VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DE UN

AMBIENTE SANO Y AL MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE LOS

RECURSOS NATURALES - Por cuanto la actividad de explotación minera
incumple la normativa ambiental por el insuficiente y tardío cumplimiento de
las funciones de evaluación y control / MEDIDAS PARA LA PROTECCIÓN DE
ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLOGICA - Ordena el cese
inmediato de la explotación carbonífera hasta tanto el titular presente la
licencia ambiental que respalde la actividad minera / ZONAS EXCLUIBLES
DE MINERÍA Y ÁREAS DE RESERVA FORESTAL - Competencia de las
Corporaciones Autónomas Regionales y los entes territoriales para
delimitarlas

[C]orresponde a la Sala determinar si la CORPORACIÓN AUTÓNOMA

REGIONAL DE BOYACÁ -CORPOBOYACÁ- es responsable de la vulneración de
los derechos colectivos señalada en la sentencia y si dentro de sus competencias
se encuentra el adoptar las medidas ordenadas en la misma. (…). Del análisis del
acervo probatorio (…), la Sala concluye que la explotación minera realizada en la
Vereda Cómeza - Resguardo, sector Rukú del Municipio de Socotá vulnera los
derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y al manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales. De esta situación dan cuenta
plenamente no sólo los diferentes actos proferidos por la Corporación Autónoma
Regional de Boyacá, sino también las actuaciones adelantadas por el Servicio
Geológico Colombiano – Grupo de Trabajo Regional Nobsa y el Municipio de
Socotá, en cabeza del Alcalde, los cuales han adoptado sendas medidas
consistentes en requerimientos, orden de suspensión de actividades y multas, por
incumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa ambiental, a
cargo del titular del contrato minero. (…). [P]ara la Sala la orden consistente en
determinar las zonas reservadas de minería y en las cuales no será posible
realizar en lo sucesivo la exploración y explotación de carbón dirigida a
CORPOBOYACÁ, guarda completa armonía con las competencias asignadas a
esa entidad. Ello, por cuanto, de una parte, a voces de lo preceptuado en el
artículo 27 (literal g) de la Ley 99 de 1993, es función del Consejo Directivo de las
Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras, aprobar la incorporación o
sustracción de las áreas señaladas en el numeral 16 del artículo 31 de esa Ley,
entre las que se encuentran las zonas de reservas forestales. Por consiguiente,
CORPOBOYACÁ es competente para reservar, alindar y administrar las áreas de
reserva forestal en su Jurisdicción, pues ellas se constituyen en zonas excluibles
de la actividad minera, por definición del artículo 34 del Código de Minas. Y, de
otra parte, porque al examinar la limitación establecida por el artículo 37 de la
norma en comento, la Corte Constitucional consideró inconstitucional prohibir a las
autoridades locales crear en sus Municipios zonas del territorio que queden
permanente o transitoriamente excluidas de la minería. (…). [C]oncluye la Sala
que CORPOBOYACÁ debe proceder a cumplir lo dispuesto por el Tribunal en el
numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en colaboración
con la Alcaldía Municipal y la Agencia Nacional de Minería (Grupo de Trabajo
Regional correspondiente), según las previsiones reseñadas en la presente
providencia, con miras a determinar si existe una real amenaza que exija la
adopción de medidas para la protección de los recursos naturales y
específicamente de las cuencas que alimentan el Municipio. Para el cumplimiento
de la medida ordenada, las entidades responsables cuentan con el apoyo del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el marco de las funciones que
el artículo 5 de la Ley 99 de 1993 fija a esta entidad. Por ello, para concretar la
orden, la Sala modificará el primer párrafo del numeral quinto de la parte resolutiva
de la sentencia impugnada, en el sentido de ordenar al Municipio de Socotá y a
CORPOBOYACÁ adoptar las medidas necesarias y proferir los actos
correspondientes a la iniciación del proceso de delimitación de zonas excluibles de
la Minería en el Municipio de Socotá, para lo cual solicitarán el respectivo
concepto a la Agencia Nacional de Minería (Grupo de Trabajo Regional
correspondiente). Dentro de los seis (6) meses siguientes CORPOBOYACÁ
deberá elaborar un concepto técnico en el que determine, con el asesoramiento
del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuáles serán las zonas que
deben ser excluidas de la actividad minera, con ocasión del impacto adverso a los
recursos hídricos del Municipio de Socotá. Dicho concepto será de obligatoria
observancia para la concesión y seguimiento de las licencias ambientales
otorgadas para el desarrollo de proyectos de minería en la zona. (…). De la misma
manera en que se pronunció la Sala sobre la orden enlistada en el numeral 4
anterior, debe reiterarse que es el titular de la licencia ambiental y el responsable
del PMA, quien debe presentar a la Autoridad Ambiental, para su autorización, las
medidas necesarias para la restauración paisajística final, en la fase de
desmantelamiento y abandono del proyecto (Decreto 1076 de 2015, artículo
2.2.2.3.9.2). Por ende, comoquiera que la Ley no radica en cabeza de las
Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de elaborar los proyectos de
restauración paisajística, la Sala revocará el segundo párrafo del numeral quinto
de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en el aparte que se refiere a la
imposición de dicha obligación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 79 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 80 /CONSTITUCIÓN POLÍTICA -
ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 25 / LEY 472 DE 1998 -
ARTÍCULO 27 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 230 / LEY 1333 DE 2009 / LEY 99
DE 1993 - ARTÍCULO 1 NUMERAL 6 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 5
NUMERAL 25 / LEY 99 DE 1993 -ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO
27 LITERAL G / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 31 NUMERAL 16 / LEY 99 DE
1993 - ARTÍCULO 37 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 66 / LEY 768 DE 2002 / LEY
165 DE 1994 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 31 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO
34 INCISO 2 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 37 / LEY 1382 DE 2010 -
ARTÍCULO 3 / LEY 768 DE 2002/ DECRETO 2811 DE 1974 / DECRETO 4134 DE
2011 / DECRETO 2041 DE 2014 - ARTÍCULO 41 PÁRAGRAFO 2 / DECRETO
1076 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.2.3.9.2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 /
LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 230

