SERIE: EXPERIENCIAS SIGNIFICATIVAS DE DESARROLLO LOCAL FRENTE A LOS RIESGOS DE DESASTRES

Reducción del Riesgo

de Desastres en el
Ámbito Local: Lecciones desde la
Subregión Andina
Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local:
lecciones desde la subregión andina

Autor: Allan Lavell

Colaboración: Christopher Lavell

Este documento es el resultado del proceso impulsado por el Comité Andino para la Prevención y
Atención de Desastres – CAPRADE, en el marco de la implementación de la Estrategia Andina para
la Prevención y Atención de Desastres – EAPAD, para identificar iniciativas y experiencias sobre la
gestión del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible local desarrolladas en Bolivia, Colombia,
Ecuador y Perú.

La elaboración y publicación de este documento ha sido posible gracias a la ayuda financiera de la

Comisión Europea y la Secretaría General de la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la
Prevención de Desastres en la Comunidad Andina – PREDECAN.

El contenido de este material es responsabilidad del Proyecto PREDECAN. No necesariamente refleja

la opinión de la Comisión Europea, la Secretaría General de la Comunidad Andina ni del Comité Andino
para la Prevención y Atención de Desastres –CAPRADE.

Secretaría General de la Comunidad Andina

Av. Aramburú, cuadra 4 esquina con Paseo de la República, San Isidro - Perú
Teléfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3229
www.comunidadandina.org

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009-10914

ISBN: 978-9972-787-90-4

DIRECTORA DEL PROYECTO PREDECAN: Ana Campos García

JEFE DE ASISTENCIA TÉCNICA INTERNACIONAL: Harald Mossbrucker (2005- Marzo2009)
Jan Karremans (2009)
CORRECCIÓN DE TEXTOS: Enrique León Huamán
Diseño y diagramación: Leonardo Bonilla, Jesús Espinoza, Maiteé Flores Piérola
IMPRESIÓN: PULL CREATIVO S.R.L.
Fotografías: PREDECAN

Primera Edición
Lima, Perú, septiembre de 2009
 Reducción del Riesgo
de Desastres en el
Ámbito Local: Lecciones desde la
Subregión Andina

Allan Lavell
Colaboración de: Christopher Lavell
 Siglas

ame: asociación de municipalidades del ecuador

caPRade: comité andino para la Prevención y atención de desastres

cePRedenac: centro de coordinación para la Prevención de los desastres naturales en américa central

cooPRoconas: Cooperativa de Trabajo Asociado

ciPs: Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli

dPae: dirección de Prevención y atención de emergencias.

ecHo/diPecHo: Programa de ayuda Humanitaria y de Preparación para desastres de la comisión europea.

eiRd: estrategia internacional para la Reducción de Riesgo de desastres

es: Experiencias Significativas

FUNDEPCO: Fundación para el Desarrollo Participativo Comunitario.

gcRd: gestión comunitaria del Riesgo de desastres

glRd: gestión local del Riesgo de desastres

la Red: la Red de estudios sociales en Prevención de desastres en américa latina

maH: marco de acción de Hyogo

nn. uu.: naciones unidas

ong: Organization No gubernamental

PP: Proyecto Piloto (iniciativa del caPRade y facilitada por PRedecan)

PRedecan: Proyecto apoyo a la Prevención de desastres en la comunidad andina

PRedes: centro de estudios y Prevención de desastres

RRd: Reducción de Riesgo de desastres

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 Índice

Prólogo ......................................................................................................................... 5

1. Introducción ....................................................................................................................... 9

2. Criterios y bases conceptuales para la selección y evaluación de la iniciativa eS y los proyectos piloto ...... 13
2.1 Determinación de las experiencias más significativas: proceso y criterios ......................................... 13
2.2 Los proyectos piloto de gestión local del riesgo: metas y procesos .................................................. 15
2.3 Algunas clarificaciones y debates necesarios sobre conceptos y definiciones ...................................... 16
2.3.1 gestión correctiva, prospectiva y de respuesta (en torno al riesgo residual) .............................. 16
2.3.2 gestión local y comunitaria del riesgo de desastres: aclaración de niveles y términos ................... 20
2.3.3 Cómo se define lo local .............................................................................................. 22
2.3.4 Territorio y riesgo .................................................................................................... 23
2.4 Experiencias significativas y proyectos piloto: enfoques complementarios......................................... 23

3. Metodología: variables, niveles de análisis y conceptos paramétricos ................................................ 25

3.1 Delimitación territorial de niveles de intervención .................................................................... 27
3.2 Variables y contextos analíticos ........................................................................................... 28
3.3 Apropiación y propiedad .................................................................................................... 29
3.4 Proceso versus producto .................................................................................................... 29

4. 139 experiencias: panorama de enfoques y énfasis ....................................................................... 31

4.1 Niveles de intervención territorial y ubicación urbano-rural ......................................................... 32
Figura 1: Distribución de proyectos rurales y urbanos ................................................................. 33
4.2 Fomento, ejecución y financiamiento .................................................................................... 34
Figura 2: Número de proyectos por implementador, financiador ..................................................... 34
Figura 3: Escala por tipo de implementador ............................................................................. 36
4.3 Del riesgo al desarrollo o del desarrollo al riesgo: rol de la prevención y mitigación
del riesgo así como de losdiferentes instrumentos o estrategias de desarrollo .................................... 37
Figura 4: Tipo de gestión de riesgos por país ............................................................................ 37
Figura 5: Distribución de temas de gestión de riesgo por país ........................................................ 38
Figura 6: Distribución de metas de gestión de riesgo por país ........................................................ 39
4.4 Enfoques temáticos .......................................................................................................... 40
Figura 7: Complejidad de proyecto por escala de intervención ...................................................... 40

3
5. Consideraciones analíticas y lecciones aprendidas:
algunas nociones y conclusiones derivadas de los últimos 16 casos más significativos ............................ 42
5.1 el factor territorial y de escala ............................................................................................ 42
Figura 8: Número de proyectos por escala de intervención ........................................................... 44
5.2 Vínculo entre riesgo y desarrollo .......................................................................................... 44
5.2.1 Concepciones sobre desarrollo, riesgo y sobre el vínculo entre desarrollo y riesgo ...................... 46
5.2.2 Estrategias o enfoques para la reducción del riesgo basado en desarrollo ................................. 47
5.2.3 Tipos y niveles de intervención y la problemática desarrollo-riesgo ........................................ 50
5.2.4 Consideraciones acerca de la sostenibilidad .................................................................... 51
5.3. Participación, propiedad y recursos locales ............................................................................. 53
5.4. Proceso y proyecto .......................................................................................................... 55
5.5. Relaciones y contactos externos ........................................................................................... 56

6. resumen y conclusiones ........................................................................................................ 56

6.1 consideraciones generales .................................................................................................. 56
6.2 Conclusiones prioritarias .................................................................................................... 57

referencias bibliográficas ............................................................................................................ 60

 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Prólogo

Los Países Miembros de la Comunidad Andina comparten una serie de características marcadas por su
cercanía geográfica, su historia común y sus afinidades culturales, aun en medio de su diversidad y
particularidades.

desafortunadamente, todos los países andinos tienen una larga data de ocurrencia de desastres para
reseñar y recordar, pues sus territorios y comunidades presentan elevadas condiciones de riesgo debido
a desequilibrios en la relación entre las dinámicas de la naturaleza y las humanas, que los hacen
susceptibles de sufrir desastres asociados con distintos tipos de fenómenos como terremotos, erupciones
volcánicas, inundaciones, deslizamientos y sequías. Según la base de datos creada recientemente para
Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en los últimos 37 años se han registrado más de 50 mil eventos físicos
generadores de daños y pérdidas en la subregión andina, casi un promedio de 1 100 por año, lo cual
constituye una real amenaza contra el desarrollo y pone en riesgo las inversiones y demás esfuerzos que
se llevan a cabo para la reducción de la pobreza en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(odm).

Conscientes de esta problemática, se creó el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres
–CAPRADE-, mediante una decisión aprobada en el año 2002 por el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores. La primera labor desarrollada por el Comité fue la formulación de un documento
conocido como “Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres” –EAPAD-, aprobado en
2004, el cual se constituyó en el principal orientador de la política, los planes, programas y acciones que
se deben asumir y emprender en la subregión para el cumplimiento de los objetivos propuestos.

La Unión Europea, a través de su Programa de Preparación ante Desastres ―DIPECHO― y el Proyecto

Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina –PREDECAN-, ha tenido una permanencia
constante en los países de la subregión andina en los últimos años, apoyando a la implementación de la
eaPad.

En este contexto, el CAPRADE, con el apoyo del proyecto PREDECAN, impulsó el desarrollo del concurso
andino “Prácticas y políticas de desarrollo local frente a los riesgos de desastres: Experiencias significativas
en los países de la subregión andina”, así como la ejecución de los “Proyectos piloto participativos en
gestión local del riesgo”.

El concurso logró la postulación de un total de 229 experiencias a nivel subregional (Bolivia estuvo
representada por 63 experiencias, 63 provenían de Colombia, 42 de Ecuador y 61 pertenecían a Perú),
que evidencian las múltiples prácticas y diversidad de actores sociales involucrados en la gestión del
riesgo. De esta cifra inicial, se definieron, luego de una evaluación exhaustiva y participativa, una
experiencia por cada país, las cuales forman parte de este proceso de sistematización.

5
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

De manera paralela se ejecutaron cuatro proyectos piloto en un ámbito local de cada uno de los países,
de acuerdo con los criterios de selección definidos por las entidades del CAPRADE, en razón de sus
condiciones de vulnerabilidad y posibilidad de articulación con redes sociales para el desarrollo de
acciones encaminadas a la gestión del riesgo. Se buscó la ejecución integral de los siguientes aspectos:
procesos de organización y coordinación; mejoramiento del conocimiento del riesgo; fortalecimiento
de los procesos de planificación y ejecución de obras, así como de las actividades demostrativas con
criterios de amplia participación; y por último, la generación de capacidades a través de la educación
y la comunicación.

Con el fin de reunir estas iniciativas locales a nivel de la subregión andina, que contribuían a la
disminución de las condiciones de riesgo, se planteó el desarrollo de la presente “Serie de Experiencias
Significativas de Desarrollo Local Frente a los Riesgos de Desastres”. En esta serie de documentos se
recoge el proceso de trabajo desarrollado por las 16 experiencias finalistas del concurso realizadas con el
apoyo técnico y financiero de diferentes entidades públicas, algunas ONg y organismos de cooperación,
así como los aprendizajes generados en la implementación de los cuatro proyectos piloto y el análisis
subregional del conjunto de las 20 sistematizaciones. El proceso de elaboración de cada uno de los
documentos ha sido coordinado y consensuado con las instituciones que postularon las experiencias, a
fin de que la sistematización responda también a las expectativas de los actores locales y contribuya a
mejorar las propias experiencias.

Las experiencias sistematizadas tienen un carácter diverso, desde las realidades en las que han
partido, pasando por los objetivos, estrategias y procedimientos, hasta los logros alcanzados; con lo
cual contribuyen a evidenciar distintos aspectos y etapas dirigidos a la promoción y realización de lo
que se entiende como gestión local del riesgo. Es justamente esta diversidad la que enriquece tanto los
aprendizajes como las posibilidades que surgen para abordar el tema, favoreciendo con ello a la teoría
pero también a la práctica para la construcción de propuestas más eficaces.

Las prácticas observadas a través de estas experiencias confirman una vez más que los procesos de
desarrollo impulsados desde las sociedades y la manera en que éstas ocupan el territorio y se relacionan
con el medio, junto a las propias dinámicas de la naturaleza, van configurando condiciones de riesgo. El
desarrollo sostenible continúa siendo un desafío y la incorporación de la gestión del riesgo en el mismo,
una necesidad. La conciencia sobre esta concepción va creciendo progresivamente, acompañada de
estrategias y mecanismos construidos e implementados a nivel local que, en muchos casos se desconocen,
a pesar de su utilidad para seguir avanzando en este camino.

Este documento brinda la oportunidad de acercarse a una diversidad de experiencias locales, a quienes
van construyendo desde lo comunitario, local, regional o nacional alternativas de solución a problemáticas
diversas, pero a su vez comunes entre los países de la subregión andina, con elementos innovadores y
replicables. Aun así, no se pretende con ello presentar una receta única de pasos a seguir para el logro
del tan anhelado vínculo entre la sostenibilidad, la gestión del riesgo y el desarrollo, sino más bien un
conjunto de opciones a considerar.

