Familia y Políticas Públicas:

¿ Una relación emblemática o un

Proyecto Político?
Edmundo Mercado Cabrera

Parte I. Familia. La inquietante palabra en boca de todos.

Este trabajo surge desde un cuestionamiento, que relaciona la

representación de un actor de relevancia social; tanto a niveles, significativo–
valóricos y demográfico-poblacionales, como lo es la “Familia”. La anterior se
coordina de manera política, económica, cultural y social, con la acción del
gobierno y sus instituciones; en el diseño, ejecución y evaluación de políticas
públicas, por lo que se requiere previamente encuadrarlas tanto espacial y
temporalmente respectos de sus nodos de concomitancias.

Al revisar elementos discursivos de los gobiernos de “La Concertación de

Partidos por la Democracia”, encontramos en el mandato del Presidente
Ricardo Lagos, que se ha relevado la noción de familia (Lagos, 2000, 2001,
2002, 2003), como una materia de la agenda de gobierno, en términos
operativos y explícitamente, a través de una serie de programas, que van en su
directo abordaje, que paralelamente han aportado con una redefinición del
marco analítico que la califica y le reconoce un campo de acción estableciendo
los medios de asistencia, en lo que respecta a los problemas que enfrenta.

Previamente también se presenta una mirada y definición de Familia

(Aylwin, 1992, Frei 1994); sin embargo, el énfasis se instala en la redefinición
de familia que imprime el presidente Lagos , asociándole con un proyecto
político, que adscribe con los parámetros propuestos en la Tercera Vía
(Giddens, 1999), y en pleno proceso de implementación, a través de los
proyectos y acciones gubernamentales, desarrollados en su mandato (Lahera,
2002) .

Emerge la pregunta ¿si existió en el gobierno de Lagos, un tipo ideal,

asociado al concepto de Familia y si éste, es reconocible desde las políticas
públicas?

De ser así, ¿qué herencia recoge de los gobiernos anteriores?, ¿qué

cambios ha experimentado? ¿Hacia dónde se dirige esta asociación entre
Política Públicas y Familia? ¿ cuáles son los planteamientos críticos que
genera?

Parte II. El tema en transición durante la Transición.

1
 Habríamos entonces de explorar cómo desde 1992, el presidente Aylwin (ibid),
en su discurso ante el congreso pleno, establece alcances a las políticas de
familia desde ejes indirectos, o reconocidos como grupos prioritarios de
abordaje, asociados a pobreza y diferencia, que se estimaba alcanzaban a
cerca de 1.800.000 hogares (Casen,1990), tomándolo como un tema
conceptualmente asociado a la categoría Mujer Jefa de Hogar e
institucionalmente identificado con el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM),
desde el que se centralizan tanto programas tendientes a la inclusión social,
particularmente frente al tema de la violencia intrafamiliar , el embarazo
adolescente y mejoramiento de la calidad de vida de la dueña de casa
vinculándola a labores domésticas.
Igualmente y aún en una fase primaria de articulación técnico-política, se
acuerda, preparar el año internacional de la Familia (1995), con un soporte
técnico que sea capaz de levantar propuestas en base a los datos generados
en el censo de 1992, por lo que convoca desde el mundo social, académico y
gubernamental a la formación de La Comisión Nacional de la Familia.

La administración Frei (1995-2000), hace explícito que “la Familia es un grupo

humano único, desde el que se gesta el mundo social, por tanto las conductas,
actitudes y valores que se adquieren ahí serán las que en el futuro se
desplegarán en la sociedad y las que cimentarán su progreso o retroceso. Es
así que la mirada de modernidad que deseamos para Chile, es en gran medida
construíble, a partir, de nuestras familias chilenas con sus fortalezas y
limitaciones”.(Frei: En Informe Comisión Nacional de la Familia,1994:1)

Al igual que en el gobierno anterior, se centraliza institucionalmente la política

de
Familia, al menos en los aspectos de coordinación y se establece un
diagnóstico cuyos
principales antecedentes se sintetizan en (Informe CNF, 1994)

Teóricamente , establecer tendencias modernizadoras en la

conformación y el comportamiento de las familia como, la globalización, la
democracia y la cultura audiovisual.
Socioeconómicamente, reconocer diferencias entre las familias rurales y
urbanas, cambio en los patrones tanto de inserción laboral como de
producción que impactaban en los estilos de vida familiares. Identificar
diferencias entre los ingresos generados tanto por hombres y mujeres en la
Familia.
Demográficamente, da cuenta de una alta tasa de movilidad campo-
ciudad, con un cambio de residencia permanente, en busca de mejores
condiciones salariales, con una segregación de roles funcionales y
relaciones de poder entre hombres y mujeres.

