Caso Modelo de Seguridad Ciudadana en Medellín Version Final Beatriz Mejia

Estudio de caso: Modelo de Gestión de
Seguridad Ciudadana en Medellín,

Colombia. [Type the document subtitle]
El contenido de este documento no refleja la posición oficial del INCAE Business
School. La responsabilidad por la información y las opiniones expresadas en este
documento pertenece exclusivamente a sus autores. Reproducida por el INCAE
Business School para servir como base de discusión en clase, no como ilustración
del manejo eficaz o ineficaz de una situación administrativa.
Autor: Beatriz Mejía Restrepo
Fecha: Noviembre, 2013

MODELO DE GESTIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA MEDELLÍN 2004 – 2007 1
MODELO DE GESTIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO DE

“MEDELLIN, DEL MIEDO A LA ESPERANZA”, AÑOS 2004 – 2007.
BEATRIZ ELENA MEJÍA RESTREPO
MEDELLÍN
2013
Tabla de contenido
Tabla de contenido .................................................................................................................................. 2
Tabla de Ilustraciones .............................................................................................................................. 3
Presentación ........................................................................................................................................... 4
Introducción ............................................................................................................................................ 5
Medellín .................................................................................................................................................. 8
Antecedentes .......................................................................................................................................... 9
Transformación de Medellín, del miedo a la esperanza, como marco de la gestión de la seguridad
ciudadana.............................................................................................................................................. 13
Modelo de gestión la seguridad ciudadana en Medellín ..................................................................... 17
Fortalecimiento Institucional ............................................................................................................. 18
Prevención del delito ......................................................................................................................... 23
Promoción de la convivencia ............................................................................................................. 27
Participación del sector empresarial .................................................................................................. 28
Resultados............................................................................................................................................. 32
Otros resultados asociados a la consolidación de la seguridad. .......................................................... 38
Inversión en seguridad....................................................................................................................... 38
Factores de éxito del modelo ............................................................................................................. 39
Referencias ........................................................................................................................................... 42
Tabla de Ilustraciones
Ilustración 1.Índice de Desarrollo Humano - IDH 2001/2006 en Medellín, (Alcaldía de Medellín 2007). 14
Ilustración 2. Índice de Calidad de Vida. ICV 2001/2006 en Medellín (Informe de Gestión 2004 - 2007) 15
Ilustración 3. Modelo de Regreso a la Legalidad, Paz y Reconciliación, (Alcaldía de Medellín, 2006) 24
Ilustración 4. Incautación y decomiso de armas de fuego entre 2004 - 2006,(Sistema de Información de

la Secretaría de Gobierno, 2007). 27
Ilustración 5. Tasa de Homicidio de Medellín (por 100 mil hab), (Sistema de Información para la
Seguridad y Convivencia (SISC), años 2001- 2007) 33
Ilustración 6.Comparativo Homicidios en Colombia, Medellín, Cali, años 2003 - 2007. 34
Ilustración 7.Vinculación de desmovilización al proceso de reintegración a 2007 (Alta Consejería para la

Reintegración Social y Económica de Personas Desmovilizadas - (ACR) y el Programa Paz y Reconciliación
de la Alcaldía de Medellín). 35
Ilustración 8.Encuesta de Cultura Ciudadana. Percepción de Seguridad año 2007) 37

Presentación
El caso de estudio presentado está enmarcado dentro de la investigación ¨Seguridad

Ciudadana y Sector Empresarial Centroamericano: Identificación de Buenas Prácticas y
Creación de una Red de Expertos en Seguridad Ciudadana” de la Iniciativa del Sector
Privado Centroamericano (CAPSI, por sus siglas en ingles) que facilita el INCAE
Business School con el patrocinio del Banco Mundial y el sector empresarial de
Centroamérica. Con el presente documento se busca aportar al análisis de la apuesta
por la transformación de la ciudad en materia de seguridad ciudadana en Medellín,
durante el gobierno municipal de Sergio Fajardo Valderrama entre los años 2004-2007,
como parte de una propuesta integral de ciudad mejor conocida como el Modelo
Medellín.
La estrategia de seguridad presenta tres premisas básicas que se desarrollarán a lo

largo del documento: 1) Recuperación de la confianza de los diferentes actores como
condición indefectible para avanzar en la transformación, 2) liderazgo indelegable del
gobierno municipal en la toma de decisiones y acciones frente a la seguridad y la
convivencia y 3) Planeación estratégica como garantía de la eficiencia en las
inversiones en seguridad. Estos fueron elementos trasversales en el desarrollo de
programas y proyectos orientados a fortalecer la seguridad ciudadana, que estuvieron
presentes tanto en la propuesta integral de ciudad que fue marco de la estrategia de
seguridad, como en la toma de decisiones y acciones derivadas de la estrategia misma.
El análisis concluye la identificación de los factores de éxito que se infieren como los
que mayor contribución a la transformación de la ciudad en material de seguridad.
Para efectos del presente estudio no fue analizado el proceso de desmovilización como
acuerdo político, sino como la respuesta del gobierno municipal ante la nueva realidad
de cientos de jóvenes de la ciudad con los que el Estado había tenido una deuda social
histórica.
Introducción
El modelo de gestión de la seguridad ciudadana en Medellín-Colombia implementado

durante el Período de Gobierno 2004-2007, en cabeza del Alcalde Sergio Fajardo
Valderrama, ha sido reconocido internacionalmente por sus grandes avances en
materia de reducción de delitos, transformación urbano-espacial y percepción
ciudadana de la seguridad. Esta ciudad pasó de registrar la mayor tasa de homicidios
en el mundo en la década de los 90´s (381) a bajarla en el año 2007 (26), por debajo
del promedio de ciudades como Río de Janeiro (42), San Salvador (104), Caracas
(130), New Orleans (95), por cada 100.000 habitantes (Fajardo, 2006).
Durante estos 4 años, el gobierno municipal implementó un conjunto de estrategias

encaminadas a romper el ciclo inter-generacional de la violencia, en el marco de una
propuesta integral de ciudad, mejor conocida como El Modelo Medellín, bajo el ideal
Medellín, Del Miedo a la Esperanza, cuyo reto fue la resolución de dos problemas
fundamentales en la ciudad: 1) desigualdades y deuda social histórica acumulada y 2)
violencia con raíces profundas. Entre los resultados de esta política se destaca la
reducción en un 73% de los homicidios de la ciudad, bajo el reto de “cerrar la puerta a
la delincuencia y abrir la puerta de la oportunidad” (Fajardo, 2009)
Si bien el caso de estudio se centra de manera específica en las estrategias

implementadas para la reducción de los índices de criminalidad y consolidación de
entornos de convivencia, lo primero que habría que entender es que los resultados en
esta materia no obedecen a los méritos de las estrategias de seguridad de manera
exclusiva, sino a su engranaje con una propuesta integral de ciudad que le apalanca y
cataliza sus beneficios, entendiendo así la violencia como un fenómeno multi-causal,
cuyo riesgo está en función de las amenazas del entorno y vulnerabilidad social de la
población. De igual forma, se hace indispensable considerar la respuesta del gobierno
municipal a la coyuntura de un proceso de desmovilización, producto de un acuerdo de
gobierno nacional con los grupos paramilitares, los cuales integraban cientos de
jóvenes de los barrios de Medellín. Dicho proceso, además de ser el primero en el país
en desarrollarse a partir del acuerdo, sería el primero y único de naturaleza urbana, lo

cual se derivó en el diseño de un modelo de regreso a la legalidad que hizo parte del
Modelo de Seguridad de la ciudad.
Lo segundo que habría que entender para analizar el caso de Medellín, es que, tal
como lo plantean algunos estudios con evidencia empírica en Colombia y en Medellín,
por Jaramillo (1998) Sánchez (2007) y Beltrán y Salcedo (2007), Giraldo (2008) solo en
un menor porcentaje existe una relación directa entre la tasa de homicidios y las
condiciones socioeconómicas de la población, por lo cual el riesgo de violencia no
obedece a condiciones de pobreza sino que está dada por una serie de relaciones
entre amenazas (y oportunidades para el crimen) y vulnerabilidades de índole
individual, familiar y comunitario, dadas unas condiciones de inequidad, exclusión
social y débil presencia del Estado. (Sánchez 2001), demuestra que solo entre el 3% y
13% de las diferencias en las tasas de homicidios están asociadas a variables
socioeconómicas y el porcentaje restante se relacionan con la presencia de actores
armados, intensidad de narcotráfico, interacción entre ambas fuerzas e ineficacia de la
justicia. De igual forma, (Giraldo 2008, 3 ) logra hacer un paralelo entre el
comportamiento de la tasa de homicidios y los fenómenos de urbanización de la guerra
por parte de organizaciones armadas, el escalonamiento de la oleada narcoterrorista y
los acuerdos de paz. Sin embargo, para efectos de este estudio, se consideran
variables determinantes en la seguridad ciudadana que trascienden los entramados
políticos entre grupos armados y narcotráfico pero que son asiento de ambas fuerzas,
los elementos legitimadores del uso de la violencia en las comunidades, los medios
para acceder a la justicia y la consolidación de una cultura de ilegalidad en Medellín;
todos estos abordados por el gobierno municipal durante el cuatrienio 2004-2007.
En un aparte final de este estudio, se realizará un análisis sobre los resultados y los
factores de éxito del Modelo, a la vez de que se intenta hacer un comparativo entre
Medellín y Cali y Medellín y Colombia (promedio) durante el período 2004-2007, en el
cual se infieren factores que determinan una diferencia en el comportamiento, a pesar
de que ambas ciudades estuvieron afectadas por el fenómeno de la desmovilización y
las políticas del orden nacional. Se toma el caso de Cali por ser una de las ciudades
que más se ha asemejado a Medellín en términos de población, importancia a nivel
país e historia de violencia asociada al narcotráfico. Sin embargo, es claro que
Medellín, debido a sus características de delito y la dinámica social, no podría
compararse para efectos científicos con ninguna otra ciudad de Colombia. De igual
modo, se suscita una reflexión acerca de la sostenibilidad de los resultados.
Medellín
Medellín es la capital del departamento de Antioquia, en Colombia, y la segunda más

