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Desde la Gestión de Procesos de Negocios - BPM - a la Gestión de Procesos

Gubernamentales - GPM

Technical Report · February 2021

DOI: 10.13140/RG.2.2.28930.20165

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4 authors, including:

Sergio Salimbeni
Universidad del Salvador - Buenos Aires Argentina.
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From Business Process Management to Governmental Process Management. Differences, key factors for its implementation and search for continuous improvement of
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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Informe Final

Proyecto de Investigación: PI-1905-USAL

Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a

la Gestión de Procesos Gubernamentales (GPM)
Diferencias, factores clave para su implementación y búsqueda de la mejora continua
del sector público

Salimbeni, Sergio1; Barrientos Paoleti, Santiago; Bueti Piorno, Lucila; Bueti Piorno, Luisina

Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad del

Salvador
Viamonte 1816, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. sergio.salimbeni@usal.edu.ar

Febrero, 2021

1
S. Salimbeni: sergio.salimbeni@usal.edu.ar
Universidad del Salvador
Buenos Aires, Argentina

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Sergio Salimbeni p.1
 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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CONTENTS
Abstract ......................................................................................................................................... 3
1. Introducción .......................................................................................................................... 3
2. Revisión Bibliográfica ............................................................................................................ 8
2.1. Introducción ....................................................................................................................... 8
2.2. Evolución de los principios de la Gestión ........................................................................... 9
2.3. La Organización Funcional y por Procesos ....................................................................... 10
2.4. En la búsqueda de la mejora contínua ............................................................................. 12
2.5 La transición hacia la Gestión por Procesos ...................................................................... 13
2.6. Marco de referencia de procesos .................................................................................... 13
2.7. La Gestión por Procesos en el Sector Público .................................................................. 14
3. Metodología ........................................................................................................................ 17
4. Resultados ........................................................................................................................... 20
4.1. Análisis Descriptivo .......................................................................................................... 20
5.Conclusiones ........................................................................................................................ 23
Anexo 1 – Respuestas.................................................................................................................. 26
Comentarios adicionales de los encuestados ......................................................................... 31
Referencias ................................................................................................................................. 35

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Sergio Salimbeni p.2
 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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Abstract
A partir de los trabajos de Investigación
realizados por el Instituto de Investigación
de Ciencias Económicas y Empresariales de
la USAL: “Planeación Estratégica y
Evaluación de Riesgos Empresariales”
(2015); “Relación entre el talento humano,
las competencias laborales y la rentabilidad
en la empresa” (2016), y, “La ingeniería de
negocios como factor de desarrollo y
productividad en la industria” (2017), se ha
profundizado en el conocimiento de las
variables clave que impactan sobre el la
Gestión de las PyMes argentinas. En
resumen, los resultados de dichos estudios
arrojaron como conclusión que existe un
amplio espacio para la mejora,
profesionalización, optimización de
recursos, y que la Dirección y Mandos
Medios de dichas empresas deberían estar
más capacitados y formados. Se probó
también que una de las mayores
debilidades está en la Planificación y
Procesos de negocios.
La hipótesis del presente trabajo de
investigación, considerando experiencias en
varios otros países, es que en el sector
público argentino dichas falencias son aún
más marcadas, y que existen también
dificultades adicionales en comparación con
la actividad Privada, debido a las normativas
más rígidas en el sector público.
Palabras clave: Administración Pública,
Gestión de Procesos de Negocios, Gestión
de Procesos de Gobierno, Gestión,
Administración
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Sergio Salimbeni
1. Introducción
Tal lo mencionado, la hipótesis de trabajo,
es que en el sector público argentino carece
de metodologías, procesos y herramientas
de gestión, existiendo también dificultades
adicionales respecto de la actividad Privada,
esto debido a las más rígidas normativas en
el sector público.
Sin embargo, un informe del Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos, pone en
duda dicha aseveración, al menos para
ciertos sectores.
"… históricamente se ha sostenido
que el sector privado es
singularmente más eficiente y
productivo que la administración
pública en su conjunto, pero excluidos
enseñanza, que se ubica cerca de la
mitad del promedio general y el
sistema de salud, esa brecha fue
negativa en apenas un 3 por ciento”.
(INDEC 2017).
La encase planificación y gestión por
procesos, también son producto de la no
modernización del estado, quien avanza
más lentamente que la demanda de los
ciudadanos. Por su parte, el e-government
es apenas incipiente en la Argentina.
Dichas debilidades parecen pertenecer no
sólo a la gestión pública en la Argentina.
Una investigación realizada en Suecia,
muestra que los municipios todavía están
siendo gestionados y organizados por
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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funciones, y, por lo tanto, las estructuras
organizativas de los mismos no están
alineadas con un enfoque orientado al
proceso. Las responsabilidades mal
definidas y comunicadas son otro desafío de
gobernabilidad que causa ineficiencias en la
gestión de procesos de los municipios. (Carl-
Mikael Lönn 2013)
“En la gestión pública peruana, el
enfoque de gestión por procesos es
parte del Tercer Eje de la Política de
Modernización Pública, cuyo fin es
construir una gestión pública
moderna orientada a resultados al
servicio del ciudadano.” (Ximena
Escobar 2018)
Los autores Carlos Marchán y Marco
Oviedo, en su obra “Modelo de
Organización y Gestión por Procesos en la
Administración Pública del Ecuador” (Carlos
Marchán, Marco Oviedo1ª. Ed. —Quito:
Editorial IAEN, 2011) aseguran que “El
modelo Organización y Gestión por
Procesos, es una herramienta poderosa
para imprimir eficiencia y eficacia a la
Gestión pública por Resultados…”
En un estudio de la Universidad de
Pernambuco “Understanding The Adoption
Of BPM Governance In Brazilian Public
Sector” los resultados arrojaron que:
(1) un patrocinio fuerte,
(2) una capacitación adecuada en BPM y
(3) la disponibilidad de personal interno con
experiencia en BPM,
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Sergio Salimbeni
son factores clave de éxito para estas
iniciativas. (George Valenca 2013)
Se sabe que ha sido siempre
menospreciados el análisis y gestión por
procesos, o al menos ignorado
parcialmente. Un estudio en España indica
que
“… las soluciones informáticas de
soporte eran desarrolladas sin un flujo
de trabajo definido y estaban basadas
fundamentalmente en actualizaciones
de registros y procesos almacenados o
programas en distintos sistemas de
gestión de bases de datos”. (Arturo
Martínez Escobar 2015)
“La transformación digital y la creación de
redes de información han llevado a un
cambio fundamental en los requisitos de
información de los ciudadanos.
Especialmente, las generaciones más
jóvenes, esperan una gama totalmente
digitalizada de servicios de la
administración pública. En este contexto, el
manejo electrónico de los procesos
administrativos y democráticos en el
contexto del gobierno electrónico se ha
vuelto particularmente importante.” (Bernd
W. WirtzPeter Daiser 2018)
Las soluciones de BPM son reconocidas
como herramientas esenciales para la
transformación de servicios públicos, ya que
permiten a las organizaciones públicas ser
más eficientes, enfrentar los desafíos de
negocio de forma rápida y flexible y mejorar
la experiencia del cliente resolviendo
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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incidentes y respondiendo a solicitudes en búsqueda de satisfacer estas demandas, los

una manera oportuna. gobiernos responden diseñando amplias
reformas y objetivos de desempeño para
Las organizaciones están adoptando
mejorar la eficiencia y la capacidad de
rápidamente el BPM, ya que se centran en
respuesta de sus organismos. Muchos
sus procesos de negocio (BP), viéndolos
gobiernos han adoptado el BPM como
como elementos clave para controlar y
estrategia para lograr estas reformas. Sin
mejorar la forma en que lo realizan (Andrea
embargo, la implementación exitosa de
Delgado, 2014)
estas iniciativas de BPM, ha sido una tarea
desafiante para los organismos
responsables de las mismas, con muchos
El investigador griego S. P. Gayialis, en su
proyectos que no se han completado o que
artículo “Business Process Management
no logran los resultados esperados.
System for Local Government” (December
2016 DOI: 10.7763/IJCTE.2016.V8.1093)
asegura que las soluciones de BPM son
“Existe un interés creciente en la
reconocidas como herramientas esenciales
gestión basada en procesos. Business
para la transformación de servicios
Process Management (BPM) está
públicos, ya que permiten a dichas
ganando aceptación como una
instituciones ser más eficientes, enfrentar
filosofía y práctica de gestión efectiva
los desafíos de negocio de forma rápida y
y holística. Gran parte de la literatura
flexible y mejorar la experiencia del cliente
de gestión de procesos se centra en las
resolviendo incidentes y respondiendo a
organizaciones del sector privado con
solicitudes en una manera oportuna.
suposiciones inherentes de resultados
tangibles, basados en los beneficios, y
grupos de clientes bien definidos.”
Se está comenzando a transitar la 4ta
(Roger Tregear and Teri Jenkins 2007).
revolución industrial, el Internet de las
cosas (IoT) se encuentra ya en todos los
ámbitos de la vida diaria, y el estado no está
Las organizaciones deben buscar un sistema
pudiendo acompañar adecuadamente esta
de gestión que les permitan establecer
nueva transformación. Las fronteras entre
metodologías de trabajo, identificar
lo público y privado, productos y servicios,
responsabilidades, llevar a cabo actividades
son cada vez más estrechas (Gunnar Prause
y medir resultados para poder cumplir con
(Jun 2018).
los objetivos fijados.

