Derecho de Propiedad y Tenencia de Tierra

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Derechos de propiedad y tenencia de la tierra
David F. Varela y Jorge L. Archimbaud1
Resumen
Durante los últimos años, el Perú ha hecho grandes avances en la consolidación de los
derechos de propiedad sobre tierras rurales y urbanas. Millones de familias peruanas han
accedido a derechos de propiedad cuyo reconocimiento no podían obtener antes de las
reformas de 1996. El sistema de Registro de Predios ha mejorado en forma significativa
la calidad de los servicios que presta a los ciudadanos. Queda pendiente, sin embargo, la
extensión de los programas de formalización a nuevas áreas (principalmente en ciudades
intermedias y pequeñas) para completar el objetivo de un «país de propietarios» y reducir
el riesgo de la reversión a la informalidad. Además, el ambicioso proceso de reformas
iniciado en la década pasada se suspendió e incluso retrocedió en los últimos años, con lo
que reaparecieron algunos incentivos perversos para las invasiones y la informalidad
generada por estas.
En la actualidad, el principal desafío consiste en efectuar las reformas pendientes y
continuar el proceso de reconocimiento y protección de los derechos de propiedad para
apalancar el desarrollo del sector privado dentro de un mercado inmobiliario moderno, al
tiempo que se fortalecen las finanzas locales mediante una tributación de la propiedad
inmueble que capte su potencial contributivo. Para estos fines, la integración de la
información legal con la espacial gracias al recién establecido Sistema Nacional Integrado
de Catastro es esencial y requiere de un fortalecimiento de los mecanismos de coordinación
institucional. El programa de reformas incluiría una revisión del marco institucional
existente, que podría simplificarse y clarificarse de modo tal que reduzca los costos de
transacción para los ciudadanos y para el Estado.
1 Con el apoyo de Javier Madalengoitia.
569
570 PERÚ: LA OPORTUNIDAD DE UN PAÍS DIFERENTE
I. Derechos de propiedad y tenencia de la tierra: contribución al

desarrollo económico y social
Existe evidencia de la relación directa entre crecimiento económico y derechos de propie-

dad. La seguridad jurídica de estos derechos es básica para la operación de los mercados
inmobiliarios y los sistemas financieros modernos fundados en garantías reales. Los dere-
chos de propiedad son decisivos para la estabilidad y predictibilidad de la economía de
mercado; el reconocimiento y protección efectivos de la propiedad se consideran incen-
tivos de inversión esencial, mientras que cualquier debilidad en la calidad y efectividad
de las normas legales o el marco institucional de los derechos de propiedad se convierte en
un grave desincentivo (Banco Mundial 2005a: 81).
Los gobiernos tienen un papel clave en el reconocimiento y protección de los derechos
de propiedad en la medida en que generan políticas públicas sobre ellos, que, natural-
mente, varían según el país y la época, y que están influidas por las relaciones de poder en
la sociedad. Países como el Perú enfrentan el desafío del crecimiento poblacional y la
escasez relativa de bienes apropiables, de tecnología disponible para la utilización de esos
bienes y la estructura de sus mercados. El trabajo original del economista peruano Hernan-
do de Soto y del Instituto Libertad y Democracia (ILD) ha atraído la atención de los
gobiernos, la cooperación internacional y la comunidad académica, y se considera la base de
una nueva interpretación del papel activo de los pobres en el desarrollo de una economía y
de la interacción entre normas jurídicas y hechos económicos (De Soto 1986).
La propuesta de consolidación de los derechos de propiedad en el Perú supone expandir
los beneficios del Programa Nacional de Formalización (PNF) dentro de una estructura de
gestión descentralizada y adoptar nuevos enfoques de titulación para alcanzar nuevos
usuarios en nuevas áreas. La consolidación de los logros del Proyecto de Derechos de
Propiedad Urbana (PDPU) en cuanto a la seguridad legal, la movilización de activos, la
capitalización de propiedad y el acceso al crédito (véase el anexo I) requerirá de un ajuste de
las herramientas y los objetivos de la formalización tomando en cuenta las nuevas realidades
institucionales determinadas por la descentralización: las municipalidades provinciales y
distritales han «tomado las riendas» de los procesos de formalización y catastro.
El desafío principal del Estado peruano para los próximos años será desalentar, por
medio de acciones dirigidas, el regreso a la informalidad o la creación de nueva informa-
lidad. Las acciones serían: (i) establecer un mecanismo integral para la formulación de
políticas en el área de los derechos de propiedad con una visión de largo plazo;
(ii) finalizar los programas de catastro y formalización en las áreas no intervenidas por el
PNF y seleccionadas con nuevas metodologías justificadas por su indicador de costo-
efectividad; (iii) integrar la información espacial y legal en el registro de la propiedad, para
bajar costos y facilitar el acceso de los usuarios; y (iv) hacer una utilización económica
efectiva de los derechos de propiedad en las áreas formalizadas. También se debería
profundizar las reformas institucionales con el fortalecimiento del sistema, de manera que
este: (a) provea seguridad legal efectiva y costos de transacción reducidos; (b) administre
la información de las propiedades por medio de un sistema de catastro geo-referenciado;
y (c) estimule la participación y la consulta.
CAPÍTULO 24. DERECHOS DE PROPIEDAD Y TENENCIA DE LA TIERRA 571
Recuadro 1. Descentralización y competitividad: contribución de los dere-

chos de propiedad
Los dos retos estratégicos para el desarrollo del Perú son: (i) lograr que el proceso de
descentralización sea exitoso y (ii) crear bases económicas para el desarrollo descen-
tralizado, mediante la mejora del clima de inversión, un mejor acceso a los mercados
y la promoción de industrias internacionalmente competitivas. Para que las regiones
logren un crecimiento sostenido es preciso complementar los esfuerzos por producir
empleo, reducir la pobreza y los procesos de descentralización con programas locales
y regionales de competitividad. La descentralización puede ser un instrumento po-
deroso para asegurar objetivos sociales, políticos y económicos, pero solo será sosteni-
ble si se basa en las realidades económicas de las regiones y las municipalidades e
incluye estrategias para el desarrollo del sector privado.
El éxito de la descentralización en el Perú se reflejará en la generación de empleo
y el crecimiento económico regional. Las regiones deben mejorar su competitividad
para atraer a la inversión privada e incrementar la actividad económica. Una compe-
titividad mejorada requiere de: una infraestructura adecuada y bien mantenida;
bajos costos de producción y logística; acceso de los productos regionales a los mer-
cados nacionales e internacionales; elevada productividad de las empresas regionales;
variedad en los productos regionales; adopción de estándares de calidad; capacida-
des de tecnología e innovación; asistencia para las exportaciones y la facilidad del
comercio; y un buen clima general para las inversiones regionales. Para esta última
parte es clave la seguridad jurídica de los derechos de propiedad.
Información reciente indica que el crecimiento económico de los últimos tres años
ha beneficiado a las regiones del Perú y a otros centros económicos tradicionales fuera
de Lima, hecho que sugiere que la descentralización ya está dando frutos que servirán
de plataforma más amplia para el desarrollo del país. Es por ello que el fortalecimien-
to institucional de los gobiernos locales juega un papel determinante en el desarrollo
de la agenda de descentralización del Gobierno del Perú, al igual que la generación
de recursos adicionales como los que resultarían de una tributación adecuada de las
propiedades inmuebles.
II. Antecedentes: respuestas del Estado peruano a los

desafíos de cambio social y económico
Cambios sociales y económicos y tenencia de la tierra

MIGRACIÓN INTERNA. El proceso migratorio interno tuvo sus inicios en la década de 1940
y se agravó a partir de 1980, debido a la violencia terrorista desatada en varios departa-
mentos del país. Este proceso generó un cambio radical en la distribución de la población
dentro del territorio nacional: mientras que en 1940 la población urbana representaba
tan solo un tercio de la población total, en la actualidad dos tercios viven en las ciudades
(véase el gráfico 1). Este fenómeno migratorio se explica principalmente por las expecta-
tivas de la población rural por mejorar su calidad de vida. En 2002, 77 por ciento de la
población rural se encontraba bajo la línea de pobreza, frente a solo 42 por ciento de la
población urbana (véase el gráfico 2).
Gráfico 1. Distribución de la población censada

(Porcentajes)
72,6
70,1
64,6 65,2
59,5
52,6
47,4
40,5 Urbano
35,4 34,8 Rural
29,9 27,4
1940 1961 1972 1981 1993 2005

Fuente: INEI.
Gráfico 2. Pobreza y pobreza extrema en las áreas urbanas y rurales (2002,

porcentajes)
77,1
Pobre no extremo
Pobre extremo
26,8
42,1
50,3 32,4
9,7
Rural Urbana
Fuente: INEI.
EFECTOS EN LA TENENCIA DE TIERRA URBANA. De acuerdo con los datos del último censo,
la población que migró ascendió a 4 millones y medio de habitantes, y sus principales
destinos fueron las ciudades de la costa como Lima (53 por ciento), Arequipa (5 por ciento),
La Libertad (4 por ciento) y Lambayeque (4 por ciento). Por su parte, los departamentos
que mostraron la mayor cantidad de población emigrante fueron Cajamarca (11 por
ciento), Áncash (8 por ciento), Junín (7 por ciento), Ayacucho (7 por ciento) y Lima (7
por ciento) (véanse los gráficos 3 y 4).
Gráfico 3. Población de Lima Metropolitana en 1972, 1993 y 2003*

(Miles)
7.912,3
6.321,2
3.302,5
1972 1993 2003
* Población estimada al 30 de junio de 2003

Fuente: INEI y Perú en Números
Gráfico 4. Población de las principales ciudades en 1972, 1993 y 2003*

(Miles)
800
700 1972
600 1993
2003
500
400
300
200
100
0
Pucallpa
Huánuco
Sullana
Tacna
Ica
Arequipa
Chiclayo
Iquitos
Juliaca
Huancayo
Trujillo
Chimbote
Piura
Cusco
* Población estimada al 30 de junio de 2003

