Almonacid, Juan y Forero, Andres - Aporte de La Sentencia CE No. 2005-00662 Al Derecho Urbanistico Colombiano

APORTE DE LA SENTENCIA ADOPTADA POR EL CONSEJO DE ESTADO
DENTRO DE LA ACCIÓN POPULAR Nº 2005-00662 (CERROS ORIENTALES

DE BOGOTÁ) AL DERECHO URBANÍSTICO COLOMBIANO
Juan Carlos Almonacid Martínez

Andrés Eduardo Forero Cuellar
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO URBANÍSTICO
BOGOTÁ D.C.
2015
APORTE DE LA SENTENCIA ADOPTADA POR EL CONSEJO DE ESTADO
DENTRO DE LA ACCIÓN POPULAR Nº 2005-00662 (CERROS ORIENTALES
DE BOGOTÁ) AL DERECHO URBANÍSTICO COLOMBIANO
Juan Carlos Almonacid Martínez

Andrés Eduardo Forero Cuellar
MONOGRAFÍA PARA OPTAR AL TÍTULO DE ESPECIALISTA EN DERECHO

URBANÍSTICO
Director: Gonzalo Navarro Sandino

Arquitecto
Director de la Especialización de Espacio Público
Pontificia Universidad Javeriana
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO URBANÍSTICO
BOGOTÁ D.C.
2015
Bogotá D.C., 21 de mayo de 2015
Dirección de la Biblioteca
Alfonso Borrero Cabal S.J.
Ciudad
Asunto: Presentación de monografía para optar al título de

Especialista en Derecho Urbanístico.
Título de la monografía: Aporte de la sentencia adoptada por el Consejo de

Estado dentro de la Acción Popular N° 2005-00662
(Cerros Orientales de Bogotá) al Derecho
Urbanístico Colombiano.
Me permito presentar la monografía en referencia, como compromiso de entrega

semestral de Tesis Doctorales y Trabajos de Grado de la Facultad de Ciencias
Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana con la Biblioteca Alfonso Borrero
Cabal S.J., junto con el Anexo 1.
Cordial saludo:
Fernando Laserna Silva

Director de la Especialización en Derecho Urbanístico
3
Nota de aceptación
_________________________
_________________________
_________________________
_________________________
Gonzalo Navarro Sandino
Director de la monografía
Bogotá D.C. 21 de mayo de 2015
4
A nuestras
familias con
todo el amor
de nuestros
corazones…
5
AGRADECIMIENTOS
Los autores expresan su agradecimiento a:
Los docentes que contribuyeron con sus conocimientos a fortalecer nuestra

formación académica.
A sus familias y demás personas más cercanas que hicieran posible cursar y
aprobar esta especialización.
6
CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 11
1. LOS CERROS ORIENTALES 12
1.1 EL VALOR DE LOS CERROS ORIENTALES DE BOGOTÁ 12
1.2 EL IMPACTO DE LA ACCIÓN DEL HOMBRE SOBRE LOS
CERROS ORIENTALES 15
2. LA RESERVA FORESTAL PROTECTORA 20
2.1 DECLARACIÓN DE LA RESERVA 20
2.2 DETERIORO DE LA RESERVA (1977 A 2005) 23
2.3 CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA NORMATIVA 25
2.4 EL ÁREA EXCLUIDA 26
3. LA ACCIÓN POPULAR 30
3.1 LA DEMANDA 30
3.2 EL DEBATE 30
4. LA PRIMERA INSTANCIA 32
4.1 CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 32
4.2 LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL 35
4.3 ANÁLISIS DE LA DECISIÓN DE TRIBUNAL 38
5. LA SEGUNDA INSTANCIA 39
5.1 CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO 39
7
5.2 DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO 44
5.3 ANÁLISIS DE LA DECISIÓN DE CONSEJO DE ESTADO 45
6. APORTES DE LA ACCION POPULAR 46
6.1 CONSIDERACIONES 46
6.2 EL EXPEDIENTE URBANO 46
6.3 ACCIONES ADMINISTRATIVAS DERIVADAS DEL FALLO 48
BIBLIOGRAFÍA 50
8
GLOSARIO
ALINDERAR: señalar o marcar los límites de un terreno.

AMOJONAR: señalar con mojones los linderos de una propiedad o de un término
jurisdiccional.
ÁREA FORESTAL PRODUCTORA: es la zona que debe ser conservada
permanentemente con bosques naturales o artificiales para obtener productos
forestales para comercialización o consumo.
ÁREA FORESTAL PROTECTORA: zona que debe ser conservada en forma
permanente con bosques naturales o artificiales para proteger estos mismos
recursos u otros naturales renovables, en la cual debe prevalecer el efecto
protector y sólo se permitirá la obtención de frutos secundarios del bosque, sin
implicar la desaparición del mismo.
ÁREA FORESTAL PROTECTORA-PRODUCTORA: es la zona que debe ser
conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales para proteger
los recursos naturales renovables, y que además, puede ser objeto de actividades
de producción sujeta necesariamente al mantenimiento del efecto protector.
FRANJA DE ADECUACIÓN: área o zona rural ubicada dentro de la Reserva
Protectora y que limita con el perímetro urbano de Bogotá. Su función es la de
impedir nuevas construcciones en la reserva, actuando como una barrera
ambiental; las edificaciones que se encuentren dentro de ella, podrán ser incluidas
y legalizadas en el perímetro urbano, si sus poseedores pueden demostrar
derechos adquiridos antes de la Sentencia.
LINDE: término o fin de algo.
LINDERO: linde, o conjunto de los lindes de un terreno.
MOJÓN: señal permanente que se pone para fijar los linderos de heredades,
términos y fronteras.
POMCO: Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales. Pretende
armonizar los distintos intereses particulares presentes en este territorio con la
prioridad de conservación, en consecuencia con la tradición normativa que
expresa esto como interés general y reconoce los valores singulares de los Cerros
Orientales.
ZONA DE RESERVA FORESTAL: es la zona de propiedad pública o privada
reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y
utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-
protectoras.
9
RESUMEN
La monografía se estructura como un documento de reflexión, el cual a partir del

estudio de la Sentencia adoptada por el Consejo de Estado dentro de la Acción
Popular Nº 2005-00662 (Cerros Orientales de Bogotá), ilustra los antecedentes de
la demanda, sus pretensiones, la argumentación de los actores, las
consideraciones de primera instancia; analiza las consideraciones de la
corporación en materia de derechos colectivos, medio ambiente, principios,
competencias, reservas ambientales, legalidad de las actuaciones administrativas,
derechos adquiridos, usos, naturaleza de los bienes parte de la reserva forestal
urbanística, seguridad, planes de manejo y mitigación de riesgo, entre otros;
señala la postura jurídica de la máxima instancia de lo contencioso administrativo
con relación a las materias tratadas; consigna las apreciaciones de los autores
respecto de dichas apreciaciones y enuncia algunas recomendaciones a ser
consideradas como insumo para el desarrollo del Derecho Urbanístico
Colombiano.
Palabras claves: acción popular, Consejo de Estado, Cerros Orientales de Bogotá,

ordenamiento territorial, recomendaciones al derecho urbanístico.
10
INTRODUCCIÓN
La razón de acometer el estudio de la Sentencia del Consejo de Estado dentro de

la Acción Popular Nº 2005-00662 (Cerros Orientales de Bogotá), se fundamenta
en la necesidad académica de profundizar sobre los alcances y aportes de dicha
decisión, ya que esta providencia, además de afectar significativamente el
Ordenamiento Territorial de Bogotá, constituye un pronunciamiento de obligatoria
referencia dentro del Derecho Urbanístico Colombiano.
El estudio de la Sentencia expedida por el Honorable Consejo de Estado dentro de

la Acción Popular Nº 2005-00662 (Cerros Orientales de Bogotá), se justifica por la
relevancia de la decisión para el Ordenamiento Territorial de Bogotá, su aporte
jurisprudencial para el Derecho Urbanístico Colombiano y su pertinencia temporal.
Se pretende ilustrar los antecedentes de la Acción Popular Nº 2005-00662,
analizar las consideraciones argumentativas del Consejo de Estado, señalar las
posturas jurídicas de dicha corporación, consignar las apreciaciones de los
autores de la monografía y enunciar algunas recomendaciones.
Analizar y describir los antecedentes jurídicos y legales sobre ordenamiento
territorial y protección del suelo, especialmente las zonas de importancia ambiental
o zonas de reserva forestal; señalar la importancia de la legislación creada para su
protección mucho antes de la legislación vigente sobre reforma urbana.
El estudio de dicha sentencia, tiene como objetivo identificar los alcances de dicha
decisión para precisar la postura jurídica de dicha corporación y poder enunciar
algunas recomendaciones para el desarrollo del Derecho Urbanístico.
Para la elaboración de la monografía se utilizará como instrumento metodológico
el método sistemático descrito en el libro “La Metodología de la Investigación
Jurídica del Derecho” de Luis Ponce de León Armenta, utilizado en la investigación
jurídica para el análisis e interpretación de normas jurídicas, lo cual exige, el
recaudo de la información pertinente y su ordenamiento de manera coherente para
precisar relaciones y dependencias recíprocas, para la cual, a partir del estudio de
la sentencia del Consejo de Estado y de la bibliografía relacionada, se recopilará
la información pertinente, se ordenará, se analizará y se presentará en el trabajo
de grado.
11
1. LOS CERROS ORIENTALES
1.1 EL VALOR DE LOS CERROS ORIENTALES DE BOGOTÁ
En la zona oriental de la ciudad de Bogotá, capital de la República Colombia se

localiza un área montañosa reconocida como los Cerros Orientales. Este territorio
que hace parte de la estructura ecológica con mayor número de páramos del
planeta, la cual regula el acuífero de la Sabana, su clima y la depuración del aire
de la ciudad, y de cuya integridad ecológica depende la seguridad hídrica del
altiplano a corto y largo plazo, su estabilidad climática y su viabilidad histórica
como región1.
Se trata de una estructura arraigada sobre un conjunto páramos y subpáramos

incorporados como partes de un sistema insular, que integra el Parque Nacional
Chingaza con el Complejo Cruz Verde – Sumapaz, transitando por la cuenca del
rio Cimaya, los páramos de Cartagenita y el Verjón, la cuenca del rio Teusacá
(municipio de La Calera, localidades de Chapinero y Santa Fe), el macizo de Cruz
Verde (localidades de Santa Fe, San Cristóbal, Usme), la cuenca paramuna de la
quebrada Yomasa (localidad de San Cristóbal), los Subpáramo de los Soches y la
Parada del Viento (localidad de Usme, cuenca alta de las quebradas Requilina y la
Chiguasa), la cuenca alta del rio Tunjuelo y las lagunas del Alar dentro del Parque
Nacional del Sumapaz.
El sistema reseñado conforma un corredor que articula a través de diversas áreas

de bosque altoandino, las cuencas del río Blanco (vertiente de la Orinoquía) y del
río Bogotá (vertiente del Magdalena), que en conjunto con las cuencas de los ríos
Sumapaz, Guavio y Chivor, constituyen uno de los principales nodos ecológicos
de la región central de la Cordillera Oriental, mediante el cual se conectan las
unidades biogeográficas de la Orinoquía, el Magdalena y Norandina.
Dicho nodo que contiene dentro de sí una fábrica natural de agua de incalculable
valor, que en el Parque Nacional Chingaza da origen en un 99% de su área, a las
cuencas altas de los ríos Blanco y Negro Guatiquía, Guacavía, Gazaunta,
Gazamumo, Humea y Guavio, tributarios, a su vez de la cuenca del rio Orinoco y
en el 1% restante a las cabeceras de la quebrada San Lorenzo (la Calera)
1
WIESNER, Ceballos Diana. Contrato de Consultoría N°. Contrato 2 305 BIRF. Formulación del
plan zonal de ordenamiento y gestión del territorio para la franja de adecuación o transición entre la
ciudad y los cerros orientales, Tomo II Formulación. Bogotá, D.C. Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.,
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006, p 9 – 10.
12
afluente del río Teusacá, los ríos Siecha (Guasca) y Tominé, contribuyentes del
embalse de Tominé y del rio Bogotá, aportante a la cuenca del rio Magdalena2.
Gráfico N° 13
Es de anotar que el embalse de Chuza, situado al interior del parque nacional es