El enfoque basado en procesos es un

Por su parte, los entornos sociales,
económicos, políticos y las presiones
públicas en constante evolución y dinámica,
exigen que los gobiernos brinden servicios
públicos efectivos y eficientes. En la
principio de gestión básico y fundamental
para la obtención, de manera eficiente, de
resultados relativos a la satisfacción del
cliente y de las demás partes interesadas.
Así, cuando una organización está

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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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interesada en mejorar la forma en que
presta sus servicios o elabora sus productos,
el primer paso que debe llevar a cabo es
analizar las diferentes actividades que
realiza, teniendo en cuenta el “enfoque por
proceso”. Se entiende por proceso, al
conjunto de fases o actividades sucesivas
que describen un trabajo repetitivo, es
decir, operativo.
Si en lugar de administrar departamentos
estancos funcionales, se gestiona con la
mirada centrada en el cliente, observando y
administrando cada paso desde el inicio
hasta la terminación del producto o servicio
a entregar, es a este concepto el que se
conoce como gestionar por procesos.
“… se detectaron nueve diferencias
clave entre el sector público y el sector
privado, a saber: (1) interés público,
(2) responsabilidad, (3) sensibilidad
política, (4) ecosistema de todo el
gobierno, (5) complejidad del ciclo
presupuestario, (6) intercambio de
información, (7) regulación de la
sociedad, (8) maquinaria de cambios
gubernamentales y (9) cultura ...
(Roger Tregear and Teri Jenkins 2007)
En Australia, por ejemplo, se ha demostrado
que existen diferencias claras entre el
sector público y privado y que estos amplios
factores de contextualización dan lugar a un
enfoque de gestión por procesos
complementario específico para el sector
gubernamental conocido como GPM
(Government Process Management -
Gestión de Procesos Gubernamentales).”
(Roger Tregear and Teri Jenkins 2007)
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Sergio Salimbeni
Hipótesis
La Inteligencia de Procesos y las nuevas
herramientas de simulación, pueden
colaborar más aún en la gestión por
procesos en el sector público, conocido
también como Government Process
Management (GPM).
Preguntas de Investigación:
▪ Considerando que la mayoría de las
herramientas y conceptos de
gestión estratégica se desarrollaron
en el sector privado, ¿es válido
aplicarlos al sector público?
▪ ¿Cuál es la importancia del GPM en
el e-government?
▪ ¿De qué manera estos conceptos y
herramientas podrían modificarse
para tener en cuenta las realidades
del sector público hoy en día?
▪ Las diferencias clave halladas en
otros países entre el sector público
y el sector privado ¿son aplicables a
la Argentina?
▪ ¿De qué forma puede ser
implementado el concepto de
Gestión por Procesos en la
administración pública?
Objetivo General:
Buscar las diferencias clave entre la Gestión
en ambientes públicos y privados (GPM y
BPM), los factores clave de éxito y la
adaptación de las mejores prácticas para la
mejora contínua en el sector público.
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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Objetivos Específicos: España, Polonia, Australia, Nueva Zelanda,

▪ Identificar y analizar las dificultades
clave para la implementación del
GPM en la Argentina.
▪ Analizar las diferencias entre dichos
factores y los observados en otros
países.
▪ Analizar la importancia del GPM
hacia el e-government.
▪ Crear un marco de referencia para
la aplicación del BPM en la gestión
pública.
Brasil, Ecuador, Perú y Paraguay.
La necesidad de mejorar la productividad en
el sector público de la Argentina, aplicando
conceptos y herramientas de la gestión
empresarial, salvando las diferencias y
aportando sugerencias para su aplicación,
es lo que ha motivado el presente proyecto
de investigación.
………………………………………………………………

Originalidad / valor:

Si bien existen numerosos estudios a nivel

local (Argentina) respecto de los procesos
de negocios (BPM), la gran mayoría de ellos
están enfocados en el sector privado, y casi
todos relacionados a los desarrollos de
software.

Este estudio aporta una nueva perspectiva,

desde la gestión pública, sin estar
relacionado a las herramientas informáticas
sino a los procesos en sí mismos.

Justificación del proyecto:

Existe una gran cantidad de estudios

científicos sobre los beneficios de la Gestión
de Procesos de Negocios (BPM). La gran
mayoría de ellos están centrados en la
actividad privada, no existiendo demasiada
información ni profundización en el tema
aplicado al sector público. No obstante ello,
se ha podido recabar información de
Alemania, Suecia, Lituania, Estonia, Grecia,

