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Título: El principio "contaminador-pagador" y su vinculación con los Tributos Ambientales. Propuestas para su
aplicación en la Argentina
Autor: Robles Pellegrini, Nagma
Publicado en: RDAmb 59, 39
Cita Online: AR/DOC/2208/2019
(*)

"Las masas humanas más peligrosas son aquellas en cuyas venas ha sido inyectado el veneno del miedo...
del miedo al cambio". Octavio PAZ
I. Introducción
El presente trabajo se centra en el desarrollo normativo del principio "el que contamina paga", tanto en el
ámbito jurídico internacional como en Argentina, y su relación con los Tributos Ambientales, pasando por la
conceptualización de las "externalidades" y de la llamada "Responsabilidad Social Empresaria". Finalmente
presentaremos una propuesta sobre la posible aplicación de estos instrumentos en Argentina, teniendo en cuenta
las particularidades de nuestro país, haciendo énfasis en la necesidad de una sinergia entre los aspectos legales y
económicos para así poder otorgarle un verdadero sentido práctico al concepto de "desarrollo sostenible".
II. Breve aproximación al principio "contaminador-pagador"
Este principio, en líneas generales, plantea que los costos de la contaminación deben ser soportados por
quien es responsable de causarla. El contaminador debe pagar para prevenir la contaminación, o para remediar
el daño ya causado.
El Estado, para hacer de este principio una realidad, tiene varias herramientas a su alcance: regular mediante
leyes cuánta cantidad de agente contaminante puede liberarse al medio ambiente, haciendo responsable al
generador de daño mediante el pago de una indemnización; cobrando determinados impuestos o tributos para
cubrir los propios costos del Estado en la protección del ambiente; o el desarrollo de un sistema de incentivos
para fomentar la reducción de contaminación. En el presente trabajo nos centraremos en los dos últimos, y en la
utilidad que tiene el transferir los costos ambientales a los contaminadores, y no ya a los consumidores.
III. "Contaminador-pagador" en instrumentos internacionales
En el contexto del Derecho Internacional Medio Ambiental (DIMA), existen dos instrumentos
internacionales que cumplen un rol importante en la "codificación" de los principios de derecho internacional: la
Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (o Declaración de Estocolmo),
de 1972, y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 (o Río '92). En ambas se
recogen varios de los que pueden identificarse como principios del derecho internacional ambiental.
Ya en el Preámbulo de la Declaración de Estocolmo en 1972 se hizo alusión a la necesidad de integrar la
conducta de las empresas (sujetos contaminadores) con la protección del ambiente. Así, dispusieron que "para
llegar a esa meta será menester que ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones, en todos los planos,
acepten las responsabilidades que les incumben y que todos ellos participen equitativamente en la labor común".
Particularmente en la Declaración de Río, se recoge este principio en los siguientes términos: "Principio 16:
Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de
instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio, cargar
con los costos de la contaminación, teniendo en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las
inversiones internacionales". Las implicancias prácticas de este principio se manifiestan en la asignación de
obligaciones económicas en relación con actividades que dañan el medio ambiente, particularmente en relación
con la responsabilidad, el uso de instrumentos económicos, y la aplicación de reglas referidas a competencia y
subsidios.
Pero fue en la Agenda 21, que es el Plan de Acción de Río '92, donde se trató específicamente el rol de las
empresas en la protección del ambiente. "...El Derecho Ambiental es aún una 'lucha jurídica' para proteger los
valores ambientales, los que trascienden el bienestar del ser humano, lucha que ha alcanzado en nuestros
tiempos a los mercados, permitiéndoles comportamientos conducentes al logro de objetivos ambientales, a
diferencia de la etapa arcaica en que sus problemas se resolvían a través del derecho civil o penal de
responsabilidad individual y de la etapa clásica centrada en la acción administrativa y burocrática" (1).
Este fue el primer antecedente de la Responsabilidad Social Empresaria en el Derecho Internacional
Ambiental, basándose en la idea de que el desarrollo sostenible no puede lograrse sin la cooperación de las
empresas.
IV. Principio "contaminador-pagador" en la Argentina

