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos, por la Universidad Autónoma del
Estado de México (uaemex) y Licenciada en Ciencias Políticas y Adminis-
tración Pública por la misma. Actualmente se desempeña como Docente
del Centro Universitario uaem Texcoco, desarrollando investigación en las
siguientes líneas de trabajo: a) Gobernabilidad y Gobernanza; b) Transpa-
rencia; y c) Municipio.
Correo electrónico: karina_2101@yahoo.com.mx

Lara Elena Ramos Simielli.

Doctora y Maestra en Administración Pública y Gobierno, por la Fundación
Getulio Vargas (eaesp/fgv) y Licenciada en Administración de Empresas. Fue
investigadora visitante en la Facultad de Educación de la Universidad Stanford,
en 2014. Trabajó, en los últimos 10 años, en organizaciones de la sociedad civil,
organismos internacionales y para el gobierno brasileño con los temas de edu-
cación, desarrollo local, desigualdad, evaluación y planeamiento estratégico.
Actualmente, es profesora de la Facultad de Educación de la Universidad de
San Pablo (fe/usp) e investigadora asociada al Centro de Política y Economía
del Sector Público de la Fundación Getulio Vargas (cepesp/fgv). Correo elec-
trónico: lassimielli@yahoo.com.br

415
Luciana Paes Elmais.
Licenciada en Administración Pública, por la Fundación Getulio Vargas
(fgv-sp), e investigadora en el Centro de Administración Pública y Go-
bierno de la misma institución.
Correo electrónico: lucianaelmais@gmail.com

Marco Antonio Carvalho Teixeira.

Doctorado y Maestría en Ciencias Sociales por la Universidad Católica de
San Pablo. Es profesor e investigador en el Departamento de Gestión Públi-
ca de la Escuela de Administración de Empresas, en la Fundación Getulio
Vargas de San Pablo (eaesp-fgv). Cultiva las líneas de trabajo relativas a
transparencia, rendición de cuentas y control de la administración pública
con énfasis en el papel de control y control social; acuerdos interguberna-
mentales de cooperación, política brasileña y procesos electorales, de las
cuales se desprende investigación científica y consultoría.
Correo electrónico: marco.teixeira@fgv.br

Martina Bergues.
Licenciada en Ciencias Sociales en la Universidad de San Pablo (usp) y en
Relaciones Internacionales por la Pontificia Universidad Católica de San
Pablo (puc-sp). Actualmente es alumna de Maestría en Administración
Pública y Gobierno en la Fundación Getulio Vargas (fgv), donde estudia
temas relacionados a la burocracia, relaciones intergubernamentales y fede-
ralismo. Es gestora de políticas públicas en la Municipalidad de San Pablo.

Mauro Cesar Da Silveira.

Doctor en Administración de Empresas en el área de Estrategia y Marketing,
Master en Ingeniería de Producción. Postgrado en Dirección y Gestión de Pro-
yectos, se graduó en Derecho y Administración de Empresas. Actualmente es
profesor de la Fundación João Pinheiro.
Correo electrónico: maurocsilveira@hotmail.com

Melesio Rivero Hernández.

Doctor en Urbanismo y Maestro en Planeación. Profesor de Tiempo Com-
pleto del Centro Universitario uaem Texcoco, miembro del Cuerpo Acadé-
mico Política, Gobierno y Territorio. Líneas de investigación: Instituciones,
Metrópoli y Ciudad.
Correo electrónico: melesior@yahoo.com

Miguel Ángel Guadalupe Sánchez Ramos.

Doctor en Ciencias Políticas por el cidhem, Maestro en Gobierno y Asuntos
Públicos por la unam, Licenciado en Ciencias Políticas y Administración
Pública por la uaem, en los tres casos aprobado con mención honorífica.
Investigador de carrera de la Universidad Autónoma del Estado de Méxi-
co, adscripción en el Centro Universitario uaem Amecameca. Miembro del
416
Sistema Nacional de Investigadores. Perfil Promep. Líder del Cuerpo Aca-
démico en consolidación: Ciencia Política y Administración Pública. Líneas
de investigación sobre democratización, administración pública, opinión
pública, partidos políticos y procesos electorales, temas sobre los que ha pu-
blicado artículos, capítulos y libros.
Correo electrónico: masr35@hotmail.com

Oscar Mauricio Covarrubias Moreno.

Doctor en Ciencias Políticas y Sociales con Orientación en Administración
Pública (unam). Primer lugar del Premio del Instituto Nacional de Admi-
nistración Pública. Primer Lugar del Premio iapem. Segundo lugar en el
Concurso Internacional del Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (clad). Postdoctorado en Gobierno y Políticas Públicas
en la Universidad de Nuevo México, Estados Unidos. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores. Vicepresidente de la Academia Internacional
de Ciencias Político Administrativas y Estudios de Futuro A.C. Tutor del
posgrado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales unam. Secretario
General de univdep.
Correo electrónico: mauricio.covarrubias@univdep.edu.mx

Rafael Cedillo Delgado.

Doctor en Ciencias Sociales por la uaem, Maestro en Estudios Latinoameri-
canos por la unam y Licenciado en Ciencia Política por la uam-Iztapalapa.
Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, Nivel I, cuenta con Perfil
pomep. Actualmente, es Profesor-Investigador de Tiempo Completo, de la
Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universi-
dad Autónoma del Estado de México (uaem), Campus Amecameca y de la
Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos, campus Texcoco. Miembro del
cuerpo Académico Ciencias Políticas y Administración Pública, reconoci-
miento promep. Coordinador y autor de cuatro libros, ha publicado diferen-
tes artículos en revistas indexadas y arbitradas y varios capítulos de libros.
Correo electrónico: rafa.cd.2000@gmail.com

Rafael Lara Mazoni Andrade.