el centro del Sistema Chingaza de La Empresa de Acueducto de Bogotá (EAB).
Chingaza aporta un 80% de agua potable de alta calidad a los bogotanos.
El Complejo Cruz Verde - Sumapaz aporta el 56,8% de sus aguas a las cuencas
de los ríos Duda, Guayabero, Ariari y Negro, pertenecientes a la cuenca del rio
Orinoco y el 43,2% restante a los ríos Bogotá y Sumapaz, afluentes de la cuenca
del Magdalena. El páramo de Cruz Verde posee una importancia hidrológica para
la región por la presencia en su zona de influencia de los embalses de Chisacá y
La Regadera, los cuales también abastecen al Distrito Capital4.
2
Parques Nacionales Naturales De Colombia. Parque Nacional Natural Chingaza, (banner)
Hidrografía [Citado en 5 de abril de 2015]. Disponible en:
http://www.parquesnacionales.gov.co/portal/ecoturismo/region-andina/parque-nacional-natural-
chingaza/
3
Parques Naturales, Parque Nacional Chingaza. [Citado en 18 de mayo de 2015] Disponible en:
http://www.colombia.com/colombiainfo/parquesnaturales/chingaza.asp
4
RIVAS MORALES, Mónica Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von
Humboldt, Atlas de Paramos de Colombia, Distrito páramos de Cundinamarca, Complejo Cruz
Verde – Sumapaz, 2007, p.96 – 99.
13
Esa enorme capacidad hídrica favorece la presencia de áreas de bosque
altoandino en los cerros orientales de Bogotá, exuberantes de vegetación con
árboles nativos de raque, encenillo, mortiño, canelo, romero, aliso y sietecueros,
arbustos parientes del pegamosco de vistosas flores y diferentes especies de
helechos, en un ambiente supremamente húmedo cubierto por un manto de nubes
que estimulan el crecimiento sobre las ramas de los árboles de quiches,
orquídeas, musgos y líquenes5.
Esta estrecha convivencia de especies vegetales facilita procesos de recolección

de diminutas gotas de la neblina, las cuales escurren por hojas, ramas y troncos,
incrementando el caudal de los cuerpos de agua provenientes del páramo, o dan
origen a nuevos manantiales. Adicionalmente, dichas condiciones ambientales
facilitan la trasformación natural mediante el proceso de fotosíntesis, de dióxido de
carbono (CO2) en oxigeno (O) en volúmenes relevantes, lo cual convierte a los
cerros orientales en una fábrica de Oxigeno que contribuye a la sostenibilidad del
medio ambiental de la cuenca del rio Bogotá.
El rico entorno natural de los cerros orientales aporta las condiciones básicas para
el desarrollo de la vida animal, presente con una diversidad de fauna, compuesta
por mamíferos como ardillas, chuchas, runchos, comadrejas, conejos, curíes,
cusumbos y zorros; aves con patos, pazas, gallinas, chulos, azores, gavilanes,
cernícalos, tinguas, palomas, torcazas, cucos y lechuzas; allí también existen
algunas variedad de pequeños anfibios y diversidad de insectos y mariposas. Y,
por supuesto, ese hábitat resulta inmejorable para el florecimiento y desarrollo de
la vida humana que ha cobijado bajo su sombra, la ocupación de la sabana y la
fundación, crecimiento y desarrollo de la urbe Bogotana.
En el marco de ese extraordinario hábitat, podemos afirmar que los cerros

orientales constituyen un bien de inmenso valor ambiental y ecológico, importante
proveedor de agua, oxígeno y recursos naturales (renovables y no renovables), de
incalculable tasación económica y de cuya integralidad ecológica, como ya se
aseveró, dependerá la seguridad hídrica, la estabilidad climática y la viabilidad
histórica como región. ¡Sin disponibilidad de agua y oxígeno, ningún asentamiento
urbano es viable y si ya existiese desaparecería inexorablemente!
5
Parques Nacionales Naturales De Colombia, Bosque Andino o niebla, (banner) Hidrografía
[Citado en 5 de abril de 2015], Disponible en:
http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.201203
14
1.2 EL IMPACTO DE LA ACCIÓN DEL HOMBRE SOBRE LOS CERROS
ORIENTALES
La presencia histórica del hombre en el territorio de la cuenca del rio Bogotá,

especialmente en vecindad de los cerros orientales, ha generado efectos directos
sobre sus fuentes de agua y sus diversos ecosistemas.
Los Muiscas, pueblo indígena de agricultores que habitó como amo y señor el
altiplano cundiboyacense desde el siglo VI a. C hasta la fundación de Bogotá en
1538; asentó parte de su población en áreas colindantes con los cerros orientales
de Bogotá, zona que para la época se caracterizaba por poseer suelos
pantanosos rodeados por una llanura cubierta de pastos y vegetación baja. Su
cosmovisión, respetuosa de la naturaleza, aunada al valor sagrado por ellos dado
a los cerros, contribuyo para un aprovechamiento forestal, de caza y minero
razonable, sin infringir daño alguno al sistema ecológico del bosque altoandino.
La llegada de los conquistadores españoles trajo consigo la primera fragmentación

y alteración del ecosistema, materializada en la destrucción de importantes áreas
de bosque nativo del pie de ladera, por ser consideradas lugar de pestilencia6.
La fundación de la ciudad de Santafé de Bogotá y su posterior desarrollo colonial

estimuló el asentamiento de artesanos, indígenas y mestizos en las zonas de
ladera de los cerros orientales, constituyéndose esta área en fuente de fácil
acceso para la consecución de materiales (arcilla, arena, grava y madera)
requeridos para las construcciones y el consumo de los nuevos pobladores,
derivando así en el inicio de una irracional explotación forestal y minera que trajo
consigo los primeros impactos negativos sobre el ecosistema de los cerros
orientales.
La cristianización propia de la colonización española permitió mestizajes culturales

que armonizaron la costumbre muisca de adorar lugares sagrados en los cerros y
la cristiana de celebrar la fiesta de la Santa Cruz en el cerro alto de las Nieves,
cristalizada con el tiempo en la construcción de las ermitas en los cerros de
Monserrate7 y Guadalupe8 (1620 a 1656) y el Santuario de la Peña9 (1985).
6
ciudad y los cerros orientales, Tomo I Caracterización y Diagnóstico. Bogotá, D.C. Alcaldía Mayor
de Bogotá D.C., Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006, p. 11 – 14.
7
Arquidiócesis de Bogotá, Basílica Santuario De Nuestro Señor De Monserrate [Citado el 5 de abril
de 2015] Disponible en: http://santuariomonserrate.org/index.php/el-santuario/historia
15
Estas intervenciones significaron un enorme impacto para el ecosistema de los
cerros porque además de modificar el paisaje, promovieron el permanente tránsito
de personas entre el centro poblado en la sabana y las cumbres enunciadas.
Realidad que se constituyó la primera piedra del proceso depredador posterior de
los cerros, materializado con las primeras explotaciones mineras (arcilla, arena y
grava) y forestales (árboles maderables).
Pasado el proceso independentista de la corona Española, se adelantó a

mediados del siglo XIX las primera reforestación de los cerros con especies
foráneas (eucalipto, pino, acacia y retamo espinoso), lo cual no contribuyó a
mitigar los problemas de fragmentación de los ecosistemas originales 10 y se
construyeron en la zona baja del cerro de Monserrate las parroquias de Las Aguas
y Egipto, densificándose así los barrios aledaños. En las laderas de los cerros
aparecieron los primeros tanques de almacenamiento y los cuerpos de agua
provenientes de los cerros se fueron transformando en canales de alcantarillado a
cielo abierto.
Es relevante señalar, que producto de la desamortización de bienes de la iglesia11

(1861 a 1888), se vendieron los primeros predios en los cerros a particulares, los
cuales en muchos casos, amparados disposiciones constitucionales como la
garantía de la propiedad privada y de los demás derechos adquiridos con justo
título, con arreglo a las leyes civiles12, el “derecho real sobre una cosa corporal,
para gozar y disponer de ella arbitrariamente”13, que le era reconocido al
propietario de un bien inmueble, y la ausencia de un marco regulatorio en materia
8
Bogota.gov.co, Santuario de Nuestra Señora de Guadalupe [Citado el 5 de abril de 2015]
Disponible en: http://www.bogotaturismo.gov.co/santuario-de-nuestra-senora-de-guadalupe
9
Bogota.gov.co, Santuario de Nuestra Señora de La Peña [Citado el 5 de abril de 2015]
Disponible en: http://www.bogotaturismo.gov.co/santuario-nuestra-senora-de-la-pena
10
WIESNER, Ceballos Diana. Los Caminos de los Cerros, D.C. Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.,
Secretaria Distrital de Planeación, 2007, p. 17.
11
JARAMILLO, Roberto Luis Y MEISEL ROCA, Adolfo, Más allá de la retórica de la reacción,
análisis económico de la desamortización en Colombia, 1861-1888, Cuadernos de historia
económica y empresarial N° 22, Banco de la República 2008, p. 3 – 4.
12
CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DE 1986, Articulo 30 (31),
[Citado el 5 de abril de 2015] Disponible en:
ftp://ftp.camara.gov.co/camara/basedoc/cp/constitucion_politica_1986.html#TITULO XXII
13
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, Ley 57 de 1987 (26, mayo, 1873). Con arreglo
al artículo 52 de la Constitución de la República, declarase incorporado en el Código Civil el Título
III (arts. 19 – 52) de la misma Constitución, Artículo 669, Concepto de Dominio. Bogotá D.E., 26 de
mayo de 1873.
16
ambiental, adelantaron labores de explotación y minera y/o forestal en detrimento
del ecosistema de los cerros orientales.
Con relación a los primeros 50 años del siglo XX debe mencionarse que Usaquén
se convirtió en el principal proveedor de piedra y arena de la ciudad. Se inició la
industria ladrillera, aparecieron las primeras urbanizaciones obreras en los cerros,
se demolió la ermita en Monserrate (1915) y se edificó la Iglesia actual, se
construyó su Funicular (1929) se adelantaron reforestaciones y revegetalizaciones
con especies foráneas incluyendo Urapanes, se inauguró el Parque Nacional
(Enrique Olaya Herrera, 1933), primer espacio público que articula los cerros con
la ciudad, se entregó la Media Torta, se dio inicio el desarrollo de los barrio
Rosales y Vitelma (planta acueducto de la EAAB, 1938), y se instalaron las
antenas en los cerros La Teta y El Cable. Intervenciones que profundizaron el
deterioro de los cerros orientales. Es fundamental resaltar que en este periodo se
incorpora el concepto de la función social de la propiedad14 y sus obligaciones, y
se expidieron normas que regulaban la tala de bosques y la protección de
vertientes de aguas15, estableciéndole al Gobierno la facultad de determinar las
zonas dentro de las cuales deberían conservarse y repoblarse los bosques, lo cual
representó un avance trascendental que contribuyó a limitar la explotación
indiscriminada de los cerros.
Entre 1950 y 1975 continúan densificándose la parte baja de los cerros con barrios
de origen formal e informal, muchos de los cuales ocupan áreas de antiguas
canteras, aparecen equipamientos como la Universidades Javeriana y la Salle y el
Hospital Militar, se construye el teleférico a Monserrate y se amplía el Parque
Nacional hasta el camino a Monserrate, intervenciones que contribuyen a
acrecentar el deterioro de los cerros. Se anexaron a Bogotá los municipios de
Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme (1954), creándose las primeras
Alcaldías Menores16, modificadas y redelimitadas en 197417, lo cual centralizo la
14
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Acto Legislativo N° 1 DE 1936 (5, agosto, 1936)
Reformatorio de la Constitución Política de la República de Colombia, Artículo 30, Artículo 10,
Garantía de la propiedad privada. Bogotá. Diario Oficial n° 23.263 de 22 de agosto de 1936.
15
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 200 de 1936 (16, diciembre, 1936) Artículos
8 y 9. Bogotá. Diario Oficial n° 23.388 de 21 de enero de 1937.
16
BOGOTÁ D. C. CONCEJO DE BOGOTÁ D. E. Acuerdo 32 de 1956 (24, abril, 1956). Por el cual
se divide el Distrito Especial de Bogotá en zonas administrativas, se crean Alcaldías Menores y se
dictan otras disposiciones.
17
BOGOTÁ D. C. CONCEJO DE BOGOTÁ D. E. Acuerdo 7 de 1974 (4, diciembre, 1974). Por el
cual se crean las Alcaldías Menores La Candelaria y Rafael Uribe Uribe, se determinan y modifican
unos límites, se les señala nomenclatura y se atribuyen algunas funciones.
17
gestión administrativa del territorio debilitando la capacidad de respuesta
institucional.
En materia de planificación urbana, se produjo en 1972 el primer Programa

Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriente de Bogotá (PIDUZOB),
esfuerzo crítico que incorporo a partir concepto de planeación_ acción18 nuevos
instrumentos de financiación y gestión del suelo, conducentes a trasformar el
actuar y el accionar de la planificación urbana. Significo cambiar el paradigma de
una ciudad informal por el de una ciudad planeada. Adicionalmente, se expidió el
Acuerdo distrital 7 de 197919, el cual se constituyó en el marco normativo en
materia urbana para Bogotá hasta la adopción del Acuerdo 6 de 1990,
Gráfica 220
18
CAMPO ALBAN, Martha Liliana, Bogotá en la década de 1970, El PIDUZOB como referente
teórico de la planeación acción, 1861-1888, Cuadernos de historia económica y empresarial N° 22,
Banco de la República, 2008, p. 3 – 4.
19
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.E. Acuerdo 7 de 1979 (20, noviembre, 1979).
Por el cual se define el Plan General de Desarrollo integrado y se adoptan políticas y normas sobre
el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogotá. Bogotá D.E.
20
Secretaría Distrital del Hábitat, Antecedentes, PIDUZOB, [Citado el 18 de mayo de 2015]
Disponible en:
https://www.habitatbogota.gov.co/sdht/index.php?option=com_content&view=article&id=717:antece
dentes&catid=116:mejoramiento-integral-de-barrios&Itemid=737
18
Sin embargo, es al final de este periodo, entre 1969 y 1976 que se expide una
gran batería de normas que estructuran y fortalecen una Política Pública orientada
a preservar y proteger los recursos naturales y el medio ambiente entre las que
sobresale el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente.
En síntesis, los cerros orientales de Bogotá constituyen un bien incalculable valor

ambiental y económico, referente paisajístico y simbólico de la ciudad,
fundamental para le preservación del medio ambiente y la sostenibilidad de la
estructura urbana, deteriorada paulatina y por la acción depredadora e irracional
del hombre. Patrimonio que requería protección para garantizar su preservación y
la sostenibilidad de la ciudad, para lo cual, a partir de la concientización de la
autoridades Nacionales y el avance conceptual en materia jurídica con relación a
la protección y preservación del medio ambiente, se estructuró un marco legal que
permitió declarar en 1976 a los Cerros Orientales de Bogotá como una Reserva
Forestal.
19
2. LA RESERVA FORESTAL PROTECTORA
2.1 DECLARACIÓN DE LA RESERVA
El creciente deterioro de los cerros orientales de Bogotá, materializado en una

representativa deforestación que merma su capacidad productora de agua, el
deterioro morfológico del suelo que menoscaba la cuenca alta de las quebradas
afluentes del rio Bogotá y una inadecuada reforestación, generan un impacto
negativo de orden ambiental y paisajístico sobre la ciudad.
Gráfico 321
Situación que aunada al deterioro ambiental del entorno urbano de la ciudad

condujo a que el extinto Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables
21
Secretaría Distrital Planeación Bogotá. Cerros Orientales y la Franja de Adecuación. Infografías.
N° 3 Los Cerros Orientales. [Citado en 15 de mayo de 2015]. Disponible en:
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/CerrosOrientales/Infografias/3-cerros-
orientales.png
20
y del Ambiente (INDERENA), como autoridad ambiental conocedora de la
necesidad de proteger la vegetación de los cerros aledaños de la Sabana de
Bogotá para garantizar el volumen y la calidad del agua utilizada por sus
habitantes y del aporte de dichos cerros al bienestar físico y espiritual de las
personas residentes en la región; y, amparado en las facultades que en la época
tenía para “Declarar, alinderar, reservar y administrar las áreas que se consideren
necesarias para la adecuada protección de los recursos naturales renovables y
efectuar las sustracciones a que haya lugar”22, expidió a través de su Junta
Directiva el Acuerdo 30 de 1976, debidamente aprobado mediante Resolución 76
de 1977 de la Presidencia de la República.
Este Acto Administrativo declaró dos áreas como reservas forestales 23, la primera
como un “área de reserva forestal protectora”24, con una extensión de 14.116
hectáreas y localizada en la “zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, en
jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá”, área objeto de la Acción Popular que
nos ocupa y la segunda como “área de reserva forestal protectora – productora”25,
ubicada en la “cuenca alta del río Bogotá, aguas arriba de la cota superior del
Salto de Tequendama, con excepción de las tierras que están por debajo de la
cota 2.650 y tengan una pendiente inferior al 100%, y de las definidas por el
artículo 1 de este Acuerdo y por el perímetro urbano y sanitario de la ciudad de
Bogotá”.
Determinó la exigencia de una “licencia previa” dentro del área de la reserva

forestal, como requisito adicional a los establecidos por las autoridades territoriales
para “la construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o
edificaciones, y la realización de actividades económicas”, expedida una vez se
comprobara que las obras y/o las actividades no atentaran contra la conservación
de los recursos naturales renovables y no desfiguran el paisaje.
22
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 133 de 1976 (26, enero, 1976).
Por el cual se reestructura el Sector Agropecuario. Bogotá, D.E., Diario Oficial n° 34.570 del 11 de
junio de 1976 y Diario Oficial n° 34.494, del 20 de febrero de 1976.
23
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 2811 de 1974 (18, diciembre,
1974). Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente, Artículo 206. Bogotá, D.E., Diario Oficial n° 34.243 del 18 de diciembre de
1974.
24
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE AGRICULTURA. Decreto
877 de 1976 (10, mayo, 1976). Por el cual se señalan prioridades referentes a los diversos usos
del recurso forestal, a su aprovechamiento y al otorgamiento de permisos y concesiones y se
dictan otras disposiciones, Artículo 7°. Bogotá, D.E.
25
Ibíd., Artículo 9°.
21
Gráfico 426
Estableció medidas sancionatorias de carácter policivo por “acciones que alteren

el ambiente”27, como multas y suspensión de patentes, y cierres temporales y
definitivos de establecimientos, y delegó en la Corporación Autónoma Regional de
la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá (CAR), la
administración y manejo28 de la reserva forestal y la competencia para imponer las
sanciones y recaudar las multas correspondientes, invistiendo a la Corporación
con los mismos poderes y facultades del INDERENA y sometiéndola a los
requisitos y formalidades establecidos para la entidad delegataria por un periodo
de 5 años.
26
SECRETARÍA DISTRITAL PLANEACIÓN BOGOTÁ. Cerros Orientales y la Franja de
Adecuación. Mapa de Los Cerros Orientales. [Citado en 15 de mayo de 2015]. Disponible en:
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/Mapa-experiencias-cerros-orientales.jpg
27
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 23 de 1973 (19, diciembre, 1973). Por el
cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código
de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones, Artículo
18. Bogotá, D.E.
28
COLOMBIA. INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL
AMBIENTE -INDERENA-, Acuerdo 01 de 1969 (26, mayo, 1969). Por el cual se adoptan los
estatutos del Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables, (aprobado por el
Decreto 842 de 1969), Artículo 5º. Bogotá, D.E.
22
2.2 DETERIORO DE LA RESERVA (1977 A 2005)
En la segunda mitad de la década de los años setenta se inician las parcelaciones

de la Floresta de la Sabana y el desarrollo de la avenida de los cerros y la CAR
definió en 1979 a los cerros orientales como de área de conservación forestal.
En los ochenta se acelera el crecimiento urbano en zonas anteriormente ocupadas

por canteras, primordialmente sobre el corredor de la carrera séptima entre las
calles 153 y 195, se desarrollan altos de Karón y el instituto Torca, a finales de
esta década y comienzos de los noventa aparecen los barrios, Juan XXIII y las
Acacias, entre otros, y sobre la vía a La Calera florecen San Isidro, San Luis y La
Esperanza, todas intervenciones localizadas en zonas de reserva forestal29.
Gráfica 530
29
de Bogotá D.C., Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006, p. 14.
30
SECRETARÍA DISTRITAL PLANEACIÓN BOGOTÁ. Cerros Orientales y la Franja de
Adecuación. Infografías. N° 6 Las Zonas de Recuperación Ambiental. [Citado en 15 de mayo de
2015]. Disponible en:
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/CerrosOrientales/Infografias/6-zonas-
recuperacion-ambiental.png
23
En 1990 se acoge mediante Acuerdo 631 el estatuto para el ordenamiento físico
del distrito especial de Bogotá, norma que tuvo vigencia hasta la adopción del Plan
de Ordenamiento Territorial (POT) en el año 2000.
A partir de allí inicia la época en que se desarrolla de forma legal sectores como
Bosque de Orquídeas, Floresta de la Sabana, Bosque de la Mórea y Bosque de
Torca en el norte de los cerros, continúa el desarrollo de las antiguas canteras
(antigua planta de Cementos Samper), aparecen equipamientos educativos
(Colegio Pureza de María y Gimnasio Femenino) y comerciales y multifamiliares
de estrato 6 en zonas cada vez más altas de la montaña (Sierras del Moral).
Periodo en el que la Administración Distrital legalizó 35 barrios en las localidades
de Usme, San Cristóbal, Santafé, Chapinero y Usaquén.
Tabla 1. Barrios Legalizados
Localidad Desarrollo Acto Administrativo Área (Hts.)

Usme La Flora Resolución 420/98 20,63
Las Violetas Resolución 769/84 7,40
Parcelación San Pedro Resolución 420/98 15,62
Tihuaque Resolución 014/99 6,01
Villa Rosita Resolución 014/99 11,40
Subtotal 61,06
San Cristóbal Ciudad Londres Resolución 38/84 9,61
Gran Colombia Resolución 056/00 2,97
Manila Resolución 329/99 2,17
Montecarlo Decreto 1073/74 5,40
San Cristóbal Alto Resolución 1126/96 6,90
San Manuel Resolución 2021/94 1,93
San Rafael Sur Oriental Resolución 30/61 14,12
Subtotal 43,10
Santafé El Consuelo Resolución 1126/96 10,94
La Paz Centro Resolución 1126/96 13,71
Los Laches Resolución 338/99 24,19
San Dionisio Resolución 1126/96 1,68
Subtotal 50,52
Chapinero Mariscal Sucre Resolución 1126/96 3,93
Pardo Rubio Resolución 451/99 7,90
San Martín de Porres Resolución 451/99 4,31
Villa Anita Resolución 451/99 0,82
Villa del Cerro Resolución 451/99 3,00
Subtotal 19,96
31
BOGOTÁ D. C. CONCEJO DE BOGOTÁ D. C. Acuerdo 6 de 1990 (8, mayo, 1990). Por medio
del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, y se
dictan otras disposiciones., Bogotá D.C.
24
Usaquén Balcones de Vista Hermosa Resolución 330/99 1,24
Bellavista Resolución 018/99 1,19
Buenavista Resolución 018/99 0,10
Resolución 1126/96 17,29
Buenavista La Estrellita II Resolución 018/99 4,67
Cerros Norte Resolución 120/82 29,63
Delicias del Carmen Resolución 275/90 0,51
El Codito Resolución 1126/96 8,64
El Pañuelito Decreto 466 BIS 1,70
Horizontes Resolución 261/85 6,13
La Frontera Resolución 235/91 0,18
Mirador del Norte Resolución 330/99 0,46
Santa Cecilia Norte Parte
Alta Resolución 018/99 27,92
Soratama Resolución 018/99 11,26
Unicerros Resolución 018/99 1,74
Subtotal 112,66
TOTAL 287,30
Fuente: Oficina de Área de Rural y Región DAPD, enero de 2006,

Tabla 15 modificada32, p.40
Todas intervenciones permitidas y avaladas por diversas autoridades de

Planeación en contraposición con lo establecido en el Acuerdo del INDERENA que
definió la zona de Reserva Forestal de los Cerros de Bogotá.
2.3 CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA NORMATIVA
La expedición de la nueva Constitución Política de Colombia el 6 de julio de 1991,

se erigió como un hecho trascendental en la estructura jurídica del país porque
incorporó una batería de derechos individuales y colectivos, que redefinieron
32
de Bogotá D.C., Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006, Tabla 15, Legalización
de Barrios, p. 40.
25
marcos conceptuales y abrieron oportunidades para su reivindicación y para el
debate sobre su prevalencia frente a derechos que tuvieron continuidad desde la
anterior carta constitucional, como es el caso de los derechos adquiridos.
Situación que obligó a armonizar o modificar normas existentes para adecuarse a
la nueva realidad jurídica del país.
En ese contexto, con el propósito armonizar la precedente Ley de Reforma