Fuente: INEI y Perú en Números
Los inmigrantes se enfrentaron a barreras prácticamente infranqueables de acceso a la

propiedad inmueble y a la vivienda. El alto costo de la tierra urbana la situaba fuera del
alcance de la mayoría, pero incluso los pocos que podían adquirir terrenos y construir
viviendas conforme a los procedimientos legales encontraron un marco legal y regulatorio
extremadamente complejo que generaba altos costos de transacción y tomaba mucho tiem-
po.2 El Estado no pudo atender tampoco las necesidades de vivienda de los inmigrantes; los
2 El ILD estimó que regularizar posesiones informales necesitaba 201 pasos, a través de 52
oficinas gubernamentales durante seis años y once meses.
programas de construcción directa de las entidades públicas fueron insuficientes para

satisfacer la demanda, y algunos programas agravaron la situación de informalidad al
entregar unidades de vivienda sin de títulos legales sobre el terreno y/o la edificación.3 La
falta de respuesta adecuada a estas demandas ocasionó el surgimiento de zonas urbanas
marginales, principalmente como resultado de invasiones de tierras de propiedad del
Estado4 (véase el gráfico 5).
Gráfico 5. Procesos seguidos por las invasiones para poblar las zonas urbanas
marginales
Punto de 1 2 3 4
Partida
partida Licencia de Declaración
Adjudicación Habilitación
Sistema
sistema Construcción de Fábrica
Tradicional
tradicional
4 3 2 1
Punto de
Título Habilitación Construcción Invasión partida
Invasiones
invasiones
Fuente: APOYO Consultoría: Estrategia de Largo Plazo COFOPRI, estudio contratado por el
PDPU-COFOPRI
La tenencia precaria de la tierra (conocida en el Perú como «informal») generó costos

muy altos para los inmigrantes a zonas urbanas: (i) el congelamiento de su activo más
valioso; (ii) la falta de acceso a crédito y servicios públicos; y (iii) la carencia de incentivos
de inversión para sus pequeñas empresas. Desde la perspectiva estatal, la incertidumbre
acerca del titular del derecho de propiedad debilitó la base de ingresos para los gobiernos
locales y, por ende, de su capacidad para satisfacer las necesidades locales de vivienda,
servicios e infraestructura.
EFECTOS EN LA TENENCIA DE LA TIERRA RURAL. A partir de 1969, el Gobierno de ese
entonces intentó resolver la problemática de la tenencia de la tierra rural por medio de
una reforma agraria.5 Esta reforma se caracterizó por la expropiación sin indemnización
de valiosas propiedades privadas (constituidas en su mayoría por las tierras más fértiles del
3 En el Perú, a diferencia de otros países de similar sistema legal, el registro de la propiedad

del terreno no incluye la propiedad de la edificación. Es necesario adelantar un
procedimiento separado (registro de fábrica).
4 La ocupación de terrenos con fines de vivienda se realizó mediante tres mecanismos: (i)
la invasión violenta; (ii) la compra de tierras agrícolas por asociaciones o cooperativas; y
(iii) la invasión gradual de propiedad privada o estatal (el caso más frecuente).
5 Decreto ley 17716, Ley de Reforma Agraria.
Recuadro 2. Invasiones y riesgo moral
Los grandes cambios demográficos y la falta de viviendas económicamente asequi-

bles fueron las causas principales del crecimiento de asentamientos informales en el
Perú. En Lima Metropolitana, por ejemplo, los asentamientos informales crecieron
de 4 por ciento de nuevas viviendas construidas en 1940 a casi 70 por ciento en
1985. La mayoría de estos asentamientos informales fueron establecidos por medio
de invasiones (violentas o graduales) de propiedades públicas y privadas. Las inva-
siones violentas a veces eran planeadas por individuos o grupos especializados; las
graduales ocurrieron de manera aislada y esporádica alrededor de centros urbanos
existentes, grandes construcciones de negocios, proyectos urbanísticos en desarrollo
o en terrenos baldíos.
Sin embargo, después de 1985 el número de invasores ha disminuido sustancial-
mente. En los últimos diez años solo se han registrado dos épocas de invasiones
masivas en Lima Metropolitana, en las que estuvieron involucradas alrededor de 20
mil personas. Este descenso puede ser parcialmente explicado por la reducción drás-
tica de la tasa de crecimiento poblacional (de 4,5 por ciento en 1970 a menos de 2
por ciento en 2004), y por el crecimiento vertical de los asentamientos informales.
No se han detectado más de 12.500 microinvasiones debido al crecimiento familiar
durante ese mismo periodo.
Cualquier iniciativa para otorgar títulos de propiedad puede crear problemas de
«riesgo moral», en particular en el Perú, donde la fecha tope para formalizar posesio-
nes informales ha cambiado varias veces en los últimos cuarenta años (la última
ocurrió en 2001). Para minimizar el riesgo, el PNF no formalizó ninguna invasión
posterior a marzo de 1996.
Una salvaguarda similar debería ser incluida en cualquier iniciativa de formaliza-
ción posterior, para atacar más adecuadamente las principales causas de los asenta-
mientos informales por medio de: (i) el desarrollo de un marco de trabajo legal y de
políticas que permita el acceso de los peruanos pobres a los mercados de tierras y
viviendas; (ii) la formalización de edificaciones para facilitar el crecimiento vertical en
áreas periurbanas; y (iii) la promoción del respeto de los derechos de propiedad
mediante campañas que estarán dirigidas a generar actitudes y comportamientos
favorables hacia la propiedad privada.
país). Tales propiedades fueron adjudicadas a empresas campesinas asociativas (coopera-

tivas, empresas rurales de propiedad social o sociedades agrícolas de interés social).6 La
adjudicación se orientaba a imponer un modelo de explotación colectiva y establecía, de
6 La Ley de Reforma Agraria impuso un sistema de propiedad colectiva y promovió la

creación de cerca de 1.500 empresas campesinas asociativas sobre la base de criterios
políticos.
manera arbitraria, las dimensiones mínimas y máximas de los terrenos entregados. Por
ejemplo, se prohibió que la tierra rural tuviera una extensión menor de 3 hectáreas y se
obligó al Registro de la Propiedad Inmueble (RPI) a no inscribir ninguna transferencia o
división que resultase de predios de menor extensión. Como consecuencia de ello, se
condenó a la informalidad a más de 700 mil predios rurales, pertenecientes a casi la mitad
de los agricultores peruanos, quienes quedaron excluidos de los beneficios de la seguri-
dad jurídica que otorga un título registrado.
El rápido fracaso de la estructura de tenencia de la tierra impuesta por la reforma
agraria ocasionó que desde mediados de la década de 1970 se iniciara en la costa peruana
un proceso acelerado de parcelación de los predios adjudicados en forma colectiva, pero
sin que este proceso se registrara en el RPI, lo que trajo consigo que alrededor de 80 por
ciento de las cooperativas agrarias que optaron por parcelar sus tierras cayeran en la
informalidad (García-Montúfar 2002).
El Estado peruano y la tenencia de la tierra

POLÍTICAS SOBRE DERECHOS DE PROPIEDAD URBANOS. En 1996 el Gobierno instituyó la
Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), para adelantar la
creación de un Programa Nacional de Formalización (PNF) con el objetivo de reconocer
los derechos de propiedad de la población en zonas urbanas marginales sobre terrenos del
Estado invadidos antes de ese año. El PNF contó con el apoyo de un registro especializa-
do, conocido como Registro de la Propiedad Urbana (RPU), y fue acompañado de varias
reformas legales y reglamentarias que facilitaban las tareas de COFOPRI. A partir de
1999 el PNF recibió el apoyo técnico y económico del Banco Mundial a través del
Proyecto Derechos de Propiedad Urbana (PDPU-Préstamo n.º 4384-PE).
Durante cinco años, el PDPU (Banco Mundial 2004a 2004b, 2005b) obtuvo exce-
lentes resultados: (i) la reducción del tiempo promedio de formalización a 45 días; (ii) el
registro de aproximadamente 1,4 millones de títulos de propiedad, beneficiando a más
de 5,7 millones de peruanos en comunidades marginales; (iii) la transferencia posterior a
terceros de aproximadamente 630 mil de estas propiedades mediante transacciones den-
tro del mercado formal; (iv) el incremento del valor de las propiedades tituladas en un
monto agregado aproximado de 1,3 mil millones de dólares; y (v) el incremento de
aproximadamente 400 millones de dólares en el volumen de créditos formales. Estos
resultados fueron posibles gracias a las ambiciosas reformas legales e institucionales ade-
lantadas durante esos años, que permitieron diseñar un proceso de formalización centra-
lizado, de alta calidad y bajo costo. Como parte de ese proceso, COFOPRI elaboró un
catastro de propiedad urbana para disponer de la información cartográfica necesaria y
que puede ser utilizado también por las municipalidades para planificación y desarrollo
urbano (véase el gráfico 6).
Gráfico 6. Títulos otorgados en Lima y provincias

(1996 – abril 2005)
9,0% Lima (44,9)

2,9%
3,0% Arequipa (11,0)
La Libertad (7,7)
4,3%
Lambayeque (6,1)
5,5% 44,9%
Piura (5,6)
5,6% Áncash (5,5)

Ica (4,3)
6,1% Ayacucho (3,0)
Tacna (2,9)
7,7%
11,0% Otros (9,0)
Departamento Títulos
Lima 645.717
Arequipa 158.593
La Libertad 110.162
Lambayeque 88.393
Piura 81.02
Áncash 79.272
Ica 61.82
Ayacucho 42.869
Tacna 41.099
Otros 128.919
Total 1’437.864
Fuente: COFOPRI 2005.
POLÍTICAS SOBRE DERECHOS DE PROPIEDAD RURALES. A partir de 1993, el Gobierno

peruano inició un Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT) para la costa. El
objetivo inicial del PETT era emitir títulos de propiedad y elaborar el catastro para los
beneficiarios de la reforma agraria y los propietarios de tierras no cultivadas, así como para
comunidades nativas y campesinas. En 1996 se suscribió un convenio con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) para impulsar el PETT e incrementar su cobertura
a todas las áreas rurales del país. Este convenio preveía el financiamiento de un proyecto
de cuatro años cuyo objetivo era incorporar a un poco más de un millón de predios en el
catastro rural y registrar el mismo número de títulos de propiedad en la costa y parte de
la sierra. Para facilitar su operación se estableció una Sección Especial de Predios Rurales
(SEPR) en el RPI.
Durante la primera fase del PETT, solo 250 mil predios rurales (menos de 8 por
ciento del total) fueron titulados. Un segundo convenio fue suscrito en 2001 para otro
proyecto de cuatro años, cuyo objetivo es extender el catastro rural y el registro de

predios, de modo que se registre un total de 705 mil títulos (525 mil derivados del
trabajo no concluido mientras regía el primer convenio, y 180 mil nuevos títulos ubica-
dos en la sierra). Este proyecto incluirá la digitalización de la información catastral reco-
lectada durante la vigencia del primer convenio con el BID, y el sondeo de 250 mil
nuevos predios (Field y Torero 2004). Gracias al PETT, se estima que en la actualidad el
porcentaje de predios rurales no registrados ha disminuido notablemente, en especial en
la costa, hasta en 50 por ciento.
Avances recientes: reformas institucionales

