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La Gestin del Riesgo de Desastres

Un enfoque basado en procesos

LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES: UN ENFOQUE BASADO EN PROCESOS Autores: Lizardo Narvez, Allan Lavell, Gustavo Prez Ortega Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN DIRECTORA: Ana Campos Garca JEFE DE ASISTENCIA TCNICA INTERNACIONAL: Harald Mossbrucker (2005 a marzo de 2009) Jan Karremans (a partir de abril de 2009)

Secretara General de la Comunidad Andina Av. Arambur, cuadra 4 esquina con Paseo de la Repblica, San Isidro - Per Telfono: (51 1) 411 1400 Fax: (51 1) 211 3329 www.comunidadandina.org

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2009-10975 ISBN: 978-9972-787-88-1

La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la ayuda nanciera de la Comisin Europea y la Secretara General de la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina - PREDECAN. El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores. No reeja necesariamente la opinin de la Comisin Europea, de la Secretara General de la Comunidad Andina, ni del Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres - CAPRADE.

CORRECCIN DE ESTILO: Enrique Len Huamn FOTOGRAFAS: Gustavo Wilches-Chaux PREDECAN DISEO: Marcos Castellanos Sols DIAGRAMACIN E IMPRESIN: Maite Flores Pirola - PULL CREATIVO S.R.L.

Primera Edicin Lima, Per, 2009 1,000 ejemplares

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Un enfoque basado en procesos

ndice
Prlogo PARTE I: Seccin 1: .......................................................................................................................................................... BASES CONCEPTUALES La construccin del riesgo de desastre........................................................................................... 9 9 9 10 11 12 16 18 21 22 23 29 5

1.1. Conceptos bsicos sobre riesgo y desastre .................................................................................................. 1.1.1. Qu es riesgo de desastre? ........................................................................................................... 1.1.2. Cules son los factores que componen el riesgo?....................................................................... 1.1.3. Qu signica la construccin social de riesgo? ....................................................................... 1.1.4. Los factores de riesgo y su construccin social .............................................................................. 1.1.5. La construccin de la vulnerabilidad .............................................................................................. 1.1.6. La dinmica de la sociedad, la dinmica del riesgo ....................................................................... 1.1.7. Las implicaciones prcticas de los conceptos para el entendimiento del proceso de creacin del riesgo de desastre ................................................................................................. 1.2. Modelo conceptual sobre el proceso de construccin del riesgo y desastre ............................................ 1.2.1. El proceso Riesgo Desastre, primer esquema: la construccin social del riesgo ....................... 1.2.2. El proceso Riesgo Desastre, segundo esquema: la transformacin del riesgo actual .............. Seccin 2:

La Gestin del Riesgo de Desastres y sus procesos constitutivos.................................................. 33 33 33 36 38 40 42 43

2.1. Determinantes para entender la Gestin del Riesgo de Desastre ............................................................. 2.1.1. Qu es Gestin del Riesgo de Desastres y cul es su propsito? ................................................ 2.1.2. Las caractersticas de una ptima gestin del riesgo .................................................................... 2.1.3. La Gestin del Riesgo, la Gestin del Desarrollo y su Sostenibilidad............................................ 2.1.4. La gestin correctiva y la gestin prospectiva del riesgo: una introduccin ................................ 2.1.5. Descentralizacin y gestin del riesgo: la relevancia de lo local .................................................. 2.2. Modelo conceptual sobre el proceso de intervencin del riesgo de desastre .......................................... Seccin 3:

Enfoque por Procesos de la gestin: Bases conceptuales ............................................................. 45 45 46 48 49 50 51 53 53

3.1. La organizacin como sistema ..................................................................................................................... 3.1.1. Procesos en una organizacin sistmica........................................................................................ 3.1.2. La misin y los procesos en una organizacin sistmica............................................................... 3.1.3. Mecanismos de regulacin en una organizacin sistmica.......................................................... 3.1.4. Diseo de una organizacin sistmica ........................................................................................... 3.2. Organizacin gestionada por funciones versus gestionada por procesos................................................ 3.3 Caractersticas de una organizacin gestionada por procesos ................................................................. 3.4. Cmo mejorar la efectividad en las organizaciones mediante el anlisis y mejora continua de sus procesos?............................................................................................................

3.5 Mapas de los procesos de una organizacin .............................................................................................. 54 3.6 Anlisis de los Procesos................................................................................................................................ 55 3.7. Rediseo de procesos .................................................................................................................................. 58 PARTE II: Seccin 4: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS Enfoque por Procesos en la Gestin del Riesgo de Desastres....................................................... 61 63 64 65 67 69 71 73 75 77 82

4.1. La misin de un Sistema para la gestin del riesgo de desastres .............................................................. 4.2. Los procesos clave o misionales para la gestin del riesgo de desastres .................................................. 4.2.1 Proceso clave Generar conocimiento sobre el riesgo de desastre en sus diferentes mbitos ............................................................................................................. 4.2.2 Proceso clave Prevenir el riesgo futuro ...................................................................................... 4.2.3 Proceso clave Reducir el riesgo existente .................................................................................. 4.2.4 Proceso clave Preparar la respuesta........................................................................................... 4.2.5 Proceso clave Responder y rehabilitar ....................................................................................... 4.2.6 Proceso clave Recuperar y reconstruir ....................................................................................... 4.3 Procesos de direccin y de apoyo. Mapa de procesos de la gestin del Riesgo de Desastres ................. 4.4. Cmo entender los procesos de la gestin del riesgo en el contexto del MAH, de la EAPAD y de las polticas de accin de los pases andinos? ............................................................... PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

Seccin 5:

Experiencias de la aplicacin del enfoque de procesos en la gestin del riesgo de desastres en la Subregin Andina ............................................................................................. 87

5.1. Los Procesos de direccin y coordinacin del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia a cargo de la Direccin de Gestin de Riesgos ............................ 5.2. Los procesos misionales del Sistema Nacional de Defensa Civil del Per ................................................. 5.3. La experiencia local de la aplicacin del enfoque de procesos en la caracterizacin de los procesos de preparativos y respuesta en el litoral ecuatoriano ...................................................... 5.4. Prximos pasos en materia de fortalecimiento institucional de los Sistemas / Plataformas Nacionales para la Gestin del Riesgo en la Subregin Andina a travs del enfoque de procesos...................................................................................................................................................

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Bibliografa .......................................................................................................................................................... 101

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Prlogo
l presente texto se propone como una herramienta conceptual dirigida a actores sociales e institucionales comprometidos con la gestin del riesgo de desastres. Busca avanzar en la comprensin del riesgo y su intervencin a travs de un enfoque basado en procesos, como un aporte para mejorar la coordinacin de sistemas organizacionales con nfasis en los existentes en la subregin andina. Dos elementos clave han animado y orientado la realizacin de este documento: (1) la consideracin bsica de que el riesgo de desastres se construye socialmente, a travs de un proceso embebido en la dinmica del desarrollo y sobre el cual se fundamenta el concepto y la prctica de la gestin del riesgo de desastres; y (2) la necesidad y pertinencia de consolidar un enfoque basado en procesos para mejorar la organizacin y la coordinacin de la gestin del riesgo, con particular relevancia en la subregin andina. Estas dos consideraciones fueron constantes a lo largo de casi dos aos de trabajo del Comit Andino para la Prevencin y Atencin de Desastres CAPRADE-, quien en su carcter de promotor de la Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres EAPAD-, prioriz y lider el fortalecimiento de la organizacin y coordinacin de la gestin del riesgo en la subregin andina a travs del enfoque basado en procesos con el acompaamiento del Proyecto CE-CAN Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina PREDECAN. El documento se organiza en cinco secciones: la primera aborda el proceso de creacin o construccin del riesgo de desastres, identicando los hitos fundamentales de este proceso social, describiendo y acompaando con ejemplos las particularidades de cada uno de ellos. En la segunda seccin se abordan los diversos procesos de intervencin sobre riesgos y desastres, en los que se fundamenta la gestin del riesgo de desastres. Por su parte, la tercera seccin incluye una descripcin del enfoque de procesos a nivel terico y detalla las principales herramientas para el anlisis y rediseo de procesos; la cuarta seccin ilustra la aplicacin del enfoque de procesos a la gestin del riesgo de desastres, en donde se propone el Mapa de Procesos, incorporando aspectos tanto tericos como prcticos para su aplicacin. Finalmente, en la ltima seccin, se presentan algunos ejemplos de avances logrados en la aplicacin del enfoque de procesos, orientados al fortalecimiento de la organizacin y la coordinacin de la gestin del riesgo en diferentes pases y niveles territoriales de la subregin andina. Sin embargo que el documento considera una visin del problema que es compartida plenamente por los autores, para su elaboracin fue necesario una organizacin interna que permitiera la sntesis de las ideas fundamentales de acuerdo con la experiencia y el conocimiento previo de cada uno. De esta forma, las secciones 1 y 3 contaron con el aporte fundamental del Profesor Allan Lavell y del Economista Gustavo Prez Ortega, respectivamente; mientras que las secciones 2 y 4 sintetizan el fruto de las discusiones y el intercambio de ideas entre los tres autores y contaron con la sistematizacin de Lizardo Narvez, quien adems aport a la construccin de la seccin 5 y se encarg de la consolidacin del documento nal. Constituye el objetivo ms ambicioso de este documento el que las ideas propuestas sean discutidas y debatidas en benecio del desarrollo conceptual de la gestin del riesgo de desastres y permitan, en este

sentido, mejorar los esquemas organizacionales contribuyendo con ello a la construccin de territorios ms seguros y sociedades menos vulnerables. Los autores de este escrito desean manifestar su agradecimiento por el constante apoyo recibido de los pases andinos y sus instituciones encargadas de coordinar los diferentes Sistemas/Plataformas Nacionales para la Gestin del Riesgo de Desastres/Prevencin y Atencin de Desastres/Defensa Civil, en la subregin, quienes adecuaron y aprovecharon de forma diferenciada y con base en las prioridades de cada contexto, las opciones de apoyo sobre las cuales se fundament el trabajo de acompaamiento del Proyecto PREDECAN. Asimismo, es importante y necesario agradecer a todos los funcionarios de las instituciones que conformaron los equipos de carcter directivo y tcnico encargados del anlisis y la mejora de los procesos, as como de los Coordinadores Nacionales del Proyecto PREDECAN en cada pas, el equipo de Consultores y el personal de la Entidad Gestora del Proyecto, liderados por su Directora, la Ingeniera Ana Campos Garca, con el acompaamiento de los Jefes de Asistencia Tcnica Internacional, Harald Mossbrucker y Jan Karremans.

Lizandro Narvez Allan Lavell Gustavo Prez Ortega

PARTE I: BASES CONCEPTUALES

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Seccin 1 La construccin del riesgo de desastre


1.1. Conceptos bsicos sobre riesgo y desastre 1.1.1. Qu es riesgo de desastre?
En segunda instancia, estn las deniciones de riesgo de desastre que rescatan lo social y lo econmico y tienden a plasmarse en deniciones del siguiente tipo: el riesgo de desastre comprende la probabilidad de daos y prdidas futuras asociadas con la ocurrencia de un evento fsico daino. O sea, el nfasis se pone en los impactos probables y no en la probabilidad de ocurrencia del evento fsico como tal. El riesgo es una condicin latente que, al no ser modicada o mitigada a travs de la intervencin humana o por medio de un cambio en las condiciones del entorno fsico-ambiental, anuncia un determinado nivel de impacto social y econmico hacia el futuro, cuando un evento fsico detona o actualiza el riesgo existente. Este riesgo se expresa y se concreta con la existencia de poblacin humana, produccin e infraestructura expuesta al posible impacto de los diversos tipos de eventos fsicos posibles, y que adems se encuentra en condiciones de vulnerabilidad, es decir, en una condicin que predispone a la sociedad y sus medios de vida a sufrir daos y prdidas. El nivel del riesgo estar condicionado por la intensidad o magnitud posible de los eventos fsicos, y el grado o nivel de la exposicin y de la vulnerabilidad. Los eventos fsicos y la vulnerabilidad son entonces los llamados factores del riesgo, sin los cuales el riesgo de desastre no puede existir. A la vez, es necesario reconocer que no todo nivel de riesgo de daos y prdidas puede considerarse riesgo de desastre. Habr niveles y tipos de riesgo que sencillamente no anuncian prdidas y daos sucientes para que la sociedad entre en una condicin que sea denominada desastre. La nocin de desastre exige niveles de daos y prdidas que interrumpen de manera signicativa el funcionamiento normal de la sociedad, que

a nocin de riesgo, en su concepcin ms amplia, es consustancial con la existencia humana en esta tierra. Evocando ideas sobre prdidas y daos asociados con las distintas esferas de la actividad humana. Tambin debe reconocerse que la nocin de riesgo es inherente con la idea de empresa y la bsqueda de avance y ganancia, bajo determinadas condiciones de incertidumbre. Al hacer referencia especca a la problemtica de los desastres, aquellas circunstancias o condiciones sociales en que la sociedad haya sido afectada de forma importante por el impacto de eventos fsicos de diverso origen, tales como terremotos, huracanes, inundaciones o explosiones, con consecuencias en trminos de la interrupcin de su cotidianeidad y sus niveles de operatividad normal, estamos frente a una nocin o concepto de riesgo particularizado, lo que podemos llamar riesgo de desastre o riesgo que anuncia desastre futuro. Este riesgo constituye un subconjunto del riesgo global o total y, considerando las interrelaciones entre sus mltiples partes, tendr estrechas relaciones con las facetas con que se describe el riesgo global, tales como el riesgo nanciero, el riesgo de salud, el riesgo tecnolgico etc. Histricamente, la denicin de riesgo de desastre ha tomado dos rumbos: En primera instancia estn las deniciones que se derivan de las ciencias de la tierra y que tienden a denir el riesgo como la probabilidad de la ocurrencia de un evento fsico daino. Esta denicin pone nfasis en la amenaza o el evento fsico detonador del desastre.

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afectan su cotidianeidad. As, puede haber riesgo sin que haya desastre, sino ms bien niveles de daos y prdidas manejables, no crticas. Bajar el nivel de daos probables a niveles aceptables o manejables ser una de las funciones ms importantes de la gestin del riesgo de desastre.

1.1.2. Cules son los factores que componen el riesgo?


A continuacin se examina ms de cerca la nocin de los factores de riesgo. Las posibilidades de limitar, mitigar, reducir, prevenir o controlar el riesgo se fundamentan en la cabal identicacin de los factores del riesgo y de sus caractersticas particulares, sus procesos de conformacin o construccin, incluyendo los actores sociales involucrados en su concrecin. Cuando se habla de factores de riesgo de desastre a qu se hace referencia? En esencia, se est apuntando a la existencia de condiciones fsicas y sociales que contribuyen a la existencia de riesgo en la sociedad y que se diferencian entre s. Adems, se constituyen en factores de riesgo a raz de relaciones, y secuencias de causa y efecto, diferenciadas. Esencialmente, hay dos tipos de factor: (1) eventos fsicos potencialmente dainos y (2) vulnerabilidad. La existencia de estos factores est condicionada por la exposicin de la sociedad a los eventos fsicos potencialmente peligrosos, es decir la localizacin en reas potencialmente afectables. En el primer caso, de los eventos fsicos, se hace referencia a una serie de fenmenos que pueden descargarenergadestructivaopresentarcondiciones dainas para la sociedad, son los llamados eventos

fsicos dainos. Estos comprenden un rango muy amplio de tipos y circunstancias, y han sido clasicados por Lavell (1996) como naturales, socionaturales, antrpico-tecnolgicos y antrpicocontaminantes. Los eventos naturales son propios de la dinmica de la naturaleza; los socio-naturales se crean por la intervencin del ser humano en el ambiente natural, de tal forma que se generan condiciones fsicas adversas; y los antrpicos se relacionan con la actividad humana en la produccin, manejo y transporte de materiales peligrosos (ms adelante se presentan mayores elementos sobre cada tipo de evento). En el segundo caso se hace referencia a condiciones de vulnerabilidad de los seres humanos, sus medios de vida e infraestructura frente a los eventos fsicos peligrosos. La vulnerabilidad se reere a una condicin derivada y causal que se verica cuando procesos sociales hacen que un elemento de la estructura social sea propenso a sufrir daos y prdidas al ser impactado por un evento fsico peligroso particular. Es importante aclarar que un evento fsico particular o una combinacin de estos slo pueden convertirse en un factor de riesgo si existen condiciones de vulnerabilidad en los elementos socioeconmicos potencialmente afectables. En caso contrario el evento fsico quedar sin connotacin de factor de riesgo. Se debe sealar que las mismas zonas que presentan condiciones adversas son muchas veces, precisamente, las de mayor oferta de recursos naturales, constituyndose en reas muy apetecidas para procesos productivos y de desarrollo que explican el porqu de su ocupacin y explotacin en todo el mundo. Las planicies de inundacin son fuente de productividad al igual

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que las laderas de los volcanes, por ejemplo, en donde hay una rica oferta de recursos naturales. Si se entiende la ocurrencia de fenmenos fsicos peligrosos como momentos particulares dentro de una dinmica natural que puede ser analizada y por ende incluida en la planicacin del desarrollo, entonces la clave de la gestin del riesgo consistir en minimizar las perdidas y daos asociados con la ocurrencia de estos fenmenos al tiempo que se maximizan las ganancias en trminos de productividad y bienestar a travs del uso racional y sostenible de los recursos.

1.1.3. Qu signica la construccin social de riesgo?


Expresado de la forma ms sencilla, la construccin social del riesgo remite a los procesos a travs de los cuales: 1. Un evento fsico particular (manifestacin del ambiente), o conjunto de ellos, con potencialidad para causar daos y prdidas adquiere la connotacin de peligrosidad. Esto sucede cuando elementos socioeconmicos son expuestos en condiciones de vulnerabilidad en reas de potencial afectacin o presencia de los fenmenos fsicos peligrosos. Nuevos eventos fsicos son generados por intervencin humana en la transformacin del ambiente natural (eventos socio-naturales), o por efecto directo del manejo, produccin y/o distribucin de materiales peligrosos (eventos antrpicos).

dinmica de la naturaleza, pero su transformacin en amenazas reales para la poblacin est intermediada por la accin humana. Es decir, una amenaza no es el evento fsico en s, sino el peligro asociado con ella, el nivel del cual es determinado, entre otras razones, por factores no naturales o fsicos, tales como los grados de exposicin o vulnerabilidad de la sociedad. Claramente, la concepcin de la construccin social del riesgo se deriva del involucramiento de las ciencias sociales en el estudio del riesgo, lo cual ha obligado a una redenicin de mltiples aspectos y conceptos emanados en sus primeras instancias del papel y rol que han jugado las ciencias naturales y aplicadas en el tema. El enfoque multidisciplinario del tema de riesgo y desastre trajo consigo una inevitable reelaboracin de conceptos y deniciones. Esto puede verse, por ejemplo, al examinar las distintas deniciones que han surgido con el paso del tiempo para delimitar las nociones de desastre, riesgo y amenaza. Desastre ha dejado de ser considerado el evento fsico per se (terremoto, huracn, etc.), para ser considerado en trminos del impacto social y econmico de los eventos y la interrupcin de lo cotidiano; las amenazas tambin pasan de ser consideradas el evento fsico en s mismo y ya se entiende con mayor claridad como la peligrosidad asociada con un evento; o sea, es una calidad del evento y no la materializacin del mismo; y el riesgo ya no se considera como la probabilidad de ocurrencia de un evento daino, sino como los probables daos y prdidas que se asocian con su ocurrencia a futuro Finalmente, la inuencia de la ciencia social en las deniciones y en determinar la sustancia del tema de riesgo y desastre se ve al tratar la nocin de evento extremos, trmino tan utilizado en las ciencias de la tierra para denotar eventos en el

2.

Bsicamente, la nocin de la construccin social del riesgo se fundamenta en la idea de que el ambiente presenta una serie de posibles eventos fsicos que pueden ser generados por la

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lmite del espectro de energa liberada (huracanes, terremotos etc.). Vemos, entonces, que un evento extremo para la ciencia social o las ciencias del desarrollo, sera aquello que causa ms dao, con mayor impacto humano. As, no es difcil entender que en la medida en que el riesgo se construye socialmente, un evento de menor magnitud en trminos de energa desplegada podra causar ms dao que uno de mayor magnitud en la medida en que la exposicin de los elementos sociales y sus grados de vulnerabilidad sean ms altos. La nocin de la construccin social del riesgo permite argumentar que el nivel de los daos y las prdidas no est en funcin directa y unilateral con la magnitud e intensidad de los eventos fsicos per se (Hewitt, 1983). Una segunda acepcin de la nocin de la construccin social del riesgo llama la atencin sobre las nociones de percepcin, imaginarios sociales y riesgo subjetivo: aunque el riesgo puede ser muchas veces dimensionado cuantitativamente, a travs de la estadstica y la matemtica probabilstica (el clculo actuarial), como lo hace una compaa de seguros con la salud de las personas o la peligrosidad de sus localizaciones de vivienda, puede tambin ser considerado de forma subjetiva. En este sentido, el riesgo actuarial, objetivo, al pasar por las percepciones y ltros que establece la experiencia humana, se transforma en imaginarios y dimensionamientos perceptivos o cotidianos de tal forma que el individuo o colectividad ve el riesgo con ojos no actuariales y acta de acuerdo con las percepciones e imaginarios que tenga. Un aspecto muy importante en este tipo de construccin social es el asociado con la relacin entre riesgo cotidiano y riesgo de desastre. As, al tener que enfrentar diariamente el riesgo

cotidiano asociado con la pobreza (falta de empleo e ingresos, problemas de salud, violencia domstica y social, drogadiccin y alcoholismo, etc.), mltiples poblaciones perciben el riesgo de desastres o construyen imaginarios en torno a ste de tal manera que parecen estar minimizando la importancia de lo que objetivamente es de una dimensin signicativa. En otras palabras, se posterga la toma de decisiones y la inversin de esfuerzos en la reduccin del riesgo de desastres, para poder lidiar y enfrentar el riesgo cotidiano. Esto inuye enormemente en la capacidad de accin e intervencin y sobre los mecanismos de toma de decisin.

1.1.4. Los factores de riesgo y su construccin social


Del concepto general de la construccin social de riesgo, pasamos a considerar, con referencia a cada uno de los factores centrales del riesgo, los mecanismos diversos en que el riesgo se puede generar y construir, producto de prcticas individuales o colectivas de uso y transformacin del territorio y sus recursos. Las amenazas fsicas naturales Al tratar de aquellos eventos clasicados como naturales, o sea aquellos que forman parte de la dinmica natural y cambiante de este planeta y su atmsfera, y sobre los cuales las sociedades humanas no pueden incidir en su ocurrencia o magnitud (por ejemplo los sismos), su calicacin como amenaza y su grado de peligrosidad est determinada por la exposicin de elementos socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad dentro de su rea de afectacin o incidencia. Hoy en da es dramticamente alto y creciente el nmero de personas, medios de vida e

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infraestructura, que se encuentra expuesta a los posibles impactos de eventos fsicos naturales potencialmente peligrosos. El reciente Informe Global de Evaluacin de la EIRD, sobre Riesgo y Pobreza (Naciones Unidas-ISDR, 2009) indica que, a pesar de una reduccin relativa en la vulnerabilidad en pases de ingresos medianos, un aumento en la exposicin en condiciones de vulnerabilidad se ha vericado continuamente, lo cual desdibuja los logros obtenidos por el otro lado de esa reduccin. Aun cuando la exposicin a eventos fsicos extremos no necesariamente signica amenaza y riesgo, ya que esto depende adems de los niveles de vulnerabilidad existentes, sin lugar a dudas es el primer paso necesario en la construccin social del riesgo. Sin exposicin no hay posibilidad de amenaza o riesgo. A la vez reconocemos que es casi imposible ubicarse en un lugar completamente seguro frente a eventos potencialmente peligrosos, en particular aquellos considerados como extremos, que se caracterizan, a veces, por tener un rea de afectacin de gran escala. La naturaleza del planeta y su dinmica que por un lado permite que exista la vida, por el otro garantiza que todo lugar est sujeto en algn momento de sufrir algn evento fsico potencialmente peligroso. La clave de la gestin del riesgo, frente a las amenazas naturales, consiste en acompaar la decisin de localizacin de poblacin y modos de vida con decisiones sobre los niveles de seguridad de los edicios y la infraestructura instalada, las opciones de reducir la vulnerabilidad en los sistemas productivos, el diseo de planes de emergencia para enfrentar los momentos de estrs, etc. La buena planicacin del uso del territorio y de sus recursos naturales considerando el riesgo

de desastre no garantizar la ausencia total de eventos peligrosos, pero si esta planicacin est acompaada por decisiones racionales sobre los niveles de proteccin posibles, es probable que se logre una minimizacin del dao a mediano y largo plazo y consecuentemente un tipo de desarrollo con condiciones de sostenibilidad. Las decisiones sobre la localizacin de vivienda, produccin e infraestructura se toman normalmente considerando la base de recursos naturales y de localizacin que ofrecen distintos lugares o aspectos relacionados con la renta del suelo urbano y rural. La localizacin debera buscar garantizar la maximizacin de ganancias y la minimizacin de prdidas, incluyendo aquellas relacionadas con la ocurrencia de eventos peligrosos. Esas decisiones claramente son distintas en el caso de personas o entidades con recursos que les permiten elegir el territorio para su desarrollo y otros que por su situacin social y econmica no tienen opciones de escoger y estn reducidos a localizaciones inseguras o marginales. El proceso de construccin social del riesgo asociado con la localizacin y la exposicin es diferente entre distintos grupos sociales. Si se intenta construir una tipologa de las formas cmo se crea el riesgo a travs de la exposicin a fenmenos fsicos potencialmente peligrosos, entre los ms prevalecientes se encuentran: Poblacin pobre, expulsada del campo por distintos procesos econmicos, ambientales o de conicto, quienes, al encontrarse en la ciudad, estn obligados a ocupar los lugares ms inseguros en pendientes y zonas de inundacin, debido a su marginacin o exclusin de los mercados formales de tierra

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

urbana. En muchos casos su ubicacin en zonas inseguras se compensa por la oportunidad de tener un lote y por la relativa cercana a fuentes de ingresos laborales. Ejemplos de estos procesos y contextos son prevalecientes en todas las ciudades de Amrica Latina, incluyendo el caso de Honduras, donde el proceso histrico de expulsin de la poblacin del campo bajo los modelos de sustitucin de importaciones y comercializacin de la agricultura de exportacin, condujo a la ocupacin de terrenos inseguros en Tegucigalpa y otras ciudades, las cuales fueron afectadas de forma notoria con el impacto del huracn Mitch en 1998. Un proceso similar de ocupacin de zonas inseguras ha ocurrido en Colombia durante las ltimas dcadas con la expulsin de poblacin de zonas de conicto entre grupos armados y entre stos y la fuerza pblica, y su ocupacin en laderas inseguras en las grandes ciudades del pas como Bogot y Medelln. Poblacin de ingreso medio o medio bajo, ocupando viviendas regulares, construidas por entidades constructoras formales (muchas veces bajo proyectos fomentados por el Estado), pero ubicadas en zonas sujetas a la ocurrencia de eventos peligrosos, y sin adecuados sistemas de proteccin (sismoresistentes, anti-huracn, etc.). O, por otra parte, ocupando zonas de conocida peligrosidad, sin que los consumidores tengan acceso a informacin sobre los niveles de peligro que tienen y donde los municipios conceden permisos de construccin sin el adecuado conocimiento del medio y sus limitaciones u oportunidades. Los desastres asociados a los terremotos de Marmora en Turqua o de Sichuan en China, ilustran bien el

primer caso. La destruccin de la comunidad urbana de Las Colinas en Santa Tecla (Nueva San Salvador), El Salvador, en ocasin del sismo del 13 de enero de 2001, ilustra bien el segundo caso. Poblacin de amplios recursos econmicos quienes se ubican en zonas de alto valor esttico y social, aunque sujetas a la ocurrencia de eventos fsicos peligrosos, tales como incendios forestales y sismos, muchas veces con pleno conocimiento de causa, pero protegidos econmicamente por tener acceso a seguros contra tales eventos.