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La cláusula ambiental incorporada en nuestra Carta Magna (art. 41) con la reforma de 1994, incluye el
concepto de prevención de contaminación por parte de las actividades productivas, como así también la
obligación de recomponer el daño causado.
Asimismo, la Ley General del Ambiente (ley 25.675), incluye este principio en su art. 4º: "Principio de
responsabilidad: el generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los
costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de
responsabilidad ambiental que correspondan". El mismo debe ser analizado en conjunción con el art. 28 de la
misma ley: "El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado
anterior a su producción". Es decir que como regla general el contaminador (actual o potencial) debe responder
económicamente para asegurar la prevención del daño, y en el caso de que el daño ambiental ya se haya
producido, responderá por la recomposición al estado anterior al mismo. Todo esto sin perjuicio de la
responsabilidad ambiental que le competa en caso de daño producido, con o sin posibilidades de volver al
estado anterior (2). "Hoy nadie discute, en supuestos casos de situaciones de daño ambiental colectivo, la
probable responsabilidad de la empresa por la eventual actividad contaminante. Y la base de esta idea (...) del
Derecho Ambiental, que implicó un profundo cambio en la cultura jurídica, anida en el principio de
responsabilidad" (3).
Con este concepto directamente vinculado con la internalización de las externalidades negativas
ambientales, nos adentraremos en el siguiente título.
V. Externalidades negativas e internalización
Estamos frente a una externalidad cuando la actividad económica de una persona o empresa repercute sobre
el bienestar de otra (o sobre la función de producción). Las externalidades pueden ser positivas o negativas. En
este trabajo nos centramos en las últimas, ya que son las que el sistema de mercado produce constantemente.
Prácticamente toda la producción, distribución y el consumo de bienes y servicios es contaminante en mayor
o menor medida. Por lo que se torna necesario definir el costo ambiental que estas actividades suponen, para
poder decidir hasta dónde valen la pena. Es necesario proceder a la valoración de estas externalidades, y a la
posterior determinación de ciertas obligaciones en cabeza del contaminador que impliquen la internalización
(asumir la responsabilidad) de dichas externalidades. Una de las posibilidades es mediante la aplicación del
principio "contaminador-pagador". Es necesario aclarar en este punto que un sistema regulador ambiental que se
base en dicho principio debe tener como objetivo disminuir las externalidades negativas, no la generación de
rentas.
VI. Responsabilidad Social Empresaria
El concepto de Responsabilidad Social Empresaria (RSE) surge con la globalización económica, era en la
que las empresas y las multinacionales son llamadas por el Derecho Internacional Medio Ambiental (DIMA) a
colaborar con el objetivo del desarrollo sostenible. Cualquiera sea la definición específica que se adopte, el
núcleo sobre el que todas concuerdan es en la necesidad de promover las buenas prácticas en los negocios a
través de asumir, por parte de la empresa, la responsabilidad de los impactos que genera la actividad productiva
a la que se dedica. Comúnmente se afirma que estas prácticas contribuyen, en líneas generales, a la creación de
un mayor valor social de la empresa, que beneficia a sus accionistas (mayoristas y minoristas), a los grupos de
interés (stakeholders), a los trabajadores, a la ciudadanía en su conjunto, y al ambiente. Una empresa
socialmente responsable se preocupa por el bienestar de sus trabajadores, por la comunidad en la cual se
encuentra asentada, y por el manejo ambiental resultante de su actividad productiva. En virtud de esta última
característica, la empresa debe lograr que su accionar se desenvuelva de manera acorde con la protección del
ambiente, mediante adopción de medidas respetuosas del mismo, que incluyan la administración de recursos
naturales, control de la contaminación, manejo de desechos y el ciclo del producto.
Tal como fuera referenciado anteriormente, las empresas no deben quedar afuera de esta tendencia, más
teniendo en cuenta que sus procesos productivos suelen ser las principales causas de contaminación.
La RSE específicamente en relación con la materia medioambiental, implica internalizar los costos de una
actitud acorde al cuidado del medioambiente antes de que se produzca un perjuicio económico en forma de
multa. Una empresa que es socialmente responsable debe hacerse cargo de las externalidades negativas que
produce. Deberá adecuar sus procedimientos para que se produzca una disminución en los gastos públicos
vinculados con el ambiente.
Es clave en este punto una correcta rendición de cuentas (accountability) y la capacidad de monitoreo y
verificación externa de las políticas de RSC de las empresas. Esto es un elemento determinante para poder
asegurar un desempeño ambientalmente adecuado de las mismas. Puede regularse a través de mecanismos

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administrativos, o por permisos de emisiones, o a través de instrumentos económicos o incentivos.