Urbana (Ley 9 de 1989), con normas orgánicas del Plan de Desarrollo (Ley 152 de
1994), de Áreas Metropolitanas (Ley 128 de 1994) y del Sistema Nacional
Ambiental (Ley 99 de 1993), el Congreso de la República expidió la Ley 388 de
199733, norma que a su vez permitió la expedición de un Plan de Ordenamiento
Territorial para Bogotá D.C.34 (Decreto 619 de 2000)35. Norma que al igual que los
posteriores Decretos 469 de 2003 36 y 190 de 2004 37 incorporaron a la Reserva
Forestal de los Cerros Orientales como componente de la estructura ecológica
principal de la ciudad.
2.4 EL ÁREA EXCLUIDA
El Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, observando que

el proceso de explotación minera, agropecuaria y de urbanización presentado en
algunos sectores de la de los Cerros Orientales determinó cambios en el uso del
suelo, los cuales además de no ser compatibles con los permitidos para las zonas
33
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388 de 1997 (18, julio, 1997). Por la cual se
modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones, Artículo 1°. Ibagué,
Diario Oficial n° 43.091 del 18 de julio de 1997.
34
35
BOGOTÁ D. C. CONCEJO DE BOGOTÁ D. C. Acuerdo 619 de 2000 (28, julio, 2000). Por el cual
se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital., Artículo
10°. Santa Fe de Bogotá D.C., Registro Distrital n°. 2.197 del 28 de julio de 2000.
36
BOGOTÁ D. C. CONCEJO DE BOGOTÁ D. C. Acuerdo 469 de 2003 (23, diciembre, 2003). Por
el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., Artículo 17. Bogotá D.C.,
Registro Distrital n° 3.013 del 23 de diciembre de 2003.
37
BOGOTÁ D. C. CONCEJO DE BOGOTÁ D. C. Acuerdo 190 de 2004 (22, junio, 2004). Por
medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y
469 de 2003., Artículo 17. Bogotá D.C., Registro Distrital n° 3.122 del 22 de junio de 2004.
26
de Reserva Forestal Protectora38, han generado impactos y efectos ambientales
sobre los ecosistemas y los servicios ambientales que prestan a la comunidad. Así
como, la “alteración en las coberturas naturales y estructura de suelos en áreas de
recarga de acuíferos, invasión de zonas de rondas, inestabilidad de terrenos en
zonas del borde urbano de la ciudad de Bogotá, degradación de coberturas
protectoras en importantes microcuencas abastecedoras de acueductos locales y
deterioro de la calidad escénica del principal referente paisajístico de Bogotá”39,
decidió redelimitar40 mediante Resolución 463 de 2005, el área de Reserva
Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, declarada en la precitada
Resolución 076 de 1977.
Gráfica 641
38
COLOMBIA. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Decreto 2811 de 1974 (18, diciembre, 1974).
Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente, Artículos 206 y 207. Bogotá D.E., Diario Oficial n° 34.243 del 18 de diciembre de
1974.
39
COLOMBIA. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL.
Resolución 463 de 2005 (14, abril, 2005). Por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal
Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se
establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá.,
Considerandos 10 a 12. Bogotá D.C., Diario Oficial n° 45.880 del 15 de abril de 2005.
40
41
Secretaría Distrital Planeación Bogotá. Cerros Orientales y la Franja de Adecuación. Infografías.
N° 4 Franja de Adecuación de los Cerros Orientales. [Citado en 15 de mayo de 2015]. Disponible
en: http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/CerrosOrientales/Infografias/4-franja-
adecuacion.png
27
Dicho acto Administrativo de redelimitación, además de determinar los objetivos
de la reserva y su zonificación, estableció que las 973 hectáreas excluidas en la
redelimitación de la reserva deben constituirse en una Franja de Adecuación entre
la ciudad y la Reserva Forestal42, estableciendo unas determinantes de
ordenamiento y manejo ambiental, para ser desarrolladas e incorporadas al Plan
de Ordenamiento Territorial de Bogotá.
Tabla 2. Ocupación de la Franja.
OCUPACIÓN DE LA FRANJA Cantidad Área (Ha) Porcentaje

Predios con actos administrativos
22 84 8,63%
de incorporación
Incorporaciones
Predios sin licencias vigentes 8 0 0,00%

Predios con licencias de urbanismo
14 84 8,63%
o construcciones vigentes
Desarrollos sin legalizar (San Isidro) 5 162,96 16,75%
Otros desarrollos sin legalizar 18 37 3,80%
Predios con actividades mineras 23 32 3,29%
Canteras
Canteras en superficie 11 32 3,29%

Puntos de extracción 12 0 0,00%
Total otros 14 97 9,97%
Malla vial arterial 85 8,74%
Áreas de actividad dotacional 14 9 0,92%
Otros
Áreas ocupadas por infraestructuras

3 0,31%
de servicios (vías y redes)
557,49 57,30%
Total Área Ocupada 415,51 42,70%
Áreas sin ocupar 973 100,00%
Fuente: Contrato de Consultoría N°. Contrato 2 305 BIRF, Tabla 5 modificada43, p 28.
Es de anotar, que la mencionada Resolución 463 de 2005 del Ministerio del Medio
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, fue objeto de una Acción de Nulidad
42
43
de Bogotá D.C., Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006, Tabla 5, Ocupación de
la Franja, p.28.
28
ante el Consejo de Estado (Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00262-
01), demanda que tramitada en única instancia por la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, la cual fallo con ponencia del Honorable
Magistrado Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, el día 28 de octubre de 2010,
denegando las pretensiones de la demanda44, lo que reiteró la legalidad del Acto
Administrativo que excluyo las 973 hectáreas de la zona de Reserva Forestal
Protectora de los Cerros Orientales.
Tabla 3. Flujo de bienes y servicios en la Franja de Adecuación

Vivienda El 86% de las viviendas ubicadas en la Franja son de estratos1 y
2. El 9% son de estrato 6.
Comercio Actividad comercial a pequeña escala en barrios de origen
informal. Actividades de gran impacto a lo largo del eje vial de La
Calera como hostales, restaurantes, bares y colegios.
Minería Más de18 Hts. de la Franja pertenecen a actividades de
extracción minera. Gran impacto ambiental y visual.
Servicios La población que ocupa la Franja se dedica de manera formal e
ACTIVIDAD
informal a la prestación de servicios fuera del área de la Franja

de Adecuación. Este es un lugar atractivo para la vivienda por su
ubicación cercana a los principales centros de servicios de la
capital.
Otros El turismo y las actividades ligadas al culto religioso en el
santuario de Monserrate, son actividades económicas que han
subsistido por varios años en los cerros orientales. Estas
actividades son de gran impacto por la afluencia de público y
actividades turísticas en el sector. También se encuentran clubes
sociales, universidades y colegios y predios del Estado,
principalmente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá.
Fuente: Contrato de Consultoría N°. Contrato 2 305 BIRF, Tabla 4 modificada 45, p. 26
44
COLOMBIA. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
SECCIÓN PRIMERA. Radicación número: 11001-03-24-000-2005-00262-01, Fallo de Acción de
Nulidad, (28, octubre, 2010), Acción de Nulidad contra Resolución 463 de 2005 del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogotá D.C.
45
de Bogotá D.C., Departamento Administrativo de Planeación Distrital, 2006, Tabla 4, Flujo de
Bienes y Servicios en la Franja, p. 26.
29
3. LA ACCIÓN POPULAR
3.1 LA DEMANDA
La señora Sonia Andrea Ramírez Lamy, presento en el año 2005 ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca una demanda de Acción Popular (artículo 88 de
la Constitución Política),46 contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial,
la Corporación Autónoma Regional (CAR), el Departamento Administrativo del
Medio Ambiente (DAMA), el Departamento Administrativo de Planeación Distrital
(DAPD), y otros, con el propósito que el Tribunal ordenará adoptar las medidas
necesarias para la conservar y recuperar de la reserva forestal protectora de los
cerros orientales de Bogotá, afectada por asentamientos ilegales, explotaciones
mineras ilícitas, licencias de construcción irregulares, tala de árboles y explotación
de flora y fauna.
Solicitud que incluía la restitución de las 973 hectáreas extraídas por medio de la
resolución 463 del 14 de abril de 2005 del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, en especial las áreas no construidas, y la recuperación,
readecuación y reforestación del área de reserva forestal protectora establecida
inicialmente en el Acuerdo 30 de 1976 del extinto Instituto Nacional de los
Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (INDERENA).
3.2 EL DEBATE
La demanda plantea un debate que coloca sobre la balanza derechos colectivos y

ambientales como el goce de un ambiente sano47, el espacio público48, y los
46
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 472 de 1998 (5, agosto, 1998). Por la cual
se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de
las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones, .Artículo 1°. Santa Fe de
Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 43.357 del 6 de agosto de 1998.
47
COLOMBIA. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de Colombia (6,
julio, 1991), Artículos 79 y 80.
48
Ibíd., Artículo 82.
30
bienes de uso público49, frente a, la garantía de la propiedad privada con su
función social y ecológica y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles50.
Debate que confronta visiones ambientalista, partidaria de restringir la intervención

del hombre sobre la naturaleza y su consecuente ocupación y explotación
económica, representada en la demandante y sus coadyuvantes; la urbana
defensora de la prevalencia los antecedentes históricos sobre los usos del suelo,
las decisiones del mercado y la intervención de la administración pública,
personificada en los promotores y residentes de los desarrollos urbanísticos
legales y subnormales construidos en la reserva y explotadores de canteras; y la
política pública asociada con la acción del Estado frente a un problema
socialmente relevante51, correspondiente a las entidades estatales vinculadas a la
demanda.
Demanda que como se ilustrara a continuación tuvo que acudir a la primera y a la

segunda instancia para llegar a una decisión definitiva.
49
50
51
BOHORQUEZ ALFONSO, Ivonne Alexandra. De arriba para abajo: la discusión de los cerros
orientales de Bogotá, entre lo ambiental y lo urbano, 2008, Cuadernos de vivienda y urbanismo,
Volumen 1, N° 1, 2008, p. 124. Bogotá D.E.
31
4. LA PRIMERA INSTANCIA
4.1 CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL
Los Cerros Orientales de Bogotá son, a consideración del Tribunal, una zona
estratégica para la conservación de recursos hídricos y parte importante del
ecosistema de la Sabana y de Colombia más allá de nuestras fronteras, y que
hacen parte de una unidad funcional ecosistémica; la mala utilización de los
recursos naturales de la montaña o de los Cerros y agotar estos recursos,
afectaría directamente la cantidad y calidad de los demás recursos, como el agua,
y ésta tiene una estrecha relación con el ambiente, en el equilibrio ecológico, por
ende en el derecho a gozar de un ambiente sano, conexos con derechos
fundamentales como la vida y la salud. La reserva forestal protectora, es
fundamental como ecosistema de importancia ambiental y como ecosistema de
importancia social.
Por esa y muchas razones más, fue declarado por el Gobierno Nacional, como
reserva forestal protectora y está reconocida por el Congreso de la República a
través de la Ley 99 de 199352, articulo 61, como zona de interés ecológica
nacional, ratificado y reconocido por la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado. La reserva hace parte de la estructura ecológica principal de Bogotá, y por
esto, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, se construye teniendo en
cuenta esta determinante.
La protección del agua como recurso no renovable es primordial, ya que no se

puede permitir que se agote de una manera tan rápida. Al acabarse estos
recursos, los derechos de los habitantes de Bogotá, y en especial el derecho al
goce un ambiente sano, el equilibrio ecológico, y el aprovechamiento racional de
los recursos naturales, estarían amenazados. Si desaparece la vegetación, se
afectaría la calidad y cantidad de agua, las condiciones climáticas locales, lo que
provocaría un aumento de temperatura, vientos más fuertes y radiación solar, el
cual como ya sabemos, provoca graves enfermedades en la piel.
52
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 99 de 1993 (22, diciembre, 1993). Por la
cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el
Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D.C., Diario Oficial n°
41.146 de Diciembre 22 de 1993.
32
Fotografía 153. Quebrada Las Delicias
De un tiempo para acá, y gracias a la recuperación de algunas quebradas

ubicadas en el Bosque Oriental, se han difundido por redes sociales y televisión,
imágenes de estas, invitando a los habitantes de la ciudad a que las conozcan,
haciendo que muchos se vuelvan asiduos caminantes de la Reserva Forestal.
La Universidad Nacional de Colombia junto con el grupo de caminantes Amigos de