poblada del país, así como la segunda en importancia después de Bogotá. Está situada
al noroccidente del país y su población es de 2.499.080 habitantes (2012). El 90% de
la población se concentra en el área urbana que constituye el 30% del territorio total.
Su población es relativamente joven, pues el 70% de sus pobladores tienen entre 5 y
44 años de edad y 275.700 habitantes tienen entre 18 y 24 años. EL PIB de la ciudad
fue 27.673 millones de dólares en el 2011 y su tasa de desempleo del 12,2%.
Durante el siglo XX, Medellín fue polo de desarrollo industrial de Colombia,

especialmente en el sector textil y la construcción, por lo cual es cuna de grandes
empresarios a nivel nacional. En la actualidad, la ciudad cuenta con la infraestructura
necesaria para la realización de grandes eventos de talla mundial y la recepción de
visitantes, con excelentes servicios de movilidad y una enriquecida agenda cultural;
todo esto, a partir de la transformación lograda desde el año 2004.
A partir del año 2005, la ciudad se posiciona a nivel de Latinoamérica como destino de
la inversión extranjera por las condiciones de competitividad en costos y la
consolidación de los cluster de la energía eléctrica, construcción, turismo de negocios y
diseño y moda; es así como empresas como Hewlett Packard, Kimberly Clark y Holcim
(Suiza) instalaron centros de operación allí. En el año 2013, Medellín obtuvo el
reconocimiento como la ciudad más innovadora del mundo, disputando el primer lugar
con Tel Aviv y New York.
Antecedentes
Durante el primer lustro de los años 80, el crecimiento de la industria cocalera en

Colombia y el surgimiento del narcotráfico alrededor de la producción y distribución de
la droga y sus actividades derivadas como el control territorial para el expendio, la
vigilancia, el ajuste de cuentas, entre otras, promovieron la conformación de grupos
delincuenciales conformados mayoritariamente por jóvenes en las comunidades más
vulnerables de la ciudad (principal escenario de sus actividades). Esto sumado a la
penetración en la ciudad de la propuesta miliciana influenciada por la revolución
cubana y los ideales izquierdistas.
El fenómeno narcotraficante logró penetrar otras esferas de la sociedad como líderes

políticos, altos oficiales militares y de la policía, el aparato judicial, entre otros, y le
declaró la guerra al gobierno.
“Medellín experimentó un proceso de apaciguamiento y retiro del Estado que dio lugar a la
aparición de órdenes facticos paralelos a lo estatal, en cabeza de actores armados irregulares,
bandas y pandillas, todo esto en el marco del conflicto armado y el narcotráfico”, (Giraldo, 2007
,2).
Adicionalmente, hasta 1988, el poder se concentraba en el nivel nacional que elegía los
mandatarios locales y les otorgaba un poder limitado en el ejercicio de sus funciones de
gobierno. A principios de los 90´s, el Estado comienza la guerra contra el narcotráfico y
se desata en la ciudad una oleada de violencia inimaginable. Los grupos armados
comienzan a instauran en las comunidades nuevas formas de control y orden social,
cooptando las libertades hasta en las esferas más íntimas de la cotidianidad de las
personas de los sectores en los que estos ejercían el control:
[…] “Bandas, combos, milicias, autodefensas y otros grupos ejercieron su poder en algunos
barrios periféricos, controlaron sus calles y quebradas, implantaron normas arbitrarias y
decidieron sobre la vida cotidiana de las personas. Fue la Medellín del miedo. Paralelamente el
Estado fue incapaz de garantizar vida, honra y bienes de los ciudadanos. El narcotráfico
corrompió valores y costumbres, e impuso nuevos ideales, basados en la ilegalidad y violencia.
El afán de enriquecerse a toda costa primó sobre todo. En este contexto la fuerza pública perdió
el respaldo de muchas comunidades, lo que dificultó su trabajo”. (Fajardo, 2007, 36)
La construcción social de esta población en entornos afectados por la presencia

histórica de esto grupos se vio permeada por valores favorables al conflicto y la
ilegalidad, la alteración en la escala de valores sociales se tornó permisiva a dichas
prácticas dado el deterioro del tejido social en las comunidades y los imaginarios
colectivos establecidos culturalmente en entornos marcados por el conflicto armado
dieron una alta valoración a las figuras que lograron alcanzar ideales de poder y
reconocimiento social por medios ilegales y, la mayoría de las veces, hostiles. Sumado
a esto, los proyectos de vida de los jóvenes se ven afectados por las escasas
oportunidades sociales en su entorno, generando desesperanza frente a su futuro y
abriendo una puerta de entrada para la instrumentalización de este grupo etáreo en
función de los intereses económicos del narcotráfico y las organizaciones criminales.
Los jóvenes fueron los más afectados en medio de la guerra. Fueron llevados en su
gran mayoría a integrar combos y bandas, tanto como modo de sobrevivencia como
forma de representación de las identidades juveniles en la ciudad.
Es por esta razón que cuando hablamos de manifestaciones de violencia en la ciudad,

así como de escasez de oportunidades, se habla de proyectos de vida de los jóvenes
de la ciudad.
“Algunos analistas consideran que durante la segunda mitad de la década de 1990, las
autoridades locales permitieron un retiro paulatino del Estado local del control de la seguridad y
convivencia en los sectores más marginados de la ciudad. Al respecto, señalan que durante
esos años dominó la percepción de que la violencia que vivía la ciudad (…)”. (Laboratorio
Medellín,2011,60)
En el año 1991 se reportó la tasa de homicidios más alta de la historia, 381 homicidios
por cada 100 mil habitantes, lo que representa 6.658 homicidios para un promedio de
18,5 homicidios cada día en la ciudad. Medellín se convirtió en el sitio de la máxima
de la expresión de la violencia asociada con el narcotráfico a nivel mundial. (Medellín A.
d., Multimedia Seguridad Ciudadana, 2006) Durante los años siguientes, la ciudad
siguió reportando las tasas de homicidios más altas de Latinoamérica y el mundo.
Para finales de los años 90´s y principios de los años 2000, tras la captura y dada de
baja del reconocido capo narcotraficante Pablo Escobar, se reconfigura el escenario de
la violencia criminal en Medellín. A pesar de que el Estado logra dar un gran golpe a la
estructura narcotraficante, en las comunidades más vulnerables aún permanecían las
armas a disposición de los grupos delincuenciales, mano de obra calificada para la
guerra y un escenario socialmente desesperanzador, en donde paralelamente a la
circulación de dinero producto de las actividades ilegales en manos de quienes le
servían a la estructura, persistían una condiciones de vida precarias y un Índice de
Desarrollo Humano (IDH) por debajo de 75% en el 2001. En la zona nororiental de
Medellín se registró un IDH por debajo de 68% y la tasa de homicidios más altas de la
ciudad. (Alcaldía de Medellín, 2007)
El narcotráfico se transforma, se conforman nuevos grupos y las milicias que se habían

diluido en el accionar delictivo comienzan a resurgir, al igual que las autodefensas
empiezan a sustraer los grupos y bandas delincuenciales en el territorio. Surgen entre
estas nuevas formas de financiamiento como el micro-tráfico, la extorsión y el asesinato
a sueldo e incluso fuentes legales como juegos de suerte y azar en las comunidades,
lavaderos de vehículos de servicio público, entre otros. Miles de Jóvenes de la ciudad
se convierten en ¨freelancers” de la guerra. Mano de obra calificada a disposición del
más fuerte. Un informe de la Secretaría de Gobierno de Medellín, revela que
aproximadamente 10.000 jóvenes de la ciudad integraban algún combo o banda
delincuencial.
Según cifras del Municipio de Medellín (2009) (Sistema de Información para la