NOTA DE RELATORÍA: Respecto al patrimonio natural, compuesto por el

biológico, ecológico y cultural; y al construido, en sus componentes arquitectónico,
urbano y rural, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de
marzo de 2014, exp. 2001-90479-01(AP). C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. En
cuanto a la actividad minera y su impacto ambiental, consultar: Consejo de
Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de abril de 2015. Exp. 2010-00217, C.P.
doctora Stella Conto Diaz del Castillo. Específicamente sobre el deber de
delimitación de las zonas excluibles de la minería, ver: Corte Constitucional,
sentencia C-443 de 8 de julio de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En
cuanto a que el Derecho y el Estado no solamente deben proteger la dignidad y la
libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la amenaza que representa
la explotación y el agotamiento de los recursos naturales, ver: Corte
Constitucional, sentencia C-339 de 7 de mayo de 2002, M.P. Jaime Araujo
Renteria. El cumplimiento de las funciones de la Autoridad Minera no se
circunscribe al seguimiento y control de la actividad amparada en títulos de
exploración y explotación legalmente otorgados, sino también abarca la
verificación del estado de los yacimientos y proyectos mineros, y el al apoyo a
entidades competentes para la erradicación de la explotación ilegal, Consultar:
Consejo de Estado, sección Primera, exp. 2011-00765 de 31 de octubre de 2013.
C.P. María Elizabeth García González. En la autoridad ambiental está radicada la
atribución de establecer las zonas de exclusión (competencia ratione materiae),
consultar: Consejo de Estado, sentencia de 23 de junio de 2010, exp. 2005-00041-
01, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. En armonía con los principios y valores del
Estado Social de Derecho, ver: Corte Constitucional, sentencia C-632 de 24 de
agosto de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. La Corte Constitucional
consideró inconstitucional prohibir a las autoridades locales crear en sus
municipios zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente
excluidas de la minería, ver: Corte Constitucional, sentencia C-273 de 25 de mayo
de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 15001-23-31-000-2012-00135-01(AP)

Actor: WILMER MENDIVELSO RINCÓN

Demandado: MUNICIPIO DE SOCOTA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por CORPOBOYACÁ contra la

sentencia de 27 de noviembre de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo

de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES.

I.1. El ciudadano WILMER MENDIVELSO RINCÓN, actuando en nombre propio y

en ejercicio de la acción popular, consagrada en el artículo 88 de la Constitución

Política, solicitó la protección de los derechos colectivos a la existencia del

equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos

naturales y a la moral administrativa, presuntamente vulnerados por la

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, el INSTITUTO

COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA -INGEOMINAS-, la sociedad

COLOMBIA CLEAN POWER S.A.S. y MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA.

I.2. Como hechos relevantes de la demanda se señalan los siguientes:

1. El 4 de marzo de 1991 se suscribió entre CARBONES DE COLOMBIA S.A. -

CARBOCOL- y los señores MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA y Julio Cesar

Ardila Caro contrato de explotación carbonífera núm. 010-91, en área ubicada en

Jurisdicción del Municipio de Socotá - Departamento de Boyacá, el cual fue

inscrito en el Registro Minero Nacional el 13 de junio del mismo año.

2. Mediante otrosí de 16 de septiembre de 2002, el señor MILTON HAWERD

CUBIDES BOTIA quedó como único titular del contrato minero.

3. En virtud del mencionado contrato, el señor MILTON HAWERD CUBIDES

BOTIA ha venido adelantando obras de exploración y explotación de carbón que

han causado un impacto negativo en el medio ambiente, así como la

contaminación de las aguas, la deforestación y los secamientos de los nacederos

de agua.

4. MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA presentó solicitud de licencia ambiental

para las actividades de explotación de carbón en la mina Rukú, en la Vereda

Cómeza - Resguardo, solicitud que fue denegada mediante Resolución núm. 414

de 25 de junio de 2002, en la cual se requirió al peticionario para que

implementara un Plan de Abandono de Área, por tratarse de una zona de alto

riesgo geológico.

5. Contra la anterior decisión, MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA interpuso

recurso de reposición y en subsidio apelación. Mediante Resolución núm. 0331 de

29 de abril de 2003, CORPOBOYACÁ revocó el artículo 1º de la Resolución núm.

0414 de 2002, aduciendo que la influencia del fenómeno tectónico de caída de

bloques y rocas afectaba únicamente un 10% del área del contrato de explotación

carbonífera. Posteriormente, CORPOBOYACÁ profirió la Resolución núm. 818 de

10 de septiembre de 2003, mediante la cual aprueba el Plan de Manejo Ambiental

para la actividad de explotación.

6. Durante el proceso de implementación del Plan de Manejo Ambiental,

CORPOBOYACÁ expidió el Auto núm. QCSJ-04-0577 de 10 de diciembre de

2004, mediante el cual requirió al señor MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA

para que implementara las obras de mitigación y control de impactos negativos

generados al medio ambiente, por la actividad de la explotación de carbón que

adelanta en la Vereda Cómeza — Resguardo, sector Rukú del Municipio de

Socotá.

7. A través de la Resolución núm. 1302 de 29 de diciembre de 2005,

CORPOBOYACÁ impuso medida preventiva, consistente en la suspensión

inmediata de las actividades de minería adelantadas por MILTON HAWERD

CUBIDES BOTIA en la Vereda Cómeza – Resguardo, “hasta tanto realice en su

totalidad las obras que se le ordenaron mediante el Auto QCSJ- 04-577, para lo

cual se le otorga un término de 60 días”.

8. El 7 de septiembre de 2011, el titular minero allegó solicitud para la autorización

de la cesión del 70% de los derechos y obligaciones del contrato de explotación

núm. 010-91, a favor de la Sociedad COLOMBIA CLEAN POWER S.A.S,

representada legalmente por el señor Carlson Daniel Frederic, que fue admitida

por el SERVICIO GEOLÓGICO COLOMBIANO, a través de la Resolución núm.

037 de 30 de enero de 2012. Dicha sociedad ha realizado algunas audiencias con

la comunidad para socializar su proyecto de explotación, pero no ha obtenido

ningún consenso.

