Procesos de Organización y Acción Pública, las posibilidades de autonomía del lugar.

Peter Spink

Centro de Administración Pública y Gobierno

Fundación Getulio Vargas, San Pablo

Trabajo preparado para el Simposio

Procesos de Organización, Comunidades y Prácticas Sociales

XIV Encuentro Nacional ABRAPSO

Universidad Estadual de Río de Janeiro - UERJ

31 octubre – 3 de noviembre, 2007

(peter.spink@fgv.br)
Los desafíos del diálogo.

Los indicadores sociales y económicos de la gran mayoría de la población y del territorio

Brasileño, reflejan la lamentable situación que enfrenta el país y que ya fue descrita por un compañero
al usar la expresión – “ una catástrofe en cámara lenta”. Incluso con los avances significativos que se
han producido en la provisión de algunos servicios básicos, la distancia entre la débil e incompleta red
de apoyos mínimos y las metas deseadas en la constitución de 1988 continúa siendo grande.

Un ejemplo claro de este drama es el reciente estudio del Perfil de las Familias Beneficiarias del
Programa Bolsa Familia divulgado por el Ministerio de Desarrollo Social y Combate contra el hambre
en agosto de 2007. Si se comparan las informaciones del censo utilizado por el Programa Bolsa Familia
con los datos sobre las familias más pobres del país identificadas por la Pesquisa Nacional por Muestra
de Domicilios (Pnad), se pone de manifiesto una clara convergencia en los resultados de los dos
levantamientos y se comprueba que la Bolsa Familia está llegando donde se necesita. Son como
máximo 45.8 millones de personas atendidas con una transferencia de beneficios que varía de R$ 18,00
a R$ 112,00 y es, sin lugar a dudas, un éxito del Gobierno actual en cuanto su consolidación
institucional en la política pública de reconocida importancia nacional. Por otro lado, el hecho de que
es necesario proporcionarle una garantía mínima de apoyo, por lo menos, al 25 % de la población del
país y que en muchos lugares en donde la Bolsa Familia está presente ésta es una de las pocas opciones
de renta disponible, demuestra el tamaño de la catástrofe silenciosa que se está conformando. Se vuelve
urgente, según se le apuntó a la Secretaria Nacional de Renta de Ciudadanía del Ministerio en el
anuncio del informe, “la integración de la Bolsa Familia a otras políticas públicas”.

Los datos indican que de los responsables legales de la Bolsa, 92% son mujeres, una elección
consciente recomendada por el Ministerio, porque “las mujeres son más selectivas en los gastos y
privilegian las demandas de toda la familia”. Sin lugar a dudas, esta decisión ha contribuido a mejorar
el amor propio y la posición de las mujeres, pero por otro lado también demuestra la fragilidad de las
relaciones de género en las situaciones agudas de pobreza. En las regiones del Norte y Nordeste casi el
8% de los, o mejor dicho, de las responsables tiene entre 16 y 24 años, encontraste con las regiones del
Sur y Sureste en donde el porcentaje está cerca del 5%. En la clase de edad opuesta el porcentaje de
responsables con más de 55 años está entre el 9 y el 12 % en las regiones del Norte y Noroeste, en
contraste con el 7% a 8% de las regiones del Sur y Sureste.

Como cabría esperar de un beneficio vinculado a la renta familia, la inserción en el trabajo es

precaria, sin contrato o sin seguridad social, no en tanto los datos del estudio también muestran el
peligro de asumir de forma simple que la educación genera renta. Mientras que en el país como un
todo, el 16% de los responsables legales se declaran analfabetos y más del 40% solamente completaron
entre el primero y el cuarto año de la enseñanza básica (en la práctica algo equivalente al analfabetismo
funcional), otro 25% de las responsables legales cursaron entre el quinto y el octavo año de la
enseñanza básica y más del 12% entre el primer y el tercer curso de la enseñanza media (también hay
un 0,3% con enseñanza superior).