Seguridad de Medellín - SISC), la tasa de homicidios en la ciudad era de 174 por cada
100 mil habitantes, mientras en Colombia era de 64, situándose este como el país con
la mayor tasa en el continente, por encima de las registradas por el Instituto
Latinoamericano de Seguridad y Convivencia para El Salvador, Venezuela, Guatemala
y Brasil. Para el año 2002, se estimó la presencia en la ciudad de 650 bandas
criminales armadas, tres bloques paramilitares de las AUC, cuatro estructuras del
Ejército de Liberación Nacional –ELN–, diversas unidades de un bloque de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y un grupo miliciano independiente
conocido como Comandos Armados del Pueblo, CAP. Merchán, Arcos (2011).
A partir del año 2002, el Gobierno Nacional implementa una política de seguridad
denominada ¨Política de Seguridad Democrática” y cuyo éxito se le atribuye al
debilitamiento de los grupos armados guerrilleros FARC y el ELN, e inicia acuerdos con
las Autodefensas Unidas de Colombia, con el que empieza una desmovilización
paulatina de sus diferentes facciones armadas, iniciando con 864 excombatientes del
Bloque Cacique Nutibara, en noviembre de 2003 en la ciudad de Medellín. Desde ese
momento hasta el año 2006, con la última desmovilización, la ciudad fue receptora de
4.164 ex miembros de grupos paramilitares, de los cuales 3.884 fueron beneficiarios
activos del programa Paz y Reconciliación durante la Administración de Fajardo
Valderrama. (Alcaldía de Medellín 2007).
Bajo este contexto, los índices a nivel nacional empiezan a disminuir, y Medellín se
comporta bajo la misma tendencia. Sin embargo, a partir de este momento, el reto del
gobierno municipal es el dar sostenibilidad al proceso, evitando la reincidencia de esta
población en actividades delictivas y su reorganización en nuevas bandas, toda vez
que miles de jóvenes en las comunidades continuaban a disposición de las
organizaciones criminales que lograran cooptar el control territorial en los diferentes
sectores de la sociedad.
Transformación de Medellín, del miedo a la esperanza, como marco de la gestión

de la seguridad ciudadana
El concepto de seguridad para la administración municipal durante el período de

estudio, no puede desligarse del concepto de desarrollo humano, coincidente en el
enfoque de Seguridad Humana promovido por la Organización de las Naciones Unidas.
Este integra un conjunto más amplio de dimensiones humanas que contemplan dos
premisas: libertad respecto a las necesidades básicas y libertad respecto al miedo.
Este enfoque sustenta la gestión realizada por el gobierno de Medellín.
Los elementos transversales en la Transformación de Medellín, fueron: 1) el criterio de

priorización de la inversión para la intervención social basada en información sobre
mediciones y estadísticas relacionadas con la Calidad de Vida (ICV) y el Desarrollo
Humano (IDH), lo cual fortalece el proceso de planeación estratégica sobre los
territorios, 2) los principios de la gestión pública basados en la transparencia de las
finanzas públicas y la transparencia en la contratación, como condición para la
generación de la confianza de la ciudadanía hacia el gobierno municipal, 3) la
participación de los demás sectores de la sociedad y la construcción de ciudad como
compromiso de toda la ciudadanía y 4) la integralidad de la intervención a través de las
proyectos urbanos desarrollados (Alcaldía de Medellín, 2004).
Durante el período de gobierno la identificación del Índice de Desarrollo Humano y el

Índice de Calidad de Vida en cada uno de las comunas de Medellín, (Las comunas son
la unidad geográfica para criterios de organización administrativa de la ciudad), fueron
criterio para el desarrollo de diferentes proyectos socio-urbanísticos que estuvieron
acompañados de una oferta integral del Estado para acceder de manera equitativa a
servicios sociales que propendían por el desarrollo de capacidades de cada uno de sus
habitantes. Al finalizar el periodo de gobierno 2004-2007, la administración municipal
evidencia un incremento en dichos indicadores, tal como lo muestran las siguientes
gráficas, según información producida por el Departamento Administrativo de
Planeación Municipal:
Ilustración 1.Índice de Desarrollo Humano - IDH 2001/2006 en Medellín, (Alcaldía de Medellín 2007).
Medellín pasó de un IDH de 79,3 en 2001 a 80,4 en 2006. A pesar de que el

incremento para la ciudad es de 1 punto, la comuna 1 – Popular – que presentaba el
menor IDH (67,8) incrementó su índice en 7,72 puntos (74). Allí se desarrolló un
proyecto urbano integral PUI que permitió una mejoría en los indicadores sociales.
Entre estos se destaca el indicador de espacio público con la generación de más de
125.000 m2. El indicador que prevaleció durante 53 años y que era 0,65 m2/habitante,
se incrementó en 2,3 veces, lo que constituye un indicador final de 1,48 m2/habitante.
(Fajardo, 2007).
Ilustración 2. Índice de Calidad de Vida. ICV 2001/2006 en Medellín (Informe de Gestión 2004 - 2007)
Medellín pasó de un índice promedio de 68,1 en el 2001 a 83,8 en el 2006. Según

Encuesta de Calidad de Vida. (Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas,
2006)
Respecto al manejo de las finanzas públicas, Medellín recibió varios reconocimientos,

entre estos, el otorgamiento de la calificación AAA a la ciudad de Medellín por la
Sociedad Calificadora de Valores Fitch Ratings. Los diferentes gremios empresariales,
organizaciones y ciudadanos empezaron a confiar en la gestión gubernamental, lo que
permitió que el presupuesto de la ciudad se incrementara considerablemente por
alianzas, cooperación internacional y recaudo de impuestos. La ejecución de
presupuesto programado para dar cumplimiento al plan de desarrollo fue superado, de

manera que el 100% de los programas y proyectos fueron financiados en su totalidad e
incluso adicionados en presupuesto. (Fajardo, Informe de Gestión. Indicadores
Generales del Plan de Desarrollo, 2004-2007). Según las cifras reportadas por la
administración municipal, los Ingresos Tributarios del Municipio de Medellín
presentaron durante este periodo de Gobierno un cumplimiento de los ingresos por
encima de lo programado (en el 2004 en un 6%, en el 2005 en un 11% y en el 2006 en
un 16% por encima). De Igual forma, la ejecución de presupuesto fue superada (en el
año 2004 se superara lo programado en un 12%, en forma similar para el 2005 en un
29%, en el 2006 un 45% y para el 2007 en un 55%). De otra parte, la relación entre
gastos de funcionamiento vs inversión social fue invertida. Se sostuvo una inversión del
81% frente a los gastos de funcionamientos de 15%, rompiendo la tendencia trazada
durante las anteriores administraciones municipales (los 4% restantes corresponden al
servicio de la deuda). (Municipal, 2007) Esto marco un hito para que los ciudadanos
empezaran a creer en sus gobernantes y cooperaran solidariamente en la propuesta de
ciudad.
La confianza se vio reflejada, no solo en la población residente de la ciudad, sino

también en actores foráneos. La ciudad se posiciono a nivel de Latinoamérica como
destino de la inversión extranjera por la calidad y cobertura de los servicios públicos,
además de la calidad en el talento humano, la solidez empresarial, los costos
competitivos y los clúster de la confección, la construcción, la energía y el turismo de
negocios. Entre 2006 y 2007 la ciudad pasó del puesto 34 al 25 en las mejores
ciudades para hacer negocios en Latinoamérica, según la revista América Economía.
(Económica, 2007).
Las cifras demuestran, que la adecuada planeación con criterios informados, no solo
permitió posicionar una imagen óptima de Medellín para favorecer los procesos
sociales, sino también que la confianza adquirida logró generar las condiciones para
alcanzar una transformación.
Modelo de gestión la seguridad ciudadana en Medellín
El compromiso con la seguridad ciudadana durante la Administración de Sergio Fajardo

Valderrama se inscribió en el Plan de Desarrollo “Medellín, Compromiso de toda la
Ciudadanía”, en el eje de Medellín, Gobernable y Participativa. La Transformación de
ciudad propuesta, soportada en el enfoque de Seguridad Humana, fue el marco de
actuación del gobierno para el desarrollo de una estrategia integral de seguridad. Dicha
Transformación, en sus aspectos esenciales ha sido ampliamente sistematizada y
difundida. Sin embargo, pocos son los análisis realizados de manera específica sobre
las premisas y acciones que determinaron la estrategia de seguridad ciudadana
durante este período, en parte por no estar lo suficientemente documentada, y de otro
lado, por atribuir de manera sobre-meritoria el éxito al proceso de desmovilización de
excombatientes.
Durante el cuatrienio, el modelo de gestión de la seguridad ciudadana se enmarcó en

los mismos principios fundamentales de la Transformación de Medellín. El ejercicio
legítimo del poder, la presencia de las autoridades tomadoras de decisiones en los
territorios, el acercamiento de la justicia y entes de seguridad a los ciudadanos, la co-
responsabilidad, el espacio público como lugar de encuentro para la convivencia, la
priorización de los problemas y los territorios, la participación ciudadana y la
reconciliación fueron los elementos centrales de la gestión. Para lograrlo, el gobierno
municipal se ocupó de establecer unos mínimos que constituían premisas para el logro
de los objetivos: Confianza, Liderazgo y Planeación.
En el desarrollo de este modelo se implementaron, de manera simultánea, estrategias,

programas y proyectos que se pueden categorizar en tres (3) componentes principales:
1) fortalecimiento institucional, a través de un enfoque de gerencia de la seguridad y
presencia legítima del Estado, 2) prevención del delito, a través del programa de
reintegración de desmovilizados, los programas de prevención de jóvenes en riesgo y
los mecanismos de regulación y 3) promoción de la convivencia, a través del
fortalecimiento de la re-significación del espacio público y la pedagogía ciudadana para
la autorregulación. Todos estos integraron el modelo de gestión de la seguridad que se

intenta explicar a continuación:
Fortalecimiento Institucional
Bajo el concepto de Gerencia de la seguridad, la planeación estratégica, la