6
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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
1. Introducción
Entre noviembre de 2007 y noviembre de
2008, el Comité Andino para la Prevención y
Atención de Desastres (CAPRADE) organizó
en la subregión andina el concurso “Prácticas
y políticas de desarrollo local frente a
los riesgos de desastre en los países de la
subregión andina: experiencias significativas”
(denominado en adelante iniciativa es), con el
soporte técnico y financiero del Proyecto Apoyo
a la Prevención de desastres en la comunidad
Andina (PREDECAN), el cual es financiado por
la Comisión Europea y los Países Miembros de la
comunidad andina. de manera paralela, entre
inicios de 2007 y fines de 2008 CAPRADE, con
el apoyo de PREDECAN, organizó y financióla
implementación de un proyecto piloto para
desarrollar una iniciativa de gestión integral
del riesgo a nivel local en un municipio de cada
uno de los cuatro Países Miembros ―Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú― (denominado en
adelante proyecto piloto).
En el caso de la iniciativa ES el objetivo fue la
identificación y sistematización de la información
recogida en las intervenciones recientes y en
curso, llevadas a cabo por una gran variedad
de organizaciones, instituciones e individuos
en el campo de la reducción y el control de
riesgos de los niveles locales. de esta manera
se hizo una contribución para el progreso en
nuestra comprensión, así como la comunicación
de diferentes lecciones conceptuales,
metodológicas, instrumentales y prácticas
adquiridas a lo largo de la subregión andina en la
práctica de la reducción de desastres. La noción
de significativo fue empleada en oposición a la de
mejor o buena (práctica) con el fin de impulsar
la presentación de proyectos que, aunque
puedan o no haber concluido exitosamente,
provean evidencia e información importante
en lo relativo al proceso de gestión del riesgo
y sus requerimientos, complicaciones, éxitos y
defectos.
En el caso del proyecto piloto el objetivo fue
aumentar las capacidades para la gestión
integral del riesgo en el nivel local, aplicando
herramientas metodológicas y conceptuales e
ideas desarrolladas a nivel nacional en el marco
de otros resultados del proyecto PRedecan,
conectando iniciativas globales de reducción del
riesgo con desarrollos locales, uso del suelo y
procesos de planeamiento de inversión pública.
la documentación producida por estas dos
estrategias incluyó lo siguiente:
• Una base de datos de información básica sobre
los 229 casos provenientes de los cuatro países,
presentados al inicio para ser evaluados
• Resúmenes ejecutivos de 166 casos de los cuatro
países (del total de 229 proyectos originalmente
presentados para su evaluación).
• Un “Catálogo de experiencias significativas”
que incluye resúmenes de tres o cuatro páginas
de las 12 experiencias más significativas por
país (de un total de 48 experiencias).
• Una sistematización analítica formal e
independiente de las cuatro experiencias más
significativas de cada país (de un total de 12
experiencias).
• La sistematización interna de los resultados
de los cuatro proyectos piloto de gestión del
riesgo a nivel local.
El presente documento se basa en un análisis
de la información y evidencia provista por
la documentación arriba mencionada y la
sistematización de los resultados del proyecto.
nuestro interés fundamental consiste en ofrecer
un análisis a nivel subregional andino que
ofrezca conclusiones y evidencie aquello que
contribuya a nuestra comprensión del progreso,
hecho gracias a las bases teórico-conceptuales
y la implementación práctica de lo que viene
conociéndose como gestión local del Riesgo
9
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
de desastres (glRd), incluyendo la noción de
gestión comunitaria del Riesgo de desastres
(gcRd).
de hecho, los conceptos de glRd y gcRd han
cobrado una presencia cada vez más importante
en el debate y la práctica de la gestión del riesgo
de desastres en los últimos 20 años, y en especial
durante los últimos 10. Durante ese tiempo, las
relaciones y los medios específicos de articulación
de la reducción de riesgo de desastre apuntan a
la mejora de oportunidades del desarrollo local
y al aumento en las oportunidades de medios
de vida, como la reducción de pobreza, lo que
ha llegado a ser algo cada vez más relevante.
El debate sobre los conceptos y la práctica,
las tipologías y enfoques, las definiciones y los
desacuerdos ha aumentado proporcionalmente
(ver, por ejemplo, Maskrey, 1988; Wilches-Chaux,
1998; Zilberth 1998; Lavell, 2003; Abarquez y
Murshed, 2004; Venton y Hansford, 2006; global
Network of NgOs for Disaster Risk Reduction,
2007; Cannon, 2007; global Network of NgOs for
Disaster Risk Reduction, 2008; y Lavell, 2009).
Los enfoques empleados en los proyectos
identificados en la iniciativa ES de CAPRADE-
PREDECAN, y las bases conceptuales y evaluativas
establecidas por el proceso de selección de
prácticas significativas están basados en buena
parte en los debates y las conclusiones que se
exponen en tales fuentes. Se podría considerar
que estos, en el momento en que se dio inicio
al proyecto, cubrían o sintetizaban parte del
conocimiento más actualizado sobre este tema.
Es nuestro deseo que el presente documento
contribuya a este debate y su delimitación,
utilizando la evidencia proporcionada por los
estudios de caso que se llevaron a cabo en una
parte del mundo con sus propias particularidades,
cultura, historia y experiencia, y que fueron
desarrollados a partir de los avances y precisiones
hoy existentes en lo que atañe a la práctica local
de la gestión del riesgo de desastres.
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Nuestro análisis presenta la siguiente
estructuración:
• La segunda sección presenta detalles
sobre cómo se llevan a cabo los procesos
en la iniciativa es y en el proyecto piloto:
información sobre los postulados de los
estudios de caso, conceptos básicos, criterios
de evaluación y selección, y sistematización
de los resultados. Se delineará una serie de
consideraciones conceptuales preliminares,
lo que incluye los orígenes de las ideas y
nociones utilizadas en la ejecución del
procedimiento de selección y evaluación.
Asimismo, se pondrá particular interés en
las diferentes maneras en que los proyectos
caPRade y PRedecan tratan, incorporan,
e innovan en lo referente a aspectos
conceptuales y práctico-metodológicos
que han sido detallados, desarrollados o
propuestos en trabajos previos sobre este
tema. de igual manera, se consideran los
debates existentes y los posibles ajustes de
aspectos conceptuales y nocionales.
• La sección tres expone los criterios y
procesos metodológicos que fueron
utilizados en nuestro análisis, comparación
de experiencias y proyectos piloto. Esto
incluye una consideración especial de
la noción de nivel local, así como una
especificación de sus diferentes usos en
el marco de una consideración de los
parámetros o ejes principales utilizados
para el análisis comparativo.
• La sección cuatro presenta una descripción
y explicación breve de las diferentes formas
en que se formula, implementa y esboza la
problemática de la reducción del riesgo a
través de diferentes proyectos en los cuatro
países. Aquí hacemos consideraciones
sobre quiénes impulsan los proyectos, qué
impulsan exactamente, las características
sobre los niveles territoriales en los cuales
los proyectos usualmente son llevados a
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
cabo, qué enfoques de reducción de riesgos
vienen siendo los más utilizados, qué temas
son considerados y cuáles son los objetivos
de gestión comúnmente más buscados,
así como quiénes hacen la financiación y
el control de los programas en cuestión.
Este análisis está basado en la selección
total de los 139 casos que cumplieron los
requerimientos del proyecto PREDECAN (de
entre los 229 postulantes originales y los
166 de estos que presentaron resúmenes
ejecutivos). Asimismo, se hace una
comparación entre las características de
estos 139 proyectos documentados y las de
aquellos que fueron seleccionados ya como
semifinalistas (48) y finalistas (16), según el
procedimiento de evaluación de proyectos.
• La sección cinco proporciona un análisis
de cómo los estudios de caso contribuyen
a nuestra comprensión de los conceptos y
las prácticas en cuestión, donde se incluye
la formulación de políticas públicas, así
como los temas importantes acerca de
la sostenibilidad y la replicabilidad. Lo
antedicho se logra en virtud del empleo
de preceptos analíticos previamente
establecidos en el capítulo metodológico
y utilizados a lo largo de los procesos de
evaluación de los proyectos recogidos por
PRedecan. Resultan de primer interés
las relaciones entre desarrollo y riesgo,
participación y propiedad, vínculos entre lo
externo y lo interno, intervenciones dirigidas
por procesos y los diferentes niveles o tipos
de intervención local identificados.
• La última sección presenta una serie de
conclusiones y recomendaciones basadas en
los aspectos más importantes de los planes
más destacados.
Finalmente, también se proporcionan anexos
de las 48 experiencias más significativas, así
como resúmenes de los 16 proyectos más
destacados. Adicionalmente y para recabar
mayores datos y hechos sobre los 48 casos más
destacados, los lectores pueden consultar la
documentación del proyecto, habilitada por
PREDECAN en su página web.
Dada la naturaleza del presente documento y el
tiempo asignado para su elaboración, nuestro
análisis no es exhaustivo ni pretende serlo.
Mientras que los detalles del procedimiento
empleado para el análisis serán presentados
en la sección 2, podemos decir que se pondrá
el mayor énfasis en las cuatro experiencias
más significativas y se considerará en orden
descendente a los restantes 12 finalistas, los
32 semifinalistas consecutivos y, por último,
los 139 casos que fueron aceptados del total.
los puntos de vista y la evidencia provenientes
de los cuatro proyectos piloto serán empleados
adecuadamente para amplificar y corroborar
las conclusiones y los hallazgos obtenidos.
Nuestro análisis será indicativo y selectivo,
procurando usar ejemplos de los mismos casos
en tanto ellos reflejen aspectos importantes
de la problemática en cuestión, así como su
definición y su práctica.
Resulta ocioso decir que aunque este documento
es producto de una relación laboral entre
su autor y PREDECAN, las ideas expresadas
son responsabilidad única de aquel y no
necesariamente coinciden con las opiniones
institucionales de la entidad que lo patrocina.
La elaboración del presente documento no se
hubiera logrado sin los significativos y edificantes
aportes de los sistematizadores de los estudios
de caso, ni sin el apoyo y la contribución del
equipo ejecutivo de PREDECAN.
Nuestro más sincero agradecimiento a todos los
miembros de este proyecto y a todos aquellos
que participaron en el proceso del mismo: ONg
involucradas, grupos comunales, municipios,
estamentos de gobierno, organizaciones
internacionales, entre otros más a lo largo de
la subregión andina.
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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
2. Criterios y bases conceptuales
para la selección y evaluación de la
iniciativa ES y los proyectos piloto
2.1 Determinación de las experiencias más
significativas: proceso y criterios
A fines de 2007, con la colaboración de
diversas organizaciones en diferentes países
(asociaciones a nivel de municipios, instituciones
públicas de gestión del riesgo, redes de ONg,
etc.) se extendió una invitación en los países
de la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú)
para la presentación de experiencias relativas
a la reducción de desastres a nivel local. esta
invitación estuvo orientada por un conjunto de
criterios, como el tipo de actor social que podía
presentar la experiencia, o la gama de temas y
áreas de intervención consideradas pertinentes.
Las experiencias podían ser presentadas por ONg,
el estado, agencias sectoriales y territoriales,
municipalidades o grupos de municipalidades,
organizaciones comunitarias, universidades
u otros centros académicos, organismos
internacionales, y profesionales o consultores
individualmente.
Las experiencias debían tratar la problemática
de reducción y control del riesgo de una
manera particular de entre dos posibles: o
bien explícitamente, donde los objetivos del
proyecto se asientan fundamentalmente sobre
el riesgo de desastres y sus condiciones de
gestión; o bien implícitamente, donde el camino
hacia el desarrollo es el asunto principal, y las
herramientas e instrumentos de gestión del riesgo
son utilizados únicamente para fortalecer tales
búsquedas de desarrollo y su sostenibilidad.
En esencia, podemos percibir esta distinción
considerando dos casos ejemplo: por un lado,
un grupo poblacional susceptible de factores
de riesgo de desastres que incluso haya
experimentado pérdidas y desastres en el pasado
y que decide explícitamente intervenir en dicha
realidad en aras de reducir los factores de
riesgos ya existentes. De otro lado, otro grupo
humano que concibe opciones de desarrollo más
modernas en las cuales los factores del control de
riesgos son una parte esencial integrada capaz de
garantizar mejoras en la eficiencia, la eficacia,
la productividad y la seguridad. la diferencia
entre ir desde el riesgo hacia el desarrollo, en
oposición de ir desde el desarrollo hacia el riesgo
ya ha sido discutida por Lavell (2004) y marca
una distinción esencial y una progresión en los
modos en que vemos y concebimos la reducción
del riesgo de desastres y los métodos disponibles
para dicha labor. Esta distinción es empleada
en buena medida en las nociones de gestión
del riesgo correctiva y prospectiva, las cuales
discutiremos más adelante y con mayor detalle
(ver: Lavell, 1998 y 2004).
Con respecto a esta distinción básica se ha
sugerido en la literatura elaborada en PREDECAN
y la de otros contextos que, aunque muchos tipos
de actividades puedan conducir a la reducción del
riesgo, se debe reservar el término gestión del
riesgo de desastres solo para aquellas acciones,
estrategias y actividades que explícitamente
traten el tema de una manera correctiva o
prospectiva. Es decir, aunque muchos proyectos
de desarrollo puedan inconscientemente estar
dirigidos hacia la reducción y el control de
riesgos, no deberán ser considerados dentro
del ámbito de la gestión del riesgo de desastres
comunitarios a menos que ello no sea planteado
explícitamente como su meta. Esta distinción
es necesaria para limitar nuestro campo de
investigación y de acción, pero también es
peligrosa dado que el objetivo final debe ser
promover un buen desarrollo que en sí mismo
conduce a factores de control del riesgo. la
necesidad de una restricción en el ámbito del
análisis deriva de la necesidad de reducir nuestro
campo de indagación dentro de los límites de lo
manejable y establecido.
13
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
Más allá de la distinción básica referida a
los modos de abordar la problemática de
la reducción del riesgo, las experiencias
presentadas podrían cubrir alguna o más de las
siguientes intervenciones o asuntos de gestión:
fortalecimiento institucional y aumento del
compromiso político para la gestión del riesgo,
introducción de aspectos relativos a la reducción
del riesgo en la cultura local, conocimiento y
gestión de la información, así como la introducción
de prácticas e instrumentos de reducción de
riesgos ya existentes o de futura presencia en el
desarrollo del nivel local. estos tipos de énfasis
reflejan en buena parte los objetivos primarios
expuestos en el Marco de Acción de Hyogo y en la
estrategia andina para la Prevención y atención
de Desastres. Estas prácticas e instrumentos
podrían responder a alguno de los aspectos de la
gestión del riesgo de desastres o a todos a saber:
prevención, mitigación, preparación y respuesta,
o recuperación.
Originalmente se presentaron 229 experiencias en
los cuatro países (63 en Bolivia, 63 en Colombia,
42 en Ecuador y 61 en Perú). De todas ellas, 166
experiencias presentaron un resumen ejecutivo
del trabajo emprendido que las cualificarían
para una consideración adicional (32 en Bolivia,
50 en Colombia, 40 en Ecuador y 44 en Perú).
De este último grupo, 27 fueron eliminadas por
no cumplir con los requerimientos de las bases
del concurso, de tal modo que la cantidad final
de las experiencias aceptadas fue de 139 (28
de Bolivia, 41 de Colombia, 37 de Ecuador y 33
de Perú). A su vez, estas últimas entraron en
un proceso por el que un comité de selección
nacional evaluó los proyectos de acuerdo con los
criterios establecidos, con la finalidad de reducir
el número original hasta llegar a los 12 casos más
significativos por cada país.
Los criterios de evaluación solicitaban una
documentación completa, claridad en la
descripción de la experiencia, pertinencia de
esta con respecto de los requerimientos de
la iniciativa es, así como la transparencia y
aplicabilidad de las lecciones aprendidas. Este
14
primer nivel de selección de criterios fue más
rutinario y evaluativo que sustantivo, más formal
y práctico que conceptual.
siguiendo con este primer proceso de evaluación,
las 12 experiencias por país fueron presentadas en
un encuentro nacional al que asistieron diversos
actores y agrupaciones interesadas de la sociedad
civil, el Estado, entidades financieras y grupos
poblacionales locales. Un comité compuesto
por miembros de instituciones nacionales de
caPRade, asociaciones de municipalidades y
representantes de PRedecan evaluaron las
experiencias de acuerdo con los ocho criterios
establecidos:
• Impacto sobre los actores, instituciones y grupos
sociales involucrados.
• Aplicación pertinente de enfoques, estrategias,
metodologías y prácticas innovadoras.
• Vínculos establecidos para determinar temas
transversales (género, interculturalidad,
derechos humanos, etc.).
• Sostenibilidad.
• Opciones de replicabilidad, considerando
adaptaciones a realidades locales diferentes.
• Contribución a la teoría de la gestión local del
riesgo.
• Potencial para influir en políticas públicas.
• Inclusión, en cuanto a los diferentes énfasis
de gestión (prevención y mitigación de riesgo,
preparación, recuperación, etc.).
Este procedimiento condujo a la selección de
cuatro casos que luego entraron a la ronda de
consideración final para seleccionar el caso más
significativo de cada país, durante un evento
subregional de cierre llevado a cabo en Lima,
en noviembre de 2008. Luego, a los gestores de
los cuatro casos más significativos se les dio la
oportunidad de visitar la Provincia autónoma
de trento, en el norte de italia, para estudiar
y discutir los procedimientos de gestión del
riesgo en dicha región. dicho sea de paso,
trento forma parte del consorcio implementado
que provee asistencia técnica internacional al
proyecto PRedecan.
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
los criterios para la evaluación y selección de los
casos más significativos incluyeron:
• grado en que los actores y recursos locales
fueron incorporados y fortalecidos en los
procesos del proyecto.
• Modos en que se estableció e implementó el
parentesco entre riesgo y desarrollo.
• Niveles y tipos de articulación logrados
con actores y contextos socioeconómicos
externos.
• Impacto concreto en los actores, las
instituciones y los grupos sociales involucrados,
y los niveles de sostenibilidad esperados.
• El potencial de replicabilidad, considerando
adaptaciones a condiciones locales.
en suma, se mantuvieron algunos criterios
utilizados en el proceso de selección previa,
mientras que otros aspectos importantes se
introdujeron posteriormente. Asimismo, los
criterios y parámetros empleados a lo largo del
proceso y sus diferentes estadios reflejan en
muchos modos el conocimiento más actualizado
sobre la práctica de la gestión del riesgo en sus
niveles local y global. Cabe señalar que las bases
para las ideas sobre participación, apropiación
y propiedad de las comunidades locales en
el contexto de los niveles regional y nacional
derivan en buena parte de las ideas originalmente
postuladas por Maskrey (1988) y Wilches Chaux
(1988), promovidas y desarrolladas en la región
y otros lugares por la Red, durante la década de
1990 y a partir del 2000.
Una posterior sistematización del conocimiento
y la experiencia con intervenciones en el nivel
local en la región de centroamérica llevaron a
que el Programa de las Naciones Unidas para el
desarrollo (Pnud) y el centro de coordinación
para la Prevención de los desastres naturales
en américa central (cePPRedenac) apoyasen el
estudio publicado en 2004 por Lavell et al., “La
gestión Local de Riesgo: Concepto y Prácticas”,
en el cual las nociones de riesgo y desarrollo,
propiedad y participación, enlaces extra-locales,
integralidad, enfoques de proceso versus enfoques
de producto, y condiciones de sostenibilidad y
replicabilidad fueron corroboradas y puestas en
un único marco conceptual y de acción. las ideas
sobre riesgo y desarrollo, y la necesidad de que la
gestión de riesgo esté estrechamente relacionada
con las metas, prácticas, intervención y gestión
del desarrollo fueron desarrolladas primero por
Cuny en 1980, y luego definidas hacia un modelo
interpretativo para su comprensión por Blaikie
et al.(primero en 1994 y en una segunda edición,
en 2004, por Wisner et al). Tales modelos para
comprender la vulnerabilidad llevaron a un
aumento de la preeminencia de las discusiones
vinculadas al desarrollo, en tanto guardan
relación con la causalidad e intervención en la
problemática del riesgo.
Muchas de estas contribuciones fueron
condensadas y formuladas en las declaraciones
metodológicas, conceptuales y en los lineamientos
promovidos por PRedecan a lo largo de los cinco
años de duración del proyecto, tiempo en que
se las utilizó como base para la generación de
criterios de evaluación y para el desarrollo de
una imagen de práctica más significativa.
2.2. Los proyectos piloto de gestión local del
riesgo: metas y procesos
Los criterios preliminares para la identificación
de municipios que podrían ser invitados
a participar en el proceso ofrecido por el
proyecto PRedecan fueron concertados
entre delegados de caPRade e instituciones
técnicas, como las de servicios geológicos
e hidro-meteorológicos. Tales criterios para
la identificación de candidatos potenciales
fueron: población de ciudades, existencia de
mapas de peligros e información técnica que
permita un análisis de los escenarios de riesgo,
existencia de esquemas previos de desarrollo
local, uso del suelo o planes de organización
territorial, interés manifiesto en el proyecto
y su apoyo en el nivel local por parte de las
autoridades municipales.
15
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
Los proyectos piloto serían llevados a cabo
por agentes externos sin fines de lucro ―ONg,
universidades, etc.― en coordinación con las
autoridades municipales. Poseedores de un
carácter participativo y demostrativo, y con
elementos que promuevan su sostenibilidad y
replicación en otras áreas, los proyectos buscarían,
a través de su aplicación en el nivel local, impulsar
los resultados del proyecto PRedecan, tanto como
sus descubrimientos y desarrollos metodológicos y
conceptuales. en suma, dichos resultados incluyen
aspectos relativos al desarrollo y estrategia
institucionales y la promoción de políticas,
la gestión de conocimiento e información,
la incorporación de aspectos del riesgo en
procedimientos de desarrollo territorial, los
aspectos relativos a educación y cultura, así como
la planificación de emergencias.
la promoción de la gestión integral del riesgo
de desastres fue destacada como un objetivo,
de tal forma que los proyectos debían cubrir los
campos de la mitigación (gestión correctiva) y
la prevención (gestión prospectiva), así como el
ámbito del riesgo residual con criterios basados
en respuesta (ver sección 2.3 para el desarrollo
de estas nociones conceptuales).
Los proyectos piloto se ejecutaron en los siguientes
lugares: San Borja (Beni, Bolivia), con la facilitación
de OXFAM gB y la ONg nacional Fundación para el
Desarrollo Participativo Comunitario (FUNDEPCO);
Los Patios (Colombia), impulsado por la Cruz Roja
Nacional de Colombia, la oficina de la Cruz Roja de
Norte de Santander y COPROCONAS; Porto Viejo
(Ecuador), facilitado por CIPS; y Calca (Perú),
llevado a cabo por Welthungerhilfe y el Centro de
Estudios y Prevención de Desastres (PREDES). Más
allá del desarrollo de un Plan Local de gestión
del Riesgo (PLgR) global, los proyectos piloto
exigieron también desarrollar un Plan Comunitario
de gestión del Riesgo (PCgR) para un conjunto
contiguo de comunidades que se encuentran
dentro de la jurisdicción local cubierta por el
proyecto (ver sección 2.3 para un análisis de las
nomenclaturas de “local” y “comunitario”).
16
De otra parte, si bien los componentes del
proyecto para los planes locales y comunitarios
fueron establecidos por PREDECAN, tanto como
los lineamientos metodológicos y de contenido,
los propios ejecutores de los proyectos fueron
invitados a innovar y ser creativos en la aplicación
de tales métodos, conceptos e instrumentos.
tales lineamientos fueron proporcionados en
lo concerniente al desarrollo de los planes de
gestión de riesgo comunitarios y locales, y en lo
que atañe a la incorporación de consideraciones
de reducción del riesgo en el desarrollo local, uso
del suelo y los procedimientos y programación
del presupuesto público.
En lo relativo a la definición de local, el proyecto
distingue el nivel municipal como la máxima
expresión a nivel político-administrativo,
aunque también acepta que esta no es la única
definición o connotación posible. Así, en la
documentación del proyecto también se hace
referencia a la idea de que lo local también puede
referirse a porciones de municipios, un conjunto
de los mismos, partes de cuencas fluviales, etc.
Aquí podríamos recordar que en la iniciativa
ES, tanto las experiencias que partieron desde
municipios y grupos de municipios como las que
partieron de comunidades u otros ámbitos con
diferentes designaciones territoriales podrían
incluirse bajo la noción singular de iniciativas
de nivel local.
En tanto hace falta una precisa y única definición
para acuñar y uniformizar el significado específico
del término local, en un apartado de la sección
2.3 se tratará sobre ello.
2.3. algunas clarificaciones y debates
necesarios sobre conceptos y definiciones
2.3.1. Gestión correctiva, prospectiva y de
respuesta (en torno al riesgo residual).
Cuando tratamos la problemática de gestión
correctiva, prospectiva y residual referida a
la iniciativa es y los proyectos piloto, estamos
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
refiriéndonos esencialmente a las distinciones
que expondremos seguidamente.
La gestión correctiva trabaja en la esfera del
riesgo existente que ya está “afectando” a
poblaciones concretas, sus medios de vida e
infraestructura de apoyo. Donde existe tal riesgo
se pueden implementar técnicas de gestión
correctiva (o compensatoria) para reducir o
mitigar los niveles de riesgo ya existentes. Puede
decirse que este tipo de intervención correctiva
es lo que históricamente se ha tipificado como
esfuerzos en reducción de desastres; es decir,
según esta visión, reducir desastres consistiría
en disminuir un riesgo de desastre ya existente.
Según Lavell et al. (2004), tal gestión correctiva
puede, además, impulsarse de un modo
conservador o progresista.
en el caso de la gestión correctiva conservadora,
la intervención está limitada casi exclusivamente
a la resolución de manifestaciones y signos
externos de riesgo de desastre: comunidades en
espacios inseguros, laderas inestables debido a
la deforestación, construcciones inseguras, falta
de conocimientos sobre el medio ambiente local,
etcétera. El tipo de solución que ha de emplearse
puede incluir técnicas de ingeniería estructural,
reubicación de viviendas, recuperación del
medio ambiente, sistemas de alerta temprana
y la preparación de planes de emergencia; sin
embargo, este tipo de gestión no interviene en
las causas matrices subyacentes ni en las causas
de fondo a tales contextos o factores de riesgos.
el resultado de su aplicación es la disminución
de los riesgos e impactos de desastres, con
la consecución de beneficios proporcionales
a ello, tales como llegada de estabilidad de
ingresos económicos, medios de subsistencia y
condiciones de vida, así como la salvación misma
de vidas, menores impactos en infraestructura,
disminución de mortandad y de incapacidad de
obtención de ingresos, reducción de la migración
en búsqueda de oportunidades de empleo fuera
del área afectada. Además, los niveles de riesgo
más bajos alentarán inversiones y mejoras en
18
los niveles de vida de la familia y la comunidad.
Puede esperarse que todos estos factores
ayuden en la estabilización de oportunidades de
desarrollo y los niveles de pobreza, aunque en
la mayoría de casos no contribuirán de mayor
manera a una efectiva y significativa mejora de
tales indicadores.
en el caso de la gestión correctiva progresista,
se combina la reducción de factores de riesgo
de desastres visiblemente existentes, usando
métodos tradicionales con otras acciones más bien
basadas en búsqueda de desarrollo (incluyendo
metas de alivio de la pobreza). De esa manera,
la reducción de los factores o contextos externos
de riesgo viene acompañada por la promoción
de la mejora y el aumento de los medios de
vida, actividades basadas en el desarrollo y
mayores oportunidades de disminuir el riesgo de
desastres a través de mecanismos de protección
individuales o colectivos; o simplemente, podría
basarse en nuevas oportunidades progresistas
de desarrollo. de uno u otro modo, en este
caso, las implicancias para el desarrollo y el
alivio de la pobreza son proporcionalmente
más considerables que con el modo de actuar
conservador. Desafortunadamente, debido
a la separación que todavía existe entre
los especialistas en reducción de riesgos y
desastres, y sus instituciones y organizaciones,
frente a las agencias de desarrollo establecidas
—tanto en los niveles nacionales como en el
nivel internacional―, el número de proyectos
de reducción de riesgo progresista-correctivos
es aún limitado a nivel global. Se encuentra
muy difícil compatibilizar las decisiones sobre la
reducción correctiva del riesgo y las decisiones
sobre la promoción del desarrollo en un mismo
tiempo y espacio.
el empleo de una u otra de estas modalidades
refleja concepciones sobre el tema de la gestión
del riesgo bastante diferenciadas entre sí y
desarrolladas en el tiempo. El estilo de trabajo
tradicional, no por ello menos pertinente y
aplicable, comúnmente seguido durante las
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
décadas de los años 80 y 90 del siglo pasado,
estaría más propenso a seguir el enfoque
correctivo conservador. Por su parte, formas de
pensamiento más modernas, posteriores al año
2000 y basadas en más complejas e integrales
visiones de riesgo de desastres y sus relaciones
con el concepto de riesgo crónico o cotidiano,
van impulsando una tendencia hacia la gestión
correctiva progresista. estas estrategias de
reducción de riesgo basadas en el desarrollo
privilegian cada vez más el rol de mayores
ingresos y oportunidades, el fortalecimiento de
los medios de vida, la gestión del medio ambiente,
la provisión de servicios, el desarrollo del capital
social, la participación y descentralización,
el microcrédito y la transferencia del riesgo
como estrategias para la reducción del
riesgo de desastres (ver ISDR, 2009, para una
excelente revisión de estos métodos basados en
desarrollo).
Trabajando en el contexto de riesgos de desastre
existentes, tales mecanismos se acercan más a
las causas fuente del problema que las estrategias
propias del modo conservador. en efecto, en
tanto el componente de lo basado en desarrollo
aumenta y la variable del riesgo de desastre
llega a convertirse en un problema asociado con
este desarrollo ―y no un problema aislado―,
tendemos a alejarnos de lo que comúnmente
se conoce como gestión del riesgo de desastres
y nos acercamos a la gestión, promoción y
planificación del desarrollo. Esto nos ayuda a
ilustrar que a largo plazo la única forma real de
superar el problema de reducción del riesgo, de
estimular el desarrollo y de reducir la pobreza
es a través de la consolidación de temas en un
marco único de planeamiento, motivado por la
búsqueda de desarrollo sostenible y seguro.
El riesgo ya existente no es el único asunto que
concierne a la gestión del riesgo, pero esta idea
ha tendido a predominar y quizá la mayoría de
personas tipifica la manera de entender lo que
significa reducción de riesgo (o prevención y
mitigación de desastres). con todo, hay riesgos
que no están todavía en el terreno y que bien
podrían desarrollarse en el futuro. así, la
anticipación del riesgo futuro, el control de
futuros factores de riesgo y la incorporación
de aspectos de control de riesgos en la futura
planificación de desarrollo y de proyectos es
algo que cada vez más suele llamarse gestión
prospectiva (o anticipatoria) del riesgo (lavell,
1998; Lavell et al., 2004). Los mecanismos
principales del objetivo de gestión incluyen la
organización territorial y la planificación del uso
del suelo, los controles de gestión del medio
ambiente, los ciclos de planificación de proyecto,
las consideraciones de control de riesgo y los
códigos y requisitos de construcción.
Por su parte, el término de gestión del riesgo
residual o la gestión de la respuesta ha sido
empleado en el marco del proyecto PRedecan
para cubrir aquellos aspectos relativos al
estado de preparación y respuesta, donde se
debe tratar el desastre asociado a un riesgo
irresuelto o no anticipado. ello constituye una
categoría complementaria de uso particular para
destacar al problema de riesgo residual dentro
del contexto general de la gestión del riesgo.
así, desde nuestra perspectiva, las actividades y
metas buscadas están en realidad comprendidas
en la división de lo correctivo-prospectivo, en
tanto estas categorías pueden aplicarse en todos
los momentos del denominado continuum del
riesgo o desastre ―pre-impacto, pre-impacto
inmediato— en condiciones de emergencia y
durante la rehabilitación o reconstrucción.
antes del desastre, los niveles de riesgo
existente pueden mitigarse a través de la
refacción de construcciones e infraestructura
para reducir algún daño probable; también por
la introducción de cambios en los patrones de
cultivo que busquen acrecentar la resiliencia
y la resistencia, mediante la recuperación
de ambientes naturales degradados o por
el establecimiento de sistemas de alerta
temprana, etcétera. al mismo tiempo, un nuevo
riesgo podría evitarse a partir de la introducción
19
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
temprana de adecuados análisis de riesgo y
procedimientos de control en los procesos de
planificación de proyectos y programas.
cuando un desastre ocurre se implementan
actividades de reducción y control del riesgo
con la finalidad de garantizar que la situación
existente no genere más deterioros ni salga
fuera de control por la ausencia de elementos
que garanticen la seguridad humana o el
apoyo a los medios de subsistencia de las
poblaciones afectadas sobrevivientes. Así,
cuando se garantiza un refugio adecuado, agua
potable, alimento y condiciones de salubridad
básicas, en realidad se está gestionando un
riesgo nuevo o potencial, que viene de las
nuevas condiciones de desastre. mientras
que cuando se derriban edificios inseguros se
talan árboles dañados peligrosos, se eliminan
factores de probable infección y enfermedad
y se trata a las personas enfermas o heridas,
en realidad se están mitigando o reduciendo
los factores de riesgo existentes. El objetivo