Existe una gran probabilidad de que una parte significativa de la población permanezca en esta
situación, a no ser que se repiense nuestro modelo de desarrollo de manera radical. Porque incluso con
los efectos positivos que produjo el paquete de transferencias en los indicadores de desigualdad
económica, todavía están lejos de ser suficientes para alterar una situación en donde, para citar un
estudio analítico sobre la caída reciente organizado por el IPEA, “la concentración de renta brasileña
todavía es extremamente alta, encontrándose Brasil entre los países que tienen lo niveles de
2
desigualdad más altos” (PAES de BARROS, FOGUEL & ULYSSEA, 2006). Dicho de una forma clara
y sencilla, vivimos en un país en donde la diferencia entre el salario de un trabajador urbano cualificado
con escolaridad media y el salario de un ejecutivo o un juez es de 2.500% (25 veces), o 5.000% (50
veces) en relación al salario mínimo.

Talvez debido a la permanencia de esta situación general, programas como la Bolsa Familia son
titulados como asistencialistas. Porque delante de un desafío tan grande y de la lamentable situación de
ausencia de trabajo digno o de una renta ciudadana digna (SUPLICY, 2006), hasta los efectos creados
por la circulación adicional de R$ 819,7 millones por mes en el comercio local del país son incapaces
de generar un impacto más estructural y alterar significativamente la situación.

Existen muchas razones que se podrían catalogar como justificativa para esta situación,
empezando sin lugar a dudas por los años de políticas económicas negativamente redistributivas y de la
contingencia constante de inversiones en el campo social. También existe la sospecha de que la
naturalización de la desigualdad brasileña en el campo económico-social, recortada por cuestiones de
género y raza, ya se consolidó en la imaginación social en una parcela significativa de las elites
económicas, sociales, intelectuales y políticas, hasta tal punto que se ha transformado en prácticas
activas cuajas consecuencias son un proceso creciente de “apartheid social”, según la frase de
Cristovam Buarque (1994). Al contrario de esas que inocentemente o no, argumentan a favor de
nuestra democracia racial y nuestra igualdad y libertad, nuestra historia apunta hacia procesos de
blanqueamiento y de rechazo absoluto a reconocer las obligaciones morales con relación a millares de
personas y a sus descendientes que fueron traídos aquí contra su voluntad y forzadas a trabajar como
esclavas. Sabemos que no todas las personas en estado de pobreza son africano-descendientes, pero sí
que una inmensa mayoría de africano-descendientes siguen siendo pobres.

Mejorar el alcance y la efectividad de los diferentes servicios, políticas y programas públicos en

cualquier país con indicadores sociales económicos parecidos a Brasil, ya sería una tarea difícil.
Hacerlo en una situación que también está marcada por el “apartheid” social es un desafío de un
tamaño asustador, porque le añade a la búsqueda de la igualdad, la necesidad de la equidad. Hay que
reconocer que al hablar de la inclusión estamos hablando también de la exclusión y de los múltiples
bloqueos y desvíos, de las puertas cerradas y paredes de vidrio blindado que impiden el acceso y la
ascensión.

Canales de acceso, oportunidades, bloqueos y poderes

En la década de 1940, le solicitaron a Kurt Lewin que elaborara un estudio para entender mejor
el porqué de que las personas coman lo que comen, estudio este que podría ayudar a dirigir
informaciones sobre hábitos saludables y alternativas en una época de escasez. Lewin respondió
básicamente diciendo que no era necesario hacer ningún estudio para responder a esta pregunta. La
respuesta era sencilla: las personas comen lo que comen porque está en la mesa. El problema es otro,
descubrir cómo la comida llega a la mesa. Con este ejemplo, Lewin abrió una discusión importantísima
sobre los caminos y los bloqueos, lo que llega y lo que no llega, y sobre las diversas posiciones sobre lo
que es válido comer y cuando, sobre las diferentes formas de procesar ingredientes y de su
disponibilidad y acceso.

Sin embargo, los argumentos de Lewin no solamente se referían a la construcción social de la

mesa (con o sin comida o con o sin mesa) sino a cualquier acontecimiento ubicado en un lugar
(LEWIN, 1943). Podemos usar como ejemplo, este encuentro. Abrapso es una asociación bastante
democrática, pero ¿por qué yo estoy aquí sentado y no de pie al lado de un póster intentando atraer la
3
atención sobre lo que quiero decir?. Un encuentro es un acontecimiento complejo con diferentes tipos
de presentaciones. ¿Por qué?. Parece natural diferenciar el simposio, de las mesas, de los pósteres, etc.
Pero ¿por qué?.