coordinación interinstitucional y el cumplimiento de metas fueron conceptos
indefectibles. De otra parte, lograr la presencia legítima del Estado en el territorio era
condición sine coa non para avanzar hacia una ciudad segura.
En principio, el gobierno municipal se ocupó de establecer una relación estrecha con

las autoridades nacionales y departamentales en materia de seguridad. El apoyo del
nivel central sería fundamental, teniendo en cuenta que se iniciaba el proceso de
reintegración de excombatientes de las Autodefensas Unidas de Colombia – AUC, en
cabeza del gobierno nacional. De igual forma, el apoyo del ente nacional en la
incorporación del pie de fuerza de la policía fue fundamental para garantizar la
presencia de las autoridades en el territorio, bajo el precepto de respeto por el
ciudadano y seguridad en manos del Estado al servicio de la comunidad. La comunidad
debía empezar a confiar en el Estado y el Estado debía propender por un acercamiento
amigable y transparente. Solo así se lograría su cooperación en el establecimiento de
entornos de convivencia.
De otra parte, era importante fortalecer las relaciones de los organismos de seguridad y
justicia en la ciudad con el gobierno municipal y entre estos, ampliando los canales de
comunicación para avanzar en la unicidad de criterios y prioridades, estableciendo
estrategias conjuntas entre las entidades competentes e implementado un sistema de
seguimiento a las metas, de las cuales dependería el apoyo en inversión de recursos
por parte de la Secretaría de Gobierno.
“Para que el Estado ejerciera una presencia legítima en el territorio, era indispensable
que el aparato Estatal no fuera débil...”, expresó en la estrevista Gustavo Villegas
Restrepo, Secretario del Gobierno Municipal 2004-2006, fue premisa del gobierno
municipal, razón por la cual orientó gran parte de sus esfuerzos y recursos al
fortalecimiento de los organismos de Seguridad y Justicia en Colombia como la Policía
y la Fiscalía que son entes nacionales que dependen del nivel central.
Brindó apoyo para su funcionamiento y modernización institucional con una significativa

inversión de recursos que fueron desembolsados de acuerdo al cumplimiento de metas
por parte de dichos organismos. Si bien el gobierno central era el responsable por
ambas cosas, fue una apuesta por garantizar mayor eficiencia en el cumplimiento de
mentas conjuntas. La administración municipal invirtió durante el cuatrienio más de 65
millones de dólares en la construcción de centros de atención inmediata de la policía-
CAI´s; algunos de estos fueron móviles y otros ubicados en las comunidades con
mayores índices de criminalidad, al igual que en las zonas periféricas de la ciudad,
estas son las zonas más altas desde donde históricamente los actores armados
ilegales tenían el control sobre el territorio, al facilitar el atrincheramiento y la visibilidad.
Se construyeron nuevas obras de infraestructura y se adecuaron otras para el

mejoramiento de los centros de operaciones de la Policía y la Fiscalía, se equiparon
con más de 500 motos y 60 vehículos, se financió el mantenimiento del parque
automotor en su totalidad y se suministró el combustible necesario para su
funcionamiento. Cabe resaltar que ambos organismo dependen del orden nacional, el
cual debe propender por su funcionamiento, lo cual hacer más meritoria la tarea de la
administración municipal en relación a la magnitud del apoyo. Se invirtió en la
ampliación y mantenimiento de sistema de video-vigilancia y las alarmas comunitarias,
con la instalación de 479 cámaras y 547 alarmas. (Fajardo, 2007).
Otras de las necesidades evidenciadas por las autoridades de la ciudad dentro del
modelo de seguridad fueron el reconocimiento y fortalecimiento de las capacidades
personales de quienes integraban los entes encargados de atención ciudadana, entre
funcionarios del gobierno, policiales y judiciales. Por una parte, la administración

municipal, consciente del valor del trabajo de cada uno de los agentes que integran el
cuerpo policial, decide emprender un programa de estímulos, según el cual al oficial o
suboficial le era reconocido y compensado su esfuerzo a través de un incentivo de
acuerdo al cumplimiento de metas. Entre estos se encontraban cenas familiares,
salidas para la dispersión y el entretenimiento familiar, pago de servicios públicos y
financiamiento la matrícula en una institución universitaria para un miembro de la
familia, en la medida en que demostrara un cumplimiento de metas. Esto aplicaba para
aquellos que cumplían una función dentro de un territorio específico en cada una de las
estaciones de la ciudad.
De otro lado, la administración llevó a cado programas de atención a los funcionarios

de comisarías e inspecciones, con el propósito de fortalecer su salud mental, mejorar
su bienestar laborar, y como efecto colateral, brindar una mejor atención a la
ciudadanía a través de los mecanismos dispuestos para tal fin. También los
funcionarios de la policía se beneficiaron de planes de formación para la cualificación
del servicio prestado a la ciudadanía.
De manera simultánea a cada intervención, el gobierno municipal trabajó en la

recuperación de la confianza, como condición indispensable para construir ciudad. Este
fue uno de los factores determinantes en el modelo de gestión de la seguridad, en la
medida en que permitió elevar el nivel de co-responsabilidad y cooperación, juego
limpio y comunicación eficaz por parte de los actores involucrados. El primer paso para
avanzar en la recuperación de la confianza ciudadana en las entidades del Estado fue
recuperar la confianza entre las entidades mismas. Con este propósito, se
desarrollaron canales efectivos de comunicación y coordinación interinstitucional entre
los responsables de la seguridad ciudadana en los niveles de Policía, Fiscalía y
Administración municipal, instaurando comités semanales de planeación, se realizaban
de manera semanal y eran presididos por el Secretario de Gobierno, que daría
respuesta al Plan de Seguridad Anual, formulado entre los mismos actores al iniciar
cada vigencia, en cabeza del Secretario de Gobierno Municipal, que permitía socializar
las prioridades en materia de seguridad y convivencia, acordar estrategias conjuntas,

establecer metas y hacer seguimiento periódico al cumplimiento de las mismas. Así
mismo fortalecía y enriquecida lo que se llaman Consejo de Seguridad, en cabeza del
Alcalde y con asiento de todas los comandantes y directores regionales de las fuerzas
de seguridad de orden nacional, además de Policía y Fiscalía. Esta estrategia fue un
giro en la concepción de la gestión de la seguridad en la ciudad y factor determinante
para avanzar de manera contundente y sostenible en la recuperación de la confianza y
la gobernabilidad.
“Uno de los logros más destacables de este espacio fue avanzar en la compresión de las
necesidades de los organismos responsables de la seguridad y la justicia. Tener en la misma
mesa dialogando al comandante municipal de la policía, el director de la fiscalía y nosotros como
administración municipal fue fundamental para la articulación para objetivos comunes, lo cual
nos permitió asumir el liderazgo de la seguridad con la colaboración de las entidades”, expresó
en la entrevista Gustavo Villegas, Secretario de Gobierno Municipal 2006-2007.
Con la recuperación de la confianza interinstitucional, las condiciones para avanzar en

la recuperación de la confianza de la comunidad en las autoridades estuvieron dadas.
Era tarea del Estado, entonces, llegar con todas las herramientas de desarrollo y con
los mecanismos para acercar las instituciones a la comunidad. En este momento El
Estado ejercería su presencia legítima en el territorio. “No es posible recuperar la
confianza en el Estado con un Estado ausente… es indispensable que todo el aparato
Estatal vuelque su atención al lugar en donde se desarrolla el problema, a la
comunidad”, aportó en la entrevista Gustavo Villegas. Debía avanzarse en el
acercamiento de las autoridades a la comunidad y fortalecer los canales de
comunicación para facilitar su co-responsabilidad en la gestión de la seguridad.
Haciendo eco de otro de los principios del modelo de gestión, el gobierno municipal
debía abrir la puerta a la participación ciudadana, y la seguridad no podía quedar
exenta de ello. Los Comité Locales de Gobierno, fueron espacios en los que la
comunidad construía conjuntamente con la administración, socializaba sus
problemática y sugería cursos de acción. Esta fue una forma de descentralizar los
servicios de atención al ciudadano y una herramienta de democracia participativa. La

presencia de CAI´s cercanos bajo el concepto de Policía Amiga, en adición al
Programa Zonas Seguras y el Plan Cuadrantes de la policía nacional, favorecían la
nueva imagen de la policía en la ciudad.
De igual forma, la presencia en la comunidad de todos los funcionarios de alto nivel que
lideraban los entes responsables de la seguridad, en una serie de eventos comunitarios
realizados en el marco del programa Autoridades Legítimas, fue una estrategia que
aportó al acercamiento, el fortalecimiento de la confianza, la comunicación gobierno-
comunidad y el conocimiento de la realidad comunitaria e institucional. Este constituyó
un espacio de sensibilización en doble vía poco usual entre los gobernantes de la
región. De esta estrategia de acercamiento y descentralización de la función pública en
materia de seguridad, también hicieron parte las Unidad Permanente de Justicia - UPJ
y las Casas de Justicia, ambas como espacios para la atención en servicios integrados
al ciudadano. Estas últimas fueron ubicadas en diferentes zonas de la ciudad, a fin de
generar una relación más responsable con el beneficiario a partir del conocimiento de
la realidad propia de su territorio. También los Comité Locales de Gobierno, que
evidenciaron un gran salto hacia la participación ciudadana en materia de convivencia
desde la Administración Fajardo, fueron espacios que fortalecieron las relaciones de
confianza y generaron cooperación y coordinación entre el Estado y los ciudadanos.
Estos, coordinados por el Inspector, reúnen al comandante de estación, comisario de
familia y técnico social de la Alcaldía, para articular el trabajo de las otras secretarías y
dependencias del orden municipal.
Estas estrategias estaban apalancadas por la demás estrategias de Transformación de