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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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2. Revisión Bibliográfica2
2.1. Introducción
El enfoque de Gestión por Procesos, la
Inteligencia de Procesos y las nuevas
herramientas de simulación, pueden
colaborar con la Gestión de Procesos en
Gobiernos, también denominada GPM
(Government Process Management).
Teniendo en cuenta que la mayoría de las
herramientas y conceptos de gestión
estratégica se han desarrollado en el sector
privado, cabe conocer si es válido aplicarlos
al sector público, o cómo podrían adaptarse
teniendo en cuenta sus realidades actuales.
Alford (2001) planteaba ya en sus trabajos
de Gestión Estratégica si las diferencias
entre ambos sectores era una barrera para
el uso de las mismas en ámbitos
gubernamentales. Se explora también la
importancia del GPM en el gobierno
electrónico y las diferencias clave halladas
entre el sector público y el privado desde la
perspectiva de procesos, tanto en la
Argentina como en otros países. Hay una
gran cantidad de estudios científicos sobre
los beneficios de la Gestión de Procesos de
Negocios (BPM - Business Process
Management), la mayoría de ellos
enfocados en la actividad privada, por lo
tanto, se considera necesario profundizar la
aplicación del BPM al sector público.
En diferentes estudios desarrollados en
países de todo el mundo se están evaluando
las diferencias existentes entre la Gestión
por Procesos en el sector privado y el
2
Extratco de nuestro artículo: “Gestión de
Procesos de Negocios en el Sector Público”
PODIUM.
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Sergio Salimbeni
público, como así también estudiando
herramientas que permitan adaptar y
aplicar la Gestión por Procesos a la
Administración Pública. Con idiosincrasias
bien diferentes, desde Alemania, Australia,
Estonia y Suecia pasando por Brasil, Perú y
Ecuador, existen factores y patrones de
comportamiento similares, los cuales
dificultan la implementación del BPM en el
sector público. El modelo de Organización y
Gestión por Procesos es una herramienta
poderosa para mejorar el desempeño en la
Gestión Pública; esto es debido a la virtud
de la Gestión por Procesos de estar
orientada a generar los productos finales
primarios ajustados a las necesidades y
expectativas de los clientes/ciudadanos
(Marchán y Oviedo, 2011).
Existe un espectro muy amplio de
conceptos y herramientas de gestión
estratégica, sin embargo, hay un marco de
referencia esencial en el campo de la
Gestión Pública y la Gestión Estratégica: la
“Política Modelo para los Negocios” de la
Escuela de Negocios de Harvard (Bower,
Bartlett, Christensen, Pearson, y Andrews,
1991). Conforme esta, la Nueva Gestión
Pública engloba tres factores a ser
considerados en el campo de la Gestión
Estratégica: 1) qué productos/servicios
ofrecer a qué mercados (la creación de
valor), 2) el ambiente, y 3) las capacidades
organizacionales.
Dado que la mayoría de los conceptos y
herramientas de la Gestión Estratégica
fueron desarrollados en el sector privado,
https://revistas.uees.edu.ec/index.php/Podium
/article/view/313
p.8
 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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cabe preguntarse: ¿pueden ser aplicados al
sector público? Esta solía ser la pregunta
inicial del capítulo de la Gestión Estratégica
años atrás (Alford, 2001). La Estrategia
Corporativa se originó en los Estados Unidos
en la década de 1960, luego se difundió
hacia Gran Bretaña, Australia, Nueva
Zelanda y el resto de Europa del Norte y a
partir de allí se ha estado adaptando
globalmente (Alford y Greve, 2017). Los
gobiernos eran percibidos, y lo son aún en
varios países, como sobredimensionados e
ineficientes; este concepto está reforzado
también por la creencia generalizada de que
el sector privado es más eficiente que el
público. En cierto modo, ello se justifica
basándose en la observación de las
herramientas informáticas disponibles en
uno y otro sector y la cantidad de recursos
humanos necesarios cuando las tecnologías
de la información no están al alcance de
todos.
Este desarrollo comenzó a principios de la
década de 1990, cuando se hizo un nuevo
comienzo radical en la transformación de
la comunidad, y cuando se reestructuró la
administración, se creó una
administración "invisible, sin papeles" y
"las 24 horas del día" (24/7). La
realización de este proyecto se lograría
utilizando la tecnología de comunicación
entonces moderna basada en
ordenadores personales en red. (Prause,
2018, p.15)
La recepción de nuevas ideas de gestión en
el sector público continuó en los años 2000
y creció con foco en la creación de valor, la
digitalización y la involucración (Alford y
Greve, 2017). Por su parte, estudios
realizados recientemente en Suecia,
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Sergio Salimbeni
muestran que sus municipios están
organizados por funciones, y, por lo tanto,
las estructuras organizacionales de estos no
están alineadas con un enfoque orientado al
proceso. Las responsabilidades mal
definidas y mal comunicadas, son otro de
los desafíos de gobernabilidad que causa
ineficiencias en la gestión de procesos de los
municipios (Lönn y Uppström, 2013).
Diversos trabajos de investigación, como los
nueve factores de Tregear y Jenkins (2007)
o las tres directrices de Alford y Greve
(2017), han aportado nuevos conocimientos
en torno a los factores diferenciales entre el
sector público y el privado, los cuales están
siendo profundizados en la presente
investigación, la cual ha sido motivada por
la necesidad de mejorar la productividad en
el sector público en la Argentina aplicando
conceptos y herramientas de gestión
empresarial, estableciendo las diferencias y
proporcionando sugerencias para su
implementación. Se busca, en resumen,
hallar las diferencias clave entre la
administración en entornos públicos y
privados, los factores clave del éxito y la
adaptación de las mejores prácticas para la
mejora continua en el sector público.
2.2. Evolución de los principios de la
Gestión
Se puede definir a la Ciencia de la Gestión
como un proceso de toma de decisiones y
resolución de problemas llevado adelante,
normalmente, por el uso de habilidades
transversales y de las ciencias básicas,
siempre visando la productividad, es decir,
la consecución de objetivos con el uso de los
recursos disponibles, los cuales son
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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generalmente escasos. Cabe aquí marcar

una primera diferencia, mientras que en el Tabla 1.
sector privado se tiene plena noción de que
Evolución de las herramientas de gestión
los recursos son siempre escasos, no se lo
consideraría de ese modo en el sector Década Herramienta

público, donde en la mayoría de los casos 1920’ Organización científica

parecerían considerarse ilimitados. En su
1950’ Presupuestación
libro Administración Industrial y General, en
1916, Henri Fayol define por primera vez los 1960’ Planificación de la producción

principios de la gestión científica. Las 1970’ Planificación estratégica

relaciones entre los empleados, los
1980’ Estrategias y ventajas
gerentes y las personas en general han competitivas
cambiado desde ese entonces, como así
1990’ Gestión de la calidad
también la terminología utilizada. En la
2000’ Gestión por procesos
década de 1950 la gestión se basaba,
fundamentalmente, en el armado de un Fuente: Elaborado por autor.
presupuesto. Se observa hoy en día, en
innumerables pequeñas empresas
La Gestión por Procesos no es un
argentinas, que el modo de gestión, en el
objetivo en sí mismo sino un camino que se
mejor de los casos, se basa apenas en un
recorre, el cual está siendo transitado por el
presupuesto, no haciendo uso de
sector privado hace varios años ya, pero no
herramientas que permitan una visión del
está aún muy difundido en el sector público.
largo plazo. En un trabajo de investigación
Tal como señalara Tregear y Jenkins (2007)
desarrollado en la Argentina (Salimbeni,
las diferencias clave entre el sector público
Barrientos, y Torres, 2018), se dice que 7 de
y el privado son: (1) el interés público, (2) la
cada 10 gerentes encuestados en pymes
responsabilidad, (3) la sensibilidad política,
dicen utilizar la presupuestación como
(4) el ecosistema de todo el gobierno, (5) la
planeamiento estratégico, pero
complejidad del ciclo presupuestario, (6) el
prácticamente no se utilizan técnicas ni
intercambio de información, (7) la
herramientas de planificación y control
regulación de la sociedad, (8) la maquinaria
como buenas prácticas. La gestión sigue
del gobierno y (9) la cultura. Por su parte,
entonces orientada a la organización
Dixit (2002) agrega que el sector público
funcional, desconociendo los principios de
presenta características específicas que lo
la Gestión por Procesos como estrategia de
hace especialmente complejo; entre estas
orientación al cliente, ya sea este interno o
características se destacan la multiplicidad
externo. Luego de la técnica de
de principales y objetivos.
presupuestación, se transitó por la
planificación de la producción, la
planificación y dirección estratégica, hasta
llegar a la gestión de la calidad y por 2.3. La Organización Funcional y por
procesos (Tabla 1). Procesos