9. Finalmente, el demandante señala que la actuación de la Autoridad Ambiental

demuestra una permisividad, así como la falta de acciones para controlar y

detener el deterioro ambiental ocasionado por la explotación y exploración minera

en Jurisdicción del Municipio de Socotá, pese a existir conceptos técnicos de

distintas entidades y visitas que demuestran el impacto ambiental generado por la

disminución del caudal del nacedero San Antonio y de otros, la disposición de

aguas extraídas y el reiterado incumplimiento del Plan de Manejo Ambiental.

I.3. Pretensiones.

Las pretensiones están encaminadas a que se ordene:

1. La suspensión del proceso de explotación de carbón y perforación, amparado

en el contrato de explotación núm. 010-91, cuyo titular es el señor MILTON
HAWERD CUBIDES BOTIA.

2. La revocatoria de la Resolución núm. 818 de 10 de septiembre de 2003,

mediante la cual CORPOBOYACÁ aprobó el Plan de Manejo Ambiental para la
actividad de explotación amparada en el título minero núm. 010-91.

3. La revocatoria del título minero FI6-142.

4. La realización de estudios que permitan establecer los daños causados y las

medidas para mitigarlos.

5. El cumplimiento del Plan de Abandono.

I.4. Las contestaciones de la demanda.

- El Municipio de Socotá (folio 205) se opuso a su vinculación como demandado

y alegó que no tiene responsabilidad en los hechos alegados en la demanda,

comoquiera que frente a la explotación derivada del contrato número 010-91 ha

tomado medidas preventivas que fueron revocadas por la Autoridad Ambiental.

Señala que comparte con la comunidad la preocupación por el nacedero de San

Antonio y por el manejo que CORPOBOYACÁ le ha dado a la problemática

ambiental del Municipio, en materia de explotación minera.

- La AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA1 (folio 96) informó que MILTON

HAWERD CUBIDES BOTIA suscribió contrato de explotación carbonífera núm.

010-91, el 4 de marzo de 1991 con CARBOCOL S.A.-

Advirtió que la Autoridad Minera formuló unos requerimientos que fueron

atendidos por el titular. Posteriormente, se allegó contrato de cesión parcial del

70% de derechos y obligaciones a favor de COLOMBIA CLEAN POWER S.A. La

cesión se perfeccionó mediante Resolución GTRN-00037 de 30 de enero de 2012,

en la cual se aprobó el Programa de Trabajos e Inversiones, con fundamento en el

concepto técnico del Grupo de Trabajo Regional Nobsa del SERVICIO

GEOLÓGICO COLOMBIANO.

Sostuvo que no es la entidad responsable de efectuar seguimientos a las

sanciones ambientales impuestas por las autoridades competentes y puso de

presente que por los mismos hechos se tramita una acción popular en el Juzgado

Promiscuo del Circuito de Soacha, por lo que considera debe declararse el

agotamiento de Jurisdicción.

- La Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ- (folio 153)

hizo un recuento de la actuación adelantada en el expediente administrativo

OOLA-011/98, en el cual señaló que mediante Resolución núm. 818 de 2003

aprobó el Plan de Manejo Ambiental para la explotación de un yacimiento de

carbón, a cargo de MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA; a través de la

1
Antes, Servicio Geológico Colombiano.
Resolución núm. 1302 de 2005 impuso medida preventiva consistente en la

suspensión de las actividades de minería y luego de formular unos requerimientos

al titular, practicar visitas técnicas y recibir los conceptos de la Subdirección de

Administración de Recursos Naturales, profirió la Resolución núm. 1102 de 8 de

mayo de 2012, en la que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la

Resolución núm. 1302 de 2005, en el sentido de levantar la orden de suspensión

de actividades de minería en la Vereda Cómeza – Resguardo, sector Rukú del

Municipio de Socotá.

- COLOMBIA CLEAN POWER S.A.S. y MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA

(folio 169), actuando por conducto de mandataria judicial, aseguraron que es cierto

que el título minero fue válidamente otorgado para la exploración y explotación del

carbón.

Destacaron que la sociedad COLOMBIA CLEAN POWER S.A.S. adquirió la

mayoría de los derechos para explorar y producir carbón del título minero, en la

mina que lleva 20 años de funcionamiento, sin que su operación haya generado

afectación de fuentes hídricas o daño ambiental.

Pusieron de presente que la comunidad se ha opuesto de manera violenta a las

actividades de explotación, recurriendo a actos de vandalismo como agresiones

físicas a los operarios, quema de campamentos, oficinas y maquinaria y hurtos,

entre otros.

Formularon las excepciones que denominaron, “pleito pendiente”, “ausencia de

responsabilidad”, “cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental” y “temeridad o

falta de prueba”.
I.5. Pacto de cumplimiento.

El 12 de agosto de 2013 se llevó a cabo la audiencia pública consagrada en el

artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida, por ausencia de

formulación de proyecto de pacto de cumplimiento (folio 533).

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

El Tribunal Administrativo del Boyacá, mediante sentencia de 27 de noviembre de

2015, resolvió:

“PRIMERO: DECLARAR la responsabilidad de la CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ, del MUNICIPIO DE
SOCOTÁ, de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, de COLOMBIA
CLEAN POWER S.A. y de MILTON HAWERD CUBIDES, en la
vulneración y amenaza de los derechos colectivos relacionados con el
goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el
manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su restauración, su conservación o
sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de las áreas de especial importancia ecológica de los
ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y
restauración del medio ambiente.

SEGUNDO: ORDENAR a CORPOBOYACÁ que dentro de quince

(15) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia,
disponga lo necesario para la inmediata suspensión de toda la
actividad de explotación de carbón únicamente sobre el área que
cobija el contrato FI6-142, y para que inicie los procesos
sancionatorios a que hubiere lugar, adoptando las medidas que
considere del caso.

Asimismo, sobre el área que comprende los contratos 010-91- y FI6-

142, ORDENAR a la entidad elaborar un cronograma de visitas
mensuales a la mina de explotación de carbón a fin de que se
advierta a sus propietarios sobre las medidas que, a corto y mediano
plazo, deben implementarse, de acuerdo con el Plan de Manejo
Ambiental. Deberá allegar dicho cronograma dentro de los quince (15)
días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia.