la Montaña y la Secretaría de Planeación Distrital, han construido una cartografía
con los senderos formados por los caminantes de los cerros orientales de Bogotá,
los cuales tienes una extensión aproximada de 35 kilómetros, lo que será una
fuente de información para las personas que no conocen esta reserva.
El mapeo y registro cartográfico hace parte del plan de manejo para los cerros
orientales, que ordena la sentencia del Consejo de Estado. Este proyecto se llama
‘Paisaje y territorio en los cerros orientales de Bogotá: una mirada a la red de
senderos’, realizado por el grupo Geografía de Montaña Geoandes, de la Facultad
de Humanidades de la Universidad Nacional de Colombia; en el mapa realizado se
inventariaron varias zonas o puntos importantes: puntos de riesgo susceptibles de
deslizamientos, infraestructura faltante y puntos inseguros. Las localidades de
Santa Fe y Chapinero fueron las encargadas de hacer la primera fase de
reconocimiento; en las localidades se registraron los caminos de Las Delicias -
Parque Nacional, El Chocolatero - Pico del Águila, Horizontes - Las Moyas, carrera
7ª - quebrada La Vieja y La Virgen.
53
Casona del patio. 3 Quebrada Las Delicias. [Citado en 5 de mayo de 2015]. Disponible en:
http://casonadelpatio.com/blog/los-7-tesoros-naturales-de-bogota/
33
El camino principal o red arterial es el Camino Real a Monserrate, al cual se
conectan los caminos anteriormente nombrados. Varios son los puntos o hitos en
los caminos: la flora y fauna, caracterizada por los hermosos frailejones y el
bosque andino, único en el mundo, que se conservan entre pinos y edificaciones,
según cuenta Julieth Monroy Hernández, geógrafa e investigadora del grupo
Geoandes de la Universidad Nacional de Colombia. Otros hitos importantes
señalados en la nueva cartografía, son los puntos de encuentro, para la ubicación
de los caminantes, cruces y desvíos que conducen hacia las veredas del Verjón
alto y bajo en dirección a Choachí.
Para el año 2015 el objetivo es finalizar el mapeo en la localidad de Santa Fe;

después continuar con la zona montañosa de la localidad de Usme y San
Cristóbal, para concluir en Usaquén. Los mapas podrían consultarse en Ideca o
Infraestructura de Datos Espaciales del Distrito Capital, instrumento de la Unidad
Administrativa Especial de Catastro Distrital, los cuales se podrían consultar en el
portal de mapas de Bogotá. Estudiantes de maestría de la Universidad de los
Andes están trabajando en un software para consulta y conocimiento por parte de
cualquier persona, de la cartografía de los senderos54.
Fotografía 255. Quebrada La Vieja
El Tribunal se ciñó a la jurisprudencia en materia de protección al medio ambiente,

y por esto la resolución 76 de 1977, es oponible a aquellas entidades
54
EL TIEMPO. Mapean 35 km para caminar los cerros. En: El Tiempo. Bogotá D.C. 20, marzo,
2015, sec. Economía y Negocios, p. 8.
55
Cívico. Foto:_CÍVICO – Quebrada La Vieja. [Citado en 5 de mayo de 2015]. Disponible en:
http://www.civico.com/bogota/noticias/la-caminata-para-todos-los-dias/#!
34
responsables del manejo de los recursos naturales con funciones de vigilancia en
el sector, como el caso de una de las entidades demandadas, el Ministerio del
Medio Ambiente, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR),
Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) y Secretaría Distrital de
Planeación (SDP). Existen efectos frente a terceros, así no haya sido inscrita en la
Superintendencia de Notariado y Registro, pues es un hecho notorio.
Puede ser excepcionalmente inoponible, pues depende del tema que se discute
(“si la actividad a desarrollar es de aquellas propias del libre ejercicio de sus
derechos, o si por el contrario se trata de una actividad sometida a una intensa
intervención del Estado”)56 como lo señaló la Corte en su sentencia, pues
consideró que la protección de los Cerros Orientales no depende de la Resolución
76 de 1977; esto sería inaplicar las disposiciones constitucionales y legales, que
existen sobre este tema que la Sala señaló anteriormente. En consecuencia la
Caja de Compensación y las fiduciarias coadyuvantes no pueden ampararse en
que el acuerdo 30 de 1976 no fue eficaz al crear la reserva, cuando su actividad y
los intereses que pretenden están vigilados a la intervención del Estado.
4.2 LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidió a favor de la demandante,

por las consideraciones de fondo anteriormente descritas, además de declarar
responsables las siguientes entidades: Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y
a la Secretaría Distrital de Planeación (SDP), anteriormente Departamento
Administrativo de Planeación Distrital (DAPD). La protección de los derechos
colectivos de acceso a los servicios públicos, el derecho colectivo a la protección
de áreas de especial importancia ecológica y de sus ecosistemas, el derecho a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, relacionados con la
Reserva Forestal Protectora.
El Tribunal prohíbe a las entidades anteriormente citadas, realizar sustracciones,

incorporaciones, legalizaciones o nuevas redelimitaciones al interior de la reserva.
Así mismo, ordena al Ministerio del Medio Ambiente y a la Corporación Autónoma
Regional (CAR), adquirir los predios adquiridos con justo título, o en su defecto a
expropiarlos por razones de utilidad pública. El Distrito por medio de la Secretaría
56
COLOMBIA. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. Acción Popular 2005-00662,
Fallo Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección 2, Subsección “B”. (29, septiembre, 2006).
Bogotá D.C., 2006.
35
Distrital de Planeación (SDP), deberá adquirir todos los predios de propiedad
particular, adquiridos con justo título o expropiarlos si es el caso, para conectar los
ecosistemas existentes, también por razones de utilidad pública (Dicha orden
debía estar completada el 22 de diciembre de 2008).
El Ministerio de Ambiente, la Secretaría Distrital de Planeación (SDP) y la

Corporación Autónoma Regional (CAR), deben reubicar a los habitantes
asentados en la zona de recuperación ambiental o franja de adecuación, o que
estén ubicadas en zona de riesgo no mitigable.
Ningún curador urbano o autoridad distrital, deben expedir licencias de urbanismo

y construcción, ni para explotación minera en la franja de adecuación, mucho
menos en la reserva forestal; desde el 29 de noviembre de 2005, toda obra o
edificación existente, será demolida por las autoridades de policía.
El Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial debe alinderar y

amojonar dicha reserva, en los sectores que colindan con el Distrito Capital y que
no hacen parte de la franja de adecuación; así mismo, alinderar la Zona de
Recuperación Ambiental. Deberá expedir la tasa compensatoria por el uso del
suelo dentro de esta zona.
La Corporación Autónoma Regional (CAR) debe modificar el Plan de Manejo

Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora que se adoptó por medio de
la Resolución 1141 de 200657.
Extender de manera inmediata las medidas relacionadas con la prohibición de

exploración y explotación minera de canteras en la reserva, en los límites con el
municipio de La Calera.
La Secretaría Distrital de Planeación (SDP) conjuntamente con el Departamento

Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), deben elaborar en el término de dos
meses, un Plan de Manejo Ambiental, en el que sea explícita la prohibición de
expedición de licencias de urbanismo y construcción.
Se deberán revisar todas las licencias, concesiones y permisos para la exploración

y explotación de recursos naturales, actividades agrícolas o pecuarias,
57
COLOMBIA. CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-CAR-.
Resolución 1141 de 2006 (12, abril, 2006). Por la cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de la
Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y se establecen otras
determinaciones. Bogotá D.C., Diario Oficial n° 46.252 de abril 27 de 2006.
36
ejecutándose o que se ejecutarán en la reserva; deberán ser suspendidas
inmediatamente.
Así mismo, las áreas degradadas por efecto de la explotación minera, agrícola y
pecuaria, deben ser recuperadas, plantando árboles de especies nativas. Las
plantaciones de árboles como los eucaliptos, pinos, cipreses, acacias y retamos
espinosos, deberán ser reemplazadas.
La Secretaría Distrital de Planeación (SDP), deberá elaborar y formular un Plan

Zonal de Ordenamiento y Gestión para la franja de adecuación. La prohibición de
realizar obras de construcción es primordial dentro de la franja de adecuación y la
reserva, y garantizar la conectividad del ecosistema de los Cerros Orientales.
Deberá realizar conjuntamente con la Secretaría Distrital y la Secretaría de
Educación, programas y actividades sobre la importancia de proteger y conservar
la reserva.
La franja de adecuación debe ser alinderada y amojonada; se deberán instalar

vallas, avisos, señales y leyendas, que informen sobre su localización, límites e
importancia.
El alcalde mayor y el comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá,

conjuntamente con el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Autónoma
Regional (CAR), crearán un cuerpo de policía especializado, que proteja, controle
y vigile la reserva, mediante ubicación de casetas y sobre vuelos.
Integrar un comité, de verificación y cumplimiento, conformado por el Procurador

General de la Nación o su delegado, el ministro de Medio Ambiente o su delegado,
el Alcalde Mayor o su delegado, el Comandante de la Policía Metropolitana de
Bogotá o su delegado, el Personero Distrital o su delegado, el Contralor Distrital o
su delegado, el director del Departamento Administrativo del Medio Ambiente
(DAMA) o su delegado, la demandante y el Director de la Organización no
Gubernamental WWF58 (Fondo Mundial para la Naturaleza).
Fijar el equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes como

incentivo a favor de la demandante y a cargo de manera solidaria del Ministerio del
Medio Ambiente, la Corporación Autónoma Regional (CAR) y la Secretaría Distrital
de Planeación (SDP).
58
World Wildlife Fund
37
4.3 ANÁLISIS DE LA DECISIÓN DE TRIBUNAL
La decisión de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca privilegio en gran medida los derechos colectivos, dándole
preponderancia a la visión ambientalista en la valoración de los derechos en
consideración
La prohibición de extracción de áreas de la reserva forestal, el desarrollo de

nuevos proyectos urbanísticos, la expedición de licencias de urbanización y de
construcción, las licencias para explotación minera y agropecuaria en la reserva, y
las obligaciones del estado de adquirir predios de la reserva y cancelar la
expedición de licencias son demostrativos que para el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca era imperante la recuperación, preservación y cuidado de la
reserva forestal para la sostenibilidad ambiental de la ciudad y el buen vivir de sus
habitantes, dejando de lado los derechos adquiridos con justo título por parte de
los antiguos propietarios y poseedores.
38
5. LA SEGUNDA INSTANCIA
5.1 CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO
El Consejo de Estado, concluye que el Ministerio de Ambiente, si tiene las

competencias para sustraer áreas de la reserva forestal del orden nacional.
Contrario a lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló, en el
numeral 3° de la parte resolutiva de la sentencia. En dicho numeral, el Tribunal
prohibió a varias entidades, entre esas al Ministerio de Ambiente, las
sustracciones, incorporaciones, legalizaciones y nuevas redelimitaciones al interior
de la reserva. Contrario a lo que señala en las consideraciones de fondo del
Consejo de Estado, el artículo 5°, numeral 18 de la Ley 99 de 1993, si advierte
que puede reservar, alinderar y sustraer áreas, además de reglamentarlas
respecto a su funcionamiento.
El numeral 10° del Decreto Ley 216 de 200359, señala que son funciones del
Ministerio de Ambiente: declarar, alinderar y sustraer áreas de manejo especial.
Respecto a la sustracción de 470 hectáreas de vivienda, infraestructura de y

servicios urbanos, la Sala es clara en afirmar, que dicha sustracción tiene soportes
y estudios técnicos, y que no fue una acción caprichosa por parte del Ministerio de
Ambiente. Los asentamientos en esta área, han transformado radicalmente el
aspecto y topografía de la reserva; estos habitantes se han beneficiado por
decretos que han legalizado barrios, lo que ha reconocido derechos colectivos,
como por ejemplo, el derecho a los servicios públicos, aun teniendo en cuenta,
que algunos barrios se construyeron de forma ilegal. La gran cantidad de personas
que viven, serían obligadas a un desplazamiento forzado, si se ordenara devolver
a su estado anterior esta franja. Además, es casi imposible que esta área pueda
ser reparada o reforestada, y que tenga características propias de bosque original.
Respecto a la obligación de ordenar el registro de la Resolución de 76 de 1977 en

las respectivas oficinas de instrumentos de los municipios involucrados, a la fecha
de la sentencia, la obligación ya había cumplido su límite de tiempo para realizarla.
59
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 216 de 2003 (3, febrero, 1996).
Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C., Diario Oficial n° 45.086 del 3
de febrero de 2003.
39
La oponiblidad que pretendían demostrar algunos de los demandados, no es
aplicable, pues las entidades o autoridades responsables del cuidado y
administración de la reserva, debían conocer dicha área y sus predios afectados,
para adoptar medidas de administración y protección, de acuerdo a sus
competencias y responsabilidades.
El equilibrio de las cargas y los derechos involucrados en la acción popular,

además los costos que deberán ser cargados al erario para la adquisición de
predios para una eventual reparación de áreas dentro de la reserva, desconocería
los derechos adquiridos de propietarios que con justo título construyeron o
compraron predios en la reserva o área de adecuación. Debido al principio de
responsabilidad fiscal, las autoridades judiciales deben ponderar los posibles
impactos económicos de sus órdenes, y lo que conlleva cargar al erario los costos
para las expropiaciones.
Sin embargo, los propietarios de predios en la franja de adecuación, deberán

ajustarse a la normatividad ambiental, ciñéndose a la aplicación de tasas
compensatorias por el aprovechamiento y el encontrarse en zona de reserva. La
Constitución Política de 1991, señala que los particulares tienen la obligación de
proteger el medio ambiente; propietarios, poseedores y tenedores de predios en la
reserva, deberán asumir los costos que compensan la utilización de la reserva,
respetar la normatividad ambiental y vigilar la reserva; en los casos en que se
presenten asentamientos, se deberá dar aviso a la policía.
El POMCO60, Plan de Manejo de los Cerros Orientales, y el PMA, 61 Plan de