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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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Es indudable que, en la actualidad, las
organizaciones se desempeñan en
contextos y mercados altamente
competitivos y globalizados; toda
organización que pretenda ser exitosa
deberá obtener buenos resultados y
gestionar sus actividades de manera tal de
alcanzar sus metas de una manera
productiva. En el ámbito público ocurre algo
análogo, ya que cada vez se busca más la
eficiencia y eficacia para la atención al
ciudadano (Wimmer, Jannsen, y Hans,
2013). La transformación digital y la
creación de redes de información han
llevado a un cambio fundamental en los
requisitos de información de los
ciudadanos, y es por ello, por lo que los
procesos administrativos en el contexto del
gobierno electrónico se han tornado
particularmente importantes (Wirtz y
Daiser, 2018). Las organizaciones deben
buscar un sistema de gestión que les
permita establecer metodologías de
trabajo, identificar responsabilidades,
llevarlas a cabo y medir resultados con el fin
de poder cumplir con las metas
preestablecidas. El enfoque basado en
procesos es un principio de gestión para la
obtención de resultados con el objetivo de
satisfacer al cliente y las demás partes
interesadas. Así, cuando una organización
está interesada en mejorar la forma en que
presta sus servicios o elabora sus productos,
el primer paso que debe llevar a cabo es
analizar las diferentes actividades que la
organización realiza, teniendo siempre en
cuenta el enfoque en la satisfacción del
cliente. Todo cliente tiene necesidades, ya
sea algún problema que resolver o,
inclusive, alguna oportunidad para explotar;
la satisfacción del cliente es dar,
justamente, la mejor respuesta a dichas
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Sergio Salimbeni
necesidades. A partir de este enfoque ya no
se observa a la organización como un
conjunto de silos estancos, agrupados
conforme las tareas que cada uno de ellos
desempeña, o sea, por funciones, sino como
una cadena de actividades que agregan
valor hasta lograr el producto, servicio o
resultado que el cliente espera.
La organización funcional (Figura 1) posee,
como uno de sus puntos más débiles, el
hecho de que cada departamento
difícilmente conozca con exactitud qué es lo
que otro departamento o área realiza, ni
tampoco tenga muy en claro el porqué de
cada una de las actividades que
desempeñan, o cómo es que dichas
actividades y tareas agregan valor o se
relacionan con sus “proveedores” y
“clientes”. Es relativamente simple detectar
actividades que no agreguen valor en este
tipo de estructuras organizacionales. Se
observa en muchas ocasiones que existen
tareas que se desarrollan a la perfección,
pero pocos pueden darse cuenta de que, en
realidad, eso no es lo importante, ya que
dicha tarea, perfectamente desarrollada, no
está adicionando valor al producto final. Un
mapeo y análisis de Flujo de Valor, conocido
como análisis VSM (Value Stream Mapping),
colabora estrechamente con este proceso
de evaluación de actividades. En contraste
a la organización funcional, la organización
por procesos (Figura 2) redefine el enfoque
de la gestión. La mirada está puesta ahora
en el cliente, interno o externo y cada una
de las actividades que se realizan para
lograr ese producto, servicio o resultado
que el cliente espera; se vinculan, agregan
valor, conforman una cadena de actividades
interrelacionadas. Todos los colaboradores
dentro de la organización conocen ahora la
p.11
 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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importancia de las tareas que se desarrollan
y de qué manera se está ayudando con el
agregado de valor en cada paso. Es por ello
también que la arquitectura organizacional
es también de vital importancia (Rosemann
y vom Brocke, 2015).
Figura 1. Organización por funciones
Fuente: Elaborado por autor.
Figura 2. Organización por procesos
Fuente: Elaborado por autor.
2.4. En la búsqueda de la mejora
contínua
3 Plan-Do-Check-Act
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Sergio Salimbeni
Gestionar es administrar, hacer buen uso de
los recursos escasos para la consecución de
objetivos, pero el término “Gestión”,
utilizado en español habitualmente como
sinónimo de Administración, tiene implícito
un concepto de suma importancia: la
mejora continua. En general se entiende por
Administrar el hacer un buen uso de lo que
se dispone, mientras que Gestionar implica,
además de ello, buscar la mejora continua
del desempeño de la organización y siempre
visando el largo plazo. Es por esto último
que habitualmente se asocia a la Gestión
enfocada en procesos con el ciclo de la
mejora continua: planificar, implementar,
medir y actuar; es un ciclo virtuoso. Este
ciclo es el conocido como ciclo de Deming,
de Shewhart, Ciclo de Mejora Continua o
ciclo PDCA por sus siglas en inglés3 (Deming,
1989).
Para gestionar es necesario
monitorear y controlar, entendiéndose por
monitoreo a la medición entre los
resultados que se van obteniendo y su
comparación contra los objetivos
preestablecidos, mientras que controlar
significa, en este caso, la modificación
voluntaria de las variables necesarias para
reducir esa brecha entre los resultados que
se van obteniendo y los objetivos
preestablecidos. Para esto, como se acaba
de mencionar, es necesario medir, y para
poder medir se debe cuantificar, es decir, se
deben establecer referencias objetivas para
poder comparar los resultados obtenidos
contra los resultados planificados. Esto se
hace a través de métricas. Las métricas son
niveles cuantificables de indicadores que se
miden en un punto específico del tiempo;
una métrica objetivo es el punto a alcanzar
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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dentro de un período especificado. Un
indicador es aquel que muestra el resultado
de analizar una o más medidas específicas
para abordar una necesidad, valor, salida,
actividad o entrada. El indicador puede
estar representado en una tabla o en forma
gráfica. Las Normas Generales de Control
Interno para el Sector Público Nacional
(Argentina), aprobadas por la Sindicatura
General de la Nación (SIGEN) en el año 2014
caracterizan al control interno como un
proceso integrado a los procesos básicos de
planificación, ejecución y supervisión, y no a
un conjunto de mecanismos burocráticos
añadidos a los mismos (Ivanega, 2016). Al
respecto se destaca que el monitoreo y
control de procesos no debe entorpecer o
burocratizar la gestión.
2.5 La transición hacia la Gestión por
Procesos
La mayoría de las reconversiones actuales
se basan en el desarrollo de pequeños
proyectos de mejora o resolución de
problemas, los cuales normalmente no
revisten demasiada complejidad. Existen
otros proyectos que son lo suficientemente
abarcativos como para ser realmente
transformadores, ofreciendo cambios
fundamentales en la forma en que se ve la
operación y la manera en que se realiza el
trabajo, pero con mayor frecuencia se
realizan cambios de reglas, operaciones,
políticas y procedimientos que con el
tiempo se transforman en leyes no escritas
y no aprobadas que modifican la forma en
que funciona la organización. Estos cambios
causan interrupciones constantes,
perjudican la productividad y crean un
conjunto de regulaciones involuntarias en
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Sergio Salimbeni
torno al trabajo real. Esto ocasiona
problemas, siendo el mayor de ellos la
acumulación y aumento de los desvíos,
bastante graves en algunas oportunidades.
Esto ocurre en las entradas (proveedores)
como en las salidas (clientes) de cada
proceso. Este agravamiento progresivo
sucede bajo la visión organizacional y los
límites que impone al observar el cambio y
su impacto. Una de las razones clave para
progresar hacia una perspectiva de proceso
y crear un enfoque de Gestión por Procesos
es controlar dichos cambios y mejorar la
calidad y el desempeño de la organización.
La Gestión por Procesos no se debe
observar en términos de una estructura de
organización tradicional; está virtualmente
separada y no se alinea con la organización.
En realidad, el proceso es transversal a la
organización, atraviesa múltiples áreas, o
inclusive diferentes organizaciones y cada
una agrega algún componente o parte del
producto, servicio o resultado final. Dichos
procesos no necesariamente deben estar
limitados a un área o incluso a una sola
empresa, pudiendo representar el
intercambio de actividades entre
proveedores y clientes externos.
2.6. Marco de referencia de procesos
Es fundamental, para toda organización, un
modelo de procesos corporativo. La
mayoría de las organizaciones y empresas
se benefician enormemente al utilizar un
modelo de referencia de procesos como un
punto de partida para su clasificación y
organización. Los marcos de referencia de
procesos pueden ser, por ejemplo:
▪ Aplicables, generalmente, a
diferentes tipos de empresas u
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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organizaciones, como el modelo de El Marco de Clasificación de Procesos puede

clasificación de procesos APQC
(American Productivity & Quality
Center), o el modelo de referencia
operativa de cadena de valor, VRM.
▪ Específicos para una industria
(modelo de referencia de
operaciones de cadena de
suministro).
▪ Específicos para un área de proceso
(Biblioteca de Infraestructura de
Tecnología de la Información).
▪ Específicos para la tecnología
(SAP™).
ser utilizado por las organizaciones como
punto de partida para un Modelo de
Proceso Empresarial. El Marco de
Clasificación de Procesos de APQC pretende
servir como un modelo empresarial de alto
nivel e independiente de la industria que
permite a las organizaciones ver sus
actividades desde un punto de vista de
proceso entre industrias (Figura 4).

Existen otros marcos de referencia, como el

PFC (Process Classification Framework),
definido por la APQC (2014) que es la
principal autoridad mundial en evaluación
comparativa, mejores prácticas, mejora de
procesos y desempeño y gestión del
conocimiento. Como organización sin fines
de lucro la convierte en un elemento
diferenciador en el mercado; es una Figura 4. Marco de Clasificación de Procesos
asociación internacional de benchmarking Fuente: APQC (2014)
que ha colaborado con 80 organizaciones
en el desarrollo de un marco de referencia
para la evaluación de procesos (Figura 3).
2.7. La Gestión por Procesos en el
Sector Público

Como tantas otras herramientas de gestión,

Figura 3. Marco de Referencia de Procesos
Fuente: APQC (2014)
la Gestión por Procesos nació y se desarrolló
en el sector privado, y la mayor parte de la
literatura sobre el tema se desarrolla en ese
ámbito. Los ambientes más fuertemente
competitivos hicieron que las compañías
comenzaran a tomar mucho más en cuenta
al cliente y fue así como el enfoque se
orientó definitivamente hacia él.