Ciudad, entre las cuales se encontraban los Proyectos Urbanos Integrales -PUI y las
demás intervenciones urbanísticas integradas a la oferta de los servicios y programas
gubernamentales con sus componentes de desarrollo.
Prevención del delito
El segundo de los dos componentes del Modelo de Seguridad, se integró por tres (3)
estrategias principales que permitieron asegurar el terreno social para el cambio y
generar oportunidades para que los jóvenes de la ciudad lograr construir un proyecto
en la legalidad, lejos de los circuitos de violencia que habían marcado la historia de los
barrios de Medellín durante tantos años. De una parte, el programa de reintegración de
desmovilizados de las grupos armados Paz y Reconciliación, sumado a los programas
de prevención de violencia para jóvenes en riesgo y de contextos vulnerables y un
ejercicio de regulación que también fue fundamental para ejercer control sobre la
criminalidad.
Uno de los más importantes decisiones del gobierno municipal fue asumir el liderazgo
del proceso de reintegración de desmovilizados que la ciudad heredaba del proceso de
negociación con las Autodefensas Unidas de Colombia - AUC. Este acompañamiento
se llevó a cabo bajo el Programa de Paz y Reconciliación, que además durante el
último año de gobierno fomentó el desarme y la desvinculación de jóvenes
pertenecientes a combos y bandas en la ciudad para ofrecerles una alternativa en la
legalidad, a través de los esfuerzos institucionales para el acceso al estudio y la
generación de ingresos. En su gran mayoría, los grupos de las AUC se valían de
jóvenes de las mismas comunidades para el desarrollo de las actividades ilícitas, de
manera que los combatientes de la guerra en la ciudad permanecían en sus propios
barrios, a pesar de no integrar formalmente las filas de los grupos armados ilegales
sino que se organizaban en combos y bandas que prestaban sus servicios a estos
grupos.
El Programa de Paz y Reconciliación se constituyó en la punta de lanza de gobierno

municipal en el contexto nacional del momento, ya que este desarrolló un modelo de
atención a las personas desmovilizados de grupos armados basada en la confianza en
el Estado y la reintegración social de cada uno de ellos. Si bien, la gran mayoría de los
integrantes de combos y bandas no pertenecían formalmente a las estructuras de los

grupos armados, de su existencia dependía que unos y otros en el territorio se
movilizaran de acuerdo a las fuerzas de poder y control territorial. De un programa de
reintegración exitoso dependería que las oportunidades de los jóvenes de vincularse a
organizaciones delictivas cada vez fueran menos. Fue entonces una alternativa para la
prevención terciaria del delito para evitar la reincidencia y a su vez apuntaría a un nivel
de prevención secundaria focalizada en los jóvenes en riesgo. (Reintegración, 2004).
Ilustración 3. Modelo de Regreso a la Legalidad, Paz y Reconciliación, (Alcaldía de Medellín, 2006)
En el 2004, bajo lo que se denominó “modelos de regreso a la legalidad”, se

desmovilizaron 864 personas, para llegar a una cifra de 4.186 personas fuera de los
grupos armados en el 2007, con la confianza depositada en un nuevo proyecto de vida
y en el respaldo del Estado para hacerlo efectivo. A esto se le suma la cifra de jóvenes
en riesgo con los que se trabajaron en sectores focalizados de la ciudad. Más que
representar un típico programa de Desarme, Desmovilización y Reintegración DDR, El
Programa Paz y Reconciliación representaba la oportunidad y el apoyo individualizado
que el gobierno municipal ofrecía a los jóvenes y adultos que por años habían sido
protagonistas del conflicto, para que fueran protagonistas de la paz. La apuesta era
romper el ciclo intergeneracional de la violencia y por este propósito se trabajó con una
generación completa de victimarios y su entorno cercano al que pertenecen miles de
jóvenes de combos y bandas.
Los resultados de este programa al finalizar el año 2007 fueron positivos. A pesar de
que entre el 10-15% de los desmovilizados desertaron del programa, 3.532 jóvenes
hicieron parte de procesos de acompañamiento y seguimiento en su reintegración
social. El programa propendía por su bienestar psicosocial, la vinculación a procesos
formativos y de capacitación y el apoyo para la generación de ingresos por la vía legal.
Como segunda estrategia para la prevención del delito, se desarrollaron programas

sociales de atención a jóvenes en riesgo de violencia que aún no habían sido
integrados a grupos delincuenciales y con aquellos con una segunda oportunidad para
ejercer su proyecto de vida en la legalidad después de haber pagado su deuda con la
justicia. El acompañamiento a este último grupo se iniciaba desde los centros
penitenciarios y posteriormente al recuperar su libertar, con el fin de evitar la
reincidencia.
Aproximadamente 1.678 jóvenes en cárceles y 1.100 post-penados fueron beneficiados

con el acompañamiento en prevención de violencia, formación en artes y oficios y
estímulo para iniciativas productivas. Simultáneamente 966 jóvenes sin ningún tipo de
antecedentes judiciales integraban programas como Guías Ciudadanos para la
promoción de una cultura ciudadana de legalidad. Los esfuerzos del gobierno no se
centraron solo en aquello que habían hecho parte del conflicto armado, sino que se
trabajaba en programas integrales de prevención segundaria del delito, focalizadas en
aquellos jóvenes que se encontraba en entornos de riesgo, con el fin de fortalecer sus
capacidades para desarrollar un proyecto de vida en la legalidad. Estos programas
integraban elementos de acompañamiento psicosocial, formativos y de generación de
ingresos. Adicionalmente 12.000 jóvenes de Medellín de barrios en condición de
desventaja social, se vincularon a programas educativos de formación laboral, con una
inversión de aproximada de US 10.200.000 $ (equivalente a $ 18.310 millones de

pesos colombianos) y cooperación internacional de US $ 1 millón. Se diseñó un
programa de formación laboral dirigido especialmente a población mayor de 29 años,
caracterizada por clasificarse como población no formada para el trabajo y a su vez
pertenecer a estratos socioeconómicos bajos. Se beneficiaron 5.270 personas, con una
inversión cercana a US $ 2 millones, según (IBIS)
Otro de los elementos integradores de este componente fue el fortalecimiento de los

mecanismos de regulación y control en la ciudad. La administración municipal inició un
control exhaustivo al espacio público, a través de la regularización de comerciantes
informales, que en muchos casos era fachadas de sitios de distribución de economías
ilegales. 8.200 venteros fueron autorizados para ejercer la actividades de la venta
informal, debidamente identificados, carnetizados y asignados en los lugares
dispuestos en el espacio público.
Por su parte, una campaña masiva para el desarme en la ciudad y la incautación de las
armas en circulación que estaban en manos de civiles fue apoyada por el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD. A partir del denominado ¨Plan
Desarme”, se lograron incautar 42.000 armas blancas entre 2006 y 2007 y entre 2004 y
2007 se destruyeron más de 80 mil armas blancas e incautar 26.997 armas de fuego.
Ilustración 4. Incautación y decomiso de armas de fuego entre 2004 - 2006,(Sistema de Información de la Secretaría de
Gobierno, 2007).
La lucha contra el microtráfico fue otra variable que mostró firmeza por parte de las
autoridades. Durante el cuatrienio se llevaron a cabo las primeras expropiaciones a
residencias identificadas como sitios de expendio de drogas, en un trabajo conjunto con
los organismos de seguridad y justicia. A estos sitios se les ordenó expropiación por vía
administrativa, siendo Medellín ciudad pionera en el país en dichas acciones.
Posteriormente esta estrategia inspiró una ley que sería radicada en el Congreso de la
República. De igual forma, se realizaron inversiones en dotación de cámaras de
seguridad y el programa de alarmas comunitarias, que pretendía emprender acciones
de disuasión a la delincuencia común.
Promoción de la convivencia
La Alcaldía de Medellín, en su integralidad, promovió la convivencia en cada lugar,

grupo étareo y dimensión del desarrollo, bajo su lema ¨Medellín, Del Miedo a la
Esperanza”. Más que un lema, esta fue la apuesta en la transformación de ciudad y
disminuir los niveles de violencia fue prioridad de la Administración. El espacio público
fue resignificado con cada obra de infraestructura desarrollada. Sitios de pánico en

donde se arrojaban los muertos en la época de mayor violencia, fueron transformados
en sitios para el encuentro ciudadano, la recreación y la sana convivencia. El toque de
queda nunca fue una opción para controlar la seguridad en la ciudad. Por el contrario,
la comunicación pública se basaba en una invitación a la ciudadanía para vencer el
miedo, salir a las calles, caminar en las noches y pasear los sitios que antes
representaban dolor y ahora esperanza. Se desarrollaban partidos de futbol entre
miembros de barrios enemigos en las zonas de fronteras, como mensaje de
reconciliación, de convivencia, de transformación. Se implementó el Programa
Ciudadanía de la Noche bajo el lema Medellín Despierta para la Vida que buscó
resignificar la noche y avanzar hacia una ciudad 24 horas, en donde “los espacios se
colman y la seguridad y ciudad se mejora con ciudadanos y ciudadanos disfrutando de
la noche”. (Medellín, 2004-2007). El objetivo de este componente, más que el control,
fue la autorregulación de los ciudadanos, para lo cual se inició un proceso de
construcción de un Manual de Convivencia Ciudadana con la participación de los
habitantes de cada comuna de Medellín, que derivaban en pactos de concertación. Al
finalizar la administración se realizaron 57 pactos de convivencia en la ciudad,
derivados de la construcción conjunta del Manual.
Participación del sector empresarial
La Administración de Fajardo Valderrama se caracterizó por su convocatoria a diversos