En cada caso, aunque bajo distintas motivaciones y grados de libertad existe un trade off entre oportunidad y recursos e inseguridad y prdida. Aceptando la exposicin de elementos socioeconmicos frente a eventos fsicos peligrosos, el segundo paso en la construccin denitiva del riesgo se relaciona con la creacin / incremento / permanencia de condiciones de vulnerabilidad de los seres humanos y sus medios de vida en contextos de exposicin. Esto mismo es producto y consecuencia de la forma en que una serie de factores y procesos polticos, sociales y econmicos se interrelacionan en el entorno de grupos sociales particulares. Los procesos que conducen al desarrollo de la vulnerabilidad sern abordados en la siguiente seccin. Se reitera en este punto que la conversin de eventos fsicos en amenazas y la magnitud de stas dependen, primero, de la exposicin de elementos socioeconmicos y, segundo, de la creacin, incremento y/o permanencia de condiciones de vulnerabilidad.

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Los eventos fsicos socio-naturales y antropognicos En relacin a las llamadas amenazas socionaturales y antropognicas, la naturaleza solamente juega un papel de soporte o trasfondo, de insumo no denitorio. En su concrecin como eventos con caractersticas de amenaza siempre intervienen de forma crtica acciones (u omisiones) humanas, base de la construccin social del riesgo. A diferencia de las amenazas naturales, este tipo de amenaza tiene una doble forma de participacin humana en su concrecin: por un lado, con referencia a la concrecin misma del evento como tal (que es causado en mayor o menor medida por accin humana), y, por otro lado, con referencia a la exposicin de la poblacin y sus modos de vida en condiciones de vulnerabilidad frente a estos fenmenos (de igual forma que en el caso de las amenazas naturales tratadas anteriormente). Con los elementos tecnolgicos tales como incendios, explosiones, derrames de sustancias txicas, desperdicios nucleares etc., no es necesario profundizar demasiado, dado lo obvio de las formas o mecanismos sociales de creacin de la amenaza. El ejemplo ms dramtico y cercano puede ser el del desastre causado por las explosiones en la ciudad de Guadalajara (Mxico) asociada con la ltracin de sustancias inamables y explosivos en los sistemas subterrneos de la ciudad; o la explosin de la instalacin petroqumica en el Distrito Federal en la dcada de los 90, o de la fbrica de municiones en Crdoba a principios del siglo pasado. A nivel internacional, el desastre de Chernobyl y el potencial desastre de Three Mile Islands adems de los numerosos naufragios de barcos transportadores de petrleo, ilustran este tipo de eventos y amenazas.

En relacin a los eventos y amenazas socionaturales, que se construyen sobre una base natural, pero con una intervencin causal derivada de acciones humanas concretas, se presenta, como el caso de mayor relevancia poltica y de mayor inters y vigencia en la actualidad, el Cambio Climtico, donde una parte importante de su causalidad es asignada a la intervencin humana en los ecosistemas y procesos atmosfricos. As, el clima, producto de los flujos y ritmos de la misma naturaleza, ha sido ya influenciado y modificado por la introduccin de los gases de invernadero en la atmsfera, por la urbanizacin y la creacin de las islas de calor urbanas y por la deforestacin que limita la captura de CO2. De esta forma, el clima est manifestando sus desequilibrios con la concrecin de eventos fsicos ms extremos, ms intensos, de mayor magnitud y recurrencia. Estos eventos, como consecuencia de las acciones humanas, no son naturales sino socionaturales. Las nuevas amenazas asociadas con el cambio climtico son una expresin ms global, ms imponente, de los procesos que ocurren a nivel de micro clima, por ejemplo, en los casos en que una ciudad ha reemplazado la vegetacin natural pre-existente con asfalto y cemento. En la subregin andina, muchas ciudades no han tenido en cuenta las medidas requeridas para un adecuado sistema de drenaje pluvial, que considere la velocidad y el caudal de escorrenta esperado sobre un terreno que no permite la infiltracin que el proceso natural de regulacin del ecosistema requiere; de esta forma, se han presentado inundaciones causadas principalmente por el inadecuado manejo de la escorrenta humana, no por causas naturales como la lluvia.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

Es importante aclarar, en este ltimo ejemplo, que si bien la precipitacin es un sine qua non para la vericacin de una inundacin en un rea urbanizada, la lluvia por s sola no explica las causas del desastre; por el contrario, la explicacin reside en la ausencia de adecuados sistemas de planicacin y construccin de infraestructuras urbanas en funcin del rgimen pluvial del territorio. Tales procesos de inundacin se han vericado en muchas ciudades de Amrica Latina, como Buenos Aires, San Salvador, Ro de Janeiro, Barranquilla y Santiago de Chile. La creacin de amenazas socio-naturales incluye numerosas experiencias que dan cuenta de distintas formas de relacin sociedad naturaleza. El corte de manglares en las costas de nuestra regin o en Asia conduce a un debilitamiento de los niveles de proteccin ofrecida por los ecosistemas naturales y un mayor impacto de huracanes y tsunamis, por ejemplo, como fue apuntado en el caso del evento de Indonesia en 2004. La deforestacin de las pendientes de las cuencas altas de los ros conduce a mayores procesos de erosin, deslizamiento, sedimentacin e inundacin en las cuencas bajas, con impactos en la poblacin y su produccin. La construccin de presas hidroelctricas y el inadecuado manejo de los niveles de agua de las presas durante periodos de intensa lluvia pueden conducir a la descarga repentina de los niveles de agua para proteger las estructuras de presa con repercusiones en las inundaciones ro abajo. Los casos del Bajo Lempa en El Salvador, en ocasin del huracn Mitch y de las inundaciones en Tabasco, Mxico, en 2007, ejemplifican este hito del proceso de construccin social del riesgo.

1.1.5. La construccin de la vulnerabilidad


La vulnerabilidad, como se ha explicado, se reere a la predisposicin de los seres humanos, sus medios de vida y mecanismos de soporte a sufrir daos y prdidas frente a la ocurrencia de eventos fsicos potencialmente peligrosos. Esta predisposicin, como se mencion anteriormente, no es en general producto unilateral de la magnitud o intensidad del evento; aunque se debe aclarar que en caso de condiciones extremas, tales como las explosiones volcnicas parxicas de Krakatoa, Pinatubo o Monte Santa Helena, de meteoritos grandes que impacten la tierra, de terremotos de magnitud superior a 9.0 y tsunamis con alturas superiores a los 30 metros, realmente es difcil imaginar una sociedad expuesta que pueda absorber el impacto. No obstante, a pesar de la existencia de este tipo de eventos, se debe aceptar que el problema del riesgo de desastre, como se propone abordar en la gestin del riesgo, no se ubica en la esfera de eventos realmente extremos, sino en el rango normal de eventos recurrentes para los cuales, en principio, la sociedad dispone de mecanismos de planicacin, de proteccin o de mitigacin. La predisposicin al dao, es decir la vulnerabilidad de los elementos socioeconmicos expuestos, con referencia al espectro normal de eventos fsicos recurrentes, es el resultado de condiciones sociales, polticas y econmicas que asignan diversos niveles de debilidad o falta de resistencia a determinados grupos sociales. Toda causa de vulnerabilidad y toda expresin de vulnerabilidad, es social. Por lo tanto, el proceso de creacin de condiciones de vulnerabilidad obedece tambin a un proceso de construccin social.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Las causas de la vulnerabilidad nos remiten a una consideracin de un nmero alto de circunstancias que se relacionan de una que otra forma con: (1) los grados de resistencia y resiliencia de los medios de vida; (2) las condiciones sociales de vida; (3) los grados de proteccin social y autoproteccin que existen; y (4) el nivel de gobernabilidad de la sociedad (Cannon, 2007). Estos factores pueden verse a la luz de mltiples aspectos y condiciones asociados con la cultura, la economa, la sociedad, la organizacin social, las instituciones, la educacin, etc. (Wilches-Chaux, 1988). Al hablar de vulnerabilidad y sus causas, es aceptado que el concepto y la expresin de la predisposicin a sufrir daos y prdidas vara con referencia a eventos fsicos distintos: vivir en un edicio inseguro frente a sismos (no sismo resistente), en una zona ssmica, es causa de vulnerabilidad; sin embargo, ese mismo edicio puede no ser necesariamente vulnerable frente a incendios, al contar con un sistema de deteccin y extincin efectiva de conagraciones. La aproximacin a la vulnerabilidad no solo discurre el camino del dao fsico. Por ejemplo son vulnerables los alumnos que estn expuestos a un sistema educativo cuyos contenidos curriculares no dotan al estudiante de un grado adecuado de conocimiento de su medio y de las amenazas que ste presenta. De igual manera, vivir en un pueblo comunicado al exterior por un solo camino de tercera que cruza zonas sujetas a deslizamientos, es tanto una expresin de vulnerabilidad como lo es no tener un sistema de ahorros o seguros que proteja al ciudadano en momentos de crisis. Una sociedad individualista, a diferencia de otra con altos niveles de solidaridad humana y de cohesin social, tambin dota a sus individuos de niveles de vulnerabilidad ms altos.

El concepto o nocin de vulnerabilidad hoy en da se acompaa por la nocin de resiliencia, en el sentido de falta de resiliencia: aun cuando las deniciones y uso de este trmino o nocin son variadas, la resiliencia se propone como una subnocin del concepto de vulnerabilidad, al referirse a la capacidad de una comunidad o individuo de levantarse, de re-establecerse, de recuperarse y reconstituirse, despus de la ocurrencia de un evento daino con consecuencias severas en trminos de prdidas y daos. Un ejemplo reciente de resiliencia se encuentra en la comunidad de Cinchona en Costa Rica, severamente daada por un sismo en enero de 2009, donde una compaa de fabricacin de productos lcteos fue destruida poniendo en peligro el empleo de cientos de trabajadores, pero que por la forma de administracin y copropiedad de la compaa, la solidaridad implcita y la solidaridad del pueblo, logr re-establecerse rpidamente, sin haber despedido a ningn trabajador en el periodo de baja. Anteriormente, en escritos y discursos conceptuales ampliamente difundidos, se haba denido la vulnerabilidad en trminos de la predisposicin de la sociedad de sufrir dao y, adems, de su incapacidad de recuperarse autnomamente sin intervenciones externas. As, la nocin de resiliencia est siendo incorporada al lxico del tema de riesgo y desastre para identicar especcamente aquellos entornos en que la sociedad est en mejores situaciones para recuperarse despus del impacto y sus consecuencias inmediatas, y volver a la normalidad. Esa resiliencia sera producto de diversas situaciones, contextos y factores todos sociales. As, en la misma medida en que tener acceso a ahorros individuales o sociales o a seguros individuales o colectivos dotara de ciertos niveles de resiliencia, tambin tener una economa personal o familiar diversicada, o tener fuentes

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

alternativas de energa y agua potable, aumentara la resiliencia. La reduccin de la vulnerabilidad y el aumento de la resiliencia se consideran, en consecuencia, elementos clave en la gestin del riesgo de desastre.

1.1.6. La dinmica de la sociedad, la dinmica del riesgo


El riesgo de desastre es entonces un proceso social caracterizado por la coincidencia, en un mismo tiempo y territorio, de eventos fsicos potencialmente peligrosos, y elementos socioeconmicos expuestos ante stos en condicin de vulnerabilidad. Por lo tanto, en la determinacin de la existencia del riesgo y sus niveles, actan fuerzas derivadas de la sociedad y de la naturaleza. Ninguno de estos dos elementos es estable o permanente en el tiempo. Sufren cambios y variaciones de manera continua. A veces estos cambios son graduales, paulatinos o pausados; a veces son abruptos e incluso repentinos. En el primer caso, cuando la dinmica del riesgo se considera gradual, se hace referencia a una situacin en donde el ritmo de una economa en proceso de desarrollo se calica como estable (aunque la estabilidad es muchas veces una falsa expresin de una realidad contradictoria) o la dinmica de la naturaleza se evala con momentos y ritmos predecibles y normales. En este caso los factores de riesgo pueden sufrir constantes, pero incrementales y hasta predecibles cambios, lo cual permite identicar estrategias de intervencin que pueden incluirse en la planicacin del desarrollo. En general, el entorno natural tendr un nivel de constancia tanto en trminos de sus normas y

promedios, como con referencia a los periodos de retorno de eventos extremos. El clima, la dinmica de la corteza terrestre y de los ocanos, aunque tipicados por lo rutinario y lo extremo, como parte de su variabilidad interna, son relativamente constantes en sus expresiones y la sociedad informada puede predecir su comportamiento dentro de lmites ms o menos estrechos. En este caso, a pesar que haya cambios en el entorno natural, en esencia el contexto de estos eventos y de la connotacin de amenaza que encierran es ms o menos constante, evolucionando de manera pausada. Con la sociedad, la inuencia de polticas sociales y econmicas particulares y a veces cambiantes dentro de la rutina establecida; de comportamientos cambiantes y a veces errticos de los individuos, familias y colectividades; de procesos de ocupacin y utilizacin del territorio expansivo, etc., garantiza que mientras haya relativos niveles de estabilidad, siempre hay cambios y expresiones en los niveles de ingresos, de seguridad, de existencia social diferenciados, los cuales tendrn algn impacto en los niveles de vulnerabilidad y resiliencia de las personas y comunidades (ver el siguiente recuadro).

Comunidad de Chuatroj, Totonicapn, Guatemala:


Desde nales de los aos 90, la Comunidad de Chuatroj viene sufriendo de continuos deslaves que afectan tanto el rea urbana como su zona agrcola. stos provienen de una zona antiguamente boscosa, considerada tradicionalmente como rea de proteccin comunal, por la ubicacin de las nacientes de agua en la parte alta del centro poblado. Un

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

estudio realizado por FLACSO, en el ao 2001, analiz las causas de este evento para entender la complejidad de la construccin social del riesgo, constatando que, efectivamente, estos fenmenos tenan poco de origen natural. Factores externos como internos a la comunidad se confabularon para generar este escenario de riesgo. Esta rea fue intervenida por la construccin de una carretera por una empresa israel, sin evaluacin de impacto ambiental, que cort el talud del cerro y aceler su proceso de erosin. La zona de bosque se encontraba en conicto de propiedad por dos comunidades; y la empresa constructora negoci el trazado slo con una de ellas, justamente la que no se vera afectada por el corte de talud. Con los primeros daos, la Comunidad de Chuatroj reclam al Gobierno Central y a la empresa constructora, recibiendo una compensacin econmica. La comunidad no solicit una mayor proteccin en la zona de la intervencin, ni invirti en ella, y los eventos continuaron sucediendo. Aos despus la empresa se retir del pas y ya no hubo a quien reclamar. Debemos precisar que la dinmica social y econmica de la Comunidad haba cambiado, y as tambin sus decisiones sobre sus recursos ambientales. Chuatroj ya no dependa de la agricultura, ni de la fuente de agua, ni tampoco de su bosque; sino de las remesas de sus migrantes y del comercio. El bosque de proteccin haba perdido sentido de utilidad directa para ellos y no dudaron en otorgarlo, sin considerar el riesgo que ello les poda generar en el futuro.
Fuente: Estudios de riesgos de la Comunidad de Chuatroj (Totonicapn) y el Barrio Garibaldi (Quetzaltenango), en Guatemala. En: La Trama y el Drama de los Riesgos a Desastres: dos estudios a diferente escala sobre la problemtica en Guatemala. Gellert, G. y L. Gamarra: Ciudad de Guatemala: FLACSO 2003.

Bajo las condiciones de normalidad de ambiente y sociedad, con los cambios paulatinos que suceden, es obvio que el riesgo, construido a raz de la interaccin de eventos con la exposicin y la vulnerabilidad, es un proceso dinmico, aunque est sujeto a una lenta evolucin. Hasta por razones particulares, dentro de los procesos normales y pausados de cambio, puede haber casos ms abruptos donde una seccin particular de la sociedad sufre un cambio brusco en sus condiciones de riesgo. Esto poda suceder por ejemplo en el caso del desarrollo de infraestructura para la generacin de energa elctrica hdrica y el subsiguiente desplazamiento de grandes contingentes de poblacin haca zonas que tal vez ofrecen menores condiciones de seguridad en comparacin con sus lugares de ocupacin histrica; o, en el caso de la expulsin de poblacin de zonas de violencia endmica y su reubicacin en zonas de pendientes inseguras en ciudades grandes e intermedias. Un caso recurrente en la regin se presenta cuando empresas productivas deciden cerrar y trasladar la produccin monoplica de frutas de un pas a otro en bsqueda de mejores condiciones de competitividad, generando usualmente condiciones de desempleo local que si no son compensadas pueden acarrear la reubicacin de poblacin en tierras inseguras, en bsqueda de sustento. A diferencia del cambio normal dentro de parmetros de economa y sociedad y ambiente natural, establecidos y reconocidos, existen momentos de transformacin hasta cierto punto dramticos. Aqu se trata de los momentos de inexin fundamental en la relacin sociedad ambiente. A la vez que la nocin de catastrosmo es bien conocida en la geologa y los estudios

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

ambientales en general, tambin en los estudios de la sociedad, existen cambios abruptos, cambios de paradigmas de pensamiento y accin que marcan pautas y momentos signicativos en la historia humana. Las transformaciones en los factores y condiciones de riesgo en general y de riesgo de desastre en particular, pueden acelerarse en estos momentos, exigiendo una exibilidad e imaginacin en nuestras respuestas y reacciones. A nivel del ambiente fsico, el proceso de Cambio Climtico que hoy sufrimos, de acuerdo con los expertos del IPCC1, constituye, en trminos de tiempos geolgicos y humanos, un cambio brusco, no lineal. Los tiempos del cambio, en trminos de temperatura, pluviosidad, intensidad de huracanes, etc., excede por mucho los tiempos normales de cambio y evolucin histrico en estos parmetros. El cambio en el patrn del clima y en su variabilidad interna, a diferencia de ser paulatina, se convierte en dramtica. Tales cambios podan existir con otros elementos del entorno, en la medida de que eventos dramticos suceden y el catastrosmo, a diferencia del evolucionismo, exista. Es posible tambin que procesos normales se alteren en momentos en que el llamado tipping point es alcanzado y los cambios abruptos suceden. Por supuesto, en la medida en que hay cambios relativamente acelerados y bruscos en el entorno fsico, el riesgo de desastre estar sujeto a cambios tambin bruscos. Cuando el riesgo de desastre es afectado por la incertidumbre derivada de cambios acelerados, que suelen ser desconocidos y no medidos, los factores de riesgo pueden crecen enormemente.
1 Panel intergubernamental en Cambio Climtico: IPCC por sus siglas en ingls.

Por el lado de la sociedad, los cambios en paradigmas sociales y econmicos, relativamente bruscos, como es el caso con la crisis actual, la llegada de la modernizacin, el comienzo y n del neoliberalismo econmico y reduccin del papel del Estado, etc., inevitablemente afectan la progresin de la vulnerabilidad (ver captulo 1.2.) y el riesgo, introduciendo nuevas y aceleradas dinmicas. Utilizando un ejemplo de la historia de Amrica Latina, Oliver Smith (1994) ha documentado cmo con la conquista del Per y de los Incas, por parte de los espaoles, hubo una transformacin radical en las condiciones de riesgo frente a sismos y sequa por los cambios introducidos en las formas constructivas de ciudades y edicios y en los mecanismos de seguridad contra el hambre que existan. De similar manera, la introduccin del modelo de sustitucin de importaciones y desarrollo de la agricultura comercial de monocultivo en Amrica Latina en la posguerra, trajo consigo la creacin de procesos y condiciones de riesgo antes no experimentados. Las migraciones forzadas de poblacin pobre del campo a la ciudad y su ocupacin de zonas de deslizamiento o inundacin; la rpida deforestacin de pendientes en bsqueda de la ganancia extraordinaria o la sobre vivencia; la construccin de ciudades de forma informal y de forma no planeada con sus consecuencias en la construccin de condiciones de riesgo, son ejemplos de los procesos que surgen con el cambio de modelo (Lavell, 2001). Podemos asegurarnos que procesos de tal ndole aunque distintos, suceden con el paso a la modernizacin, la globalizacin y la presente economa post crisis financiera (Arguello y Lavell, 2001).

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

La leccin que se deriva de estos contextos es que el riesgo de desastre y los factores que lo componen no son estables en el tiempo y en el espacio. Son sujetos de presiones y cambios en ambiente y sociedad con expresiones paulatinas o bruscas. Poder anticipar y medir, controlar y disipar los impactos ms importantes de estos cambios debera ser parte de la esencia de la gestin del riesgo en el presente y en el futuro. Finalmente, es importante reconocer que a la vez que el riesgo es dinmico en el tiempo y en el espacio, tambin es dinmico y cambiante con referencia al momento del riesgo examinado en la perspectiva del llamado ciclo de desastres, ahora evolucionado, ms bien, haca la nocin del continuo del riesgo (Lavell, 2004). Antes del desastre, los niveles de riesgo existente pueden mitigarse a travs de la refaccin de construcciones e infraestructura para reducir algn dao probable, tambin por la introduccin de cambios en los patrones de cultivo que busquen acrecentar la resiliencia y la resistencia, mediante la recuperacin de ambientes naturales degradados o por el establecimiento de sistemas de alerta temprana, etctera. Al mismo tiempo, un nuevo riesgo podra evitarse a partir de la introduccin temprana de adecuados anlisis de riesgo y procedimientos de control en los procesos de planicacin de proyectos y programas de inversin.

el proceso de entendimiento del riesgo y de las posibles formas de intervencin. Primero, es imprescindible establecer que al ser el riesgo una construccin social, proceso fundamentado en, pero no determinado por las condiciones fsicas existentes, la sociedad, de igual manera que ha contribuido a la construccin de condiciones de riesgo, est en posicin de intervenir estas condiciones. En la medida en que el riesgo ya existe, como condicin latente, anunciando y anticipando un futuro desastre, la intervencin sera de tipo correctivo o mitigadora (o sea, reduciendo el riesgo ya existente), sujeto de acciones que tipican lo que se ha dado en llamar gestin correctiva del riesgo, incluyendo los preparativos para desastre. En la medida en que el riesgo no ha sido plasmado, desarrollado, asentado en el territorio an, estamos en posicin de anticiparlo y tomar acciones que buscan garantizar que nuestros nuevos procesos de desarrollo, proyectos, acciones no construyen nuevos factores de riesgo. En este caso, estamos frente a lo que se ha dado en llamar gestin prospectiva del riesgo. Tanto la gestin correctiva como la prospectiva, incluyendo aspectos de la respuesta humanitaria, estn fundamentadas en la idea de que el riesgo est construido socialmente y que, entonces, la sociedad puede intervenir para garantizar su reduccin o previsin. El hecho de que los eventos naturales tienen su propia dinmica y causalidad, ajeno a lo humano, no afecta esta frmula. As, aunque no se puede evitar los eventos naturales (a diferencia de los socio-naturales y antropognicos), ni inuir en mayor medida en su recurrencia, intensidad, magnitud etc., s se

1.1.7. Las implicaciones prcticas de los conceptos para el entendimiento del proceso de creacin del riesgo de desastre
Reexionemos ahora sobre la importancia de los conceptos desarrollados anteriormente para

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

puede intervenir para garantizar que el grado de peligrosidad o amenaza asociados con ellos se reduzca y hasta se elimine, en algunos casos. Esta reduccin o previsin se fundamenta en un entendimiento cabal de cmo se construye el riesgo y sus factores constitutivos y cules son los procesos humanos involucrados. Estos procesos y factores se dan en distintos niveles e intensidades y varan desde procesos macro asociados con los sistemas econmicos y polticos existentes, hasta procesos micro en cuanto a las caractersticas del proceso de ocupacin del suelo urbano relacionado con el funcionamiento del mercado de tierras y la renta urbana, por ejemplo. Desde esta perspectiva la reduccin y control del riesgo exige acciones en mltiples niveles, desde lo macro hasta lo micro. Para efectos de este documento, se propone emplear el esquema propuesto por Blaikie et al., en donde se ilustra la progresin de la vulnerabilidad a travs de un modelo conceptual en donde unas macro fuerzas, vinculadas al modelo de desarrollo, se transforman en condiciones inseguras. Este modelo ser presentado en el captulo 1.2. (Blaikie et al., 1994; Wisner et al, 2004). Al hablar de construccin social de riesgo estamos aludiendo a un conjunto complejo y diverso de posibles mecanismos que contribuyen a esta construccin. Esencialmente estos procesos giran en torno a una serie de temas y problemticas constitutivos del quehacer humano y del desarrollo. Intervencin en estos mbitos es entonces la esencia de la posible gestin en sus modalidades correctivas y prospectivas, a saber: Los mecanismos de apropiacin de los recursos naturales, la gestin ambiental

y la gestin de los servicios ambientales (degradacin y prdida de productividad, o gestin racional y sostenible?). Los mecanismos de decisin en torno al uso del suelo y el ordenamiento territorial. Donde se ubican las personas, la produccin y la infraestructura y bajo qu condiciones? Los medios de vida, su adecuacin al medio, sus niveles de seguridad y sostenibilidad. La dotacin de opciones de infraestructura, micro crdito, seguros, etc. Las condiciones sociales de vida, sus niveles y sus repercusiones en trminos de decisiones sobre vida y seguridad, autoproteccin y acceso a proteccin social. La gobernabilidad y las formas en que las expresiones organizativas, de gobierno, de planicacin, de acceso al poder y la decisin afectan niveles de riesgo y su gestin.