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Sergio Salimbeni p.14
 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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Existe un interés creciente en la gestión
basada en procesos. BPM está ganando
aceptación como una filosofía y práctica de
gestión efectiva y holística. Gran parte de la
literatura de gestión de procesos se centra
en las organizaciones del Sector Privado con
suposiciones inherentes de resultados
tangibles, basados en los beneficios y
grupos de clientes bien definidos. (Tregear y
Jenkins, 2007, p.1)
La virtud de trabajar por procesos permitió
introducir técnicas y herramientas con el fin
de mejorar la calidad y reducir los
desperdicios. Así, por ejemplo, comenzaron
a utilizarse las prácticas Lean-Six Sigma, ya
no sólo en las industrias de transformación
sino también en las de servicios. Es allí
cuando comienzan a difundirse las mejores
prácticas, no sólo a servicios en el sector
privado, sino en la Administración Pública
también, siempre buscando satisfacer más
eficientemente las necesidades de los
ciudadanos. Si bien la productividad es
importante desde el punto de vista de la
Administración Pública, probablemente el
usuario final del servicio, el ciudadano, esté
más interesado en los resultados más que
en la eficiencia (Girard y Minvielle, 2002).
Como ya se ha mencionado, el Sector
Público posee características distintivas
respecto del privado. Ciertos factores o
variables son los que se comenzaron a
analizar con el fin de adaptar el BPM, nacido
para empresas privadas, a la Gestión por
Procesos en el sector público; a partir de allí
es que se acuñó un nuevo término: GPM. En
un estudio de la Universidad de
Pernambuco realizado por Valenca, Frota
Alves, Lemos Santana, Pereira de Oliveira, y
Monteiro Santos (2013) encontraron que:
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Sergio Salimbeni
(1) un patrocinio fuerte, (2) una
capacitación adecuada en BPM y (3) la
disponibilidad de personal interno con
experiencia en BPM, son los factores clave
de éxito para estas iniciativas.
La Secretaría de Gestión Pública del Perú
(2013) indica tener en cuenta las siguientes
condiciones previas a la implementación de
la gestión por procesos: (1) Asegurar el
apoyo y compromiso de la Alta Dirección,
(2) contar con objetivos estratégicos
claramente establecidos, (3) asegurar los
recursos, y (4) fortalecer el órgano
responsable de la implementación de la
Gestión por Procesos.
Se ha estado trabajando en varios países,
fundamentalmente durante esta última
década, en entender y proponer
adaptaciones del BPM para llevarlo al GPM.
Así es que, en ciertos casos, se lo incorpora
como parte de políticas públicas. En la
gestión pública peruana, el enfoque de
Gestión por Procesos es parte del Tercer Eje
de la Política de Modernización Pública,
cuyo fin es construir una gestión moderna y
orientada a resultados, al servicio del
ciudadano (Martínez Escobar, 2015).
Si bien ciertos problemas son comunes y
habituales en la gestión de empresas
privadas, algunos de ellos se agudizan en
ámbitos públicos, como por ejemplo los
inconvenientes en la comunicación o la
identificación de roles y responsables de las
partes interesadas. Un estudio realizado en
Suecia en 2013 así lo confirma: las
responsabilidades mal definidas y
comunicadas son otro desafío de
gobernabilidad que causa ineficiencias en la
gestión de procesos de los municipios (Lönn
y Uppström, 2013). Otra de las diferencias
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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entre lo público y privado es que existen

recursos de entrada fuera del control en los
organismos públicos, los cuales afectan al
resultado de las agencias (Coleman et al,
1966).

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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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3. Metodología
Se detalla a continuación la metodología,
tanto para el relevamiento bibliográfico
como para el trabajo en campo.
El relevamiento de datos para la producción
del estado de arte se ha desarrollado en el
período mayo de 2018 a abril de 2019. El
análisis cuantitativo finaliza hacia fines de
2020. Se ha decidido por un método mixto,
debido a que este ofrece varias bondades,
tales como: (1) Lograr una perspectiva más
amplia y profunda del fenómeno (2)
formular el planteamiento del problema
con mayor claridad, (3) producir datos
variados y de mejor calidad mediante la
multiplicidad de observaciones, (4)
potenciar la creatividad teórica por medio
de suficientes procedimientos críticos de
valoración, (5) efectuar indagaciones más
dinámicas, (6) apoyar con mayor solidez las
inferencias científicas y (7) permitir una
mejor “exploración y explotación”.
(Hernández Sampieri, Fernández Collado, y
Baptista Lucio, 2010, p.549-550)
El enfoque es cuali-cuantitativo y desde la
perspectiva de las Ciencias Económicas y
Empresariales. El alcance de la investigación
es exploratoria y descriptiva, con
observación participante y cuestionario
estructurado, presenciado en los propios
escenarios donde transcurre la observación.
Es un diseño no experimental, transaccional
y de tipo exploratorio.
Respecto del marco teórico, la metodología
empleada fue con método de mapeo y
mapa conceptual con confección de fichas
de lectura. La revisión bibliográfica constó
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Sergio Salimbeni
de seis pasos: (1) En bases de datos
académicas con cadena de búsqueda a
través de la combinación del operador “o”
entre las palabras clave se recogieron las
referencias que cumplían con los siguientes
criterios: (a) fueron publicados en línea; (b)
contenían, al menos, uno de los términos de
búsqueda en el resumen, título y / o
palabras clave y (c) se publicaron en actas
de congresos, artículos, revistas, capítulos
de libros y libros. (2) Se eliminaron los
duplicados. (3) Se descartaron los que no
tenían a disposición textos completos. (4) Se
excluyeron los documentos que definieron
la Gestión por Procesos fuera del alcance de
este trabajo de investigación. (5) Se
clasificaron de acuerdo a las preguntas de
investigación. (6) Se revisaron los
documentos colectados y recopilaron los
datos correspondientes de interés para las
preguntas de investigación.
La recolección, evaluación y análisis de
datos se realizó en las etapas 5 y 6 conforme
las siguientes preguntas de investigación
(Q) e hipótesis (H): (Q1) Considerando que
la mayoría de las herramientas y conceptos
de gestión estratégica se desarrollaron en el
Sector Privado ¿es válido aplicarlos al Sector
Público? (Q2) ¿Cuál es la importancia de la
Gestión por Procesos en el Sector Público?
(Q3) Las diferencias clave halladas en otros
países entre el Sector Público y el Sector
Privado ¿son aplicables a la Argentina? (Q4)
¿De qué forma puede ser implementado el
concepto de Gestión por Procesos en la
Administración Pública?
Las hipótesis son: (H1) La aplicación del BPM
al Sector Público, conocido también como
GPM, puede mejorar notablemente su
productividad. (H2) La Administración
Pública no tiene aún asimilado ni aplicado el
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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concepto GPM. (H3) Las diferencias y la obtención de los contactos se siguió la

dificultades en la aplicación de la Gestión
por Procesos en el Sector Público son muy
similares en todos los países. (H4) Una
mayor capacitación y formación de los
cuadros de gobierno facilitarían la
implementación de la Gestión por Procesos.
siguiente secuencia: se envió la encuesta a
250 contactos, del sector público. Se
recibieron 128 respuestas (51%). Se
excluyeron las incompletas o no válidas,
restando 107.

En relación al trabajo en campo, las

Para el procesamiento y análisis de datos
unidades de análisis y respuesta fueron,
durante la etapa cualitativa se realizó un
para la etapa cualitativa, 2 conjuntos de 5
análisis comparativo.
organizaciones, 5 privadas y 5 públicas,
como unidad de respuesta y de análisis. Para la etapa cuantitativa se realizaron las
encuestas en línea a través de la plataforma
Para la etapa cuantitativa se tomó como
“e-encuesta™”, la cual generó una matriz de
unidad para el análisis comparativo a 100
datos de las respuestas. El diseño
interlocutores del sector público.
metodológico, la elaboración de los
La técnica de recolección de datos para la instrumentos de recolección de datos, la
etapa cualitativa, ha sido de entrevistas en realización del trabajo en campo, el
profundidad; “lo que sucede y el modo en procesamiento y el análisis estuvieron a
que otras personas lo perciben” (Taylor y cargo del equipo de investigación de la
Bogdan, 1987, p.103). Universidad del Salvador. Se contó con la
colaboración de alumnos practicantes para
Para la etapa cuantitativa, la técnica
lograr acceder a un número mayor de
utilizada fue la encuesta. Este tipo de
encuestas. Las entrevistas en profundidad
entrevista estandarizada se lleva a cabo por
se realizaron en el AMBA (Área
medio de un cuestionario estructurado, lo
Metropolitana Buenos Aires) y las encuestas
que permite comparar distintas respuestas
(fig.xx) en línea se dirigieron a diferentes
ante la misma pregunta y cuantificar cada
áreas de la Administración Pública en toda
uno de los resultados obtenidos (García
la Argentina.
Ferrando, 1996, p.178). Por medio de esta
técnica se busca verificar las hipótesis.
Respecto de las muestras, para la etapa
cualitativa se recurrió a la estrategia del
muestreo teórico para seleccionar las
organizaciones e individuos a entrevistar.
En la etapa cuantitativa, la encuesta se
administró a un grupo de personas
Figure 5 - Formulario de la encuesta
denominado: la muestra, con la pretensión
de identificar tendencias en actitudes,
opiniones, comportamientos o
características de un grupo más grande de
individuos denominados: la población. Para

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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
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Para el análisis de datos se ha utilizado

planillas MS Excel™ y software estadístico
Minitab™.