general de la respuesta a desastres puede
verse, en efecto, como una acción de evitar
un segundo o quizá peor desastre, debido
a inadecuados mecanismos de respuesta;
este fue recientemente el tema de análisis
y la preocupación que se presentaron tras el
huracán Nargis que azotó Myanmar.
los proyectos o procesos de gestión de riesgo de
nivel local y comunitario se han desarrollado en
circunstancias de pre y post impacto, siguiendo
principios y lineamientos prospectivos o
correctivos, utilizando múltiples instrumentos
y metodologías. las relaciones y oportunidades
para incorporar y alcanzar metas de desarrollo
y alivio de pobreza varían de acuerdo con el
énfasis, las metas y los tiempos.
2.3.2. Gestión local y comunitaria del riesgo
de desastres: aclaración de niveles y términos
las diferencias entre local y comunitario
han constituido un tipo de incógnita o
20
tópico muchas veces pasado por alto en la
literatura sobre la gestión de riesgo, por lo
que resulta pertinente ahondar con mayor
profundidad en ello con la finalidad de
comprender mejor los niveles de gestión
y las necesidades que han de tomarse en
consideración. ello resulta importante
debido al uso que ambas nociones tienen en
los proyectos de PRedecan.
A pesar de que los términos comunitario y
local son vistos muchas veces como si fueran
sinónimos (ver: Bolin, 2003, por ejemplo),
desde nuestra perspectiva hacen referencia
a niveles sociales y territoriales que en
realidad son diferentes y, por tanto, deben
ser tratados de formas distintas aunque
complementarias. de una forma u otra, la
gLRD se construye parcialmente sobre las
bases de procesos, intervenciones y actores
del nivel comunitario, mientras que la gCRD
requiere de un apoyo e inversión desde una
instancia que englobe lo local (y los niveles
regional y nacional). Los enfoques locales,
a diferencia de los que son estrictamente
comunitarios, han sido desarrollados y
analizados posiblemente con más amplitud
en américa latina, contrariamente de lo
que ocurre en África y Asia. Reconociendo
los peligros de una sobregeneralización, lo
anterior puede explicarse posiblemente por
una presencia más visible de los procesos
de descentralización del gobierno nacional
y de gobiernos locales en la región de
América Latina y el Caribe, mientras que
en las estructuras sociales y territoriales de
áfrica y asia se da mayor importancia a lo
comunitario. con todo, en américa latina
lo comunitario es predominante como área
de intervención en diversas circunstancias y
particularmente en lugares donde tratamos
con poblaciones indígenas.
La gestión del riesgo de desastres basada
en lo comunitario ha sido definida en líneas
generales como:
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
“(…) el proceso de gestión del riesgo de
desastres en el cual las comunidades en
riesgo son activamente involucradas en la
identificación, análisis, tratamiento, monitoreo
y evaluación de riesgos de desastre para reducir
las vulnerabilidades existentes y aumentar
sus capacidades. Esto significa que es la gente
la que está en el lugar central de la toma de
decisiones y la implementación de acciones. La
participación del más vulnerable es primordial; y
el apoyo de los menos vulnerables, necesario. El
gobierno local y el nacional se involucran y dan
apoyo.” (Abarquez y Murshed, ADPC, 2004.).
de otro lado, la gestión local del riesgo de
desastres también involucra comunidades de
una importante manera, aunque el marco
espacial de referencia sea de más alta escala
de resolución, y la naturaleza y el número de
los actores sociales involucrados y pertinentes
sea proporcionalmente mayor, incluyendo
autoridades del nivel municipal y distrital,
intereses del sector privado local y de grupos de
la sociedad civil.
Dada la más extensa escala social y territorial
que abarcan las jurisdicciones locales, la gama
de aspectos ―económicos, de infraestructura,
sociales, políticos, culturales, etc.― que pueden
tomarse directamente en cuenta es más grande
que en el más restringido y entrelazado nivel
comunitario (la naturaleza del conflicto social y
su resolución es también proporcionalmente muy
diferente en estos dos niveles). así como sucede
con los esquemas y procesos comunitarios, las
jurisdicciones y actores de nivel más alto (regional,
nacional) colaboran —y deben hacerlo— en el
logro de objetivos en los niveles locales, dado
que ni lo comunitario ni lo local son estructural,
política o funcionalmente autónomos, ni tienen
control de los recursos necesarios para lograr
todos los objetivos establecidos en tales niveles.
El hecho de que el riesgo (y la pobreza) sea
generado a través de procesos que ocurren en
espacios no comunitarios y no locales significa
que ocuparse de esto requiere inevitablemente
22
de la colaboración de actores “externos”. Esta
es además una razón por la que no podemos
esperar que proyectos de base local y, menos
aún, comunitaria puedan hacer todo o buena
parte del camino en la reducción de los factores
que causan pobreza y riesgo. Se requiere
inevitablemente el apoyo de políticas y acciones
desde los niveles regional, nacional e incluso
internacional.
2.3.3 ¿Cómo se define lo local?
En general, ha habido una tendencia de asociar
el nivel local con los municipios, distritos,
parroquias y otras denominaciones político-
administrativas por el estilo. Sin embargo, tales
divisiones político-administrativas subregionales
no resultan definitorias en cuanto a qué
constituye el nivel local. mientras se reconoce
la dificultad de llegar a una clara y unificada
definición de local para los propósitos de la
gestión del riesgo, también se debe reconocer
que en realidad dicho término se ha empleado
de una manera poco rigurosa para describir
circunscripciones espaciales y territoriales
muy distintas como áreas urbanas de extensa
y pequeña escala, cuencas fluviales, afluentes,
áreas agrícolas, zonas étnicas y agrupaciones
intermunicipales, como se ha mencionado en las
guías y anexos del proyecto piloto PREDECAN.
de un modo u otro, lo local siempre nos remite
a algo que es más extenso que una comunidad
y más pequeño que una región o zona. Pero
sin importar cuál sea al final la delimitación
espacial utilizada, el rol del gobierno local en la
gestión local, valga la redundancia, es siempre
importante y por esta razón podemos aceptar
este nivel como el definitorio para un concepto
pertinente de local.
Como mediador y árbitro de diferentes
intereses y conflictos sociales y como clave en
el desarrollo local, medioambiental, territorial
y los procedimientos de planeamiento sectorial,
el rol de las políticas y planeamientos del
gobierno local es, en principio, de fundamental
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
importancia para la reducción del riesgo y la
pobreza. Esta función no es tan fácilmente
concebida o implementada en los niveles
comunitarios, menores y menos complejos. Esto
significa que cuando se consideran los tópicos
de desarrollo y alivio de la pobreza, surge una
pregunta inevitable en cuanto a la pertinencia,
eficiencia y eficacia de los esfuerzos relativos
emprendidos a nivel estrictamente comunitario,
visto como opuesto al nivel local (o a los
niveles regionales y nacionales), y en cuanto
a la necesidad de apoyo y sinergias entre los
diferentes niveles jerárquicos de intervención.
Además, si profundizamos un poco el análisis
sobre lo que realmente define al nivel local,
inevitablemente necesitamos hacer la pregunta
sobre la potencial pertinencia de las otras
definiciones de local que no son consideradas
en el estilo dominante de trabajo político-
administrativo. claramente, todos ellos son muy
disímiles y su relevancia, eficacia y eficiencia
como áreas para incentivos de desarrollo de
la RRd (reducción de riesgo de desastres) e
iniciativas de intervención para la reducción de
pobreza pueden ser muy diferentes también.
Aquí el problema de la definición de local en sentido
absoluto va más allá de nuestras posibilidades de
solución. Por tanto, mientras aceptemos que el
problema de definición semántica existe y debe
ser considerado más intensamente en el futuro,
estamos obligados a tomar una posición pragmática
y flexible para definir una metodología y nuestra
perspectiva analítica. Para nuestros fines, local
podrá referirse a la suma de diferentes tipos o
niveles de jurisdicción espacial o territorial,
todos ellos tipificados como subnacionales o
subregionales, y podrá definirse desde perspectivas
variadas (político-administrativa, físico-ecológica,
funcional, etcétera). No obstante, al mismo
tiempo en que adoptamos esta posición flexible
también debemos reconocer que el análisis
deberá distinguir entre los diferentes tipos de
definición empleados al tratar el nivel local,
con la finalidad de que las variables analíticas
empleadas puedan compararse parejamente en
los estudios de caso y los tipos de intervención
(ver la siguiente sección metodológica).
2.3.4 Territorio y riesgo
Sobre las nociones de territorio y riesgo los
lineamientos del proyecto indican y tratan
claramente la idea de que mientras el riesgo
esté localizado y más significativamente
representado en los microniveles, los procesos
y actores causales podrán traspasar los límites
de las circunscripciones territoriales de este
riesgo manifiesto. Esto significa que las acciones
para reducir el riesgo deberán tomar en cuenta
y trabajar con contextos y actores fuera de los
niveles local y comunitario, y ser capaces de
contribuir a la existencia y actualización del
riesgo localizado.
Este tópico de territorios de riesgo objetivo
—visto en oposición a las divisiones político-
administrativas de la realidad para desarrollar
una opción de gestión del riesgo— fue introducido
por Lavell et al. en su análisis de 2004. Este se
desarrolló sobre la base de análisis previos acerca
de lo que se dio en llamar territorios causales
y de impacto. Respectivamente, la distinción
aquí se da entre áreas donde actores y procesos
generan los factores de riesgo, y áreas donde ese
mismo riesgo se manifiesta fácticamente. Estas
no siempre son coincidentes y dicha cuestión
lleva a que el parámetro de la gestión del
riesgo deba ser capaz de ampliar la escala hacia
territorios y una gama de actores más amplios,
con la finalidad de resolver problemas en una
escala más baja: los niveles local y comunitario,
en nuestro caso.
2.4. Experiencias significativas y proyectos
piloto: enfoques complementarios
el presente documento toma la iniciativa es y los
proyectos piloto como su material de trabajo,
e intentará esbozar conclusiones generales y
lecciones concernientes a la gestión de riesgo a
nivel local, conceptos y práctica a partir de la
23
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
sistematización de las diferentes experiencias.
No obstante, debe percibirse desde el principio
que estos dos proyectos confluyen en el
problema desde ángulos y puntos de entrada
muy diferentes.
en el caso de la iniciativa es, enfrentamos un
conjunto de proyectos promovidos por diferentes
instituciones y organizaciones de condiciones
sociales, territoriales, culturales y económicas
muy diferentes, donde la reducción del riesgo
puede estar presente implícita o explícitamente
como objetivo central o periférico. Aquí,
los promotores de diferentes proyectos han
construido una visión e intervención del problema
utilizando esquemas conceptuales y teóricos,
visiones de desarrollo y riesgo, metodologías
e instrumentos, muchos de ellos diferentes. el
desarrollo de las 139 experiencias consideradas
ha estado basado en una lectura particular de
los conceptos y las prácticas existentes, en
experiencias y lecciones aprendidas tal como estas
aparecen en la literatura y las sistematizaciones
disponibles. En algunos casos, los conceptos, el
conocimiento y la práctica existentes han sido
empujados un paso más allá, reelaborados,
criticados y modificados, lo que ha posibilitado un
avance en nuestra comprensión y conocimiento.
El análisis en el presente documento tiene como
uno de sus objetivos de base la identificación de
los aspectos que confirman, objetan, reelaboran
o empujan hacia adelante nuestros conceptos y
prácticas.
en el caso de los proyectos piloto se solicitó a sus
ejecutores seguir un conjunto de metodologías y
consideraciones en lo concerniente a instrumentos
de desarrollo local, buscando al mismo tiempo
innovación y soluciones creativas. Básicamente,
el proyecto fue construido sobre las bases de la
incorporación en el nivel local de los resultados
de los procesos impulsados por CAPRADE-
PREDECAN y la experiencia relacionada con
institucionalización, conocimiento de gestión,
educación y cultura y prácticas de desarrollo. El
nivel de flexibilidad y heterogeneidad posible en
estos proyectos fue considerablemente más bajo
del existente en la iniciativa SE. De esta manera,
con respecto al análisis que presentamos en este
documento, las experiencias del proyecto piloto
son un medio para examinar la pertinencia y
dificultades asociadas con los conceptos y las
prácticas existentes. Esto también permite
un progreso en lo concerniente a rechazo,
aceptación, modificación o innovación de
métodos en el nivel local.
en suma, la iniciativa es permite una mirada
en la diversidad, sus orígenes y pertinencia,
mientras que el proyecto piloto permite una
mirada en los modos en los que se desarrolla
la homogeneidad metodológica y conceptual
en diferentes realidades. Ambos resultan ser
complementarios.
3. Metodología: variables, niveles de
análisis y conceptos paramétricos
La metodología diseñada para guiar el análisis de
los resultados del proyecto de estudios de caso
toma en cuenta la consideración de los límites
de tiempo establecidos para el análisis (28 días)
y las metas particulares buscadas.
Nuestros objetivos centrales son: i) contribuir
al avance de nuestra comprensión acerca de las
diversas formas en que el problema del riesgo
a nivel local es tratado a largo del proyecto
e intervenciones basadas en procesos; y ii)
contribuir a la precisión conceptual y utilidad y
eficacia práctica de las intervenciones en el nivel
local en la problemática del riesgo de desastre,
en el marco de la promoción del desarrollo
sostenible y la seguridad en los medios de vida.
Estas metas son alcanzadas en nuestras
siguientes dos secciones a través de un análisis
de los procesos, las lecciones aprendidas, las
oportunidades y las limitaciones encontradas en
25
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
la aplicación de las experiencias significativas y los
proyectos piloto inventariados o implementados
a través de los proyectos promovidos por
CAPRADE-PREDECAN.
En total, tal como hemos establecido
inicialmente, 139 proyectos ingresaron
inicialmente a la arena de las SE; estos se
redujeron a 48, luego a 16, y finalmente a los
cuatro casos más significativos.
Trabajando a partir de una hipótesis de más a
menos información y de mayor a menor inclusión
y totalidad, conforme los casos avanzan a partir
de los cuatro ganadores hasta el total de 139,
una consideración más cuidadosa de los cuatro
casos más significativos y los otros 12 finalistas
será luego complementada con pruebas
provenientes de los restantes 32 semifinalistas
y de los 139 casos iniciales, donde se podrá
encontrar otros nuevos elementos. de esta
manera, mediante una serie de aproximaciones
sucesivas esperamos extraer todos los aspectos
significativos de una manera repetitiva y
acumulativa.
El análisis más intensivo y exhaustivo realizado
en relación a los 16 casos y los cuatro proyectos
piloto será precedido en nuestro escrito de
un examen de aspectos contextuales más
basados en lo global, para lo cual se partirá
de la base proporcionada por un análisis de
los 139 casos. Aquí analizaremos diversos
parámetros que tipifican los modos en los que
los proyectos son concebidos y promovidos
por diversas instituciones y organizaciones de
los cuatro países: tipos de entidad promotora,
énfasis en contextos rurales o urbanos, riesgo
explícito y ecuaciones derivadas de la relación
riesgo-desarrollo, temas de gestión preferidos
―desde el fortalecimiento institucional hasta
la incorporación de aspectos del riesgo en
instrumentos de planificación de desarrollo― y
mecanismos de financiamiento (la hoja de los
229 proyectos disponibles en internet registra
información de muchas de estas variables. Allí
26
también se proporcionan cuadros resumen por
parámetro, tema y país en las páginas que van
desde la 2 hasta la 5).
antes de continuar con nuestra presentación de
aspectos metodológicos es importante hacer aquí
comentario también de índole metodológica que
guarda relación con el proyecto y las lecciones
aprendidas de las experiencias significativas.
Cuando se tratan los 139 casos que llegaron a la
fase de evaluación de procesos estamos tratando
proyectos presentados típicamente por sus
ejecutores, entendiendo que los proyectos se
ciñen a los términos de referencia estipulados
para la competición. esto fue, en efecto,
confirmado por los organizadores al aceptar
los resúmenes de proyectos y presentarlos a
la siguiente fase de evaluación. Sin embargo,
cuando se llega a los últimos 48, 16 y 4 casos
como resultado del proceso del proyecto, los
criterios para seleccionarlos fueron establecidos
objetivamente por PREDECAN más allá de los
criterios originales estipulados para la aceptación
de casos, criterios que tienden a construir
imágenes de lo que podría llamarse óptima o
mejor práctica de la gestión local del riesgo de
desastres. Este proceso automáticamente excluyó
muchos de los proyectos presentados debido
a aspectos tales como su concentración en la
respuesta o en la preparación, en oposición a la
prevención y la mitigación; su consideración de
una gama limitada de temas de gestión; su falta
de relaciones nítidamente establecidas entre el
riesgo y los problemas del desarrollo; la ausencia
de procesos participativos claros; y su orientación
al producto en oposición del proceso.
De esta manera, aunque estos proyectos
dejados de lado claramente contribuyan a
la reducción o el control del riesgo, fueron
juzgados como ilustraciones menos significativas
de una gestión del riesgo local orientada al
desarrollo, participativa y promovida en tanto
proceso. Desde luego, esto significa que muy
posiblemente en los casos dejados de lado
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
haya riqueza de información y experiencia con
diferentes estrategias, métodos e instrumentos
de reducción de riesgo, aunque ciertamente
de alcances más limitados de lo que se puede
utilizar provechosamente en el presente análisis.
con todo, no se puede ignorar tales casos, los
que deberán sistematizarse más rigurosamente
en el futuro.
3.1 Delimitación territorial de niveles de
intervención
Como ya hemos señalado previamente, aunque
los dos proyectos promovidos por CAPRADE-
PRedecan guarden relación entre sí y se
refieran a intervenciones en el nivel local, dicha
noción es diversa y de muchas maneras no
especificadas. Mientras que en el proyecto
piloto la intervención es emprendida en el
nivel municipal, asumiéndose así una definición
político-administrativa del concepto con una
categoría separada identificada desde el punto
de vista de las intervenciones en el nivel
comunitario, en la iniciativa ES no se percibe
este simple enfoque directo y unilateral.
en esta última situación, una revisión de los
48 casos más significativos revela una variada
selección de circunscripciones territoriales
sometidas a intervención, y también la
complejidad de las unidades intervenidas.
Así, mientras una gran ciudad como Bogotá,
o ciudades o pueblos de tamaño intermedio o
más pequeños, como Manizales y Babahoyo
son incluidos, lo son también agrupaciones de
pequeñas comunidades rurales de altura de Perú,
ecuador y bolivia. en otro nivel de resolución,
cuencas fluviales y zonas ecológicas son la base
para la intervención.
Al mismo tiempo que este variado uso y aplicación
de la singular noción de local aporta riqueza al
análisis, también podría ser confuso, dado que
para los propósitos del análisis comparativo
estamos o estaríamos mezclando categorías
y niveles espaciales y sociales tan diferentes
que harían que las conclusiones unilaterales
sean imposibles, a menos que distingamos
internamente el nivel exacto de intervención.
De lo anterior, nuestro análisis intenta llegar
a conclusiones más generales, pero acepta
también que se necesita el análisis específico de
los diferentes contextos espaciales y sociales.
Desde una perspectiva semántica tendemos
a definir cosas en oposición de lo que ellas no
son. En este caso, lo local implica aquello a lo
que se opone, o de lo cual se distingue, o sea lo
global. En el caso de los proyectos PREDECAN
global es el nivel nacional; de este modo, local
se encuentra en el otro extremo del espectro
territorial, típicamente, en algún lugar debajo
del nivel subregional. En caso de que llegásemos
a la conclusión que, por ejemplo, global se refiera
a una ciudad o cuenca fluvial, obviamente la
concreción de local variaría consecuentemente.
Dado este contexto, hemos decidido adoptar
una categorización básica especial o territorial
para unificar la mayoría de los diferentes
estudios de caso:
• Ciudades de tamaño grande e intermedio.
• Ciudades pequeñas y pueblos.
• Comunidad o agrupaciones de comunidades.
• Municipios, grupos de municipios y otras
expresiones de gobierno local.
• Áreas físico-ecológicas, como cuencas
hidrográficas, áreas rurales, que pueden
cruzar límites municipales, distritales o incluso
departamentales.
Aunque no sea exhaustiva, esta clasificación
de lo “local” parece explicar un buen número
de experiencias postuladas y evaluadas. Aquí,
estamos suponiendo que las variables analíticas
usadas para comparar y estudiar lecciones y
experiencias varían en su expresión de acuerdo
con estos diferentes tipos de experiencia local.
En nuestra siguiente sub-sección describiremos
las variables analíticas que han de considerarse.
Finalmente, es importante reiterar que aunque
27
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
podría permitirse una diversidad de expresiones
de lo local, a fin de cuentas hay una clara
distinción entre lo local y lo comunitario, y así
también entre la gestión Local del Riesgo de
desastres (glRd) y la gestión comunitaria del
Riesgo de desastres (gcRd), como ya hemos
establecido previamente.
3.2. Variables y contextos analíticos
los procesos de evaluación y selección
de experiencias significativas y el aporte
metodológico provisto para los proyectos
piloto incorporaron un número de variables,
conceptos y guías de acción significativas. Tal
como hemos visto, aquellos fueron tomados
de ideas y nociones desarrolladas en el propio
marco conceptual de PREDECAN, basado
en obras previas y nociones desarrolladas
durante los últimos 20 años por numerosos
investigadores. los orígenes de estas ideas
han sido tratados brevemente cuando hemos
desarrollado este documento. estas mismísimas
variables, conceptos y nociones serán tomados
como variables potenciales en el presente
análisis. Asimismo, serán consideradas en
bloque y también a la luz de las distinciones
entre las diferentes expresiones de local que
hemos descrito y delimitado arriba.
La hipótesis aquí es que una variable o un
parámetro particular de práctica buena
o significativa se expresará de maneras
diferentes, según el nivel territorial y social
que se examine. Así, por ejemplo, si está
generalmente establecido que la gestión
del riesgo de desastres no puede ignorar las
relaciones entre variables de desarrollo y
pobreza, y que debe establecer una relación
estratégica e instrumental para superar los
desafíos del desarrollo, los modos en que esto se
expresa y logra variarán inevitablemente entre
intervenciones en el nivel de una gran ciudad
e intervenciones en el nivel de un pequeño
grupo de comunidades. de modo similar, esto
se cumple en relación con variables tales como
28
incorporar actores y recursos locales, recurrir
a intervenciones determinadas por procesos,
etcétera.
Los parámetros básicos que elegiremos para
presentar nuestro análisis son: la relación entre
riesgo y desarrollo; el uso de recursos y actores
locales, el potencial con ellos creado, y las
maneras en que se consigue la propiedad y la
asignación de recursos; los tipos y niveles de
relación con territorios y actores externos; la
integralidad lograda en los enfoques asumidos; y
el rol del proceso, diferenciado de los enfoques
de proyecto-producto. Otro aspecto importante
que será considerado es el grado en que son
tomados en cuenta los enfoques correctivo,
prospectivo y de riesgo residual.
Se debe señalar aquí que los datos básicos
empleados para llegar a nuestras conclusiones
surgieron de un detenido estudio de los
resúmenes, sistematizaciones y análisis de
los datos preparados por los promotores y el
personal de PRedecan. dada la diversidad de
personas que prepararon estos documentos y
las maneras no siempre estandarizadas en que
la información fue requerida y especificada, la
opción de especificar las variables elegidas para
nuestro análisis de una manera homogénea y
completamente fidedigna fue algunas veces muy
difícil. Por esta razón, aunque los postulados
y las conclusiones a los que llegamos puedan
tomarse como generalmente aceptables, colocar
los números exactos a los datos no es siempre
acertado o realmente posible. Debido a ello,
nuestro análisis es más indicativo y genérico
que específico y absolutamente verificable
estadísticamente.
La información básica acerca de las variables
incluidas en la hoja de cálculo resumen Excel
podría y debería estar sujeta a escrutinio y revisión
por parte de los promotores del proyecto para
complementarla y ampliarla. al mismo tiempo,
las categorías usadas en esta hoja de cálculo
y los tipos de análisis que permite podrían ser
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
mejorados donde sea necesario, y luego utilizados
como una base común para el registro de nueva
información sobre cómo se desarrollan estos
nuevos proyectos en la región o en cualquier otra
parte. de esta manera, podría desarrollarse una
base de datos de inconmensurable importancia
que a futuro permita el análisis y la investigación
continuos sobre el tópico de gestión local del
riesgo.
Dos de los conceptos relativos a las variables
analíticas identificadas necesitan mayor
desarrollo antes de la presentación de nuestro
análisis detallado: apropiación y propiedad, y
aspectos de proceso versus producto.
3.3. Apropiación y propiedad
En un trabajo previo, nosotros hemos empleado
la noción de la gestión local o comunitaria del
riesgo para describir el enfoque sostenido en la
población (“grass roots”), y gestión del riesgo en
los niveles local y comunitario para describir las
iniciativas promovidas y apoyadas externamente
(ver Lavell et al. 2004 para una exploración
de estas diferencias). como adición a esta
nomenclatura podemos sugerir usar los términos
“gestión del riesgo local o comunitario” para
cubrir casos donde no estamos distinguiendo
entre las distintas formas de participación y
apropiación
A pesar de la siempre requerida colaboración
de actores externos en el caso de procesos
puestos en marcha comunitaria y localmente,
un importante aspecto de definición de los
mismos, relativo tanto a su eficiencia como a su
eficacia, es de hecho el sentido de propiedad del
proyecto por parte de los actores comunitarios y
locales pertinentes, tanto como la colaboración
subordinada que idealmente deberían ofrecer
los actores externos. Se ve que los principios
de la verdadera participación y propiedad local
o comunitaria son garantías más fuertes de
sostenibilidad y de apropiación de los procesos
que cuando estos son controlados externamente.
Hace dos décadas, Maskrey (1988) estableció
que las demandas políticamente articuladas
de los niveles comunitario y local tenían una
mayor probabilidad de impacto en los niveles
regional o nacional, siempre que se presentaran
proyectos altamente participativos y apropiados
localmente. También estableció la eficacia
del enfoque basado en lo local, pues así las
necesidades y percepciones locales gozan de
mayor probabilidad de ser tomadas en cuenta al
abordar los objetivos del proceso y el proyecto,
y que los compromisos de economía y recursos
locales autónomos sean garantías mayores de
sostenibilidad que cuando los proyectos se
gestionan desde el exterior.
Mientras que la gestión local o comunitario de
riesgo vista como un proceso puede existir —y
existe— en áreas con una amplia gama de niveles
de desarrollo y riesgo, es más probable que los
programas de gestión del riesgo de desastres
en el nivel comunitario o local, promovidos
y sostenidos por actores externos sobre las
bases de un proyecto o proceso estén ubicados
predominantemente en las denominadas áreas de
alta vulnerabilidad o de más alta vulnerabilidad.
Estas son zonas donde se comprueba
automáticamente la existencia de elevados
grados de pobreza, dado que este elemento es
visto como un factor clave que contribuye a la
vulnerabilidad ante desastres. Hay entonces un
entendimiento implícito de que una comunidad
o localidad vista desde una perspectiva externa
puede considerarse equivalente a (portadora de)
pobreza y que, por tanto, un objetivo básico de
la intervención resultará ser, automáticamente,
el alivio de la misma.
3.4. Proceso versus producto
Tanto la gCRD como la gLRD deben referirse a
un proceso por medio del cual se establecen y
mantienen políticas, estrategias, mecanismos
e instrumentos para la reducción del riesgo de
desastres, más que uno o múltiples productos de
intervención individual. así, la noción de proceso
29
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
sirve para destacar el hecho de que la gLRD y la
gcRd no se pueden emplear legítimamente para
referirnos a un simple proyecto o programa,
ni aún a una serie de proyectos o programas
individuales, sino más bien a la superestructura
dentro de la cual tales proyectos y programas
son formulados e implementados, incluyendo
el marco estratégico y político, la gestión del
conocimiento y los procesos de evaluación
que los guían. Así, los proyectos y programas,
las iniciativas y las acciones que uno analiza
normalmente para obtener conocimiento acerca
de relaciones, metas y métodos son de hecho
productos de los procesos de la gestión del
riesgo, pero que no definen al proceso como
tal.
Cuando la gestión del riesgo (ya sea analizada
como un asunto específico independiente o como
un planeamiento vinculado con el desarrollo)
es vista como un proceso, esta requiere de
estructuras organizacionales e institucionales
permanentes que vayan más allá de los organismos
que implementan proyectos particulares. No
obstante, se debe reconocer que en muchas
situaciones dicha estructura permanente no
existe y la experiencia de gestión del riesgo está
marcada mayormente por conjuntos de proyectos
y programas individuales, no coordinados y no
continuos. Esta situación significa claramente
que la capacidad para establecer relaciones
entre factores relacionados con la pobreza o el
desarrollo e influir significativamente en ellos
mediante la reducción del desastre o su riesgo,
se reduce seriamente. Cae la sostenibilidad
en general en los casos en que inversiones
individuales, esporádicas y únicas muchas veces
quedan como proyectos fallidos u olvidados.
En busca de la relación entre gestión local o
comunitaria de riesgo y reducción de la pobreza
y promoción de desarrollo, se puede plantear una
importante pregunta respecto de la importancia
de los proyectos que se establecen en el nivel
de proceso de la gestión en marcha en oposición
al nivel de proyecto individual. en el primer
caso, los vínculos y las prioridades se establecen
por una estructura organizativa o institucional
permanente y legitimada, mientras que en
el segundo caso aquellos son principalmente
establecidos por la organización impulsora del
proyecto. Resulta absolutamente posible que
las metas y los mecanismos del desarrollo y la
reducción de la pobreza sean más factibles y
consistentes si el proceso fuera controlado local
o comunitariamente con proyectos individuales
impulsados por actores locales o externos,
pero concebidos y modelados de tal manera
que encajen con normas y capacidades locales
para crear un proceso más duradero y más
sostenible.
4. 139 experiencias: panorama de
enfoques y énfasis
Aunque el tópico de gestión del riesgo de desastres
es relativamente bien conocido y difundido en
los diferentes países de la subregión andina, y en
Latinoamérica en general, también está claro que
el estado de desarrollo y las visiones particulares
adoptadas en relación con esta práctica varían
sustancialmente de país a país. Debe suponerse,
asimismo, que el nivel de desarrollo que un país
ha conseguido en la comprensión y promoción del
tópico, el grado en que ha estado activamente
involucrado en el desarrollo del mismo y su
puesta en práctica, y la gama de organizaciones e
instituciones interesadas en la concreción de las
metas en reducción del riesgo, tendrán incidencia
sobre cómo y qué se está implementado en el
terreno.
En la presente sección examinaremos
rápidamente cómo se desarrollan las diferentes
variables de definición en los cuatro países
participantes. Atención particular merecerán la
escala territorial de operaciones, la definición de
ubicación urbana o rural, cómo está establecido
el vínculo de desarrollo, qué temas y énfasis en
31
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
gestión del riesgo se fomentan; y quién fomenta,
ejecuta y financia las iniciativas. Para ello,
emplearemos información que distingue entre la
situación global que se relaciona con los 139 casos
originalmente aceptados para la evaluación, y la
que corresponde a los 48 y últimos 16 casos más
significativos. Este proceso de análisis diferencial
permitirá al lector distinguir las características
de los 139 proyectos originalmente presentados
frente a las de los casos posteriormente
seleccionados, usando distintos criterios de
evaluación. tal como ya hemos manifestado,
los criterios de selección o filtrado de casos
reflejan cómo PREDECAN construye la noción de
“significancia” o de lo “significativo” en relación
con la práctica de la gestión local del riesgo.
4.1 Niveles de intervención territorial y
ubicación urbano-rural
Ya en la sección metodológica de este
documento señalamos las maneras en que la
noción de local es usada para referirnos a un
conjunto disímil de expresiones territoriales:
ciudades y pueblos, comunidades, municipios,
zonas físico-ecológicas. Consecuentemente,
las intervenciones en el nivel local pueden en
realidad cubrir y beneficiar diferentes tamaños
de población y área. Para comprender nuestra
clasificación, se debe entender que cuando
hablamos de nivel comunitario nos referimos a
un nivel sub-municipal espacialmente continuo
y que no está establecido o determinado por
límites político-administrativos. Los programas
municipales se refieren a aquellos donde el
nivel de intervención es una municipalidad
como tal, aun cuando el tópico tratado pueda
ser relativamente muy bien definido (sistema
de alerta temprana, plan de uso del suelo,
programa de seguridad para la población pobre,
etcétera). la noción de nivel regional se emplea
para delimitar programas impulsados en niveles
político-administrativos intermedios, tales como
1. N.T. Si bien en redacción castellana estándar se suelen escribir los guarismos a partir de 10 en adelante, dada la naturaleza de data numérica de
buena parte de este capítulo y el siguiente, empleamos la escritura de los guarismos menores de 10 (1, 2, 3…, 9) exclusivamente para toda alusión a los
proyectos o casos participantes de cada uno de los cuatro países. en el resto de circunstancias, el uso de tales representaciones es el tradicional.
32
departamentos y provincias, aunque la aplicación
de los programas puede darse en niveles más