En el caso específico del aquí y el ahora, en este auditorio, uno de los canales está constituido
por las discusiones Inter-organizativas sobre agendas entre los miembros de las comisiones y la
inevitable negociación de tópicos académicos, y el otro lleva a mi presencia como alguien que puede
asumir el tópico. Pero yo también, como actor social, soy producto de una cadena de acciones y
actividades. Ustedes también están aquí por varias razones y para llegar hasta aquí tuvieron que utilizar
varios recursos, provistos bien por ustedes o bien por otros (por ejemplo, tiempo, alojamiento,
transporte). De un modo semejante, para “realizar” el encuentro había que movilizar las salas de aula,
equipos, transporte, comida y equipos de apoyo. Los caminos envueltos en cada uno son muy
diferentes. Podemos pensar sobre ellos como cadenas o canales de flujos de acciones y actividades que
son, en su micro-causalidad, multidireccionales en carácter. A veces una acción estimula a otra, empuja
cuestiones e ideas hacia delante y a veces es todo lo contrario, las opciones están restringidas por las
exigencias del momento. A veces una actividad para, bloqueada por otras acciones, extinguiéndose
después, o volviendo a ser rescatada.

En todos estos canales y en varios momentos, las personas, las agrupaciones, las
organizaciones, los frentes y las llamadas redes pueden intervenir y de hecho intervienen, abriendo y
cerrando puertas para abrir y cerrar opciones y accesos, permitiendo que ciertos flujos continúen y
haciendo que otros se paren. Este es el terreno del que formamos parte y dentro del cual actuamos;
cadenas o canales de actividades y eventos, acciones de porteros, el flujo de lo cotidiano. Volviendo a
la mesa de Kurt Lewin, cuántas prácticas e ingredientes culinarios desaparecieron de lo cotidiano, sólo
para volver del una manera más exclusiva. Un huevo descrito como de corral, que no es nada más que
un huevo producido por una gallina a la que se le permite asumir sus actividades normales de picotear,
comer maíz, lombrices y todo lo que encuentra por delante, hoy en día cuesta más del doble que un
huevo industrializado y más aún se le pone el sello de orgánico. Antes era el huevo del corral de una
casa cualquiera.

Vamos a usar un ejemplo dentro del campo de la educación. Para tener el 100% de los niños en
edad escolar dentro del sistema educativo se necesita, de un modo muy sencillo, trabajar por lo menos
en dos cadenas de actividades o canales de acción. Un canal lleva la educación para los niños,
construyendo escuelas y proporcionando equipos, entrenando y contratando profesores y auxiliares,
organizando currículos, garantizando materiales, libros y meriendas. El otro lleva a los niños a la
educación y está compuesto por leyes, mecanismos de transporte, conceptos (como el de la pedagogía
de la alternancia usado en el área rural) y prácticas que retiran otras restricciones al acceso como, por
ejemplo, la necesidad de trabajar o pedir limosna para completar la renta familiar. En su origen el
Programa Bolsa Escuela fue concebido como un instrumento de intervención en esta cadena de
actividades, para ayudar a abrir puertas y reducir bloqueos en un canal de acción que llevaría los niños
a la educación. También están presentes otros instrumentos, como por ejemplo, los programas de
erradicación del trabajo infantil, o la educación dentro de su contexto siendo elaborada por la
Articulación del Semi-Árido (ASA). Cuando se mira la construcción de la educación de este modo, se
empieza a comprender mejor la complejidad y la sutileza de los procesos de desigualdad cotidiana,
porque en la práctica, son muchos los canales que abren y cierran las posibilidades de un modo
desigual en lugares distintos para distintas partes de la población. Sus socializaciones y
materializaciones están producidas y reproducidas por y en conversaciones-en-acción, muchas
conversaciones y muchas acciones. El escenario se repite en cada área de actuación y de interés
público, permeado por lo que Charles Tilley llamó Desigualdades Duraderas (TILLY, 1999), que son
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las desigualdades sistemáticas presentes en las oportunidades de vida que distingue los miembros de
distintas categorías de personas socialmente definidas y agrupadas que perduran a lo largo del tiempo,
siendo reconstruidas en las diversas interacciones sociales.