Esto proporciona un nuevo escenario tipológico de grupos familiares (1)

estructurado por las siguiente composición acorde a la encuesta Casen
(ibid):

2
Cuadro N° 1. Caracterización de Tipos de hogares

Tipos de Hogares Total Tipo de hogar Parcial Tipo de

hogar
Unipersonal 7.5

Nuclear (total) 61.3

-simple (pareja sin hijos) 7.1

-biparental (ambos cónyuges) 45.0
-monoparental 9.2

Extensa (total) 23.6

-biparental 16.3
-monoparental 7.3

Compuesta 2.6
No Familias 5.0

Total Hogares 100.0

Fuente:INE, Encuesta de hogares, 1990. Informe CNF (2)

De acuerdo al cuadro anterior, se observa que la familia de tipo nuclear,

basada en la presencia de ambos cónyuges y su descendencia, si bien es
predominante, no alcanza a ser mayoría en la sociedad chilena (45%
versus un 55% de otros tipos de familias).

Lo que permite señalar cambios de los esquemas funcionales, a los que se

hace referencia al hablar de Familia.

Asimismo, se puede sospechar que la realidad señalada en las cifras

arrojadas por la encuesta Casen, permanecían en condición de
ocultamiento, por no tener vigencia ni categorización como formas
legitimadas legal y socialmente (3) de constituir familias, y acorde a esto,
pudieran aumentar aún más la brecha ya señalada en los tipos de familias.

Es desde aquí, que en el diseño de una serie de acuerdos políticos y

propuestas técnicas para fortalecer la Familia y apoyar a las que se
encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad, se establece una
marcada inclinación hacia los aspectos económicos por sobre los socio-
convivenciales (4).

3
Pero hasta acá, qué podríamos decir con respecto a la relación familia y
políticas públicas, dónde fundar un problema público. ¿Acaso la política
familiar es el nuevo trato entre géneros?, ¿el mejoramiento de las formas de
asistencia subsidiaria a los sectores más pobres?. Fortaleciéndose la
pregunta sobre la existencia de una Política Pública de Familia.
Al respecto, nos encontramos más bien con un “espacio de políticas”
(Lahera, ibid:17), con lo que denotamos un conjunto de políticas tan
estrechamente interrelacionadas que no se pueden hacer descripciones o
enunciados analíticos útiles sin tener en cuenta los demás elementos del
conjunto.

Hay una articulación que permite reconocer necesidades e importancias

asociadas a la familia, pero un nivel de problematización, aún carente de
consensos sustantivos, que la ponen en una condición adjetiva en relación
a otras temáticas más prioritarias en la agenda pública, tanto por urgencias
estructurales (reformas tendientes a la modernización del estado y
paralelamente profundización de las de tipo estructural que han permitido la
privatización de la seguridad social y la optimización de los recursos
públicos), como también aquellas materias emergentes y de sensibilidad
nacional a través del marketing político y las estrategias comunicacionales,
como lo es el caso de la “inseguridad ciudadana”(5).

Pareciera que, en pos de establecer una política de Familia, nos

encontramos con una asimetría en la información por parte de los poderes
del estado y la ciudadanía, en que el agente principal, pasa a ser el estado,
sobre el que recae el emblema del control y en un efecto rebote la
normalización y regulación de la convivencia tanto en la vida privada como
pública, y que sólo sugiere una reacción por parte de la ciudadanía y la
sociedad civil.

El teorema de Arrow (1951), como ilustración de la búsqueda del bien

colectivo y/o público amenaza con un comportamiento por parte del
gobierno tendiente a equilibrar los dos ámbitos anteriores, valiéndose de la
burocracia, pero también del ejercicio de la ciudadanía, en una apuesta
modernizadora y cercana a las proposiciones de Dahl (1947) en oposición a
los postulados de la teoría de la racional choice, enfatizando el análisis y la
participación social, marcada por un enfoque de control, más en la línea de
la accountability, que de la dependencia y la sanción de un cuerpo
legislativo únicamente.