VII. Instrumentos económicos y diferencias con los sistemas de command and control
Como ya fuera referenciado anteriormente, una gestión eficiente de los recursos naturales se basa en la
internalización de los daños y costos que pueda producir cierta actividad. Esta internalización puede efectuarse,
entre otros, por reglamentación administrativa (command and control) o por instrumentos de mercado. La
primera está directamente vinculada con los estándares y la aplicación de sanciones por incumplimientos, pero
es criticada ya que se requiere mucha información para establecer el estándar óptimo al que se debe dar
cumplimiento, y no incentiva cambios en los procesos productivos. "La aproximación tradicional y más directa
para la gestión ambiental se basa en la imposición de restricciones, lineamientos, penalizaciones, y multas. Pero
este método de 'comando y control' puede ser difícil y costoso de implementar, supervisar y hacer cumplir,
especialmente en países con una capacidad institucional débil" (4).
En cambio, los instrumentos económicos, según la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), son un incentivo permanente para la reducción de contaminación, siendo más flexibles que
las soluciones reglamentarias o administrativas. Los mismos son aquellos impuestos, tasas y contribuciones
especiales cuya estructura establece un incentivo a la protección ambiental, o bien compensa los daños
ocasionados al medio ambiente por los sujetos que soportan la carga tributaria.
La ventaja es que estos tributos implican una responsabilidad directa de los productores, de manera que no
tenga que cargar con la misma el resto de la sociedad.
VIII. Posible aplicación en la Argentina
En nuestro país, si bien existen ciertos instrumentos económicos como la ley 27.430 en la que se incorpora
el Impuesto al Dióxido de Carbono, no existe una sistematización de normas que impliquen la aplicación de
instrumentos económicos con un objetivo de protección ambiental, sino que por el momento son simplemente
recaudatorios. "En algunas áreas los instrumentos de mercado pueden ser un medio importante, si no el único,
para introducir alguna eficiencia adicional a los instrumentos de comando y control existentes. El alcance de los
instrumentos de mercado debe, sin embargo, equipararse con la capacidad institucional para implementarlos. En
este sentido, las aproximaciones basadas en instrumentos de mercado que introducen reformas graduales y
flexibles probablemente sean más consistentes con los cambios institucionales en marcha" (5). Esta propuesta
adquiere especial relevancia para el caso de Argentina, país en desarrollo, en donde la falta de recursos implica
la necesidad de generar propuestas creativas que sean acordes con el objetivo de proteger el medio ambiente a
través de la reducción de externalidades, y que la aplicación de cualquier cambio se produzca de forma
paulatina.
Sin embargo, es necesario poner de resalto que este objetivo puede ser logrado no solo a través de la
aplicación de un sistema de tributación (que puede generar al Estado incluso más gastos que un sistema de
comando y control, teniendo en cuenta los requerimientos de monitoreo, de diseño legal, la verificación de
cumplimiento, etc.).
Dejando de lado el objetivo de la mera recaudación, y siempre fijando y manteniendo el propósito de la
reducción de las externalidades, particularmente en Argentina se podría llevar a cabo un sistema de incentivos,
como prioridades en la licitación, marcas, otorgamiento de créditos únicamente para las empresas socialmente
responsables, ecoetiquetas, difusión en medios nacionales de empresas ambientalmente responsables, etc. Es
fundamental tener en cuenta esto último, sobre todo en un país en que los recursos económicos escasean o la
forma en que son distribuidos es desconocida. "Hoy desarrollo no es desarrollismo. Hoy desarrollo se debe
entender como un progreso que permita la viabilidad de las generaciones futuras. Aparece aquí la solidaridad
transgeneracional. Ello significa no solo armonizar la economía con la ecología, sino incluir una pauta positiva
de valoración —como la solidaridad— con las generaciones futuras. Que el hombre se preocupe por el entorno
no es producto solamente de acuñar estos valores, sino que también tiene que ver con una nueva ética que sirve
para entender desde donde provienen las normas. En este magma la empresa tiene un enorme desafío de
transformación. Es este sector el que tiene en sus manos la necesidad de traducir las viejas prácticas hacia
nuevos modos" (6).
La carencia de recursos en un país como Argentina debería, en vez de desmotivar el avance que hace falta,
generar la creación de herramientas que puedan lograr los mismos objetivos sin necesidad de erogaciones
excesivas. Pero para conseguir esto es necesaria una base institucional fuerte. "...en países como el nuestro, el
costo de enfrentar el Cambio Global y buscar trayectorias de desarrollo que garanticen su viabilidad social,
económica y ambiental, implica también el cambio de percepción político y social acerca del rol del desarrollo
del conocimiento propio para enfrentar las situaciones que ya se están dando..." (7).