La clave de la gestin o intervencin en el tema de riesgo reside en entender cmo estos procesos afectan tales niveles y, en consecuencia, la oportunidad de disear intervenciones coherentes y articuladas en torno a ellas, de tal manera que el riesgo se reduzca o se limite.

1.2. Modelo conceptual sobre el proceso de construccin del riesgo y desastre


En el captulo anterior se presentaron los argumentos esenciales para el entendimiento del riesgo de desastres como una construccin social en donde los factores de amenaza / peligro y vulnerabilidad, son dinmicos e interdependientes. Asimismo se sustent la idea fundamental de que el riesgo de desastres se construye mediante ciertos procesos sociales insertos en la dinmica del desarrollo (o del subdesarrollo).

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Estos procesos sociales que crean el riesgo en la sociedad, se relacionan especcamente con la forma de uso, ocupacin y transformacin del ambiente natural y construido que circunda y sustenta el sistema social. Tambin se sustent la idea de que el desastre es un producto, un elemento derivado de algo que lo antecede y que se denomina riesgo. Se plante, igualmente, que los eventos fsicos juegan el papel de detonadores o desencadenadores de crisis pero no ofrecen una explicacin unilateral y nica de los impactos sufridos, las prdidas o los daos. En el presente captulo se propone un esquema grco para representar el proceso de Construccin Social del Riesgo de Desastres, que se llamar en adelante Proceso Riesgo Desastre con el propsito de ilustrar de forma sencilla los hitos fundamentales o principales en dicho proceso y sobre los cuales se sustenta la Gestin del Riesgo de Desastres que se abordar en la seccin 2. Para esquematizar o presentar una gura de fcil entendimiento sobre el Proceso Riesgo Desastre, se tomar el modelo propuesto por Blaikie, et. al., en su obra At Risk (Blaikie et al, 1996), conocido como el Modelo de Presin y Liberacin de los Desastres (Modelo PAR por sus siglas en ingls). Este modelo hace nfasis en la progresin de la vulnerabilidad, se identicar, basado en este modelo, los hitos centrales que ataen incluso a la construccin social de las amenazas o peligros de tipo socio-naturales y antrpicas, y se buscar ir ms all de la materializacin del riesgo en desastre, identicando en el mismo esquema los hitos centrales del proceso de construccin del riesgo que operan incluso luego de que se detonan o se desencadenan los escenarios de desastre.

1.2.1. El proceso Riesgo - Desastre, primer esquema: La construccin social del riesgo
De acuerdo con el modelo PAR, lo que se entiende como vulnerabilidad o ms especcamente como elementos socioeconmicos expuestos en condiciones de debilidad frente a peligros/ amenazas, se puede tambin entender como condiciones inseguras, stas no slo se relacionan con aspectos fsicos (mala calidad en la construccin, por ejemplo), sino, adems con aspectos sociales, polticos y econmicos (enfermedades crnicas en la poblacin, falta de instituciones fortalecidas, etc.). En el modelo PAR se propone que las condiciones inseguras son el resultado de presiones dinmicas, y stas son las formas concretas como se expresan en el territorio, unas causas de fondo, que son en ltimas, las generadoras primarias del riesgo en la sociedad y que son de carcter poltico, social y econmico, vinculadas con las formas o modelos de desarrollo en un nivel macro (ver gura 1). La base del entendimiento del modelo PAR radica en la denicin de la vulnerabilidad como un fenmeno social (ver captulo anterior), lo que denota su construccin social. El modelo PAR admite precisiones en cuanto a la conguracin del riesgo: por un lado es importante indicar que las presiones dinmicas tambin operan en el componente de las amenazas, de lo cual se derivan las amenazas socionaturales (ver captulo anterior), el ejemplo ms claro es la degradacin ambiental (deforestacin, prdida de suelos, entre otros), que conlleva, casi inexorablemente, a un incremento en la probabilidad de ocurrencia y/o aumenta la potencial energa liberada por fenmenos considerados como peligrosos, tales como deslizamientos e inundaciones.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

FIGURA 1 La creacin del riesgo en la sociedad segn el modelo PAR

La segunda precisin radica en el carcter dinmico del riesgo, lo que permite hablar del continuo del riesgo en sustitucin y como un avance conceptual de lo que en el pasado se propona como el ciclo de los desastres (Lavell 2004, op. cit.), en este sentido, el proceso de creacin y transformacin del riesgo no responde necesariamente a fases o etapas de carcter cclico; y esto se debe a que las presiones dinmicas afectan constantemente todos los mbitos del proceso de construccin del riesgo, incluyendo el escenario de desastre, creando nuevas y cada vez ms complejas y transformadas condiciones de riesgo. Este es el caso del crecimiento acelerado y desorganizado de las ciudades, en donde la presin existente por acceder al territorio conlleva a que muchas personas arriesguen sus vidas al vivir en

condiciones inseguras, pero esa presin por espacio es constante incluso cuando ya se vive en riesgo, y an ms despus de que ese riesgo se ha actualizado en un desastre. Es por esto que muchos asentamientos humanos en riesgo terminan siendo legalizados o formalizados (muchas veces por intereses polticos) y en los casos en que se logran ejecutar procesos de reubicacin, las zonas desalojadas vuelven al cabo de muy poco tiempo a ser objeto de presin por nuevos asentamientos en riesgo. Cuando una comunidad vuelve a ubicarse en una zona degradada e inestable que fue previamente objeto de una reubicacin por riesgo se est vericando una situacin en donde la presin dinmica por acceso a un lugar donde vivir sigue operando luego de la intervencin sobre las condiciones inseguras.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Evidencias como stas denotan la importancia de abordar dentro de los esquemas de intervencin del riesgo no solamente las condiciones inseguras (por ejemplo reubicar las casas), sino que se deben incluir acciones de mayor envergadura como el mejoramiento del acceso a vivienda segura a bajo costo, para desincentivar la ocupacin insegura. Los modelos o formas de intervencin que solamente abordan las condiciones inseguras, han sido sealados por algunos autores como componentes de una gestin de tipo conservador, mientras que intervenciones ms ambiciosas, ms integrales y que abordan problemas no resueltos del desarrollo, se denominan acciones de gestin transformadora (Lavell, 2001, op. cit.). La evidencia en Amrica Latina sobre los modelos de intervencin han demostrado que intentar resolver las condiciones inseguras mediante la mitigacin de riesgos, de forma aislada y sin abordar las presiones dinmicas a travs de la promocin de la prevencin en los esquemas y las polticas de desarrollo, es una estrategia de muy poco impacto y casi siempre inecaz en el largo plazo (ver siguiente recuadro). El dinamismo de los escenarios de riesgo desastre, conlleva a pensar que la clave para una efectiva gestin del riesgo de desastres, consiste en individualizar con la mayor precisin posible, los hitos fundamentales del proceso de construccin del riesgo, y a partir de estos hitos, identicar las estrategias de intervencin que se requieren. Los factores de riesgo (amenazas y vulnerabilidades) son ambos dinmicos, cambiantes, e interdependientes, y su coincidencia espacial y temporal determina la existencia del riesgo de

Barrio Garibaldi, Quetzaltenango, Guatemala


El Barrio Garibaldi est ubicado en las riberas de la quebrada Ro Seco, en la ciudad de Quetzaltenango. Esta zona de reciente expansin de la ciudad combina funciones residenciales e industriales. Ambas utilizan la quebrada como depositaria de sus euentes: desages de las viviendas y residuos slidos y vertidos de las teneras. Actualmente, el Ro Seco, llamado as por su ujo temporal, presenta un caudal permanente pero de aguas contaminadas. El problema se ha hecho visible por las protestas de los vecinos por los malos olores en el barrio. Este es un riesgo puramente de carcter antrpico que afecta a los vecinos del sector, en primera instancia, pero que en poca de lluvia incrementa el riesgo por inundaciones en otros sectores de la ciudad y de contaminacin de las zonas de cultivo aguas abajo. Entre sus causas podemos mencionar, la dbil planicacin urbana, la baja inversin en saneamiento, la deciente normatividad ambiental y control de la industria. Se estn barajando propuestas de diverso tipo para solucionar este problema: la Alcalda apuesta por la canalizacin del ro y la construccin de una va por encima de ella (para evitar los malos olores), la Empresa de Agua y Alcantarillado por la ampliacin del sistema de tratamiento de los desages para las viviendas, la Cmara de Industria por promover medidas de control ambiental. Ninguna de estas medidas, si se desarrollan de manera aislada, resolvern el problema en toda su complejidad. Mientras tanto el problema aumenta con el incremento de las viviendas y el crecimiento industrial
Fuente: Estudios de riesgos de la Comunidad de Chuatroj (Totonicapn) y el Barrio Garibaldi (Quetzaltenango), en Guatemala.. En: La Trama y el Drama de los Riesgos a Desastres: Dos estudios a diferente escala sobre la problemtica en Guatemala. Gellert, G. y L. Gamarra: Ciudad de Guatemala: FLACSO, 2003.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

desastres en el territorio. Este riesgo puede ser tanto actual o consolidado, como futuro o en proceso de creacin: El riesgo actual2 se reere al riesgo ya creado, es decir cuando existen elementos socioeconmicos expuestos en condiciones de vulnerabilidad ante fenmenos fsicos potencialmente peligrosos que han sido analizados, evaluados o cuyos posibles efectos han sido percibidos por la sociedad de forma anticipada. El riesgo actual es el que ms inmediatamente se puede transformar o actualizar en desastre en virtud de que tanto la amenaza como la vulnerabilidad son hechos o realidades ya dadas. El conocimiento tanto objetivo como subjetivo de las amenazas y las vulnerabilidades, permite construir escenarios de riesgo; estos pueden ser de mayor o menor complejidad, e incorporar atributos sobre la percepcin del impacto (riesgo alto, moderado, bajo) o sobre su temporalidad (inminente, de mediano o de largo plazo). El riesgo actual remite a la nocin del territorio del impacto, el cual puede distar sustancialmente del territorio de las causalidades. Por su parte, el riesgo futuro se reere a la prospeccin del riesgo, es decir al entendimiento anticipado de su probable consolidacin en el futuro. Este concepto se basa en la comprensin de la dinmica de los procesos sociales que crean el riesgo y que fueron presentados en la seccin anterior. No obstante que el concepto de riesgo se reere a una situacin en todo caso latente y por ende
2 Lavell (2004) propone el concepto de riesgo primario o estructural para referirse a condiciones de riesgo producidas por los mismos procesos normales y contradictorios del desarrollo, sectorial, territorial y social. 3 En este segundo caso, Lavell (2004) complementa el concepto de riesgo futuro con el nombre de riesgo anticipado

futura, con la expresin riesgo futuro, se hace referencia no a la probable ocurrencia de un desastre sino a la posible consolidacin o conguracin de un riesgo que hoy da no existe. Cuando se habla de una probable o posible ocupacin insegura de territorios, se est haciendo referencia al riesgo futuro, el ejemplo ms empleado es el del crecimiento de las ciudades: segn las tendencias actuales, se prev que para el ao 2050 el 85% de la poblacin de Amrica Latina y en Caribe vivir en las ciudades, y de este porcentaje, al menos el 30% lo har en viviendas informales, precarias o en tugurios. Esta estadstica indica, en trminos de riesgo, que en el ao 2050 existir un nmero estimado de poblacin nueva que vivir probablemente en condiciones de riesgo. Intentar revertir en el presente esta tendencia, a travs de intervenciones fundamentadas en presiones dinmicas, es hacer gestin del riesgo futuro; y para el caso analizado se estara hablando de gestin prospectiva del riesgo. El riesgo futuro puede tipicarse cuando no hay riesgo actual o consolidado, es decir cuando los dos factores de riesgo, las amenazas/peligros y las vulnerabilidades no se han constatado an en el territorio, pero se cuenta con la informacin suciente para prever su futura aparicin: por ejemplo, en el caso de reas degradadas ambientalmente pero no ocupadas (an) en condiciones de vulnerabilidad, o en los casos en que el riesgo se ha actualizado en desastre, transformando las condiciones de amenaza y vulnerabilidad preexistentes y denotando nuevos escenarios de riesgo a futuro3. La conguracin del riesgo actual y del riesgo futuro se ilustra en la gura 2.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

FIGURA 2 La configuracin del riesgo actual y del riesgo futuro

El riesgo futuro, al estar en funcin de la evolucin de los factores de riesgo, se puede expresar de varias formas: 1. En las zonas donde se verican condiciones de degradacin ambiental y social, pero en las que an no se conoce la potencial afectacin de fenmenos fsicos peligrosos que podran presentarse. El riesgo se considera factible de concretarse o plasmarse debido a que la degradacin de la zona propicia la construccin de escenarios de riesgo a futuro, adems esta misma condicin de degradacin ambiental puede transformar elementos naturales en amenazas o peligros de tipo socio natural a futuro (ver ejemplo en recuadro de pgina siguiente). En las zonas donde no existen, en la actualidad, elementos socioeconmicos

3.

2.

expuestos en condiciones de vulnerabilidad, y se conoce la presencia o probable ocurrencia de fenmenos fsicos potencialmente peligrosos: aqu el riesgo se considera futuro y se refiere a la probable exposicin u ocupacin insegura de reas peligrosas. En las zonas donde no existen, en la actualidad, elementos socioeconmicos expuestos en condiciones de vulnerabilidad, y no se conoce la presencia o probable ocurrencia de fenmenos fsicos potencialmente peligrosos: en este caso el riesgo futuro es ms lejano que en el anterior, y las acciones a emprender buscan mantener las condiciones de sostenibilidad del desarrollo en el territorio, a la vez que se debe avanzar en el conocimiento sobre fenmenos fsicos.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

La construccin del riesgo de desastre en la cuenca de la quebrada Egoy, en la ciudad de Pereira, Colombia: el papel de la degradacin ambiental
Los daos asociados con los sismos del 8 de febrero de 2005 (6.4 ML) y del 25 de enero de 2009 (6.2 ML), en la ciudad de Pereira, Colombia (414.000 habitantes), se concentraron en un rea de tan slo el 7% del total urbanizado de la ciudad, conocida como Egoy, donde las edicaciones se construyeron sobre rellenos antrpicos que varan entre los 18 y los 25 metros de espesor. En el rea de inuencia del relleno se concentr el 43% de los daos en el sismo de 1999; el 23 % de las edicaciones afectadas ya haban sido daadas en 1995. En esta zona se vericaron aceleraciones del suelo casi 4 veces mayores que en los suelos cercanos a la roca. A lo largo de 65 aos de desarrollo de la ciudad, se identicaron cinco hitos principales en el proceso de creacin del riesgo: (i) contaminacin de la quebrada Egoy, (ii) canalizacin progresiva del cauce, (iii) relleno del terreno para suavizar las calles trazadas de forma ortogonal y de los espacios remanentes entre stas y (iv) construccin de viviendas a orillas de las calles y ampliacin hacia atrs, ubicndose algunas sobre los rellenos ms espesos. La mayora de las viviendas fueron originalmente construidas con materiales livianos como la Guadua (bamb), lo cual explica que no se hayan reportado tantas prdidas en la zona en sismos anteriores; sin embargo para 1995, muchas viviendas haban reemplazado la guadua por materiales ms pesados como el ladrillo. La construccin del riesgo ssmico en el rea de afectacin fue un proceso gradual caracterizado por la degradacin ambiental de la cuenca. No se logr identicar un grupo de actores especcos responsables en la construccin del riesgo que no fuese la sociedad en su conjunto y las instituciones y sus administradores durante el tiempo que tom el proceso de transformacin de la cuenca, de hecho, algunas de las acciones crticas, como el proceso de canalizacin, se justicaron con nes de sanidad ambiental, para prevenir enfermedades en la poblacin. Sin embargo, en el ao 1935, el urbanista pionero Hernando ngel Marulanda, proyect una ciudad que incorporaba el ro Egoy al paisaje urbano, trazando una serpentina de senderos a ambos lados de su cauce y evitando la canalizacin de la mayor parte del mismo. Este proyecto que nunca fue llevado a prctica y durante los 60 aos siguientes la ciudad literalmente se olvid del Egoy, e incluso en 1995 algunos de los damnicados de la zona no saban de la existencia del colector y del relleno y desconocan por completo sus implicancias en materia de riesgo ssmico. A pesar del alto costo que ha cobrado la degradacin ambiental para la ciudad de Pereira, y no obstante que actualmente se hayan logrado importantes avances en trminos de restricciones a ciertas prcticas por va de legislacin ambiental, la prctica de contaminar, canalizar y rellenar cuencas urbanas sigue tipicando la forma de ocupar y usar el suelo urbano en muchas ciudades de Colombia.
Fuente: Adaptado de Correa N. y Narvez L. Egoy: Degradacin ambiental y riesgo; en Cambios Ambientales en Perspectiva Histrica. Ecoregin Eje Cafetero, Volumen 1, Pereira 2004.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

1.2.2. El proceso Riesgo - Desastre, segundo esquema: La transformacin del riesgo actual
Para que el riesgo se convierta (actualice) en desastre, se requiere, por un lado, que el riesgo no haya sido efectivamente reducido previamente; y, adems, que ocurra o se exprese (manifieste) un fenmeno fsico potencialmente peligroso que acta como detonante, bien sea de forma repentina o de forma paulatina y progresiva. Como los desastres son riesgos no manejados, se entiende que el impacto est denido, esencialmente, por las condiciones preexistentes de riesgo que no fueron oportunamente reducidas, y lo que se evidencia como el efecto de un desastre o sus consecuencias directas e indirectas, se constituye en un nuevo escenario donde el riesgo ha sido transformado.

Es importante sealar que solamente el riesgo actual puede actualizarse en desastre, el riesgo futuro tambin ser transformado, pero en este segundo caso la transformacin no desencadenar prdidas y daos, sino en unas nuevas o actualizadas condiciones de riesgo que debern ser analizadas e incorporadas en la planicacin. Es comn que luego de una inundacin, terrenos no ocupados que fueron inundados sean incluidos en el Plan de Ordenamiento Territorial como zonas de proteccin ambiental, para evitar su ocupacin en el futuro ante la nueva evidencia de su peligrosidad. La gura 3 ilustra la trasformacin del riesgo actual en desastre. En el escenario de desastre, surgen nuevas condiciones de riesgo, estas condiciones han sido sealadas por Lavell (2004, op. cit.) como de riesgo derivado o coyuntural, y se reeren a las condiciones especcas de riesgo que surgen de

FIGURA 3 LA TRANSFORMACIN DEL RIESGO ACTUAL

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

manera ms o menos repentina con el impacto de un fenmeno fsico peligroso en la sociedad. Cuando un desastre ocurre, se implementan actividades de reduccin y control del riesgo con la finalidad de garantizar que la situacin existente no genere ms deterioros ni salga fuera de control por la ausencia de elementos que garanticen la seguridad humana o el apoyo a los medios de subsistencia de las poblaciones afectadas sobrevivientes. As, cuando se garantiza un refugio adecuado, agua potable, alimento y condiciones de salubridad bsicas, en realidad se est gestionando un riesgo nuevo o potencial, que viene de las nuevas condiciones derivadas del impacto. Asimismo, cuando se derriban edificios inseguros, se talan rboles considerados peligrosos, se eliminan factores de probable infeccin y enfermedad, se trata a las personas enfermas o heridas, en realidad, se estn mitigando o reduciendo los factores de riesgo emergentes del contexto del desastre. El objetivo general de la respuesta a desastres puede verse, en efecto, como una accin de evitar un segundo o quiz peor desastre, debido a inadecuados mecanismos de respuesta; este fue recientemente el tema de anlisis y la preocupacin que se presentaron tras el huracn Nargis, que azot Myanmar en 2008. En trminos generales, las acciones que caracterizan el manejo de desastres, y que han sido nombradas de diversa forma, incluso bajo el concepto de gestin reactiva, en el contexto del continuo del riesgo, se reeren ms propiamente a una gestin del nuevo, modicado y transformado escenario de riesgo, y pueden incluir acciones entendidas tanto prospectivas como correctivas. De lo anterior se desprende la idea de que la gestin del riesgo de desastres abarca las

intervenciones en todos los mbitos del proceso Riesgo - Desastre, incluyendo las acciones post impacto y no solamente las acciones de prevencin y mitigacin. Por su parte, en el nuevo escenario de riesgo, se verican unas condiciones actualizadas de amenaza y vulnerabilidad que han sido modicadas, tanto por la ocurrencia del desastre y su gestin, como por las presiones dinmicas derivadas de las condiciones de desarrollo preexistentes a la ocurrencia del desastre, las cuales normalmente, y desafortunadamente, no son intervenidas de forma sistemtica luego de la vericacin de desastres. El escenario de riesgo que ha sido transformado abre una ventana de oportunidades para la reexin sobre el proceso Riesgo - Desastre; por ello frente a este escenario se acusan los propsitos centrales y bsicos de la recuperacin ex post, fundamentados en la coyuntura que ocasionalmente se presenta de revertir el proceso de creacin del riesgo en la sociedad. Cuando los gobiernos y los medios de comunicacin hablan de los desastres como oportunidades para el desarrollo, se est haciendo referencia a la coyuntural y a veces excepcional ocasin en que se pueden revertir presiones dinmicas que han operado en la conformacin del riesgo de desastres desde mucho antes del momento del impacto; lamentablemente las experiencias a nivel global sobre este tipo de intervenciones de avanzada no se constatan de forma generalizada y es por ello que el Marco de Accin de Hyogo incluye como uno de sus objetivos estratgicos la no reproduccin del riesgo en los procesos de reconstruccin (Objetivo Estratgico nmero 3 del Marco de Accin de Hyogo, EIRD, 2005).

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Adicionalmente, estas ventanas de oportunidad solamente se presentan, de forma clara y con una rme (aunque temporal) voluntad poltica, en los casos de desastres de gran impacto, que tienden a ser objeto de opinin pblica, de los medios de comunicacin y logran movilizacin de recursos; por su parte, los desastres pequeos, en trminos de su afectacin de micro unidades territoriales, muy pocas veces se constituyen en una oportunidad para revertir presiones dinmicas creadoras de riesgo. Tanto las caractersticas del escenario de desastre, como las del nuevo escenario de riesgo, estn

determinadas por las condiciones del riesgo actual existentes previas al impacto; por ello, las grandes expectativas que se crean frente a los procesos de recuperacin y reconstruccin, cuando no estn sustentadas en un claro entendimiento de las reales y factibles opciones de promocin del desarrollo sostenible en el territorio afectado, tienden a caer en el descontento popular con su cuota de insatisfaccin y de falta de credibilidad en las instituciones del Estado. En resumen, los cuatro hitos fundamentales del proceso RiesgoDesastre se presentan en el cuadro 1:

CUADRO 1: LOS HITOS FUNDAMENTALES DEL PROCESO DE CREACIN DEL RIESGO DE DESASTRES HITO CARACTERSTICA FUNDAMENTAL

I. Creacin del riesgo futuro

Creacin de condiciones de amenaza y/o de exposicin de elementos socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad.

II. Consolidacin / permanencia del riesgo actual

Probable ocurrencia de fenmenos peligrosos en un contexto caracterizado por la exposicin de elementos socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad.

III. Ocurrencia del desastre (actualizacin del escenario de riesgo)

Como consecuencia de la activacin de fenmenos fsicos peligrosos (puede ser de tipo repentino o progresivo) en contextos en los que no se intervino previamente y de manera adecuada el riesgo existente o actual. La afectacin est en funcin del grado de vulnerabilidad de los elementos socioeconmicos expuestos frente al fenmeno fsico activado.

IV. Transformacin del escenario de riesgo (nuevo escenario de riesgo post-desastre)

Condiciones fsicas y sociales han sido modicadas, el escenario de riesgo es diferente, aparecen y/o se modican los factores de riesgo: amenaza y vulnerabilidad.

Con base en estos cuatro hitos se fundamenta el proceso de intervencin del riesgo de desastre (ver seccin 2.2.)

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Seccin 2 La Gestin del Riesgo de Desastres y sus procesos constitutivos


2.1. Determinantes para entender la Gestin del Riesgo de Desastre
Aqu se debe reconocer desde el principio que a veces cada quien dene e interpreta la gestin de riesgo a su antojo. Pero, al nal de cuentas, su desarrollo como concepto y nocin, para captar la esencia de una serie de procesos y acciones particulares, tuvo un origen, un desarrollo y un n especco independiente del uso que cada quien quiere hacer del mismo. Entre estas interpretaciones distintas se incluyen aquellos que quieren ver en la gestin del riesgo una alusin a lo que se llamaba la prevencin y mitigacin de desastres. Esto no es correcto, ya que la gestin se fundamenta en el riesgo y este concepto est presente en todos los mbitos del proceso, incluyendo los momentos pre y post impacto del fenmeno potencialmente peligroso. Con esto se establece una primera aproximacin a la denicin de la gestin del riesgo: se trata de un proceso que tiene como objetivo reducir y controlar los factores de riesgo de desastre en todo momento del continuo de riesgo (los cuatro hitos fundamentales del proceso riesgodesastre que caracterizan el movimiento y desarrollo del riesgo en el tiempo y en el espacio). A continuacin se presenta una propuesta de denicin de la gestin del riesgo de desastre, concertada entre los autores de este documento y fundamentada en los desarrollos conceptuales previos, empleados por el Proyecto PREDECAN:

2.1.1. Qu es Gestin del Riesgo de Desastres y cul es su propsito?

a Gestin del Riesgo de Desastre, como concepto central de la discusin en torno a la intervencin en el riesgo y desastre, data esencialmente de la ltima mitad de los aos noventa del siglo pasado y, desde entonces, ha reemplazado en muchos lugares las nociones de Manejo, Gestin o Administracin de Desastres, tan comunes desde los aos sesenta en adelante. El mero cambio de terminologa, sin entrar en el fondo de las distinciones sustanciales, ilustra cmo el eje de anlisis y preocupacin ha pasado del desastre mismo (el dao y la prdida) haca el riesgo, la potencialidad de dao y prdida, con lo cual se abri espacio para mayores consideraciones sobre los procesos de prevencin y mitigacin del riesgo, a diferencia de la respuesta a desastres ya ocurridos y los procesos posteriores de reconstruccin. Su uso como nocin y para describir un proceso y conjunto de prcticas particulares relacionados con gobierno y sociedad civil, data esencialmente del periodo posterior al impacto del Huracn Mitch en Centroamrica. Ese singular evento sirvi para revelar una serie de aspectos del riesgo y desastre fuertemente relacionados con los procesos de desarrollo y marginacin de la poblacin pobre, incluyendo los procesos severos de degradacin ambiental que sufrieron en el periodo post guerra y que contribuy sustancialmente a la creacin de nuevas amenazas en la sociedad. La vinculacin del proceso de gestin con la problemtica del desarrollo y su gestin ser el factor denitorio de lo que se desarrollara como el proceso y la prctica de la gestin del riesgo en la primera dcada del nuevo siglo.