Finalmente, ORDENAR a la entidad que dentro de un (1) mes

siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, presente los
estudios técnicos que conduzcan a la determinación del pasivo
 ambiental generado por la explotación de carbón identificada con los
contratos de concesión 010-91 y FI6-142 en el Municipio de Socotá, y
sobre las acciones que han de cumplirse en orden a la restauración
del medio ambiente.

TERCERO: ORDENAR a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA que

dentro de un mes (1) siguiente a la ejecutoria de la presente
providencia inicie las medidas respectivas a fin de garantizar el
cumplimiento de las obligaciones por parte de los concesionarios. Ello
implicará la realización de un cronograma de visitas técnicas en las
que se logre verificar la aplicación de las normas técnicas sobre la
construcción y el manejo del trabajo de explotación minera. Al
respecto, dentro de los dos (2) meses siguientes allegará un informe
relacionado con el cumplimiento de la presente orden.

CUARTO: ORDENAR a COLOMBIA CLEAN POWER y MILTON

HAWERD CUBIDES BOTIA, en calidad de titulares del registro
minero, dar estricto cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental
aprobado por CORPOBOYACÁ, quienes deberán rendir a esta última
entidad y a esta Corporación un informe pormenorizado acerca de las
actividades cumplidas en desarrollo de dichos planes. Todo ello
dentro del plazo de un (1) mes siguiente a la ejecutoria de esta
providencia. Igualmente, ORDENAR que dentro de quince (15) días
siguientes a la ejecutoria de la presente providencia inicien las
gestiones necesarias a fin de obtener el permiso de vertimientos.

QUINTO: ORDENAR al ALCALDE MUNICIPAL DE SOCOTÁ y a

CORPOBOYACÁ que dentro de un (1) mes siguiente a la ejecutoría
de la presente providencia, alleguen concepto técnico en el que se
determinen las posibles zonas reservadas de minería, conforme al
tránsito de los caudales hídricos que deben ser protegidos.
Igualmente, allegará las coordenadas específicas en las cuales no
será posible realizar en lo sucesivo la exploración y explotación de
carbón, sin perjuicio de los derechos adquiridos por los particulares.
Asimismo, ORDENAR que dentro de dos (2) meses siguientes a la
ejecutoria de la presente providencia, elaborarán (sic) un proyecto de
restauración paisajística en el área de explotación de materiales de
construcción del contrato 010-91 y FI6-142, de manera que se
establezcan las obligaciones a cargo de los particulares que realizan
actividades de explotación minera en la zona y se fije un término para
su ejecución. (…)”

Adujo el a quo que la sociedad CLEAN POWER S.A. y el señor MILTON

HAWERD CUBIDES BOTIA quebrantaron las normas ambientales y de minería

con el proyecto de explotación desarrollado mediante los contratos de minería

núms. 010-91 y FI6-142.

Explicó que el proyecto de explotación de carbón comenzó de manera

contradictoria, pues mediante la Resolución núm. 414 de 25 de junio de 2002,

CORPOBOYACÁ negó el otorgamiento de la licencia ambiental, argumentando

que las áreas pretendidas se consideraban de alto riesgo geológico y presentaban

peligro a la comunidad, por lo que requirió la implementación de un Plan de

Abandono del Área. Sin embargo, mediante Resolución núm. 818 de 10 de

septiembre de 2003, esa Corporación concedió la licencia ambiental para ejecutar

las mismas actividades, "teniendo en cuenta que el fenómeno tectónico de caída

de bloques y rocas afecta un 10% el área del contrato 010-91...", sin especificar si

dicho porcentaje modificaba el diagnóstico inicial de riesgo geológico y peligro a la

comunidad.

Destacó que aunque CORPOBOYACÁ concedió el uso y aprovechamiento de los

recursos naturales, los titulares del contrato núm. 010-91 incumplieron

reiteradamente las normas y las condiciones bajo las cuales debían ejecutar los

proyectos de explotación e incluso decidieron iniciar trabajos mineros en otras

áreas (Vereda San Pedro) del mismo Municipio de Socotá, sin contar con los

respectivos permisos ambientales, tal como fue reseñado en la Resolución núm.

0571 de 5 de julio de 2007.

Resaltó que en el Auto núm. 577 de 10 de diciembre de 2004, mediante el cual

CORPOBOYACÁ requirió al titular de la licencia, con el fin de que implementara

obras de mitigación y control de impactos negativos, quedó consignado que “las

vetas de carbón cruzan subterráneamente por debajo del nacimiento de agua”, lo

que evidencia que las actividades de explotación afectan un considerable número

de fuentes hídricas.
Entre los incumplimientos de la normativa ambiental y minera, el Tribunal encontró

la ausencia de manejo de escorrentía, acumulaciones de agua indebidamente

tratadas, inexistencia de recuperación paisajística y ausencia de permiso de

vertimientos para las aguas extraídas de la mina.

Enfatizó en la importancia de que las autoridades ambientales determinen cuál es

el área sobre la que debe realizarse el estudio de zonificación que permita

restringir las actividades de minería en aquellas zonas en las que transiten

caudales de relevancia para el servicio de acueducto de la comunidad de Socotá.

En cuanto a la responsabilidad de CORPOBOYACÁ en la vulneración de los

derechos colectivos, el Tribunal precisó que a pesar de que esa entidad en

reiteradas ocasiones ordenó la suspensión de la explotación de carbón y efectuó

algunos requerimientos, tales medidas fueron levantadas sin constatar el cabal

cumplimiento de las obligaciones ambientales a cargo de los titulares de la

concesión.

Respecto a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y al MUNICIPIO DE SOCOTÁ

aseveró que quedó demostrada su responsabilidad, por omisión en el

cumplimiento debido y oportuno de sus obligaciones de evaluación, control,

prevención, seguimiento y mitigación ambiental.