bajos, tales como municipalidades, áreas físicas,
etcétera. Por último, las áreas físico-ecológicas
aluden a aquellas zonas definidas como regiones
naturales, cuencas y sub-cuencas fluviales, zonas
ecológicas, entre otras.
Mientras que casi 60% de todas las experiencias
bolivianas y 40% de los proyectos peruanos estuvo
dirigido hacia los niveles comunitarios, solo 25%
de los de ecuador y una muy reducida cantidad
de los casos colombianos estuvo dirigido de esta
manera. Este patrón es aún más marcado cuando
se consideran los 12 y 4 casos más significativos
de cada uno de los países.
En Bolivia, 85% de los primeros 12 y todos de
los primeros 4 fueron proyectos basados en lo
comunitario. la mayoría de los pocos proyectos
que no estuvieron basados en lo comunitario se
desarrollaron en el nivel municipal. en el Perú,
por su parte, los proyectos de nivel comunitario
estuvieron pobremente representados en
los últimos 12 y 4 casos, donde la tendencia
dominante fue la de proyectos en el nivel
municipal o regional.
En Colombia, los proyectos correspondientes al
nivel municipal son muy claramente dominantes
y dan cuenta de 11 de los últimos 12, y de 3 de
los últimos 4 proyectos seleccionados. Después
de los proyectos en el nivel municipal, los cuales
fueron dominados con iniciativas desde Bogotá,
fomentados por la dirección de Prevención y
atención de emergencias (dPae), los programas
del nivel regional ocupan el segundo lugar, e
incorporan una suma de municipios y otros
niveles jurisdiccionales más bajos. De igual
modo, Ecuador muestra también una evidente
inclinación a lo municipal, con 45% de todos los
casos considerados y la mitad de los últimos 12 y
4 proyectos que encajan en esta categoría.
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
Figura 1: Distribución de proyectos rurales y urbanos
Resulta interesante notar que los proyectos
desarrollados en el nivel de las diferentes áreas
físico-ecológicas, tales como cuencas fluviales,
zonas ecológicas y pendientes urbanas, son
de alguna importancia en Perú (6 de 33 casos)
y Ecuador (6 de 37 casos); pero tienden a
estar ausentes en los escenarios boliviano y
colombiano. En el caso ecuatoriano, se pueden
categorizar de esta manera 3 de los últimos 12
casos y 1 de los últimos 4.
En Colombia predominan los proyectos basados
en lo urbano —ciudades pequeñas, medianas y
grandes―, con solo 12 de los 41 casos considerados
que cubren áreas predominantemente rurales.
Ecuador muestra una tendencia más equilibrada,
con casi igual número de proyectos basados en
lo rural, y en lo urbano, y un número importante
que cubre ambos tipos de área. Bolivia y Perú
tuvieron una clara preferencia por proyectos
basados en lo rural y en centros urbanos con
pequeño componente rural.
Cualquier intento para explicar los distintos
énfasis debe ser necesariamente intuitivo o
especulativo, dada la dificultad de investigar
los fundamentos conceptuales subyacentes
dominantes en el marco del presente estudio
analítico.
las tendencias hacia lo comunitario rural en
bolivia y Perú, la preeminencia de proyectos
basados en lo urbano en Colombia y la tendencia
equilibrada de lo urbano–rural en Ecuador (dentro
de los marcos municipales) pueden todas ellas
posiblemente explicarse, en buena parte, por los
siguientes elementos: las bases institucionales u
organizativas de quienes impulsan y financian el
proyecto (ONg, fundaciones, gobiernos locales,
agencias internacionales, etc.), la estructura
natural de la división entre lo rural y lo urbano
(aquí, la naturaleza hacia más urbanizado de
Colombia y Ecuador es clara en lo que respecta
a toda la estructura poblacional); los grados e
historia de la descentralización y estructuras de
gobierno del nivel municipal e intermedio; y por
la importancia relativa mayor de lo comunitario
entre las culturas indígenas, a diferencia de otros
tipos étnicos o raciales. la mayor presencia de
intervenciones basadas en zonificación física o
ecológica en Ecuador y Perú podría explicarse
por la importancia de los enfoques de cuenca de
río en la gestión y el control ecológico. entender
todos los patrones generales y las tendencias
requerirá, sin embargo, de mayor investigación
y análisis.
Finalmente, resulta claro que donde vemos las
inclinaciones por lo rural y el pueblo semi-rural,
33
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
el tamaño de las áreas y población cubiertas es en
general pequeño. Por ello, la gama de problemas
que ha de enfrentarse y resolverse en las áreas
rurales requerirá, en lo que atañe a escala, una
promoción hacia lo ascendente y de amplitud
de cobertura en las estrategias de intervención
del estado. Únicamente a través de un marco de
política de amplia cobertura y de fomento por
parte de este último agente podríamos esperar
un avance significativo en materia de reducción
del riesgo en las áreas rurales dispersas. Nunca
podremos esperar un avance significativo en
la solución del problema poniendo nuestras
expectativas en las intervenciones por parte
de actores externos. Tal como se revela en
este estudio, la replicación de las prácticas
significativas resulta fundamental.
4.2 Fomento, ejecución y financiamiento
la comprensión del rol y la pertinencia de los
diferentes tipos organizacionales en diferentes
contextos nacionales es importante para
comprender el por qué, el dónde y el cómo
de la cuestión. los proyectos y programas
son todos iniciados, ejecutados o financiados
por una o varias entidades. Sin embargo, la
gama de variaciones e interrelaciones entre
Figura 2: Número de proyectos por implementador, financiador
34
las diferentes organizaciones, instituciones o
individuos participantes limita las posibilidades
de análisis. Como en las consideraciones hechas
previamente en este punto resulta más realista
describir los patrones y las tendencias antes que
establecerlos de manera concluyente, es decir,
sin mayor y más sustancial indagación en estos
fenómenos.
En conjunto puede sostenerse que los diferentes
mecanismos institucionales y organizacionales,
tanto como las preferencias en lo referente a
fomento y financiación, reflejan un desarrollo
disparejo en el tiempo y condiciones objetivas
a partir de las cuales la escena de la gestión
local del riesgo se ha desarrollado en los países
de la región andina. En este sentido, Colombia y
Bolivia definen los extremos.
En Colombia, el fomento de los proyectos se
concentra en municipios (particularmente
Bogotá), departamentos y academias. Municipios
y departamentos concentran una tercera parte
del total cada uno, mientras las universidades
impulsaron cerca de un 25% de los casos.
De los 4 casos más significativos, 3 fueron
apoyados municipalmente y 1 fomentado por
un departamento. la implementación resulta
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
Figura 3: Escala por tipo de implementador
igualmente dominada por las municipalidades,
universidades y departamentos, en tanto la
máxima financiación es generada nacionalmente
casi siempre con bajos grados de apoyo y
participación de agencias internacionales y ong.
Dos posibles explicaciones de esta coyuntura
son: i) las ong ven el tópico como altamente
desarrollado en el nivel institucional y lo evaden;
ii) las ONg y agencias internacionales son más
proclives a sentirse atraídas por otros problemas
dominantes en el país, tales como el conflicto
interno, la migración, la inseguridad o el tráfico
de drogas.
en el caso de bolivia los proyectos son impulsados
e implementados con una mayor tendencia por
las fundaciones, asociaciones civiles y ONg, más
que por las municipalidades, los Departamentos
o universidades. Cerca de 60% de los proyectos
requirieron y recibieron financiamiento
internacional, con municipalidades y fundaciones
contribuyendo también con montos sustanciales.
en ecuador, por su parte, los proyectos
impulsados por municipalidades son prevalentes
y conforman alrededor de la mitad del total de
los presentados, más de la mitad de agencias
36
ejecutantes y un tercio de la financiación. De
los últimos 12 proyectos, 8 están basados en la
gestión municipal, del mismo modo en que lo
estuvieron 3 de los últimos 4. Las ONg aportaron
cerca de 20% de todos los proyectos presentados
y las agencias internacionales contribuyeron
para la financiación de 40% de los proyectos.
Las municipalidades también aportaron una
financiación sustancial.
en el caso peruano, dos tercios de los proyectos
presentados procedían de municipalidades,
fundaciones u ong, con prevalencia de estas
últimas. De hecho, este también fue el caso
de la implementación, donde tanto ong como
agencias internacionales sumaron conjuntamente
el 66% de los proyectos.
en perspectiva, el alto grado de
institucionalización de la gestión del riesgo en
Colombia sobresale evidentemente en la media,
del mismo modo en que lo hace su bajo grado
en bolivia, donde la dependencia por iniciativas
y apoyo externos en los niveles comunitarios
resulta más notoria. Asimismo, en Ecuador
el papel resaltable de las municipalidades,
incluyendo el rol de las agrupaciones municipales
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
llamadas mancomunidades, puede ser resultado
del papel motor que juega la Asociación de
municipalidades ecuatorianas (ame) en el
fomento del concurso. de igual manera, esta
última realidad también puede reflejar el mayor
énfasis dado a las municipalidades en cuanto
a actividades y responsabilidades relativas a
planificación de desarrollo y uso del suelo.
Por su parte, a pesar del alto grado de
desarrollo del sistema de gestión de
desastres peruano, resulta interesante notar
la prevalencia del rol que tienen las ONg y
agencias internacionales en sus diferentes
facetas, tanto como el relativamente bajo
grado de institucionalización estatal en lo
relativo al tema en los niveles locales. esto
podría reflejar que los énfasis más grandes
que se ponen hoy en día en la reducción del
riesgo fomentada en marcos de desarrollo son
todavía más proclives a ser impulsados por
ONg y fundaciones antes que por el propio
Estado. La siguiente sección corrobora que la
mayoría de proyectos promovidos estuvieron
claramente basados en el desarrollo.
Figura 4: Tipo de gestión de riesgos por país
4.3. Del riesgo al desarrollo o del desarrollo al
riesgo: rol de la prevención y mitigación del
riesgo así como de los diferentes instrumentos
o estrategias de desarrollo
Del total de los 139 proyectos de los cuatro
países, aproximadamente 60% asume
explícitamente los tópicos de la gestión del
riesgo y trabaja desde la reducción del mismo
hacia metas de sostenibilidad en desarrollo. El
restante 40% parte de las metas o instrumentos
de desarrollo e incorpora el riesgo en la
fórmula con la finalidad de potenciar su
sostenibilidad y grado de ejecución. Este
contexto no es de modo alguno insignificante
y marca un sustancial cambio en favor de
los enfoques de gestión del riesgo basado en
desarrollo si lo comparamos, por ejemplo, con
lo que descubrimos en Centroamérica en 2002
a través del estudio de CEPREDENAC-UNDP
(ver Lavell, 2004), donde muy pocos de tales
esquemas pudieron encontrarse entre los 150
casos registrados. El análisis de estadísticas
hasta el nivel de lo nacional revela importantes
diferencias.
37
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
Figura 5: Distribución de temas de gestión de riesgo por país
Mientras que en Perú los enfoques basados en
desarrollo son predominantes con cerca de 60%
de los casos, en Colombia esta proporción es
cercana al 30%; Ecuador y Bolivia, por su parte,
se ubican en medio de estos dos extremos. De
otro lado, en las áreas rurales de Colombia y
Ecuador, los esquemas basados en desarrollo
resultan prevalentes comparados con los basados
en riesgo, al mismo tiempo que lo contrario
ocurre en las áreas urbanas.
Cuando se consideraron los 12 casos más
significativos y los últimos 4 en cada país, los
criterios usados para la selección de proyectos
dieron la seguridad, hasta cierto punto, de que
los esquemas o enfoques basados en desarrollo
fueran los favorecidos. Para el caso de Perú, dos
tercios de los 12 finales y 3 de los últimos 4 casos
son enfocados desde dicho ángulo. Inclusive en
Colombia, mientras que solo 3 de los últimos
12 casos satisficieron dicho criterio, todo este
conjunto de 3 pasó a los últimos 4. En Bolivia,
3 de los últimos 4 casos, y 2 de los últimos 4
en Ecuador, estuvieron basados en proyectos de
desarrollo.
38
Claramente, todos aquellos casos que reúnen
las condiciones para considerarlos basados en
desarrollo fomentaron lo que nosotros llamamos
enfoques preventivos, lo cual implica la
anticipación del riesgo y el control de sus factores
(gestión prospectiva). los proyectos restantes
en cada país tendieron a proponer y optar por
enfoques basados en la mitigación, tratando el
riesgo ya existente (gestión correctiva).
Comprensiblemente, dada la naturaleza del
interés de PREDECAN en enfoques basados
en desarrollo, los proyectos de respuesta y
preparación ante el desastre resultan menos
prevalentes en el conjunto de datos aunque
todavía relativamente bien representados en el
mismo, en tanto PREDECAN también persigue
objetivos con enfoques integrales para la gestión
del riesgo. Por ello, siendo ECHO-DIPECHO la base
primaria de la comunidad europea en lo relativo al
fomento de proyectos de respuesta y preparación,
la iniciativa se ha considerado la preparación y la
respuesta donde estas han venido acompañadas de
otros enfoques de una manera más integral. Así,
un tercio de todos los casos combinó enfoques de
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
preparación con metas propias de la prevención y
la mitigación. Si consideramos los proyectos que
asumieron metas de mitigación o de prevención,
entonces tenemos que de los últimos 12 casos en
cada país, dos tercios en Colombia siguieron tal
enfoque, y un 80% o más lo hizo en los casos de
los otros países.
En conjunto, la aparente mayoría de enfoques
basados en metas de desarrollo vistos en Perú,
Ecuador y Bolivia ―en comparación con Colombia―
probablemente reflejen la naturaleza histórica
de la intervención y los niveles de consolidación
institucional que hay en estos países. De otro
lado, en Colombia, la mencionada existencia
de un grueso conjunto de instituciones en la
gestión del riesgo de desastres ―en los niveles
nacional, regional y local― probablemente sea lo
que haya garantizado que estas instancias sean
las prevalentes en los proyectos presentados,
mientras que las organizaciones de desarrollo
aparecen no tan bien representadas. En los
otros tres países, dado el relativamente más
bajo grado institucional de desarrollo de la
gestión del riesgo de desastres, probablemente
Figura 6: Distribución de metas de gestión de riesgo por país
sea este factor el que genere que los esquemas
basados en desarrollo sean los más prevalentes,
pues muchas ONg y asociaciones trabajan sobre
programas de apoyo a los medios de vida, e incluso
algunas descubrieron que estaban trabajando
en el ámbito de la gestión de riesgo por pura
casualidad (ver ejemplos de lo antedicho en la
siguiente sección).
Ocupándonos más de la base en el desarrollo de
un número significativo de proyectos, resulta
interesante examinar el rol de los distintos
enfoques y estrategias que existen para su
fomento.
Se podría establecer una tipología de enfoques
o instrumentos usando las siguientes categorías:
gestión del medio ambiente y recursos naturales,
incluyendo la gestión de las cuencas fluviales;
aumento y fomento en los medios de vida;
planeamiento de uso del suelo y organización
territorial; y gobierno y desarrollo del capital
social. Se han establecido también otras
categorías en la literatura que incluyen enfoques
tales como el desarrollo de infraestructura
39
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
y programas de microcrédito, pero no están
presentes en los casos estudiados.
dentro de los cuatro países encontramos
entre los casos que van del desarrollo hacía
el riesgo que: 21 casos aplican principios de
gestión del medio ambiente y los recursos, 23
están basados en la mejora de los medios de
vida, 18 consideran los aspectos relativos al
uso del suelo y la organización territorial, y
menos de 10 están en el ámbito de gobierno
y capital social. Cuando se analizan estas
categorías por país encontramos prevalencia
de los programas de mejora de medios de
vida en Bolivia, de enfoques o instrumentos
de uso del suelo y organización territorial en
Colombia, programas de recursos y de gestión
de medio ambiente en Ecuador y la presencia
de un más equilibrado conjunto de enfoques
en el Perú. en nuestra siguiente sección
consideraremos estas diferencias en tanto
que ellas pertenecen a los últimos 16 casos
seleccionados.
4.4 enfoques temáticos
La iniciativa ES buscó proyectos considerando
uno o más de los temas relativos a:
Figura 7: Complejidad de proyecto por escala de intervención
40
- Fortalecimiento institucional
- La gestión del conocimiento
- El riesgo y la cultura
- Los instrumentos de reducción del riesgo en
la planificación del desarrollo.
En conjunto, en cada caso, 25 a 30 proyectos
consideró uno, dos o tres de estos temas, mientras
que aquellos que trataron todos los cuatro fueron
más de 40. En relación al último grupo, cerca
de 50% de los proyectos en Colombia y Perú
incluyeron todas las cuatro categorías temáticas,
mientras que en Ecuador el porcentaje apenas
fue mayor a 25% y en Bolivia fue cercano a 30%.
Llevando a cabo un proceso de filtración que
favoreció los enfoques más complejos e integrales
tenemos que: 7 de los últimos 16 casos incluyeron
los cuatro temas; 5 de ellos, tres temas; apenas
1, dos; y 3, solo un tema. Indudablemente, los
grados de complejidad dicen algo acerca del
grado de madurez del tópico de la gestión del
riesgo en cada país, así como de los tipos de
organización que la impulsan. Allí donde existen
los niveles más bajos, tales como los casos de
bolivia y ecuador, uno esperaría mayor énfasis en
la gestión del conocimiento y el fortalecimiento
institucional, como de hecho se da en este
conjunto de datos.
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
Se puede cruzar la gestión de los aspectos
señalados con la información sobre otros factores
tales como los enfoques de gestión, los tipos
de arranque y las agencias de implementación
con la finalidad de proveer un análisis más
exhaustivo y detallado. Con todo, aquí solo
intentaremos considerar unas pocas opciones
en lo que atañe a análisis adicionales, dejando
que el lector siga adelante a partir de la base de
información incluida en la hoja de cálculo Excel
que proporcionamos.
Respecto del cruce de información entre temas
de gestión y metodologías o enfoques de gestión,
podemos señalar que mientras en Bolivia en
los 9 proyectos que consideraban los cuatro
temas, igual número correspondió a la división
prospectivo-correctiva; en Colombia 17 de 18
proyectos fueron orientados correctivamente.
Perú mostró también igual equilibrio (16 casos en
total), mientras que Ecuador estuvo altamente
orientado hacia lo correctivo (9 de 11 casos). En
el otro extremo de casos de un tema, mientras
Ecuador y Perú mostraron igual equilibrio entre
los enfoques correctivo y prospectivo, Bolivia
estuvo altamente orientada hacia los enfoques
correctivos y Perú solo moderadamente hacia
esta dirección. donde dos o tres temas fueron
asumidos, solo en el caso de Perú hubo una clara
inclinación en favor de proyectos prospectivos;
en todos los otros casos se notó un equilibrio.
5. Consideraciones analíticas y
lecciones aprendidas: algunas
nociones y conclusiones derivadas
de los últimos 16 casos más
significativos
A pesar de la importancia global y las
lecciones aprendidas del total de los 139 casos
seleccionados —y los últimos 48, en particular—
42
para evaluación, dadas las limitaciones de
tiempo y espacio es necesario afinar nuestro
análisis principalmente con respecto a los
últimos 16 proyectos seleccionados, que como
resultado de todo el proceso de evaluación
fueron considerados como las experiencias más
significativas. Además de la información que aquí
se provee, el Anexo 2 incluye un resumen de las
características más sobresalientes de cada uno
de estos 16 proyectos o programas.
5.1. el factor territorial y de escala
en las secciones previas hemos comentado cómo
el concepto de local suele aludir diferentes
escalas sociales y territoriales de intervención.
Este contexto, que aparece reflejado en
los 139 proyectos originales aceptados para
consideración, también tipifica los últimos 48,
16 y 4 casos, respectivamente.
En el caso de los 30 proyectos que no estuvieron
entre los 16 primeros, estos incluyeron 4 casos
de ciudades de gran y mediana escala, 6 casos
de comunidades indígenas rurales, 10 casos de
municipalidades de pueblos rurales y pequeños,
4 casos de cuencas fluviales y zonas ecológicas y
6 casos de proyectos concebidos regionalmente
(en el nivel departamental o Provincial) y
ejecutados localmente.
Los territorios cubiertos por los últimos 16 casos
seleccionados incluyen ciudades de gran escala
(Bogota, La Paz), de mediana escala (Manizales)
y de pequeña escala (Babahoyo); pequeñas
comunidades indígenas rurales, apoyadas
en el sector primario de sus medios de vida
(Chiquitano, Ravello, Caylloma, campesinos
agricultores de zona altiplánica en La Paz, y las
comunidades de Nasa y Rikuryana); municipios
o sus agrupaciones basados principalmente en
la producción primaria, compuestos por pueblos
de pequeña y mediana escala (Penipe, Soritor,
Ayabaca); proyectos basados en cuencas fluviales
o áreas ecológicas que coinciden con municipios
(Paltas, Ocoña); y, por último, proyectos que
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
son ejecutados en el nivel local, pero que son
impulsados en una escala espacial de resolución
más grande (como el caso del Departamento de
Risaralda).
Tomando en cuenta los últimos 4 casos,
también encontramos esta heterogeneidad
bien representada: Manizales, el caso de una
ciudad de mediano tamaño; las comunidades
indígenas campesinas altiplánicas ubicadas
en el Departamento de La Paz (Bolivia); la
municipalidad del rural y pequeño pueblo de
Penipe; y finalmente, la zona de cuenca fluvial
y ecológica sobre la que se basa el proyecto
de Ocoña. Esta distribución probablemente no
sea sorprendente, dado que una consideración
tomada en cuenta en la sección final fue la
noción de una representación de los muy
diferentes contextos en que la gestión del riesgo
local se fomenta en el nivel subregional.
en general, sin considerar la delimitación
territorial de los proyectos, estos están, en la
gran mayoría de casos, dirigidos a poblaciones
pobres o muy pobres, sean rurales o urbanas.
La mayoría de proyectos señala o enfatiza
las maneras en que trabajar con tales
grupos poblacionales puede ayudar a limitar
los impactos de la pobreza, a reducirla en
medidas determinadas y, en consecuencia,
a reducir el riesgo de desastre futuro. esto
quiere decir, aunque no siempre de forma
explícita, que las relaciones entre el día a
día y el riesgo de desastres son un importante
elemento en el esquema de intervención;
con todo, son pocos los proyectos que en la
documentación analizada proporcionan cifras
sustanciales para comprender la medida en
que los proyectos reducen la pobreza.
claramente, esta diferencial en las escalas y
tipos de territorios se refleja con significativa
amplitud en el tamaño de las poblaciones
2
En realidad, hubo 18 proyectos en la última categoría. En dos países, se admitieron 5 proyectos dentro del grupo final de cuatro casos sistematizados
por país, pues se habían fusionado en uno solo 2 pares de proyectos relacionados entre sí: en el caso de Bolivia, 2 proyectos de Altiplano Norte; en el
caso de Colombia, 2 proyectos de Manizales.
beneficiarias (desde menos de mil hasta más de
300 mil personas) y en la esencia y complejidad
de los diferentes proyectos. desde la estructura
integral de gestión del riesgo de desastres
de Manizales, pasando por el proyecto con
carácter forestal y gestión del suelo de las
comunidades de Chiquitano, hay claramente una
muy amplia gama de proyectos representados
en la iniciativa se.
Debemos entender, además, que el caso del
proyecto de la DPAE de Bogotá sobre uso del
suelo y ordenamiento territorial constituye
parte de un sistema más integral y complejo
de intervención que opera en el nivel distrital
de Bogotá. La DPAE presentó de hecho cerca
de 10 casos de intervención parcial para su
consideración en la iniciativa se de PRedecan,
a diferencia de Manizales, que había presentado
para evaluación un único proyecto integrado y
otro caso específico de intervención.
Reconocer estas diferencias en escala y
cobertura territorial es importante para
quienes implementen futuros proyectos. Con
toda seguridad, entender las diferencias puede
ayudarnos en el avance de nuestro conocimiento
sobre la gestión local del riesgo de desastres
en sus diferentes dimensiones. en la siguientes
sub-secciones retornaremos a estas diferencias
donde sea apropiado; asimismo, se intentará
extraer algunas conclusiones genéricas sobre las
tres dimensiones fundamentales o parámetros
vinculados con la gestión local del riesgo: la
conexión entre riesgo y desarrollo y los enfoques
del riesgo correctivo, prospectivo y residual;
la participación local, el uso de los recursos
locales y la propiedad local; la distinción entre
proceso del proyecto y proyecto por producto; y
las relaciones con los actores externos. A través
de nuestro análisis sumario esperamos también
identificar o insinuar aspectos relacionados con
los instrumentos empleados, las consideraciones
43
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
Figura 8: Número de proyectos por escala de intervención
de política involucradas y las maneras en que
los factores influencian en la ecuación de la
sostenibilidad.
5.2 Vínculo entre riesgo y desarrollo
Probablemente, la visión más acabada y
desarrollada de la práctica de gestión local del
riesgo y la práctica de gestión del riesgo en
general sea aquella que establece la necesidad
de que la reducción del riesgo de desastres esté
cercanamente, si no indisolublemente, vinculada
con los requerimientos del desarrollo, de tal
manera que ello contribuya al aseguramiento de
los medios de vida tanto como a la reducción
de las condiciones estructurales que crean y
mantienen la situación de pobreza. Como hemos
señalado previamente, esto se puede expresar
con la idea de ir desde el riesgo hacia el desarrollo
o ir desde el desarrollo hacia el riesgo. en el
primer caso, los medios de vida y las opciones
de desarrollo existentes son protegidos de
pérdidas y daños por elementos de reducción del
riesgo que son vinculados al proyecto o añadidos
44
complementariamente; y por estrategias e
instrumentos de riesgo, tanto estructural como
no estructural, típico de lo que hemos llamado
gestión correctiva y gestión residual del riesgo.
en el segundo caso, los aspectos de control
del riesgo son incorporados en instrumentos y
estrategias de fomento del desarrollo a partir de
programas prospectivos de control del riesgo.
Como se ha visto, los 139 proyectos originales
contemplados por todo el proyecto PRedecan
presentaron todos los tres tipos de énfasis,
aunque en general los esquemas correctivos,
de mitigación, resultan todavía ser los más
prevalentes. en el caso de los últimos 16 proyectos,
la gran mayoría se adscribe a la categoría de ir
del desarrollo a riesgo, con aspectos de gestión
correctiva y residual presentes también en
algunos casos.
En el caso de Babahoyo, mientras que los
mecanismos de protección de desbordes y sus
aspectos asociados en materia de salud pública
fueron notoriamente orientados en un sentido
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
correctivo empleando técnicas de mitigación
estructural más tradicionales, los esfuerzos en la
planificación del uso del suelo fueron claramente
prospectivos, aun cuando algunos no tomaron en
cuenta dinámicas y necesidades de la población
con la subsecuente nueva ocupación por los
pobladores de suelos propensos a desbordes. Por
su parte, en el caso de Rikuryana, la naturaleza
correctiva de los objetivos educativos logrados
cuando se trabajó con escuelas y otros actores
sociales locales-incluyendo la transformación
de ciertas actitudes pesimistas que estaban
presentes- fue complementada posteriormente
con ideas hacia una gestión del riesgo más
integral que incluyera los aspectos prospectivos.
Finalmente, en el caso de Risaralda, los enfoques
correctivos del inicio fueron complementados
y crecientemente dominados por metas de
gestión prospectiva. en los casos de los nasa, los
Yapuchuris, Paltas, Manizales, Bogotá, Ocoña,
Penipe, Ayabaca, Caylloma, Soritor, Ravello,
Chiquitano y La Paz, las iniciativas e intereses
con visión a futuro basados en el desarrollo
fueron la norma.
5.2.1. Concepciones sobre desarrollo, riesgo y
sobre el vínculo entre desarrollo y riesgo
antes de considerar algunas de las características
más sobresalientes del proceso de vinculación
entre riesgo y desarrollo manifestado en estos
proyectos, es importante desatacar los modos
en que la concepción del desarrollo que venimos
utilizando puede influir en las maneras en que la
gestión del riesgo es considerada un elemento
estratégico.
La hoy en día predominante concepción de que
la gestión del riesgo debería estar integrada en
las metas y procedimientos de la planificación
del desarrollo o ser transversal a ellos -lo cual
tiende a establecer un tipo de independencia
y separación de un conjunto de prácticas- es
cuestionada por algunos de los casos ejemplo,
especialmente por aquellos en que se trató con
grupos y zonas predominantemente indígenas
46
en los cuatro países. el hecho de favorecer y
fomentar enfoques y concepciones del mundo
que sean holísticos e integrales significa que la
reducción y el control del riesgo de desastres
se consideran automáticamente como parte
constituyente del desarrollo y no como una
etiqueta que informa sobre el aspecto, como
se deja entrever en los términos transversal e
integrada. Esto quiere decir que no existe una
verdadera manera de definir desarrollo, a menos
que esta considere e incorpore naturalmente las
concepciones de la reducción y el control del
riesgo.
los casos de los nasa, comunidades de indígenas
agricultores de La Paz, o los de Caylloma y
Ocoña se basan todos en una definición del
desarrollo como plan de vida, una concepción
del mundo de avance y suficiencia donde el
territorio, el medio ambiente y las opciones
de los medios de vida son considerados en una
línea integrada y holística. esto contrasta con las
concepciones del mundo un tanto disociadas, y
con la separación de temas relacionados entre sí
propias de la especialización científica empleada
por muchas de las culturas de occidente. esta
perspectiva holística, además, influye en las
maneras en que son considerados tópicos temas
como el cambio climático, por lo cual para las
comunidades altiplánicas de La Paz no existe
una división significativa o una separación
entre lo que llamamos gestión del riesgo y la
adaptación al cambio climático. Tal como ellas
lo expresan, esta separación es producto de las
tendencias dominantes del pensamiento técnico
y profesional, aunque tal cosa realmente no
exista. Las relaciones de poder son y se las debe
considerar como una característica intrínseca
a la gestión del riesgo y a la construcción y
edificación de conocimiento, experiencia y
dominio técnico.
Sin embargo, la perspectiva de enfocar
holísticamente el problema ha contrastado de
muchas maneras con la introducción de nociones
foráneas contrarias al principio local, comunitario
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
y de creencias indígenas con respecto a la relación
hombre-naturaleza. Tal es el caso, por ejemplo,
del proyecto de irrigación en Ravello, donde un
aspecto de gran importancia en el trabajo de
los agentes externos fue la transformación de la
visión fatalista existente en la población acerca
del progreso y el medio ambiente, en una visión
donde el control de la naturaleza era considerada
una función y un derecho que el hombre ejerce
en beneficio propio.
El significado de la actitud y el enfoque que
asumimos respecto de la relación entre riesgo
y desarrollo per se, y la gestión del riesgo y el
desarrollo (¿separados pero interrelacionados,
o vistos como lados opuestos de una misma
ecuación?) puede verse a través de las maneras
en que construimos las relaciones entre los
diferentes instrumentos y estrategias empleados
para lograr metas de desarrollo sostenible,
usando elementos de reducción del riesgo. así,
donde se asume una visión integradora, el acto
mismo de desarrollo y la búsqueda del mismo
significa que el riesgo está allí desde el principio.
Cuando se vea a los dos por separado se debe
desarrollar diferentes instrumentos para la
implementación de cada uno y posteriormente
integrarlos. Más aún —y esto puede verse como
una actitud dirigida hacia las instituciones o
hacia el diseño de instituciones—, allí donde se
asume un enfoque integrador hay poca necesidad
de crear nuevas instituciones, unidades, comités
—o lo que fuere— para la gestión riesgo; antes
bien, estos se ven como componentes de las
organizaciones existentes de desarrollo y
fomento local.
el principio de separación puede verse usando el
caso de los manuales metodológicos preparados
para los proyectos piloto municipales, a
través de los cuales la noción de introducir
instrumentos de gestión del riesgo en el uso del
suelo, sea el que ya exista o uno en desarrollo,
la organización territorial, y los planes de
desarrollo y procedimientos de financiación,
significa de hecho una visión construida sobre
la base de la separación de las partes. En este
punto, claramente aceptamos la necesidad
de este procedimiento en los primeros pasos
de avance en el tópico, dado el bajo grado de
entendimiento del tema de la gestión del riesgo
ahora existente en muchas áreas y entre muchos
de quienes toman decisiones. Sin embargo,
con el paso del tiempo y el crecimiento de la
competencia y las habilidades en este tópico,
se espera que desde el comienzo los proyectos
futuros consideren que la reducción y el control
del riesgo son objetivos fundamentales en la
planificación del desarrollo, de modo tal que
en el futuro se evite la necesidad de costosos
mecanismos correctivos.
una segunda consideración de importancia es la
relativa al vínculo entre lo cotidiano y el riesgo
de desastres. Las concepciones del riesgo que
establecen una categoría e identidad separada
para riesgo de desastres y riesgo cotidiano
llegan a diferentes conclusiones con respecto
a la intervención, en contraste con las visiones
que asumen estos elementos como parte de un
continuo. esta perspectiva puede verse en los
casos de Ravello, Chiquitano y los Yapuchuris
de Bolivia, así como también en los casos de
caylloma, ocoña, Paltas y las comunidades
Nasa. El objetivo primario de intervención es
la mejoría de las condiciones vivenciales y de
las opciones en los medios de vida cotidianos.
Para lograr esto, el riesgo de desastre se debe
reducir, directa o indirectamente, a través del
mismo proceso de desarrollo. Por ello, en el
caso de Ravello, el aumento significativo en el
promedio del ingreso familiar debido al éxito del
proyecto de irrigación es un signo tangible de
reducción de riesgo de desastre, explicable por
la disminución del riesgo cotidiano.
5.2.2 Estrategias o enfoques para la reducción
del riesgo basado en desarrollo
en un reporte reciente de la international
strategy for disaster Reduction (isdR) (isdR,
mayo, 2009), al ocuparse de mecanismos y
47
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
medios para el control y la reducción del riesgo
tanto como la contribución al desarrollo y la
reducción de la pobreza, los autores destacan
cinco puntos de entrada diferentes, cuatro de
estos de tipo sectorial y uno integrador. en