La Gestin del Riesgo de Desastre, denida en forma genrica, se reere a un proceso social cuyo n ltimo es la previsin, la reduccin y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, econmico, ambiental y territorial, sostenibles.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

En este sentido, la gestin del riesgo abarca formas de intervencin muy variadas, que van desde la formulacin e implementacin de polticas y estrategias, hasta la implementacin de acciones e instrumentos concretos de reduccin y control. La gestin del riesgo admite distintos niveles de intervencin que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representen estos niveles y que rene, bajo modalidades de coordinacin establecidas y con roles diferenciados acordados,

aquellas instancias colectivas de representacin social de los diferentes actores e intereses que juegan un papel en proceso de construccin del riesgo y en su reduccin, previsin y control. El movimiento histrico en los enfoques hacia el riesgo y el desastre puede verse de forma resumida en el cuadro 2, donde se destacan las bases conceptuales y sus implicancias para la prctica en un periodo que va desde los aos sesenta hasta el presente y que permiten ver las diferencias sustantivas entre el enfoque de la llamada administracin de desastres como enfoque y la gestin del riesgo de desastre.

CUADRO 2 RESUMEN DE LOS CAMBIOS SOBRE CONCEPTOS Y ENFOQUES Y SUS IMPLICANCIAS EN LA PRCTICA EL AYER Interpretaciones de desastre sicalistas, basadas en una valoracin de la singular, si no exclusiva, importancia de las amenazas fsicas en la explicacin y concrecin de daos y prdidas. Interpretaciones naturales del riesgo y desastre. Singular ascendencia y relevancia dada a las ciencias naturales, la ingeniera y la medicina en el entendimiento de desastre y en la intervencin en el riesgo. EL HOY Interpretaciones ms holsticas e integrales, en las cuales se aumenta y se consolida la importancia concedida a la exposicin y la vulnerabilidad social como factores explicativos de desastre. Interpretaciones ms sociales (estructurales, constructivistas, relativistas, subjetivistas, entre otros), donde median los procesos de desarrollo o de no desarrollo de la sociedad, los procesos constitutivos de la llamada construccin social del riesgo. Contribuciones e interpretaciones propias de una amplia gama de las ciencias sociales. En consecuencia, el estudio e interpretacin de riesgo y desastre se multidisciplina y se complejiza, y las consecuencias del anlisis tambin exigen pensamiento ms integral y complejo. Explicaciones ms estructurales y complejas, dependientes de procesos ms fundamentales de la sociedad. El desastre pasa de ser visto como natural a ser social. El riesgo se ve como un proceso endgeno o interno de la sociedad. REPERCUSIONES El entendimiento del tema y de las formas de intervencin requieren ampliacin hacia un conjunto de actores de las ciencias sociales y aplicadas y con claros nexos y participacin de las ciencias del desarrollo y del manejo ambiental. La inevitabilidad del desastre como nocin se sustituye por una concepcin donde la intervencin ex ante se ve como posibilidad real, as ampliando los enfoques de intervencin de la respuesta hacia la prevencin y mitigacin del riesgo. Necesidad de la investigacin participativa como una consideracin importante. Se incorpora la consideracin de las visiones o imaginarios de la poblacin bajo riesgo como un tema relevante y aumenta la necesidad de la participacin social en la gestin del riesgo. Aumenta en la demanda para contribuciones de las ciencias sociales y para la investigacin multidisciplinaria; la creacin de nuevas opciones y centros de investigacin. La necesidad de ver riesgo y desastre a la luz de los procesos de desarrollo de la sociedad con sus tendencias a la exclusin, marginacin, distribucin desigual de los benecios y poder etc. Transicin de lo tecnocrtico a la comprensin e intervencin social e integral. Necesidad de ver la gestin del riesgo de desastre a la luz del riesgo crnico o cotidiano y la gestin del desarrollo.

Interpretaciones de desastre son externas, autnomas y parciales. Visin de desastre como algo impuesto, natural o fatdico.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

EL AYER Desastre se constituye en el concepto fundamental y central. Algo con su propia existencia y autonoma, algo impuesto de afuera de la sociedad. Visiones informadas por nociones de producto. Desastre como punto de origen de la intervencin, y operar en funcin de hechos consumidos o por consumarse.

EL HOY IRiesgo de desastre como concepto central o fundamental. Condicin de desastre comienza a verse, entonces, como un momento o aspecto crtico y fundamental del riesgo, (el riesgo actualizado). Visiones de proceso sustituyen visiones de producto. El proceso de construccin y acumulacin del riesgo y las formas posibles de intervencin para reducirlo o controlarlo se convierten en aspectos centrales.

REPERCUSIONES Transicin de la nocin del ciclo de desastre a la nocin de un proceso o continuo de riesgo, y la gestin del riesgo como manera de encarar la intervencin. Intervencin vista como algo que opera sobre el proceso y no solamente sobre el producto. Refuerzo a las nociones de prevencin y mitigacin del riesgo y de desastre. Demanda para incorporacin de actores del desarrollo sectorial y territorial en la gestin.

Visiones de desastre normadas y dirigidas por lo excepcional, lo grande o lo catastrco.

Visiones de continuo, en que el riesgo, las prdidas y los daos sufridos, pueden variar de pequeos y medianos a grandes o catastrcos (y, en consecuencia, los desastres tambin).

Estmulo a creacin de opciones para registrar y medir impactos a distintas escalas. Creciente preocupacin para comprender e intervenir los procesos de erosin continua de medios de vida que implican los desastres pequeos y recurrentes. Aumento en importancia de la descentralizacin y la participacin local.

Nocin de un ciclo de desastre (dividida en fases concretas y separadas o autnomas (prevencin, mitigacin, preparativos, entre otros)

La nocin de un continuo de riesgo (el riesgo en permanente transicin y cambio en su forma y dimensiones). La intervencin se concibe entonces desde la perspectiva de riesgos en movimiento donde la intervencin se perla de formas distintas pero concatenadas, de acuerdo con el momento o hito del proceso de creacin del riesgo.

Surgimiento de las nociones en torno a la gestin del riesgo, donde se interviene en el riesgo en constante cambio y transicin y no solamente sobre el desastre per se. La reduccin del riesgo acompaa y desplaza la nocin de reduccin de desastres, aunque este ltimo concepto se mantiene en el vocabulario especializado y popular.

Problema de la mitigacin de las gases de invernadero domina las consideraciones sobre la reduccin del riesgo asociado con el Cambio Climtico.

Necesidad de promover la adaptacin al Cambio Climtico crece frente a la preocupacin para la mitigacin de los gases de invernadero Mayor acercamiento desde la perspectiva conceptual y prctica entre nociones de riesgo de desastre y la gestin del riesgo frente a la variabilidad climtica normal y la adaptacin al Cambio Climtico.

Tendencia al acercamiento de las dos problemticas con las ventajas que signica en trminos de aprendizaje en cuanto a intervencin. La utilizacin de la intervencin en trminos de lo inmediato para congurar la intervencin para el futuro Tipos de arreglos institucionales necesarios y el acercamiento de las instituciones del cambio climtico con las de la gestin del riesgo.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

EL AYER Divisin y especializacin en torno a las dos problemticas (riesgo de desastre y cambio climtico), con la generacin de espacios institucionales y de especialistas separados y distintos

EL HOY Creciente demanda para el acercamiento de ambas problemticas, tanto en trminos interpretativos como para nes de perlar la intervencin posible, fundamentado en la idea de la continuidad temporal y espacial de los factores de riesgo involucrados a corto y largo plazos y la nocin de que el futuro se construye sobre el presente y que las experiencias habidas con la gestin del riesgo frente a la variabilidad climtica hoy en da son importantes y relevantes para la adaptacin al futuro.

REPERCUSIONES Tendencia al acercamiento de las dos problemticas con las ventajas que signica en trminos de aprendizaje en cuanto a intervencin. La utilizacin de la intervencin en trminos de lo inmediato para congurar la intervencin para el futuro. Tipos de arreglos institucionales necesarios y el acercamiento de las instituciones del cambio climtico con las de la gestin del riesgo.

Problema delimitado en trminos de lo estructural (ingenieril) y no estructural (normativa y de comportamiento) en lo que se reere a reduccin.

Las consecuencias nancieras de los desastres derivan en preocupacin creciente sobre aspectos nancieros y de seguros para protegerse contra prdidas, aparece el concepto de riesgo excedente.

La llamada transferencia del riesgo, o sea los mecanismos nancieros, incluyendo los seguros, que ofrecen proteccin nanciera a los pases, comunidades e individuos contra las prdidas posibles en desastres aumenta como preocupacin de ciertos sectores. La transferencia se suma entonces a la prevencin y mitigacin estructural y no estructural como mecanismo para reducir el riesgo excedente o residual.

Fuente: Extractado del documento Riesgo, desastre y gestin en Centro Amrica, Sur Amrica y Mxico: conceptos, enfoques, actividades y actores institucionales y organizacionales, elaborado para la Federacin Internacional de la Cruz Roja por Allan Lavell. Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO-; 2007.

2.1.2. Las caractersticas de una ptima gestin del riesgo


El cuadro 3 permite ver, de forma resumida, algunos de los rasgos ms sobresalientes y denitorios de la gestin del riesgo.
CUADRO 3 RASGOS DEFINITORIOS DE UN PROCESO DE GESTIN DE RIESGO RASGO ELEMENTOS CLAVE El riesgo y su gestin no son algo externo al desarrollo, sino un componente ntimo, intrnseco de l. Esto signica que la gestin del riesgo en su acepcin ms avanzada debera ser transformadora de realidades, buscando acoplarse a, y formar parte de, nuevos y ms sostenibles procesos de desarrollo. La gestin no se encuentra plasmada en un proyecto con un producto concreto, sino en la continua aplicacin de principios y acciones de gestin, y en la sostenibilidad de procesos. La sostenibilidad signica el paso de un proyecto concreto a un proceso continuo.

Relacin estrecha con el desarrollo y su gestin.

Ser vista como un proceso y no un producto. Buscar la sostenibilidad en el tiempo y en el territorio.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

RASGO

ELEMENTOS CLAVE

Estar sujeta a la participacin y apropiacin activa por parte de los pobladores en riesgo y sus organizaciones.

La importancia de las dimensiones subjetivas del riesgo en su evaluacin y anlisis signica [] que el proceso de la gestin tiene que ser necesariamente participativo, elevando a los sujetos del riesgo y las autoridades a actores y sujetos de anlisis, formulacin estratgica y de decisin. La participacin es un mecanismo de legitimacin y de garanta de pertenencia y la piedra angular de la apropiacin del proceso por parte de los actores sociales. La apropiacin es, de hecho, el signo denitorio del proceso.

Fomentada a travs de la creacin o consolidacin de estructuras organizacionalesinstitucionales permanentes y sostenibles y con representacin de los actores fundamentales del riesgo y su gestin de la sociedad civil y poltica.

Un principio bsico que deriva de la integracin de la gestin del riesgo con la gestin del desarrollo [] es que no debe haber necesidad de crear una nueva institucionalidad o formas organizacionales que respondan a las necesidades particulares de la gestin del riesgo, dado que sta puede lograrse en muchas de sus metas y reas de preocupacin a travs de la incorporacin de la problemtica del riesgo en [] las instituciones de promocin del desarrollo sectorial, territorial, ambiental, etc. En esencia, lo que se requiere es un ente de mando y coordinacin global de la gestin, que realice su trabajo sustantivo a travs de organismos ya existentes y dotados de funciones y roles en la promocin y planicacin del desarrollo.

Buscar la integracin, coordinacin y concertacin de actores sociales de niveles territoriales diferenciados.

Debe ser una prctica impulsada, coordinada y monitoreada particularmente desde lo local pero no puede existir sin el establecimiento de relaciones, niveles de concertacin y coordinacin, negociacin y acoplamiento con actores y procesos generados en territorios de mayor jerarqua, sean stos sub-regionales, regionales, nacionales y hasta internacionales. [] Esto asume gran importancia porque se reconoce que el riesgo que se expresa en los niveles locales es producto de mltiples procesos, concatenados e interrelacionados cuyos orgenes sociales y territoriales exceden los lmites de lo local. Un proceso de gestin local pueda ser ms ecaz si se liga a, y se desarrolla en el marco de una territorialidad mayor.

Ser entendida y asumida como algo transversal e integral.

La gestin del riesgo es una prctica transversal e integral que comprende actividades y enfoques tanto en lo que se ha llamado la prevencin y mitigacin, como en temas particulares relacionados con los preparativos, la respuesta, la rehabilitacin y la reconstruccin. Su punto de referencia es un proceso continuo de riesgo en constante evolucin y cambio y no el desastre y las formas de evolucin de ste durante condiciones normales de vida y durante o despus de la ocurrencia de desastres. O sea, desde el principio se acepta la continuidad como algo denitorio del riesgo y de las prcticas que se despliegan para reducirlo o preverlo. []

Fuente: Extractado y sintetizado de Lavell (2004 y 2007) por Lilian Reyes. En Mdulos Autoinstructivos para la Gestin del Riesgo, Mdulo nmero 3. Proyecto PREDECAN, 2009. Sin publicar.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

2.1.3. La Gestin del Riesgo, la Gestin del Desarrollo y su sostenibilidad


La delimitacin o denicin de lo sustantivo en trminos de los objetivos y metas de la gestin del riesgo antes presentadas, claramente indican o explicitan una relacin con el proceso de desarrollo. En adelante intentaremos claricar la relacin de la gestin del riesgo con la gestin del desarrollo sostenible en sus vertientes territoriales y sectoriales, donde se considera el desarrollo sostenible un proceso de aumento en el bienestar general de la poblacin, bajo condiciones que garantizan la seguridad en el acceso a los satisfactores de la vida y seguridad para la vida, los medios de vida y la infraestructura que los apoya; todo bajo condiciones en que el uso de los recursos naturales es sostenible y no depredador (se reproduce el medio ambiente y se sostiene en lugar de disminuir su oferta de servicios y recursos y su productividad). Consideramos la nocin de seguridad de la vida y de los medios que lo sustentan un elemento crtico en la denicin de desarrollo. Una discusin central: Gestin de Riesgo y Gestin del Desarrollo: Independiente e interdependiente o subordinado y dependiente? Al considerar la gestin del riesgo y su relacin con la gestin del desarrollo existen dos formas dominantes de ver esa relacin y de establecerla. Una forma, hasta cierto punto dominante en el discurso, es el de considerar que la gestin de riesgo debe integrarse a, o transversalizarse en, la gestin del desarrollo en sus distintas expresiones sectoriales o territoriales, de igual manera como se insista en su momento con el

tema de ambiente y genero, ambos considerados temas transversales. En esencia este argumento se sustenta sobre la idea de que el desarrollo mejora o se sustancia y se aanza en la medida en que los temas de gnero, ambiente y ahora riesgo, sean explcitos y siempre presentes en el diseo de polticas, estrategias e instrumentos de desarrollo. La forma institucional en que esta expresin del problema se maniesta ha sido a nivel macro con la creacin de ministerios del ambiente, de la mujer y en algunos lugares del desastre y del riesgo; y a nivel micro con la creacin dentro de rganos sectoriales y territoriales de gobierno y sociedad civil con el establecimiento de ocinas sectoriales y municipales, etc., de la mujer, el ambiente y de riesgo y desastre. A nivel de los planes de gobierno en sus niveles centrales y locales a la vez que pueden aparecer captulos independientes en los planes de desarrollo sectorial y territorial sobre estos temas, muchas veces tambin se percata la elaboracin de planes especcos sobre este tipo de tema transversal. La esencia de este tipo de enfoque hacia los llamados temas transversales consiste en establecerlos con cierto grado de autonoma e independencia como temas y en buscar su integracin al mainstream de la planicacin del desarrollo por medio de normas, decretos, lineamientos, rdenes ejecutivas que establecen que deberan ser considerados e incorporados obligatoriamente en la planicacin sectorial y territorial. Se establece entonces un tipo de separacin, autonoma e independencia de los temas, una necesidad de su incorporacin en la planicacin del desarrollo por medio de artces legales e institucionales especcos, y una insistencia implcita de que el desarrollo se benecia de su presencia y su consideracin. Aparecen muchas

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

veces como adjuntos al desarrollo, algo que lo mejora, lo viabiliza, lo sustancia y lo avala. El desafo es cmo transformar prcticas tradicionales de gestin del desarrollo, emanadas desde niveles jerrquicos superiores, a travs de la incorporacin de aspectos olvidados o relegados de este proceso de desarrollo? De igual forma que el ndice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas pretenda mostrar e insistir en que el desarrollo era algo ms que ingreso per cpita, la transversalizacin de los temas mencionados tiene el propsito de insistir en que el desarrollo no es completo sin consideraciones de ambiente, mujer y riesgo. Pero tambin hay la insinuacin que desarrollo puede existir sin considerar estos factores y que ellos mejoran ese desarrollo, pero no necesariamente lo denen. Una segunda manera de ver la relacin, la combinacin y la concatenacin de los dos temas es por va de los enfoques ms holsticos o deductivos, los integrales y no sumatorios. Bajo esta visin se establecera que no hay tema transversal como tal sino integral. Que el ambiente, la mujer, el riesgo y otros temas, son aspectos esenciales de la denicin misma del desarrollo y sin la presencia de consideraciones sobre la sostenibilidad del ambiente, de equidad de la mujer y de reduccin o previsin de riesgo, no puede haber desarrollo en absoluto. En este sentido, no se mejora el desarrollo sumando consideraciones de riesgo de desastre, sino que sencillamente no hay desarrollo como tal si estas consideraciones no estn presentes. El riesgo no es un adjunto al desarrollo sino uno de sus factores constitutivos, es parte de su misma denicin, sin el cual sera difcil pensar en desarrollo en un sentido integral.

La posibilidad de que desarrollo puede existir en condiciones en que la probabilidad de la muerte y destruccin de sus medios de vida aumente con el tiempo, frente a eventos fsicos conocidos, debera ser inaceptable; de igual manera que lo es la existencia de condiciones de desarrollo en donde la mujer es relegada, subordinada y excluida de las mismas condiciones y garantas que los hombres. No se mejora el desarrollo sumando estas consideraciones, sino que se dene cuando stas estn presentes. Sin lugar a dudas el tema de la transversalizacin es el que domina el discurso y la prctica hoy en da. Frente a esto es de reconocerse que debido a la relegacin de consideraciones sobre ambiente, mujer y riesgo en la planicacin y prctica del desarrollo durante mucho tiempo, es tal vez necesario al comienzo de un periodo de transicin y cambio, enfatizar estos temas dndole la apariencia de ser temas independientes, autnomos y para los cuales se requiere una institucionalizacin, una prctica y posicin independiente con sus propios ministerios, ocinas, unidades de gestin etc. Sin embargo, es de esperarse que con el paso del tiempo y la consolidacin de las prcticas y enfoques integradores, esa divisin y separacin debiera desaparecer. En la medida en que esto pase se lograra una consideracin automtica de estos temas como ejes fundamentales del desarrollo integral, como parmetros para pensar e implementar el desarrollo y, en consecuencia, se lograra su incorporacin rutinaria en nuestros planes y estrategias. Los planes de desarrollo sectorial y territorial, social y econmico, automticamente tomaran e incorporaran aspectos de tal ndole como parte de su rutina y no como algo especial, sujeto de decisin independiente y arbitraria.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

No obstante lo anterior, es importante aclarar que a nivel de organizacin interinstitucional es pertinente que existan arreglos, acuerdos y sinergias claramente establecidas y con la capacidad de transformarse y adaptarse en funcin de un objetivo compartido; esta es la idea que orientar la seccin 4 de este escrito en donde se aborda la organizacin de los procesos de intervencin sobre el riesgo de desastres. Es necesario a este punto indicar que la existencia de sistemas organizacionales busca precisamente la integracin de la gestin del riesgo como una estrategia para la transformacin del desarrollo; por ello, como se sustentar posteriormente, no buscan la ejecucin de la gestin del riesgo como si fueran entes aislados, sino la integracin del enfoque y la prctica de la gestin del riesgo en el conjunto de actores sociales e institucionales que participan en la creacin del riesgo y en su resolucin. Para profundizar y especicar el entendimiento del enfoque y la prctica de la gestin del riesgo y su relacin con el desarrollo, se propone considerar la gestin desde sus dos vertientes principales, la correctiva y la prospectiva.

sostenimiento de pendientes, evitar inundaciones usando sistemas de diques, etc. Estos mecanismos, como un todo, pueden ser descritos o clasicados como de tipo correctivo o compensatorio de condiciones de riesgo ya existentes, producto de la mala ocupacin y uso del territorio. El costo de enfrentar estas situaciones de riesgo es sumamente alto y es por eso que poco se ha avanzado en eliminar el alto nmero de casos de riesgo actual que eventualmente se convertirn en casos de desastre de grande, mediano o pequeo impacto. La intervencin en pro de la mitigacin del riesgo existente se ha conocido ltimamente como gestin correctiva y los mecanismos para logar su n varan entre reordenamiento territorial de zonas en riesgo, recuperacin ambiental, reestructuracin de edicios y lneas vitales, readecuacin agrcola, etc. En contraste a este enfoque, el aumento en el nmero de desastres y su impacto asociado durante los ltimos 40 aos y la promesa que los daos aumentarn en el futuro con el cambio climtico y otros contextos negativos, combinado con la poca efectividad de medidas para reducir el riesgo existente y el crecimiento vertiginoso de poblacin y modos de produccin, ha conducido a la necesidad de pensar ms proactivamente, prospectivamente, en cuanto al riesgo de desastre. Las prcticas enfocadas en garantizar que el riesgo y sus factores no se consoliden en el territorio, mediante la intervencin sobre la aparicin de nuevos factores de riesgo, se ha dado en llamar gestin prospectiva. Los mecanismos disponibles se encuentran en la prctica del ordenamiento territorial en las normas constructivas, en la normatividad en cuanto a inversin pblica y privada y en la consideracin de los anlisis de riesgo.

2.1.4. La gestin correctiva y la gestin prospectiva del riesgo: Una introduccin


Durante mucho tiempo uno de las mayores preocupaciones de las instituciones, gobiernos, sociedad civil y academia interesada en los problemas de riesgo y desastres, se ha concentrado en cmo reducir los contextos de riesgo existentes: edicios mal construidos, comunidades en lugares inadecuados, evitar deslizamientos utilizando sistemas de terrazas o mecanismos de

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

La Gestin Correctiva y Prospectiva del Riesgo de Desastres en el altiplano boliviano: La gestin correctiva: La gestin correctiva se plantea como el conjunto de acciones tendientes a reducir el riesgo ya existente, ya sea que este resulte de prcticas y decisiones inadecuadas de uso y ocupacin de territorio, y/o por cambios ambientales o sociales que tuvieron lugar con posterioridad al desarrollo original de una comunidad. Las intervenciones para la reduccin de riesgo existente pueden ser superciales o conservadoras o ms bien radicales o progresivas. En el primer caso se trata de incidir apenas en las condiciones inseguras, por ejemplo a travs de la construccin de obras hidrulicas que den proteccin contra inundaciones o provean de agua en tiempos de sequa. En el segundo caso, el de intervenciones ms progresivas, se propone una incidencia sobre las causas de fondo y las presiones dinmicas causantes de las condiciones inseguras; por ejemplo la modicacin de los patrones de acceso y uso de recursos, del acceso a la toma de decisiones y del manejo de la informacin relevante sobre el riesgo de desastre. Tambin puede observarse una combinacin de ambas formas de gestin correctiva. Un ejemplo de este tipo de gestin se puede apreciar en el Altiplano Norte de Bolivia, donde en un esfuerzo de gestin correctiva radical se asumieron medidas para modicar los patrones de acceso de los productores a la informacin climtica y el conocimiento de prcticas innovadoras legtimas y ecaces para el mbito familiar y comunitario, combinando saberes tradicionales y ancestrales, investigacin, innovacin tecnolgica y reorganizacin social y tcnica entre otras mltiples transformaciones - con un impacto directo en la forma de vida y de produccin de los agricultores involucrados y reduciendo signicativamente, aunque no totalmente el nivel de prdidas asociadas a eventos fsicos extremos. El riesgo residual o la probabilidad de prdidas an persistente fue abordada complementando el proceso de cambio productivo con la implementacin de un servicio de seguro agrcola que recogi los avances en las prcticas asociativas y organizativas de la comunidad, as como los instrumentos y actores de cambio del proceso productivo, para establecer un mecanismo de compensacin de prdidas por siniestros climticos atendiendo as dicho riesgo residual y evitando que se materialice en nuevas prdidas o daos. Gestin prospectiva La gestin prospectiva, atiende la preocupacin por la creacin del riesgo futuro. Al igual que la gestin correctiva, lidia con decisiones que afectan la relacin de las comunidades con los ecosistemas pero con la diferencia de que trabaja en evitar procesos y decisiones actuales que podran potencialmente desencadenar condiciones de riesgo en el futuro. Tambin intenta anticiparse a situaciones de cambio social o ambiental cuyas caractersticas se sospechan pero que an no se conocen con certeza. Gustavo Wilches-Chaux (2008) habla de la prospectiva citando a Gastn Berger en los siguientes trminos: [] la prospectiva es la ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poderlo inuir, aunque de hecho es, paradjicamente, una ciencia sin objeto que se mueve entre la necesidad de predecir lo que puede ocurrir y el deseo de inventar el mejor futuro posible. Porque aunque el devenir no puede predecirse con exactitud, s podemos imaginar nuestro maana preferido. (Wilches-Chaux, 2008, p. 56.) Por su naturaleza, la gestin prospectiva esta ntimamente relacionada con los procesos de planicacin del desarrollo y la oportunidad de incidir a partir de ella en la visin y estrategias de desarrollo as como en la adecuacin de la inversin.
Fuente: Tomado y adaptado de los Mdulos Autoinstructivos para la Gestin del Riesgo, Proyecto PREDECAN. Lilian Reyes, 2009. Sin publicar.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

2.1.5. Descentralizacin y gestin del riesgo: La relevancia de lo local


El proceso de la gestin del riesgo admite diferentes entradas al problema desde lo sectorial o lo territorial, desde lo social o lo econmico, por va de la gestin ambiental, la gestin del territorio, la consolidacin de los medios de vida y las condiciones sociales de vida y por va del fortalecimiento de la gobernabilidad; por vas estructurales y no estructurales. Entre los enfoques o niveles el que ms atencin ha recibido en la regin es el nivel de lo local y lo comunitario y, en consecuencia, las nociones y prcticas asociadas con la Gestin del Riesgo Local y Comunitaria. Aqu es necesario establecer con claridad que la gestin local y la comunitaria se remiten a esferas distintas de accin, aunque claramente relacionadas. A la vez se establece que hablar de gestin local se reere a la gestin municipal, a pesar de que la nocin de local no se limita a esta esfera de gobierno, sino que permite otras acepciones en su uso y aplicacin (Lavell, 2004 y 2009a, 2009b, para una discusin detallada de estos aspectos). Las caractersticas esenciales de la gestin en estos niveles retoma las facetas expuestas en el cuadro 3 presentado anteriormente: la relacin explcita entre riesgo y desarrollo y la gestin de ambos; la necesidad de la participacin y la apropiacin local y comunitaria; la importancia de las relaciones y sinergias con actores y territorios de mayor jerarqua; la bsqueda e integralidad en la accin; la necesidad de ligar el tema de riesgo a las instancias locales de gestin del desarrollo, etc. La importancia de lo local y lo comunitario reside no tanto en que dene un rea de intervencin sino

en que el riesgo y los factores que lo constituyen se expresan ms dedignamente en estos niveles micro, y tambin es en estos niveles que el desastre, los daos y prdidas se concretan. Las diferencias en impactos zona por zona, localidad por localidad, comunidad por comunidad, se explicaran en esencia por las diferencias que existen en exposicin, vulnerabilidad y caractersticas del evento fsico detonador. En consecuencia, la conciencia de riesgo, las opciones de medirlo escenicarlo, la inspiracin para actuar, la opcin de sostenibilidad de acciones, todo esto reside en el involucramiento de los actores locales y comunitarios, y la implementacin de un conjunto de acciones en estos niveles bajo el control de las autoridades y la poblacin misma. A la vez que se establece una relativa autonoma de lo local y lo comunitario en el tema de riesgo, es fundamental reconocer la dependencia de estos niveles con otros territorios y actores. Esta armacin deriva del reconocimiento de que el riesgo in situ puede ser generado o construido por procesos y actores ubicados u originados en territorios ms all de lo local, lo regional, lo nacional o hasta lo internacional. Polticas nacionales sectoriales que no consideren el riesgo de desastre pueden incrementar los niveles de vulnerabilidad en los niveles locales; procesos de degradacin de los bosques en los lmites superiores de cuencas tienen impactos en los niveles de amenaza y riesgo en las parte bajas de la cuenca; las emisiones de gases de invernadero en los Estados Unidos impacta el clima en los pases andinos; mecanismos nacionales de compensacin social inuyen los niveles de pobreza en los niveles comunitarios y en consecuencia los niveles de riesgo. La leccin que se deriva de estas situaciones es que la gestin local y comunitaria debe articularse con, y poder influir en, la formulacin

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

de polticas y acciones en otros niveles territoriales. La poltica y la estrategia nacional de gestin de riesgo deben articularse con lo local. Los ascensores entre los niveles deben ser estimulados y desarrollados.

intervencin permanente de los factores de riesgo en los cuatro hitos fundamentales descritos en el captulo 1.2. (Ver cuadro 1) y de forma integrada a la gestin del desarrollo sostenible. A continuacin se presenta un esquema grco del proceso global de intervencin sobre el proceso Riesgo - Desastre: La gestin del riesgo de desastres, como esquema de intervencin sobre el proceso RiesgoDesastre, considera acciones especcas frente a cada hito. Estas acciones se agrupan en seis procesos clave o procesos constitutivos esenciales de la gestin del riesgo: 1) Generar conocimiento sobre el riesgo de desastres en sus diferentes mbitos; 2) prevenir el riesgo futuro; 3) reducir el riesgo existente; 4) preparar la respuesta; 5) responder y rehabilitar; y 6) recuperar y reconstruir.