Manejo Ambiental, son los documentos que tienen indicaciones para el trato y
manejo de dichas zonas, los cuales se espera que ayuden a solucionar la actual
situación de los cerros; por esto, no se debe realizar un nuevo plan de manejo de
la franja de adecuación ni para la zona de recuperación ambiental.
Tampoco en necesaria una nueva realinderación de la reserva, pues la

sustracción de las 973 hectáreas tiene los suficientes soportes técnicos. Sin
embargo, el miércoles 11 de marzo de 2015, la Secretaría Distrital de Planeación
60
COLOMBIA. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL,
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL-CAR-, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL
MEDI O AMBIENTE- DAMA-. Convenio de Cooperación (2001). Cuyo objeto es formular
estrategias de acción conjunta y proponer políticas para el manejo de la Reserva Forestal
Protectora Bosque Oriental de Bogotá y de otro sector de la Unidad Ecológica Regional, que
abarca parte de los municipios de Chía, Sopó, Tocáncipa, La Calera y Guasca. Bogotá D.C.
61
COLOMBIA. CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL-CAR-. Resolución 1141 de 2006 (12,
abril, 2006). Por la cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal
Protectora Bosque Oriental de Bogotá y se establecen otras determinaciones. Bogotá D.C., Diario
Oficial n° 46.252 del 27 de abril de 2006.
40
de Bogotá (SDP), anunció que remarcó el perímetro o frontera urbana, adoptada
mediante la Resolución 0228 de 2015, el día 4 de marzo de 2015, la cual dilucidó
impresiones cartográficas y precisó el límite del perímetro urbano de Bogotá D.C.,
es decir, el nuevo perímetro urbano limita con la franja de adecuación. Señala el
cuarto párrafo de la página 3 de la Resolución 0228 de 2015: “El perímetro urbano
en los límites con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá
graficado en la cartografía oficial del Plan de Ordenamiento Territorial, compilado
en el decreto 190 de 2004, no coincide con el límite que estableció la Resolución
76 de 1977, de acuerdo con el texto del citado artículo 147, como se puede
verificar al compararla con el límite graficado en el Plano Nº 1 de la Resolución
463 de 2005”62.
Al remarcar el perímetro urbano, las 973 hectáreas de la Reserva que habían sido
sustraídas por el Ministerio de Ambiente en el año 2005 y que se encuentran en la
franja de adecuación, volverían a ser suelo rural y no suelo urbano. La prohibición
de expedir licencias urbanísticas y realizar obras de construcción en la franja, se
mantendría, aun pasando estas hectáreas de suelo urbano a suelo de rural. Los
dueños de los predios construidos en la franja de adecuación que demuestren
derechos adquiridos antes del fallo del Consejo de Estado, podrían ser incluidos
en el perímetro urbano. La Resolución 463 de 2005, en el artículo 5, señala que el
antes llamado Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) debe
precisar y señalar los límites del perímetro urbano en los límites con la Reserva
Forestal, con base en la redelimitación de la Reserva Forestal que se determinó
en el artículo 1º de la resolución en cuestión, de conformidad con lo establecido en
el artículo 117 del Decreto 469 de 2003.
A lo largo de toda la reserva, se encuentran puntos o zonas que amenazan

desastres naturales; la Sala del Consejo de Estado consideró que el Tribunal se
equivocó al afirmar que las vivienda que amenacen deslizamiento, o que se
encuentren en ronda de manejo y preservación de quebradas y ríos, ameritan que
sean reubicadas siempre y cuando su condición económica lo amerite, pues el
costo económico de un bien inmueble no puede ser más importante que las vidas
de las personas.
En cuanto a la creación de un cuerpo especializado de Policía, para la protección

de la reserva, la Sala advirtió que ya existe un cuerpo especializado de Policía
Ambiental y de los Recursos Naturales que presta apoyo a autoridades
ambientales para proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
62
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Secretaría Distrital de Planeación.
Resolución 0228 de 2015 (4, marzo, 2015) Por la cual se dilucidan unas imprecisiones
cartográficas en los Mapas del Decreto Distrital 190 de 2004 y se precisa el límite del Perímetro
Urbano de Bogotá D.C. y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C., 2015.
41
Gráfica 763
63
El Tiempo.com. Estos son los nuevos linderos en el bosque oriental de Bogotá. Multimedia,
Linderos de Bogotá. [Citado en 15 de mayo de 2015]. Disponible en:
http://www.eltiempo.com/Multimedia/infografia/linderosdebogota/
42
Gráfico 864
64
Secretaría Distrital Planeación Bogotá. Cerros Orientales y la Franja de Adecuación. Mapa
precisión Perímetro Urbano Resolución 228. [Citado en 15 de mayo de 2015]. Disponible en:
http://www.sdp.gov.co/PortalSDP/Noticias2015/Administracion_Distrital_ajusta_cartografia_del_peri
metro_ur/Mapa_Precision_RES_228_de_2015_Firmado.pdf
43
Respecto al incentivo económico que pretende la demandante, no procede según
la Sala, pues el Congreso de la República, abolió dicha práctica, aun siendo esta
acción popular presentada antes de la Ley 1425 de 201065, la cual derogó los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 sobre Acciones Populares y Grupo66.
5.2 DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO
La decisión de la Sala busca conciliar la protección del medio ambiente,

especialmente de la reserva, con el desarrollo económico y social, teniendo en
cuenta y respetando el desarrollo sostenible, busca el equilibrio entre derechos
adquiridos y el cuidado y preservación de la Reserva Forestal Protectora Bosque
Oriental de Bogotá, como recurso natural para Colombia y la humanidad.
La Sala confirmó la responsabilidad de la violación de derechos colectivos al

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a la Corporación
Autónoma Regional (CAR), y al Distrito Capital. Se deben amparar los siguientes
derechos colectivos: el goce al ambiente sano, la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales,
conservación de especies animales y vegetales, protección de áreas de
importancia ecológica, ecosistemas de las zonas fronterizas, las construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos que respeten la normativa jurídica, en el que
prevalezca la calidad de vida de los habitantes y la seguridad y previsión de
desastres.
El Ministerio de Medio Ambiente, la Corporación Autónoma Regional (CAR), y el

Distrito Capital, deberán elaborar dentro de 1 año un Plan de manejo del área de
canteras, vegetación natural, pastos, plantaciones de bosques y agricultura de la
franja de adecuación, en el área de canteras, vegetación natural, pastos,
plantaciones de bosque, agricultura en la franja de adecuación67.
65
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1425 de 2010 (29, diciembre, 2010). Por
medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo. Bogotá,
D.C., Diario Oficial n° 47.937 del 29 de diciembre de 2010.
66
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 472 de 1998 (5, agosto, 1998). Por la cual
se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de
las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D.C., Diario Oficial n°
43.357 de agosto 6 de 1998.
67
COLOMBIA. CONSEJO DE ESTADO. Acción Popular 2005-00662, Fallo Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (5, noviembre, 2013). Bogotá D.C., 2013.
44
Respetar los derechos adquiridos a quienes obtuvieron licencias de construcción o
quienes construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la zona de
recuperación ambiental.
El Distrito Capital deberá realizar un Plan de reubicación de asentamientos

humanos en el plazo de 6 meses, a partir de la ejecutoria de la sentencia.
Se debe tramitar la normalización de urbanizaciones que queden excluidas del

área de reserva para que puedan acceder a la infraestructura de servicios
públicos.
La Corporación Autónoma Regional (CAR), deberá modificar dentro de 6 meses

después de la ejecutoria de la sentencia el Plan de Manejo Ambiental de la
reserva.
La Superintendencia de Notariado y Registro, deberá contar con una dependencia

exclusiva que se encargue de los folios de matrícula inmobiliaria ubicados en la
reserva o franja de adecuación.
5.3 ANÁLISIS DE LA DECISIÓN DE CONSEJO DE ESTADO
La decisión de segunda instancia expedida por del Consejo de Estado es un fallo

equilibra la valoración entre los derechos colectivos de carácter ambiental
impetrados por la actora en su demanda y los derechos adquiridos con justo título
y de propiedad, estableciendo en el fondo un resultado político en el que no se
presentaron vencidos ni vencedores. Se ratificó los principios constitucionales que
constituyen el orden jurídico Colombiano.
45
6. APORTES DE LA ACCIÓN POPULAR
6.1 CONSIDERACIONES
La Acción Popular que nos ocupa ha significado la oportunidad de confrontar y

debatir en los escenarios jurisdiccionales del país, las tesis y argumentos tanto de
los sectores ambientalista, partidaria de la conservación de las condiciones
naturales originales y de la restricción de la intervención del hombre sobre el
medio ambiente y su ocupación y explotación económica; como del sector
urbanista, partidario de su urbanización y explotación sustentados en los
antecedentes históricos sobre los usos del suelo, las decisiones del mercado y la
intervención de la administración pública.
Dicha discusión pone sobre el escenario del desarrollo urbano la necesidad de

armonizar todos y cada uno los derechos fundamentales y colectivos consignados
en la Constitución política de Colombia, como requerimiento básico para acometer
el ejercicio de planificación física de cualquier territorio.
Lo anterior ratifica la importancia de instrumentos de análisis, de diseño y de

evaluación que consignen las diferentes variables considerables en el diseño y
adopción de los Planes de ordenamiento Territorial como es el Expediente
Urbano.
6.2 EL EXPEDIENTE URBANO
El Expediente Urbano debe ser un sistema de información documental (planos e

información georreferenciada), que agrupe ordenadamente los diagnósticos y las
definiciones de políticas públicas y las formulaciones de planes, programas y
proyectos de ordenamiento espacial, relacionados con el desarrollo urbano y
ordenamiento territorial68, constituyéndose en instrumento de seguimiento y
evaluación a la ejecución de los Planes de Ordenamiento territorial.
68
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388 de 1997 (18, julio, 1997) Por la cual se
modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. Artículo 112. Ibagué,
Diario Oficial n° 47.937 del 29 de diciembre de 2010.
46
Sistema que procese y suministre datos sobre usos suelo, vivienda, servicios
públicos, equipamientos colectivos, movilidad urbana, transporte público y espacio
público, que ilustren experiencias históricas acerca de operaciones urbanas
sufridas y/o implementadas en el territorio, y sobre la aplicación de instrumentos
señalados las leyes 9a de 1989 y 388 de 1997.
Sus objetivos específicos son suministrar y dar información, además de apoyar

institucionalmente para las siguientes acciones:
a. “Evaluar el desarrollo del territorio, el impacto de los POT y el avance en la

construcción del modelo de ocupación del territorio que se promueve a
través de los planes.
b. Evaluar la aplicación de las estrategias e instrumentos de gestión

establecidos en el POT.
c. Hacer el monitoreo de los proyectos estructurantes o estratégicos del POT.
d. Servir de archivo técnico e histórico sobre el desarrollo territorial del

municipio y de soporte a las tareas de análisis y difusión de los temas
relacionados con el ordenamiento y la gestión ambiental”69.
Adicionalmente, dicho expediente debería consignar una sinopsis histórica que

ilustre las mutaciones físicas y ambientales del territorio, causadas por cambios
producidos por la naturaleza y por la intervención del hombre.
En el caso de Bogotá D. C., el Expediente Urbano disponible centra su contenido

en ejes orientados a fomentar la equidad, la productividad y la sostenibilidad,
ilustrando y georreferenciando indicadores sectoriales, sin incorporar sustento
histórico asociado a las mutaciones urbanas acaecidas y la perspectiva de
reconocimiento y valoración de los derechos individuales y colectivos que
constituyen cimiento básico del marco jurídico Colombiano.
69
COLOMBIA. SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN. Expediente Distrital, Un instrumento
para hacer seguimiento y evaluación a la planificación del territorio. Indicadores para la
planificación urbana rural. Insumos para el sistema de información para la planificación urbana-
rural del Distrito Capital. Segunda revisión del POT. Modificación Excepcional. Bogotá D.C., 2010,
p. 5.
47
6.3 ACCIONES ADMINISTRATIVAS DERIVADAS DEL FALLO
En cumplimiento del fallo de segunda instancia que el Honorable Consejo de