Finalmente, frente a la empresa COLOMBIA CLEAN POWER S.A. y el señor

MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA, el a quo señaló que son los principales

responsables de la vulneración de los derechos colectivos, con ocasión de la

explotación irresponsable que generó un impacto negativo en la actividad del

ecosistema natural.
 III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ impugna la decisión

(folio 723) y argumenta que no es posible cumplir con la orden de suspender la

actividad minera en “el área que cobija el contrato F16-14” 2, debido a que no se

encuentra registrado dicho contrato en el sistema de Catastro Minero Colombiano.

Que esa entidad ha efectuado seguimiento a la licencia ambiental otorgada a

MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA mediante Resolución núm. 0818 de 10 de

septiembre de 2003, para la explotación de un yacimiento de carbón en la Vereda

Cómeza – Resguardo del Municipio de Socotá, amparada en el contrato minero

010-91, en virtud de lo cual profirió las Resoluciones núms. 208 y 209 de 14 de

febrero de 2014, en las que impuso una medida preventiva e inició procedimiento

sancionatorio ambiental.

Frente a la orden impartida en la sentencia relacionada con las “visitas mensuales

a las minas de explotación” explicó que ejerce Jurisdicción en 87 municipios y de

ahí la imposibilidad de destinar personal para cumplir la tarea encomendada, al

menos en esa periodicidad, por lo que solicita tomar en consideración que las

visitas sean semestrales.

En cuanto a la orden de elaborar “estudios técnicos que conduzcan a la

determinación del pasivo ambiental generado por la explotación de carbón”,

advirtió que no es una obligación a cargo de la Corporación, sino del titular minero,

quien debe presentar a la autoridad ambiental, además del plan de operación y el

programa de explotación, el abandono y manejo paisajístico final de la actividad

2
Se aclara que el contrato es el número FI6-14.
minera, lo que tiene lugar una vez ha cesado la explotación, pero el contrato de

concesión núm. 010-91 aún se encuentra vigente.

En lo concerniente a la orden de “allegar el concepto técnico que determine las

posibles zonas reservadas de minería” sostuvo que se trata de una labor que, por

disposición legal, sólo es posible adelantar en zonas donde existen explotaciones

tradicionales informales y con el fin de elaborar estudios para nuevos proyectos

mineros estratégicos, lo que no guarda relación con el asunto debatido, esto es,

con la protección de caudales hídricos. Lo anterior, aunado al hecho de que en el

expediente no quedó demostrado que existieran caudales o fuentes hídricas

afectadas por la actividad minera, ya que no se aportó el estudio hidrogeológico

decretado en la audiencia de pacto de cumplimiento.

Por último, en relación con la orden de elaborar “un proyecto de restauración

paisajística en el área de explotación de materiales de construcción del contrato

010-91 y FI6-142” señaló que es una orden que carece de objeto, porque no existe

área de explotación de materiales de construcción dentro del contrato 010-91.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

El problema jurídico.

De conformidad con los argumentos expuestos por la entidad recurrente,

corresponde a la Sala determinar si la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL

DE BOYACÁ -CORPOBOYACÁ- es responsable de la vulneración de los

derechos colectivos señalada en la sentencia y si dentro de sus competencias se

encuentra el adoptar las medidas ordenadas en la misma.

Los hechos probados en el proceso.

Se encuentra acreditado que:

- El 2 de septiembre de 1993, CARBONES DE COLOMBIA CARBOCOL y los

señores Julio Cesar Ardila Caro y MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA

celebraron contrato de explotación minera núm. 010-91, para la explotación de

carbón en la mina Rukú, ubicada en la Vereda Cómeza — Resguardo del

Municipio de Socotá (folio 253, cuaderno núm. 4).

- Mediante Resolución núm. 414 de 25 de junio de 2002, CORPOBOYACÁ negó

el otorgamiento de la Licencia Ambiental para la explotación de carbón en la mina

Rukú. En la misma Resolución requirió un Plan de Abandono del Área, debido al

alto riesgo que presentaba la zona de explotación para la comunidad (folio 9,

cdno. núm. 2).

- Los titulares del contrato presentaron un Plan de Manejo Ambiental ante la

Corporación, en virtud de lo cual se expidieron las Resoluciones núms. 331 y 332

de 29 de abril de 2003 (folios 22 y 32, cdno. núm. 2). La primera, requiriendo que

se complementara la información de las obras ambientales, así:

«Falta complementar la parte de la hidrografía, inventario de cuerpos

de agua presentes y la forma como están siendo impactados por la
actividad minera desarrollada.»

Y la segunda, revocando la Resolución núm. 414 de 2002, con fundamento en

que “la influencia del fenómeno tectónico de caída de bloques y rocas afecta un

10% el área del contrato 010-91… se puede continuar con las labores de minería
en el manto 20, una vez se levante la medida de suspensión de la actividad y

apruebe un Plan de Manejo Ambiental.”

- Posteriormente, CORPOBOYACÁ expidió la Resolución núm. 818 de 10 de

septiembre de 2003 (folio 29, cdno. núm. 2), en la que resolvió:

«APROBAR e imponer el Estudio de Plan de Manejo Ambiental a

los señores Milton Hawerd Cubides Botia y Julio Cesar Ardila Caro,
identificados…, en su calidad de titulares del registro minero número
91-0443-00191-05-01187-04 del Ministerio de Minas y Energía, y con
otrosí número 001 al contrato 010-91 de 16 de septiembre de 2002,
suscrito con MINERCOL para la explotación de un yacimiento de
carbón a desarrollarse en la Vereda Cómeza – Resguardo Sector
Rukú, en Jurisdicción del Municipio de Socotá.» (Resaltado fuera del
texto original).

La aprobación del PMA se otorgó por un plazo igual al de la vigencia del título

minero y se impuso a los titulares la obligación de presentar anualmente informes

de avances de las medidas de mitigación.