UNIFICACIÓN DE REGISTROS. En 2002 el Congreso del Perú aprobó una de las reformas
institucionales más importantes de los últimos años: el establecimiento del Registro de
Predios (RP) mediante la fusión del RPI, el RPU y la SEPR. Esta unificación representó
beneficios inmediatos para los usuarios, especialmente para los más pobres, puesto que
eliminó los registros paralelos, permitió el acceso a un único registro y, por lo tanto, redujo
cualquier posibilidad de discriminación para las propiedades registradas en el RPU.
También incrementó del número de puntos de acceso a servicios registrales para los
segmentos de menores ingresos. Así, mientras que el RPI y la SEPR atendían al público
en 58 y 25 oficinas registrales respectivamente, el RPU solo prestaba servicios por medio
de veinte oficinas. Luego de la unificación, las 83 oficinas del RP prestan servicios a todos
los usuarios antiguos del RPU.
Recuadro 3. El Sistema Dual de Registros de la Propiedad: problemas y

soluciones
El diseño original del PNF contempló la necesidad de inscribir los títulos emitidos
por COFOPRI en el RPU, un registro paralelo al tradicional RPI. Las razones de esta
decisión eran de orden táctico, puesto que resultaba más sencillo crear un registro
especializado que cubriera las necesidades del PNF (simplificación administrativa,
desregulación, geo-referenciación, capacidad de responder a procesos masivos) que
reformar el RPI. Una situación intermedia se produjo respecto del PETT. En este
caso se creó, al interior del RPI, la SEPR. Si bien los procedimientos e instrumentos
de esta Sección fueron inspirados en el modelo propuesto para el RPU, existieron
entre ambos diferencias de orden técnico, administrativo y reglamentario. Durante
casi diez años coexistieron tres registros de la propiedad. Del total de 5,5 millones de
propiedades existentes en el Perú, alrededor de 2,4 millones se encontraban registra-
das en el RPI y 1,9 millones en el RPU. Por su parte, aproximadamente 2 millones
de propiedades permanecían fuera del sistema registral, casi 1,4 millones en áreas
urbanas y el resto en áreas rurales.
La coexistencia de registros de inmuebles es ineficiente, porque genera duplici-
dad en el uso de recursos y confusión ante el usuario, a la vez que dificulta la
generación de una masa crítica de datos que permita la explotación de la información

disponible en ambos registros. Además, la baja confiabilidad de la información
registral del RPI, resultado de la carencia de soporte catastral de los títulos inscritos,
provocaba casos frecuentes de superposición y duplicidad de las propiedades inscri-
tas. Estos registros múltiples carecían de mecanismos para mantenerse actualizados,
debido a la falta de decisión en el saneamiento técnico-legal de la información regis-
tral, la existencia de un registro facultativo y la ausencia de cultura registral. Por
último, los costos de acceso al sistema de información registral se mantuvieron altos,
tanto debido a los costos de transacción externos a los registros (entre ellos los servi-
cios notariales) cuanto como producto de su escasa eficiencia operativa.
En junio de 2002 el Congreso dispuso la unificación de esos registros para
resolver directamente los problemas que presentaba el sistema dual de registro inmo-
biliario, mientras se hacía frente a los problemas comunes de los registros que difícil-
mente habrían podido ser atendidos de manera separada (sobre todo la calidad de la
información catastral). Así se constituyó el RP dentro de la Superintendencia Nacio-
nal de Registros Públicos (SUNARP). La comisión creada para coordinar los aspectos
administrativos y técnicos del proceso de unificación fue presidida por la SUNARP,
y estaba conformada por representantes de COFOPRI, RPU, PETT, así como del
Colegio de Notarios y Abogados. El RP ya ha integrado las principales oficinas de los
antiguos registros, disipando de esta manera la percepción de existencia de diferen-
tes niveles de calidad y seguridad entre los servicios registrales prestados a los usua-
rios. Esta integración se completó en menos del plazo máximo contemplado en la ley
(dos años).
SISTEMA NACIONAL INTEGRADO DE CATASTRO. La falta de coordinación entre las entidades

generadoras de catastros inmobiliarios (entre ellas COFOPRI y PETT) estaba ocasionando
graves inconsistencias en la información gráfica disponible en el RP. En atención a esta
dificultad, en 2003 se estableció el Sistema Nacional Integrado de Catastro (SNCP) con la
finalidad de dirigir y regular la integración de los estándares, la nomenclatura y los procesos
técnicos de las diferentes entidades que desarrollan o participan en la elaboración de catas-
tros a escala nacional y local. El SNCP está conformado por la SUNARP, los gobiernos
regionales, las municipalidades provinciales, distritales y la Metropolitana de Lima, el Insti-
tuto Geográfico Nacional (IGN) y el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero
(INACC), COFOPRI y PETT. La creación del SNCP es una excelente oportunidad para
aprovechar la experiencia acumulada por las instituciones miembros del sistema en la
elaboración de catastros y asegurar la seguridad jurídica de los derechos de propiedad.
Retrocesos recientes: reformas legales

AUMENTO DE LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN. Algunas de las reformas promovidas por COFOPRI
bajo el PNF han sido revertidas. Destaca sobre todo la abolición de los formularios registra-
les autorizados por un abogado, que permitían a los usuarios del RPU registrar transacciones
sobre sus propiedades a un costo menor que el de las escrituras públicas otorgadas ante
un notario. Aunque se permite todavía el uso de los formularios registrales para propieda-
des de menor valor, es necesario que sean concedidos ante notario, con lo que se pierde la
ventaja del instrumento. Las tarifas de RP son superiores a las del RPU y solo consideran
un tratamiento preferencial para propiedades de muy bajo valor.
DESCENTRALIZACIÓN. El Gobierno del Perú ha impulsado un ambicioso programa de
descentralización que ha devuelto o transferido importantes facultades a los gobiernos
regionales, las municipalidades provinciales y las distritales. En materia de derechos de
propiedad y tenencia de la tierra se destacan: (i) las facultades atribuidas a los gobiernos
regionales para impulsar la titulación de predios rurales en sustitución del PETT (proce-
so que debería concluir en 2006); (ii) el derecho de las municipalidades provinciales a
formalizar todos los predios urbanos dentro de su jurisdicción, con el apoyo técnico de
COFOPRI o sin él; y (iii) la obligación de las municipalidades distritales de expedir el
Código Único Catastral que requieren todas las propiedades inmuebles para ser inscritas
en el RP. Estas devoluciones/transferencias de funciones relacionadas con la propiedad
inmueble no han sido acompañadas de la formación de capacidades suficientes en los
niveles de gobierno subnacionales, lo que ha ocasionado retrasos y dificultades en su
ejercicio.
III. Problemática actual de los derechos de propiedad y

tenencia de la tierra
Falta de políticas integradas sobre derechos de propiedad

Con el objetivo de identificar los principales problemas que afectan los derechos de
propiedad y la tenencia de la tierra, se realizaron dos talleres de alto nivel (marzo y
diciembre de 2004), con el auspicio del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el
Banco Mundial, en los que participaron las principales instituciones relacionadas con la
problemática,7 así como representantes de municipalidades provinciales y distritales, co-
legios profesionales, dirigentes vecinales, entidades financieras y del sector privado. Los
talleres identificaron la agenda pendiente en este campo, en la que merecen ser relevados
los siguientes temas: (i) falta de políticas integrales; (ii) formalización y catastro incomple-
to; (iii) sistema registral recargado; y (iv) barreras de información y cultura (Terradigm
2004).
7 COFOPRI, INACC, Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), IGN, SUNARP,

Ministerio de Vivienda, Construcción y Urbanismo, Instituto Catastral de Lima (ICL),
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA), entre otros.
Reformas legales e institucionales incompletas

La experiencia de países como Bolivia, El Salvador y Guatemala sugiere que la sustenta-
bilidad a largo plazo de un sistema de derechos de propiedad de la tierra depende
principalmente de la formulación y adopción de políticas de Estado diseñadas de una
manera integrada y coordinada. En este momento el Perú carece de esas políticas, y
aunque se han desarrollado iniciativas aisladas (COFOPRI y PETT, las más destacadas),
estas nunca han formado parte de una política continua y de largo plazo que reúna la
visión y el papel de cada una de las numerosas instituciones que tienen que ver con el
tema y que regule adecuadamente el manejo de información sobre la propiedad. En
ausencia de ese tipo de políticas, el marco legal no puede atender la demanda por tierra y
vivienda generada por las invasiones masivas; las sucesivas administraciones se han limi-
tado a mantener la dispersión de esfuerzos con programas aislados y de corto plazo.
DEBILIDAD DEL MARCO LEGAL. La complejidad y dispersión del marco normativo revela
su fragilidad. Se estima que existen aproximadamente 1.800 normas sobre derechos de
propiedad inmueble. No es sorprendente que en ese entorno surjan duplicidades y
vacíos normativos, agravados por la multiplicidad de actores con facultades similares o
funciones que no son ejercidas en la práctica. El resultado económico de esa problemática
jurídica es la ineficiencia en la asignación de recursos (principalmente las tierras de pro-
piedad del Estado), altos costos de transacción (para el Estado y para los particulares),
reducida credibilidad de las instituciones y vulneración o desconocimiento de los dere-
chos de propiedad de los ciudadanos (dificultades de acceso a servicios de formalización
o catastro, permanencia de los pobladores en la informalidad). Por su parte, los vacíos
existentes permiten que las instituciones del ramo generen iniciativas aisladas para aten-
der demandas insatisfechas, pero sin preocuparse de que sean compatibles entre sí.
DEBILIDAD DEL MARCO INSTITUCIONAL. A pesar de algunos avances significativos como
la unificación de los registros en el RP y la creación del Sistema Nacional Integrado de
Catastro (SNIC) el marco institucional de los derechos de propiedad sobre la tierra
continúa caracterizado por su falta de coherencia, debido en buena parte a la participa-
ción de numerosas instituciones públicas, a las duplicidades, vacíos y cruces de funciones
entre ellas. Los conflictos de competencia y los problemas de coordinación interinstitu-
cional en la asignación y defensa de los derechos de propiedad inmueble están entre las
causas más importantes de la dificultad para el acceso a una tenencia segura de la tierra
rural y urbana (Apoyo Consultoría 2005).
La existencia de demasiadas instituciones que intervienen en materia de derechos de
propiedad inmueble es patente en el manejo de la información sobre la tierra urbana y
rural: por lo menos once instituciones continúan generando bases de datos catastrales.
Esta situación se agrava por el proceso de descentralización y la implementación paralela
de programas como COFOPRI y PETT que, a pesar de sus importantes logros, no
adoptaron metodologías y estándares de calidad uniformes. Ello afecta la calidad y dispo-
nibilidad de la información sobre derechos de propiedad inmueble, debido principal-
mente a la existencia y utilización de distintos sistemas de recolección de información por
esas instituciones, sin mencionar los frecuentes conflictos de competencia entre ellas
(véase el anexo II).
Formalización y catastros incompletos