el caso de los de tipo sectorial, los enfoques
y énfasis temáticos están dirigidos a: la
mejoría de la gobernabilidad y la gobernanza
urbana, incluyendo los mecanismos de uso
del suelo y organización territorial, así como
la formación de capital social; el apoyo y
fortalecimiento a los medios de vida, a través
de la gestión de los recursos naturales, el
desarrollo de infraestructura y programas
de asistencia social; la gestión de servicios
medioambientales, incluyendo aumentos
en materias de resiliencia, protección y
recuperación del medio ambiente, tanto
como en tecnología y pago por servicios
medioambientales; la mejora en los
mecanismos de financiación y presupuesto del
riesgo, incluyendo esquemas innovadores tales
como el micro-seguro o el seguro paramétrico
de riesgo. El enfoque integrador se consigue
a través de la gestión del riesgo basada en
lo local y en lo comunitario. las estrategias
o instrumentos sectoriales previamente
mencionados se introducen como parte de un
paquete de gestión en el nivel local, hecho a
la medida del contexto, la oportunidad y la
necesidad específicos (ver Lavell 2009).
Los 16 casos más significativos comprenden
estos y una cantidad más limitada de otros
tipos de enfoque para la vinculación de riesgo
y desarrollo. esto puede verse en muchos
de los otros 30 casos más significativos, a
diferencia de múltiples de las entradas que
no estuvieron en los 48 primeros, los cuales
tuvieron una tendencia hacia proyectos más
del tipo del riesgo y desastre, empleando
principios correctivos. en diversos casos se
lograron importantes desarrollos conceptuales
y técnicos que podrían ser muy pertinentes en
el desarrollo de futuros casos de intervención.
a continuación, ofrecemos la siguiente
categorización de los 16 casos posibles
(algunos proyectos se ubican en dos o más de
estas categorías):
a. Fortalecimiento de los medios de vida,
a través de enfoques de gestión de los
recursos naturales y generación de ingresos y
empleo. en esta categoría tenemos a ocoña,
las comunidades del altiplano de La Paz,
Chiquitanos, Paltas, Ravelo, Caylloma y las
guardianas de la Ladera en Manizales entre los
primeros 16 proyectos; y tenemos a Sica Sica,
Potosí, Mojos, Machangara, Jubones y San
Cristóbal entre las otras 48 experiencias más
significativas. En estos casos, la gestión del
clima y los recursos hidrológicos, ecológicos,
geomorfológicos y forestales permite a las
comunidades superar obstáculos de desarrollo
y mejorar así sus medios de vida en contextos
de riesgo cotidiano. Tales enfoques tienen
vínculos con proyectos basados en cuencas
fluviales y zonas ecológicas.
b. Servicios de gestión medioambiental,
incluyendo zonas de protección (Ocoña),
prácticas de recuperación medioambiental
(Chiquitano, Paltas, Soritor, Ravello y
Ocoña) y el uso de la zonificación ecológico-
económica como base para la planificación
(soritor, ocoña).
c. Mecanismos de protección financiera, como
en el caso de las comunidades indígenas de
La Paz, dirigidas por la guía de los Yapuchiris,
y en Manizales. En el caso del proyecto de
micro-seguro de La Paz, el uso de lotes de
muestra como un medio para evaluar pérdidas
debido a malas prácticas o al exceso de
peligro resulta innovador y aplicable a otras
áreas. La misma concepción de lo que puede
ser llamado riesgo en exceso o excedente,
asociado con condiciones anormales de clima
también es conceptualmente muy pertinente,
como lo son a su vez las nociones de riesgo
idiosincrático y sistémico, desarrolladas
en el marco de los proyectos de seguro y
49
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
bio-indicadores. En el caso de Manizales,
el principio del subsidio involucrado en lo
referente al micro-seguro, a través del cual
la población en su conjunto puede contribuir
a la seguridad de los grupos más pobres,
implica un mecanismo de transferencia que
trabaja a favor del desarrollo en la ciudad.
Los procedimientos presupuestarios que
garantizan la incorporación de los elementos
de la reducción del riesgo en proyectos
públicos pueden verse en el proyecto
municipal de Pojos, en Bolivia, tomado de los
48 últimos casos evaluados.
d. gobierno urbano, gobierno rural y desarrollo
del capital social. la capacidad y oportunidad
para influir en las decisiones del Estado
en lo que concierne a la gestión del riesgo
fue un factor de gran importancia en los
proyectos de respuesta comunitaria urbana
de La Paz, mientras el fortalecimiento del rol
dinámico y proactivo del gobierno municipal
para promover opciones de desarrollo fue
la principal característica del proyecto de
Penipe, y decisivo en el éxito de la estrategia
de gestión integral de Manizales. Los
elementos favorables al desarrollo del capital
social y la cooperación entre organizaciones
e instituciones con la finalidad de alentar
objetivos de gestión y desarrollo pueden
verse en el conjunto de ideas del Municipio
de Ayabaca, y en los proyectos en red de
gRIDE Sur, Yungay y Piura, incluidos en los 48
últimos proyectos seleccionados.
e. uso del suelo y planes territoriales, y el control
de la exposición a través de la identificación
del peligro. En los ámbitos urbano y rural
los programas de planificación de uso del
suelo y de organización territorial están
creciendo en importancia en la subregión.
de hecho, este es un componente mayor
en las intervenciones de Bogotá, Manizales,
Risaralda, Soritor, Ocoña, Babahoyo, Paltas y
Penipe en los primeros 16 proyectos, como
también en los proyectos de Olaya Herrera,
50
Cuenca, Tabaconas y Morropón del grupo
de 48 proyectos. El establecimiento de los
criterios técnicos relativos a las áreas de alto
riesgo mitigable y no mitigable en Bogotá es
una base instrumental significativa para las
otras ciudades, en tanto que la fusión de
aspectos relativos a zonificación ecológico-
económica con la planificación del uso del
suelo en Perú es también de gran significación
para la gestión del peligro.
Si consideramos rápidamente los proyectos piloto
municipales y el enfoque metodológico empleado
vemos que estos trataron muy detenidamente las
necesidades de enfoques basados en desarrollo, a
través de lo cual el uso del suelo y la planificación
territorial, junto con los aspectos de desarrollo,
fueron considerados prioritarios. los mecanismos
de apoyo a los medios de vida, los instrumentos
financieros y los asuntos relativos a planificación
medioambiental físico-ecológica también son
presentados hasta cierto punto en los proyectos,
incluso cuando ellos no resultasen aparentes
ni obvios en su desarrollo, como sí lo son los
aspectos relacionados con el uso del suelo.
5.2.3 Tipos y niveles de intervención y la
problemática desarrollo-riesgo
Ya en nuestra sección metodológica hemos
planteado la hipótesis que las diferentes variables
para analizar la gestión local del riesgo variarían
en su expresión acorde con el tipo de territorio
o área considerada: municipio, zona física,
comunidad y ciudad grande o pequeña. Cuando se
trata la vinculación entre riesgo y desarrollo esta
relación puede verse de diferentes maneras.
En los niveles de ciudad y municipio (Manizales,
Bogotá, Babahoyo, La Paz, Soritor, Cuenca,
etcétera) la vinculación se da, por un lado, entre
la organización social y económica del espacio
con la finalidad de aumentar la seguridad y
eficiencia a través de la planificación del uso
del suelo, combinada con un estímulo normativo
y estructural (reglamentos de construcción y
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
controles de la infraestructura); por otro lado,
dicha vinculación se da entre los procedimientos
de mejora de gobierno y la vinculación entre
las ideas sobre la reducción del riesgo y los
mecanismos e instituciones de planificación del
desarrollo local. El desarrollo en los 4 proyectos
piloto de estructuras e instrumentos municipales
para la gestión local del riesgo pusieron gran
énfasis en la vinculación de la reducción del
riesgo con los mecanismos de planificación local:
uso del suelo y planes de desarrollo. Aunque los
proyectos de fortalecimiento de los medios de
vida no son predominantes en los ejemplos de
gestión del riesgo urbano incluidos en los últimos
48 casos, el proyecto de guardianas de la Ladera
en Manizales ciertamente muestra cómo el
apoyo del estado en la incorporación de la mano
de obra femenina de las comunidades afectadas
en actividades de mantenimiento de laderas
urbanas puede lograr un giro hacia efectos de
empleo e ingresos entre las poblaciones más
pobres.
En el nivel comunitario es más probable que la
relación se exprese en el fortalecimiento de los
medios de vida y en las condiciones de reducción
del riesgo cotidiano, a través de lo cual la
reducción del riesgo se introduce mediante el
desarrollo de nuevas opciones de medios de
vida e instrumentos de gestión de los recursos
naturales y otras estrategias que reducen peligro
y riesgo. la relación entre riesgo y opciones de
desarrollo incumplidas puede verse en el empleo
más predominante en estos niveles de esquemas
financieros, tales como el microcrédito y el
micro-seguro.
en el nivel de las intervenciones en cuencas
fluviales y zonas ecológicas, la principal atención
se puso en la relación entre la degradación
o el cambio medioambiental, y las reducidas
opciones de desarrollo. Por ello, las estrategias
de restauración, aumento de productividad y
eficiencia se basan en la zonificación ecológica
y la gestión de recursos naturales, a través de
las cuales las relaciones entre riesgo y desarrollo
se impulsan a partir de la búsqueda de revertir
el proceso de construcción socio-natural del
riesgo, limitando y revirtiendo la degradación
del medioambiente.
5.2.4. Consideraciones acerca de la
sostenibilidad
La sostenibilidad de un proyecto y un proceso se
puede lograr cuando diversas condiciones están
funcionando en sus dimensiones organizacional,
financiera, social, contextual e histórica.
Podemos sugerir también que ella se da con
mayor probabilidad cuando el tópico central
que concierne a la población y a las autoridades
es, en realidad, componente esencial de sus
concepciones colectivas de realidad inmediata
—donde tales contextos son fundamentales para
la vida cotidiana y el progreso— y donde existe un
claro entendimiento de que los actores sociales
locales son, en efecto, participantes de las
situaciones complejas que limitan su desarrollo
y por tanto pueden ser partícipes activos en la
solución. entrar en el proceso y escenario de
la reducción del riesgo desde la perspectiva de
las consideraciones sobre desarrollo y pobreza,
prospectivamente y no desde un componente de
base correctiva de acciones complementarias,
puede ser —lo insinuamos— un factor importante
de la sostenibilidad y creemos que los estudios
de caso demuestran importantes aspectos de
ello.
un importante punto de entrada, para el fomento
de los procesos permanentes y sostenibles se
refiere a las formas en que los actores sociales
interesados establecen y perciben el problema del
desarrollo o riesgo. en muchos de los proyectos
revisados se ha puesto énfasis en la importancia
de los análisis situacionales de participación
local y de diagnóstico que pueden revelar la
naturaleza social del riesgo y la participación
local y extralocal que los actores sociales tienen
en su construcción. con esto, la apropiación y
propiedad del proceso se da más fácilmente y
se generan mecanismos más permanentes para
51
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
la intervención. Las observaciones en cuanto a
esta característica común pueden encontrarse
en la documentación asociada a los casos de
los bioindicadores de la meseta de La Paz y los
proyectos de Ravello, Paltas, Chiquitano, Nasa,
Ocoña, Soritor, Caylloma, La Paz y Penipe.
5.3. Participación, propiedad y recursos
locales
Un segundo factor variable y condicionante,
considerado fundamental en el fomento y la
consolidación de la gestión local del riesgo
promovida en marcos de desarrollo, relaciona
la participación y apropiación por parte de
actores locales y comunitarios con los procesos
asociados con el uso y el fortalecimiento de los
recursos locales en el proceso del proyecto.
En los términos conceptuales en que hemos
desarrollado las ideas en cuanto a participación,
esto comporta la necesidad de lo basado en lo
local y lo comunitario, diferenciado de lo que
son procesos y proyectos de gestión de nivel. un
examen de los proyectos piloto y experiencias
significativas de PREDECAN revela una serie de
aspectos relacionados con la problemática de la
participación y la propiedad.
Primeramente, donde los esquemas son
propuestos, estimulados y ejecutados en buena
parte en el nivel local o comunitario y reflejen
problemas locales reales y tangibles, y exista
un apoyo otorgado por organismos extralocales
con la finalidad de ejecutar proyectos, las
oportunidades de participación y propiedad, y
consecuentemente la sostenibilidad, parecen
ser mayores que donde los proyectos son
estimulados externamente. En muchos de estos
casos, los recursos locales y comunitarios de
apoyo financiero son más sostenibles que los
externos. Los proyectos de Paltas, Penipe, el
de los Yapuchiris, Ocoña y Manizales son todos
buenos ejemplos de ello.
En segundo lugar, un número significativo de
proyectos enfatiza la manera en que el análisis
participativo de los problemas, las necesidades
y los procesos causales del riesgo local y
comunitario aumentó la toma de conciencia, la
sensibilidad, y estimuló más grandes iniciativas
hacia la acción y el apoyo por parte de los
actores locales y comunitarios. un aspecto
fundamental de ello fue la toma de conciencia en
la población local de que ellos, en tanto actores
sociales, eran en buena parte responsables
de las condiciones de riesgo existentes y que
podían participar en su reducción. el empleo
de técnicas de investigación participativas (la
Paz), la práctica de mapeo social (Paez-Nasa),
así como otros procedimientos y procesos
analíticos, están bien documentados en varios
de los proyectos. Por ejemplo, el proyecto piloto
de Porto Viejo empleó sistemas de información
geográfica para medir factores de riesgo en el
área.
en tercer lugar, y de particular importancia para
los grupos indígenas, basados en lo comunitario
o con economías basadas en agricultura, la
noción y práctica de una verdadera participación
crea las condiciones para la recuperación de
prácticas tradicionales que puedan contribuir
con la disminución del riesgo y al aumento de
oportunidades de desarrollo generadas por la
misma población o combinados con aspectos
derivados del conocimiento occidental. este
proceso es bastante visible en varios de
los proyectos; por ejemplo, el caso de los
yapuchiris y el uso de bio-indicadores, con la
consiguiente legitimación social de esta fuente
de conocimiento; o el uso de los camellones en
las tierras bajas de Bolivia, y en los territorios
de los Nasa de Colombia. La congruencia y
sensibilidad cultural plantean la exigencia de
tales procesos participativos basados en la
práctica y el conocimiento histórico.
en cuarto lugar, la participación, la propiedad,
y luego la sostenibilidad del proyecto, pueden
promoverse generalmente allí donde exista una
identidad colectiva social y causas comunes.
El caso de Los Patios en Colombia, uno de los
53
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
proyectos piloto de fortalecimiento municipal,
muestra muy claramente los problemas asociados
con la ausencia de identidades comunes y la
apropiación de territorio, tal como ocurre en el
caso de San Borja, donde las divisiones políticas
y sociales entre diferentes grupos (criollos,
chimanes y colonos) hicieron que tales procesos
de participación y consulta fueran más difíciles.
La necesidad de identificar actores sociales,
sus conflictos y estrategias, tanto como los
mecanismos para tratarlos es fundamental en
la resolución del riesgo, especialmente en el
cotidiano, y la pobreza crónica.
En quinto lugar, está claro que es más probable
que un acuerdo sobre los principios y procesos
de la gestión de la reducción del riesgo sea
sostenible donde uno se aparta de esquemas de
riesgo correctivo, dirigidos a facetas particulares
del riesgo, y avanza hacia esquemas más
prospectivos donde el desarrollo y los medios de
vida son el centro de interés, y la reducción del
riesgo se usa como una estrategia para asegurar
el aumento de la seguridad. Esto quiere decir
que si el centro de atención se enfoca donde
están las necesidades y carencias cotidianas,
habrá más oportunidades de sostenibilidad
que allí donde el problema sea visto como
momentáneo e hipotético.
En sexto lugar, cuando las intervenciones estén
basadas sobre la fortaleza o ampliación de las
funciones de las instituciones y los instrumentos
locales legitimados existentes, habrá más
grandes opciones de acuerdo y apropiación, de
sostenibilidad y apoyo. Los casos de Chiquitano,
Ravello, Ocoña, Penipe, Soritor y Babahoyo
ilustran bien este punto.
en séptimo lugar, la construcción de sinergias
entre los diferentes actores sociales, trabajando
complementariamente y con apoyo mutuo, es
fundamental. En Manizales, las relaciones entre
la universidad nacional y la municipalidad —que
crearon un mecanismo de respaldo científico
y un comité asesor de apoyo de políticas—
54
desempeñaron un rol esencial en el éxito del
proyecto. en ocoña, las mesas de negociación
juegan un rol fundamental de apoyo mutuo.
Por su parte, las redes de Yungay, Piura y el sur
del Perú proporcionan más ejemplos de cómo
potenciar el capital social.
Ahora bien, visto desde la perspectiva del
ámbito territorial cubierto por el proyecto,
claramente la participación y la propiedad son
tratadas de varias maneras. los proyectos en
el nivel de ciudad que pasan a través de las
estructuras municipales e intermunicipales,
y los proyectos municipales en general,
requieren representaciones organizacionales
establecidas para participar activamente en el
análisis y la toma de decisiones como también
en las medidas legislativas locales del estado.
lo relativo a propiedad y apropiación aparece
bien marcado en casos como el de Manizales,
donde todas las elecciones o procesos del
estado son de alguna manera dependientes del
mantenimiento de las estructuras y los objetivos
de la gestión del riesgo. concepciones tales
como los procedimientos de consulta basados en
lo comunitario son frecuentes en los proyectos
basados en lo municipal.
en el nivel del proyecto comunitario, la
participación y propiedad se consiguen a
través de procesos inducidos externamente
que fomentan los análisis participativos y
la construcción del escenario, el uso del
conocimiento y la práctica basados en la cultura
local, así como a través de métodos de auditoría
social. Cuando se hace pasar o se filtran los
objetivos de la reducción del riesgo a través
de estructuras organizacionales existentes, hay
mayores oportunidades para el desarrollo de la
propiedad y la sostenibilidad.
Los proyectos que tienen por base cuencas
fluviales, u otros tipos de áreas físicas donde
haya interconexión de espacios y actores,
requieren de mecanismos tales como las mesas
de negociación vistas en el proyecto de ocoña,
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
con la finalidad de encaminar intereses y grupos
de población diversos de manera conjunta en
los procesos de toma de decisiones.
5.4 Proceso y proyecto
un factor muy importante de distinción entre
muchos de los 139 casos originales por un lado, y
los 16 finales por otro, se refiere a la diferencia
entre programas orientados a procesos y a
proyectos, por un lado, y objetivos, por otro.
Muchos de los proyectos que no estuvieron en
los últimos 48 fueron monotemáticos, a veces
con un único énfasis, con soluciones de validez
única y elaborados para resolver un problema
particular, pero sin una clara intención ni
opciones de sostenibilidad como tampoco de
guía del proceso o innovación. Por esta razón,
los criterios evaluadores se inclinaron por no
tomarlos en cuenta como parte del proceso de
selección en la iniciativa ES. Cabe considerar
que a medida que avanzamos a partir de los
139 hacia los 48, los 16 y finalmente hacia los
últimos 4 casos, el nivel de orientación hacia
proceso y sostenibilidad de los proyectos se va
acrecentando.
Aparte de lo que ocurra o no en este proceso
selectivo, aun dentro de los 16 casos finales, la
concepción de proceso y su gama de afectación
varían enormemente. Sin embargo, en la mayoría
de casos, la noción de proceso es válida; ello
quiere decir que estamos ante un enfoque que
pone énfasis en la permanencia de metodologías
para la resolución de un problema identificado
a través de la institucionalización, el apoyo al
actor social, la legitimación, la permanencia
de mecanismos de financiamiento y de roles
estratégicos en la toma de decisiones, etcétera.
Entre los casos analizados, las intervenciones
urbanas de Manizales, Bogotá y Babahoyo, la de
base departamental de Risaralda, los proyectos
operados localmente y el proyecto municipal
urbano-rural de Penipe muestran cómo las
instituciones y los nexos establecidos, los
lineamientos técnicos y parámetros, la claridad
conceptual y un evidente apoyo municipal así
como la continuidad bajo claras características
en el gobierno garantizan la permanencia, el
proceso y la evolución de los enfoques vistos
desde una perspectiva integral. Por ejemplo,
el proyecto de uso del suelo en Bogotá resulta
parte de un más amplio y comprensivo esquema
de gestión del riesgo en la ciudad.
Otro aspecto de la orientación a procesos del que
estamos hablando es el arraigo de intervenciones
en instituciones locales, actores sociales e
ideologías bien establecidas y respetadas.
demostraciones claras de lo antedicho son los
siguientes casos basados en lo comunitario: los
bio-indicadores y programas de seguridad, en el
caso de los yapuchiris; la gestión forestal y la
seguridad del suelo, en el caso de Chiquitano; el
enfoque de estilo de vida, en el proyecto de los
nasa; y el estado de preparación e iniciativa de
gestión del riesgo en Rikuryana. El nexo entre los
elementos de reducción del riesgo de desastres
en curso, los aspectos del riesgo cotidiano y la
necesidad de fortalecimiento de los medios de
vida provee una base de acción y promoción
más permanente, tal como puede verse en
las intervenciones de Paltas, ocoña, Ravello,
Cayalloma y La Paz.
La continuidad de proyectos y su sostenibilidad
a partir de condiciones de proceso depende
obviamente de la permanencia de las metas, de
las instituciones y del financiamiento. En este
punto es donde algunas de las intervenciones
tienden a mostrar debilidades y ciertamente
enfrentan problemas en lo que atañe a la
sostenibilidad. Este es el caso, por ejemplo,
de Ravello, donde no se ha encontrado una
clara alternativa al significativo apoyo externo
recibido hasta la fecha. Debido a la falta de apoyo
permanente del estado para la continuidad, el
proyecto de resiliencia de La Paz sufre de un
similar aunque menos agudo problema debido a
la falta de alternativas para promocionar este
tipo de enfoque basado en gestión del gobierno.
55
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
En el caso de los proyectos piloto, aunque las
intervenciones fueran guiadas por consideraciones
de proceso, incluyendo el uso de las instituciones
locales, la movilización de diferentes actores
sociales y el arraigo de las acciones plasmado
en acuerdos consensuales donde fue posible
lograrlos, no hay conclusiones claras en cuanto
a cómo estos procesos continuarán en el
futuro. diversas reacciones del estado en su
representación local, desde la matriz nacional
con un interés en los procesos, o de grupos de
población divergentes con diferentes ideologías,
podrían todos abocarse a trabajar en favor o
en contra de la permanencia de los procesos.
donde los aspectos de la reducción del riesgo
son integrados totalmente hacia instrumentos
establecidos y legalizados, tales como los planes
de uso del suelo, donde las decisiones de inversión
y los planes de desarrollo local y procedimientos
presupuestales participativos existen —tal como
son los casos de Ocoña y Soritor—, se podrá
predecir más fácilmente tal continuidad en el
proceso .
5.5. relaciones y contactos externos
El principio establecido que una buena parte
del riesgo se genera en territorios extra-locales
aunque se sientan y sufran in situ, en muchas
ocasiones exige que los actores y espacios sociales
locales sean integrados y trabajen en armonía
con los actores extra-locales. Como ya hemos
sostenido, este tipo de relaciones debe diferir
en escala de resolución si estamos tratando con
ciudades grandes o medianas, o si lo hacemos
con pequeñas comunidades rurales dispersas de
proyectos basados en cuencas fluviales. En los
últimas 16 iniciativas ES pueden identificarse
variadas formas de relaciones externas y de
sinergia de acciones.
el empleo de agrupaciones municipales en Perú y
ecuador se puede ver en los procesos de Penipe
y Ayabaca. El ascenso en la escala a territorios
más grandes puede verse en Ocoña y Paltas,
mientras el proyecto de Babahoyo requiere tomar
56
en cuenta las partes más altas de las cuencas
fluviales y los procesos desarrollados allí. El
proyecto Risaralda está preparado para el nivel
departamental y se presenta en el nivel local; la
planificación del uso del suelo en Bogotá incluye
ahora a otros distritos de cercanía próxima,
donde existen relaciones causales y está clara
la necesidad de una intervención conjunta. El
proyecto de soritor depende del control de los
procesos de degradación de cuencas fluviales y
laderas, tal como ocurre en la intervención en
Ravello.
La falta de coherencia entre las jurisdicciones
locales y otras de más jerarquía en cuanto a
normatividad, procesos e instrumentos puede
llevar a dificultades en el nivel local; este es
el caso, por ejemplo, de los proyectos piloto
de San Borja y Los Patios. En otro frente, se
comenta que ha dado buenos resultados el
recurrir a intercambios entre actores sociales
de diferentes áreas en similares circunstancias.
El proyecto de bio-indicadores es un ejemplo
de ello; y, fuera de estos proyectos, también lo
son las visitas de personas de Pasto a baños, en
Ecuador en el marco de la amenaza volcánica
que ambos comparten.
6. Resumen y conclusiones
6.1. Consideraciones generales
a) Las experiencias significativas y los proyectos
piloto inspirados por CAPRADE-PREDECAN
intentaron impulsar nuestro entendimiento
del concepto y la práctica de la gestión del
riesgo de desastres en el nivel local, en el
marco de la planificación del desarrollo y la
sostenibilidad.
b) En la iniciativa ES, de 229 proyectos
originalmente presentados para
consideración, 139 fueron aceptados para
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
evaluación. los procedimientos de evaluación
establecidos sirvieron para reducir esta
cantidad a 12 casos por país (48 en total)
y, finalmente, a 4 por país (16 en total). De
estas experiencias se seleccionó 1 caso por
cada país que se consideró era la experiencia
más significativa.
c) Los esquemas del proyecto piloto fueron
implementados en un nivel municipal y
comunitario similar en los 4 proyectos, uno
en cada país (Bolivia, Colombia, Ecuador y
Perú).
d) los criterios de evaluación de los casos
de las experiencias significativas y del
diseño metodológico e implementación
de los proyectos piloto buscaron reflejar
consideraciones acordes con el conocimiento
más reciente en la materia, en cuanto a la
definición de gestión de riesgo de desastre,
local y comunitaria, sostenible y basada
en desarrollo. ello incluyó la relación
establecida y necesaria entre la reducción
del riesgo y los objetivos del desarrollo;
la apropiación, la propiedad y el control
de los proyectos locales o comunitarios; la
articulación externa de objetivos y actores
del proyecto; las orientaciones al proceso
como concepto diferenciado del producto;
la naturaleza integral de los proyectos; y su
pertinencia en formulaciones de políticas y
en oportunidades de replicación.
e) El análisis y la precisión conceptual se han
ofrecido en nuestro texto, en referencia a
nociones críticas como la relación entre riesgo
y desastre, y las categorías de gestión del
riesgo correctivo, prospectivo y residual; la
definición y el significado de las nomenclaturas
y niveles de local y comunitario, así como las
diferencias entre la gestión del riesgo local y
comunitaria, la gestión del riesgo basada en lo
local y lo comunitario, y la gestión del riesgo
en el nivel local y comunitario; el significado
y sentido de participación y apropiación; el
análisis en cuanto a los territorios de riesgo
y los territorios causales y de impacto; y las
nociones de proceso en oposición a las de lo
orientado al producto.
f) El análisis se ha basado en el estudio detallado
de la información registrada en las hojas de
cálculo EXCEL del proyecto, compuesta por
229 postulaciones originales, resúmenes
ejecutivos de los 139 casos finalmente
aceptados para evaluación, el “Catálogo de
experiencias” producido por PREDECAN para
los últimos 48 casos, las sistematizaciones
realizadas con las 16 últimas experiencias
significativas y los 4 proyectos piloto. A pesar de
las dificultades en estandarizar la información
producida en estos documentos, el proceso
analítico nos lleva a la producción de una
única hoja de cálculo EXCEL que incluye una
considerable cantidad de datos e información
estandarizados de todos los 229 proyectos,
pero particularmente en relación con las
últimas 48 y 16 experiencias significativas.
Asimismo, el análisis presentado en nuestro
documento toma en cuenta las limitaciones
existentes en la información, la necesidad de
su refinación y validación absoluta, así como
el tiempo asignado para este trabajo.
6.2. Conclusiones prioritarias
a) Los promotores, ejecutores y quienes
financian los proyectos varían de país a
país. mientras bolivia tiene un gran número
de proyectos en el nivel comunitario
financiados externamente, Colombia, en
el otro extremo, tiene un alto grado de
presencia de estamentos del estado en los
niveles municipal y departamental. las
diferencias de país a país pueden explicarse
por las diferentes experiencias que ellos
tienen con la problemática de la gestión del
riesgo, los niveles de compromiso del estado
con respecto al tema y la eficacia que en
general tengan las entidades estatales para
inducir cambios en este campo.
57
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
b) El fuerte sesgo a lo rural de los proyectos en
bolivia y Perú se contrastan con una fuerte
presencia de los proyectos sobre la base urbana
de Ecuador y, particularmente, de Colombia.
en los proyectos rurales la dimensión de las
áreas beneficiadas es en general pequeña, tal
como sus poblaciones; y las áreas intervenidas
tienden a estar constituidas por poblaciones
de pobres a muy pobres.
c) Mientras que los proyectos del tipo de
preparación ante el riesgo y de mitigación
correctiva tienden, en general, a ser
los dominantes, también es cierto que
el número de los que están basados en
una visión prospectiva y de desarrollo es
significativo, ciertamente, superior al
número que encontró CEPREDENAC con
ocasión de la sistematización de proyectos
en Centroamérica entre los años 2002 y 2003.
Los proyectos basados en desarrollo son más
preponderantes en bolivia, ecuador y Perú
que en Colombia. Esto puede explicarse
por el hecho de que mientras muchos
proyectos en Colombia fueron presentados
por organizaciones estatales de gestión del
riesgo, en los otros países fue más fuerte la
tendencia de un mayor involucramiento de
agencias de desarrollo internacional y de las
ONg nacionales y extranjeras. Los proyectos
piloto partieron de una concepción del riesgo
y del desastre concebida desde perspectivas
de desarrollo y canalizada a través de
planificación de uso del suelo, criterios de
inversión y principios de planificación del
desarrollo.
d) Sin embargo, cuando se trataron los últimos
16 casos, la presencia de iniciativas de gestión
del riesgo prospectivas basadas en desarrollo
aumentó notablemente, tal como se esperaba,
dados los criterios de evaluación empleados
en el proceso del proyecto PRedecan.
la comprensión de entrada a la relación
entre desarrollo y reducción y control del
riesgo se consigue en variadas dimensiones
58
a partir del empleo de la planificación del
uso del suelo y la planificación territorial, la
gestión de los servicios medioambientales
y de recursos naturales, el fortalecimiento
de los medios de vida y el desarrollo de los
mecanismos e instrumentos de protección,
gobierno y capital social. La importancia de
estas diferentes comprensiones de entrada
al problema varía de país a país.
e) ocurre un incremento en el número y
complejidad de temas de gestión tratados
a medida que los 139 casos originales se
reducen hasta llegar a los últimos 48 y
16. Esto —junto con el incremento en los
mecanismos de participación, el uso local
de los recursos, más acciones basadas en
el desarrollo y el construir sobre la base de
institución e ideologías locales— representa
un crecimiento en la naturaleza del proceso
de las intervenciones y de las opciones de
sostenibilidad, a medida que los esquemas
pasan de ser proyectos de un solo objetivo
de riesgo-desarrollo, de un solo tema y
externamente promovidos, a una matriz más
compleja o estructura de relaciones sociales
y metas.
f) la apropiación y propiedad son evidentemente
favorecidos por contextos y mecanismos
tales como los siguientes: el empleo de
diagnósticos participativos locales, las
prácticas de mapeo social y otras formas
de acción encauzadas a la búsqueda de
formatos que revelen la construcción social
del riesgo y el rol que los actores locales
tienen en él; el construir sobre la base de
estructuras de conocimiento, capacidades
institucionales u organizacionales de tipo
local, el empleo híbrido del conocimiento
tradicional y el conocimiento científico
moderno; la acumulación de nociones y
soluciones ante el riesgo de desastres que
empieza con un estudio de los problemas del
riesgo cotidiano y el desarrollo en general; y
las interrelaciones sinérgicas y dinámicas que
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina
ocurren entre las organizaciones académicas
y los formuladores e implementadores de
políticas.
g) las relaciones con actores y territorios
externos que están de alguna forma
vinculados a las condiciones de riesgo in situ
se han desarrollado a través de mecanismos
como: agrupaciones y alianzas comunitarias
y municipales; la sinergia entre los
instrumentos y las políticas nacional, regional
y local; la gestión de las cuencas fluviales y el
incremento de escala de servicios de gestión
medioambientales a territorios relacionados
con cuencas fluviales; y el empleo de mesas
de negociación que reúnen armónicamente
a agentes de intereses potencialmente en
conflicto, en diferentes escalas.
h) en diversos proyectos se pueden ver
importantes avances instrumentales y
conceptuales en el desarrollo de ideas y
nociones en lo que atañe a riesgos de desastre
cotidianos, riesgo normal y excedente; visiones
integradas, como concepto diferenciado de
visiones disgregadas de desarrollo y riesgo; y
riesgo mitigable y no mitigable.
i) Finalmente, está claro que las experiencias
desarrolladas con su particular tonalidad
nacional en diferentes países se pueden
exportar productivamente a otros donde
existan realidades similares. Podemos
mencionar el empleo de bio-indicadores y
programas de seguro en las comunidades
agrícolas de La Paz; el papel de los factores
de gobierno y capital social en Manizales
y la ciudad de La Paz; los programas de
planificación de uso del suelo en Soritor y en
Bogotá; la gestión de recursos y de cuenca
fluvial en Paltas y Ocoña; el fortalecimiento
y la coordinación municipal en Penipe y
Ayabaca; y la gestión forestal y de irrigación
en Ravello y Chiquitanos.
59
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