sectores de la sociedad entre empresarial, académico, social y civil. Muchos de las
Secretario de despacho que conformaban del gabinete del alcalde provenían de estos
sectores. Esto facilitó un entendimiento de los intereses propios de cada sector y su
conciliación en una propuesta de ciudad que aportará a la resolución de los problemas
sociales para subsanar la deuda histórica en las comunidades y avanzara hacia una
ciudad con mayores niveles de convivencia. Es así como se invita al sector empresarial
a contribuir con los diferentes programas y a generar propuestas que impulsaran el
desarrollo bajo un enfoque de inclusión social.
La primera y más contundente contribución se logró con el proceso de reintegración

social de jóvenes desmovilizados. A partir del 2004, La Asociación Nacional de
Industriales – ANDI, promovió la vinculación de un gran número de empresas al
Programa de Paz y Reconciliación, bajo una mirada de responsabilidad social con la
ciudad y con los ciudadanos. Esta entidad se encargaría de dar a conocer entre sus
afiliados la importancia de participar de la consolidación del proceso de paz y socializar
los beneficios que ésta traería para el desarrollo de un modelo que buscaba que
Medellín pasara del miedo a la esperanza.
Esto facilitó la participación de 387 empresas, entre pequeñas y medianas empresas –

pymes y grandes empresas, que apoyaron iniciativas productivas, acompañaron
procesos de formación laboral y brindaron empleabilidad a personas desvinculada del
conflicto, entre desmovilizados de grupos armados, jóvenes que habían pertenecido a
combos y bandas y personas que salía de los centros penitenciarios después de pagar
su condena.
El apoyo a esta población constituía un gran reto, considerando los altos niveles de
estigmatización social a los que ésta se veía enfrentada. La Alcaldía permitiría la
participación de estos en procesos de selección, una vez pasaran por el proceso de
acompañamiento psicosocial y de formación que les brindaría el programa. A pesar de
la dificultad del reto, grandes empresas como Almacenes Éxito, Argos, Suramericana
de Seguros, Bancolombia, Protección, entre otras, aceptaron la invitación y vincularon
a 1.835 personas de las 3.532 que se encontraban en proceso de reintegración social,
según la (Agencia Colombiana para la Reintegración, 2007),
En el caso de la promoción a la empleabilidad, la alcaldía fue clara en explicar a los

empresarios, que el joven se vincularía a la organización en igualdad de condiciones y
sin ningún favoritismo o tratamiento especial, acogiéndose al proceso de selección
corriente en el que también participarían otros ciudadanos y a partir del cual podría ser
o no vinculado según sus méritos. En contraste, la ubicación de empleo para los
desmovilizados del resto del país fue uno de los grandes traspiés para el proceso, el
apoyo del sector privado se mostró renuente a contratar o asesorar a los

desmovilizados y el sector público no ha tenido la capacidad para absorber a esta
población, lo cual redunda en la deserción de esta población del proceso de
reincorporación a la vida civil.
La convocatoria empresarial, no solo se llevó al ámbito de población desvinculada del

conflicto. El Programa Jóvenes con Futuro logró que 12.000 participantes se
beneficiaran del apoyo del sector privado a su formación, con la incorporación de
aprendices al interior de sus organizaciones.
Las modalidades de participación fueron diversas. Diversas empresas acogieron a

cientos de jóvenes como nuevos empleados, se conformaron redes interdisciplinarias
entre el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y grandes empresas de la ciudad y el
país para la elaboración de contratos de aprendizaje de los jóvenes en proceso de
formación y empresarios se vincularon al Banco de Conocimiento que promovía una de
las cajas de compensación familiar más grande del país para brindar asesoría técnica y
de negocios a proyectos productivos iniciativa de los participantes en los procesos de la
Alcaldía, a través del estudio la viabilidad del proyecto, el cumplimiento de los
requisitos para el montaje, y el tipo de proveedores y mercancías que serían
adquiridas. Otras modalidades de apoyo fueron la administración de fondos de
inversiones por parte de las empresas empleadoras, el aporte de tierras en comodato
para el desarrollo de las iniciativas productivas y el financiamiento de programas de
capacitación y fortalecimiento institucional en los niveles gerencial y de gestión de
recursos.
Un avance más en la participación del sector privado en la transformación de la ciudad

fue el programa Ciudadanía de la Noche, que promovía prácticas ciudadanas
saludables para vivir la ciudad a través de actividades culturales, comerciales,
recreativas y deportivas en las horas de la noche, en las que históricamente se había
generado miedo y sensación de inseguridad. Este programa estimularía la prolongación
de la vida nocturna, con efectos favorables para los comerciantes, quienes debían
comprometerse con campañas como ¨Rumba Segura”, para la prevención del abuso
de alcohol, el consumo de sustancia psicoactivas y demás prácticas nocivas que
redundan en la inseguridad de la ciudad. El gobierno municipal inició un proceso de
diálogo permanente con comerciantes de establecimientos abiertos al público, que llevó
a la creación de la Federación de comerciantes por la noche (FEDECON), que contó
con 28 asociaciones de comerciantes. De allí se derivaría 55 pactos de concertación
entre la Alcaldía y los comerciantes y la extensión del horario para más de 700
comerciantes en la ciudad, supeditados a los buenos resultados en el mejoramiento de
la convivencia entre los ciudadanos en las horas de la noche, que se evidenciarían en
la reducción accidentes de tránsito, riñas callejeras y lesiones personales. (Medellín
Cultural, 2008)
El compromiso del sector empresarial con el desarrollo del país tuvo un gran impulso.
La comprensión de la importancia de su participación fue tal que en Agosto de 2006 se
crea el Programa “Medellín Cómo Vamos”, como alianza interinstitucional privada que
tiene como principal objetivo hacer evaluación y seguimiento a la calidad de vida en la
ciudad. El programa cuenta con la participación de la fundación del grupo empresarial
más grande de la región y uno de los más grandes del país, los dos diarios de mayor
importancia en Medellín y Colombia, la Universidad, la Cámara de Comercio y las
Cajas de Compensación Familiar con mayor participación.
Resultados
A continuación se presentan los principales resultados en materia de seguridad

ciudadana:
Para efectos del análisis, se usan cifras del último año del gobierno de la
administración municipal anterior, con propósitos comparativos. De igual modo, se
presentarán comparativos con la Ciudad de Cali, cuya dinámica social también ha
estado marcada históricamente por el narcotráfico, la confrontación armada y la
violencia juvenil. Esta ciudad en los años 90 se diputaba con Medellín el segundo lugar
en importancia entre las ciudades del país y fue catalogada como la segunda más
violenta después de ésta.
Los resultados en Medellín en lo que respecta a la seguridad ciudadana son

contundentes y claros. Una mirada integral a los indicadores puede evidenciarlo, no
solo por el comportamiento de los homicidios sino también por el comportamiento de
otros delitos de impacto social, la índices de reincidencia en cárceles, la percepción
ciudadana frente a la seguridad, el incremento de la inversión extranjera, entre otros
indicadores. Al finalizar el año 2003, Medellín reportaba una tasa de homicidios de 98,2
por cada 100.000 habitantes. Esta cifra disminuyó a 26,3 para el cierre del año 2007,
según datos integrados por (Alcaldía de Medellín, 2007)
Ilustración 5. Tasa de Homicidio de Medellín (por 100 mil hab), (Sistema de Información para la Seguridad y Convivencia
(SISC), años 2001- 2007)
Muchos de los estudios realizados atribuyen la disminución de los homicidios al

proceso de desmovilización que desarmó a 867 personas de las Autodefensas Unidas
de Colombia en noviembre de 2003 y 4.164 en total para el cierre de 2007. Si bien es
cierto que este tuvo gran incidencia en el mejoramiento de la ciudad, la tasa de
homicidio nacional muestra como a pesar de disminuirse, no lo hizo en la misma
proporción que Medellín que logró una reducción del 73%, mientras para Colombia la
reducción fue del 30%. En Cali, la tercera ciudad más grande del país después
Medellín y que al igual que ésta ha sido altamente afectada por la presencia de grupos
armados y el fenómeno de narcotráfico, los homicidios se redujeron en un 19% durante
el período de estudio. (Información suministrada por Departamento Administrativo
Nacional de Estadísticas, 2007), datos integrados de Instituto Colombiano de Medicina
Legal, Fiscalía y Policía Nacional, y datos para la Ciudad de Cali.
Ilustración 6.Comparativo Homicidios en Colombia, Medellín, Cali, años 2003 - 2007.
Sin embargo, y a pesar de no conocerse con exactitud el porcentaje de incidencia de la