2.2.

Modelo conceptual sobre el proceso de intervencin del riesgo de desastre

En esta seccin se presenta un esquema grco que representa el modelo conceptual sobre el proceso de intervencin del riesgo de desastre; est fundamentado en las secciones anteriores que sustentaron los hitos del proceso de construccin social del riesgo. La gestin del riesgo de desastre, como ha sido considerada en esta publicacin, considera la

FIGURA 3 Esquema de intervencin del proceso riesgo-desastre

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

Una propuesta de Mapa de Procesos, y una explicacin de cada uno de estos procesos clave, se presentar en la seccin 4, donde se aborda el enfoque organizacional de la gestin del riesgo de desastres a travs de sistemas. Como resumen, se presenta una tabla sntesis que vincula el proceso de creacin del riesgo de desastre con el proceso de intervencin a travs de la gestin del riesgo (ver cuadro 4). Como se present en el captulo 2.1.4., todos los procesos de la gestin del riesgo de desastres,

en funcin de los diferentes hitos del proceso de construccin del riesgo, incorporan en alguna medida acciones que pueden ser consideradas de tipo prospectivo o correctivo; incluso en el proceso nmero 6, fundamentado en la reconstruccin y recuperacin post impacto, se aplican acciones que tipican los procesos de prevencin y de reduccin de riesgos. A continuacin se abordar, en la seccin 3, el enfoque por procesos, aspectos conceptuales y metodolgicos tiles para la intervencin.

CUADRO 4 LOS HITOS FUNDAMENTALES DEL PROCESO DE CREACIN DEL RIESGO DE DESASTRES Y LOS PROCESOS DE INTERVENCIN A TRAVS DE LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

HITO DEL PROCESO DE CREACIN DEL RIESGO DESASTRE

PROCESO DE INTERVENCIN A TRAVS DE LA GESTIN DEL RIESGO

II. Consolidacin / permanencia de los factores / condiciones de riesgo actual

Proceso 1: generar conocimiento sobre el riesgo de desastre en sus diferentes mbitos

I. Creacin de factores / condiciones de riesgo a futuro

Proceso 2: prevenir el riesgo futuro.

Proceso 3: reducir el riesgo existente.

III. Ocurrencia del desastre (actualizacin del escenario de riesgo)

Proceso 4: preparar la respuesta

Proceso 5: responder y rehabilitar.

IV. Transformacin del escenario de riesgo (nuevo escenario de riesgo post-desastre)

Proceso 6: recuperar y reconstruir.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Seccin 3 Enfoque por procesos de la gestin: Bases conceptuales


3.1. La organizacin como sistema
sino tambin buscar la manera de disearlas y gestionarlas como tales. De este modo la organizacin poda ser entendida y gestionada como un sistema integrado, como un todo, conformado por un conjunto de unidades interdependientes, que se relacionan e interactan entre s y con el medio externo o entorno donde subsisten. Es decir, la organizacin puede disearse y gestionarse como un sistema, al tomar en cuenta todos y cada uno de sus componentes, pero en especial las interrelaciones entre stos, su mutua interdependencia e interaccin con un entorno comn. En una organizacin concebida como sistema, todos sus elementos deben interactuar en forma articulada e integrada, como un todo, y convivir de manera equilibrada con el medio externo que la rodea, y donde cada uno de sus elementos, debido precisamente a esa interdependencia, pueden ser afectados por los cambios que ocurren tanto en el entorno como en cualquier otro componente interno de la organizacin. Ello implica que, como sistema, la organizacin debe adaptarse constantemente ante cualquier impacto que reciba de ese entorno o medio externo, de modo que pueda operar o funcionar de forma estable y equilibrada, a pesar de los continuos cambios que puedan originarse y afectarla desde fuera, y por lo tanto debe disponer o contar con una capacidad propia para poder controlar y autorregularse ante esos impactos. Y es justamente, a travs de esa interaccin e interdependencia, de alimentacin y retroalimentacin recproca, de accin y reaccin

as organizaciones son entidades creadas por la sociedad o por grupos de personas con el n de lograr en forma conjunta un resultado, un producto, un bien o un servicio. El reto de crear una organizacin consiste en que sta opere adecuadamente y logre con xito el propsito o misin para la cual fue creada. En el siglo XX, durante los aos setenta, como consecuencia del cambiante y acelerado crecimiento tecnolgico y del conocimiento, y a raz de la primera gran crisis energtica mundial, se comienza a vericar que las organizaciones estructuradas por funciones o departamentos son demasiado rgidas y con poca capacidad para adaptarse a los continuos y cada vez ms agudos cambios externos. Las investigaciones en esa poca conducen a identicar las caractersticas de aquellas organizaciones que logran subsistir por su capacidad de adaptacin a las dinmicas del entorno y es, entonces, cuando se comienza a verlas como susceptibles de aplicar, en la prctica, los conocimientos ya avanzados en materia de la teora general de sistemas y de ciberntica. Se entiende por sistema, en su concepcin bsica, a un conjunto de elementos que ubicados dentro de un mbito comn reconocible interactan entre s y con el medio externo que los rodea, con el n de lograr un n comn. Se observa cmo las organizaciones sociales, al estar conformadas por un conjunto de elementos funcionales y especializados, que deben interactuar de manera dependiente y recproca para lograr un n comn, constituyen propiamente un sistema bsico. De acuerdo con ello, era posible no solo considerar a las organizaciones como sistemas,

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

de las unidades entre s y con el entorno, como se establecen los mecanismos para autorregularse, y mantenerse estables y operativas, en equilibrio, interna y externamente, de modo que puedan alcanzar sus objetivos o resultados en escenarios dinmicos y cambiantes. Estas organizaciones, diseadas y entendidas como sistemas, deben contar no slo con la capacidad para responder y adaptarse a los impactos del medio externo, sino tambin de aprender de sus propias experiencias y errores, y poder desarrollarse mediante mecanismos propios de autorregulacin y control. Es lo que se conoce como organizaciones inteligentes, basadas para su diseo y gestin en la aplicacin del pensamiento sistmico y de los principios de la ciberntica. Este concepto sistmico aplicado a la organizacin implica que ella deba ser analizada y considerada no como una estructura rgida, integrada por elementos funcionales aislados y especializados, sino que debe tomarse en cuenta las dinmicas generadas por las interrelaciones que existen entre esas unidades, as como sus interdependencias recprocas con el medio externo, al cual afectan y por el cual tambin son afectadas. Ser parte del principio de que cada una de las unidades funcionales y especializadas que conforman una organizacin no se encuentran aisladas, sino que por el contrario, interactan, y son interdependientes y se afectan de manera recproca, constituyndose de este modo en una organizacin sistmica. Las organizaciones vistas como sistemas podrn funcionar y desarrollarse en la medida que logren equilibrios en sus interacciones internas y con el

entorno. Esto lo logran mediante mecanismos de regulacin o autorregulacin que les permite tener su propia capacidad de autodominio, control y adaptacin, y poder de este modo, aprender de sus errores y experiencias, desarrollarse, y sobrevivir tanto a los impactos internos que se producen entre sus elementos constitutivos, como a los recibidos del entorno cambiante, que es una de las principales caractersticas de la sociedad moderna, especialmente en lo que se reere al acelerado progreso en materia de conocimiento y tecnologa.

3.1.1. Procesos en una organizacin sistmica


Las interacciones entre los distintos elementos que constituyen una organizacin se producen mediante impulsos o estmulos que son generados inicialmente por uno de estos elementos internos o por el entorno, que a su vez genera o detona una reaccin en otro elemento, o simultneamente en varios de ellos, y que luego genera un encadenamiento de acciones sucesivas, de causa - efecto, o accin - reaccin, o de alimentacin y retroalimentacin, que al incidir y transmitirse de unos a otros, hacen que la organizacin funcione como un todo sistmico. Por lo general, estas interacciones se inician con un impulso proveniente del entorno, que alimenta al sistema en la forma de insumos, informacin o requerimientos, que luego son transformados sucesivamente en la medida que va pasando de una unidad a otra en la organizacin, en la forma de entradas (input) salidas (output). Este conjunto de acciones o actividades mediante las cuales interactan las distintas unidades dentro de la organizacin, que se realizan de manera consecutiva para transformar unos insumos o

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

requerimientos en productos o respuestas, es lo que se conoce como proceso. Se entiende de este modo que los procesos estn constituidos por el conjunto de actividades realizadas secuencialmente, concatenadas en un orden lgico, y ejecutadas por las distintas unidades de la organizacin para responder en forma conjunta y lograr un n en comn. Estas actividades son alimentadas y retroalimentadas recprocamente por las distintas unidades y desde el entorno, hasta obtener el producto o resultado que es entregado nalmente al entorno a travs del cliente o usuario externo que lo requiri. La organizacin sistmica tiene una estructura, pero sta puede ser cambiante y adaptable en el tiempo, segn sean las condiciones del entorno y de los cambios internos que se experimenten. Digamos que la estructura es un retrato en un momento determinado de la organizacin, porque dicha estructura es dinmica y tiene capacidad para cambiar y de adaptarse a los cambios que ocurren en el entorno y que pueden afectarla en el tiempo. Esta caracterstica le permite a la organizacin sistmica responder y sobrevivir en medios muy cambiantes.
FIGURA 4 Elementos de un sistema

Las organizaciones estructuradas como unidades funcionales aisladas, por el contrario, no toman en cuenta las interacciones o procesos que existen o deben existir entre ellas y con el medio, lo cual las hace rgidas y con poca dinmica o capacidad para entender y adaptarse a las situaciones cambiantes que se presentan, originadas o provenientes de otras unidades con las que estn articuladas, o del entorno. Si no se tiene conciencia de cmo operan esas interacciones e interdependencias entre unas y otras unidades, y con el entorno, no se contar con la capacidad suciente para entender y resolver la diversidad de requerimientos o situaciones adversas que pueden afectarla. Esta dinmica o capacidad de adaptacin es precisamente una de las diferencias fundamentales entre una organizacin con enfoque funcional o departamental y una organizacin con visin sistmica o basada en procesos. En una organizacin con enfoque sistmico se identican los siguientes elementos: 1) Los insumos, que la organizacin recibe de proveedores externos (extrae y asimila del entorno) para transformarlos en un producto o resultado nal; 2) Los procesos, constituidos por las interacciones sucesivas que deben existir entre las unidades que
FIGURA 5 Premisas de una organizacin sistmica

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

intervienen y participan dentro de la organizacin para transformar, progresivamente y en forma conjunta, los insumos hasta obtener el producto o resultado nal esperado; 3) El producto o resultado nal que la organizacin genera de acuerdo con los requerimientos y las especicaciones del cliente o usuario externo; 4) El cliente o usuario del producto, que tambin alimenta al sistema con sus requerimientos y las especicaciones o caractersticas del producto que se quiere lograr.

3.1.2. La misin y los procesos en una organizacin sistmica


En general, toda organizacin parte de dos premisas: 1) Que son constituidas por un grupo de personas o unidades que tienen una misin compartida o propsito comn que cumplir; y 2) Que para cumplir con esa misin lo hacen a travs de procesos. La misin de una organizacin responde a las preguntas de por qu y para qu existe, cual es su razn de ser. Es el gran propsito que comparte el grupo de personas (o unidades) que conforman la organizacin, y por lo general est asociada con alguna necesidad o requerimientos de algn cliente o usuario de los productos, bienes o servicios, que genera o va a generar la organizacin.

Los procesos son el conjunto y secuencia de actividades que debe realizar la organizacin para cumplir con su misin y poder generar los productos requeridos para satisfacer los requerimientos de algn cliente o usuario. Implica que la realizacin de esas actividades debe estar alineada en un cierto orden lgico y consecutivo, que comienza con algn requerimiento de un cliente, y partiendo de algunos insumos iniciales en forma de materiales o de informacin, estos se van transformando sucesivamente al ir agregando valor con cada actividad que se realice, hasta lograr el producto nal, que ser entregado al cliente o usuario que lo requiri. De modo que, la esencia de cualquier organizacin est en el grupo de personas que la conforman, en la misin o propsito que comparten; y en las acciones e interacciones (procesos) que realizan estas personas, entre ellas y con el entorno, para cumplir con su misin. El hecho de que una organizacin est conformada por personas y sus interacciones, la hace una estructura dinmica, viva e interdependiente, cuyos elementos deben estar ordenados y alineados para funcionar y operar de manera armnica y poder cumplir de este modo con su misin o Razn de Ser. Ello implica, asimismo,

FIGURA 6 La organizacin cumple con su misin a travs de los procesos

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

FIGURA 7 Proceso

FIGURA 8 La organizacin como sistema

que la organizacin debe tener capacidad para visualizar su futuro, plantearse objetivos y metas, y planicar las acciones para lograrlas. Como entidad humana tambin debe tener capacidad para crecer, aprendiendo de sus propios errores y del entorno externo, as como para internalizar sus aprendizajes y traducirlos en conductas y hbitos; sta es la base de lo que se conoce como una organizacin sistmica, inteligente, y con cultura de mejoramiento continuo. A efectos organizacionales, los procesos son la secuencia de actividades que realizan las personas o unidades que conforman la organizacin para cumplir con su misin. A travs de los procesos uyen los insumos iniciales, en forma material o de informacin, a los cuales sucesivamente se les va aadiendo valor con cada actividad, hasta lograr

un producto o un servicio especco requerido por el usuario o cliente. La organizacin transforma los insumos en productos a travs de los procesos, los cuales se extienden a lo largo de la cadena proveedor usuario, cruzando distintas reas y niveles jerrquicos dentro de la organizacin. Cuando una organizacin enfoca su gestin en los procesos, lo que busca es la alineacin de los esfuerzos en el cumplimiento de su misin, impartiendo a la organizacin una dinmica ms motivadora y efectiva alrededor de dicha misin.

3.1.3. Mecanismos de regulacin en una organizacin sistmica


La organizacin sistmica requiere de una capacidad propia de control para poder regularse

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

o autorregularse, de manera que se pueda mantener estable y operativa ante los posibles impactos internos y del entorno cambiante. La ciberntica, desde el punto de vista organizacional, es el rea del conocimiento humano que estudia la forma cmo se comunican y controlan los elementos en las organizaciones, vistas como sistemas complejos, de modo que las mismas sean efectivas en el logro de sus objetivos (Beer, 1979). En este sentido, est comprobado que una de las formas de controlar y regular el funcionamiento de una organizacin es a travs del continuo anlisis y evaluacin de sus procesos. Para ello, es necesario establecer mecanismos de control y la utilizacin de indicadores que permitan medir y evaluar el resultado, as como la ecacia, la eciencia y la productividad de los procesos en la organizacin. A travs de los mecanismos de regulacin o autorregulacin la organizacin puede identicar cundo las interacciones entre sus distintas unidades o con el entorno no estn operando de manera adecuada o se estn desviando del logro de su objetivo o misin comn. Estos desvos, como ya sealamos, pueden ocurrir por causas externas o internas. Por esta razn, en la organizacin se disea y establece el control de la gestin y se dene un conjunto de indicadores que permite vericar si la organizacin como sistema est operando adecuadamente. Los indicadores, como parte del mecanismo de control, permiten medir y vericar los posibles desvos en la organizacin y determinar si est logrando los objetivos previstos (ecacia), y si lo est haciendo de manera eciente

al optimizar el modo y uso de los recursos e insumos necesarios.

3.1.4. Diseo de una organizacin sistmica


El diseo y creacin de una organizacin sistmica pasa por varias etapas o fases: 1) la conceptualizacin del modelo organizacional orientado al cumplimiento de una misin previamente establecida, y acorde con los principios y valores rectores que regirn la organizacin; la definicin de una visin de futuro y de las estrategias necesarias para alcanzarla; y la identificacin de los procesos, roles, responsabilidades y competencias requeridas para cumplir con la misin y lograr la visin de futuro; 2) la planificacin e implantacin del modelo organizacional; 3) la puesta en marcha de la organizacin; y 4) el seguimiento, evaluacin, control y mejora continua de la organizacin. En consecuencia, la conceptualizacin de una organizacin sistmica implica: definir claramente la misin de la organizacin; los principios y valores que regirn la organizacin para cumplir con esa misin; visualizar su visin de futuro y concretarla mediante objetivos generales y especficos; establecer una o varias estrategias para poder alcanzar la visin de futuro y los objetivos que se derivan de la misma; identificar o revisar, analizar y mejorar de manera continua los procesos requeridos para cumplir con la misin y lograr los objetivos de la visin; e identificar los actores (unidades o personas responsables), roles y responsabilidades en cada proceso, as como las competencias requeridas para poder asumir esos roles y responsabilidades.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

3.2.

Organizacin gestionada por funciones versus gestionada por procesos

Todas las organizaciones desarrollan procesos, pero ellos cruzan las fronteras de las diversas entidades o unidades que integran a la organizacin, por lo que generalmente estn fragmentados, no son visibles, ni medidos, ni gerenciados como tales, poco comprendidos y hasta annimos. La diferencia que existe entre la gestin de una organizacin basada en funciones, en comparacin con una gestin basada en procesos, consiste fundamentalmente en que el enfoque funcional dene y establece reas de trabajo mediante la creacin de varias

unidades especializadas y jerarquizadas que son responsables de diferentes actividades especcas, pero que al estar separadas por funciones dentro de la organizacin, no permite que sta sea concebida ni entendida de manera integrada, como un todo, lo que genera un problema de fragmentacin de la organizacin que impide visualizar y gestionar las interacciones que deben existir entre todas las unidades para que la organizacin pueda operar efectivamente. En el enfoque funcional se asignan funciones especcas a cada unidad y los procesos internos son concebidos y se limitan a cada unidad, de manera aislada y no integrada como un todo. En el enfoque funcional cada una de las unidades especializadas tiene claridad de sus propios objetivos particulares y de sus procedimientos

FIGURA 9 Esquema de una organizacin enfocada en sus funciones

FIGURA 10 Organizacin tradicional por funciones

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

internos, de forma independiente de las dems, y por lo general encuentra dicultades para entender sus interrelaciones con las otras unidades, al no identicarse con un n ltimo o misin que es compartida entre todas, sino que se orienta al n especco que le ha sido asignado a cada unidad. Los procesos en este tipo de organizacin se identican solamente al interior de cada unidad, pero no se tiene claridad de cmo se conectan entre s, los unos con los otros. Son procesos que se encuentran fragmentados por unidades funcionales, sin que exista un elemento que explcitamente los conecte. Por el contrario, el enfoque de gestin por procesos busca identicar justamente cmo es que las distintas unidades se encuentran conectadas entre s a travs de los procesos, o secuencias de actividades que deben realizar en conjunto, conscientes de sus respectivas interdependencias,

de forma tal que puedan cumplir con una misin compartida. En este caso la gestin se enfoca en determinar cules son los procesos y cmo es que las distintas unidades participan en ellos. Al identicar y gestionar por procesos a la organizacin, cada unidad tiene mayor claridad sobre su rol y responsabilidad compartida con las otras unidades, de manera integrada y no aislada, como un todo, lo que permite que cada una de estas unidades comprenda mejor cmo debe actuar, cules son sus interrelaciones y cmo agregan valor de manera sistmica para lograr en forma conjunta los resultados y objetivos esperados, y cumplir de este modo con su misin y alcanzar su visin de futuro. La idea del enfoque por procesos es identicar cules son los procesos, hacerlos visibles y gestionarlos como tales, con el compromiso

FIGURA 11 Esquema de una organizacin enfocada en sus procesos

FIGURA 12 Organizacin enfocada en procesos

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

y la interaccin permanente de todas las unidades organizacionales o entidades (actores) participantes, a n de obtener el producto o resultado de acuerdo con los requerimientos de las partes interesadas (receptores, usuarios o clientes).

personas, sino toda la organizacin, la que sabe cmo producir resultados de forma eciente, repetibles y con calidad. Mejora continua: La medicin y anlisis continuo de los resultados, permite obtener criterios para aplicar medidas correctivas que mejoren la eciencia y calidad de los procesos, y por tanto de los resultados. Conocimiento propio: El modelo de procesos aporta un activo intangible muy valioso: el conocimiento necesario para hacer las cosas bien, con eciencia y de forma homognea.

3.3.

Caractersticas de una organizacin gestionada por procesos

Cuando una organizacin es diseada y gestionada por procesos, es factible implantar y lograr en ella los siguientes atributos: Repetitividad de los resultados: Al establecer y aplicar los procesos se garantiza la homogeneidad de los resultados, los que podrn obtenerse de manera permanente con un mismo grado de calidad. Mayor escala de los resultados: Al gestionar por procesos las diferentes unidades que constituyen la organizacin se logra que todas ellas estn conscientes en forma conjunta de su participacin e interdependencia en el logro de los resultados. No se trata de un equipo o una unidad que aisladamente obtiene resultados homogneos, sino toda una organizacin que los obtiene. Se pasa de contar con algunas personas que saben cmo hacer las cosas, a toda una organizacin que sabe hacer bien las cosas. No son unas pocas

3.4.

Cmo mejorar la efectividad en las organizaciones mediante el anlisis y mejora continua de sus procesos?

Como planteamos al inicio de esta seccin, toda organizacin se crea con la idea de que sea exitosa, lo que signica que puede cumplir y lograr su misin, que es su razn de ser y por la cual ha sido creada. El reto de crear una organizacin consiste en que sta opere adecuadamente y logre con xito el propsito o misin por la cual fue creada. Si las diversas unidades que conforman la organizacin no estn alineadas hacia un n comn, difcilmente podrn alcanzarlo, porque cada una tender a buscar sus propios objetivos especcos

FIGURA 13 Las unidades de una organizacin deben orientarse hacia un mismo norte, en el marco de una misin compartida.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

FIGURA 14 Mejoras por reas funcionales fragmentan ms a los procesos

FIGURA 15 Mejoras por procesos unifican y orientan el logro de los objetivos

y los esfuerzos se dispersan y posiblemente se contrarresten unos con otros. La organizacin, en este caso, no tiene orientacin, ni posibilidad de lograr su misin. Por eso es importante encuadrar a todas las unidades de la organizacin dentro de un mismo contexto o marco de accin orientado hacia una misin comn, de modo que tengan un mismo norte que las oriente y motive, y que todas a su vez, comprendan que son parte indivisible de esa misin compartida por todas. Una organizacin mejora cuando logra optimizar su productividad y la efectividad de sus resultados, y para ello es fundamental orientar la gestin hacia una misin comn, compartida y conocida por todas las unidades que la integran, y asimismo denir, alinear y controlar los procesos mediante los cuales estas unidades interactan para cumplir con esa misin. Cuando las mejoras estn enfocadas slo en las reas funcionales se tiende a generar mayor ruptura dentro del proceso.

Una gestin basada en procesos busca la alineacin de las actividades que desarrolla en el cumplimiento de su misin, impartiendo a la organizacin una dinmica ms motivadora y efectiva. Cuando una organizacin es gestionada por procesos y se aplica el concepto de mejora continua mediante el seguimiento, anlisis y evaluacin en el desempeo de sus procesos, podr optimizar la productividad y efectividad de sus resultados.

3.5.