DEMANDA INSATISFECHA POR SERVICIOS DE FORMALIZACIÓN EN LA TENENCIA DE LA TIERRA. El
proceso de regularización de la tenencia de la tierra en el Perú ha logrado significativos
avances, pero existe aún una cantidad importante de propiedades urbanas y rurales que
permanecen en la informalidad. Para áreas urbanas, una encuesta realizada en zonas no
intervenidas por el PNF (COFOPRI 2005)8 demostró que en las municipalidades pro-
vinciales existe un volumen significativo de posesiones informales (véase el cuadro 1).
Cuadro 1. Posesiones informales existentes en provincias

(Porcentaje de municipalidades no intervenidas)
Porcentaje de posesiones informales* %
De 8 a 15 15,4
De 16 a 30 15,4
De 31 a 50 23,1
De 51 a 70 15,4
De 71 a 90 23,1
De 91 a 100 0,0
No sabe / no responde 7,7
Total 100,0
* Solo se considera la zona urbana.

Por ejemplo, aunque 75 por ciento de los predios en zonas no intervenidas por el PNF
cuentan con algún documento probatorio de propiedad, únicamente 34 por ciento del
total de ellos ha sido registrado. En consecuencia, 66 por ciento de los predios ubicados
en esas zonas necesitan de algún tipo de regularización. Se estima, pues, que la demanda
potencial por servicios de formalización estaría constituida por alrededor de 1,4 millones
de predios.
Las características de las zonas urbanas no intervenidas son distintas de las de los
predios atendidos por el PNF. Mientras que este trabajó con asentamientos humanos
surgidos de invasiones, las zonas pendientes de formalización son, en su gran mayoría,
centros poblados desarrollados en la periferia urbana que presentan una menor densidad
poblacional o mayor dispersión geográfica, tienen difícil acceso, constituyen zonas de
riesgo o han sido afectados por la violencia. El costo y la duración de su formalización
tienen, por consiguiente, que ser más elevados.
El modelo centralizado y masivo de COFOPRI respondía a factores propios de me-
diados de la década de 1990 que ya no existen. En ese entonces, la aplicación de econo-
mías de escala permitía que el acopio y la sistematización de la información tanto legal
8 Esta encuesta se aplicó a una muestra representativa de municipalidades provinciales y

distritales.
como cartográfica, e incluso las operaciones de levantamiento de pruebas de posesión en

los asentamientos informales, resultaran más eficientes. Sus rápidos resultados permitie-
ron legitimar al PNF ante la opinión pública, y facilitaron las labores de coordinación
interinstitucional y la participación de las comunidades informales. Por razones de im-
pacto económico, se esperaba que el programa de formalización ejecutado de manera
integral, comprehensiva y rápida permitiera generar una masa crítica de propietarios que
ingresara al mercado formal.
En la actualidad, la demanda por servicios de formalización es elevada, pero la meto-
dología tiene que ser reformulada en atención a las nuevas condiciones existentes. Esta
demanda se encuentra dispersa geográficamente y está conformada por tipos de propie-
dad informal cuya regularización es más compleja, de manera que es poco probable
obtener las ganancias en eficiencia alcanzadas por la aplicación de procesos masivos. El
alto costo debería enfrentarse con mecanismos de recuperación de costos o de cofinancia-
miento entre distintos niveles de gobierno.
DEMANDA INSATISFECHA POR SERVICIOS DE LEVANTAMIENTO CATASTRAL. La demanda po-
tencial por servicios de levantamiento catastral está compuesta por un poco más de 4,7
millones de unidades catastrales que pertenecen a 1.603 municipios distritales que,
conforme al SNIC, deben realizar dicho levantamiento. Por su parte, la oferta actual para
este tipo de servicios asciende a alrededor de 1,1 millones de unidades catastrales que
pertenecen a los 385 municipios que cuentan con algún proyecto de levantamiento
catastral. En consecuencia, existe una brecha por servicios de levantamiento catastral de
más de 3,5 millones de unidades catastrales (Apoyo Consultoría 2005; COFOPRI 2005).
DEMANDA INSATISFECHA DE TRANSFERENCIA DE CAPACIDADES A LAS MUNICIPALIDADES.
Más de 78 por ciento de los municipios no conoce el marco normativo aplicable a la
formalización,9 y solo 56 por ciento en todo el país realiza estas tareas. Por otra parte,
apenas 46 por ciento del personal encargado de la regularización en estos municipios ha
recibido alguna capacitación (véanse los cuadros 2 y 3 y el gráfico 7).
Cuadro 2. Conocimiento de la ley que rige las competencias de la municipalidad

en materia de formalización
(Porcentaje de municipalidades provinciales)
Conocimiento de la ley %
Sí conoce 22,0
No conoce 78,0
Total 100,0
9 Ley 28391, Ley de Formalización de la Propiedad Informal de terrenos ocupados por

posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares, del año
2004.
Gráfico 7. Municipalidades que actualmente realizan acciones de formalización

(Porcentaje de municipalidades provinciales)
No
44%
Sí
56%
Fuente: Encuesta de Municipalidades, COFOPRI, 2005
Cuadro 3. ¿Cómo realiza las acciones de formalización?

(Porcentaje de municipalidades que realizan acciones de formalización)
Con personal de la municipalidad 46,4

Contrató a una institución 3,6
Con COFOPRI 57,1
A medida que las responsabilidades sobre la formalización y catastro de la propiedad

inmueble se vayan descentralizando, las lecciones aprendidas a escala nacional por
COFOPRI y PETT deben ser incorporadas en las estrategias que van a ser aplicadas en
el ámbito local. Para lograrlo será indispensable generar mayores capacidades en este
ámbito. Este proceso puede ser especialmente lento y retardar la consecución de metas
más inmediatas de titulación o cartografía, pero está plenamente justificado como parte
de un programa más amplio de reforma institucional. Hay que impedirse, sin embargo,
que se pierda la perspectiva integral del proceso que deben proporcionar los órganos del
nivel nacional.
En el proceso de descentralización, los gobiernos regionales y las municipalidades
provinciales y distritales son nuevos actores que aspiran a una mayor participación en el
diseño y aplicación de políticas sobre tenencia de la tierra. Sin embargo, como institucio-
nes responsables de la formalización no cuentan con los recursos y capacidades técnicas
adecuadas para cumplir funciones complejas que incluyen el reconocimiento, verifica-
ción y saneamiento físico-legal de predios, hasta la inscripción de los títulos en el RP
(véase el cuadro 4). Ello podría detener los procesos de formalización iniciados por
PETT y COFOPRI para propiedades rurales y urbanas, y, peor aún, revertir a la infor-
malidad propiedades ya saneadas.
INSUFICIENTE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL. El marco institucional que afecta
los derechos de propiedad en el Perú está determinado por variables históricas, económi-
cas, geográficas y socioculturales. Por eso, los mandatos de cada institución están
Cuadro 4. Principales dificultades/necesidades en el desarrollo de las actividades

de formalización
(Municipalidades provinciales no formalizadas)
Dificultades/Necesidades %
Personal calificado 50
Presupuesto 30
Indefinición de áreas 30
Falta de equipos 30
Ocupación de áreas privadas 20
Apoyo de la población 20
Problemas legales 20
Asesoramiento técnico 10
No sabe 10
Nota: Respuestas múltiples.

generalmente segmentados. Otros países latinoamericanos han intentado diversos meca-

nismos para mejorar la organización de estos mandatos, incluyendo: (i) la creación de
nuevas agencias que tengan una visión integral de la problemática (como el Instituto
Nacional de Investigación Agronómica-INRA en Bolivia); (ii) la consolidación de man-
datos en una agencia ya existente (como la Oficina de Derechos Reales en Bolivia); (iii) la
utilización de comités de coordinación (lo que se ha intentado con mediano éxito en el
Perú); y (iv) la implementación de grupos de trabajo interinos. El Perú podría examinar
estas posibles soluciones, con el fin de coordinar mejor sus esfuerzos en formalización y
catastro. Sin coordinación, los beneficios de esfuerzos como COFOPRI o PETT no
podrán ser alcanzados, ni los costos, reducidos. Para desarrollar este nuevo marco institu-
cional se necesita un fuerte liderazgo y apoyo político; grupos de interés dentro y fuera de
las instituciones se opondrán duramente a cualquier intento por modificar el statu quo
(véase el gráfico 8).
La implementación de dos programas de titulación —uno para predios rurales (PETT)
y otro para predios urbanos (PDPU)— revela el interés de administraciones sucesivas por
hacer frente al problema de la informalidad en el Perú. Pero no obstante los éxitos de cada
uno de ellos, la existencia de dos programas paralelos genera problemas adicionales para
el reconocimiento efectivo de los derechos de propiedad, entre los que se pueden men-
cionar: (i) la imprecisión para determinar áreas que se encuentran en el límite de lo
urbano y lo rural, y la dificultad en la toma de decisiones respecto de qué entidad tiene
a su cargo la formalización de estos predios; (ii) la superposición de decisiones sobre
saneamiento e incluso titulación respecto de predios colindantes entre lo urbano y lo
rural; (iii) la duplicidad de esfuerzos y costos adicionales en el proceso de elaboración del
catastro, ya que las áreas rurales y urbanas no se encuentran claramente delimitadas y más
bien están yuxtapuestas en todo el territorio nacional; y (iv) la metodología de la forma-
lización, en lugar de unificarse y mejorarse, se ha diversificado García-Montúfar 2002).
Gráfico 8. Actores en la regularización de la propiedad
CIUDADANOS
Información
IGN INACC
Información Información
MUNICIPIOS
Opinión Opinión
INC Alianza estratégica Defensa
DefensaCivil
Civil
COFOPRI
COFOPRI
Asesor
Asesor
Técnico
técnico
Información y registro
SUNARP
Sistema registral recargado