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60
ANEXOS
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Anexo 1: Top 16 – Resúmenes *

BOLIVIA
Santa Cruz, Bolivia

Gestión forestal comunitaria: Desarrollo sostenible de la comunidad indígena de Chiquitano en Monte

Verde, Santa Cruz

Ubicación: Santa Cruz, Bolivia

Población afectada: 17,000 – rural
grupo social: grupo indígena - 7 comunidades
Objetivo principal: gestión de recursos naturales – gestión de tierras / bosques

Esta experiencia describe un esfuerzo administrado localmente para volver a obtener la propiedad de las
tierras comunitarias y, en particular, promover la gestión forestal para el grupo social Chiquitano.

se creó la tierra comunitaria de origen (tco) monte Verde y se instituyó el comité de gestión
territorial indígena (cgti) para administrar las tierras. el “apoyo para el campesino indígena del
Oriente Boliviano” (APCOB) ayudó a crear un plan comunitario de gestión forestal en el año 2006 para
mitigar la desforestación, la degradación de las tierras, los incendios y los demás riesgos identificados
por las comunidades locales. Además, el esquema ayudó a reducir la emigración de los miembros más
jóvenes de la comunidad, con el impacto negativo consiguiente sobre las oportunidades de desarrollo
local. El proyecto recibió apoyo financiero de las diversas organizaciones nacionales y locales que lo
promovieron.

La experiencia se centró en la integración de las prácticas de gestión forestal en las instancias de

organización tradicionales. Esto se logró mediante la transferencia de información, herramientas de
planificación y educación a las organizaciones locales para ayudarlas a administrar y controlar sus
propias tierras.

A pesar que la experiencia no fue conceptualizada originalmente como un plan de reducción de

riesgos, en la práctica ha reducido los riesgos por haberse enfocado en la meta del desarrollo
comunitario y su consecuente necesidad de mejorar el bienestar de su pueblo, lo que condujo a la
reducción de la deforestación, de los incendios forestales y la contaminación de las fuentes de agua;
y ahora se reconoce que el esquema tiene un componente esencial de gestión de riesgos. También
ha permitido que se tome conciencia de las causas raíz sociales, económicas y políticas del riesgo y
de las condiciones inseguras.

* Se incluyen 18 resúmenes en este anexo dado que dos pares de proyectos fueron fusionados en la selección final.

62
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Altiplano Norte #1, Bolivia (Top 4)

Estrategias agrícolas locales para la gestión de riesgos: Recuperación de los bioindicadores en

el altiplano del norte de Bolivia (fusionado con Altiplano Norte #2)

Ubicación: Altiplano Norte, La Paz, Bolivia

Población afectada: 1,000 – rural
grupo social: 1 comunidad
Objetivo principal: Protección de los medios de vida, educación agrícola y bioindicadores
relacionados al clima

Esta experiencia proviene de la asistencia técnica brindada por PROSUKO, un proyecto del Ministerio
de Planificación, a los agricultores locales para ayudarles a mitigar la pérdida económica debido
a los eventos climáticos. Éste eventualmente condujo a la creación de la UNAPA, una asociación
de agricultores que proporciona los servicios de los agricultores locales expertos (Yapuchiris) para
mejorar el rendimiento de sus cultivos y reducir las posibilidades de pérdidas. El proyecto recibió el
apoyo financiero de COSUDE, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación.