Figure 6 – Data. Source: S. Salimbeni

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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)

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de la sociedad, (8) maquinaria de cambios

gubernamentales y (9) cultura y los factores
4. Resultados clave de éxito para la implementación de
estas iniciativas. Se han explorado también
4.1. Análisis Descriptivo los factores clave de éxito para su
implementación (Tabla 2). Todo ello será
posible cuantificarlo durante la próxima
Durante la etapa cualitativa de la
fase del estudio.
investigación se comienza a fortalecer la
hipótesis de que las debilidades en Tabla 2. Diferencias y factores clave
Planificación y Gestión por Procesos son
aún más marcadas en el sector público
debido a la mayor rigidez de sus políticas y Tregear y Jenkins (2007): Valenca et al (2013):
Diferencias clave entre el Factores clave de éxito
normativas, como así también la sector público y el sector para la implementación
preponderancia de decisiones políticas por privado del GPM
sobre las necesidades del cliente / Interés público Patrocinio fuerte
Responsabilidad Capacitación adecuada en
ciudadano. La Inteligencia de Procesos y las BPM
nuevas herramientas de simulación pueden Sensibilidad política Disponibilidad de personal
interno con experiencia
colaborar aún más en la Gestión por
en BPM
Procesos en el Sector Público; esto es Ecosistema de todo el
debido a que no es necesario experimentar gobierno
Complejidad del ciclo
en campo los procesos mejorados, ya que se
presupuestario
los puede simular evaluando tiempos y Intercambio de
costos a través del uso de software información
Regulación de la sociedad
específico y con un nivel de conocimiento
Maquinaria del gobierno
en herramientas informáticas no muy Cultura
profundo. Como Mendling y Weber (2018)
ya habían enunciado, se corrobora que se Fuente: Elaborada por el autor

requiere de la ciencia y las tecnologías de la

información, la ingeniería de software y los
sistemas distribuidos para mejorar las vías
de información al cliente/ciudadano.
Durante las entrevistas en profundidad se
han evaluado el grado de validez de las
nueve diferencias clave entre el sector
público y el sector privado (Tregear y
Jenkins, 2007), a saber: (1) Interés público,
(2) responsabilidad, (3) sensibilidad política,
(4) ecosistema de todo el gobierno, (5)
complejidad del ciclo presupuestario, (6)
intercambio de información, (7) regulación
Como ya se ha mencionado, si bien existen
numerosos estudios a nivel local respecto
de los procesos de negocios BPM, la gran
mayoría de ellos están enfocados al sector
privado y casi todos relacionados con
desarrollos de software. Este estudio aporta
una nueva perspectiva desde la gestión
pública, sin estar relacionado
intencionalmente a las herramientas
informáticas, sino a los procesos en sí
mismos.