DEMANDA INSATISFECHA POR SERVICIOS REGISTRALES. Después de la unificación de los regis-
tros, la SUNARP enfrenta una demanda creciente de servicios que puede poner a prueba
su capacidad para prestarlos. Por ejemplo, la demanda potencial por servicios de publici-
dad registral del RP para el periodo 2006-15 se calcula en 15 millones de servicios en
total (véase el cuadro 5). La infraestructura tecnológica disponible es insuficiente para
atender tal demanda y requiere de una actualización completa de todos sus componentes
sobre la base de la adopción de un nuevo modelo de datos para el manejo de información
registral (alfanumérica y gráfica).
UNIFICACIÓN DE REGISTROS INCOMPLETA. La unificación de los registros de la propiedad
ha proporcionado beneficios inmediatos a los usuarios en lo que respecta a la calidad de
la información, pero las tarifas registrales se han elevado. Sin embargo, el RP todavía no
puede brindar servicios registrales homogéneos, debido a que el proceso de fusión interna
continúa y la calidad, cantidad y tiempo de generación de la información solicitada por
los usuarios dependen aún del registro al que pertenecían sus títulos (RPI, RPU o SEPR).
Ello se debe, principalmente, a que cada registro adoptó distintas soluciones tecnológicas
acordes con los problemas específicos que afrontaba, determinados sobre todo por la
necesidad de manejar grandes volúmenes de información con rapidez y confiabilidad y,
al mismo tiempo, garantizar la seguridad de la información registral.
La existencia y utilización de dos sistemas para el registro de propiedades (uno prove-
niente del RPI-SEPR y el otro del RPU), cada uno con sus respectivas bases de datos,
representa un desafío mayor para el manejo moderno de la información contenida en el
RP. Es imposible compartir información directamente entre los sistemas, y la ausencia de
bases de datos estructuradas impide que se pueda obtener rápidamente, y con la adecua-
da calidad, la información necesaria para atender los pedidos de publicidad registral del
Cuadro 5. Proyección de la demanda efectiva de publicidad registral del Registro

de Predios (2006-15)
Año Publicidad Stock de partidas Ratio Publicidad registral

real** registrales* (%) total (2006-15)
2005 1’252.361 5’666.794 22,1

2006 5’963.508 22,1 1’317.935
2007 6’300.621 22,1 1’392.437
2008 6’475.644 22,1 1’431.117
2009 6’659.972 22,1 1’471.854
2010 6’844.692 22,1 1’512.677
2011 7’028.329 22,1 1’553.261
2012 7’169.958 22,1 1’584.561
2013 7’305.690 22,1 1’614.557
2014 7’437.533 22,1 1’643.695
2015 7’570.662 22,1 1’673.116
Total demanda potencial 15’195.210
* Corresponde al stock de predios al inicio del periodo. Para el año 2005 la cantidad corresponde al
mes de diciembre.
** Corresponde a pedidos de publicidad registral tanto certificada como simple producidos en 2005
(el IRCN calculó una ratio de 15,2 por ciento para los predios de publicidad registral certificada).
Fuente: SUNARP
público usuario, así como crear nuevos servicios que permitan impulsar la economía
nacional y reducir los costos extrarregistrales de la población.
SOPORTE CATASTRAL DEL REGISTRO DE PREDIOS INCOMPLETO. Uno de los principales
problemas del sistema de registro de la propiedad inmueble en el Perú es la escasa confia-
bilidad de la información gráfica de sus archivos, que se debe a la ausencia de soporte
catastral suficiente.10 De un total de 5,5 millones de predios inscritos en el Perú, solo
alrededor de 60 por ciento cuenta con planos, en su mayoría provenientes de COFOPRI
y PETT (véase el cuadro 6).
Cuadro 6. Porcentaje de predios con planos
Predios registrados Predios con planos % planos / predios
Registro de Predios 5’536.923 3’321.356 160,0

RPI 2’421.337 3’205.770 108,5
RPU 1’977.831 1’977.831 100,0
SEPR 1’137.755 1’137.755 100,0
Fuente: SUNARP
10 En muchos casos se encuentran planos sin geo-referenciación, descripciones vagas y

textos genéricos que describen los predios.
El levantamiento catastral ha constituido un desafío mayor para las instituciones

responsables, debido a que utilizan sistemas incompatibles entre sí, lo que origina en
muchos casos superposiciones entre los predios. Aunque la creación del SNIC fue un
primer paso en la dirección correcta, subsisten barreras prácticas que pueden retardar el
logro de un catastro preciso para el 100 por ciento de las propiedades inmuebles registra-
das en el RP: (i) la deficiente red geodésica del Perú,11 por obsolescencia parcial de sus
equipos y tecnología, y por los escasos puntos de control; y (ii) la falta de capacitación
adecuada de los profesionales de las instituciones que conforman el SNIC.
REGISTRO NO OBLIGATORIO. El sistema registral del Perú se caracteriza por ser declarativo;
esto quiere decir que el derecho de propiedad se encuentra contenido en el título (acto o
contrato) que lo sustenta, y no resulta de la inscripción en el RP, que constituye únicamente
un medio de publicidad. La inscripción en el RP es opcional para los bienes inmuebles, de
tal modo que depende de la voluntad del propietario que su propiedad sea inscrita o no.
Esta falta de obligatoriedad de la inscripción origina inseguridad jurídica, sobre todo para
las transferencias posteriores, ya que si no han sido debidamente inscritas en el RP el nuevo
propietario solo puede oponer su derecho a aquel que se lo transmitió (García-Montúfar
2002). Los países latinoamericanos que cuentan con un registro obligatorio (o «constituti-
vo» en términos jurídicos), como Colombia o el Brasil, han podido consolidar la seguridad
jurídica de los derechos de propiedad en forma más eficaz que los países que, como el Perú,
mantienen el registro no obligatorio (o «declarativo» en términos jurídicos).
Barreras de información y cultura

El objetivo de la formalización no es solo el otorgamiento de títulos de propiedad a la
población beneficiada, sino que esos títulos se conviertan en catalizadores de mejoras en
las condiciones de vida de tal población. El principal beneficio de un proyecto de forma-
lización de la propiedad inmueble debe ser económico, es decir, un uso más eficiente de
la propiedad gracias a mecanismos de mercado como resultado de la mayor seguridad
jurídica existente. Este uso más eficiente de la propiedad debería traducirse en el incre-
mento del valor de los predios, en transacciones más numerosas y frecuentes en el merca-
do inmobiliario, y en el uso de la propiedad como garantía para obtener créditos. El
PDPU ofrece evidencia empírica del logro de esos objetivos económicos.
La evidencia preliminar de los efectos de la formalización de la propiedad en el Perú
sugiere que esta trae como resultado, además, una serie de beneficios sociales, como una
mayor seguridad física de las propiedades; la mejora en la calidad de vida de los poblado-
res, pues la titulación es, en muchos casos, el punto de partida para acceder a obras de
infraestructura (luz, agua, desagüe, pistas y veredas); la mejora en la posición de las
mujeres, quienes gozan de los mismos derechos de propiedad que los hombres ante la ley;
y la reducción de conflictos entre propietarios, invasores y vecinos.
11 La red geodésica se utiliza para la ubicación y representación cartográfica de los diversos

rasgos topográficos del territorio, y es la base para todo levantamiento catastral.
DESCONOCIMIENTO DE LOS BENEFICIOS DEL REGISTRO. El conjunto de conocimientos,

creencias, actitudes y comportamientos acerca del registro de los segundos actos y/o
modificaciones que las personas llevan a cabo sobre sus propiedades inmuebles con
posterioridad a la formalización es clave para definir su éxito. En el Perú, ese conocimien-
to es insuficiente: si bien la población conoce la necesidad de inscribir el título de propie-
dad, no ocurre lo mismo en relación con el registro de segundos actos, pues el descono-
cimiento de los beneficios de registrar y los riesgos de no registrar es muy extendido. Así,
la Encuesta de Hogares de 2005 en áreas no intervenidas por COFOPRI muestra que la
mayoría de los encuestados ha realizado modificaciones con posterioridad a la adquisi-
ción de su propiedad, básicamente ampliaciones o construcción de plantas adicionales. Sin
embargo, solo una mínima proporción de estos cambios fueron registrados. Cuando se
exploraron las razones por las que no se registraron las modificaciones o ampliaciones en la
propiedad, la gran mayoría admitió «no saber por qué» (47 por ciento), lo que evidencia el
desconocimiento de los beneficios del registro (véanse el gráfico 9 y el cuadro 7).
Gráfico 9. Acciones posteriores en la propiedad registradas

(Porcentaje de acciones)
No sabe
1%
Registró
28%
No registró
71%
Fuente: Encuesta de Hogares no Intervenidos. COFOPRI, 2005
DESCONOCIMIENTO DE LOS BENEFICIOS DEL CRÉDITO. En el Perú, la mayoría de la pobla-

ción desconoce o desaprovecha el reconocimiento legal del título de propiedad para
acceder y beneficiarse de créditos formales. Así, seis de cada diez hogares no están dis-
puestos a colocar sus predios como garantía de un préstamo, dado que la mayoría de las
familias opinan que un crédito hipotecario es un riesgo muy alto que no quieren o no
pueden asumir por temor a perder su vivienda. Ignoran las alternativas al crédito hipote-
cario entre los productos diseñados por las entidades microfinancieras, y las ventajas en
términos de reducción de costos del crédito formal (menores tasas de interés y mayores
plazos) frente al informal (con frecuencia de usura) (véase el gráfico 10). La formalización
de las edificaciones ayudaría además a incrementar el volumen de los activos disponibles
como garantía de instituciones financieras, pues la edificación suele tener un valor mayor
que el del terreno.
Cuadro 7. Razones para no registrar las acciones posteriores en su propiedad