Estado dicto dentro de la Acción Popular Nº 2005-00662 (Cerros Orientales de
Bogotá), la Administración del Distrito Capital ha expedido el Decreto 222 de
201470, que contiene las obligaciones del gobierno de la ciudad para los próximos
2 años, para dar cumplimiento de dicho fallo. El Plan de Acción adoptado
mediante Resolución 223 de 201471, contiene las actividades y/o tareas
específicas para la recuperación de los cerros orientales. Estas actividades deben
estar formuladas y ejecutadas a diciembre de 2015.
Dichas acciones son:
1. “Formular el plan de manejo del área de canteras, vegetación natural,

pastos, plantaciones de bosques y agricultura, de la franja de adecuación”.
Para ello, debe elaborarse el diagnóstico, la definición, la formulación y la
proyección de financiación para adecuar esas áreas no ocupadas. (La
Reserva Forestal cuenta con 973 hectáreas sustraídas de las cuales la
mitad de éstas no están ocupadas).
2. “Respetar los derechos adquiridos de las licencias de construcción

obtenidas legalmente en la franja de adecuación y en la zona de
recuperación ambiental”. Para tal fin, debe analizarse la legalidad de las
licencias urbanísticas expedidas en el área de la franja extraída de la
Reserva Forestal, con el fin de identificar cuales proyectos pueden
ejecutarse.
3. “Elaborar, ejecutar y financiar un Plan que permita preservar, conservar y

recuperar los recursos hídricos y la biodiversidad existente en la reserva
forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá”. En ese horizonte diseñarse
dicho plan y adelantar las labores contractuales correspondientes para su
materialización.
70
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C. Decreto 222 de 2014 (3, junio, 2014). Por el
cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. Bogotá, D.C., Registro Distrital
n° 5.368 de junio 4 de 2014.
71
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C. Resolución 223 de 2014 (20, junio, 2014).
Por la cual se adopta el Plan de Acción para el cumplimiento de la sentencia proferida por el
Consejo de Estado dentro del proceso de Acción Popular No. 2500023250002005066203. Bogotá,
D.C., Registro Distrital n° 5.382 de junio 25 de 2014.
48
4. “Elaborar un Plan de reubicación de asentamientos humanos, cuyo objeto
será la reubicación de los asentamientos que amenacen ruina, se
encuentren ubicados en la franja de adecuación y en la reserva forestal
protectora y que comporten riesgo no mitigable”. Para ese propósito debe
formularse un plan para reubicación a todas las personas que se
encuentran en zonas de alto riesgo no mitigable o inmuebles que
amenacen ruina.
5. “Presentar ante el Concejo Distrital un proyecto de reforma al Plan de

Ordenamiento Territorial”. Labor pertinente para incorporar dentro del Plan
de Desarrollo Territorial (POT) el marco reglamentario correspondiente a la
franja excluida de la reserva forestal.
6. “Normalizar las urbanizaciones que definitivamente queden excluidas del

área de reserva”. Para tal fin debe precisarse el límite del perímetro urbano,
en los límites con la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de
Bogotá y adelantar el trámite correspondiente ante el comité de legalización
de barrios para garantizarle a sus habitantes el acceso a todos los
servicios, mayor inversión directa y mejoramiento de sus barrios y vías.
7. “Adelantar permanente acompañamiento a los propietarios, poseedores y

tenedores de predios ubicados en la Reserva Forestal Protectora Bosque
Oriental de Bogotá y en la franja de adecuación”. Lo anterior con el
propósito de garantizar la materialización de fallo del Consejo Estado.
8. “Coordinar la adopción y ejecución de medidas preventivas, de control y

policivas para evitar actuaciones urbanísticas ilegales o informales en la
Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental y Franja de Adecuación”.
Acción preventiva orientada a frenar y mitigar el deterioro de la Reserva
Forestal Protectora.
9. “Realizar las gestiones necesarias para diseñar, formular,

divulgar, implementar y hacer seguimiento a Pactos de Borde, con el fin de
prevenir la urbanización ilegal en áreas no permitidas”. Acción
indispensable para promover la participación ciudadana y garantizar el
ejercicio del control social.
49
BIBLIOGRAFÍA
COLOMBIA. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Constitución Política de

Colombia, 1991, Bogotá D.E.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 153 de 1887 (15, agosto,