Parte III. De la excusa al análisis. Una versión posible.

Se esboza tentativamente la posibilidad de vincular está ausencia de

política estructurada de familia con la crisis del estado de bienestar,
comprendiendo que el Chile del siglo veintiuno, es el momento para
alcanzar el estatus y estándar de vida de las sociedades desarrolladas,

4
caracterizadas, entre otras cosas, porque el riesgo y las principales
amenazas para el sujeto y la familia, no provienen de conflictos bélicos; sino
que más bien, de la violencia anónima que ejercen los ciclos económicos y
el mercado de trabajo.

A esta situación, se le agregan los impactos de las nuevas tecnologías

informacionales, productivas y los sistemas sociopolíticos, que modelan, lo
que se ha denominado el régimen del riesgo (Beck, 2000), lo que amplía
enfoques, en que la familia como tal, renueva esta condición accesoria o
casi eufemísticamente, se torna una buena excusa en nombre de la que
sostener cualquier iniciativa sea pública o privada.

La idea del estado como un interventor en la vida de las familias pobres,

nutre a la política buscando el aumento de los controles y competencias, sin
embargo, la debilita, porque infravalora la complejidad la dinámica de la
sociedad, apareciendo su condición planificadora como un déficit, frente a
los efectos no deseados en su relación con las políticas públicas.

Asimismo, la falta en la previsión y respectivas asignaciones diferenciales

de responsabilidad hacia las familias, aumentan los costos de transacción,
asociados a una política de familia que finalmente cuenta con un mercado
incompleto y desinteresado en asistirla, ya que sólo la integra a participar
en su condición de consumidora en un ámbito privado, situación constatable
desde la cotidianidad publicitaria en la oferta de servicios de seguros,
supermercados, multitiendas, funerarias y otros, que hacen de sus slogans
preferidos, aquellos que indican su inequívoca dirección hacia la Familia,
recayendo en el estado la noción de la demanda pasiva y dependiente, sin
considerar la dimensión de crisis o exclusión social que se le asocia, debido
a sus problemas tanto exógenos como también endógenos.

De esta manera, el estado de bienestar, adscrito a la acción de un sector (el

gobierno) y a un grupo social (los pobres), tiene dificultades, en el nivel de
objetivos políticos que se propone, apareciendo complicaciones en lo que
respecta a la racionalidad económica con la que opera, lo que en crítica de
sus opositores, tiende a generar un comportamiento rebelde e incierto con
respecto a la iniciativa individual, los medios y recursos con los que se
financia; ya que, aparecen como contradictorios en relación a la eficiencia y
eficacia y las fallas que aparecen en el aparato burocrático, en especial el
clientelismo, la corrupción y el populismo, de los que la familia hace fácil
presa sea tanto en materias eleccionarias como de asistencia a los
servicios sociales comunitarios tanto a nivel nacional y local-comunal.

Parece que la complejidad social y el estado deben tener una relación de

carácter simple, en la medida que se apele a la libertad y espontaneidad
del mercado y la sociedad civil y la ciudadanía, para la corrección o bien el
pago, de los que quedan desprotegidos y postergados del desarrollo de los
sistemas y particularmente las familias.

5
En otra esfera, la acción política en familia puede asociarse a la existencia
en oposición al anterior de un estado mínimo, concepto acuñado bajo el
gobierno de Pinochet (1973-1991) que parafraseando a Nozick (1974).,
“pretende una determinación de las obligaciones de la política desde el
punto de vista de la persona individual que se pregunta por sus derechos” y
que para el caso de la familia la aisla completamente de programas
colectivos de iniciativa gubernamental en el marco de políticas universales.

La problematización de ambas rotulaciones del estado, va evolucionando

de acuerdo al límite, donde culminan o se entienden cumplidas las
condiciones mínimas de asistencia y apoyo, preguntándose posteriormente
qué tipo de sociedad es la que se configura o cuál sería la sociedad
deseable a partir de la acción del estado.

No es sólo el estado de bienestar el postergado y debilitado sino que

también la función de la política, a través, de las instancias intermedias
básicas para el establecimiento de un sistema normativo de negociaciones
y compromisos.