Una buena parte de los sentidos que circulan en las conversaciones sobre la pobreza, centralizan
la pobreza y la desigualdad exclusivamente bajo la óptica monetaria e individual. Lamentablemente,
esta categorización acaba siendo reproducida por programas como la Bolsa Familia cuando éstos se
presentan como una solución para eliminar la pobreza. Como son acciones monetarias, van al
encuentro de nociones que tienen como plano de fondo la idea de que la pobreza remita a la condición
de ser “pobre” y “el que es pobre es el que no tiene renta”. Cuando Amartya Sen (1992, 2000) criticó
esta posición, enfatizó la importancia de que hay que pensar primero no en el nivel de renta, sino en su
adecuación individual a una vida digna, en donde las personas pueden estén bien nutridas, tengan
ropas, abrigo adecuado, eviten enfermedades que puedan ser prevenidas y asuman un papel en la
comunidad de cabeza alta. En nuestras sociedades mediadas por el dinero, la renta tiene un papel
crucial, sin embargo, en muchos casos no es la renta la que garantiza el acceso a una vida digna,
porque, tal y como argumentó Sen, ciertos grupos y segmentos de la población pueden tener
dificultades para convertir la renta en efectividad debido a circunstancias específicas, de inserción y de
discriminación (las desigualdades duraderas). Igualmente en un ambiente cada vez más urbanizados
algunos bienes y derechos sociales se consideran responsabilidad de provisión colectiva: no se pueden
entender a partir de una renta porque no hay renta que pueda suplirlos, y de nuevo, su distribución
desigual genera, a su vez, la propia desigualdad. Diferencias en la distribución del transporte, del
acceso al agua potable, al alcantarillado, a la electricidad, al habitáculo seguro, a la vigilancia, al
abastecimiento, a la salud, a la educación, a los documentos y a la información no sólo restringen el
ejercicio pleno de la ciudadanía, sino que también contribuyen a la creación se situaciones de exclusión
parcial, o de casi-exclusión (CASTEL, 1997).

A pesar de la aparente amplitud del concepto de la pobreza en cuanto a exclusión parcial y

desigualdad social y económica, muchas veces asimilada por las circunstancias (de dinero, de
educación, de salud, de alimentación, de integración, de libertad y de dignidad). La pobreza contempla
realidades extremamente diversas, algunas veces mensurables, y otras no, y está directamente
relacionada a las cuestiones fundamentales de la ciudadanía, de la solidaridad colectiva y de la
democratización de la sociedad. John Friedmann después de una larga experiencia en Latinoamérica,
estableció ocho vertientes a partir de las cuales se debe comprender el proceso de inclusión, empezando
por la base territorial del hogar y del vecindario seguro, (cosa que llamó “ambiente amigable”) que
apoya la vida cotidiana. Las otras vertientes de análisis que estableció fueron: tiempo disponible
adicional al necesario para la subsistencia, acceso a conocimientos y habilidades, información que es
relevante, clara honesta y de confianza sobre métodos, prácticas y oportunidades, organización social,
redes sociales, instrumentos de trabajo y de vida diaria y recursos financieros directos o en forma de
crédito. En cada una de estas vertientes, que cambian de lugar para lugar, de territorio para territorio,
existen cadenas de actividad, canales de acceso, juegos de poder, de oportunidades y bloqueos que
abren y que cierran posibilidades y que construyen constantemente el lugar que habitamos.

Participación, Empoderamiento y Emancipación

Hace unos años un compañero me envió una fotografía sacada en La Paz, Bolivia, en la que
aparecía un dicho de Lenin escrito con un spray “si no forma parte de la solución es parte del
problema”. La guardo en mi mesa de trabajo para acordarme de otra expresión, esta vez formulada por
una persona anónima y escrita también con un spray en un vagón del metro en Nueva York: “if you are
part of the solution you are part of the problem”. Prefiero el segundo al primero, pero también me gusta
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la contradicción que crean los dos dichos entre sí.