(Porcentaje de acciones no registradas)
Razones para no registrar %
No sabe 47,1
No tiene dinero 22,6
Por descuido / desinterés 8,2
Falta de documentos 5,5
Por no tener título 4,4
Falta de tiempo 3,6
Cree que no es necesario 2,5
Dificultad por los trámites administrativos 2,2
Problemas de terreno 2,1
No existe Registro de Predios en el lugar donde vive 1,1
Cree que le van a cobrar más autoavalúo 0,4
Problemas de salud 0,2
Por ser propiedad nueva 0,2
Total 100,0
Fuente: COFOPRI 2005
A pesar de los logros alcanzados con el PDPU, subsiste un alejamiento entre la deman-
da y la oferta de servicios financieros para la población de escasos recursos. Así, por el lado
de la demanda persiste la información limitada, la desconfianza infundada y las expecta-
tivas equivocadas frente a las entidades financieras y sus mecanismos de financiamiento;
por el lado de la oferta, existe aún una percepción de alto riesgo y altos costos de la
información, lo que lleva a que estas entidades no ofrezcan productos masivos acordes
con las necesidades de este segmento de la población. Este distanciamiento entre la oferta
y la demanda crediticia no favorece el crecimiento económico de la población, así como
tampoco el proceso de formalización.
Gráfico 10. ¿Estaría dispuesto a poner como garantía de pago el título de su

vivienda? (Porcentaje de hogares)
Sí
44%
No
56%
Fuente: Encuesta de Hogares no Intervenidos, COFOPRI 2005

INEXISTENCIA DE UNA CULTURA DE RESPETO DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD. Aunque las

invasiones han disminuido en los últimos años, para erradicarlas se necesita generar y
fomentar en las poblaciones marginales una conciencia de respeto de la propiedad. En el
Perú, los esfuerzos realizados para la formalización de los predios de las zonas urbanas
marginales y rurales no han sido complementados con una política clara de promoción
del respeto de la propiedad que permita un adecuado crecimiento de la actividad econó-
mica sin los graves problemas provocados por las invasiones.
En los últimos años, si bien no ha habido grandes invasiones producto de la migración
masiva del campo a la ciudad, se ha detectado otra forma de expansión de la informali-
dad, en su mayor parte como resultado del crecimiento de familias establecidas en pue-
blos ya formalizados. Es el caso de los hijos de los titulares que toman posesión de terrenos
ubicados en la periferia de los asentamientos humanos (zonas de equipamiento urbano,
zonas de riesgo o de propiedad privada, o áreas colindantes a zonas formalizadas que se
autodenominan ampliaciones). Esto se conoce como invasiones progresivas por desdo-
blamiento familiar o microinvasiones (Apoyo Consultoría 2005). Existe pues un impor-
tante riesgo de que la informalidad pueda constituirse en una práctica aceptada al ser
transmitida de generación en generación, lo que puede llevar a la reversión de los bene-
ficios de la formalización adelantada hasta ahora.
IV. Conclusiones y recomendaciones
Generales
CONTINUAR Y TERMINAR PROGRAMAS NACIONALES DE FORMALIZACIÓN Y CATASTRO. Sobre la
base de los grandes avances realizados en los últimos años, el Gobierno entrante debería
propiciar la consolidación de un sistema de derechos de propiedad descentralizado y
sostenible que facilite el acceso de los pobres.12 Este sistema tendría que ser reforzado con
actividades que incrementen el bienestar de los propietarios y faciliten el acceso a oportu-
nidades económicas. Aun cuando todas las formas o causas de las posesiones informales
no puedan eliminarse en el corto plazo, un sistema así reduciría los impactos negativos de
la informalidad, y desalentaría una futura informalidad mediante la consolidación de la
seguridad jurídica de los derechos de propiedad, completando la conversión de posesio-
nes informales y forjando capacidades para hacer frente a sus causas con el establecimien-
to de asociaciones estratégicas de los distintos niveles de gobierno y los principales intere-
sados del sector privado y la sociedad civil.
CONFIRMAR EL COMPROMISO DEL GOBIERNO. Todo lo relacionado con los derechos de
propiedad inmueble es políticamente sensible, por lo que el compromiso del Gobierno
12 El acceso deberá ser entendido desde la perspectiva de los costos de transacción para la
titulación y el registro; por ejemplo, servicios baratos y rápidos, más eficientes y cerca a
los clientes, ya sea físicamente o vía Internet, que produzcan mejor calidad de
documentación por la integración adecuada de la información legal y catastral.
resulta crítico. Tal compromiso debe traducirse en acciones específicas, tanto en las deci-
siones sobre políticas sectoriales como en las que apoyan las modificaciones legales y
reglamentarias y el establecimiento de convenios o acuerdos interinstitucionales.
Un factor importante para la implementación de reformas exitosas en el Perú y en
países como El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá ha sido contar con un sólido
apoyo político del más alto nivel. Esto implica dar a conocer una estrategia clara a los
niveles subalternos de Gobierno, ganar confianza política mediante la obtención de
beneficios claros a corto y mediano plazo, y buscar activamente el apoyo de grupos claves
de la sociedad civil y de sus líderes. Buena parte del éxito del PDPU es atribuible al
sostenido apoyo de tres administraciones sucesivas. Para la siguiente etapa se necesita un
renovado respaldo en todos los niveles de Gobierno, para lo cual el liderazgo de una
instancia coordinadora como la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) sería ideal.
GENERAR POLÍTICAS DE ESTADO CONSENSUADAS. La falta de continuidad en la aplicación
de políticas públicas resulta perjudicial para los derechos de propiedad. La experiencia
internacional ha mostrado que es indispensable construir un marco de políticas coordi-
nadas si se pretende obtener los mayores beneficios de la reforma (tal fue el logro del
proceso que precedió la expedición de la Ley INRA en Bolivia). Cuatro áreas claves
deberían desarrollarse, distinguirse y coordinarse, ya que cada una afecta a las otras:
(i) políticas de desarrollo socioeconómico en áreas urbanas y rurales afectadas por altos
niveles de pobreza; (ii) políticas de administración de tierras (incluyendo su uso y asigna-
ción); (iii) políticas de derechos de propiedad; y (iv) políticas de información sobre
tenencia de la tierra. Aunque un solo programa no puede cubrir todas las áreas, debe
considerar su impacto sobre las demás. Así, los asuntos de titulación urbana interactúan
con los de descentralización, reforma judicial, planificación y desarrollo urbano, y los de
titulación rural se relacionan con los de productividad agrícola y ganadera y con los de
protección ambiental.
La seguridad de los derechos de propiedad inmueble es un bien público, y su protec-
ción y promoción requiere de un amplio consenso sobre las reformas de política necesa-
rias para alcanzar sus esperados beneficios económicos y sociales. Es indispensable esta-
blecer alianzas con los interesados, dándoles voz y voto en el proceso de validación de los
proyectos de reforma. Estas propuestas no se pueden generar solo en las instituciones
sino que deben validarse con los usuarios/beneficiarios potenciales. El Perú ha sido un
líder internacional en las campañas de información y participación ciudadana para llevar
adelante de manera efectiva y eficiente reformas sobre derechos de propiedad, y debe
continuar siéndolo en los próximos años. Instituciones como el ILD han asumido un
liderazgo internacional en la materia que podría capitalizarse también en beneficio de su
país sede.
ACTUALIZAR EL MARCO LEGAL Y DE REGULACIÓN. Con el fin de alcanzar la sustentabili-
dad a largo plazo, los proyectos relacionados con derechos de propiedad inmueble re-
quieren de un marco legal y de regulación que refleje políticas de protección y promoción
y fomente capacidades institucionales para aplicar esas políticas. No basta con fijar metas
cuantitativas de entregas de títulos o de propiedades por catastrar; es indispensable
promover en el Congreso una serie de reformas que aseguren bajos costos de transacción,
fácil acceso al usuario e instituciones modernas capaces de liderar los programas. En

Centroamérica la regularización de la tenencia de la tierra ha necesitado de programas de
largo plazo y de constantes actualizaciones de los marcos legales y de regulación, hasta
resultar, en el caso de El Salvador, en uno de los sistemas más modernos de registro-
catastro de la región. En el Perú la agenda legislativa podría retomar algunos de las
materias trabajadas durante la preparación del PDPU (registro constitutivo, formularios
registrales, tarifas registrales).
Específicas
Acciones a corto plazo (primeros cien días)
GENERAR PROPUESTAS PARA UN NUEVO MARCO DE POLÍTICAS. Con el propósito de establecer
un marco coherente, integral y de largo plazo que asegure la consolidación de los derechos
de propiedad en el Perú, se requiere adoptar una agenda de políticas concertadas en áreas
como: (i) el desarrollo de procedimientos simplificados y desregulados para la transferen-
cia de tierras de propiedad del Estado; (ii) la desregulación de los mercados inmobiliarios,
combinada con la aplicación de mecanismos y políticas adecuadas a las necesidades de los
más pobres; (iii) la simplificación administrativa para reducir los altos costos de transac-
ción que limitan la inversión y estimulan la informalidad (por ejemplo los formularios
registrales, competencia efectiva en tarifas notariales, aumento del número de notarios);
(iv) la adecuación de los requerimientos de construcción para vivienda popular (mecanis-
mos de habilitación y licenciamiento); (v) el desarrollo de mecanismos de coordinación
interinstitucional estrecha entre los distintos niveles de Gobierno, con el fin de ofrecer
múltiples opciones, por ejemplo, para la estimulación de la oferta de tierra urbana para
uso residencial a precios asequibles; y (vi) la difusión de la agenda de políticas entre los
potenciales beneficiarios y el público en general, para, así, consolidar un sistema de
derechos de propiedad confiable y accesible.
GENERAR PROPUESTAS PARA UN NUEVO MARCO LEGAL. Las grandes líneas de las políticas
públicas deben traducirse en una normativa jurídica que las haga realidad. El ejemplo del
decreto 803 debe tomarse como un precedente de cambio radical en el manejo de la
tenencia de la tierra urbana. Se destaca en la agenda propuesta el tema del registro
constitutivo. Si bien han existido propuestas legislativas para modificar el sistema vigen-
te, ninguna ha concluido con la creación del registro constitutivo, dentro del cual la
constitución, modificación o extinción de derechos reales sobre bienes registrados se
produce solo con la inscripción. Para promover esta reforma en el Congreso se debería
impulsar y difundir en las instituciones del ramo, las universidades, los colegios profesio-
nales y la sociedad civil, los beneficios que conllevaría la adopción de este nuevo sistema,
a fin de lograr la seguridad en la transferencia, así como la consolidación del sistema
integrado de los derechos de propiedad, alrededor de un catastro-registro confiable.
GENERAR PROPUESTAS PARA UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL. En el marco de la descen-
tralización, es necesario poner en práctica iniciativas que permitan fusionar programas o
instituciones, o, por lo menos, desarrollar una coordinación interinstitucional efectiva
para el desarrollo de un sistema moderno de derechos de propiedad, mediante la
desconcentración de autoridad, el complemento de responsabilidades y el empodera-