Mapas de los procesos de una organizacin

El mapa de procesos es una representacin grca que permite tener la visin de conjunto de todo el quehacer de una organizacin en una sola pgina. Es un instrumento que facilita la alineacin de los esfuerzos hacia el cumplimiento de la misin de la organizacin y el logro de su visin de futuro. Sirve como gua normativa para identicar los procesos y orientarlos al logro de la misin de la organizacin.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

FIGURA 16 Mapa de procesos

Se pueden identicar tres tipos de procesos en una organizacin: 1. Procesos Claves o Misionales: son aquellos que responden directamente a la misin o Razn de Ser del negocio. A travs de ellos se obtienen los productos o servicios requeridos por los usuarios o clientes externos. 2. Procesos de Apoyo: proveen y administran recursos humanos, recursos nancieros, infraestructura, servicios, tecnologa de informacin, etc. requeridos para que los Procesos Claves puedan ocurrir. Atienden a los requerimientos de clientes internos. 3. Procesos de Direccin: proveen el direccionamiento de la Organizacin; tienen que ver con la planicacin estratgica, la asignacin de recursos y la evaluacin del desempeo de la organizacin como un todo. Los procesos pueden ser desglosados o desplegados al nivel de detalle que sea necesario para su gestin. De este modo, un proceso puede ser desglosado en subprocesos y stos en actividades generales y as sucesivamente, hasta llegar a un nivel de mayor detalle como son las tareas especcas.

3.6.

Anlisis de los procesos

Una vez que se haya establecido claramente cul es la misin de la organizacin y a partir de ella se hayan identicado y denido los diferentes procesos clave o misionales, los de apoyo y los de direccin, ser necesario analizar la situacin de inicio o actual de cada uno de estos procesos, de modo que se puedan identicar y evaluar oportunidades de mejora e implantarlas posteriormente. El anlisis del proceso implica revisar cada una de las actividades que los conforman y su secuencia u orden lgico con el n de determinar cul es el valor agregado en cada una de ellas, vericar que no se estn realizando duplicaciones de esfuerzos, o que se presenten cuellos de botella en la interaccin entre unas y otras. Con el anlisis del proceso se procura tambin estandarizar y simplicar la ejecucin de las actividades, reducir el tiempo del ciclo del proceso, y garantizar de este modo que se obtengan resultados a pruebas de errores, que sea ms eciente la utilizacin de los sistemas de apoyo, y que entre todos los actores responsables de los procesos exista un lenguaje comn y entendible.

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

El anlisis de los procesos se realiza siguiendo las siguientes etapas: 1) La planicacin y preparacin del anlisis; y 2) El anlisis de la situacin propiamente. Para la planicacin y preparacin del anlisis y posterior rediseo de los procesos ser necesario conformar previamente un equipo de anlisis involucrando a distintos actores; realizar un curso tutorial sobre cmo se realiza el anlisis y el rediseo de procesos con el n de capacitar al equipo de trabajo involucrado; se elabora luego un plan de trabajo del equipo para realizar el anlisis de los procesos; y se procede con las entrevistas preliminares a los actores responsables, mediante las cuales se conoce y analiza el desempeo de los procesos. En la segunda fase, referida propiamente al anlisis la situacin actual, es necesario elaborar una caracterizacin del proceso en el que se identiquen claramente cules son los objetivos, actores, alcance y actividades del proceso sujeto al anlisis. Como punto de partida, en la caracterizacin se denen los objetivos generales de cada proceso. Asimismo se identican los actores, que son todas aquellas entidades o unidades que impactan o son

impactados por el proceso. Adicionalmente, es necesario identicar el alcance de cada proceso, con qu actividad se inicia y con cul concluye; igualmente es necesario conocer cules son los insumos y los proveedores; las actividades que se realizan desde la actividad inicial, comprendiendo las principales actividades, hasta la actividad nal; el producto: cul es?; y, por ltimo, el cliente o receptor del producto. Tomando como base la caracterizacin del proceso, el siguiente paso consiste en levantar el ujograma del proceso en el que grcamente se identican las diferentes actividades que conforman el proceso y la secuencia tal como se realizan. Se identican asimismo las entidades o unidades funcionales responsables de cada actividad. De este modo cada proceso se describe en forma de diagrama en el que se identican las actividades, la secuencia como se realizan, las interrelaciones y los actores responsables de ejecutarlas. La elaboracin y anlisis del ujograma implica los siguientes pasos: 1) Denir las actividades que conforman el proceso; 2) Identicar las unidades funcionales relevantes para el proceso; 3) Establecer la secuencia de las actividades; 4) Gracar el diagrama con el proceso, las actividades

FIGURA 16 Ejemplo ilustrativo de un flujograma


Unidad A Unidad B Unidad C 1 Unidad D

inicio

A3 A4

A7

A1 A5 A2 A6
decisin no si

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

FIGURA 17 Identificacin de problemas u oportunidades de mejora en un flujograma

y su secuencia tal como se ejecutan en la actualidad, sin cambios ni mejoras; y 5) Identicar y documentar los puntos de ruptura en el ujo de actividades. Elementos bsicos de diagramacin En la elaboracin del ujograma se utilizan generalmente las siguientes formas de representacin grca: Actividad inicial y actividad nal: Se representan con un circulo grande, con la frase que describe cual es la actividad inicial o nal. Actividades del proceso: Se representan con un rectngulo y escrita la frase que describe la accin. Decisin: Se gracan en la forma de un rombo con preguntas que requieren respuestas de s o no. Direccin: Encadenamiento mediante echas entre las actividades y las decisiones Conexin: Un crculo pequeo numerado que sirve para conectar un ujograma con otro (que contiene el mismo crculo numerado como punto de conexin o seguimiento).

El ujograma es la herramienta que permite identicar aquellas actividades con problemas o en situaciones que requieren mejora (retrasos, cuellos de botellas, duplicaciones, etc.). Los problemas identicados son analizados para identicar la causa raz mediante tcnicas como: El Por qu?, la Espina de Pescado o la Curva de Pareto. Como resultado del anlisis de la situacin actual se identican las actividades del proceso que tienen problemas, en qu consisten esos problemas u oportunidades de mejora, y cul es la causa-raz que origina el problema. Otro producto que se obtiene en la fase de anlisis de los procesos es la denicin de indicadores para medir el desempeo y evaluar los resultados del proceso, as como la medicin de los valores actuales de esos indicadores con los que se levanta la lnea base o situacin inicial del proceso. Asimismo, durante la fase de anlisis es posible identicar acciones de mejora que no tienen que esperar por el rediseo del proceso. Las Acciones Rpidas son propuestas que deben ser analizadas cuidadosamente, presentadas para su

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PARTE I: BASES CONCEPTUALES

aprobacin y delegadas a un equipo de trabajo para su implantacin. Una vez identicadas las oportunidades ms importantes se concretan en propuestas de mejora para el proceso que se documentan y presentan en una planilla de descripcin de oportunidades. Los resultados del anlisis de la situacin actual sirven como insumos para generar nuevas ideas y desarrollar propuestas de cambio con el n de mejorar el desempeo del proceso y lograr que sea ecaz y eciente.

consistencia, validez y efectividad del proceso rediseado. Asimismo se sealan las implicaciones y requerimientos de los sistemas de informacin, as como cualquier otra premisa en que se base el nuevo ujograma. Con base en el proceso rediseado y el nuevo ujograma en el que se han incorporado las mejoras, se elabora un plan de accin de una forma esquematizada, en el que se debe incluir respuestas a preguntas, tales como: Qu se necesita para implantar el nuevo proceso? (Tareas especcas, arreglos, etc.); Cundo debe hacerse cada tarea? (Deben hacerse algunas antes que las otras? Cundo debe terminarse cada tarea?); Quin har cada tarea?; Cmo se har? (Por ejemplo, mtodos especcos.); Qu recursos se necesitan? (Por ejemplo, materiales, equipos, asesora de expertos, etc.); Existen circunstancias o necesidades especiales que deben ser tomadas en cuenta? Para la ejecucin de este plan de accin es necesario conformar equipos de trabajo con los responsables de la implantacin, que se encargarn de denir cmo la realizarn y de desarrollar el respectivo cronograma de actividades. El anlisis, evaluacin y mejora continua de los procesos permite a la organizacin adecuarse a los cambios e impactos del entorno, y los que se generan internamente. Ser necesario, por lo tanto, que de manera constante la organizacin haga el seguimiento, evaluacin y control al desempeo de sus procesos con el n de mejorar y garantizar la efectividad en el logro de sus resultados y poder adaptarse a las dinmicas cambiantes e impactos de origen interno y externo.

3.7.

Rediseo de procesos

En la fase de rediseo se deciden y establecen las mejoras y se procede luego a implantarlas con el n de superar los problemas detectados. De este modo se busca que las actividades del proceso puedan uir sin interrupciones, de una manera continua, y logren sus objetivos de manera ecaz y eciente. El rediseo del proceso implica, adems, el desarrollo de una nueva visin de futuro compartida entre los distintos actores o entidades que participan en el proceso, as como revisar los objetivos y metas del proceso, desarrollar las propuestas de mejoras para su implantacin, y redenir o adecuar los roles y responsabilidades para la ejecucin de las actividades. A partir de esta nueva caracterizacin se procede a diagramar el proceso mejorado en el que se gracan las unidades organizacionales que deben participar en l (algunas pueden ser totalmente nuevas), se denen las principales actividades asociadas al proceso y se incorporan tantas oportunidades de mejora como sea posible y se contrastan con sus objetivos para asegurar la

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Seccin 4 Enfoque por Procesos en la Gestin del Riesgo de Desastres

ara enfocar por procesos a la gestin del riesgo de desastre, es necesario comprender y distinguir que existen dos tipos de procesos esenciales relacionados con el Riesgo del Desastre: por una parte, los que tienen que ver con la Generacin o Construccin del Riesgo, desarrollado en la seccin 1; y, por la otra, los que tienen que ver con las distintas Formas de Intervenirlo, desarrollado en la seccin 2. Como se indic anteriormente (ver numerales 1.2.1. y 1.2.2.), en el proceso Riesgo-Desastre se identican cuatro hitos fundamentales: (1) la creacin del riesgo futuro, que consiste en la creacin de factores/condiciones de riesgo a futuro; en este hito, el determinante fundamental tiene que ver con la probable exposicin de elementos socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad frente a fenmenos fsicos potencialmente peligrosos y la creacin misma de los peligros y vulnerabilidades, como una expresin de condiciones inseguras como consecuencia de presiones dinmicas y causas de fondo que son sociales, polticas y econmicas; (2) la consolidacin y/o permanencia del riesgo actual, que se reere a la vericacin de los factores/condiciones de riesgo en el territorio como hechos ya creados, caracterizado por la probabilidad de prdidas a futuro, y que son igualmente condicionados por causas polticas, sociales y econmicas; (3) la actualizacin del riesgo o la ocurrencia del desastre, que se reere al hito en donde el fenmeno peligroso se maniesta impactando los elementos socioeconmicos expuestos en condiciones de vulnerabilidad; en este hito se actualiza el escenario de riesgo, evidenciando efectivamente los daos y las prdidas que estn en funcin de las condiciones inseguras en relacin con el fenmeno fsico detonante; y (4) la transformacin del escenario de riesgo como

consecuencia del impacto del fenmeno fsico. Tal impacto, como se sustent en la seccin 1, est determinado por la vulnerabilidad de los elementos socioeconmicos expuestos. Este hito se caracteriza por la presencia de un nuevo escenario de riesgo post desastre. Frente a estos hitos del proceso social de construccin del RiesgoDesastre, se proponen los procesos de intervencin que fueron abordados en la seccin 2 y que constituyen la esencia de lo que se ha denido como la Gestin del Riesgo de Desastres, que comprende el conjunto de acciones y medidas que la sociedad, de manera organizada, puede y debe aplicar, para evitar o impedir que se construya el riesgo de desastre y, en caso de que ya exista, para reducirlo o controlarlo, as como para responder cuando ocurra el evento peligroso; y despus de que ste haya ocurrido, para recuperar y reconstruir las zonas afectadas. Todo esto contenido en una estrategia integral de desarrollo sostenible. La intervencin del riesgo se ejecuta en funcin del proceso Riesgo - Desastre, y se aborda a partir de los distintos procesos generadores o de construccin del riesgo de desastres. Por ejemplo, se pueden intervenir los procesos sociales generadores de fenmenos peligrosos y de vulnerabilidades actuando sobre las causas de fondo y las presiones dinmicas que los crean, esto es abordando el problema desde el origen (por ejemplo, mejorando el acceso a terrenos seguros para la poblacin de bajos ingresos). Actuar antes de que se genere el riesgo implica en todos los casos una estrategia que propone reexiones sobre las formas de uso y ocupacin del territorio y sus recursos, requiere instrumentos especcos de planicacin y conocimiento adecuado de la dinmica del riesgo en la sociedad.

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

Asimismo, la intervencin puede y debe realizarse cuando el riesgo de desastre ya es conocido, lo que signica que se ha identicado la concurrencia de un peligro con elementos socioeconmicos expuestos en condiciones de vulnerabilidad en relacin a ese peligro. En este caso, habra que tomar medidas, bien sea para reducir previamente los posibles impactos antes de que el fenmeno detonante ocurra, como podra ser, por ejemplo, la construccin de represas o diques en sitios con frecuentes inundaciones, etc., o bien, para eliminar, corregir o reducir las vulnerabilidades identicadas y expuestas al peligro, como la reubicacin de familias, con lo que se reduce el riesgo de desastre. Igualmente, la intervencin en este caso, cuando el riesgo ya es conocido, debe orientarse al establecimiento de medidas de preparacin de la comunidad y las instituciones para afrontar y responder frente al probable escenario de desastre. Cuando el fenmeno es inminente o efectivamente se maniesta, es necesario intervenir de manera inmediata mediante la atencin y asistencia de las situaciones de emergencias que se presenten. Despus de ocurrido el fenmeno, ser necesaria la intervencin para restablecer provisionalmente un cierto nivel de actividad social y econmica de la comunidad afectada; y una vez que se identique y evale la magnitud de los daos producidos, la intervencin se orientar hacia la formulacin y ejecucin de planes y proyectos de recuperacin y reconstruccin de las zonas afectadas. De acuerdo con la idea presentada en la seccin 1, sobre el continuo del riesgo, es importante recordar que el riesgo de desastre no deja de estar presente, ni desaparece totalmente cuando se ejecutan cualquiera de estas medidas o procesos

de intervencin, sino que se va transformando en nuevas formas de riesgo. As, por ejemplo, cuando ocurre el fenmeno, pueden aparecer nuevos riesgos colaterales o derivados, como son: las cadas de cables elctricos que originan posibles electrocuciones, inundaciones por deshielos no previstos, incendios por explosiones, etc., que no son, en este caso, una consecuencia directa del impacto primario, sino de sus efectos posteriores; y as mismo, despus de ocurrido el fenmeno, tambin pueden aparecer otros tipos de riesgos, como son las hambrunas, las epidemias, etc. Los procesos de intervencin que tipican la gestin del riesgo de desastres, tal como se indic en la seccin 2, han sido identicados en funcin de los cuatro hitos fundamentales del proceso Riesgo Desastre, y han sido organizados en seis procesos principales: 1) generar conocimiento sobre el riesgo de desastres en sus diferentes mbitos, 2) prevenir el riesgo futuro, 3) reducir el riesgo existente, 4) preparar la respuesta, 4) responder y rehabilitar, y 6) recuperar y reconstruir. En la seccin anterior se indic que una organizacin puede disearse y gestionarse como un sistema, cuando se toman en cuenta todos y cada uno de sus componentes, pero en especial las interrelaciones entre stos, su mutua interdependencia e interaccin con un entorno comn. De esta forma, los procesos de intervencin no deben ser entendidos como independientes o separados, de hecho son continuos (no responden a un proceso lineal como era el caso del enfoque del ciclo de los desastres), son interdependientes (por ejemplo, no se puede entender la prevencin o la reduccin de riesgos sin que previamente exista una gestin del conocimiento sobre el

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

riesgo de desastres), y adems son complejos, pues deben estar inmersos en la dinmica del desarrollo. A continuacin se propone una reexin sobre la misin de un sistema organizacional a partir del cual fomentar, direccionar e implementar la gestin del riesgo de desastres.

sociedad y garantizar la oportuna respuesta, recuperacin y reconstruccin post desastre; aportando con ello a la proteccin y seguridad de la poblacin y sus medios de vida y conjuntamente al desarrollo sostenible en el mbito de su accin. Como se ha sealado anteriormente, es a travs de los procesos cmo una organizacin sistmica logra cumplir con su misin. Si sta se encuentra claramente denida, se pueden identicar y determinar cules son esos procesos clave o misionales a travs de los cuales la organizacin cumple con ella. El anlisis y mejora continua de estos procesos permiten a su vez evaluar si la organizacin est orientada y cumple efectivamente con su misin, que es la razn por la cual existe. Entendemos por gestin al conjunto de actividades que se realizan y son necesarias para lograr un n determinado o misin especca. Estas actividades consisten fundamentalmente en planicar las acciones requeridas para lograr el n, procurar los recursos necesarios, ejecutar las acciones, y hacer el seguimiento, evaluacin y control de esa ejecucin. Tradicionalmente, la gestin se ha enfocado en las unidades o departamentos que integran una organizacin, y de acuerdo

4.1.

La misin de un sistema para la gestin del riesgo de desastres

La organizacin social requerida para la gestin del riesgo de desastres implica la participacin de muchas entidades, con distintas especialidades y campos de accin que desarrollan conjuntamente actividades en diferentes niveles, nacional, subnacional y local, e inclusive internacional. Es una organizacin compleja que requiere ser entendida y gestionada como un sistema integrado. En trminos generales, se ha determinado que la misin de esta organizacin consiste en la articulacin, organizacin y coordinacin de todos los actores sociales e institucionales, involucrados en la gestin del riesgo de desastres, con el n de prevenir y reducir los factores de riesgo en la

FIGURA 18 Procesos clave o misionales de la Gestin del Riesgo de Desastre

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

con esta modalidad de gestin, los planes de accin, la procura de recursos, la ejecucin de las actividades y el seguimiento, evaluacin y control, se orientaban y establecan para cada una de las unidades o departamentos de la organizacin. El enfoque por procesos plantea, por el contrario, que la gestin se concentre en los procesos clave que la organizacin debe realizar para lograr su misin, y no en las unidades o departamentos. De este modo los planes y las acciones se enfocan en los procesos clave o misionales y en la forma cmo las distintas unidades deben participar conjuntamente e interactan en la ejecucin de cada proceso.

se conozca la existencia del riesgo de desastre y se puedan reducir o mitigar con anticipacin los posibles efectos del fenmeno peligroso antes de que ocurra; 4) preparar la respuesta, de modo que las instituciones y la poblacin puedan actuar y responder correctamente en caso de que el desastre ocurra; 5) responder y rehabilitar, con el n de atender y asistir a la poblacin cuando el desastre ocurre; y, 6) recuperar y reconstruir las zonas que han sido afectadas, incluyendo la recuperacin social, econmica y fsica de la poblacin y sus modos de vida. En cada uno de estos seis procesos claves participan entidades del estado, organizaciones sociales, acadmicas y otras, tanto de nivel nacional, como subnacional y local, e incluso de nivel internacional, quienes en conjunto conforman el Sistema de Gestin del Riesgo de Desastre. Cada una de estas entidades debe comprender en forma muy clara en qu procesos y en qu momentos les corresponde intervenir, lo que es posible determinar solamente cuando se hayan denido previamente y de manera conjunta cules son los procesos y las actividades especcas en que participan y cmo se relacionan e interactan unas con otras en dichos procesos. Sobre los niveles territoriales y sectoriales El nivel nacional se encarga de la formulacin de polticas, la formulacin de planes macro y lineamientos generales, la asesora y el acompaamiento tcnico, adems del seguimiento, la evaluacin y el control del proceso. Por su parte, el nivel regional brinda su apoyo subsidiario entre el nivel nacional y el local. El nivel local asume la planicacin y la ejecucin de las acciones especcas de cada proceso y el control y la retroalimentacin en el mbito de sus competencias.

4.2.

Los procesos clave o misionales para la gestin del riesgo de desastres

Para cumplir con esta misin, denida en forma genrica, las organizaciones responsables de la gestin del riesgo de desastre deben ejecutar los siguientes procesos clave o misionales: 1) generar conocimiento sobre el riesgo de desastres en sus diferentes mbitos, necesario para identicar los factores de riesgo de desastre (amenazas, vulnerabilidades y exposicin); los factores subyacentes, sus orgenes, causas y transformacin; y estimar el riesgo de desastre, as como evaluar y hacerle seguimiento de manera permanente a su evolucin y a las intervenciones realizadas sobre el mismo; 2) prevenir el riesgo futuro, con el n de identicar los procesos sociales generadores del riesgo y evitar que concurran y se genere el riesgo de desastre, incluye tomar las medidas necesarias de prevencin sobre los factores de riesgo en proceso de gestacin antes de que stos se consoliden en la forma de riesgo de desastre; 3) reducir el riesgo existente, con el n de establecer y tomar medidas correctivas y de control cuando

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Finalmente, el nivel sectorial combina la formulacin de polticas sectoriales y el asesoramiento tcnico en su aplicacin. Dependiendo del nivel de desconcentracin de la funcin pblica del estado, el nivel sectorial puede ejecutar directamente las acciones especcas de cada proceso.

A continuacin se presenta un resumen descriptivo de cada uno de los procesos constitutivos de la Gestin del Riesgo de Desastres:

4.2.1. Proceso clave Generar conocimiento sobre el riesgo de desastre en sus diferentes mbitos
GENERAR CONOCIMIENTO SOBRE EL RIESGO DE DESASTRE EN SUS DIFERENTES MBITOS Nombres alternativos en la subregin andina Estimacin de Riesgos Conocimiento de riesgos Clculo de riesgos Anlisis de Riesgos Prioridad 2 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 2 de la Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los pases andinos y en sus planes y pPolticas nacionales vigentes Disponer y difundir datos, informacin y conocimiento que permita y facilite la efectiva gestin del riesgo a travs de todos sus procesos constitutivos de forma tal que sean accequibles a quienes tienen que tomar decisiones Datos sobre la probable ocurrencia de fenmenos potencialmente peligrosos, rea de afectacin y recurrencia Informacin sobre la dinmica de la sociedad en relacin al uso, ocupacin y transformacin de territorio y sus recursos Herramientas para la estimacin, cuanticacin y espacializacin de prdidas y daos Recursos humanos, institucionales y nancieros SUBPROCESOS ESENCIALES

mbito de poltica

Objetivo

Insumos bsicos

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

Descripcin general

Con este proceso se genera el conocimiento y la informacin necesaria sobre los orgenes, causas, alcance, frecuencia y posible evolucin, entre otros aspectos, de los fenmenos potencialmente peligrosos, as como la ubicacin, causas, evolucin y capacidad de resistencia y de recuperacin de elementos socioeconmicos ubicados o en proceso de consolidacin futura, en las reas de posible afectacin. Este proceso incluye el anlisis anticipado de las consecuencias y admite tanto interpretaciones objetivas y cientcas como de percepcin social e individual; de esta forma son vlidos para la toma de decisiones en diferentes niveles, de herramientas sosticadas como sistemas informticos, as como herramientas de bajo costo como son los mapas parlantes y la construccin de escenarios descriptivos de riesgo. Conocimiento oportuno y conable que supla las demandas dinmicas y cambiantes de informacin requeridas para una efectiva gestin del riesgo de desastres. Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora. Entidades tcnico cientcas Organizaciones acadmicas, institutos de investigacin, redes y organizaciones sociales de monitoreo / observatorio de problemas sociales y ambientales Entidades encargadas de la administracin del medio ambiente en diferentes niveles territoriales, con especial atencin al nivel local Entidades sectoriales, ministerios en el mbito de sus competencias ALGUNAS HERRAMIENTAS DISPONIBLES A NIVEL DE LA SUBREGIN ANDINA

Productos principales

Organizacin y coordinacin

Actores sociales e institucionales vinculados en la implementacin del proceso.

ATLAS DE LAS DINMICAS DEL TERRITORIO ANDINO POBLACIN Y BIENES EXPUESTOS A AMENAZAS NATURALES www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html

SISTEMA DE INFORMACIN ANDINO PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES (SIAPAD) www.siapad.net

DESINVENTAR SISTEMA DE INVENTARIO DE EFECTOS DE DESASTRES http://online.desinventar.org/

BIBLIOTECA VIRTUAL ANDINA PARA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES (RED BIVA-PAD) www.redbivapad.org.pe/

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

4.2.2 Proceso clave Prevenir el riesgo futuro


PREVENIR EL RIESGO FUTURO Prevencin de Riesgos Incorporar el riesgo en la planicacin del desarrollo Evitar el riesgo de desastres Prevencin de desastres Reducir factores de riesgo subyacentes Prioridad 1 y 4 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 1 y 4 de la Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas Nacionales vigentes Limitar el desarrollo de los factores de Riesgo de Desastre en la sociedad a travs de una gestin territorial ambiental adecuada Informacin sobre el desarrollo de los factores de riesgo y sus causas (presiones dinmicas y causas de fondo), estimacin de posibles escenarios de riesgo a futuro (resultado del proceso 1) Herramientas e instrumentos de planicacin del desarrollo, territorial y sectorial Recursos humanos, institucionales y nancieros SUBPROCESOS ESENCIALES

Nombres alternativos en la subregin andina

mbito de poltica

Objetivo

Insumos bsicos

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

Descripcin general

Ante la posible conguracin de riesgos a futuro, se proponen medidas que intentan modicar los patrones de desarrollo que crearn las condiciones inseguras (presiones dinmicas y causas de fondo), incluyendo medidas que buscan impedir la ocupacin insegura del territorio, la transformacin de recursos naturales en peligros / amenazas y la degradacin del ambiente en condiciones de riesgo, la generacin de conciencia y capacidades, entre otros aspectos. Este proceso requiere desarrollar capacidades y habilidades de planicacin que permitan aplicar medidas y acciones dispuestas con anticipacin a la aparicin de nuevos riesgos. Factores de riesgo de desastre limitados / controlados en su desarrollo. Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora. Organismos de planicacin y desarrollo territorial y sectorial Gobiernos locales y regionales Entidades encargadas de la administracin del medio ambiente en diferentes niveles territoriales, con especial atencin al nivel local Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de prevenir el riesgo de desastre en sus sectores productivos

Productos principales

Organizacin y coordinacin

Actores sociales e institucionales vinculados en la implementacin del proceso.