1887). Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886
y la 57 de 1887. Diarios Oficiales n° 7.151 y 7.152 del 28 de agosto de 1887.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 110 de 1912 (23, noviembre,
1912). Por la cual se sustituyen el Código Fiscal y las leyes que lo adicionan y
reforman. Bogotá. Diario Oficial n° 14.845 a 14.847, de 17 a 19 de marzo de
1913.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 119 de 1919 (30, diciembre,
1919). Por la cual se reforma el Código Fiscal (Ley 110 de 1912), sobre
explotación de bosques nacionales.
1936) sobre régimen de tierras. Bogotá. Diario Oficial n° 23.388 de 21 de enero de
1937.
1973). Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir el Código de Recursos Naturales y protección al medio
ambiente y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D.E.19 de diciembre de 1973.
1959). Por el cual se dictan normas sobre economía forestal de la Nación y
conservación de recursos naturales renovables.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 3 de 1961 (31, enero, 1961).
Por la cual se crea la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y
de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, Bogotá, D.E. Diario Oficial n°. 30.437.
1961). Sobre reforma social agraria. Bogotá, D.E.
1978). Por la cual se aclara el Decreto - Ley 133 de 1976. Bogotá, D.E. Diario
Oficial n° 34.959 de 22 de febrero de 1978.
Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y
50
expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D.E. Diario Oficial
n° 38.650.
Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece
el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y
se dictan otras disposiciones. Bogotá, D.E. Diario Oficial n° 39.631.
1993). Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector
Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se
dictan otras disposiciones. Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 41.146 de Diciembre 22
de 1993.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 142 de 1994 (11, julio, 1994).
Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se
dictan otras disposiciones. Santafé de Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 41.433.
Bogotá, D.C., lunes 11 de julio de 1994.
1994). Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo
Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se
reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras
disposiciones. Santafé de Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 41.479, de 5 de agosto de
1994.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 164 de 1994 (27, octubre,
1994). Por medio de la cual se aprueba la "Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático", hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992.
Santafé de Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 41.575 de octubre 28 de 1994.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 165 de 1994 (9, noviembre,
1994). Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad
Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. Santafé de Bogotá,
D.C., Diario Oficial n° 41.589, de 9 de noviembre de 1994.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 388 de 1997 (18, julio, 1997)
Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras
disposiciones. Ibagué. Diario Oficial n° 43.091.
1998). Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de
Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se
dictan otras disposiciones. Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 43.357 de agosto 6 de
1998.
51
1989). Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Santa
Fe de Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 43.464 del 30 de diciembre de 1998.
Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997. Santa Fe de Bogotá, D. C., Diario
Oficial n° 43652 de Agosto 2 de 1999. Santafé de Bogotá, D.C., Diario Oficial n°
43.652 de Agosto 2 de 1999.
2001). Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.
Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 44.545 de Septiembre 8 de 2001.
2001). Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 44.654 del 21 de diciembre de 2001.
Por la cual se modifica el Código de Procedimiento Civil, se regula el proceso
ejecutivo y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 45.058 de
Enero 9 de 2003.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 812 de 2003 (26, junio, 2003).
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado
comunitario. Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 45.231 de Junio 27 de 2003.
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1021 de 2006 (20, abril, 2006)
Declarada INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-030
de 2008, por la cual se expide la Ley General Forestal. Bogotá, D.C., Diario Oficial
n° 46.249 de abril 24 de 2006.
Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. Bogotá,
D.C., Diario Oficial n° 47.768 de julio 12 de 2010.
2010). Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones
Populares y Grupo. Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 47.937 de diciembre 29 de
2010.
52
COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 1450 de 2011 (16, junio,
2011). Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Bogotá,
D.C.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 1383 de 1940 (17, julio,
1940). Por el cual se adoptan medidas para la defensa y aprovechamiento de
bosques. Bogotá.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 2278 de 1953 (1,
septiembre, 1953). Por el cual se dictan medidas sobre cuestiones forestales.
Bogotá.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto Ley 1250 de 1970 (27,
julio, 1970). Por el cual se expide el estatuto del registro de instrumentos públicos.
Bogotá, D.E., Diario Oficial n° 33.139, del 4 de septiembre de 1970.
diciembre, 1974). Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Bogotá, D.E., Diario Oficial n°
34.243.
enero, 1976). Por el cual se reestructura el Sector Agropecuario. Bogotá, D.E.,
Diario Oficial n° 34.570 del 11 de junio de 1976 y Diario Oficial n° 34.494, del 20
de febrero de 1976.
COLOMBIA. MINISTERIO DE AGRICULTURA, PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA. Decreto 877 de 1976 (10, mayo, 1976). Por el cual se señalan
prioridades referentes a los diversos usos del recurso forestal, a su
aprovechamiento y al otorgamiento de permisos y concesiones y se dictan otras
disposiciones. Bogotá, D. E.
COLOMBIA. MINISTERIO DE GOBIERNO, PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
Decreto Ley 1421 de 1993 (21, julio, 1993). Por el cual se dicta el régimen
especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Santafé de Bogotá, D.C.,
Diario Oficial n° 40.958, del 22 de julio de 1993.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 879 de 1998 (13, mayo,
1998). Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del
territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial. Santa Fe de
Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 43.300.
febrero, 2000). Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, en materia de
prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
Santa Fe de Bogotá, D. C., Diario Oficial n° 43.915.
53
febrero, 2003). Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y se dictan otras
disposiciones. Bogotá, D. C., Diario Oficial 45.086 de febrero 3 de 2003.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 1600 de 2005 (20, mayo,
2005). Por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbanísticas,
reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos humanos.
Bogotá, D. C., Diario Oficial n° 45.917 de mayo 23 de 2005.
febrero, 2006). Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las
licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que
desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos
constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones.
Bogotá, D. C., Diario Oficial n° 46.192 de febrero 24 de 2006.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 2372 de 2010 (01, julio,
2010). Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993,
la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se
dictan otras disposiciones. Bogotá, D. C., Diario Oficial n° 47.757 de julio 1 de
2010.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 2820 de 2010 (5, agosto,
2010). Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias
ambientales. Bogotá D. C.
septiembre, 2011). Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Bogotá, D.C.
COLOMBIA. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 3571 de 2011 (27, septiembre, 2011).
Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra el Sector Administrativo de Vivienda,
Ciudad y Territorio. Bogotá, D. C., Diario Oficial n° 48.205 de 27 de septiembre de
2011.
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTÁ, D.C. Decreto 320
de 1992 (29, mayo, 1992). Por el cual se adopta el plan de ordenamiento físico del
Borde Oriental, suroriental, suroccidental y las zonas de Preservación del Cerro de
Suba Norte y Sur, del Cerro de la Conejera, los Sistemas Orográfico e Hídrico de
la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.; se establecen las normas para la
preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman los sistemas
y se dictan otras disposiciones. Santa Fe de Bogotá, D.C.
54
de 1995 (21, noviembre, 1995). Por el cual se asigna el Tratamiento Especial de
Preservación del Sistema Orográfico y se reglamente el Proceso de Desarrollo de
los predios denominados "LA PUNTA" y "LAS DELICIAS" ubicados parte en el
área urbana y parte en el área suburbana del Distrito Capital. Santa Fe de Bogotá,
D.C., Registro Distrital n° 1.060 de noviembre 24 de 1995.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 1052 de 1998 (10, junio,
1998). Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de
construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones
urbanísticas. Santa Fe de Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 43.321.
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTÁ, D.C. Decreto
distrital 880 de 1998 (19, octubre, 1998).Por el cual se adopta el programa de
Renovación Urbana para la recuperación del sector comprendido por los barrios
San Bernardo y Santa Inés y su área de influencia y se establecen normas
específicas para algunos de los sectores dentro del área de Renovación Urbana.
Santa Fe de Bogotá D.C., Registro Distrital 1764 de Octubre 21 de 1998.
de 1999 (22, septiembre, 1999). Por el cual se establecen normas específicas
para los sectores de La Capuchina, San Victorino, Voto Nacional (zona 2), La
Estanzuela y Eduardo Santos, los cuales no se encuentran reglamentados por el
Decreto 880 de 1998. Santa Fe de Bogotá, D.C.
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C. Decreto 619 de 2000 (28,
julio, 2000). Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa
Fe de Bogotá, Distrito Capital. Bogotá, D.C., Registro Distrital n° 2.197 del 28 de
julio de 2000.
diciembre, 2003). Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá D.C. Bogotá, D.C., Registro Distrital n° 3.013 del 23 de diciembre de 2003.
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.C. Decreto 190 de 2004 (junio,
22, 2004). Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los
Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003. Bogotá, D. C., Registro Distrital n°
3122 de junio 22 de 2004.
marzo, 2005). Por el cual se crea el Comité Interinstitucional para la coordinación
de la actuación administrativa del Distrito Capital en el manejo de los Cerros
Orientales de Bogotá D.C. Bogotá, D.C., Registro Distrital n° 3.288 de marzo 11 de
2005.
55
abril, 2006). Por el cual se adoptan medidas de defensa y protección de la
Reserva Forestal Protectora "Bosque Oriental de Bogotá”. Bogotá, D. C.
COLOMBIA. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. Decreto 19 de 2012 (10, enero,
2012). Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.
Bogotá, D.C., Diario Oficial n° 48.308 de enero 10 de 2012.
agosto, 2014). Por el cual se modifican excepcionalmente las normas urbanísticas
del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D. C., adoptado mediante Decreto
Distrital 619 de 2000, revisado por el Decreto Distrital 469 de 2003 y compilado
por el Decreto Distrital 190 de 2004.
COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, D.E. Acuerdo Distrital 7 de 1979
(20, noviembre, 1979). Por el cual se define el Plan General de Desarrollo
integrado y se adoptan políticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito
Especial de Bogotá. Bogotá, D.E.
COLOMBIA. CONCEJO DE BOGOTÁ, D.E. Acuerdo 1 de 1986 (12, febrero,
1986). Por el cual se ordena la legalización de unos desarrollos urbanísticos y se
dictan normas y procedimientos para el desarrollo progresivo en el Distrito
Especial de Bogotá. Bogotá, D.E.
COLOMBIA. CONCEJO DE BOGOTÁ, D.E. Acuerdo 6 de 1990 (8, mayo, 1990).
Por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito
Especial de Bogotá, y se dictan otras disposiciones. Bogotá, D.E.
COLOMBIA. CONCEJO DE SANT FE BOGOTÁ, D.C. Acuerdos 31 de 1996 (10,
diciembre, 1996). Por el cual se adopta el plan de ordenamiento físico del borde
norte y nororiental de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., se establecen las
normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección y adecuación
uso de las áreas que conforman dichos sistemas y se dictan otras disposiciones.
Santa Fe de Bogotá D.C.
COLOMBIA. INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES
RENOVABLES Y DEL AMBIENTE-INDERENA-. Acuerdo 30 de 1976 (30,
septiembre, 1976). Por el cual se declaran y alindan unas áreas de reserva
forestal y se delegan unas funciones. Bogotá D.E.
COLOMBIA. INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES
RENOVABLES Y DEL AMBIENTE-INDERENA-. Resolución 76 de 1977 (31,
marzo, 1976). Por la cual se aprueba un Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto
Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-.
Bogotá D.E.
56
COLOMBIA. CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL-CAR-. Resolución 2337
de 1985 (6, agosto, 1985). Por la cual se sustrae una parte del área de Reserva
Forestal de la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá.
COLOMBIA. CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-
CAR-. Resolución 2413 de 1993 (17, junio, 1993). Por la cual se sustrae un área
de la reserva forestal protectora Bosque Oriental de Bogotá.
COLOMBIA. MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE. Resolución 222 de 1994 (3,
agosto, 1994). Por la cual se determinan zonas compatibles para las explotaciones
mineras de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá y se dictan otras
disposiciones. Santafé de Bogotá D.C.
COLOMBIA. MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO
TERRITORIAL. Resolución 463 de 2005 (14, abril, 2005). Por medio de la cual se
redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su
zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el
ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá. Bogotá, D. C., Diario
Oficial n° 45.880 de abril 15 de 2005.
COLOMBIA. CORPORACIÓN AUTONÓMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA-
CAR-. Resolución 1141 de 2006 (12, abril, 2006). Por la cual se adopta el Plan de
Manejo Ambiental de la Zona de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de
Bogotá y se establecen otras determinaciones.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-411 de 1992 (17, junio,
1992) Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, sobre la Constitución
Ecológica. Bogotá D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T 251 de 1993 (30, junio,
1993) Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz, derecho al ambiente sano,
derecho a la salud. Santa Fe de Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-523 de 1994 (22,
noviembre, 1994) Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, sobre la
pluralidad de solicitantes, derecho al ambiente sano (agua potable), nacimientos
de agua dulce (función ecológica de la propiedad - equilibrio ecológico,
erradicación de factores de contaminación extraños a la naturaleza. Santa Fe de
Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C - 649 de 1997 (3,
diciembre, 1997) Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell, Facultad
legislativa de establecer reservas. Santa Fe de Bogotá D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-126 de 1998 (1, abril,
1998) Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero, sobre la distinción entre
precisión y generalidad de las facultades extraordinarias. Los principios
57
constitucionales son normas y deben ser respetados por la ley. Distinción entre
legislación ambiental y legislación civil sobre recursos naturales. Constitución
ecológica y Código de Recursos Naturales. Régimen de concesiones y de
propiedad en la explotación de los recursos naturales. Distinción entre dominio
eminente y propiedad estatal o privada de determinados bienes. Santa Fe de
Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-431 de 2000 (12, abril,
2000) Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa, sobre medio ambiente.
Santafé de Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C - 293 de 2002 (23, abril,
2002) Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra, definición y alcance del principio
de precaución. Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C - 339 de 2002 (7, mayo,
2002) Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería, derecho al ambiente sano.
Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C - 703 de 2010 (6,
septiembre, 2010) Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
principio de precaución y principio de prevención ambiental. Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-746 de 2012 (26,
septiembre, 2012) Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero, respecto del
alcance de la licencia ambiental. Bogotá, D.C.
COLOMBIA. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T- 500 de 2012 (3, julio,
2012) Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla, derecho de acceso a una
institución educativa digna-infraestructura física/derecho de acceso a una
institución educativa digna. Bogotá, D.C.
CAMPO ALBAN, Martha Liliana, Bogotá en la década de 1970, El PIDUZOB como
referente teórico de la planeación acción, 1861-1888, Cuadernos de historia
económica y empresarial N° 22, Banco de la República, 2008, p. 3 – 4.
OLIVEROS TÉLLEZ, Verónica. Así va el plan para blindar los cerros. Un año
después del fallo del Consejo de Estado. Bogotá D.C. [Citado en 29 de marzo de
2015]. Disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/bogota/asi-va-el-plan-
blindar-los-cerros-articulo-552231
PONCE DE LEÓN, Germán Camargo. Marco normativo de los Cerros Orientales
de Bogotá. Bogotá D.C. [Citado en 16 de agosto de 2014]. Disponible en:
http://cerrosdebogota.org/historiadeloscerros/historia/index.html
58
PONCE DE LEÓN, Germán Camargo. Cerros, desarrollo urbano y políticas
públicas en Colombia. Bogotá D.C. [Citado en 16 de agosto de 2014]. Disponible
en: http://cerrosdebogota.org/bibliotecavirtual/documentos/index.html
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la lengua española. [Citado en 11
de abril de 2015]. Disponible en: http://www.rae.es
WIESNER CEBALLOS, Diana. Plan zonal franja de adecuación o transición entre
la ciudad y los cerros orientales, Tomo I- Documento de Caracterización y
Diagnóstico, 1 Antecedentes y Aspectos Jurídicos de la Franja. Bogotá D.C.
Cronología Jurídica. [Citado en 16 de agosto de 2014]. Disponible en:
http://cerrosdebogota.org/historiadeloscerros/historia/index.html
WIESNER, Ceballos Diana. Contrato de Consultoría no. Contrato 2 305 BIRF.
Formulación del plan zonal de ordenamiento y gestión del territorio para la franja
de adecuación o transición entre la ciudad y los cerros orientales. Bogotá, D.C.
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, 2006, 136 p.
59

Almonacid, Juan y Forero, Andres - Aporte de La Sentencia CE No. 2005-00662 Al Derecho Urbanistico Colombiano

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Almonacid, Juan y Forero, Andres - Aporte de La Sentencia CE No. 2005-00662 Al Derecho Urbanistico Colombiano

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APORTE DE LA SENTENCIA ADOPTADA POR EL CONSEJO DE ESTADO

DENTRO DE LA ACCIÓN POPULAR Nº 2005-00662 (CERROS ORIENTALES

Juan Carlos Almonacid Martínez

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

Juan Carlos Almonacid Martínez

MONOGRAFÍA PARA OPTAR AL TÍTULO DE ESPECIALISTA EN DERECHO

Director: Gonzalo Navarro Sandino

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

Asunto: Presentación de monografía para optar al título de

Título de la monografía: Aporte de la sentencia adoptada por el Consejo de

Me permito presentar la monografía en referencia, como compromiso de entrega

Fernando Laserna Silva

Gonzalo Navarro Sandino

Bogotá D.C. 21 de mayo de 2015

Los autores expresan su agradecimiento a:

Los docentes que contribuyeron con sus conocimientos a fortalecer nuestra

1.2 EL IMPACTO DE LA ACCIÓN DEL HOMBRE SOBRE LOS

2. LA RESERVA FORESTAL PROTECTORA 20

2.1 DECLARACIÓN DE LA RESERVA 20

2.2 DETERIORO DE LA RESERVA (1977 A 2005) 23

2.3 CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA NORMATIVA 25

2.4 EL ÁREA EXCLUIDA 26

4.1 CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 32

4.2 LA DECISIÓN DEL TRIBUNAL 35

4.3 ANÁLISIS DE LA DECISIÓN DE TRIBUNAL 38

5.1 CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO 39

5.3 ANÁLISIS DE LA DECISIÓN DE CONSEJO DE ESTADO 45

6. APORTES DE LA ACCION POPULAR 46

6.2 EL EXPEDIENTE URBANO 46

6.3 ACCIONES ADMINISTRATIVAS DERIVADAS DEL FALLO 48

ALINDERAR: señalar o marcar los límites de un terreno.

La monografía se estructura como un documento de reflexión, el cual a partir del

Palabras claves: acción popular, Consejo de Estado, Cerros Orientales de Bogotá,

La razón de acometer el estudio de la Sentencia del Consejo de Estado dentro de

El estudio de la Sentencia expedida por el Honorable Consejo de Estado dentro de

1.1 EL VALOR DE LOS CERROS ORIENTALES DE BOGOTÁ

En la zona oriental de la ciudad de Bogotá, capital de la República Colombia se

Se trata de una estructura arraigada sobre un conjunto páramos y subpáramos

El sistema reseñado conforma un corredor que articula a través de diversas áreas

Es de anotar que el embalse de Chuza, situado al interior del parque nacional es

Esta estrecha convivencia de especies vegetales facilita procesos de recolección

En el marco de ese extraordinario hábitat, podemos afirmar que los cerros

La presencia histórica del hombre en el territorio de la cuenca del rio Bogotá,

La llegada de los conquistadores españoles trajo consigo la primera fragmentación

La fundación de la ciudad de Santafé de Bogotá y su posterior desarrollo colonial

La cristianización propia de la colonización española permitió mestizajes culturales

Pasado el proceso independentista de la corona Española, se adelantó a

Es relevante señalar, que producto de la desamortización de bienes de la iglesia11

En materia de planificación urbana, se produjo en 1972 el primer Programa

En síntesis, los cerros orientales de Bogotá constituyen un bien incalculable valor

2.1 DECLARACIÓN DE LA RESERVA

El creciente deterioro de los cerros orientales de Bogotá, materializado en una

Situación que aunada al deterioro ambiental del entorno urbano de la ciudad

Determinó la exigencia de una “licencia previa” dentro del área de la reserva

Estableció medidas sancionatorias de carácter policivo por “acciones que alteren

En la segunda mitad de la década de los años setenta se inician las parcelaciones

En los ochenta se acelera el crecimiento urbano en zonas anteriormente ocupadas

Tabla 1. Barrios Legalizados

Localidad Desarrollo Acto Administrativo Área (Hts.)

Fuente: Oficina de Área de Rural y Región DAPD, enero de 2006,

Todas intervenciones permitidas y avaladas por diversas autoridades de

2.3 CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA NORMATIVA

La expedición de la nueva Constitución Política de Colombia el 6 de julio de 1991,