Para generar mayor información sobre cómo y cuándo plantar los cultivos, se educó a los pobladores
locales en el tema de la generación y aplicación de los bioindicadores de pronóstico. Estos
bioindicadores son revisados luego por los Yapuchiris para brindar los pronósticos sobre las variables
que afectan las cosechas.

Debido al alto grado de exactitud en los pronósticos de parte de los Yapuchiris, sus servicios fueron
altamente valorados entre los agricultores locales, el gobierno municipal y las ONg, permitiéndoles
cobrar las tarifas del mercado por sus servicios. Esto le permite al esquema ser autosostenible y
autofinanciado, manteniendo al mismo tiempo la responsabilidad frente al trabajo producido.

Es importante confiar más en las capacidades de la población local para innovar las soluciones en la
gestión de su propio riesgo, ya que estas soluciones a menudo condujeron a una mayor aceptación
entre los miembros locales, aprovecharon los conocimientos y tradiciones culturales existentes y
pudieron proporcionar resultados significativos, en su mayor parte por una fracción del costo de los
proyectos que suelen buscar esta información fuera de la intervención. Esto se aplica, en muchos
casos, a los proyectos administrados a nivel municipal que serían tratados mejor por los actores
locales dentro de las comunidades afectadas. El esquema y sus bases ilustran las formas en las que
los patrones de pensamiento indígena interpretan una visión holística integral del desarrollo, el medio
ambiente y el riesgo en contraposición con las visiones disparatadas de algunas otras sociedades.
Además, la adaptación frente al cambio climático y la gestión de los riesgos de la variabilidad del
clima son consideradas parte del mismo proceso y no de procesos distintos.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Altiplano Norte #2, Bolivia (Top 4)

Los seguros como una herramienta financiera y un modelo integral para la gestión del riesgo en
la producción agrícola en el altiplano del norte de Bolivia (combinado con
Altiplano Norte #1)

Ubicación: Altiplano Norte, La Paz, Bolivia

Población afectada: 3,000 – rural
grupo social: Varias pequeñas comunidades
Objetivo principal: Fortalecimiento de los medios de vida mediante la protección financiera

Se formó una alianza entre la unión nacional agropecuaria de productores asociados (UNAPA) y
la “Fundación para el desarrollo Productivo y Financiero (PROFIN), con el apoyo institucional de
PRosuKo para fortalecer los procesos de producción agrícola. una de las características claves fue
la de brindar un esquema de seguro de la cosecha para mejorar las técnicas agrícolas y reducir las
pérdidas relacionadas a los peligros existentes. El apoyo financiero inicial fue brindado por DANIDA,
la organización de desarrollo danesa.

El esquema brinda un seguro contra las pérdidas utilizando una “parcela testigo” como referencia de
base que es cultivada por un agricultor local Yapuchiri experto. Al brindar un ejemplo tangible de las
técnicas agrícolas adecuadas, otros agricultores aprenden a mejorar sus propias técnicas. Además, la
“parcela testigo” brinda unos lineamientos requeridos que deben seguirse para que el agricultor sea
capaz de indemnizar su pérdida potencial mediante el producto del seguro.

Al basar las cuotas del seguro en el caso de pérdidas en la pérdida sostenida a la “parcela testigo”,
los agricultores son compensados solamente por las pérdidas que están fuera de su control; cualquier
pérdida ocasionada por su propia negligencia en las técnicas agrícolas no es compensada. este
mecanismo produce una mayor seguridad para quienes trabajan sus cultivos de una manera más
aceptada por la sociedad, y a la vez reducen el incentivo de los agricultores de apoyarse en el esquema
para que les compensen las pérdidas que ellos mismos pudieron haber mitigado. De esta forma el
esquema maneja tanto el riesgo existente como el excedente, permitiéndoles a los agricultores evitar
las pérdidas debido al riesgo existente y mitigar la pérdida debido al riesgo excesivo al sacar provecho
del producto financiero.

La noción de legitimidad del nuevo conocimiento se aborda de distintas maneras a través de esta
experiencia. Al utilizar la estructura organizacional de la UNAPA y los Yapuchiris, el esquema de seguros
pudo encontrar un apoyo más sólido y temprano. De la misma manera, la naturaleza contractual del
producto del seguro ayuda a fortalecer las estructuras organizacionales al mismo tiempo que hace
valer la rigurosidad de los contractos que es necesaria al pasar de los esfuerzos de subsistencia a los
esfuerzos comerciales.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Ravelo, Bolivia

Reducción de la vulnerabilidad: riesgo y rehabilitación de suelos en la municipalidad de Ravelo,

departamento de Potosí, Bolivia

Ubicación: Potosí, Bolivia

Población afectada: 2,000 – rural
grupo social: Varias comunidades pequeñas
Objetivo principal: Protección de los medios de vida

Esta experiencia fue encabezada por la “Fundación Contra el Hambre (FH), una organización nacional,
y busca reducir la desnutrición crónica y la falta de oportunidades económicas en cuatro comunidades.
Para lograrlo, el proyecto desarrolló un sistema de irrigación para aproximadamente 700 hectáreas
con el apoyo financiero de USAID.

Hasta este punto, el proyecto era principalmente una tarea de desarrollo, pero el daño al sistema
debido a un deslizamiento de tierras obligó a quienes lo implementaban a echarle una mirada a las
implicancias de la gestión de riesgos en su proyecto, lo que condujo a considerar un enfoque más
amplio y sostenible que integrara el desarrollo y los temas de gestión de riesgos.

Para articular la posibilidad del cambio, primero era necesario confrontar la visión del mundo de
que las cosas que suceden son hechos naturales, recurrentes que están más allá del control de las
poblaciones locales. Esta no es una tarea sencilla y requiere un grupo dedicado y positivo de técnicos
que implementen el proyecto ya que este cambio en la visión del mundo es fundamental para el
éxito del proyecto. Se estimuló los cambios de actitud bajo la noción de que la naturaleza está ahí
para ser dominada por los seres humanos. A pesar de estar un paso más hacia la dirección correcta
para superar las actitudes fatalistas, este concepto obviamente está abierto a comentarios, críticas y
mayor desarrollo desde una visión del mundo más integral y holístico.

La experiencia utilizó la estrategia de la “intervención integrada, atando juntos los aspectos productivos
con los de la salud”, y “una gestión de los recursos naturales mediante la conservación de las tierras.”
El reto al que se enfrentaba era transformar los esquemas reduccionistas y desagregados en sistemas
más complejos donde la reducción de riesgos se dé en el marco de la pobreza, la exclusión social y
la fragilidad de la gobernabilidad, aceptando que el riesgo de los desastres es una continuidad de los
riesgos de cada día. El proyecto aplicó lo que denomina una “Metodología de Enseñanza Interpersonal
No Formal” (MEINF).

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

La Paz, Bolivia

Planificación participativa, preparación ante desastres, el agua y su purificación en las

municipalidades de Aiquile, Villa Tunari, San Xavier, San Julián, Concepción y Riberalta; e
investigación de la adaptabilidad frente a los desastres en las cuatro zonas de la ciudad de
La Paz.

Ubicación: La Paz, Bolivia

Población afectada: 2,500,000 – urbana (población de la ciudad; la población afectada
es desconocida)
grupo social: 7 municipalidades de La Paz
Objetivo principal: gobernabilidad – abordar la construcción social del riesgo

El Proyecto en su totalidad fue elegido como parte de los 12 casos principales para Bolivia. Sin
embargo, dada su selección como uno de los cuatro casos principales, los miembros del comité de
evaluación recomendaron que solamente el componente comunitario de La Paz sea sistematizado al
detalle dada la complejidad general y la diversidad del proyecto.

El componente del proyecto de La Paz analizaba la construcción social del riesgo y la sistematizó en tres
documentos: 1. un enfoque conceptual sobre la gestión del riesgo, 2. criterios metodológicos: planificar
el desarrollo municipal con un enfoque de la gestión del riesgo, 3. herramientas de planificación
del desarrollo municipal con un enfoque en la gestión del riesgo. El proyecto formaba parte de la
disertación doctoral de su promotor y fue financiado en parte con fondos internacionales.

El objetivo principal fue fortalecer las capacidades de las instituciones, la planificación participativa,
la preparación y la provisión de sistemas de desagüe. El proyecto además buscó generar herramientas
técnicas normativas relacionadas a la planificación, los datos geográficos, los centros de emergencia,
la planificación de contingencias, la formación y capacitación del grupo de voluntarios, etc. El
incremento de los conocimientos y de la comprensión de los procesos que generan riesgos empoderó
a las comunidades locales y facilitó los factores relacionados al gobierno y la negociación con el
gobierno local para lograr las metas de la reducción de riesgos.

La experiencia descubrió que “las estructuras dominantes del crecimiento urbano desorganizado
y caótico y la aplicación de las políticas públicas siguen las visiones orientadas al desarrollo que
crearon la ciudad y sus áreas vulnerables.” También descubrieron que los factores que más influyeron
en el cambio fueron la sólida participación comunitaria, el apoyo de los equipos técnicos y de las
municipalidades involucradas.

Muchas personas viven expuestas a los peligros y no perciben este problema como su principal riesgo
ya que su prioridad está enfocada en mantener los medios de vida para subsistir. Además, es la misma
práctica de la comunidad de trabajar para escapar de la pobreza lo que le ha ayudado a forjar su
propia adaptabilidad frente a los desastres. Es interesante observar que una parte de la población que
ocupaba las áreas sujetas a la intervención emigró de El Alto, un área mucho más segura en términos
de riesgos de desastres pero también considerada socialmente inferior y con menos oportunidades
para una mejora en los medios de vida.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

COLOMBIA
Manizales #1, Colombia (Top 4)

Gestión del riesgo local en una ciudad andina: Manizales como un caso integral, ilustrativo y evaluado
(fusionado con Manizales #2 en la selección final)

Ubicación: Manizales, Caldas, Colombia

Población afectada: 500,000 – urbana
grupo social: Ciudad de Manizales
Objetivo principal: gestión del riesgo – revisión amplia e histórica

Esta experiencia describe un proyecto conjunto entre el gobierno y el sector académico que busca
compilar las experiencias de Manizales con el desarrollo y la gestión de riesgos en las últimas
décadas.

El uso de estas herramientas holísticas de reducción de riesgos (Cardona 2001, Carreno 2004, 2005), las
evaluaciones interdisciplinarias y los índices de gestión de riesgos (igR) han permitido la compilación
de resultados cuantificables a lo largo del extenso periodo histórico revisado. La experiencia ha
traído a la luz qué áreas de la ciudad han abordado mejor la reducción de riesgos de manera que sus
técnicas y éxitos puedan ser difundidos a las demás áreas de la ciudad.

En muchos casos, los proyectos de gestión de riesgos más exitosos se han debido a las sinergias y la
acción conjunta entre las agencias, demostrando la necesidad de una cooperación más amplia y entre
agencias para lograr las metas de la reducción de riesgos. Además, el uso continuo y la relevancia de
los proyectos entre los cambios de los gobiernos locales demuestran la necesidad y el beneficio de la
sólida continuidad institucional.

La experiencia de los Manizales demuestra la importancia de los factores de gobierno en apoyar y

legitimar permanentemente la gestión del riesgo y las formas en que, a lo largo de un periodo de
tiempo prolongado, la ciudad ha incorporado técnicas novedosas e innovadoras ante el riesgo que se
complementan entre sí de manera sinérgica. La experiencia incluye las estrategias de reducción de
riesgos relacionadas al uso de tierras y la planificación del desarrollo, la forja de regulaciones, los
esquemas de recuperación de las laderas, y los mecanismos de transferencia de riesgos incluyendo
a los pobres de la ciudad; todo integrado bajo un marco de gestión único basado en la ciudad, y en
buena parte financiado por la misma municipalidad.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Páez, Colombia

Planificación estratégica para la reducción integral de riesgos en la municipalidad de Páez,

Cauca, desde la perspectiva de una visión del mundo de la comunidad indígena de Nasa.

Ubicación: Páez, Cauca, Colombia

Población afectada: 40,000 – rural
grupo social: municipalidad
Objetivo principal: gestión del riesgo – estrategias de desarrollo local

Esta experiencia surgió en respuesta a la activación del volcán del Nevado de Huila en febrero de
2007, y busca reducir o controlar el riesgo de desastres como parte del desarrollo local sostenible,
redescubriendo los valores culturales, espirituales, sociales, políticos y ambientales que contribuyen
a una mejor calidad de vida y a la sostenibilidad del desarrollo en el área. El área se había visto
afectada previamente por un gran terremoto y un deslizamiento de tierras en 1994, que trajo consigo
un programa de recuperación a gran escala promovido desde el exterior que mostró un inmenso
respeto por las decisiones y la cultura de la población local.

Las poblaciones locales respondieron ante la actividad volcánica de manera autónoma y organizada
dejando las áreas afectadas. La experiencia busca mejorar la respuesta local correctiva-conservadora
frente al volcán y desarrollar un plan de gestión del riesgo más amplio.

El proceso ha generado una nueva dinámica territorial al integrar el desarrollo local, la planificación
estratégica y la reducción de riesgos en una perspectiva amplia frente al desarrollo. Estos cambios
han sido asimilados por los habitantes locales como parte de una
“cultura de la prevención”.

La experiencia busca crear/mejorar una cultura de la prevención mediante la consolidación de los

procesos para reunir información, de la educación y comunicación con el contexto histórico y cultural
del territorio. se emplearon metodologías de investigación en la acción, en particular la metodología
del mapeo social con el apoyo de las universidades nacionales y las agencias internacionales.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Bogotá #2, Colombia

Incorporación de los temas de prevención y reducción de riesgos en las herramientas de

planificación de Bogotá

Ubicación: Bogotá, Cundinamarca, Colombia

Población afectada: >1m – urbana
grupo social: barrios de la ciudad y los alrededores
Objetivo principal: Uso de tierras y planificación territorial

La experiencia describe cómo la Dirección de Prevención Ante Emergencias (DPAE) de Bogotá trabajó
con los instrumentos de planificación familiar articulados en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT)
y a través estos mismos para evitar y mitigar los desastres adoptando las decisiones sobre los aspectos
fundamentales, como la ubicación de las viviendas y de las fábricas. Derivándose originalmente de
una preocupación por las viviendas marginales, su legalización y seguridad, los esquemas de control
del uso de tierras siempre se han basado en la participación a gran escala.

La Dirección de Prevención Ante Emergencias (DPAE), como ente experto reconocido en la gestión
del riesgo, impulsa prácticas de desarrollo basadas en la reducción de riesgos dentro del Plan de
ordenamiento territorial (Pot) y coordina su implementación a nivel local.

El POT, a su vez, es considerado un líder innovador del desarrollo basado en la gestión del riesgo,
sirviendo como fuente de ideas y herramientas para la reducción del riesgo en otras ciudades de
Colombia. El desarrollo de la categorización del riesgo como mitigable o bien no mitigable es una idea
original del esquema que se utiliza actualmente en muchas partes de Colombia, y representa uno de
los conceptos técnicos más importantes desarrollados para ayudar en la toma de decisiones.

El proyecto demuestra el proceso continuo que implica pasar del desarrollo estricto a la reducción del
riesgo, y finalmente a la gestión del riesgo esperada. A pesar de ser originalmente autosuficiente en
relación al trabajo dentro de los límites distritales, más recientemente se ha reconocido la necesidad
de coordinar y colaborar con las jurisdicciones vecinas.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Risaralda, Colombia

Gestión del riesgo a nivel urbano y rural en el departamento de Risaralda mediante la

consolidación del conocimiento de los peligros y riesgos.

Ubicación: Risaralda, Colombia

Población afectada: 860,000 – urbana y rural
grupo social: 14 municipalidades
Objetivo principal: gestión del conocimiento

La experiencia describe la fundación de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) en

1979, y hace un seguimiento a su historia mediante los proyectos que ha encabezado, integrado e
implementado en los últimos 30 años.

El proyecto recibió el impulso inicial del gobierno de Holanda para un proyecto específico, lo que
llevó en parte a la creación de la entidad regional, CARDER, con un enfoque en la reducción del riesgo
basada en la planificación local, la organización territorial y la planificación del uso de tierras. El
enfoque de la gestión del riesgo es inspirado y relacionado con el tema del planeamiento ambiental,
pasando del nivel departamental al municipal.

La continuidad de CARDER y su enfoque inicial en la reducción del riesgo han permitido que se
asimilen diversos hallazgos de los proyectos basados en los “productos” y la información en la entidad
actual, brindando un vehículo práctico para su implementación y difusión.

La evolución integral de los procesos de gestión del riesgo en Risaldra pueden dar crédito de la naturaleza
actual de CARDER y la maduración de su enfoque de proyectos de la recolección de información a las
técnicas de gestión correctiva y actualmente a las técnicas de gestión en perspectiva, que difunden
el conocimiento a las comunidades locales y las ayuda a crear e identificar distintas soluciones a sus
problemas. La sensibilidad y la conciencia técnica es un aspecto importante del proceso.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Manizales #2, Colombia (Top 4)

Gestión del riesgo a nivel urbano y rural en el departamento de Risaralda mediante la

consolidación del conocimiento de los peligros y riesgos.

Ubicación: Risaralda, Colombia

Población afectada: 860,000 – urbana y rural
grupo social: 14 municipalidades
Objetivo principal: gestión del conocimiento

La experiencia describe la fundación de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) en

1979, y hace un seguimiento a su historia mediante los proyectos que ha encabezado, integrado e
implementado en los últimos 30 años.

El proyecto recibió el impulso inicial del gobierno de Holanda para un proyecto específico, lo que
llevó en parte a la creación de la entidad regional, CARDER, con un enfoque en la reducción del riesgo
basada en la planificación local, la organización territorial y la planificación del uso de tierras. El
enfoque de la gestión del riesgo es inspirado y relacionado con el tema del planeamiento ambiental,
pasando del nivel departamental al municipal.

La continuidad de CARDER y su enfoque inicial en la reducción del riesgo han permitido que se
asimilen diversos hallazgos de los proyectos basados en los “productos” y la información en la entidad
actual, brindando un vehículo práctico para su implementación y difusión.

La evolución integral de los procesos de gestión del riesgo en Risaldra pueden dar crédito de la naturaleza
actual de CARDER y la maduración de su enfoque de proyectos de la recolección de información a las
técnicas de gestión correctiva y actualmente a las técnicas de gestión en perspectiva, que difunden
el conocimiento a las comunidades locales y las ayuda a crear e identificar distintas soluciones a sus
problemas. La sensibilidad y la conciencia técnica es un aspecto importante del proceso.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

ECUADOR
Rikuryana, Ecuador

Respuesta de la comunidad para la mitigación de las emergencias y los desastres

Ubicación: Rikuryana, Imbabura, Ecuador

Población afectada: 7,000 – rural
grupo social: 2 grupos indígenas, 14 comunidades
Objetivo principal: Preparación y respuesta

Esta experiencia, financiada con fondos internacionales y administrada por una ONg internacional,
World Vision, describe la implementación de un “Plan Inicial de Preparación de Desastres” (PIPD) de
manera participativa entre 14 comunidades de dos grupos sociales (Kichwa, Otavalo). Una vez que
el proyecto estaba en funcionamiento, los actores locales vieron la necesidad de extender el alcance
del proyecto para incluir la educación y el fortalecimiento institucional como bases para hacer que
el PIPD sea más relevante y útil.

La mayoría de riesgos que enfrentan estas comunidades son peligros socio-naturales creados por el
propio uso que hacen de las tierras. Estos incluyen deslizamientos, incendios en las viviendas y en
los campos, contaminación del agua y accidentes en vehículos. Su vulnerabilidad incluye la falta de
acceso y uso de la información, situación socioeconómica precaria, falta de apoyo institucional de
parte del gobierno local y regional e infraestructura inadecuada.

El área en la que se basa esta experiencia no solamente tiene un nivel educativo bajo, sino que
una visión del mundo que ha aceptado los desastres naturales como algo inevitable. Fue necesario
“desmitificar la noción de desastre como la ira de Dios, lo que ha ayudado a cambiar el comportamiento
local.” Este proceso ha guiado a los pobladores de la aprehensión a hablar sobre los desastres a “un
diálogo abierto y constructivo sobre los temas de emergencia, peligro y riesgo” que se ubicó dentro
del “contexto de la visión indígena del desarrollo.”

Los actores locales se dieron cuenta que el proyecto imaginado originalmente necesitaba tener un
alcance más amplio para permitirle a los pobladores locales ser dueños y administrar el proceso por
sí mismos. De esta forma, se brindó al proceso nuevas herramientas para buscar un “esquema de
desarrollo integral que provenga de las necesidades locales, que cuente con la construcción y el
fortalecimiento de las habilidades de las personas para mitigar y reducir su vulnerabilidad ante lo
desastres y aumentar sus capacidades para mitigar y reducir su vulnerabilidad frente a los desastres, y
además aumentar sus capacidades para identificar los riesgos potenciales y responder adecuadamente
ante los desastres.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Penipe, Ecuador (Top 4)

Desarrollo territorial en épocas de emergencia debido a la actividad del Volcán Tungurahua

Ubicación: Penipe, Tungurahua, Ecuador

Población afectada: 30,000 – rural
grupo social: 1 cantón, 20+ comunidades
Objetivo principal: uso de tierras y planeamiento territorial, gobernabilidad local

Esta experiencia documenta la implementación de un Plan de Desarrollo Local (PDL) en el año 2002
como respuesta a la erupción del año 1999 del Volcán Tungurahua. La erupción desplazó a más del
50% de la población, dañando severamente la economía de la zona, su infraestructura y sus índices
de salud. Una segunda erupción en el año 2006, y su incidencia de daño mucho menor demostró la
efectividad del plan y además ayudó a señalar las áreas que aún debían ser mejoradas.

Esta experiencia es bastante única en el manejo de un área rural relativamente desarrollada que
sufría grandes pérdidas frente a los desastres. la gran interrupción de las actividades humanas y
económicas les demostró la necesidad de un plan de desarrollo integral que incorporara los temas de
gestión de riesgos en toda su extensión.

Las comunidades aprovecharon los fondos de sus alianzas estratégicas con los actores externos para
modernizar su infraestructura creando e implementando su plan de desarrollo. El 75% de la inversión
brindada por los actores externos fue asignada a los proyectos enumerados específicamente por el
plan. Se utilizaron los fondos para diversos proyectos, tales como: plantas de procesamiento de
alimentos, erradicación de enfermedades, proyectos de mitigación de riesgos, materiales mejorados
para la construcción, y un centro médico.

Los cambios precipitados por la erupción de 1999 trajeron consigo una nueva visión del papel de la
municipalidad y sus líderes, “una visión que requiere de una municipalidad moderna que estimule
la producción y otras alternativas para generar ingresos a nivel local, multiplicando el apoyo de las
instituciones nacionales e internacionales.” Esta visión del papel revalorizado de la municipalidad fue
hecha realidad por un alcalde nuevo y proactivo y la involucración comunitaria que les permitió a las
comunidades locales ser dueñas del proceso. este proceso al interior de la municipalidad evolucionó
en un giro hacia la colaboración entre las municipalidades vecinas, lo cual le otorgó un enfoque
basado en la comunidad con miras a lograr una visión más global.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Paltas, Ecuador

Agua para sembrar: gestión de microcuencas fluviales que abastecen de agua a la ciudad de Catacocha
y las comunidades en la cuenca alta del Río Playas

Ubicación: Paltas, Loja, Ecuador

Población afectada: 25,000 – área rural
grupo social: Cuenca del Río Playas - 7 comunidades
Objetivo principal: gestión de la cuenca fluvial

Esta experiencia se origina en el diseño y la implementación de mejoras en el sistema de agua

con el fin de reducir la escasez crónica ocasionada por una combinación de la mala gestión del
agua y la presencia de sequías en las décadas de los 80 y 90. El proyecto tenía como objetivo
aumentar las dotaciones de agua por medio de la gestión de microcuencas, reducir la escorrentía con
la reposición de vegetación, la recuperación de los ecosistemas de quebrada, el uso del microrriego,
y el fortalecimiento de las capacidades sociales y técnicas. asimismo, se consideró la recuperación de
los sistemas y técnicas tradicionales de gestión del agua. se formularon los instrumentos, los cuales
fueron implementados en el marco de un plan de desarrollo local, siendo la seguridad alimentaria el
principal principio rector. Fomentada originalmente por un comité interinstitucional, la administración
diaria del sistema pasó a manos de una asociación comunitaria. el proyecto no fue originalmente
concebido como un proyecto de reducción de riesgos, pero los líderes del proyecto reconocieron
posteriormente esta faceta del sistema al tener contacto con el proyecto CAPRADE-PREDECAN que
generó experiencias importantes.