De tal forma el nuevo rostro de la sociedad no pasa de ser un agregado de

individuos en presencia de bienes colectivos, de oportunidades y de riesgos
comunes.

Las propiedades emergentes de los sistemas impiden su propia reducción a

las características individuales y en torno a éstas, permanecen aisladas las
oportunidades de basar un proyecto político común, so pretexto, de la
defensa de los derechos individuales.

Se refleja en el mercado, al mejor catalizador de los riesgos y el que puede

operar frente a éstos, desde una proyección de mediano y corto plazo.
Restringiéndose, cada vez mas, el espacio del cálculo privado exento de lo
individual que propone el propio mercado y lo individual como tal trasciende
al propio individuo.

La teoría del estado mínimo, en manos del proyecto político de oposición,

no logra articular su concepción atomizada de la realidad y del propio
espacio social, siendo tarea de la política, la coordinación, no con afanes de
resolución; sino más bien, de estímulo para la gestión y solución autónoma
de los problemas, la que derivando en mecanismos cada vez más indirectos
y de responsabilidad individual, incorpore a la familia no solo a través de
asignaciones parciales de recursos y en la lógica asistencial del subsidio.

Es así, que la canalización y a la vez la manifestación de las necesidades,

tiene su espacio autónomo dentro de cada sistema de interés público, para
expresarse de su perspectiva específica.

6
 La innovación, concibe el situar un estado de bienestar transplantándolo a
un régimen del riesgo como una medida y/o respuesta con una mayor carga
de racionalidad frente a las decisiones colectivas que afectan al bien
común.

Parte IV. Un emblema y un proyecto político. Enlaces y dificultades.

De esta manera, es que la política pública que enuncia el gobierno de

Lagos , incorpora una noción de familia y la señala como un componente
estratégico de la intervención, fijando su acción tanto como una estructura y
un flujo; a partir de una condición estructural-demográfica y una dinámica
de comportamientos de la población.

Se instala entonces una clara asociación con las premisas

socialdemócratas que ven en la integración de la familia y el enfrentamiento
de la criminalidad (Giddens,ibid), el espacio ideal para trascender a la
retórica pública, activada por el gobierno y los medio de comunicación
masiva e impactar en el combate contra la pobreza estableciendo desde la
política pública, una argumentación de tipo económica con otra de carácter
político.

La primera con arraigo al costo-beneficio, integrando temáticas

consideradas problemas tanto derivados de la estructura demográfica de
población, la magnitud de la pobreza, la relación entre oferta estatal
subsidiaria y de seguridad social mínima y los déficits, en indicadores
estructurales de desarrollo como por ejemplo el nivel educacional.

Y en el caso del análisis político, desarrolla ejes de discusión que a la vez

son propósitos de agenda pública como:

Integración-desintegración social
Participación-equidad social
Responsabilidad individual-responsabilidad colectiva
Dependencia subsidiaria o iniciativa y emprendimiento individual

Ambos se funden un campo normativo que desde el abordaje de materias

de impacto social, a partir de regulaciones legales, logran un impacto entre
lo económico y lo político como:

Desarrollo y edad
Género
Legalidad, nupcialidad y expectativas con arreglos morales como el aborto,
la disolución del vínculo conyugal, tuición de los hijos.

De esta manera, se pueden reconocer posiciones de consenso para indicar la

familia como un componente sustantivo en las políticas públicas, -cuasi un
emblema político- frente a la crisis de la sociedad (Castells, 2000), el cambio y

7
 transiciones que buscan su en la modernidad (Guell, 2001), un crisis valórica,
su condición de célula fundante del orden social que hay que proteger
(Morandé, 1999),y el espacio de socialización y formación del individuo (CFN,
ibid)

Se denota entonces, una alianza estratégica de propósitos socialdemócratas

con la intervención y participación activa del mercado generando programas ;
pro individuo (concepción portadora) y las corporativistas o pro dependencia
del Estado (concepción beneficiaria) (Corvalán, 1997). Éstas reportan
soluciones técnicas, que combinan la existencia de políticas del tipo universal
como la Asistencia Social a través de los Subsidios con otras de coordinación y
sinergia social como lo es el programa Puente (MIDEPLANa, 2001).