Como es lógico, hay muchas cuestiones que se pueden levantar con respecto a la psicología
social y no pretendo (y tampoco tengo la capacidad para) responderlas. El puntapié ofrecido por Kurt
Lewin es una invitación para que se tomen más en serio las cuestiones del lugar y de la constante
producción y reproducción de socialización y materialización (SPINK 2001, LAW & HASSARD,
1999; LAW & MOL,1995). Por ejemplo, en San Pablo y en algunas grandes ciudades, la lucha por la
posibilidad de usar el espacio de las aceras como oportunidad de venta de productos es una batalla
constante (a veces en su sentido más literal) entre vendedores y fiscales. En otras ciudades, se acepta
que el pequeño comerciante, o agricultor, la persona que crea su propio producto, que corta leña para
vender, estaciona su coche en la calle y vende su producto. ¿Cuáles son los procesos que están
presentes aquí?. ¿Cuáles son los canales a partir de los cuales algunas de las acciones se consideran
válidas o inválidas, no por esta u otra administración, sino por la matriz de actores sociales implicados
en la construcción social de lo cotidiano y de la naturalización de las desigualdades (SPINK & SPINK,
2006)?. Cuando decimos que un lugar es nuestro lugar, o que tiene nuestro estilo, ¿de quién estamos
hablando?. ¿A quién pertenece el espacio público?

El puntapié de Lewin es una invitación para que levantemos un poco la cabeza y miremos hacia
el horizonte del día a día, no como lugar local sino como lugar en donde lo local y lo global coinciden y
colisionan. Quiero proponer en el tiempo que tengo, que concentremos nuestra atención en tres
palabras: participación, empoderamiento, y emancipación. Cada una de ellas contiene ideas y nociones
de posicionamiento, de inserción y de acción en un sentido que Anthony Giddens definió muy bien
como “el flujo de intervenciones casuales reales o contempladas de personas en el proceso continuo de
eventos en el mundo”.

Estas tres palabras crean expectativas diferentes y vienen de lugares y procesos diferentes. Y yo
me pregunto, ¿cuál de ellas es la que mejor se adecua a las cuestiones que levantamos sobre las
desigualdades duraderas brasileñas?. Es un problema de falta de participación, de falta de
empoderamiento o de emancipación?

El problema con la participación y el empoderamiento es que muchas veces se han centrado el

foco en el sujeto o actor social, la persona que tiene la responsabilidad de participar y que será el
representante. Así el otro, el que negó la parte o el ejercicio del poder está ausente, o presente
solamente en la penumbra de las sutilezas y las implicaciones. El empoderamiento de las mujeres no es
problema de las mujeres (por acusa de la imaginaria división biológica o natural de trabajo o por otra
razón cualquiera fácilmente contra-argumentada) pero sí que es un problema de los hombres y de las
mujeres envueltos o envueltas en la lucha histórica de definición y redefinición de relaciones de género.

Empoderamiento, si volvemos a Lewin, no es la falta de poder de alguien que sólo le hace falta
una inyección de ánimo para ir hacia delante, sino todo lo contrario es un producto de las circunstancias
y de los posicionamientos aprendidos. No vale la pena intentar ir “hacia delante” si las puertas
continúan cerradas. Ya que para pasar por puertas abiertas sólo se necesita saber que están abiertas.
Friedmann en su análisis de los procesos de reducción de la pobreza, hizo hincapié en que el
empoderamiento es un proceso doble, tanto a partir de las comunidades como también a partir del
Estado y es un proceso de renegociación de las relaciones. Las personas en situaciones de pobreza,
incluso con inmensas restricciones, están activamente encajadas en la producción y sustentación de sus
vidas. Sin lugar a dudas, el reconocimiento de sus propias organizaciones es un paso importante en la
aceptación de su presencia, pero igualmente están presentes las acciones del Estado que puede actuar
para mantener, reducir o aumentar los bloqueos y las restricciones de acceso. Nos es muy útil aquí una
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clásica definición de la política pública, dada por DYE 1981, “política pública es cualquier cosa que el
gobierno decide hacer o no hacer”.

Tal vez aquí es donde podemos reconocer la contribución potencial de nuestra tercera palabra,
emancipación, esta palabra es explícita con relación al poder. Un niño está emancipado cuando la
patria potestad ya no tiene efecto, un esclavo está emancipado cuando sus ataduras se desatan y es libre
para elegir lo que quiere hacer, un pueblo está emancipado cuando se libra de un opresor y para los
anarquistas, la emancipación es la libertad que destruye las ataduras dogmáticas, metafísicas y
jurídicas, e instala la solidaridad colectiva. Usar la palabra emancipación es al mismo tiempo agresivo
y libertador, es una indicación de las circunstancias en las que se encuentran las personas y también una
indicación de un movimiento de cambio. No da por sentada la impotencia del otro y mucho menos su
falta de ánimo, por el contrario apunta claramente a su situación. Podemos recordar la expresión bíblica
atribuida a Moisés cuando estaba delante del Faraón de Egipto, y que Martín Luther King evocó en su
pronunciamiento Nóbel en Oslo en 1964. “Let my people go”.