La escasez de agua en la región había llegado a tal punto por los prolongados periodos de sequía que
el suministro de agua quedó limitado a 30 minutos al día. Aunque el incentivo para el cambio fue la
presencia recurrente de las sequías, el proyecto hizo frente al problema estructural del uso excesivo
y la deficiente gestión del agua para generar una solución más sostenible que también abordase el
aumento de la demanda de agua a medida que la población creciera.

Esta experiencia fue financiada principalmente por una entidad nacional en respuesta a la situación
de emergencia de las dotaciones de agua (70%). Asimismo, fue financiada por la municipalidad y las
comunidades locales (30%), siendo la inversión total US$ 220,000. El proyecto fue tan bien dirigido
que el número de reservorios y “lagos altos” proyectados fue mayor al doble (de 60 y 30 a 124 y 70,
respectivamente). La suma de los resultados fue la creación de un entorno mucho más sostenible,
como mayor potencial de ingresos en un área en la que normalmente se registraba un índice de
pobreza superior al 90%.

La experiencia hizo grandes esfuerzos para vincular los proyectos de construcción a la educación y
el empoderamiento comunitarios. Ellos demuestran la “importancia de combinar la ejecución de
proyectos de construcción con actividades para el fortalecimiento de las capacidades”, ya que el
“aprendizaje por la práctica” puede resultar una estrategia metodológica muy valiosa. Es evidente
que cuando se unen estos dos elementos, se pueden culminar más proyectos a bajos costos y con
mayor sostenibilidad, ya que de esta forma toda la comunidad obtiene herramientas para la gestión
permanente de su entorno.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Babahoyo, Ecuador

Control integral de las inundaciones y mejora urbana en la ciudad de Babahoyo

Ubicación: Babahoyo, Los Ríos, Ecuador

Población afectada: 85,000 – urbana
grupo social: Ciudad de Babahoyo
Objetivo principal: Proyecto integral de gestión del agua

Esta experiencia abarca la creación de un plan integral de gestión del agua para la ciudad de
Babahoyo, que incluía la gestión del agua, de las aguas residuales, de las aguas provenientes de las
tormentas y de las inundaciones de los ríos cercanos. Requirió una inversión de $30M USD durante un
periodo de construcción de 14 años, contando originalmente con el apoyo del gobierno alemán.

El proyecto integraba diversos elementos para la reducción de riesgos en su plan integral de gestión
del agua, reduciendo de manera integral varias de las vulnerabilidades ocasionadas por los problemas
relacionados con el agua. Se abordaron los problemas de salud relacionados al agua poco idónea para
el consumo a través de varios frentes: mejora en la entrega del agua, purificación del agua, sistema
de desagüe y reducción del riesgo del daño de los suministros de agua potable.

El proyecto ha logrado beneficios en otras áreas, tales como el fortalecimiento de las agencias de
gobierno de la ciudad debido a un fortalecimiento de sus capacidades. También ha permitido un
incremento de las actividades económicas y la inversión de capital debido a la reducción del riesgo de
pérdidas y una mejor percepción de los actores locales sobre su ciudad.

El proyecto también se ha encontrado con algunos nexos convencionales entre el desarrollo y el riesgo
que van en detrimento de lo alcanzado. Por ejemplo, el sistema mejorado de manejo del agua ha
estimulado el crecimiento, haciendo que nuevos miembros se establezcan en las áreas fuera de los
sistemas de control de las inundaciones. Estos nuevos problemas se han manejado con soluciones
convencionales tales como bombear para extraer los sedimentos del río y así crear una tierra más
alta para la construcción. Los escritores también reconocen que se debe considerar el impacto de
estos sistemas que abarcan toda la ciudad en la zona ecológica más amplia, en particular sobre las
comunidades río abajo.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

PERÚ
Río Ocoña, Perú

Adaptabilidad al cambio climático mediante la gestión integrada de la cuenca alta del río Ocoña en
la región Arequipa.

Ubicación: Río Ocoña, Arequipa, Perú

Población afectada: 40,000 – rural
grupo social: cuencas altas del río, Rio ocoña
Objetivo principal: Empleo y oportunidades de ingresos mediante la gestión ambiental y de las
cuencas fluviales

Esta experiencia involucra el área geográfica de las cuencas altas del río Ocoña, un área ecológicamente
frágil debido a su ubicación entre dos desiertos con tierras superficiales y frágiles. Se seleccionó la
ubicación debido a sus altos índices de pobreza extrema y la necesidad de desarrollar alternativas
ante las actividades que creaban riesgos en la misma. Las acciones posteriores están promoviendo
aumentar la escala de esta experiencia en otras sub-cuencas.

La experiencia buscaba crear nuevas oportunidades entre los bionegocios que utilizaban los
recursos naturales de manera sostenida: reducir la deforestación en las áreas frágiles, aumentar el
abastecimiento de agua utilizando una red de micro-reservorios y mediante la gestión participativa
de las áreas naturales protegidas. La pérdida de los recursos de agua debido al derretimiento de
los glaciares en relación al cambio climático fue un factor condicionante importante. El uso de las
mesas de concertación aseguró una participación local activa en la toma de decisiones. las acciones
y metas para reducir los riesgos se alcanzan utilizando las organizaciones e instituciones existentes
orientadas al desarrollo sin la necesidad de crear nuevas entidades.

La experiencia implicó diversos componentes educativos para ayudar a adaptar la visión del mundo
de la población. Como lo explican los autores, “Al ver la manera de resolver la pobreza extrema, es
común observar que a menudo la pobreza cubre y justifica acciones insostenibles que ocasionan el
deterioro de los recursos naturales. El estado tiende a ser, con su actitud permisiva, un elemento que
contribuye a la inestabilidad… al crear soluciones de gestión que no son sostenibles.”

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Soritor, Perú

El plan de ordenamiento territorial: Una herramienta para el desarrollo seguro en el distrito de

Soritor, en la Región de San Martin

Ubicación: Soritor, Moyobamba / San Martín, Perú

Población afectada: 23,000 – urbana y rural
grupo social: 1 distrito, 57 comunidades
Objetivo principal: Uso de tierras y planeamiento territorial

Esta experiencia documenta la disposición desorganizada del distrito de Soritor, y los resultados de tal
disposición; la necesidad de la creación de un plan de desarrollo que integre los riesgos existentes;
y la implementación del plan de desarrollo junto con los obstáculos específicos encontrados y los
beneficios que sean acordes con la población local. Superar la debilidad de la participación local
también constituyó una meta importante. Este proyecto fue conducido originalmente por dos
estudiantes universitarios, uno de los cuales obtuvo un empleo en el gobierno local como punto de
entrada hacia el problema.

Esta experiencia ilustra claramente algunas de las dificultades institucionales existentes para
implementar planes de desarrollo progresivos debido a la falta de apoyo a más alto nivel o de un
impulso para mejorar y/o una debilidad sistémica en el gobierno nacional/regional e incluso municipal
frente a la degradación ambiental local. A pesar que se produjo un plan de desarrollo junto con otros
resultados sustanciales tangibles, el proyecto continúa obstaculizado por una falta de continuidad
institucional y de financiamiento.

El riesgo de la construcción social se ilustra claramente en esta experiencia, dado que la disposición
desorganizada y uso del área condujo a la creación de la mayoría de peligros bajo los cuales vive la
población local. Tuvo que suceder un gran terremoto en el año 1990 (se perdió el 90% de las viviendas)
para empezar a cambiar las actitudes locales hacia la mitigación de los riesgos. Y para ello, se
requirió de visionarios jóvenes y capacitados para ayudar a instituir el cambio.

“La implementación de actividades descentralizadas se enfocaron en la gestión ambiental y la

prevención del riesgo empodera a las poblaciones locales para apropiarse y ser dueños de la solución.
Dados los conocimientos, los miembros de la comunidad están deseosos de asumir la responsabilidad
y resolver sus propios problemas de manera constructiva debido a la ocupación desorganizada del
área.” Como se evidencia no solamente por la falta de progreso sino también por el deterioro de los
ingresos, bajo la administración del gobierno municipal, regional y nacional, cada vez se torna más
claro que las poblaciones locales deben ser empoderadas para manejar estos asuntos por sí mismas.
La experiencia demostró cómo la mejora en los conocimientos sobre los procesos que generaban
los riesgos llevó gradualmente a un menor nivel de tolerancia frente a éstos, cambiando de esta
manera las actitudes y prácticas, y facilitando la incorporación de dichos factores en los planes de
desarrollo.

Las necesidades de una planificación territorial aprovecharon la metodología de zonificación ecológica-

económica existente, agregándole elementos de vulnerabilidad y además aprovechando las estructuras
de planeamiento ambiental existentes.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Caylloma, Perú

Proyecto “Raíz”: Recuperación de las comunidades afectadas por las olas de frío en la provincia de
Caylloma de la región Arequipa.

Ubicación: Caylloma, Caylloma / Arequipa, Perú

Población afectada: 5,300 – rural
grupo social: Comunidades en 2 valles de elevación
Objetivo principal: Manejo de la cuenca fluvial

Esta experiencia se originó por la respuesta ante una emergencia debido a una ola de frío en junio
y julio del año 2004 mediante la rehabilitación y recuperación del sector agrícola. Promovida por
una ONg internacional y nacional con financiamiento internacional, el proyecto buscó: 1.mejorar
la calidad de los alimentos de los animales, 2. Mejorar la sanidad animal, y 3. la capacitación y
organización para la gestión de riesgos. El proyecto empieza abordando los medios de vida y los
ingresos e integra la gestión del riesgo en esta visión para crear opciones más sostenibles.

A pesar que el proyecto se enfoca en la salud y nutrición de los animales y no en la gestión del riesgo,
no obstante esto puede ser un punto de convergencia para diversos temas de gestión del riesgo: la
introducción de pastos de mayor producción en áreas de alimentación reduce la erosión en las áreas
vulnerables; y los animales más saludables y engordados por otro lado, brindan mayor cantidad de
alimento y alimento de mejor calidad.

El proyecto buscaba cambiar la actitud de la población local hacia la gestión del riesgo haciéndolos
dueños del proyecto, junto con la familiarización con la cultura de la prevención. Por ejemplo, para
otorgarle control local de la gestión del riesgo continua, reactivaron los antiguos comités de defensa
civil. Introdujeron cultivos especiales que eran más adecuados para la altura utilizando campañas
comunitarias tales como “días del campo” para educar a los individuos en cada comunidad.

El nivel de pobreza extrema en el que viven los productores de alpaca los hace vulnerables al riesgo
permanente. La respuesta ante las emergencias es más efectiva cuando considera las acciones de
desarrollo que provienen de las necesidades y expectativas de la población afectada de manera que
puedan llegar a apartarse por sí mismos del ciclo de pérdidas. Los desastres también afectan la
estabilidad de las personas que han sufrido una pérdida; restaurando su sentimiento de seguridad y
confianza en sí mismos al brindarles la habilidad para generar ingresos y reducir el riesgo. La discusión
y la reflexión sobre los impactos del desastre ayudaron a la comunidad a comprender los procesos
que generan los riesgos y su propia participación en los mismos. Esto ayuda entonces a incorporar
los elementos de reducción de riesgos en los planes de desarrollo local. Por otro lado, la falta de
permanencia y apoyo por parte de las autoridades del gobierno local tuvo un impacto negativo en la
sostenibilidad y fortalecimiento del proyecto.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Ayabaca, Perú

Las asociaciones municipales como una estrategia de representación e inclusión de Ayabaca en el

desarrollo regional de Piura

Ubicación: Ayabaca, Piura, Perú

Población afectada: 17,000 – urbana y rural
grupo social: Varios municipios y comunidades
Objetivo principal: Planificación y apoyo para el desarrollo utilizando los principios de la
gestión el riesgo

Esta experiencia proviene del trabajo iniciado por varios alcaldes de municipalidades no atendidas
para atender los problemas de deslizamientos en la principal vía de acceso a su territorio y de éste
al exterior. Desde esta alianza inicial, las municipalidades han formalizado este convenio creando
una “mancomunidad” (grupo de municipalidades), crearon planes de planificación estratégica y de
gestión de riesgos, obtuvieron el co-financiamiento de diversas fuentes, y forjaron relaciones con dos
universidades para capacitar y educar a otros.

Este proyecto simboliza la noción de “pensar globalmente, pero actual localmente” a distintos niveles.
Cuando confrontan el dilema común de “que las decisiones de más alto impacto muchas veces no
consideran la participación de los actores locales”, los alcaldes locales en el área se reunieron y
congregaron los componentes necesarios para crear un plan de desarrollo estratégico y de gestión del
riesgo, buscando recursos nacionales e internacionales para la asistencia técnica y el apoyo financiero
necesarios para implementar sus objetivos.

Este proyecto es un ejemplo de cómo la gestión del riesgo puede estimular el desarrollo reduciendo
las vulnerabilidades que de otra manera harían de la infusión de capital, y por ello el crecimiento, una
idea que conduce al fracaso. Además, el proyecto original centrado en el riesgo condujo a la creación
de una “mancomunidad”, una alianza legal de las municipalidades, la misma que desempeñó un
papel importante: de interlocutor entre las municipalidades y las ONgs, el gobierno nacional además
de ayudar a asegurar el financiamiento tanto público como privado para el mismo.

A pesar que la experiencia ha traído consigo importantes mejoras para las municipalidades, aún quedan
problemas por resolver. La creación de la “mancomunidad” le ha permitido a las municipalidades tener
una voz más fuerte y unificada cuando abordan los intereses regionales, nacionales e internacionales.
Sin embargo, no ha podido desligar el fuerte apoyo que tienen los intereses mineros por parte de los
niveles gubernamentales más altos. En otro frente, la “mancomunidad” ha disminuido de alguna
manera la voz de la población local dado que no ha habido hasta ahora un diálogo directo entre ésta
y la sociedad civil en general. Finalmente, a pesar que el componente de la reducción del riesgo fue
crítico para darle un impulso inicial al esquema, la falta de recursos técnicos y la falta de comprensión
de la dinámica más amplia de los procesos que generan el riesgo han reducido considerablemente el
desarrollo de la reducción del riesgo en el marco del componente del desarrollo.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

Anexo 2: Los Proyectos de Sistematización TOP 48

Las 16 experiencias más significativas (4 por país) se indican en paréntesis utilizando la

terminología TOP 16; la experiencia “top” o principal de cada país se indica utilizando
la terminología TOP 4; los resúmenes de los 16 principales casos se presentan en el
anexo precedente. El texto completo de los 48 proyectos en español puede encontrarse
en Internet en el siguiente enlace: http://www.comunidadandina.org/predecan/
catalogovirtual

Bolivia
• la Paz, Bolivia
o Cultura ciudadana: el abordaje de la educación y el riesgo de desastre en La Paz-
bolivia.

• Santa Cruz, Bolivia (ToP 16)

o gestión forestal comunal: experiencia en desarrollo sostenible del pueblo indígena
Chiquitano – TCO Monte Verde, Santa Cruz.

• altiplano norte #1, Bolivia (ToP 4, se fusionó con altiplano norte #2, Bolivia)
o Estrategias locales de gestión del riesgo agrícola: recuperación de bioindicadores en el
altiplano norte de bolivia.

• Pojo, Bolivia
o Perfiles y diseños finales de proyectos productivos incorporando medidas de gestión de
riesgos, Municipio de Pojo, Cochabamba.

• Hoyadas, Bolivia
o Reconstrucción de Hoyadas: el desastre como oportunidad para el desarrollo sostenible
de una comunidad rural.

• Sica Sica y Pucarani, Bolivia

o Seguridad alimentaria y reducción de vulnerabilidad, recuperación de suelos y agua en
los Municipios de Sica Sica y Pucarani, La Paz-Bolivia.

• altiplano norte #2, Bolivia (ToP 4, se fusionó con altiplano norte #1)
o El seguro como instrumento financiero y modelo integral para la gestión del riesgo en la
producción agrícola en el altiplano norte de bolivia.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

• ravelo, Bolivia (ToP 16)

o Reducción de vulnerabilidad: riesgo y recuperación de suelos en el Municipio de Ravelo,
Departamento de Potosí-Bolivia.

• oruro, Cochabamba y norte de Potosí, Bolivia

o Formando hábitos en niños y adolescentes para la gestión del riesgo, Departamentos de
Oruro, Cochabamba y Norte de Potosí-Bolivia.

• Sud de Potosí, Bolivia

o Fortalecimiento de capacidades locales para la preparación y prevención frente a riesgo
de desastre en el extreme Sud de Potosí.

• la Paz, Bolivia (ToP 16)

o Planificación participativa, preparación ante desastres, agua y saneamiento en
municipios de Aiquile, Villa Tunari, San Xavier, San Julián, Concepción y Riberalta; e
investigación de resiliencia ante desastres en 4 zonas de la ciudad.

• mojos, Bolivia
o Rescate de “Los Camellones” como saberes locales para la producción de alimentos en
las sabanas inundables de Mojos.

Colombia
• manizales #1, Columbia (ToP 4, se fusionó con manizales #2)
o La gestión local del riesgo en una ciudad andina: Manizales, un caso integral, ilustrativo
y evaluado.

• Páez, Colombia (ToP 16)

o Planeación estratégica para la reducción integral de riesgos en el Municipio de Páez,
Cauca, desde la cosmovisión de la comunidad del pueblo Indígena Nasa.

• Galeras, Colombia
o Volcán galeras: una experiencia integral en gestión del riesgo, asociada al manejo de
los procesos eruptivos, los preparativos y la respuesta.

• Tumaco, Colombia
o Proceso de socialización del plan local de emergencia y contingencia para sismo licuación
y tsunami en el área urbana de Tumaco.

• Bogotá #1, Colombia

o grupo voluntario de inspectores de edificaciones para establecer el grado de habitabilidad
de las viviendas afectadas luego de un sismo de gran magnitud en la Ciudad de Bogotá.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

• Bogotá #2, Colombia (ToP 16)

o Incorporación de la prevención y reducción de riesgos en los instrumentos de planificación
territorial de Bogotá.

• Puente aranda, Colombia

o Niveles de riesgo tecnológico y condiciones de operación del complejo petroquímico de
la zona de Puente Aranda en Bogotá.

• Bogotá #3, Colombia

o Bogotá con los pies en la tierra, una estrategia para la incorporación del riesgo en la
cultura ciudadana.

• olaya Herrera, Colombia

o La prevención y reducción de riesgos en la formulación del esquema de ordenamiento
territorial del municipio olaya Herrera.

• risaralda, Colombia (ToP 16)

o gestión del riesgo a nivel urbano y rural en el departamento de Risaralda, por medio de
la consolidación del conocimiento sobre las amenazas y los riesgos.

• manizales #2, Columbia (ToP 4, se fusionó con manizales #1)

o guardianas de la ladera: un proyecto de educación ambiental comunitaria para la
prevención y mitigación del riesgo por deslizamiento.

• Caldas, Colombia
o Construcción de obras de reducción del riesgo y de recuperación ambiental en los 27
municipios del departamento de caldas.

Ecuador
• rikuryana, Ecuador (ToP 16)
o Respuesta comunitaria a la emergencia y mitigación de desastres.

• machángara y monjas, Ecuador

o Recuperación de los ríos Machángara y Monjas.

• los Chillos, Ecuador

o Organización y participación comunitaria y gestión de riesgos volcánico en el Valle Los
chillos.

• Cotopaxi, Ecuador
o La comunidad se organiza para gestionar el riesgo volcánico en el Cotopaxi.

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 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

• Penipe, Ecuador (ToP 4)

o Desarrollo territorial en tiempo de emergencia por actividad del Volcán Tungurahua.

• Cordillera occidental Central, Ecuador

o Fortalecimiento de capacidades de respuesta a amenazas naturales en la Cordillera
occidental central de ecuador.

• Base de educación, Ecuador

o La educación, la base para la gestión del riesgo y el desarrollo sostenible.

• Cantón Cuenca, Ecuador

o gestión integral del territorio dentro de la jurisdicción del Cantón Cuenca: herramienta
para el manejo local del riesgo.

• Paltas, Ecuador (ToP 16)

o Sembrando agua: manejo de microcuencas que abastecen de agua la ciudad de Catacocha
y a las comunidades de la cuenca alta del río Playas.

• Babahoyo, Ecuador (ToP 16)

o Control de inundaciones y mejoramiento urbano integrado de la Ciudad de Babahoyo.

• río Jubones, Ecuador

o gestión de recursos hídricos reducción de riesgos naturales: cuenca hidrográfica del Río
Jubones.

• San Cristóbal, Ecuador

o gestionando la sostenibilidad del desarrollo cantonal de San Cristóbal: proceso de
gestión ambiental y manejo de riesgos.

Perú
• río ocoña, Perú (ToP 4)
o Adaptabilidad al cambio climático desde la gestión integrada de las subcuencas altas
del Río Ocoña en la Región Arequipa.

• Cusco, Perú
o Organización e implementación del sistema regional de gestión, prevención y control de
incendios forestales en la Región cusco.

• Tabaconas, Perú
o Ordenamiento territorial en la Comunidad Campesina San Miguel de Tabaconas, San
Ignacio, Cajamarca – Amazonía Peruana.

83
 Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina

• Soritor, Perú (TOP 16)

o el plan de ordenamiento territorial, una herramienta para el desarrollo territorial
seguro: el caso del distrito de soritor, Región de san martín.

• Caylloma, Perú (TOP 16)

o Proyecto Raíz: recuperación de comunidades rurales afectadas por olas de frío en la
provincia de Caylloma, Región Arequipa.

• Ayabaca, Perú (TOP 16)

o La asociatividad municipal como estrategia de representación e inclusión de Ayabaca en
el desarrollo regional de Piura.

• Arequipa, Perú
o Plan piloto de educación y sensibilización frente a los peligros volcánicos del Misti en
Arequipa.

• Ancash, Perú
o Formación del equipo de apoyo para el desarrollo de la provincia de Yungay, en la Región
ancash.

• Macro Región Sur, Perú

o El gride Sur: experiencias para la gestión del riesgo de desastres en la Macro Región Sur
de Perú.

• Morropón, Perú
o Incorporación del análisis de riesgo en el plan de ordenamiento territorial del Distrito
de morropón en la Región Piura.

• Rímac, Perú
o Prevención y preparativos frente a huaycos e inundaciones en la cuenca del Río Rímac
desde la perspectiva municipal.

• Piura, Perú
o Fortalecimiento de las redes sociales para incorporar la reducción del riesgo en el
proceso de desarrollo de la Región Piura.

84
Publicaciones de la serie:
“Experiencias significativas de desarrollo local frente a los riesgos de desastres”

Comunidad Andina
• Reducción del riesgo de desastres en el ámbito local: Lecciones desde la subregión andina.
• Local disaster risk reduction: Lessons from the Andes.

Bolivia
1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el municipio de San Borja.
2. Investigación participativa comunitaria: Estrategia agroecológica y seguro agrícola para la reducción
de riesgos en el Altiplano Norte de Bolivia.
3. Aproximación a la gestión del riesgo en La Paz a través de un estudio de resiliencia frente a desastres
en cinco barrios de la ciudad.
4. Gestión forestal comunal y gestión del riesgo como estrategias para el desarrollo territorial integral
en el territorio comunitario de origen Monte Verde.
5. Seguridad alimentaria en el municipio de Ravelo, Potosí: Una oportunidad para indagar la relación
entre riesgo cotidiano-riesgo de desastre y desarrollo local.

Colombia
1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el municipio de Los Patios.
2. La gestión local del riesgo en una ciudad andina: Manizales, un caso integral, ilustrativo y evaluado
3. Prevención y reducción de riesgos a través de los instrumentos de planificación territorial en
Bogotá.
4. Cosmovisión del pueblo indígena Nasa en Colombia: Reducción integral de los riesgos, planificación
y desarrollo sostenible.
5. El conocimiento como hilo conductor en la gestión ambiental del riesgo en el departamento de
Risaralda.

Ecuador
1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el cantón Portoviejo.
2. Desarrollo territorial del cantón Penipe: Previniendo las consecuencias de la activación del volcán
Tungurahua.
3. Control de inundaciones: Desarrollo urbano de la ciudad de Babahoyo.
4. Sembrando Agua. Manejo de microcuencas: Agua para la parroquia Catacocha y las comunidades
rurales.
5. Proyecto Rikuryana: Respuesta comunitaria a la emergencia y mitigación de desastres en la provincia
de Imbabura.

Perú
1. Proyecto piloto participativo en gestión local del riesgo de desastres en el distrito de Calca.
2. Gestión concertada y sostenible del territorio y la biodiversidad en las subcuencas altas del río Ocoña
para la superación de la pobreza.
3. La asociatividad municipal como estrategia para la superación de condiciones de riesgo en los distritos
de la provincia de Ayabaca.
4. Proyecto Raíz: De la emergencia a la recuperación y protección de medios de vida afectados por
heladas en el distrito de Caylloma.
5. Plan de ordenamiento territorial del distrito de Soritor: Voluntades locales en práctica.
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