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IX. Propuestas finales

Como pudo verse, el principio de contaminador pagador puede tener un funcionamiento desde el aspecto
preventivo, en el que el contaminador intentará reducir todo lo posible el riesgo de contaminación, cuando desde
el punto de vista económico le sea más conveniente pagar los costos de prevención que los costos de
remediación.
Pero, en el caso de que la prevención resulte imposible, entonces, el contaminador debe pagar por la
remediación y recomposición del daño ambiental.
Por lo que considero que, lógicamente, los incentivos de parte del Estado para con las empresas deben estar
direccionados hacia la prevención, y no la recomposición. Para esto, se torna de urgente necesidad en Argentina
el establecimiento de un sistema económico que asegure la adecuada internalización de costos ambientales, en
una sinergia con la responsabilidad social empresaria, pero no ya con un objetivo meramente fiscal, sino con
una modificación de paradigma y una real toma de conciencia de que el elemento ambiental debe atravesar y
estar presente en todas las políticas del Estado, especialmente en las económicas.
Es prioritario el surgimiento de políticas públicas serias con reglas claras y estables que aglutinen los
aspectos económico y ambiental, de manera de que se institucionalice la importancia del desarrollo sostenible, y
se genere, a través de herramientas idóneas, un verdadero cambio en los patrones de comportamiento. Hoy, a
través de diversos estudios, sabemos que la situación actual del planeta es insostenible en términos ambientales.
Esto tiene que estimular el entendimiento de que el "desarrollo económico" ya no tiene que ser el único
indicador del "desarrollo sostenible". Es decir, a través de la aplicación de los instrumentos económicos
correspondientes, llegará un punto en que sea necesario ralentizar el crecimiento económico de las empresas,
para dar lugar a la capacidad de resiliencia de los sistemas naturales.
X. Bibliografía
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PORPORATTO, Pablo. "Fiscalidad y medio ambiente", Cuadernos del Instituto, AFIP, C4, junio 2009.
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FERRÉ OLIVE, Edgardo H., material elaborado para la "Diplomatura Internacional en Tributos
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2018.
HUBER, Richard M. - RUITENBEEK, Jack - SEROA DA MOTTA, Ronaldo, "Instrumentos de Mercado
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NÚÑEZ, Georgina, "La responsabilidad social corporativa en un marco de desarrollo sostenible",
publicación de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, CEPAL, Naciones Unidas,
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CAFFERATTA, Néstor A. (dir.) - LORENZETTI, Pablo - RINALDI, Gustavo - ZONIS, Federico (coautores),
Summa ambiental, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2011, t. III.
(*) Abogada (UNMDP). Miembro del GRADA (Grupo de Análisis de Derecho Ambiental). Realizó la
Diplomatura Internacional en Tributos Ambientales, Responsabilidad Social y Desarrollo Sostenible dictada
conjuntamente por UNITAR (Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación y el Desarrollo) y IEFPA
(Instituto de Estudios de las Finanzas Públicas Americanas).
(1) DRNAS DE CLÉMENT, Zlata, "El Derecho Internacional Ambiental como subdisciplina del Derecho
Internacional Público en la 'Era Global'", en Encuentro de Academias Nacionales de Derecho, Ed. Advocatus,

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Córdoba, 2010.
(2) ESAÍN, José A., "La empresa en el marco del desarrollo sostenible", en PIAGGI, Ana I. (coord.),
Tratado de la empresa, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2009.
(3) CAFFERATTA, Néstor A. (dir.) - LORENZETTI, Pablo - RINALDI, Gustavo - ZONIS, Federico
(coautores), "Tratado jurisprudencial y doctrinario. Derecho ambiental", Ed. La Ley, Buenos Aires, 2012, t. I, p.
305.
(4) KOCH-WESER, Maritta, "Instrumentos de Mercado para la Política Ambiental en América Latina y el
Caribe. Lecciones de once países", documento para discusión del Banco Mundial, nro. 381S, Banco Mundial,
EE.UU., 1998, p. 7.
(5) CAFFERATTA, Néstor A. (dir.) - LORENZETTI, Pablo - RINALDI, Gustavo - ZONIS, Federico
(coautores), ob. cit., p. 3.
(6) ESAÍN, José A., ob. cit.
(7) CANZIANI, Pablo - CARBAJO VASCO, Domingo - FERRÉ OLIVE, Edgardo - MILANO, Fernando -
PORPORATTO, Pablo, "Fiscalidad y medio ambiente", Cuadernos del Instituto, AFIP, C4, junio 2009, p. 14.

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