ALGUNAS HERRAMIENTAS DISPONIBLES A NIVEL DE LA SUBREGIN ANDINA


I
Publicaciones de esta serie

II
Publicaciones de esta serie

www.comunidadandina.org

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL

Gua Tcnica para la Interpretacin y Aplicacin del Anlisis de Amenazas y Riesgos

www.comunidadandina.org

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO

Lineamientos Generales para la Formulacin de Planes a Nivel Local

INCORPORACIN DEL ANLISIS DEL RIESGO EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIN E INVERSIN PBLICA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
III
Publicaciones de esta serie

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL Gua Tcnica para la Interpretacin y Aplicacin del Anlisis de Amenazas de Riesgo

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Lineamientos Generales para la Formulacin de Planes a nivel Local
IV

Publicaciones de esta serie

www.comunidadandina.org

ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO

Lineamientos Generales para la Planificacin y Gestin Sectorial


www.comunidadandina.org

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA

Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos

ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Lineamientos Generales para la Planicacin y Gestin Sectorial

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos

www.caprade.org - www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

4.2.3. Proceso clave Reducir el riesgo existente


REDUCIR EL RIESGO EXISTENTE Reduccin de la vulnerabilidad Reduccin de riesgos Mitigacin de riesgos Mitigacin del riesgo de desastres Reducir factores de riesgo subyacentes Prioridad 4 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 4 de la Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas Nacionales vigentes. Minimizar los factores del riesgo existente para evitar o limitar el impacto adverso de los eventos peligrosos en la sociedad. Informacin sobre riesgos existentes, estimados / evaluados, indicando probabilidad de ocurrencia, rea de afectacin, recurrencia y efectos en trminos de escenario de riesgo (resultado del proceso 1) Herramientas e instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones de reduccin de riesgos (medidas especcas de intervencin)

Nombres alternativos en la subregin andina

mbito de poltica

Objetivo

Insumos bsicos

SUBPROCESOS ESENCIALES

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

Descripcin general

Frente al escenario de riesgo, en donde se han identicado y espacializado las posibles prdidas y daos, se propone identicar e implementar las opciones de reduccin del riesgo hasta un umbral denido como aceptable por la sociedad en su conjunto. Esta visin de futuro dene las metas de la reduccin del riesgo, que deben ser planicadas y ejecutadas a travs de proyectos de desarrollo integral y deben estar acompaados de estrategias de prevencin de riesgos a futuro (interrelacin con el proceso anterior) para garantizar que las acciones de reduccin sean sostenibles en el tiempo. Este proceso no solo aborda aspectos fsicos sino que incluye la reduccin de la vulnerabilidad social desde sus diferentes formas de interpretacin, por ejemplo aumentando la resiliencia de la economa local ante posibles efectos adversos de fenmenos fsicos peligrosos.

Productos principales Organizacin y coordinacin

Nivel de riesgo de desastres (daos y prdidas a futuro) reducidas y desarrollo global de las comunidades mejorado / aumentado. Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora. Gobiernos locales y regionales Organismos de planicacin y de nanzas encargados de la adjudicacin y el fomento de la inversin pblica y privada Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que promueven la reduccin de riesgos especcos en zonas expuestas Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de reducir el riesgo de desastre en sus respectivos sectores Recursos humanos, institucionales y nancieros ALGUNAS HERRAMIENTAS DISPONIBLES A NIVEL DE LA SUBREGIN ANDINA

Actores sociales e institucionales vinculados en la implementacin del proceso.

PLANES DE DESARROLLO QUE INCORPORAN LA GdR EN LOS PROYECTOS PILOTO

PLANES DE GESTIN DEL RIESGO DE CADA UNO DE LOS 4 CASOS PILOTO

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70

La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

4.2.4. Proceso clave Preparar la respuesta


PREPARAR LA RESPUESTA Nombres alternativos en la Subregin Andina Preparacin para desastres Diseo del Sistema de Respuesta Aumento de las capacidades de respuesta Preparacin de las acciones de atencin y asistencia para desastres Prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 5 de la Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas Nacionales vigentes. Desarrollar capacidades, instrumentos y mecanismos para responder adecuadamente ante la inminencia y/o la ocurrencia de fenmenos peligrosos. Informacin sobre riesgos existentes, estimados / evaluados, indicando probabilidad de ocurrencia, rea de afectacin, recurrencia y efectos en trminos de escenario de desastre (resultado del proceso 1) Bases conceptuales y metodolgicas para el diseo de instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones de respuesta en casos de desastre. SUBPROCESOS ESENCIALES

mbito de poltica

Objetivo

Insumos bsicos

71

PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

Descripcin general

En este proceso se fortalecen las capacidades y los conocimientos desarrollados por las entidades pblicas y privadas, las organizaciones no gubernamentales que apoyan la respuesta y las comunidades e individuos para prever (anticipar / pronosticar) y responder efectivamente ante condiciones de emergencia o desastre identicadas con anterioridad. Este proceso parte de la denicin de normatividad y lineamientos para denir las metas de la preparacin para desastres, las mismas que sirven de base para diagnosticar las capacidades de respuesta a la luz del escenario de riesgo existente en el territorio. La preparacin incluye la formulacin y puesta a prueba de planes de respuesta en diferentes niveles territoriales y sectoriales. Capacidades creadas / fortalecidas para responder adecuadamente ante la inminencia y la ocurrencia de fenmenos peligrosos. Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora. Gobiernos locales y regionales Entidades especializadas en la respuesta a situaciones de emergencia y desastres Organizaciones encargadas de la proteccin de la poblacin y sus medios de vida Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que apoyan a las entidades en las acciones de respuesta y ayuda humanitaria en caso de desastre o emergencia Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de responder a situaciones de desastre en sus sectores productivos ALGUNAS HERRAMIENTAS DISPONIBLES A NIVEL DE LA SUBREGIN ANDINA

Productos principales Organizacin y coordinacin

Actores sociales e institucionales vinculados en la implementacin del proceso.

GUA DE OPERACIN PARA ASISTENCIA MUTUA FRENTE A DESASTRES EN LOS PASES ANDINOS www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html

PLAN SUBREGIONAL ANDINO PARA LA PREVENCIN Y RESPUESTA A EMERGENCIAS POR PRODUCTOS QUMICOS PELIGROSOS Y MATERIALES RADIACTIVOS www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html

PLAN SUBREGIONAL ANDINO DE PREPARATIVOS Y RESPUESTA DEL SECTOR SALUD www.disaster-info.net/PED-Sudamerica/planes.htm

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72

La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

4.2.5. Proceso clave Responder y rehabilitar


RESPONDER Y REHABILITAR Nombres alternativos en la Subregin Andina Atencin de desastres Gestin de desastres Atencin Respuesta humanitaria Prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 5 de la Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas Nacionales vigentes. Atender oportunamente las necesidades bsicas e inmediatas de las poblaciones amenazadas o afectadas por un evento fsico peligroso y prever la aparicin de nuevas condiciones de riesgo. Informacin sobre daos y prdidas: rea de afectacin, necesidades emergentes (EDAN preliminar), recursos disponibles para la respuesta (resultado del proceso 1) Herramientas e instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones de respuesta en casos de desastre, incluyendo los Planes de Emergencia y Contingencia y los insumos requeridos en funcin del escenario de desastres previamente identicado (resultado del proceso 4) Recursos humanos, institucionales y nancieros. Equipos de rescate y de movilizacin, entre otros. SUBPROCESOS ESENCIALES

mbito de poltica

Objetivo

Insumos bsicos

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

Descripcin general

Consiste en la ejecucin de las medidas necesarias para salvar vidas humanas, rescatar bienes y regularizar el funcionamiento de los servicios, con base en el plan de emergencia y los planes de contingencia por eventos (protocolos de actuacin). En la lgica del continuo del riesgo, este proceso desarrolla acciones encargadas de prever riesgos futuros que se derivan del escenario de desastre (epidemias, hambruna, etc.).

Productos principales Organizacin y coordinacin

Comunidades atendidas oportunamente en sus necesidades bsicas e inmediatas derivadas de la inminencia o manifestacin de un evento fsico peligroso. Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora. Gobiernos locales y regionales Entidades especializadas en la respuesta a situaciones de emergencia y desastres Organizaciones encargadas de la proteccin de la poblacin y sus medios de vida Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que apoyan a las entidades en las acciones de respuesta y ayuda humanitaria en caso de desastre o emergencia Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de responder a situaciones de desastre en sus respectivos sectores Entidades tcnico cientcas (monitoreo de riesgos y peligros contextos o derivados en el escenario de desastre). ALGUNAS HERRAMIENTAS DISPONIBLES A NIVEL DE LA SUBREGIN ANDINA

Actores sociales e institucionales vinculados en la implementacin del proceso.

GUA DE OPERACIN PARA ASISTENCIA MUTUA FRENTE A DESASTRES EN LOS PASES ANDINOS www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html

PLAN SUBREGIONAL ANDINO PARA LA PREVENCIN Y RESPUESTA A EMERGENCIAS POR PRODUCTOS QUMICOS PELIGROSOS Y MATERIALES RADIACTIVOS www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html

PLAN SUBREGIONAL ANDINO DE PREPARATIVOS Y RESPUESTA DEL SECTOR SALUD www.disaster-info.net/PED-Sudamerica/planes.htm

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

4.2.6. Proceso clave Recuperar y reconstruir


RESPONDER Y REHABILITAR Nombres alternativos en la subregin andina Reconstruccin Recuperacin post desastre Reconstruccin fsica, econmica y social Reconstruccin y reconversin Prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 5 de la Estrategia Andina para la Prevencin y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas Nacionales vigentes. Restablecer condiciones aceptables y sostenibles de desarrollo econmico y social de la comunidad afectada, reduciendo el riesgo a un nivel menor del que exista antes del desastre. Informacin sobre daos y necesidades (EDAN nal), indicando rea de afectacin, censo de poblacin afectada y damnicada y prdidas en trminos de modos de produccin (resultado del proceso 1) Herramientas e instrumentos para la evaluacin del impacto y para la identicacin de opciones de planicacin que consideren la no reproduccin del riesgo preexistente (planes de recuperacin y reconstruccin sostenible) Recursos humanos, institucionales y nancieros SUBPROCESOS ESENCIALES

mbito de poltica

Objetivo

Insumos bsicos

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

Descripcin general

Recuperar consiste en restablecer condiciones aceptables y sostenibles de vida mediante la rehabilitacin permanente, la reparacin o reconstruccin de la infraestructura, bienes y servicios destruidos, interrumpidos o deteriorados en el rea afectada, y la reactivacin o impulso del desarrollo econmico y social de la comunidad bajo condiciones de menor riesgo que lo que exista antes del desastre En la lgica del continuo del riesgo, este proceso desarrolla acciones encargadas tanto de prevenir nuevos riesgos, como de reducir los riesgos preexistentes en funcin de un nuevo o transformado escenario de riesgo que se deriva de la actualizacin del escenario de riesgo.

Productos principales Organizacin y coordinacin

Condiciones de desarrollo de comunidades afectadas, restablecidas en un nivel aceptable y de menor riesgo. Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora. Organismos de planicacin y desarrollo territorial y sectorial Gobiernos locales y regionales Entidades encargadas de la administracin del medio ambiente en diferentes niveles territoriales, con especial atencin al nivel local Organizaciones sociales, sin nimo de lucro y entidades de apoyo y cooperacin que apoyan a las entidades en las acciones de recuperacin y/o reconstruccin post desastre Entidades sectoriales y ministerios en el mbito de sus competencias responsables de recuperar sus sectores productivos Entidades tcnico-cientcas (monitoreo de riesgos y peligros conexos o derivados en el escenario de desastre y requeridos para la planicacin de la reconstruccin). ALGUNAS HERRAMIENTAS DISPONIBLES A NIVEL DE LA SUBREGIN ANDINA
I
Publicaciones de esta serie

Actores sociales e institucionales vinculados en la implementacin del proceso.

II
Publicaciones de esta serie

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INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN Y GESTIN TERRITORIAL

Gua Tcnica para la Interpretacin y Aplicacin del Anlisis de Amenazas y Riesgos

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INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO

Lineamientos Generales para la Formulacin de Planes a Nivel Local

INCORPORACIN DEL ANLISIS DEL RIESGO EN LOS PROCESOS DE PLANIFICACIN E INVERSIN PBLICA EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
III
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INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Lineamientos Generales para la Formulacin de Planes a nivel Local
IV

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ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO

Lineamientos Generales para la Planificacin y Gestin Sectorial


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INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA

Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos

ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO Lineamientos Generales para la Planicacin y Gestin Sectorial www.caprade.org - www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm

INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LA INVERSIN PBLICA Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

4.3.

Procesos de direccin y de apoyo. Mapa de procesos de la gestin del riesgo de desastres

Los procesos clave o misionales requieren para su gestin de los procesos de apoyo y los procesos direccin, a travs de los cuales se les provee de los recursos y la direccionalidad necesaria para cumplir con su misin. Son procesos de direccin, en forma genrica, los siguientes: Desarrollar la base institucional y organizativa, que implica elaborar y establecer la normativa que regir a la organizacin, as como las medidas regulatorias necesarias para su correcto funcionamiento; Planicar y organizar la intervencin, mediante el cual se establecen los planes de accin, sus estrategias y la forma de organizar al sistema para ejecutar esas acciones estratgicas; y Hacer seguimiento, evaluacin y control, que es requerido en todas las actividades que se ejecutan en los distintos procesos clave, con

el n de medir mediante indicadores sus resultados, su efectividad en el logro de los objetivos y en el cumplimiento de la misin comn, as como para denir y aplicar las medidas correctivas que fuesen necesarias. Los procesos de apoyo son aquellos a travs de los cuales se proveen recursos y la difusin y comunicacin, necesarios para que los procesos claves puedan operar y lograr sus respectivos objetivos y para lograr la sostenibilidad de las acciones desarrolladas. En el mapa de procesos de la gestin del riesgo de desastre se han indicado de forma genrica los siguientes procesos de apoyo: Procurar recursos que puede desplegarse en subprocesos de procura de talento humano, recursos nancieros, materiales, tecnologa, infraestructura, servicios, etc.; y el proceso Informar y educar sobre la intervencin, que consiste en garantizar el correcto ujo de la informacin entre la poblacin y las distintas entidades involucradas.

FIGURA 19 Mapa de Procesos de la Gestin del Riesgo de Desastre


PROCESOS DE DIRECCIN Y APOYO
Desarrollar base normativa e institucional Planicar y organizar la intervencin Procurar recursos Informar y educar Hacer seguimiento, evaluacin y control

PROCESOS CLAVE O MISIONALES


1: Generar conocimiento sobre el riesgo de desastre en sus diferentes mbitos
2: Prevenir el riesgo futuro 3: Reducir el riesgo existente 4: Preparar la respuesta 5: Responder y rehabilitar 6: Recuperar y reconstruir

S O C I E D A D

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

En la figura 19 se muestra un modelo genrico del Mapa de Procesos de un sistema u organizacin responsable de gestionar el riesgo de desastres. Los procesos clave o misionales generan los productos requeridos por la sociedad (usuario o beneciario externo). Los procesos de direccin y de apoyo generan productos requeridos internamente por los procesos clave para que el sistema, como un todo, pueda operar y generar

sus productos a la sociedad con la calidad exigida, de modo tal que contribuya efectivamente en brindarle la proteccin y seguridad necesaria ante el riesgo de desastres, y en contribuir asimismo con el desarrollo sostenible. A nivel de la subregin andina se cuenta con herramientas para el desarrollo de los procesos de direccin y de apoyo a la gestin del riesgo de desastres. En el cuadro 5 se presenta algunos de ellos y la referencia para su acceso y consulta.

CUADRO 5 ALGUNAS HERRAMIENTAS / INSTRUMENTOS EN LA SUBREGIN ANDINA EN RELACIN A PROCESOS DE DIRECCIN Y DE APOYO A LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES PROCESOS DE DIRECCIN

MARCO DE ACCIN DE HYOGO


www.unisdr.org/eng/hfa/docs/HFA-brochure-Spanish.pdf

ESTRATEGIA ANDINA PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES, DECISIN 713 / 2009 www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm

PLAN NACIONAL DE PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES DE COLOMBIA DECRETO 93 DE 1998 www.sigpad.gov.co/legislacion

PLAN NACIONAL DE PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES DE PER http://bvpad.indeci.gob.pe/doc/pdf/esp/doc313/doc313.htm

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

PROCESOS DE DIRECCIN

ESTRATEGIA NACIONAL DE REDUCCIN DE RIESGOS Y ATENCIN DE DESASTRES DEL ECUADOR


www.stgestionriesgos.gov.ec/estrategia.pdf

METODOLOGA DE LA EIRD PARA HACER SEGUIMIENTO AL MARCO DE ACCIN DE HYOGO www.eird.org/wikiesp/images/Plantilla_del_HFA_Monitor.doc

INDICADORES DEL BID SOBRE RIESGO Y GESTIN DE RIESGO http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1442187

EXPERIENCIA DE LA CONTRALORA DE COLOMBIA EN EL MONITOREO DEL SISTEMA NACIONAL DE PAD www.contraloriagen.gov.co/html/publicaciones

AGENDAS ESTRATGICAS NACIONALES PARA FORTALECER LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PASES ANDINOS www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

PROCESOS DE APOYO (TRANSVERSALES): PROCURAR RECURSOS

LA GESTIN FINANCIERA DEL RIESGO DE DESASTRES: INSTRUMENTOS FINANCIEROS DE RETENCIN Y TRANSFERENCIA PARA LA COMUNIDAD ANDINA www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html

PROCESOS DE APOYO (TRANSVERSALES): INFORMAR Y EDUCAR

SERIE DE INFOGRAFAS SOBRE GESTIN DEL RIESGO

SERIE DE LINEAMIENTOS PARA LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LA EDUCACIN BSICA EN BOLIVIA, ECUADOR Y PER

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

PROCESOS DE APOYO (TRANSVERSALES): INFORMAR Y EDUCAR


Discursos periodsticos y perspectivas desde la comunicacin para el cambio social

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CUBRIMIENTO PERIODSTICO DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LA SUBREGIN ANDINA: DISCURSOS PERIODSTICOS Y PERSPECTIVAS DESDE LA COMUNICACIN PARA EL CAMBIO SOCIAL

CUBRIMIENTO PERIODSTICO DE LA GESTIN DEL RIESGO EN LA SUBREGIN ANDINA

PERIODISMO PBLICO EN LA GESTIN DEL RIESGO

MDULO: EDUCACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRE. HERRAMIENTAS CONCEPTUALES Y METODOLGICAS PARA SU INCORPORACIN EN LA CURRCULA

SERIE DE DOCUMENTALES SONOROS: CON EL RIESGO NI DE RIESGO - VOCES DE LA COMUNIDAD ANDINA SOBRE LA GESTIN DEL RIESGO www.comunidadandina.org/predecan/progradio.htm

MDULOS AUTOINSTRUCTIVOS EN GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES www.caprade.org - www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm

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PARTE II: LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS

4.4.

Cmo entender los procesos de la gestin del riesgo en el contexto del MAH, de la EAPAD y de las polticas de accin de los pases andinos?

A nivel internacional se han adelantado esfuerzos por acotar y tipicar la gestin del riesgo de desastres en reas o ejes temticos, polticas sectoriales o principales lneas de accin. Los enfoques han sido variados y han privilegiado, en muchos casos, un entendimiento del problema que privilegia acciones consideradas como crticas, tal es el caso de la preocupacin por la educacin y la comunicacin como una lnea central o la proteccin nanciera frente a riesgos y desastres.

En este documento no se pretende homogenizar la forma de entender los procesos a partir de los cuales se puede organizar la gestin del riesgo de desastres; el enfoque que proponemos distingue entre procesos clave, procesos de direccin y procesos de apoyo, en ningn caso estos procesos deben verse y analizarse por separado. La siguiente tabla relaciona las diferentes formas de organizacin de las lneas de accin/inters en funcin del Marco de Accin de Hyogo. Se advierte que todos los temas estn considerados en el enfoque de procesos propuesto en este documento.

82

La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

CUADRO 6: RELACIN DEL MAH, LA EAPAD Y LOS PLANES DE PAD DE COLOMBIA Y PER CON LOS PROCESOS DE GDR MARCO DE ACCIN DE HYOGO ESTRATEGIA ANDINA PARA LA PAD PLAN NACIONAL DE PAD DE COLOMBIA Estrategia 3: El fortalecimiento del desarrollo institucional. Estrategia 2: La incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planicacin. PLAN NACIONAL DE PAD DE PER Estrategia 4: Fomentar el fortalecimiento institucional. Estrategia 3: Fomentar la incorporacin de la prevencin de desastres en la planicacin del desarrollo. Estrategia 1: Fomentar la estimacin de riesgos a consecuencia de los peligros naturales y antrpicos. PROCESOS DE LA GESTIN DEL RIESGO Proceso de direccin 1: Desarrollar base normativa e institucional. Proceso de direccin 2: Planicar y organizar la intervencin (la GdR). Proceso de direccin 3: Hacer seguimiento, evaluacin y control. Proceso de apoyo 1: Procurar recursos (incluye la gestin nanciera del riesgo de desastres).

Prioridad 1: Velar porque la reduccin de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una slida base institucional de aplicacin.

Eje 1. Fortalecimiento de las capacidades institucionales a todo nivel para lograr que la reduccin del riesgo de desastres sea una prioridad nacional y subregional andina.

Prioridad 2: Identicar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.

Eje 2. Fomento de la investigacin y el conocimiento para la identicacin, monitoreo y evaluacin de riesgos de desastre y para mejorar la alerta temprana. Eje 3. Promocin de la educacin, la comunicacin y la participacin para construir una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel.

Estrategia 1: El conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico.

Proceso clave 1: Generar conocimiento sobre el riesgo de desastre en sus diferentes mbitos.

Prioridad 3: Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educacin para crear una cultura de seguridad y de resiliencia a todo nivel.

Estrategia 4: La socializacin de la prevencin y la mitigacin de desastres.

Estrategia 5: Fomentar la participacin comunitaria en la prevencin de desastres.

Proceso de apoyo 2: Informar y educar (incluye el fomento a la participacin social en la gestin del riesgo).

Prioridad 4: Reducir los factores de riesgo subyacentes.

Eje 4. Reduccin de los factores de riesgo subyacentes.

Objetivo bsico 1: Reduccin de riesgos y prevencin de desastres. Objetivo bsico 2: Respuesta efectiva en caso de desastres. Objetivo bsico 3: Recuperacin rpida de zonas afectadas.

Estrategia 2: Impulsar las actividades de prevencin y reduccin de riesgos.

Proceso clave 3: Reducir el riesgo existente. Proceso clave 2: Prevenir el riesgo futuro.

Prioridad 5: Fortalecer la preparacin para casos de desastre a n de asegurar una respuesta ecaz a todo nivel.

Eje 5. Fortalecimiento de sistemas y mecanismos de preparacin, atencin y de asistencia mutua en caso de desastre, en todos los niveles.

Proceso clave 4: Preparar la respuesta. Estrategia 6: Optimizar la respuesta a las emergencias y desastres. Proceso clave 5: Responder y rehabilitar. Proceso clave 6: Recuperar y reconstruir.

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PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Seccin 5 Experiencias de la aplicacin del enfoque de procesos en la gestin del riesgo de desastres en la subregin andina
n la subregin andina, con apoyo del Proyecto PREDECAN, se desarrollaron tres experiencias bajo perspectivas diferentes en materia de anlisis y mejora de los procesos relacionados con la gestin del riesgo. El primer caso, en Colombia, se orient hacia el levantamiento y anlisis de los procesos clave o misionales de la Direccin de Gestin del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia de Colombia (DGR), como rgano encargado de la coordinacin del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres en ese pas. El segundo caso se reere a Per, donde el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) lider y orient su trabajo al anlisis y mejora de los procesos del Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI), deniendo su misin en trminos de la Gestin de Riesgo de Desastres; y por ltimo, el caso de Ecuador, que enfoc su anlisis de los procesos de gestin de riesgo en la regin del Guayas, y particularmente en los procesos de Preparacin y enmarcados en la Estrategia Nacional para la Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres liderada por la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos (STGR). Las tres experiencias coinciden en un propsito compartido: identicar los procesos del sistema de gestin de riesgo y su interrelacin al nivel nacional, regional y local, con el n de mejorarlos y fortalecerlos partiendo, en el primer caso (Colombia), de la comprensin de los procesos internos del ente coordinador, responsable del diseo y direccin del sistema; en el segundo caso (Per), se parti de la comprensin y anlisis global de los procesos del sistema, detallando las interrelaciones entre las instituciones que lo integran; y por ltimo (Ecuador), se plante el anlisis de un caso particular referido al nivel regional, con opciones de aprendizaje y rplica en otras regiones y, por extensin, hacia el nivel nacional.

En los tres casos se tuvo como objetivo nal apoyar el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin del Riesgo de cada pas. A continuacin se presenta una sntesis de los resultados obtenidos a nivel de cada pas.

5.1.

Los procesos de direccin y coordinacin del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia a cargo de la Direccin de Gestin de Riesgos

En Colombia se realiz un levantamiento de la forma cmo la Direccin de Gestin de Riesgos (DGR) realiza sus funciones, as como los principales problemas identificados. Se propusieron recomendaciones que pueden mejorar el desempeo de la entidad a travs del diseo de procesos; asimismo se propuso un sistema de indicadores de gestin que permite hacer seguimiento en el logro de los objetivos globales de la institucin. El Sistema de Gestin de Calidad del Ministerio del Interior y Justicia (MIJ), al cual est adscrita la DGR, ha desarrollado un mapa de macroprocesos en los cuales se incluyen todos los procesos de las diferentes dependencias, incluida la DGR. Este marco ha sido utilizado para una adecuada clasificacin, referencia y consistencia con el resto de la institucionalidad en el Ministerio. Los macroprocesos del MIJ y la definicin de objetivos para el Ministerio del Interior y Justicia se presentan en el cuadro 7. Los procesos abordados corresponden a aquellos de carcter misional en los que la funcin principal de coordinacin del SNPAD

87

PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

CUADRO 7 MACROPROCESOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA Y SUS OBJETIVOS NOMBRE DEL MACROPROCESO Formulacin y adopcin de polticas y lineamientos sectoriales Diseo y desarrollo de normas Aplicacin y ejecucin de normas Seguimiento, control y vigilancia OBJETIVO DEL MACROPROCESO Formular o adoptar polticas claras y precisas que permitan desarrollar el sector del Interior y de Justicia, en benecio de nuestros clientes y partes interesadas. Disear, elaborar y expedir las normas y reglamentos de acuerdo con las polticas que orienten al Ministerio del Interior y de Justicia para contar con un ordenamiento jurdico que permita el desarrollo de la nacin. Garantizar el cumplimiento de la Constitucin Poltica y la Ley en el mbito de sus competencias. Posibilitar un seguimiento a la ejecucin de procesos misionales y dar insumos para el control oportuno.