Los subsidios corresponden a aportes económicos directos, equivalente a

asignaciones familiares, que se pagan en forma mensual a las madres,
embarazadas, padres, guardador o personas que tengan bajo su cargo a
menores de edad, que vivan a sus expensas y que cumplan con los requisitos
solicitados para ser beneficiario de éste (MIDEPLANb, 2001).

Las acciones que se generan desde este programa son eminentemente de tipo
individual, no obstante generar, desde su concepción y origen, una acción que
concibe como grupo destinatario a la familia, sin embargo, esto no puede
considerarse un tipo de acción colectiva, ya que la organización y el conjunto
de acciones derivadas no implica la concertación ni coordinación de esfuerzos
para su concreción.

En relación al, Programa Puente, se define como una estrategia de carácter

integral e intersectorial, diseñada para generar condiciones básicas que permitan
a familias pobres superar esta condición. Opera sobre la base de la oferta estatal
de servicios y beneficios a través de un trabajo en Red, asumiendo la condición
grupal de la familia y no sólo como un ente individual (MIDEPLANa, ibid)
No está de más señalar que el enlace de estas dos políticas, Subsidios y Puente,
han sido emblemáticas, durante el actual gobierno, ya se recordará la
ejemplificación de “la señora Juanita...”, como una ilustración a escala familiar
desde la que el presidente Lagos, esbozaba los impactos y méritos del tipo de
política referida.

Es por ello que cabe listar elementos que posibilitan un análisis sobre la
factibilidad de una política pública familiar y que sugiere su perfeccionamiento:
 Ofrece maximización de recursos.
 Reduce las asimetrías de Información.
 Responde a intereses del Estado ya que trae aparejado externalidades
positivas sobre la desigual distribución del ingreso (control y paz social-
governance).
 Promueve la dependencia y desestimula la iniciativa individual.
 Genera déficits, a menos que incluya riqueza o impuestos.

8
  No genera empleo
 Corrige la exclusión
 Estimula la demanda pero no la oferta o sea es un mercado imperfecto o
bien a veces genera cuasimercados.
 Es tema de agenda pero no prioridad de programa
 Tiene un alto costo de transacción, descentralizado a nivel local.
 Tiene dificultad para valorizar resultados e impactos
 Se presta para uso de la burocracia con fines electorales, clientelares.

Parte V. Concluyendo. El Corifeo De La Tercera Vía.

Reformar los e de bien

Asumir que las eco de3 mercado genran externalidades cuyas implican soc han
de abordar con otros medios
El coNserv|adurISMo DE PENSar en la presencia de dos padres no se opone pero
si se perfecciona con los nuevos formatos de flia

Se fomenta laigualdad de género, edad,derechos y responsabilización

Activa tara de lanificac del espacio interno de convivencia y de residenci gflia
como de formac

Citas

(1) Se iguala el término hogar con grupo familiar al ser la única fuente de
referencia disponible.

(2) Algunos ajustes fueron hechos por el autor del documento, para
explicitar el cuadro.

(3) Especialmente me refiero a las reconstituidas marcadas por

separaciones de hecho en ausencia de ley de divorcio que regule tal
situación y que seguramente en términos estadísticos están integradas
a la categoría de las familias nucleares y conyugales).

(4) Refiriéndome a aquellos que se mantenían en la discusión de la familia

en el marco de la nueva ley de matrimonio civil.

(5) Se agregan las comillas para refrendar la nominación clásica del

problema a través de la solución (seguridad ciudadana)

Bibliografía

Arrow (1951)En: Lahera,

Dahl,R (1947)En: Meny y Thoeing. Las polí Tema 2.

9
Lahera, E (2002). Introducción a las Políticas Públicas. Fondo de Cultura
Económica, .Santiago de Chile.
SERNAM (1994) Informe Comisión Nacional de la Familia. SERNAM, Santiago de
Chile.
Secretaría General de Gobierno (1992). Mensaje Presidencial don Patricio Aylwin
Azócar. Santiago de Chile.
--------------------------------------(1994) ). Mensaje Presidencial don Eduardo Frei
Ruiz-Tagle. Santiago de Chile.

--------------------------------------(2001, 2002 y 2003) ). Mensaje Presidencial don

Ricardo Lagos Escobar. Santiago de Chile.

10