miento de las organizaciones locales, con el objetivo de que las instituciones asuman
nuevos roles y responsabilidades. Como se puede anticipar la resistencia de los grupos de
interés existentes en ciertas instituciones o alrededor de ellas, deberían preverse mecanis-
mos especiales para cambiar la estructura de incentivos, sin perjuicio de la necesidad de
mantener un fuerte apoyo político. Como medida previa a una fusión, por ejemplo,
podría designarse a una misma persona como cabeza de dos o más instituciones con el
mandato específico de fusionarlas en el menor plazo posible.
Los principales candidatos para la fusión serían COFOPRI y PETT (posiblemente al
interior de SUNARP, como Unidad de Formalización del RP). La existencia de dos
programas separados de formalización, uno para áreas urbanas y otro para áreas rurales,
dificulta innecesariamente el objetivo de un sistema accesible para los pobres que los
ayude después a permanecer en el mercado formal. Es indispensable unificar ambos
programas en un único programa de alcance nacional, que debería implantarse bajo la
dirección ejecutiva de un ente especializado que cuente con las competencias y atribucio-
nes legales necesarias, así como con una visión integral y estratégica de la formalización y
el catastro que incluya a los gobiernos regionales y locales y permita ganancias en eficien-
cia y posibles economías de escala.
Acciones a mediano plazo (uno a cinco años)

ADOPTAR NUEVAS HERRAMIENTAS DE FORMALIZACIÓN Y CATASTRO A NIVEL LOCAL. Para hacer
frente a la demanda remanente de formalización será imprescindible: (i) evaluar y seg-
mentar la demanda remanente de formalización, identificando aquellas zonas donde aún
se pueden ahorrar costos mediante intervenciones masivas aunque de menor escala; y
(ii) plantear una gama diferenciada de servicios de formalización que en algunos casos
constituya un reajuste de los procesos masivos y que, en otros, se convierta más bien en
servicios de asesoría y transferencia de tecnología a los gobiernos regionales y locales.
Debe estimularse la participación de instituciones académicas y del sector privado en los
procesos de transferencia de capacidades de PETT a los gobiernos regionales y de
COFOPRI a las municipalidades. El trabajo con grupos de municipalidades puede
considerarse como una herramienta para alcanzar mayores ganancias en eficiencia.
COMPLETAR LA UNIFICACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS. Con el fin de
terminar la unificación del RP, así como de facilitar la modernización de los registros, se
requiere de un complejo proceso que comprenda: (i) el mejoramiento en el acceso físico
para los usuarios más pobres; (ii) la optimización de los sistemas de información; (iii) la
optimización de las bases de datos del RP, para alcanzar estándares comunes de calidad;
(iv) la reingeniería de los procesos administrativos de registro (particularmente en el área
de solicitudes de registro), así como la implantación de mecanismos de incentivo (o sea,
buscar y apoyar al usuario), con el propósito de asegurar costos razonables que permitan
el acceso de los usuarios, especialmente de los más pobres; (v) la implantación de mecanis-
mos para la identificación precisa de lotes, por medio de una base catastral desarrollada a
partir de una infraestructura nacional de información geo-referenciada; y (vi) el sosteni-
miento económico basado sobre todo en el cobro de tasas registrales (básicamente para los
servicios de registro y publicidad) que, sin embargo, permitan a los usuarios de menores
ingresos registrar transacciones subsiguientes mediante el sistema tradicional de los sub-
sidios cruzados. Será preciso vencer la resistencia al cambio e incrementar la transparencia
y la rendición de cuentas.
EXTENDER EL SISTEMA INTEGRADO DE CATASTRO A ESCALA NACIONAL. Es indispensable
generar una normativa catastral unificada (ficha y reglamento), para construir una red
integrada que permita la transferencia y el intercambio de información a una base de
datos común y compartida, mediante: (i) el desarrollo de un sistema nacional estándar de
numeración catastral; (ii) la preparación e implementación de una estrategia de recupera-
ción de costos para el mantenimiento de un catastro geo-referenciado; (iii) el diseño de
un programa de capacitación en materia catastral para personal de las instituciones vincu-
ladas al SNIC; y (iv) la difusión de nuevas reglas y procedimientos de sondeo catastral.
Acciones a largo plazo (más de cinco años)

PROMOVER CAMPAÑAS DE COMUNICACIONES Y EDUCACIÓN PÚBLICA SOBRE DERECHOS DE PRO-
PIEDAD. La sustentabilidad de los efectos y resultados obtenidos por el proceso de forma-
lización (seguridad jurídica y capacidad de los beneficiarios de generar actividades econó-
micas) depende de la superación de barreras de información. Para ello, será preciso continuar
con campañas educativas orientadas principalmente a: (i) informar a la población respec-
to de la utilidad del título de propiedad y la importancia de mantener actualizados los
registros; y (ii) acercar la oferta de crédito a la demanda poniendo en contacto a la
población formalizada con las instituciones de microfinanzas, con el fin de que conozcan
el proceso de obtención y pago de créditos.
Es necesario continuar con la promoción y difusión de la cultura registral entre la
población, pues es la única manera de consolidar un proceso y evitar la reversión a la
informalidad. Cada segundo acto no registrado implica la desactualización del registro y,
por lo tanto, la pérdida para el propietario de los beneficios de tener su propiedad
registrada, incluyendo la posibilidad de utilizarla como garantía de un crédito hipoteca-
rio. También representa una pérdida para las municipalidades debido a que no cuenta
con información actualizada para la planificación/zonificación urbana y la recaudación
de tributos.
Se debe promocionar también el respeto de la propiedad, de modo de fomentar en la
población valores y principios relacionados con una cultura sobre derechos y deberes
frente a la propiedad predial. Ello debe acompañarse de una política de eliminación de
las barreras de acceso a la propiedad inmueble y la vivienda sobre la base de mecanismos
formales, para, así, reducir los riesgos de invasión mediante programas de asignación de
tierras del Estado para el desarrollo de programas de vivienda por el sector privado.
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Anexo I
Proyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU)
Objetivo
El objetivo principal del PDPU fue crear un sistema que asegure la sostenibilidad y
formalidad de los derechos de propiedad en los asentamientos humanos seleccionados,
predominantemente pobres, en áreas urbanas de gran extensión.
Componentes
• Reformas del mercado inmobiliario. Este componente financió una serie de propues-
tas de reforma administrativa, legal y reglamentaria para facilitar la reforma. Com-
prendió acciones en tres aspectos: marco legal-institucional, promoción de las inver-
siones y monitoreo socioeconómico.
• Organizaciones nacionales. El proyecto buscó el fortalecimiento de las capacidades
administrativas e institucionales del Registro Predial Urbano (RPU) y de COFOPRI,
instituciones responsables de la formalización. Se llevaron a cabo actividades en los
siguientes aspectos institucionales: fortalecimiento del RPU, fortalecimiento de
COFOPRI, desarrollo institucional de COFOPRI y del RPU, desarrollo de recursos
humanos y administración del proyecto.
• Conversión de la propiedad informal existente. Este componente fue diseñado para
recoger información sobre el proceso de formalización y ejecutar el Programa Nacio-
nal de Formalización.
Gráfico A1. Pasos generales en el proceso de regularización inicial
Saneamiento de lotes
Lotes Saneamiento individual
Individual
Aprobaciónón
Aprobaci dede
Reconocimiento Aprobaciónón
Aprobaci dede planos
Empadrona- -
Empadrona Registro Entrega
e Identificación
Identificaci ón planos definitivos de
miento de Títulos
T ítulos de Títulos
T ítulos
del AAHH perim é tricos
perimétricos trazado y
lotizaci ón
lotización
Proceso de formalización mejorado
Diagnóstico Saneamiento integral Saneamiento individual
Reconoci- Corrección Aprobación

Empadro-
miento de lotes de de planos Inscripción Registro de Entrega de
namiento y
informales contingen- - de trazado y en RPU títulos títulos
calificación
cias lotización
Fuente: APOYO Consultora: Estrategia de Largo Plazo COFOPRI, estudio contratado por el PDPU-
COFOPRI
Ámbito de implementación
El PDPU abarcó originalmente ocho ciudades: Lima, Chiclayo, Chimbote, Piura, Truji-
llo, Arequipa, Huaraz e Iquitos. La meta fue formalizar 959.690 lotes y otorgar 805.527
títulos en zonas urbanas seleccionadas. Por acuerdo entre el Gobierno y el Banco Mun-
dial, el objetivo se amplió a principios de 2002 a 1,5 millones de títulos, incluyendo seis
ciudades más: Ayacucho, Ica, Junín, Moquegua, Tacna y Ucayali.
Resultados alcanzados
Los resultados del proceso de formalización se muestran en el cuadro A1.
Cuadro A1. Resultados del proceso de formalización

(Abril 2005)
• 1’437.864 títulos emitidos y registrados.