- En la labor de seguimiento al PMA, el 10 de diciembre de 2004

CORPOBOYACÁ profirió el Auto núm. 577 (folio 42, cdno. núm. 2), en el que se

documenta la visita técnica efectuada por solicitud de la Personería Municipal, en

los siguientes términos:

«Existe un nacimiento de agua llamado "San Antonio" con un

caudal promedio de 121.p.s. en época de invierno y 91.p.s. en verano,
la vegetación en la zona de nacimiento preferencialmente es aliso,
sauce y eucalipto. Las vetas de carbón cruzan subterráneamente
por debajo del nacimiento de agua y continúan hacia el sector de
alisado donde se encuentra un frente de explotación abandonado del
señor Hawerd Cubides; la distancia entre el nacimiento de agua y la
explotación abandonada es de 800 metros aproximadamente. El flujo
de detrito taponó 4 bocaminas (según la información suministrada por
exploradores); este flujo inicia a una altura de 250 metros. Existen 4
mantos de carbón los cuales están siendo explotados, los cuales
poseen una orientación No 45° E y buzando hacia el NE de 10 a 50.
El área de explotación de flujo de detritos, fue clausurada teniendo en
 cuenta los conceptos Técnicos de MINERCOL hoy INGEOM1NAS y
CORPOBOYACÁ.

Se realizó un análisis del cumplimiento de las condiciones

establecidas en el Plan de Manejo ambiental, y se determinó que
frente al tratamiento y disposición de estériles, no cumple con la
conformación de cuatro terrazas, no cumple con las cunetas
perimetrales ni con la revegetalización, con las cunetas de
desagüe, con canales de piedra picada, barreras vivas,
señalización, entre otras.» (Resaltado fuera del texto original).

La Resolución concluye que no se ha cumplido con las obras de manejo y control

ambiental para mitigar los impactos negativos de la explotación, por lo que

requiere a los titulares a fin de que procedan a la implementación inmediata de las

siguientes obras:

 Conformación de cuatro terrazas.

 Cunetas perimetrales.
 Revegetalización (implementación de barreras).
 Tanque sedimentador.
 Cunetas de desagüe.
 Canal de piedra.
 Descapote y revegetalización.
 Plantación de barrera vivas.
 Señalización.
 Sellamiento.
 Retrollenado.

- Ante el incumplimiento de tales medidas, CORPOBOYACÁ, en Resolución núm.

1302 de 29 de diciembre de 2005, ordenó la suspensión inmediata de las

actividades de minería adelantadas por MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA en

la Vereda Cómeza – Resguardo, “hasta tanto realice en su totalidad las obras que

se le ordenaron mediante el Auto QCSJ- 04-577, para lo cual se le otorga un

término de 60 días” (folio 47).

- Mediante Resolución núm. 0571 de 5 de julio de 2007, CORPOBOYACÁ decidió

imponer medida preventiva a MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA consistente en

la suspensión inmediata de las actividades de explotación de carbón e iniciar el

trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio por la presunta

infracción de las normas de protección ambiental; esto es, por realizar

presuntamente actividades de explotación sin el correspondiente permiso

ambiental (folio 307, cdno. núm. 4). La medida fue levantada en octubre de ese

año (Resolución núm. 829), porque se pudo constatar que la explotación que se

estaba efectuando fuera de la zona de concesión contaba con un contrato de

servidumbre para la ubicación de una bocatoma (folio 312, cuaderno núm. 4).

- El 7 de febrero de 2008, INGEOMINAS celebró con el señor MILTON HAWERD

CUBIDES BOTIA contrato de concesión núm. FI6-142 para la exploración –

explotación de un yacimiento de carbón mineral, localizado en una zona del

Municipio de Socotá, demarcada en la cláusula segunda (folio 45, cdno. núm. 4).

Posteriormente, el señor CUBIDES BOTIA cedió el 70% de los derechos

derivados del título minero a la sociedad COLOMBIA CLEAN POWER S.A.S.

(folio 126, cdno. 4).

- A través de la Resolución núm. R-2011-03-024-010 de 24 de marzo de 2011, el

Alcalde del Municipio de Socotá, en ejercicio de las facultades sancionatorias en

materia ambiental previstas en la Ley 1333 de 2009, impuso medida preventiva

consistente en la suspensión inmediata de las actividades de exploración y

explotación de carbón al titular MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA, al encontrar

probado que en la zona urbana del Municipio ocurrieron unos deslizamientos de

rocas que motivaron al Concejo Municipal y a la Procuraduría Ambiental y Agraria

solicitar a la Alcaldía su intervención por el grave riesgo que tales hechos

representaban para la población de Socotá (folio 1, cdno. núm. 3).

- CORPOBOYACÁ, en Resolución núm. 2295 de 4 de agosto de 2011, declaró la

cesación del trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio adelantado

contra los señores MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA, Raúl Panqueva y la

Sociedad Benitez Velandia, para lo cual adujo:

«Respecto a si en el sector aludido se ejecutan actividades que conllevan

posibles afectaciones a los recursos naturales y al ambiente en el área de
influencia de la misma, pudo establecerse que los proyectos
correspondientes a la mina El Cielo y Rukú, cuyos titulares mineros son
los señores Víctor Manuelle Torres Parra y Milton Hawerd Cubides,
respectivamente, (…) los efectos ambientales generados por la
explotación minera a los diferentes componentes son los que
normalmente se presentan, teniendo en cuenta que la minería siempre
ocasionará impacto, los funcionarios comisionados logaron establecer
que las actividades desarrolladas en los proyectos mineros crean
acciones impactantes sobre el medio físico, biótico y social, los
cuales son controlables y mitigables, con el estricto cumplimiento de
los Planes de Manejo Ambiental aprobados por CORPOBOYACÁ.

De otro lado, de acuerdo a lo verificado en visita de inspección ocular…

en cuanto a la “desestabilización del terreno” … no puede endilgárseles a
los titulares mineros responsabilidad, toda vez que es por efecto
geológico que se genera la enunciada situación.» (Folio 465 cdno. Núm.
4). (Negrillas fuera del texto original).