Fuente: Grupo SIGI, Ministerio del Interior y de Justicia. 2009

se manifiesta de manera fundamental. Los procesos y procedimientos levantados, referidos a los macroprocesos del MIJ, se enmarcan en tres de los cuatro macroprocesos: (1) Formulacin y adopcin de polticas, (2) Aplicacin y ejecucin de normas, y (3), Seguimiento, control y vigilancia. El macroproceso Diseo de Normas, constituye uno de los mbitos en los que el MIJ ya cuenta con procedimientos elaborados y validados; en este sentido, el proceso principal que asume la DGR consiste en disear normas aplicables a la gestin del riesgo de desastres, empleando para ello los procedimientos establecidos por el MIJ.

Por su parte, en relacin con los otros tres macroprocesos, el MIJ no cuenta con procedimientos elaborados de manera especca para cada entidad, en el cumplimiento de sus funciones, de all que el trabajo se orient al anlisis y caracterizacin de los procesos que la DGR realiza, en cumplimiento de su misin, en el contexto de estos tres macroprocesos denidos por el MIJ. En total, se caracterizaron cinco procesos principales, cada uno subdividido en uno o varios procedimientos (o subprocesos) que dan cuenta de la forma cmo se realizan/deben realizar las acciones claves para lograr los objetivos propuestos y denidos por la Ley que gua a la entidad. El total de los procedimientos caracterizados es de 16 (ver cuadro 8).

FIGURA 20 Mapa de procesos de la DGR en el marco del Mapa de Procesos del MIJ

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Finalmente en relacin con los procesos de direccin y de apoyo (indicados en la parte superior e inferior del Mapa de Procesos), se tiene que stos son comunes a todas las dependencias del MIJ, por lo que los procedimientos que los rigen se guan por los estndares propuestos por el SIGI del Ministerio. El trabajo requiri de la realizacin de seis talleres institucionales y una gran cantidad de entrevistas a los funcionarios de la entidad. Al terminar el anlisis se obtuvieron los siguientes productos principales: 1. Mapa de procesos de la DGR en el contexto del Mapa de Procesos del MIJ

2. Caracterizacin (incluye ujogramas) de tres macroprocesos, cinco procesos y 16 procedimientos segn formatos del MIJ 3. Plan de Mejoras para optimizar el desempeo de la entidad 4. Documento de Indicadores para hacer seguimiento, evaluacin y control Para la caracterizacin de cada uno de los procesos y procedimientos se emple un formato denido por el MIJ. En el siguiente recuadro se presenta el contenido bsico de cada cha de caracterizacin de procesos:

CUADRO 8 PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS DE LA DGR CARACTERIZADOS NOMBRE DEL MACROPROCESO EN EL SIGI DEL MIJ Formulacin y adopcin de polticas y lineamientos sectoriales PROCESO 1. Formular y/o actualizar las polticas y planes para la gestin del riesgo de desastres PROCEDIMIENTOS 1.1 Actualizar el PNPAD 1.2 Difundir del PNPAD 1.3 Gestionar cooperacin para la implementacin del PNPAD 2.1 Evaluar necesidades y formular plan estratgico de fortalecimiento del SNPAD 2.2 Ejecutar los programas de fortalecimiento de capacidades del SNPAD 2.3 Evaluar el impacto de los proyectos de mejoramiento derivados del plan de fortalecimiento del SNPAD 3.1 Monitorear la ocurrencia de emergencias y/o riesgos a nivel nacional y evaluar las necesidades de apoyo de la DGR 3.2 Formular proyectos de apoyo directo a entidades del SNPAD en procesos de R RD segn criterios de subsidiaridad (*) 3.3 Apoyar la respuesta a eventos nacionales segn protocolo de atencin de desastre sbito 3.4 Apoyar la respuesta a emergencias locales y regionales segn criterios de subsidiaridad (**) 3.5 Apoyar la preparacin para la respuesta a emergencias y desastres a nivel regional y local 4.1 Planear la consecucin de informacin para la GRD 4.2 Administrar el Sistema Integrado de Informacin para la PAD (SIGPAD) 4.3 Desarrollar el Sistema Integrado de Informacin para la PAD (SIGPAD) 4.4 Divulgar informacin para la Gestin del Riesgo de Desastres 4.5 Ingresar, clasicar y organizar informacin en gestin del riesgo en el Centro de Documentacin

2. Fortalecer las capacidades del SNPAD

Aplicacin y ejecucin de normas

3. Apoyar en la ejecucin de los procesos de la gestin del riesgo de desastres del SNPAD

4. Gestionar la informacin para la gestin del riesgo de desastres

Notas: (*) Se reere a programas urgentes de apoyo en proceso de prevencin, mitigacin, preparacin y/o recuperacin en los que la entidad del SNPAD solicitante no cuenta con capacidades sucientes de gestin interna. (**) El criterio de subsidiaridad se reere al apoyo al ente territorial slo en los casos en que ste no cuente con las capacidades sucientes de gestin interna para gestionar el proyecto.

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PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

FORMATO EMPLEADO POR EL MIJ DE COLOMBIA PARA LA CARACTERIZACIN DE PROCESOS Cdigo Logo entidad NOMBRE DEL PROCESO Versin Fecha 1. Objetivo 2. Alcance 3. Poltica de operacin 4. Deniciones 5. Normatividad 6. Desarrollo Paso 1 2 3 7. Diagrama de ujo Actividad Descripcin Responsable Punto de control

8. Registro 9. Riesgos 10. Informacin secundaria 11. Sistemas de informa12. Anexos 13. Control de cambios Fecha Cambio Versin

Fuente: Grupo SIGI, Ministerio del Interior y de Justicia. 2009


Nota: Para obtener mayor informacin sobre los dems procedimientos, los indicadores y el Plan de Mejoras, contactar con la Direccin de Gestin del Riesgo de Colombia: www.dgpad.gov.co

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

5.2.

Los procesos misionales del Sistema Nacional de Defensa Civil del Per

(1) Estimacin de riesgos, (2) Reduccin de riesgos, (3) Respuesta y (4) Reconstruccin (ver subprocesos en el cuadro 9). Este trabajo se realiz con el propsito fundamental de aportar elementos bsicos para la reforma legislativa del SINADECI. Un elemento destacado de esta experiencia es el cambio de enfoque del sistema (ver cuadro 10).

El Instituto Nacional de Defensa Civil del Per, INDECI, realiz un anlisis DOFA del SINADECI (Sistema Nacional de Defensa Civil), revis y reformul de forma participativa la Misin y la Visin del sistema y nalmente identic y analiz cuatro procesos como misionales para el sistema:

CUADRO 9 PROCESOS MISIONALES Y SUBPROCESOS DEL SINADECI PROCESOS SUBPROCESOS 1. Identicacin de los peligros I. ESTIMACIN DE RIESGOS 2. Clculo de riesgos 1. Prevencin II. REDUCCION DE RIESGOS 2. Reduccin de la vulnerabilidad 3. Preparacin III. RESPUESTA 1. Asistencia 2. Rehabilitacin IV. RECONSTRUCCIN 1. Recuperacin social 2. Reactivacin econmica 3. Reconstruccin de la infraestructura fsica CDIGO EDR_01 EDR_02 RDR_01 RDR_02 RDR_03 RES_01 RES_02 REC_01 REC_02 REC_03

CUADRO 10 CAMBIO DE ENFOQUE DEL SINADECI ENFOQUE EXISTENTE Prevencin y atencin de desastres ENFOQUE PROPUESTO Gestin del riesgo de desastres Instrumentos, metodologas y normas que consideran al riesgo de desastres como factor determinante en la toma de decisiones para el ordenamiento territorial, para la planicacin del desarrollo, y para la formulacin de programas y proyectos que incluyan la estimacin y mitigacin de la vulnerabilidad

Proporcionar proteccin permanente contra los efectos de los desastres. Medidas estructurales y no estructurales

Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reexin sobre elementos constitutivos de la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil: Misin, Visin y Procesos. Lima 13 y 14 de Octubre de 2008.

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PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

FIGURA 21 La Visin del SINADECI y sus implicaciones estratgicas

Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reexin sobre elementos constitutivos de la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil: misin, Visin, y Procesos. Lima 13 y 14 de octubre de 2008

FIGURA 22 La misin del SINADECI (explicacin)

Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reexin sobre elementos constitutivos de la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil: misin, Visin, y Procesos. Lima 13 y 14 de octubre de 2008

Asimismo, la visin y la misin del sistema son consecuentes con este nuevo enfoque: MISIN Articular e integrar las acciones de las entidades pblicas, privadas y poblacin en la Gestin del Riesgo de Desastres, para la proteccin de la vida, contribuyendo al desarrollo sostenible del pas. VISIN Sistema eciente y ecaz reconocido por la comunidad nacional e internacional, en el que 92

las entidades pblicas, privadas y la poblacin, interactan de manera articulada y participativa en la Gestin del Riesgo de Desastres, fortaleciendo el desarrollo sostenible del Pas. Con base en esta nueva misin, se propuso la optimizacin de los procesos empleando para ello una metodologa participativa e incluyente de todos los actores claves del sistema. Un elemento conceptual que orient el desarrollo del trabajo lo constituy la reflexin permanente de la relacin riesgo - desarrollo. De esta forma

La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

se propuso en todo momento el fortalecimiento de un Sistema Nacional como una estrategia de mayor alcance y nivel fundamentada en el desarrollo sostenible. Teniendo como base el enfoque denido por el sistema, se elabor una propuesta de Mapa de Procesos que fue aprobada y socializada en agosto

de 2008 y sobre la cual, en mayo de 2009, se propusieron mejoras. A continuacin se presentan ambos mapas de procesos: Con base en el anlisis de problemas, se identicaron 47 situaciones problemticas en el sistema, se analizaron sus causas y oportunidades de mejora organizadas segn los cuatro procesos

FIGURA 23 Mapa de procesos SINADECI (agosto de 2008)


NIVEL NACIONAL NIVEL SECTORIAL NIVEL REGIONAL NIVEL LOCAL

PROCESOS DE LA GESTIN DEL DESARROLLO DEL PAS


Dirigir y Coordinar (incluye desarrollar institucionalidad y normatividad) Planificar y organizar Asignar recursos y ejecutar Informar, difundir y comunicar Educar, capacitar y sensibilizar

Hacer seguimiento, evaluacin y control

GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

I. ESTIMACIN DE RIESGOS [Identificacin de los peligros] [Clculo de riesgos] II. REDUCCIN DE RIESGOS [Prevencin] [Reduccin de la vulnerabilidad] [Preparacin] III. RESPUESTA [Asistencia] [Rehabilitacin] IV. RECONSTRUCCIN [Recuperacin social] [Reactivacin econmica] [Reconstruccin infraestructura fsica]

Figura 24 Mapa de procesos SINADECI (propuesto en mayo de 2009)


PROCESOS DIRECTIVOS
Direccin y coordinacin
Desarrollo de institucionalidad y normas

Planificacin estratgica
- Polticas de gestin del riesgo - Planificacin - Organizacin del sistema

Control y seguimiento
- Indicadores de gestin - Evaluacin de la gestin - Control, monitoreo y seguimiento

EVALUACIN DE RIESGOS Identificacin de peligros - Anlisis y Calculo de riesgos


Necesidades de sostener la dinmica de desarrollo, la vida , patrimonio y medio ambiente ante situaciones de riesgo

REDUCCIN Prevencin- Reduccin de vulnerabilidad Preparacin RESPUESTA Asistencia Rehabilitacin RECONSTRUCCIN Recuperacin social Reactivacin econmica Reconstruccin de infraestructura fsica

Dinmica del desarrollo , la vida, patrimonio y medio ambiente sostenible

PROCESOS DE APOYO
Gestin financiera
- Elaboracin y formulacin de presupuesto - Asignacin de recursos

Gestin de la informacin
- Difundir - Comunicar

Gestin humana
- Sensibilizar - Educar - Capacitar

Gestin logstica
- Recursos tcnicos y operativos - Infraestructura fsica - Medios de abastecimiento

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PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

misionales. Adicionalmente se propusieron 32 indicadores de gestin. El trabajo realizado de forma participativa demand la realizacin de ocho talleres interinstitucionales en los que participaron 347 personas pertenecientes a las instituciones que hacen parte del SINADECI4, se documentaron cuatro procesos principales y 17 subprocesos, se realizaron propuestas de optimizacin al mapa de procesos general del sistema, a los cuatro procesos misionales y a los procesos de apoyo. Se propusieron matrices de tareas y responsabilidades como mecanismos de coordinacin interinstitucional y se revis, con todos estos insumos, la propuesta de reforma a la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil del Per. En la parte tcnica se utiliz el enfoque de gerencia por procesos que permite realizar mejoras continuas al incorporar indicadores de gestin para su eciente control. Para la caracterizacin de los procesos y subprocesos se utiliz un formato que cumple con los lineamientos de la norma de calidad ISO 9000. Para lograr la incorporacin plena de la gestin por procesos en el SINADECI se propone que se debe continuar con la fase de optimizacin, en donde mediante un anlisis de matrices de tareas y responsabilidades, de matrices de correlacin estratgica y de matrices de brechas, entre otras, se logren denir claros objetivos sobre cmo deben ser los procesos teniendo como premisa fundamental la no distribucin funcional

de responsabilidades, sino la asignacin de responsabilidades teniendo en cuenta los procesos optimizados. Despus de tener claros cules deben ser los procesos optimizados, el SINADECI deber redisear su plan estratgico, para lo cual se propone que sean considerados cuatro grandes ejes temticos: (1) crear y/o modicar normas y gestionar recursos, (2) asumir responsabilidades y liderar procesos, (3) Incorporar los procesos de la gestin del riesgos en la planicacin; y (4) gestionar el talento humano, capacitar, educar y comunicar. Despus de tener los procesos optimizados y con voluntad poltica, gestin normativa y legislativa, ser posible pasar a la tercera fase que es la estandarizacin de los procesos (ver figura 25). Al terminar el anlisis se obtuvieron los siguientes productos principales: 1. Anlisis DOFA, visin y misin del SINADECI; anlisis de problemas y oportunidades de mejora (Plan de Mejoras) 2. Mapa de Procesos e indicadores de gestin 3. Caracterizacin (incluye ujogramas) de los cuatro procesos misionales y 10 subprocesos de segundo orden 4. Documento insumo para la revisin de la Ley del SINADECI en el contexto del anlisis de procesos Nota: Para obtener mayor informacin sobre los dems procedimientos, los indicadores y el Plan de Mejoras, por favor contactar con el Instituto Nacional de Defensa Civil del Per: www.indeci. gob.pe

4 Muchos de los actores del SINADECI participaron en ms de un taller.

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

Figura 25 Esquema estratgico Gestin por Procesos SINADECI

MISIN Y VISIN
Gestin del Riesgo eficiente a travs de la metodologa gestin por procesos

3- ESTANDARIZACIN DE PROCESOS

ACTORES

Gestin Normativa- Legislativa

Crear y/o modificar normativas , gestionar recursos

Asumir responsabilidades y liderar procesos

Incorporar los procesos de la Gestin del Riesgo en la planificacin

Gestionar RRHH capacitacin, educacin, comunicacin

Redisear Plan Estratgico SINADECI 2- OPTIMIZACIN DE LOS PROCESO


Liderar metodologa, Coordinacin, Capacitacin

INDECI

1- DOCUMENTACIN DE LOS PROCESOS Oportunidades de Mejora para la optimizacin

5.3.

La experiencia local de la aplicacin del enfoque de procesos en la caracterizacin de los procesos de preparativos y respuesta en el litoral ecuatoriano

Durante el trabajo se propici un espacio para la reexin colectiva sobre las opciones de mejora, los indicadores que pueden dar cuenta de un desarrollo ptimo de los procesos y para la validacin de una matriz de responsables en la fase de respuesta diferenciada para varios eventos priorizados por la STGR. Se realizaron mltiples entrevistas a los actores claves de estos procesos y se llevaron a cabo dos talleres interinstitucionales. Como resultado se logr: (1) la caracterizacin de los procesos de preparacin y respuesta, (2) la documento sobre opciones de mejora, (3) la produccin de indicadores de gestin de los procesos analizados; y (4) la identicacin de matrices de actores y responsables para la denicin posterior de acuerdos interinstitucionales.

En el Ecuador, la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos (STGR) viene liderando el proceso de fortalecimiento de la gestin del riesgo y la creacin de un Nuevo Sistema Nacional. En este contexto el trabajo realizado se fundament en el anlisis de los procesos de respuesta (incluyendo preparacin), en una provincia especca del Ecuador: la provincia del Guayas, con el propsito de generar insumos que contribuyan al mejoramiento del Sistema Nacional en proceso de conformacin.

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PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

CUADRO 11 PROCESOS Y SUBPROCESOS ANALIZADOS EN ECUADOR PROCESO SUBPROCESO Objetivo Mantener un sistema de respuesta a emergencia con los recursos sucientes en funcin del riesgo a enfrentar.

PREPARACIN (Objetivo: Desarrollar capacidades, instrumentos, y mecanismos para responder adecuadamente ante la inminencia y/o la ocurrencia de eventos adversos)

PREP_01: Disear el Sistema de Respuesta

PREP_02: Gestionar el talento humano

Mantener el talento humano en condiciones adecuadas para ejecutar las acciones necesarias para atender un evento adverso.

PREP_03: Gestionar el Equipamiento

Equipar al talento humano con materiales, herramientas e insumos necesarios para la ejecucin de las labores de socorro establecidas en los planes de emergencia y contingencia.

RES_01: Activar el Sistema de Respuesta

Instalar y declarar como operativa a la Mesa Nmero 1 del COE.

RES_02: Desplazar recursos a la zona de impacto RESPUESTA (Objetivo: Provisin de ayuda o intervencin durante o inmediatamente despus de un desastre, tendiente a preservar la vida y cubrir las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada) RES_03: Establecer el mando en la zona de impacto

Transportar recursos hacia la zona de impacto de acuerdo a las condiciones de operacin reinantes.

Denir las responsabilidades operativas que tendrn las diferentes personas a cargo de las instituciones presentes en la zona de impacto. Asegurar que las operaciones de socorro sean ejecutadas conforme a las demandas de recursos generadas por las acciones de respuesta a emergencias, de acuerdo a procedimientos acordados y garantizando la seguridad para el personal de socorro, vctimas, damnicados y afectados.

RES_04: Manejar la zona de impacto

RES_05: Activar la gestin escalonada de recursos no nancieros

Reducir los tiempos de respuesta en el envo de recursos necesarios y no disponibles en la zona de impacto.

Al terminar el anlisis se obtuvieron los siguientes productos principales: 1. Caracterizacin (incluye los ujogramas) de los procesos de preparacin y respuesta: dos procesos principales y ocho subprocesos 2. Propuestas preliminares de opciones de mejora de los procesos analizados

3. Documento sobre indicadores de gestin de los procesos analizados 4. Matrices de actores y responsables (acuerdos interinstitucionales) En el recuadro siguiente se presenta, a manera de ejemplo, uno de los ujogramas desarrollado en el contexto del trabajo de anlisis de procesos en la provincia del Guayas:

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La Gestin del Riesgo de Desastres


Un enfoque basado en procesos

EJEMPLO DE UN DIAGRAMA DE FLUJO, CASO DEL SUBPROCESO DE RESPUESTA (DEFINICIN DE FUNCIONES EN EL MBITO LOCAL) EN LA PROVINCIA DEL GUAYAS, ECUADOR Subproceso RES_04. Manejar la zona de impacto (respuesta como tal) Objetivo: Asegurar que las operaciones de socorro sean ejecutadas conforme a las demandas de recursos generadas por las acciones de respuesta a emergencias, de acuerdo a procedimientos acordados y garantizando la seguridad para el personal de socorro, vctimas, damnicados y afectados.
Comandante de incidente (en la zona de impacto) RES_03: Establecer Mando en la zona de impacto Equipo de salvamento, bsqueda y rescate Equipo de Equipo de atencin evaluacin de daos prehospitalaria y necesidades Equipo de evacuacin Equipo de seguridad

Evaluar el impacto y los riesgos operacionales primarios y secundarios

Establecer un permetro de seguridad

Se cuenta con los recursos suficientes para invertir? NO

SI

Se requieren recursos financieros?

Designar equipos de intervencin en la zona de impacto SI

RES_03 Compilar informacin de los organismos de respuesta

Asegurar la zona de impacto (definir el centro de atencin y clasificacin de heridos, definir el centro de prensa, las zonas de abastecimiento, zonas de restriccin, etc.) Aplicar los protocolos de actuacin contenidos en el Plan de Contingencia (incluye protocolos de salvamento, de EDAN, de Evacuacin y de Atencin Pre hospitalaria, entre otros)

NO

Solicitar recursos financieros requeridos aplicando instructivo de declaratoria de emergencia (institucional o territorial)

RES_05: Activar la gestin escalonada de recursos no financieros

Realizar maniobras de salvamento, bsqueda y rescate Presencia masiva de vctimas? SI Realizar el Triaje

Evaluar Daos

Evacuar recursos que se encuentren en situacin de riesgo

Recuperar cadveres NO A Atencin y estabilizacin de heridos y lesionados

Determinar necesidades de la comunidad y de los equipos de intervencin

EDAN inicial

Emergencia controlada? SI Elaborar informe sobre la atencin

NO C

Reportar EDAN al PC y a la Sala de Situacin

Informe de la respuesta

Apoyar otras mesas segn requerimientos

Traslados de heridos

Apoyar el levantamiento legal de cadveres

FIN Evaluar el proceso de respuesta

Fuente: Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos del Ecuador (STGR), Proyecto PREDECAN, documento memoria del Segundo Taller Interinstitucional para el Anlisis de los Procesos de Preparacin y Respuesta en el mbito del Litoral ecuatoriano. Guayaquil 1 y 2 de junio de 2009. (Nota: documento no ocinal, usado como referencia). Nota: Para obtener mayor informacin sobre los dems procesos, los indicadores y el Plan de Mejoras, contactar con la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos del Ecuador: www.stgestionriesgos.gov.ec

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PARTE III: EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES

5.4.

Prximos pasos en materia de fortalecimiento institucional de los Sistemas / Plataformas Nacionales para la Gestin del Riesgo en la subregin andina a travs del enfoque de procesos

institucionalidad; revisin de la misin y visin del sistema y la identicacin y diseo de opciones de mejora en trminos de organizacin y coordinacin, considerando el nuevo esquema de organizacin del Estado plurinacional boliviano (referencia al Ministerio de autonomas y otros ministerios sectoriales). Estos benecios ayudarn a alcanzar los propsitos considerados en el Plan Nacional de Desarrollo Para vivir Bien (Decreto Supremo 29729) y se vincula al MAH y la Estrategia Andina para la PAD, Eje Temtico 1. COLOMBIA El trabajo en Colombia se fundamentar en la generacin y discusin de la propuesta organizacional para el Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres de Colombia -SNPAD, a travs del enfoque de procesos (con base en el trabajo ya adelantado en la Direccin de Gestin de Riesgos). Asimismo, se prev compartir los avances en cuanto a la implementacin de los procesos en sus fases de optimizacin y de estandarizacin. En el caso de Colombia, el anlisis de la Ley del Sistema Nacional para la PAD (Ley 46 de 1988, y Decreto 919 de 1989) y su armonizacin y ajuste en funcin del contexto actual del pas (Constitucin de 1991, Ley 872 de 2003 y del Decreto 1599 de 2005, tema de procesos), ser uno de los asuntos claves para el intercambio de experiencias con los pares andinos. Estos benecios ayudarn a alcanzar los propsitos considerados en el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres (Decreto 93 de 1998) y del componente nmero 5 sobre gestin del riesgo del Plan Nacional de Desarrollo

En el contexto de la fase nal de los trabajos realizados a nivel nacional, se realiz el Taller Subregional Andino sobre Organizacin y Coordinacin de Sistemas/Plataformas Nacionales para la Gestin del Riesgo/Prevencin y Atencin de Desastres y/o Defensa Civil en los pases del CAPRADE, los das 21 y 22 de mayo de 2009. Este taller cont con la presencia de las entidades del CAPRADE y otras vinculadas con la temtica en la subregin. En total asistieron 46 funcionarios que representaron 23 entidades de seis pases de Amrica Latina, incluyendo los cuatro de la subregin andina. En este taller se presentaron y discutieron los avances de cada pas y se identicaron, de forma participativa y con base en los resultados sistematizados, acciones futuras aplicables a cada estado de la subregin en materia de fortalecimiento de los Sistemas/Plataformas Nacionales. En la sesin de prximos pasos, cada delegacin expuso un derrotero de actividades a emprender a futuro: BOLIVIA El trabajo en Bolivia incluir: Diagnstico sobre el funcionamiento del Sistema Nacional de Reduccin de Riesgos y Atencin de Desastres y o Emergencias - SISRADE (Ley 2140/2000, regulado por el Decreto Supremo 26938/2002); incluyendo anlisis FODA, anlisis de procesos e

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Un enfoque basado en procesos

2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos . Este mandato se vincula al MAH y la Estrategia Andina para la PAD, Eje Temtico 1. ECUADOR El trabajo en Ecuador se fundamentar en compartir la experiencia del pas en cuanto a la sistematizacin de los procesos de preparacin y de respuesta ya realizado en el pas, para la fase de atencin inmediata en caso de desastres (primera respuesta); adems el Ecuador aportar su conocimiento sobre de la propuesta de organizacin y coordinacin de su Sistema Nacional, en donde se consideran recomendaciones en trminos de poltica pblica para el trabajo interinstitucional. Estos benecios ayudarn a alcanzar los propsitos considerados en el Plan Nacional de Desarrollo del Ecuador, en su Objetivo nmero 4, y en la Propuesta de Estrategia Nacional de Gestin de Riesgos y Atencin de Desastres del Ecuador, en su propuesta de poltica nmero 8. Adicionalmente se vinculan al MAH y la EAPAD en el Eje Temtico Nmero 1.

PER El trabajo en Per se fundamentar en el proceso de reforma del SINADECI, en donde el pas est adelantado esfuerzos por optimizar los procesos sistematizados de gestin del riesgo del sistema (prueba y puesta en prctica de los procesos rediseados), adems de la experiencia del Per en el diseo y revisin del Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres. Por otro lado, tambin ser objeto de intercambio de experiencias el proceso de estandarizacin de los procesos y la conformacin del sistema de gestin de la calidad para el SINADECI. Finalmente, se prev el intercambio de experiencias en cuanto al diseo y desarrollo del modelo financiero que el pas est trabajando para dar soporte a los procesos de gestin del riesgo del SINADECI. Estos benecios ayudarn a alcanzar los propsitos considerados en el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres del pas y a consolidar los desafos de la nueva visin del SINADECI; adicionalmente se vinculan al MAH y la EAPAD en el Eje Temtico Nmero 1.

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Un enfoque basado en procesos

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