• 559.446 transacciones subsecuentes registradas desde 1999 (sin incluir hi-
potecas).
• Participación de 34,1 por ciento y 65,9 por ciento de hombres y mujeres,
respectivamente, en la propiedad de títulos emitidos y registrados.
• Reducción del tiempo de formalización de más de seis años a 45 días prome-
dio.
• El costo promedio del título de propiedad entre 1999 y junio de 2004 fue
de 64 dólares.*
Antes del inicio del proceso de formalización este costo se había estimado en
2.156 dólares.**
* Sin embargo, el costo del título se incrementó a 200 dólares en 2004, porque ya se ha terminado
con el proceso de formalización masivo y las zonas por intervenir son más pequeñas.
** Véase Morris y otros 2004.
Fuente: COFOPRI-SUNARP.
La mayor parte de los títulos de propiedad resultaron de la formalización de asenta-

mientos informales en la ciudad de Lima (645.717 títulos).
Impacto socioeconómico del proyecto

Los avances en el proceso de formalización generaron, principalmente, seguridad jurídica
en sus beneficiarios y una serie de impactos sociales y económicos, como los siguientes:
DESARROLLO DEL MERCADO INMOBILIARIO. La incorporación a la formalidad de
1’437.864 propiedades informales1 permitió la inserción en el mercado inmobiliario de
1 De este total, corresponde 45 por ciento a la provincia de Lima, y 55 por ciento al resto
de las provincias del país.
estas propiedades. Esta incorporación ha implicado una importante cantidad de segun-

dos actos formales, dentro de los cuales la compra y venta es el de mayor relevancia (véase
el cuadro A2).
CONSOLIDACIÓN DE LAS ÁREAS DE INTERVENCIÓN. La formalización contribuyó a la me-
jora de la calidad de vida de los pobladores beneficiados por el proceso. La titulación fue,
en muchos casos, el inicio de las obras de infraestructura (luz, agua, desagüe, pistas y
veredas), así como de la inversión de los propios titulares en sus viviendas.
INCREMENTO EN EL VALOR DE TRANSACCIÓN DE LAS PROPIEDADES. El aporte marginal de
la tenencia de un título de propiedad (seguridad jurídica) sobre el valor total de un
predio ha sido calculado en 925 dólares. Cabe mencionar que este aporte es constante
incluso al considerar distintos ámbitos geográficos, tipos de títulos o la disponibilidad
simultánea de varios títulos de propiedad.
GENERACIÓN DE OPORTUNIDADES LABORALES. De acuerdo con el estudio de Field (2002),2
la formalización ha favorecido la generación de oportunidades laborales entre la pobla-
2 Los pobladores de viviendas informales tienen menos horas disponibles para trabajar
debido a la necesidad de quedarse cuidando la vivienda o realizar labores comunitarias de
vigilancia para proteger los límites del vecindario. Además, los niños sustituyen a los
adultos en el mercado laboral, ya que estos últimos tienen ventajas comparativas en la
provisión de seguridad para el hogar (véase Field 2002).
Cuadro A2. Segundos actos* de los predios formalizados 2002-05**
Total: 64.055 Total: 62.817 Total: 60.387 Total: 25.294

100%
5% 6% Otros
9% 11%
6% 7%
90% 6% 5% Fábrica
13%
80% 13% 10% 8% Desmembración
8% 7% Cargas
70% 10%
19% 5% Independización (propiedad
60% 8% 12% horizontal)
11%
6% Transferencias (otros)
50% 11% 8% Compra - Venta
13%
40%
30%
54%
46% 47%
20% 39%
10%
0%
* No se consideran las hipotecas

** Enero - Junio de 2005.
Fuente: SUNARP.
ción beneficiada. Así, se percibieron los siguientes beneficios: (i) el hogar promedio
mostró un incremento de 16,2 horas semanales adicionales disponibles para el trabajo
fuera de la vivienda; (ii) el efecto de largo plazo se estimó en un incremento de 40 por
ciento en el número de horas disponibles para el trabajo fuera del hogar (con el título de
propiedad, el hogar cuenta con 45 horas adicionales disponibles por semana para realizar
trabajos fuera de la casa); (iii) mayor oportunidad para que el trabajo femenino se realice
fuera de casa; y (iv) la reducción del trabajo infantil en 28 por ciento.
Acceso al crédito e hipotecas. Los propietarios formalizados han podido tener acceso al
sistema financiero nacional (créditos e hipotecas), y su comportamiento de pago no ha
mostrado mayores índices de morosidad. Así, a diciembre de 2004, 266 mil propietarios
formalizados por el Programa Nacional de Formalización accedieron al crédito formal, lo
que representa 11 por ciento del total de créditos otorgados a personas naturales por el
sistema financiero nacional. Cabe mencionar que los montos de estos créditos alcanzaron
aproximadamente los 459 millones de dólares (véase el cuadro A3).
Cuadro A3. Número de créditos otorgados
Año Número de créditos Porcentaje de Millones Porcentaje de

(Miles) incremento anual de US$ incremento anual
2000 154 -.- 249 -.-

2001 174 12,9 275 10,4
2002 197 13,2 314 14,2
2003 237 20,3 372 18,5
2004 266 12,2 459 23,3
Fuente: información de la SBS cruzada con la CIP.
Por su parte, se registraron un total de 81 mil hipotecas en predios formalizados por el

Programa Nacional de Formalización, por un valor aproximado de 541 millones de
dólares (véase el cuadro A4).
Cuadro A4. Número de hipotecas registradas
Año Número de hipotecas Porcentaje de Millones de Porcentaje de

(Miles) incremento anual dólares incremento anual
2000 19,85 -.- 166 -.-

2001 15,38 56,2 173 10,6
2002 19,28 25,3 106 45,2
2003 20,49 26,3 136 28,3
2004 15,97 (2,1) 160 17,6
Fuente: información de la SBS cruzada con la CIP.

Anexo II
Organigrama de las instituciones nacionales y locales relacionadas con los derechos de propiedad
en el Perú
Ministerio de Ministerio de
GOBIERNO Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Economia y Energía y
NACIONAL Justicia Defensa Educación Agricultura Vivienda
Finanzas Minas
Unidad
SBN
SIAF
Instituto Instituto
Geográfico Nacional de PETT INACC
Nacional - IGN Cultura - INC
COLEGIO DE
NOTARIOS
SUNARP COFOPRI
CAPÍTULO 24. DERECHOS DE PROPIEDAD Y TENENCIA DE LA TIERRA
Municipalidades
provinciales
GOBIERNOS
MUNICIPALES
Municipalidades
distritales
603
Anexo III
604
Instituciones que manejan información sobre derechos de propiedad en el Perú

PERÚ: LA OPORTUNIDAD DE UN PAÍS DIFERENTE

Derecho de Propiedad y Tenencia de Tierra

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24

Derechos de propiedad y tenencia de la tierra

David F. Varela y Jorge L. Archimbaud1

1 Con el apoyo de Javier Madalengoitia.

I. Derechos de propiedad y tenencia de la tierra: contribución al

Existe evidencia de la relación directa entre crecimiento económico y derechos de propie-

Recuadro 1. Descentralización y competitividad: contribución de los dere-

II. Antecedentes: respuestas del Estado peruano a los

Cambios sociales y económicos y tenencia de la tierra

Gráfico 1. Distribución de la población censada

1940 1961 1972 1981 1993 2005

Gráfico 2. Pobreza y pobreza extrema en las áreas urbanas y rurales (2002,

Gráfico 3. Población de Lima Metropolitana en 1972, 1993 y 2003*

1972 1993 2003

* Población estimada al 30 de junio de 2003

Gráfico 4. Población de las principales ciudades en 1972, 1993 y 2003*

* Población estimada al 30 de junio de 2003

Los inmigrantes se enfrentaron a barreras prácticamente infranqueables de acceso a la

programas de construcción directa de las entidades públicas fueron insuficientes para

La tenencia precaria de la tierra (conocida en el Perú como «informal») generó costos

3 En el Perú, a diferencia de otros países de similar sistema legal, el registro de la propiedad

Recuadro 2. Invasiones y riesgo moral

Los grandes cambios demográficos y la falta de viviendas económicamente asequi-

país). Tales propiedades fueron adjudicadas a empresas campesinas asociativas (coopera-

6 La Ley de Reforma Agraria impuso un sistema de propiedad colectiva y promovió la

El Estado peruano y la tenencia de la tierra

Gráfico 6. Títulos otorgados en Lima y provincias

9,0% Lima (44,9)

5,6% Áncash (5,5)

Fuente: COFOPRI 2005.

POLÍTICAS SOBRE DERECHOS DE PROPIEDAD RURALES. A partir de 1993, el Gobierno

proyecto de cuatro años, cuyo objetivo es extender el catastro rural y el registro de

Avances recientes: reformas institucionales

Recuadro 3. El Sistema Dual de Registros de la Propiedad: problemas y

generación de una masa crítica de datos que permita la explotación de la información

SISTEMA NACIONAL INTEGRADO DE CATASTRO. La falta de coordinación entre las entidades

Retrocesos recientes: reformas legales

III. Problemática actual de los derechos de propiedad y

Falta de políticas integradas sobre derechos de propiedad

7 COFOPRI, INACC, Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), IGN, SUNARP,

Reformas legales e institucionales incompletas

Formalización y catastros incompletos

Cuadro 1. Posesiones informales existentes en provincias

Porcentaje de posesiones informales* %

* Solo se considera la zona urbana.

8 Esta encuesta se aplicó a una muestra representativa de municipalidades provinciales y

como cartográfica, e incluso las operaciones de levantamiento de pruebas de posesión en

Cuadro 2. Conocimiento de la ley que rige las competencias de la municipalidad

Fuente: COFOPRI 2005.

9 Ley 28391, Ley de Formalización de la Propiedad Informal de terrenos ocupados por

Gráfico 7. Municipalidades que actualmente realizan acciones de formalización

Fuente: Encuesta de Municipalidades, COFOPRI, 2005

Cuadro 3. ¿Cómo realiza las acciones de formalización?

Con personal de la municipalidad 46,4

Fuente: COFOPRI 2005.

A medida que las responsabilidades sobre la formalización y catastro de la propiedad

Cuadro 4. Principales dificultades/necesidades en el desarrollo de las actividades

Nota: Respuestas múltiples.

generalmente segmentados. Otros países latinoamericanos han intentado diversos meca-

Gráfico 8. Actores en la regularización de la propiedad

Sistema registral recargado

Cuadro 5. Proyección de la demanda efectiva de publicidad registral del Registro

Año Publicidad Stock de partidas Ratio Publicidad registral

2005 1’252.361 5’666.794 22,1