desmovilización en la seguridad, pueden destacarse los resultados en Medellín en
términos de reintegración social y regreso a la vida civil de esta población. Según
cifras de permanencia en el programa (Reintegración P. d., 2007) (tabla 1), un dato
aproximado de reincidencia en actividades delictivas puede estimarse se en 30% de la
población desmovilizada del país. En el caso de Medellín, esta cifra se calcula para
este año en 15%, ya que de 4.164 desmovilizados, 3.532 continuaban vinculadas a las
actividades del programa Paz y Reconciliación y hacían parte del sistema de
seguimiento monitoreo de que la Organización Internacional para las Migraciones - OIM
realiza durante el proceso, lo que equivale al 85% de personas. El porcentaje de
reincidencia es solo un cálculo aproximado y no refleja con precisión la realidad, ya que
personas que no siguieron vinculadas al programa de reintegración pudieron estar
desarrollando su proyecto de vida en la legalidad y prefirieron mantenerse al margen de

la institucionalidad, bien sea por razones de seguridad, de estigmatización o de
incredulidad. En esta ciudad, el 52% de la población atendida se encontraba vinculada
laboralmente, lo que representaba el 36 % del total de vinculados en el país. El
Programa Paz y Reconciliación de Medellín, tuvo la virtud de abanderarse del proceso
de reintegración de la población desmovilizada, con un modelo de acompañamiento
que fue pionero en el país y que a demás evidencio resultados tangibles y confiables.
La OIM dio cuenta de eso al vincularse con el sistema de seguimiento y monitoreo que
posibilitaba revisar periódicamente los avances del mismo y le permitió credibilidad y
reconocimiento.
Lugar N° total de N° de N° de N° de
desmovilizado desmovilizado desmovilizad desmovilizado
s s en proceso os vinculados s en
de laboralmente actividades de
reintegración generación de
ingresos
Colombia 45.041 31.671 5.054 2.344
Medellín 4.164 3.532 1.835 1.241
Ilustración 7.Vinculación de desmovilización al proceso de reintegración a 2007 (Alta Consejería para la Reintegración Social
y Económica de Personas Desmovilizadas - (ACR) y el Programa Paz y Reconciliación de la Alcaldía de Medellín).
Si bien es cierto que la baja en las tasas de homicidios durante este período se atribuye
en gran parte a negociación del gobierno con grupos paramilitares y su consecuente
desmovilización, la administración municipal jugó un papel predominante en el
comportamiento de la seguridad ciudadana, en la medida en que además de fortalecer
los procesos de reintegración de desmovilizados (como programa sin precedentes a
nivel internacional), puso en marcha estrategias integrales que lograran aprovechar una
coyuntura de reordenamiento de poderes en las comunidades y la recuperación del
control del territorio en manos del Estado, para crear institucionalidad y ocupar los
espacios vacíos con la presencia legítima del Estado en las comunidades y su oferta de
servicios orientados al fortalecimiento de capacidades del ciudadano para apostarle a
proyectos de vida en la legalidad.
Muchos son los logros de Medellín si se habla de reducción de la tasa de homicidios y

la desmovilización, pero sería miope afirmar que los méritos son atribuibles de manera
exclusiva a este fenómeno. La seguridad en la ciudad no solo mejora en función de la
tasa de homicidio (atribuida mayormente al control territorial y el micro tráfico de drogas
en los barrios) Según (Policía Nacional, 2007) otros delitos, como las lesiones
personales también disminuyeron en Medellín durante el cuatrienio. También la
extorción fue un indicador que pasó de 145 en 2003 a 86 en 2007. En el caso de Cali,
la tendencia fue contraria, puesto que las lesiones se incrementaron de 1291 a 3422,
así como la extorción que se incrementó de 62 a 71 en estos mismos años. (Policía
Nacional, 2007). La cifra de reincidencia en cárceles en Medellín pasó de 33% en el
2003 a 9,5% en el 2007 (Secretaría de Gobierno, 2007). Estas cifras, respalda la
aseveración de que no solo la tasa de homicidios disminuye, sino que efectivamente
menos personas se encontraban delinquiendo en la ciudad.
Contrario a otra inferencia que pudiera hacerse al indicador de manera aislada, los
esfuerzos interinstitucionales por incrementar los mecanismos de control y de justicia
fueron fortalecidos, De hecho, la percepción ciudadana frente al trabajo de la Policía es
más favorable que en mediciones de otros años. En la Encuesta de Percepción
Ciudadana 2006, el 72% de las personas dicen sentirse satisfechos con la atención de
la Policía, mientras que para Colombia este indicador se mantuvo en 51%. De igual
forma, la Encuesta de Cultura Ciudadana, reporta una confianza en la administración
municipal de Medellín del 50% de los ciudadanos, frente a un 15% en la ciudad de Cali,
que presentó también un indicador bajo en el 2007 en términos de la respuesta a sí la
ciudad es segura (del 10% frente al 43% en Medellín). Medellín por su parte, obtuvo el
indicador más alto en percepción de seguridad entre las demás ciudades del país para
las que se efectuó la encuesta. (Encuesta Anual de la Fundación Seguridad y
Democracia – Criminalidad y Victimización en las ciudades más importantes de

Colombia, 2006 - 2007). Respecto a la percepción de sí consideran que la ciudad es
segura y muy segura, el 51% contestó afirmativamente, en las Encuestas de
Percepción Ciudadana del Centro de Estudios de Opinión de la Universidad de
Antioquia, efectuada en el 2005.
Descripción/Ciudad Medellín Cali
Ciudadanos que perciben la ciudad como 43% 10%

Segura
Ciudadanos que confían en la Alcaldía 50% 15%
Ilustración 8.Encuesta de Cultura Ciudadana. (Percepción de Seguridad año 2007)
Según la Encuesta Anual de la Fundación Seguridad y Democracia en el 2006, Cali

contaba con uno de los niveles más altos de percepción negativa sobre la situación de
seguridad en la ciudad. El 74% de los encuestados considera que es una ciudad
insegura, mientras que en Medellín lo consideran solo un 16%, en contraste como el
promedio en las seis ciudades más importantes de Colombia donde se realizó esta
encuentra, que fue en promedio de 55%. En Cali solo el 2% considera que la ciudad es
segura mientras que el promedio para las seis ciudades está en 9%. (Democracia,
2006) Otro indicador valioso es el que se evidencia en la misma encuesta que en
Medellín el 35% de las personas dicen sentir agresividad y violencia en la ciudad,
mientras que el promedio nacional es de 69%.
No solo la percepción de seguridad de las personas residentes de la ciudad mejoró,

sino también la de los extranjeros, cuyas visitas se incrementaron en un 164% en el
período de estudio, con respecto al 2003, según informo la Agencia de Cooperación
Internacional de Medellín.
Los indicadores de desarme en la ciudad también son favorables. 26.997 armas de

fuego armas de fuego fueron incautadas o decomisadas entre 2004 y 2007 y 42.000
armas blancas entre 2006 y 2007. Esta campaña tuvo gran impacto en la cultura
ciudadana, al punto que en el año 2005 niños y niñas entregaron voluntariamente 9.800
juguetes bélicos.
Otros resultados asociados a la consolidación de la seguridad.
● La inversión extranjera directa alcanzó más de los US $500 millones en 2008, con un
crecimiento anual del 46% desde el año 2002.
● Incrementos en visitantes extranjeros. El número registrado en aeropuerto internacional
pasó de 38.885 en 2004 a 65.414 en 2007.
● Vínculos con 12 países para participar en la transformación de Medellín y con 201
personalidades mundiales con interés de invertir en Medellín, entre 2004 y 2006.
● Incremento en un 35% en las ventas de los comerciantes de la noche, a partir de la
iniciativa “Medellín Despierta para la Vida”.
● 10 nuevos proyectos hoteleros en la Ciudad, tanto de firmas nacionales como
internacionales (1.200 nuevas camas.)
● 7 inversiones extranjeras adicionales por más de US $60 millones y 1.000 nuevos
empleos directos.
● 16 eventos internacionales en los 3 primeros años, que generaron negocios por US
$360 millones. (Medellín g. d., 2007)
Inversión en seguridad
Entre los componentes de fortalecimiento institucional, prevención del delito,

mecanismos de regulación y promoción de la convivencia, el gobierno local invirtió la
suma de US $6.299 millones durante el cuatrienio, cifra que no incluye las inversión en
los proyectos urbanos integrales que hicieron parte de la Transformación de Medellín y
cuyos objetivos trasversales impactaron las áreas de educación, el desarrollo
económico y por supuesto, la seguridad.
Factores de éxito del modelo
El análisis concluye que el éxito de los resultados en esta materia puede atribuirse
principalmente a dos factores fundamentales, lo cuales generaron las condiciones para
que la reducción contundente en los índices de violencia en la ciudad fuera posible,
siendo estos: 1) La recuperación de la confianza de la comunidades, las de los
organismos con competencias en la seguridad y en la sociedad civil y 2) la puesta en
marcha de un modelo de gerencia de la seguridad basado en el trabajo colegiado y la
coordinación interinstitucional en cabeza del gobierno municipal; ambos logrados en el
marco de una propuesta integral de ciudad que hizo que fuera una realidad el ideal
“Medellín, del Miedo a la Esperanza”.
➢ La generación de confianza entre los actores involucrados en la seguridad ciudadana:

Es visible durante todo la estrategia de seguridad desarrollada es este período, que
como premisa en el desarrollo de sus componentes estuvo presente la generación de
confianza ciudadana entre actores institucionales e incluso con los que habían sido
agentes de violencia y confrontación armada y a quienes el país les brindaba una
oportunidad. En el caso de la ciudadanía era claro que el Estado tenía una deuda
social de muchos años, que los factores de desarrollo humano eran precarios y que la
dinámica de violencia había restado calidad de vida e instaurado el miedo. Lograr su
confianza era un esfuerzo coordinado de todas las áreas de la administración municipal
y de las autoridades de gobierno que aceptaron el reto de salirse de sus escritorios
para conocer la realidad en las comunidades, caminarse el territorio y hacerse presente
allí, no solo a través de funcionarios de mandos medios, sino desde la cabeza que era
el alcalde y sus secretarios de despacho, como tomadores de decisión.
➢ En segunda instancia, la administración municipal se preocupó por entender las

posturas y necesidades particulares de los actores interinstitucionales responsables de
la seguridad en la ciudad como la policía, el ejército y la fiscalía, con quienes
históricamente las relaciones estaban limitadas a la rendición de cuentas. Producto de
esta cercanía y comunicación permanente, la administración municipal apostó por el
apoyo a su funcionamiento, el fortalecimiento de las capacidades humanas de sus

funcionarios y su modernización, lo que lograría la eficiencia en el desempeño. Fue un
salto que permitió asumir responsabilidades, no por ley sino por convicción.
Los actores del conflicto que habían sido por años fuente de violencia y causantes de
miedo, pero que a la vez niños represados en cuerpos de jóvenes y adultos a los que la
trama social envolvió, ahora necesitaban ser acompañados sin prejuicios. Al tiempo
que la administración municipal se ocupaba de fortalecer todos los mecanismos de
control para evitar la reincidencia en delitos, una mirada humana al conflicto debía ser
el complemento que posibilitara que miles de jóvenes y adultos se sostuvieran en su
apuesta por otra forma de vida. Esta cercanía facilitaría ambos objetivos.
➢ El trabajo colegiado entre los responsables de la seguridad: La apertura de espacios

para la coordinación interinstitucional fue una de las decisiones acertadas de la
administración municipal. Una fluida y clara comunicación entre los actores es el primer
paso para la movilización hacia objetivos comunes con esfuerzos particulares. Más allá
del intercambio de información, los espacios de encuentro facilitaron acuerdos,
permitieron delimitar el nivel de co-responsabilidad y asegurar la inversión para su
consecución. Esto fue muy importante a la hora de asegurar que la lectura de los
problemas bajo contextos determinados era acertada, permitiría pertinencia y
oportunidad en el delineamiento de directrices y aseguraría un mayor alcance. Si bien
en Colombia los Alcaldes son los jefes de policía por delegación, los organismos de
seguridad y de justicia dependen del nivel central y los comandantes de cada región
son subordinados del director nacional de la Policía. En este sentido, asegurar la
cooperación, la aceptación de directrices y la efectividad en las acciones fue un reto
para el gobierno local, que de ser asumido con determinación lograría la integralidad en
las intervenciones. Por supuesto, el trabajo mancomunado con el Gobierno Nacional no
podía quedar al margen de la estrategia de seguridad, por lo cual la administración
municipal orientó sus esfuerzos para lograr su respaldo, independientemente de que
Presidente y Alcalde representaran movimientos políticos distintos.
➢ De otro lado, la coordinación con comerciantes de la noche para promover una ciudad
segura, fue otro de los aciertos en aras de disminuir los niveles de inseguridad
asociados al consumo de alcohol y otras sustancias psicoactivas. Se establecieron
pactos de concertación en los cuales los comerciantes pondrían todos los recursos
operativos y comunicacionales al servicio de la seguridad y el gobierno municipal
realizaría una extensión de horarios por establecimiento, en la medida en que se
cumplieran metas.
➢ Los resultados en materia de seguridad de las posteriores administraciones evidencian,

que pese a que el modelo de transformación social tuvo continuidad, con una alta
inversión en educación, infraestructura y bienestar social, la estrategia de seguridad
ciudadana tuvo un viraje, con la restructuración del Programa Paz y Reconciliación, la
discontinuidad en los mecanismos empleados para la coordinación interinstitucional
entre el gobierno municipal y los organismos de justicia y la disminución de la confianza
ciudadana en las instituciones. Esto a su vez redundó en el alza de las tasas de
homicidios. Según el General Orlando Páez
Varón, director de Seguridad Ciudadana de la Policía Nacional, en 2009, el
comportamiento de la tasa de homicidios del País, que se redujo en un 2% contrastaba
con la Medellín que se incrementó en un 64% y la de Cali que lo hizo en un 17%. Para
el 2011, Medellín cerró con 69,6 homicidios por cien mil habitantes. (Alcaldía de
Santiago de Cali, 2009)
➢ Un análisis del diario más importante de la ciudad. (El Colombiano, 2013), plantea que
pese a que el gasto social de la administración municipal posterior a la de Fajardo
Valderrama fue superado en casi el doble del presupuesto (de 6,1 billones de pesos
frente a 11,2), la tasa de homicidios también se vio duplicada. Dicho análisis confirma,
que si bien la gestión de la seguridad debe estar enmarcada en un modelo de
transformación social consecuente con el objetivo de disminuir la violencia, la estrategia
en términos de coordinación y fortalecimiento institucional y la generación de
condiciones de confianza entre actores, no deben ser descuidados por la ciudad.
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Estudio de caso: Modelo de Gestión de

Seguridad Ciudadana en Medellín,

Autor: Beatriz Mejía Restrepo

Fecha: Noviembre, 2013

MODELO DE GESTIÓN DE SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO DE

BEATRIZ ELENA MEJÍA RESTREPO

Ilustración 3. Modelo de Regreso a la Legalidad, Paz y Reconciliación, (Alcaldía de Medellín, 2006) 24

Ilustración 4. Incautación y decomiso de armas de fuego entre 2004 - 2006,(Sistema de Información de

Ilustración 6.Comparativo Homicidios en Colombia, Medellín, Cali, años 2003 - 2007. 34

Ilustración 7.Vinculación de desmovilización al proceso de reintegración a 2007 (Alta Consejería para la

Ilustración 8.Encuesta de Cultura Ciudadana. Percepción de Seguridad año 2007) 37

El caso de estudio presentado está enmarcado dentro de la investigación ¨Seguridad

La estrategia de seguridad presenta tres premisas básicas que se desarrollarán a lo

El modelo de gestión de la seguridad ciudadana en Medellín-Colombia implementado

Durante estos 4 años, el gobierno municipal implementó un conjunto de estrategias

Si bien el caso de estudio se centra de manera específica en las estrategias

en desarrollarse a partir del acuerdo, sería el primero y único de naturaleza urbana, lo

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Es por esta razón que cuando hablamos de manifestaciones de violencia en la ciudad,

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Según cifras del Municipio de Medellín (2009) (Sistema de Información para la

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Medellín pasó de un índice promedio de 68,1 en el 2001 a 83,8 en el 2006. Según

Respecto al manejo de las finanzas públicas, Medellín recibió varios reconocimientos,

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La confianza se vio reflejada, no solo en la población residente de la ciudad, sino

Modelo de gestión la seguridad ciudadana en Medellín

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Durante el cuatrienio, el modelo de gestión de la seguridad ciudadana se enmarcó en

En el desarrollo de este modelo se implementaron, de manera simultánea, estrategias,

la autorregulación. Todos estos integraron el modelo de gestión de la seguridad que se

Bajo el concepto de Gerencia de la seguridad, la planeación estratégica, la

En principio, el gobierno municipal se ocupó de establecer una relación estrecha con

Brindó apoyo para su funcionamiento y modernización institucional con una significativa

Se construyeron nuevas obras de infraestructura y se adecuaron otras para el

funcionarios del gobierno, policiales y judiciales. Por una parte, la administración

De otro lado, la administración llevó a cado programas de atención a los funcionarios

De manera simultánea a cada intervención, el gobierno municipal trabajó en la

las prioridades en materia de seguridad y convivencia, acordar estrategias conjuntas,

Con la recuperación de la confianza interinstitucional, las condiciones para avanzar en

servicios de atención al ciudadano y una herramienta de democracia participativa. La

Estas estrategias estaban apalancadas por la demás estrategias de Transformación de

Prevención del delito

El Programa de Paz y Reconciliación se constituyó en la punta de lanza de gobierno

integrantes de combos y bandas no pertenecían formalmente a las estructuras de los

Ilustración 3. Modelo de Regreso a la Legalidad, Paz y Reconciliación, (Alcaldía de Medellín, 2006)

En el 2004, bajo lo que se denominó “modelos de regreso a la legalidad”, se

Como segunda estrategia para la prevención del delito, se desarrollaron programas

Aproximadamente 1.678 jóvenes en cárceles y 1.100 post-penados fueron beneficiados

inversión de aproximada de US 10.200.000 $ (equivalente a $ 18.310 millones de

Otro de los elementos integradores de este componente fue el fortalecimiento de los

La Alcaldía de Medellín, en su integralidad, promovió la convivencia en cada lugar,

fue resignificado con cada obra de infraestructura desarrollada. Sitios de pánico en

Participación del sector empresarial