El lugar de los procesos de emancipación es el lugar del horizonte diario, de la reconstrucción

de relaciones posibles. No es el lugar del cielo y de los grandes espacios y mucho menos del suelo
inmediato, por una razón muy sencilla, estos espacios, no existen porque lo que existe es el lugar. Mire
hacia la derecha y mire hacia la izquierda, piense las múltiples conexiones entre los lugares que forman
su horizonte de acción. Solamente es eso, nada más. En términos analíticos podemos hablar de los
espacios intermediários de medio alcance, pero básicamente estamos hablando del lugar en donde lo
local y lo global se chocan, el lugar en el que habitamos y sus posibilidades de emancipación
(CEDEÑO 2006; SOUSA SANTOS, 2007), porque sólo tenemos eso y nada mas que eso.

Boaventura de Souza Santos enfatizó (2007) la importancia de la emancipación social a partir

de experiencias exitosas en áreas como producción alternativa y democracia participativa, como
también en relación al reconocimiento de los sistemas de conocimientos distintos dentro de una
ecología del conocimiento. El trabajo del Programa Gestión Pública y Ciudadanía tiende a confirmar
estas posibilidades de renegociación y de una pragmática potencialmente emancipador sin embargo en
muchos casos estamos solamente al principio.

En el trabajo del Núcleo de Organización y Acción Social de la PUC-SP, tuvimos la

oportunidad de seguir algunos de estos procesos de medio alcance con mayores detalles, incluyendo
actividades dentro del campo de la economía solidaria, de las cooperativas y de los asentamientos
urbano-rurales, como también vendedores ambulantes y movimientos explícitamente de emancipación
en otros países. (BICHARA, 2003; IDE, 2006; GOMES, 2005; OLIVEIRA,2005; CEDEÑO, 2006;
NOBREGA, 2006; ZAZULA, 2007).

Entre las diferentes enseñanzas traídas por estos estudios se destacan, tal vez tres. Primero la
frecuente incomunicación entre las personas que buscan activamente soluciones para su sustentación
económica y las que quieren apoyarlas con toda seriedad. No son pocas las veces que las bien
intencionadas conversaciones y los argumentos teóricos sobre la solidaridad, la economía alternativa, el
verdadero o el falso cooperativismo se pierde en una retórica de emancipación que al crear extrañeza y
falta de comprensión en el otro, acaba por generar resultados inversos a los esperados incluyendo una
jerarquía de los conocimientos y un retorno al conocimiento de regulación (SOUSA SANTOS, 2007).
La ausencia de la horizontalidad dialógica y la negación de la ecología del conocimiento es uno de los
elementos constitutivos de las desigualdades duraderas.

Segundo, es no tratar a la ligera el tremendo y asustador poder que tiene el Estado Democrático
7
para mantener el control del espacio urbano, como por ejemplo el uso aleatorio de instrumentos de
represión contra las personas que construyeron pequeños puntos de comercialización con sus clientes y
que de repente, de un momento para otro son barridos de las calles, aceras y plazas como si fueran
deyectos que han de ser lavados a chorro limpio. Lo mismo se aplica a las aldeas, a las villas y otras
formas de asentamientos a veces temporales pero a los que se les niega la posibilidad de tener una
inserción formal y respetable.

Y el tercero remonta la tesis de Boaventura de Sousa Santos que dice que los movimientos de
emancipación son posibles. Sus éxitos son y siempre serán parciales, porque son procesos de
construcción de espacios contra-hegemónicos en escenarios hegemónicos, sus límites son los límites de
la tensión entre las posibilidades cuando no hay lucha directa, porque son, como bien resume Alejandra
Cedeño, iniciativas igualitarias en sociedades de control (CEDEÑO 2006). Pero es aquí en donde
retomamos el argumento crucial de Henri Lefebvre (1991) sobre la producción de espacio, sus éxitos
nacen justamente del reconocimiento de que el proceso de emancipación es un proceso que expresa en
las materialidades y socialidades de sus lugares, donde nada es gratuito y donde los espacios
construidos y conquistados pueden ser fácilmente retomados.