- En informe de 18 de julio de 2011 (folio 274, cdno. núm. 2) quedó consignada la

visita técnica de funcionarios de INGEOMINAS y del Instituto Colombiano de

Geología a la zona urbana del Municipio de Socotá, que presenta levantamientos

en 4 puntos. De la visita se concluyó:

«(…) Sector Alto El Cajón… se observó un pequeño movimiento en

masa de unos 50 metros de ancho… En este mismo sector se
están llevando a cabo explotaciones mineras que corresponden a
las placas 010-91, contrato en virtud de aporte y el titular es el
señor MILTON HAWERD CUBIDES. En esta mina las aguas
extraídas del interior eran arrojadas a la ladera, sin ningún tipo de
tratamiento, lo cual al parecer generaba sobresaturaciones que
generaban inestabilidad del terreno. Por lo anterior, CORPOBOYACÁ
ordenó el cierre hasta tanto estas fueran encausadas y sometidas a
tratamiento.

El día que se realiza la visita técnica objeto del presente informe, se

observó que las aguas servidas en esta mina ya no son regadas en la
 ladera, sino que son conducidas por medio de una manguera hasta
un tanque de tratamiento, de donde son conducidas por manguera
también a otro tanque de tratamiento y aireación para luego ser
vertidas a una bocatoma.» (Negrillas fuera del texto original).

El 15 de febrero de 2012, el Servicio Geológico Colombiano – Grupo de Trabajo

Regional Nobsa emitió concepto técnico en el contrato de concesión núm. FI6-142

y requirió al titular para que presente la licencia ambiental otorgada por

CORPOBOYACÁ (folio 152, cdno. núm. 4). El 22 del mismo mes y año impuso

multa por incumplimiento a dicha observación (folio 173, cdno. núm. 4) 3.

En la misma época, también CORPOBOYACÁ profirió Auto núm. 608 de 22 de

febrero de 2012 (folio 375, cdno. 2) en el que requirió a MILTON HAWERD

CUBIDES BOTIA para que allegara los informes de avance de las medidas de

mitigación contempladas en el PMA, de los años 2007 a 2011 y ordenó la práctica

de una visita de inspección ocular a la zona de explotación en la Verada Cómeza

– Resguardo, Sector Rukú. De la visita se hizo constar que:

«Desde el punto de vista técnico se establece que la perforación

proyectada en el área del contrato minero No 010-91, localizada en
las coordenadas 1.160.879 Este y 1.159.256 Norte a la altura de
2.745 m.s.n.m., se encuentra a una distancia planimétrica de 1.100
metros respecto a la ubicación donde se localiza el nacimiento San
Antonio, ubicado en las coordenadas 1.161.954 Este y 1.159.477
Norte, a una altura de 2.864 m.s.n.m., situación por la cual se infiere
que no existen riesgos de afectación al recurso hídrico derivados
de esa actividad exploratoria sobre el nacimiento en mención.»
(Negrillas fuera del texto original).

- Mediante Resoluciones núms. 1102 y 1329 de 8 de mayo de 2012 (folios 416 a

422 del cdno. 2)4, CORPOBOYACÁ levantó la orden de suspensión de las

actividades mineras del contrato 010-91 y requirió al señor MILTON HAWERD

3
Decisión confirmada en Resolución núm. 174 de 28 de mayo de 2012 (folio 243, cdno. núm. 4).
4
Fundamentadas en la visita de control y seguimiento realizada por profesionales de CORPOBOYACÁ en
febrero de 2012 al área de explotación de carbón, consignada en el concepto técnico núm. ME0001/2012 de 2
de mayo de 2012.
CUBIDES BOTIA para que implementara las siguientes medidas de control

ambiental:

«- Desmonte de infraestructura minera (tolva, carrilera en madera)

y cierre técnico de la bocamina El Cóndor con su correspondiente
manejo y disposición de residuos sólidos resultantes, al igual que la
restauración morfológica y paisajística de la zona.

- Desmonte de infraestructura minera no requerida y

restauración ambiental del área de botadero en la bocamina Buenos
Aires, teniendo en cuenta que dicha labor será utilizada según la parte
técnica del proyecto minero como bocaviento para generar circuito de
ventilación con la bocamina el Triunfo.

- Construcción de placas de concreto en las áreas de instalación

de malacates y/o montaje de infraestructura minera que las requiera.

- Realizar labores y medidas que contribuyan a la estabilización

del talud sobre la vía, en el área de influencia de la bocamina La
Ponderosa.

- Presentar las medidas a implementarse relacionadas con el

manejo y disposición final de los residuos sólidos incluyendo lo
concerniente a manejo de lubricantes y combustibles, generados en el
proyecto minero.»

- En virtud de la visita practicada el 23 de enero de 2014 por CORPOBOYACÁ a

la zona de explotación del contrato minero núm. 010-91, se elaboró el concepto

técnico núm. EAM-001/14 del día 31 del mismo mes y año (folio 84, cdno. núm. 6),

en el cual se analizó el cumplimiento de las medidas impuestas al titular del

contrato, mediante la Resolución núm. 818 de 2003 y los Autos núms. 608 y 1329

de 2012 y se recomendó imponer medida preventiva de suspensión de

actividades de explotación minera. El concepto resaltó:

«En cuanto a las obligaciones establecidas en el artículo cuarto [Auto

núm. 1329 de 2012], el titular no ha realizado la entrega de
informes detallados de las obras y/o actividades ambientales a
ser implementadas dentro de los próximos 5 años, con su respectivo
cronograma y presupuesto de ejecución, así como tampoco se ha
allegado el certificado de registro minero vigente del contrato 010-91,
con no más de 2 meses de expedición. De igual manera, tampoco se
ha dado cumplimiento a lo establecido en el parágrafo primero de este
artículo en cuanto a la entrega de los resultados de la caracterización
físico química de las aguas provenientes del interior de la mina, con
 puntos de muestreo a la entrada y salida del sistema de tratamiento,
con el respectivo cálculo de eficiencia del mismo.» (Negrillas fuera del
texto original).

- Con fundamento en el mencionado concepto, CORPOBOYACÁ expidió la

Resolución núm. 208 de 14 de febrero de 2014 (folio 92, cdno. núm. 6), por medio

de la cual impuso medida preventiva consistente en la suspensión provisional de

las actividades de explotación de carbón adelantadas en la Vereda Cómeza-

Resguardo, Sector Rukú. La entidad también inició procedimiento sancionatorio

contra MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA, por presunta infracción a los

recursos naturales (Expediente núm. OOCQ-0291/15).