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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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A partir de las entrevistas en profundidad
en las cinco empresas privadas y en los cinco
sectores públicos se extraen los siguientes
hallazgos:
Al momento de analizar la Gestión por
Procesos en la Administración Pública
resulta clave comprender que se tiene un
corrimiento con respecto a los objetivos
organizacionales. Las organizaciones
públicas se gestionan según el ritmo de la
política, lo cual no sólo ocurre en los cargos
de alta Dirección, sino también en los
mandos medios. La estructura pública se
mueve conforme los tiempos políticos. Esto
coincide con lo postulado por Pedraja
Chaparro, Jiménez y Jiménez (2005) donde
especifican que muchos de los efectos de
las actuaciones públicas se manifiestan en el
mediano y largo plazo. Si el sistema se
aplicara en un horizonte temporal muy
limitado podrían plantearse problemas de
atribución de resultados y los agentes
tendrían incentivos para centrar sus
esfuerzos en objetivos de corto plazo en
detrimento de aquellos objetivos de
mediano y largo plazo. Este problema se
conoce como “miopía temporal” y puede
verse agravado por el hecho de que muchos
de los gestores ocupan sus cargos durante
un periodo de tiempo relativamente corto.
Varios organismos públicos en el país han
optado por avanzar en el desarrollo de la
Gestión por Procesos, aunque los
resultados suelen ser dispares y en
ocasiones el único fin es tan solo publicitar
que se aplican Prácticas de Nivel Mundial,
sin comprenderlo como una política o
herramienta clave que logre optimizar los
recursos. Sin embargo, otros lo consideran
como una gran oportunidad de gestionar los
organismos públicos de manera más
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Sergio Salimbeni
eficiente, sabiendo que ello implica
beneficios para el ciudadano a mediano y
largo plazo.
Uno de los Gerentes de la Dirección General
de Relocalización y Gestión Integral de
Edificios de Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (DGRGIEG) dice
que en su organismo están presentes todas
las características de una organización por
funciones; los equipos no tienen total
claridad sobre las actividades que los otros
colaboradores realizan, ni comprenden,
muchas veces, la importancia de su trabajo;
sin embargo, agrega, el grado de
organización es elevado y tan solo se
requiere de la comprensión de que cada
uno de ellos es proveedor y cliente de otro
proceso cuyo cliente final es el ciudadano
de la Ciudad de Buenos Aires. Una
apreciación adicional, de parte de este
funcionario, fue que la Gestión por Procesos
en la Ciudad debe estar igualmente
orientada a la calidad, solo que la calidad ya
no es percibida por un cliente consumidor
de un producto o servicio, sino por un
ciudadano que es “compulsivamente”
cliente del gobierno; los indicadores clave
de desempeño deben estar claramente
ligados a los procesos que realmente
potencien dicha satisfacción. En el caso de
un gobierno municipal, el objetivo debe ser
lograr que las personas puedan vivir mejor
en su ciudad.
Luego de comprender que los tiempos
políticos son el gran obstáculo, existe otro,
aunque existe forma de superarlo: la
resistencia al cambio de los recursos
humanos que componen las
organizaciones, y este no es exclusivo de la
actividad pública. Dicho funcionario
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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complementa también que es habitual que,
debido a las características de las
contrataciones en organismos públicos y
leyes que lo regulan, el personal suele estar
estancado y amarrado a su trabajo, por lo
tanto, se convierte en un total opositor al
cambio. En organizaciones pequeñas la
gestión es más simple, pero no así en
organismos públicos del tamaño de
compañías multinacionales; se habla
muchas veces de alrededor de 30.000
empleados que deben ser formados y
capacitados. Los desafíos están planteados
y sin dudas pueden ser superados;
solamente queda lograr que todos los que
componen el Estado entiendan que los
beneficios superan ampliamente los costos
asociados a estas transformaciones.
Se ha realizado un ejercicio comparativo de
comunicación de procedimientos en una
empresa mediana y en un área del CESBA,
las cuales en cuanto a cantidad de
empleados son comparables, y utilizando
las herramientas de comunicación propias
disponibles. Los resultados se dieron a favor
del sector privado, y, aunque no se pueden
valorar como definitivos, la evaluación
actual es que en la oficina de gobierno la
información fluye con mayor lentitud e
inexactitud, pudiendo haber sido causado
por la mayor burocracia, menor uso de
tecnología y menor conocimiento en la
materia.
Por su parte, y a partir de observaciones y
entrevistas en diferentes áreas gobierno, se
pudo observar que los representantes de
los organismos públicos confunden muchas
veces el organismo en sí mismo con su
política partidaria y hasta personal.
Confundir gestión pública con política lleva
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Sergio Salimbeni
generalmente a que los roles de las
personas que ingresan temporalmente por
períodos políticos se solapen con las tareas
específicas que personal de planta
permanente venía desarrollando,
tornándose totalmente improductivo. En el
sector público de la Argentina, las personas
en planta permanente llevan un largo
tiempo trabajando en el mismo puesto, lo
cual genera indefectiblemente
acostumbramiento, baja proactividad y una
dedicación orientada sólo a las actividades
básicas que le corresponden. Por su parte,
el personal contratado o temporal, el cual
cumple ciclos de 2 ó 4 años, coincidiendo
exactamente con los períodos electorales
en la Argentina, está más motivado y
orientado a resultados, pero al no haber
procesos y procedimientos formales dentro
del organismo público no conocen qué
actividades deben realizar y en muchas
ocasiones no se tiene en cuenta si la
persona posee la formación y las
habilidades para desempeñar dichas
actividades. Es bastante frecuente
encontrar que tampoco se conozcan
claramente los roles y responsabilidades de
cada puesto, y a esto se le suman también
los tiempos ociosos, los cuales
normalmente no se toman en
consideración.
En contraste con lo anterior, en el sector
privado en la Argentina, en general, las
tareas se encuentran descritas por cada
puesto de trabajo y la persona conoce
claramente cuáles son sus
responsabilidades, como así también los
objetivos preestablecidos por su empresa,
sabiendo que deben alcanzarlos y que serán
evaluados conforme la consecución de
estos, en cuyos casos existen premios y
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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penalidades. En 4 de las 5 empresas
privadas consultadas, se ha encontrado una
descripción de puestos, roles y proyectos y procesos, por lo cual, muchas
responsabilidades completos, no siendo así
en las 5 áreas analizadas pertenecientes al
sector público.
Se han detectado otros factores de
diferenciación entre el sector público y el
privado. Durante la entrevista a un Gerente
de Área de la DGRGIEG manifestó: “ningún
organismo del Estado con los que he
trabajado tiene un plan de contingencia
para el caso en que las personas roten o por
algún motivo dejen el puesto”. Él mismo
agrega que, en el sector privado, se intenta
desarrollar procedimientos y descripciones
de tareas para que, en el caso que alguien
se ausente, otro pueda ocupar dicho rol
rápidamente. En cambio, en gobierno, dice
el mismo funcionario, se tienen empleados
con muchos años en el puesto sin
documentación formal asociada, por lo cual
cuando alguno de ellos cambia de sector o
se retira, el que ingresa no tiene suficientes
documentos que solventen sus tareas;
agrega también que podría mejorarse dicha
situación si cada área de gobierno contara
con procesos y procedimientos
estandarizados y documentados; si además
de ello estos fueran cumplidos a
consciencia, se les daría un mejor
asesoramiento al ciudadano y los
problemas se resolverían más rápidamente.
Este efecto es claro, la pregunta al
momento sigue siendo si todos los
funcionarios son conscientes de las causas
que lo producen.
Tomando como referencia las 8 gerencias
donde se han realizado las entrevistas en
profundidad, se ha hallado también que las
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Sergio Salimbeni
organizaciones públicas, en general, no
cuentan con suficientes especialistas en
veces, no llegan a cumplir los objetivos
anuales y no tienen planes de contingencias
para encarar situaciones críticas.
5.Conclusiones
Finalizado el estudio y tomando como
referencia a los factores citados por Tregear
y Jenkins (2007), se puede decir que:
(1) En relación con el Interés Público: no se
evidencia una toma de consciencia de la
importancia de la eficiencia y eficacia en la
gestión pública; se continúa con la idea, en
general, de que los recursos por ser públicos
tienen costo cero. Por su parte, los
encuestados dicen estar “poco de acuerdo”
en cuanto a la apreciación de que los
intereses públicos y privados son
equivalentes.
(2) Responsabilidad: no se evidencia en este
caso falta de responsabilidad por parte de
los funcionarios, sino cierta falta de
conocimientos de técnicas y herramientas
de las ciencias de la gestión. No obstante
ello, el 71% dice conocer la Gestión por
Procesos.
(3) Sensibilidad Política: el exceso de la
orientación de las actividades hacia la
inmediatez de los resultados hace perder la
perspectiva del largo plazo. La política les
impone generalmente resultados acotados
a períodos breves; se evidencia la
denominada “miopía temporal”.
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 Desde la Gestión de Procesos de Negocios (BPM) a la Gestión
de Procesos Gubernamentales (GPM)
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(4) Ecosistema de Gobierno: existe una
opinión mayoritaria en que los ambientes
públicos y privados difieren. Ello se
manifiesta también en los comentarios
adicionales de los entrevistados. (Ver
respuestas a la pregunta 23 en el Anexo).
(5) Complejidad del Ciclo Presupuestario:
las aprobaciones, modificaciones y
actualizaciones presupuestarias, conllevan
un proceso lento y complejo, lo cual quita
cierta flexibilidad a la gestión. Este punto es
bien diferente respecto del sector privado.
Más del 40% opinó que son bastante
diferentes.
(6) Intercambio de Información: la debilidad
de infraestructura tecnológica, aunque
mejorada notablemente durante estos
últimos años, y la carencia de habilidades
blandas, impactan negativamente en la
comunicación. Más del 80% opina que la
infraestructura tecnológica de las empresas
privadas y la Administración pública no son
equivalentes.
(7) Regulación de la Sociedad,
(8) Maquinaria de Cambios
Gubernamentales y
(9) Cultura, son todos aspectos bien
diferentes de aquellos del sector privado
limitando también las correcciones, en
tiempo y forma, cuando se apartan del plan,
del camino que los conduciría a la
consecución de los objetivos
preestablecidos.
En respuesta a las preguntas
investigación se puede concluir que:
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Sergio Salimbeni
(1) aunque la mayoría de las herramientas y
conceptos de gestión estratégica se
desarrollaron en el sector privado, es válido
aplicarlos al sector público, siempre
tomando en consideración los límites
naturales de los procesos y ciertas variables
externas no tan fácilmente controlables en
la gestión pública. Más del 64% opina estar
totalmente o bastante de acuerdo con esta
afirmación (pregunta 7 en el anexo).
(2) La gestión por procesos en la
Administración Pública es una herramienta
que permite trabajar en función de las
necesidades de los ciudadanos, sin
descuidar los recursos insumidos para
lograrlo; trabajar por procesos permite la
definición de indicadores de gestión, los
cuales colaboran con un círculo virtuoso y,
por ende, de mejora continua. Más del 90%
opinó que la gestión por procesos en la
Administración Pública, sería beneficiosa
para las ciudadanos.
(3) Las diferencias clave halladas en otros
países entre el sector público y el sector
privado son aplicables a la Argentina, e.g (a)
patrocinio fuerte, (b) capacitación
adecuada y (c) personal interno con
experiencia.
La encuesta arroja, en orden de
importancia, los siguientes resultados: Falta
de conocimiento o de la existencia de la
práctica de Gestión por Procesos (64%).
Falta de patrocinio por parte de la alta
gerencia (52%).
Falta de personal interno con experiencia
en BPM (51%).
Capacitación inadecuada en Gestión por
de Procesos (43%).
Falta de recursos tecnológicos (35%)
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(4) La mayor burocracia y “silos” en áreas

gubernamentales hace que se deba aplicar
una estrategia de transición moderada
acompañada por una fuerte capacitación
para que realmente la Gestión por Procesos
pueda ir incorporándose a la Administración
Pública.

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Anexo 1 – Respuestas

2. ¿En qué Ministerio, Dependencia, área Ud. se desempeña?

AFIP, Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires, Banco BICE, Banco Nacion Argentina, BCRA, Comuna de …, Comuna
…, Defensoría del pueblo de la pcia de …, Dirección de eficiencia administrative, Dirección Municipal de Turismo,
ENACOM, Instituto nacional de alimentos, Jefatura de Gabinete, Jefatura de Gabinete, Jefatura de Gabinete de Ministros,
Secretaría de Innovación y Transformación Digital, GCBA, Juventud y Empleo, MINCyT, Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca de la Nación, Ministerio de Economia, Ministerio de Educación, Ministerio de Conectividad y
Modernización, Ministerio de Defensa – Finanzas, Ministerio de Desarrollo Economico y Produccion, Ministerio de
Desarrollo Económico y Producción, GCBA, Ministerio de Educación, Ministerio de Educación CABA, Ministerio de gestion
publica - gobierno de santa fe, Ministerio de obras públicas, Ministerio de producción, Ministerio de relaciones exteriores
y Culto, Ministerio de Salud Publica de San Juan- Capital Humano y Desarrollo Organizacional, Ministerio de Seguridad,
Ministerio del Interior, Dirección General de Gestión Informática, Oficina de la Calidad, Municipalidad de …, Municipalidad
de …, Municipalidad (más de 500 empleados) / Área Recursos Humanos, Municipalidad de …, Poder Judicial de Río Negro,
Procuración del Tesoro de la Nación, Recursos Humanos, Registro de la Propiedad Inmueble, Ministerio de Gobierno de
Río Negro, S.S. de Trabajo, Secretaria de Desarrollo Economico, Secretaría de Innovación y Transformación Digital,
Secretaría Desarrollo Urbano CABA, Secretaría General de Gobernación, Senado PBA, Turismo, Cultura y Deporte,
Universidad de Buenos Aires.