Graduado, con especialización en Administración Pública, por la Escue-
la de Gobierno "Profesor Paulo Neves de Carvalho", de la Fundación João
Pinheiro (fjp); y Geografía, por el Centro Universitario de Belo Horizonte
(Unibh). Actualmente, estudia Maestría en Administración Pública en la
Escuela de Gobierno "Profesor Paulo Neves de Carvalho" de la Fundación
João Pinheiro (fjp) y trabaja como Especialista en Políticas Públicas y Ges-
tión Gubernamental en la Secretaria Estadual de Seguridad Pública de Mi-
nas Gerais, Brasil.
Correo electrónico: rafaelmazoni13@gmail.com

417
Ricardo Carneiro.
Doctor en Ciencias Humanas: Sociología y Política, por la Universidad
Federal de Minas Gerais, Master en Economía y Matemático. Además, es
Profesor e investigador de la Escuela de Gobierno Profesor Paulo Neves de
Carvalho, de la Fundación João Pinheiro (fjp), ha participado en progra-
mas de pregrado y postgrado en Administración Pública en esa institución.
Correo electrónico: ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br

Roberto Moreno Espinosa.

Doctor en Administración Pública (unam), Pos-Doc. en Government and
Public Policy (University of New Mexico), Profesor de carrera de la uae-
mex, Presidente de la iapas, Miembro del sni-CONACyT, Nivel 2, inte-
grante del Consejo Asesor de la Sociedad Civil de la Representación en Mé-
xico del Banco Interamericano de Desarrollo (2001-2008); coordinador del
posgrado de administración pública de la unam (1996-2008).
Correo electrónico: morenoespinosa@yahoo.com.mx

Rafaella Lopes,
Licenciada en Administración Pública, por la Fundación Getulio Vargas
(fgv-sp), e investigadora en el Centro de Administración Pública y Go-
bierno de la misma institución.
Correo electrónico: mlopesrafaella@gmail.com

418
 Índice

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Mauricio Valdés Rodríguez

Tendencias contemporáneas del federalismo en México . . . . . . . . . . . . . 9

José Chanes Nieto

La descentralización y el equilibrio de las relaciones
intergubernamentales en el federalismo brasileño . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
Eduardo José Grin, Martina Bergues y Fernando Luiz Abrucio

El estudio de las relaciones intergubernamentales en México . . . . . . . . . 49

Alejandro Alejo Pompilio Aguilar Miranda

El estudio de las relaciones intergubernamentales en Brasil . . . . . . . . . . 75

Eduardo José Grin, Martina Bergues y Fernando Luiz Abrucio

Relaciones fiscales intergubernamentales entre la Federación

y los estados mexicanos. La encrucijada entre
centralización y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Ady Patricia Carrera Hernández

Distribución de los recursos y las relaciones intergubernamentales

entre los estados en la federación brasileña . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Ricardo Carneiro y Aline Martins Ribeiro Tavares Rezende

Las transferencias intergubernamentales entre los estados y

municipios brasileños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Mauro César Da Silveira

Finanzas públicas: la programación del gasto

intergubernamental en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
Joel Mendoza Ruiz

Las transferencias intergubernamentales en la educación brasileña:

Un análisis del papel de los directivos de las escuelas . . . . . . . . . . . . . . . 203
Ana Paula Massoneto, Catarina Ianni Segatto
Lara Elena Ramos Simielli y Fernando Luiz Abrucio.

419
 La implementación del gasto intergubernamental en México:
discrecionalidad, resultados e impactos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Jaime Espejel Mena y Fermín Leonel Reyes

Los desafíos del control de la recaudación en las grandes metrópolis:

el caso de San Pablo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes, Marco Antônio Carvalho
Teixeira, Luciana Paes Elmais, Brauner Geraldo Cruz y Rafaella Lopes

Conflictos por límites competenciales en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Miguel Ángel Sánchez Ramos y Rafael Cedillo Delgado

Conflictos por límites competenciales en Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Cibele Franzese

Federalismo y relaciones intergubernamentales: la gestión en la

Zona Metropolitana del Valle de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
Roberto Moreno Espinosa, Óscar Mauricio Covarrubias Moreno
y José Antonio Rosique Cañas.

El papel de los gobiernos estatales en el fortalecimiento de la

coordinación federal: el caso de la educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Catarina Ianni Segatto y Fernando Luiz Abrucio

Relaciones intergubernamentales y política social en México . . . . . . . . 337

Antonio Inoue Cervantes y Karina Rebeca Ramírez González

Políticas regulatorias de las relaciones intergubernamentales en

materia urbana en el Estado de México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355
Melesio Rivero Hernández y Enrique Moreno Sánchez

Políticas urbano-ambientales y de vivienda de interés social

en Brasil: marco legal y relaciones intergubernamentales . . . . . . . . . . . . 379
Flávia De Paula Duque Brasil, Ricardo Carneiro y
Rafael Lara Mazoni Andrade

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
Joel Mendoza Ruiz y Eduardo José Grin

420

View publication stats