Construir otra relación, especialmente una que asume la responsabilidad de actuar con relación
a las desigualdades duraderas, dentro de este contexto en el que las señales, incluso débiles, de un
Estado que empieza a reconocer las implicaciones de su presencia como actor constitutivo de lugares
que necesitan ser reconocidos como positivos aunque con cautela, no es fácil. Aquí es donde entra una
discusión bastante reciente sobre la acción pública, como punto de intersección entre la política pública
y la acción social.

El camino de la acción pública – una posibilidad intermedia

Durante una buena parte de la década de 1980 en Brasil, el área pública anduvo (incluso cuando
estaba preocupada con lo social) con mucha cautela en el campo de la participación popular y de la
alianza con los movimientos y comunidades. Circulaba la idea de que un buen gobierno, además de ser
perfecto directamente y democráticamente es aquél que administra bien. Sí que había gobiernos
progresistas y volcados a acciones bastante innovadoras, pero la idea de que el buen gobierno también
implicaba un diálogo constante con la población, bien sea directamente o bien por medio de consejos
representativos, todavía no formaba parte de lo imaginario gubernamental y menos la idea de la
cogestión.

En contraste, y venidos a partir de la base de la sociedad, había varios movimientos sociales

fuertes en diversas áreas de actuación pública, movimientos reivindicativos, movimientos de
proposiciones, movimientos temáticos y de base territorial. La década de los 80 fue considerada la
década de los nuevos movimientos sociales y del redescubrimiento de la sociedad civil como fuente de
presiones para cambios significativos y de una demanda de mayor participación en la delineación de las
políticas públicas.

La constitución de 1988 corrigió parte de este relativo desequilibrio al obligar (de cierto modo)
y recomendar (a veces) un mayor entendimiento directo entre gestores y población en general a partir
de consejos y foros tanto consultivos como deliberativos de diversos tipos. El Brasil de “quien manda
soy yo”, se fue transformando lentamente, especialmente a partir de la segunda mitad de la década de
los 80, para el Brasil de los foros, de los debates y de las inversiones de prioridades. Se juntó una nueva
generación de gestores y técnicos a los espacios institucionales abiertos por la Constitución, con el fin
8
de actuar a escala estadual, y especialmente, en el ámbito municipal, y que son el producto tanto de la
renovación universitaria, como de los movimientos profesionales en los campos sociales como por
ejemplo, en las áreas de la salud, vivienda urbana, servicio social, medioambiente y seguridad
alimenticia entre otras. Poco a poco y a veces de una forma aristocrática, los gobiernos subnacionales
(especialmente los locales) empezaron a reconocer y a aceptar la importancia de la presencia ciudadana
en la discusión e implementación de políticas públicas. Mientras que a su vez, la movilización
ciudadana empezó a ir más allá de la presión y a entrar en el espacio de la propuesta, planificación e
implementación de la acción.

El resultado, aunque fuera parcial, fue el cambio en dirección a un Estado más eficaz y
dispuesto a discutir y a responder a las aspiraciones presentadas por una ciudadanía más activa e
inmersa en la búsqueda de soluciones. Las preocupaciones y motivaciones eran de diversas naturalezas
técnicas (como ser más eficaz) sociales (como lidiar con los desafíos actuales) y políticas (como hacer
eso de modo que se amplíe y profundice la democracia. En Latinoamérica, se empezó a utilizar la
expresión acción pública para describir este doble movimiento del Estado para la sociedad civil y de la
sociedad civil para el Estado, siempre haciendo hincapié en las instituciones públicas en el ámbito
local, especialmente en los municipios y otras formas de gobierno local en donde los cambios han sido
más significativos. Acción pública (una buena fusión entre la política pública y la acción social) puede
entenderse en sentido amplio como el conjunto de las acciones de las distintas instituciones públicas y
también de otra actividad cualquiera que se esté articulando en la esfera pública y con referencia a un
bien común. Incluye actividades vinculadas directamente al ejercicio del poder y las que resultan de las
actividades de ciudadanos cuando están demostrando su preocupación activa con la vida colectiva.