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Comentarios adicionales de los encuestados

23. Si lo desea, puede dejar aquí sus comentarios:

▪ En la administracion publica las personas no rinden como tiene que rendir por que no existe
motivacion alguna. si trabajas bien ganas $10 y si no trabajas ganas $10, basicamente es lo
mismo, ese es el gran problema de los efectores publicos en general.
▪ Argentina tiene vicios hechos carece hace más de cincuenta años. No hay concursos ni
capacitación adecuada y por sobre los empleados públicos esta la política con políticos poco o
sin ninguna preparación para llevar adelante la gestión.
▪ Argentina viene muy atrasado en buenas prácticas en la gestión pública. Hay casos muy buenos
pero no están lo suficientemente extendidos todavía. En los últimos 3 años mejoró mucho
(2017,2018,2019).
▪ Lamentablemente considero que le principal inconveniente que tenemos es una crisis de
Valores, proveniente de una sociedad egoísta y cortoplacista, que busca Ganancias en forma
inmediata en lugar de garantizar un futuro mejor para su País.

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▪ La integración del sector privado al público atenta contra la soberanía y pone al Estado al
servicio de la explotación por parte de intereses particulares. El Estado no es una empresa y lo
que es de dominio público no puede ser acaparado por el sector privado que no es de todxs.
▪ La cultura interna organizacional basada en estructuras políticas de ciclo por un lado y de
recursos humanos altamente sindicalizados por el otro, limitan las posibilidades de gestión
eficiente, definición y cumplimiento de objetivos claros y mediales en el grueso de los equipos
de trabajo, así como la limitación al crecimiento por meritocracia.
▪ La administración publica tuvo muchos avances en materia tecnológica en la era Macri, no tan
así con la era Fernandez, teniendo en cuenta que era una oportunidad de avance interesante
para ejecutar cambios profundos en la matriz de conocimiento tecnológico.
▪ Se debe depurar la Administración Pública, eliminando el exceso de puestos de trabajos así
como de empleados que posee.
▪ En el norte Argentino es difícil encontrar en la administración pública organismos con planes
anuales con objetivos, estrategia, estructura y recursos.
▪ Supongo que, si bien los Gobiernos son distintos, la Administración pública no debe diferir
mucho entre los distintos países. Considero que los objetivos son los mismos y, por lo tanto, la
puesta en marcha de los proyectos debe ser parecida. Sin embargo, no estoy totalmente de
acuerdo porque nos encontramos ante el factor persona de por medio y cada uno trabajará de
distinta manera, sea en el país que sea.
▪ Conozco el caso alemán de gestión pública donde los cargos son por concurso y es necesario
una capacitación. En Argentina los cargos se obtienen por contactos internos lo que eleva la
dificultad de implementar buenas prácticas.
▪ Considero que la Administración Pública en Argentina cuenta con los recursos al igual que otros
países. La diferencia está , en ciertos casos, en la cultura organizacional. Tal vez queden algunos
aspectos enquistados en toda burocracia, como la resistencia al cambio por parte de los
miembros de cada organismo. Por otro lado, Argentina cuenta con organismos ante las ISO, por
lo cual podemos advertir que estamos muy bien informados sobre lo que significa desarrollar
actividades basadas en procesos de calidad, que de hecho se está implementando. En este
orden de ideas, es importante destacar que Argentina cuenta con el capital humano
competente para que la Administración Pública sea eficiente y eficaz como en cualquier otro
país. No obstante, podríamos hablar de excelencia si se lograra separar cuestiones políticas y
que los puestos de trabajo sean ocupados por personas idóneas y capacitadas para asumir
responsabilidades. Por último, la motivación está en cada individuo al querer superarse y
adquirir conocimientos permanentemente.
▪ Cuando participaba de congresos sobre administración pública hace unos 20 años atrás,
muchos municipios de Argentina éramos referentes para los países latinoamericanos. Hoy
estamos detrás de todos ellos. Ellos supieron aprender y crecer, nosotros no.
▪ Lamentablemente los objetivos a largo plazo se ven afectados en los muchos cambios de
estructuras y directivos.
▪ Los procesos de cumplimentación de buenas practicas de gestión en Argentina son muy
complejas no solo por cuestiones de infraestructura sino por la falta de descentralización de
recursos y gestión misma.
▪ Comparando con las culturas organizacionales y burocráticas de los Estados en la región,
considero que el Estado en Argentina, en cualquiera de sus niveles, se encuentra en
condiciones similares, presenta los mismos retos y dificultades.
▪ Es muy dificil en la Argentina implementar buenas prácticas de gestión y que se mantengan en
el tiempo.
▪ La educación y la capacitación es la base de toda implementación o proceso.
▪ Los valores culturales en cada sociedad, son reflejó en las administraciones públicas.

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▪ Cada país tiene sus propias características, prioridades, agenda, presupuesto, recursos. La
argentina no encabeza el ranking de países con las herramientas ideales para tener una buena
practica de gestion pero si un gran potencial para hacerlo.
▪ Hay algunos paises donde se destina presupuesto específico paravtal fin. En Argentina cuesta
bastante.
▪ Creo que los inconvenientes en Argentina son más que nada decisiones políticas por una
cultura social (toda la sociedad, no solamente la clase dirigente) del vale todo, el facilismo y el
corto placismo.
▪ Falta de recursos
▪ La corrupcion politica es el mayor inconveniente para su implementacion, porque expondria
sus negociados.
▪ En este país hay que lidiar con temas muy complejos y con factores sociales muy graves en
estos momentos, muchas veces los responsables de los procesos no están ahí por capacidad
para gestionarlos sino por cuestiones ajenas ( léase amistad, fliar, etc)
▪ La encuesta presupone una superioridad del sector privado por sobre el público, cuando no es
así. Las principales innovaciones y avances son motorizadas por organismos públicos y no por
privados. El GPS es una muestra clara, o bien los avances en Machine Learning e Inteligencia
Artificial
▪ En los procesos de tomas de decisiones en la AP interactuan motivaciones de orden politico y
de orden de gestion que a veces entran en conflicto, eso junto a culturas organizacionales
anquilosadas, dificultan procesos de cambio
▪ Desconozco cuáles son las dificultades o inconvenientes de otros países para la implementación
de buenas prácticas de gestión. Considero que el principal inconveniente de nuestro país es la
carencia de un sólido factor motivacional.
▪ Cada pais tiene sus particularidades, algunos pueden tener mas difcultades que Argentina y
otros menos, todo depende de la cultura, de la formación de su administración publica, de la
posibilidad de apostar a ello, etc.
▪ La Administración Pública tiene inconvenientes para implementar nuevos procesos debido a la
resistencia del personal y de los Directivos. La falta de profesionalismo, capacitación y
compromiso son los principales problemas. Creo que para implementar buenas prácticas de
gestión deberían estar claros los objetivos y los beneficios.
▪ En argentina la adm publica es peor
▪ La AP en Argentina se encuentra atravesada por distintas capas de burocracia, algunas
amparadas por sindicatos, que hacen muy difícil la implementación de buenas prácticas de
gestión. Se ha tomado a la AP para ubicar partidarios. Los sistemas de selección de personal no
se cumplen, prueba de ello es el Boletín Oficial, en el que se aprecian designaciones
transitorias, en los cargos gerenciales, en incumplimiento de las normas que establecen los
requisitos para el acceso a ese cargo.En consecuencia los funcionarios designados no son
permeables a ningún cambio, mantendrán el status quo. Los pocos concursos para acceder a
los cargos que se llevan a cabo son amañados. Se necesita una fuerte decisión política para
generar cambios.
▪ Hay casi tantos casos distintos como países con los que nos comparemos. Un instrumento que
nos iguala a muchos de la región es la disociación Presupuesto Anual con factibilidad de
ejecutar gestión por procesos, programa, resultados, etc.
▪ Depende de que grupo de países estemos hablando
▪ No hay cultura corporativa, ni vocación de servicio en la administración pública, en ningún
escalafón. Por ello es muy difícil implementar cambios en la forma de gestión.

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▪ En Argentina existe una maquina de impedimentos, siendo alguno de ellos, los sindicatos, la
burocracia, la falta de preparación e insentivos de los empleados y la falta de compromiso de
los sectores de la politica por lo público.
▪ Las buenas prácticas de gestión son consecuencia de una cultura organizacional que privilegia
la gestión pública
▪ No por experiencia propia pero si por experiencia de un amigo, se nota el mismo problema, la
falta de gestion es muy recurrente en varios paises vecinos, mucha burocracia que perjudica la
practica de las buenas gestiones. De todos modos creo que es un inconveniente en Latam, no
se como sera en el resto del mundo.

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