En los estudios realizados por el Programa de Gestión Pública y Ciudadanía, tuvimos la

oportunidad de enfocar mejor este proceso por parte de los actores del sector público y los resultados, si
no son muy buenos, por lo menos son optimistas. Creado en 1996 como una iniciativa conjunta de la
Fundación Getulio Vagas de San Pablo y la Fundación Ford, su objetivo es identificar, analizar y
divulgar prácticas innovadoras que emergen en los gobiernos subnacionales brasileños (estados,
municipios y pueblos indígenas, incluyendo el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial) para el
fortalecimiento de la ciudadanía y de la mejora de la calidad de vida colectiva. Enfoca experiencias
(políticas, programas, proyectos o actividades que tienen impacto positivo en el abastecimiento de
servicios públicos) que pueden ser reproducidas en otras localidades, y que utilizan recursos y
oportunidades de una manera responsable ampliando el diálogo entre la sociedad civil y los agentes
públicos. La estrategia utilizada para la búsqueda de informaciones combina una metodología de
investigación poco convencional (un ciclo de premios anuales abierto a todas las organizaciones
públicas subnacionales, incluso a las de carácter intermunicipal, interestadual o regional) con un
mecanismo colectivo de análisis, discusión y retorno de las informaciones recogidas. Reuniendo de este
modo, elementos de los observatorios de políticas públicas con aspectos de una posición de
investigación-acción.

En sus diez años de trabajo, el programa ya ha identificado y registrado más de 8.000

experiencias innovadoras localizadas en más de 890 municipios de todos los tamaños (incluyendo un
número significativo de municipios con menos de 20.000 habitantes) distribuidos en todos los estados
brasileños, además de un número significativo de experiencias estaduales y de pueblos indígenas.
Hablando en términos de áreas de actuación, las más frecuentes, por orden de incidencia son:
educación, niño y adolescente, salud, asistencia social, formación de mano de obra y generación de
empleo y renta, cultura, patrimonio histórico y artístico, y desarrollo local con base sostenible. Como
cabría de esperar, son las áreas de políticas públicas que forman el cada día de las personas y que
también han sido el foco de diversas acciones y propuestas constitucionales en términos de
9
descentralización.

Una de las características que más destaca en la gran mayoría de las experiencias sometidas a la
constante presencia de alianzas y vínculos inter-organizativos con otros autores tanto del sector público
como de otros sectores de la sociedad. Con todo, cerca del 66% de todos los programas, proyectos y
actividades inscritos tienen vínculos de trabajo con otros departamentos y agencias públicas de la
misma o de distintas jurisdicciones, el 60% menciona alianzas con lo que se pueden llamar
organizaciones de base comunitaria, empresas, entidades de comercio local y otras asociaciones
presentes en el lugar. En el 46% de los casos, tales vínculos y alianzas envolvieron tanto a otras
organizaciones del sector público como de la sociedad civil y solamente en el 20% de los casos no se
hacía mención a otras organizaciones presentes en la actividad inscrita. En términos generales, tales
datos sugieren que verdaderamente existen señales de que hay una nueva teoría de gestión emergiendo
de la pragmática de actuar consciente y comprometida: que asume como necesario la inclusión del otro
en la búsqueda de soluciones y, consecuentemente, que acepta la presencia del otro en el control y en la
vigilancia de los impactos de las mismas. Al analizar las razones dadas explícitamente por los
responsables de las experiencias sobre el porqué las mismas eran innovadoras, cerca de un 20%
respondieron que era porque se intentó envolver activamente a la comunidad en la identificación y en la
cogestión de la solución.

La disposición de buscar activamente la presencia de la comunidad en la identificación y en la

cogestión de soluciones puede no representar una revolución, pero por lo menos es un movimiento en
dirección al otro, un espacio nuevo que se está construyendo, una ventana de oportunidades que se
abre. Los psicólogos están saliendo cada vez más de sus inserciones tradicionales y actuando en la
implementación de las políticas públicas directamente en los horizontes de cada día. El desafío ya no es
el de buscar la posibilidad de una actuación más amplia, estos canales ya se han abierto; el desafío
ahora es el de recordar la clase de Lewin, de estar atento a las soluciones que producen y reproducen
las desigualdades; de usar la famosa “escucha psicológica” para oír y conocer a los sujetos colectivos y
a las voces de los procesos de emancipación; de no tener miedo al enfrentamiento y empezar a formar
parte de la solución.

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