Goce de un ambiente sano, preservación y restauración del medio ambiente,

protección de áreas de especial importancia ecológica.

La acción popular, consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la

Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la

protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten

amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la

acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen

en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad

afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para

la protección de sus derechos.

De conformidad con lo previsto en el artículo 79 de la Constitución Política, es

deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las

áreas de especial importancia ecológica.

Por su parte, el artículo 80 ídem preceptúa que el Estado debe prevenir y controlar

los factores de deterioro ambiental, así como imponer las sanciones legales y

exigir la reparación de los daños causados en el manejo y aprovechamiento de los

recursos naturales.

La Norma Superior también señala que todas las personas están obligadas a

proteger los recursos naturales del país, en armonía con el Código Nacional de

Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente 5, según el

cual el Estado y los particulares deben participar en la preservación y el manejo

del ambiente, dado que “el Derecho y el Estado no solamente deben proteger la

dignidad y la libertad del hombre frente a otros hombres, sino ante la amenaza

que representa la explotación y el agotamiento de los recursos naturales” (Corte

Constitucional, sentencia C-339 de 2002).

Sobre la noción de medio ambiente y sus componentes se destaca la sentencia de

la Sala de 28 de marzo de 2014, en la que se precisó:

«(…) el medio ambiente ha conducido en la actualidad a una reflexión

interdisciplinaria que lo concibe como el conjunto de factores
naturales o artificiales que influyen sobre el contexto en el cual el
hombre vive. Esta acepción que aparece en principio como muy
general, merece ser precisada y complementada con otras que son
vecinas, como ecología, naturaleza, calidad de vida, contexto de vida,
y patrimonio.
(…)

Solo para hacer referencia a algunas, se han acogido términos como

i) nicho ecológico o “hábitat” entendido como el medio donde vive una
especie que es definida por su comportamiento alimentario,
reproductor, y territorial; ii) biotopo, que es el soporte inorgánico de
una especie, y comprenderá (el suelo, el agua, etc.); iii) biocenosis
que es un conjunto de especies animales y vegetales que coexisten y
que tienen entre ellas relaciones con un biotipo determinado; iv)
ecosistema que es una unidad topográfica, cualquiera que sea la
superficie, colonizada por un cierto número de seres vivientes, que
tienen entre ellos y en su relación con el biotopo en el cual ellos viven,

5
Decreto 2811 de 1974.
 nexos generalmente bien definidos. No es otra la explicación de
nociones jurídicas como “equilibrio biológico” o “equilibrio ecológico”.

Por su parte, del concepto de “naturaleza” entendida en su

globalidad, es decir todo aquello que no ha sido objeto en forma
directa de una intervención humana se determinan componentes
jurídicos del derecho al medio ambiente, toda vez que, desde el
punto de vista de las decisiones judiciales, a juicio de algunos
autores, todo lo que es natural debería de ser respetado y preservado
en su estado presente o en su estado anterior si una restauración se
hace posible o es conveniente; principio que traería como efecto
jurídico inmediato que la carga de la prueba en caso de atentado
contra el medio ambiente (naturaleza) debería ser siempre soportada
por aquel que ha producido el daño.

De otro lado, también aporta a la noción de medio ambiente el

principio de “calidad de vida”, el cual refiere a una búsqueda de lo
cualitativo, por oposición a la decepción que se ha tenido contra lo
cuantitativo (nivel de vida) y, destacar así que el medio ambiente
concierne no solamente a la naturaleza sino también al hombre
en sus relaciones sociales, de trabajo y recreativas. Como señala
el profesor Prieur[6], es la herencia de Marcase y de Ilich, la ventana
sociológica del medio ambiente dirigida a una sociedad de
convivencia (el manejo del tiempo, las relaciones colectivas en las
ciudades, las diversiones, los deportes, el turismo han ido invadiendo
lo que anteriormente solo era ecología).

También ha hecho su aporte el criterio de “marco de vida”, que no

obstante encontrarse aún más alejado de la noción original de
ecología, resulta siendo, en realidad, un sinónimo de medio ambiente
en su especie arquitectónica y urbanística. El concepto es más
familiar para los técnicos y urbanistas que para los geógrafos y
biólogos, comprende el territorio del hombre-individuo tanto como
contexto físico (donde podrían incluirse la naturaleza y los espacios
verdes artificiales o parques construidos por el hombre) y el contexto
social. En relación a este último aspecto, bien decía B. de Jouvenel “si
pasamos de la protección de la naturaleza al marco de vida estamos
pasando de lo macro del medio ambiente que es el de la especie
humana, a lo micro del medio ambiente que es el de los grupos de
familias”[7].

De la misma manera, la expresión “patrimonio” introduce un elemento

moral y jurídicamente esencial en la concepción de lo que debe
entenderse como medio ambiente. En su acepción restringida se
podría temer que se asimile a la propiedad y a la rentabilidad. De
hecho, se trata por el contrario de superar la propiedad, identificando
los elementos del medio ambiente que deben observarse si se
pretende su conservación y la gestión de un buen padre de familia.
De esta manera la noción de patrimonio haría relación a la idea de
herencia legado por las generaciones que nos antecedieron, y que
nosotros debemos transmitir en forma intacta a las generaciones que
nos sobrevivirán. Los bienes y los espacios que van a ser
6 ?
[ ] Ibídem.
7 ?
[ ] JOUVENEL, Bertrand. La Civilización de la Potencia: de la economía política a la ecología política.
1976.
 calificados de “patrimonio” por el derecho del medio ambiente
van a ser objeto de una atención muy particular no solamente de
parte de su propietario jurídico, si el existe, sino también y sobre
todo de la colectividad en su plenitud; razón por la cual debe
hacerse referencia al patrimonio natural, compuesto por el biológico,
ecológico y cultural; y al construido, en sus componentes
arquitectónico, urbano y rural»8.(Negrillas fuera del texto original).

En armonía con los principios y valores del Estado Social de Derecho, en

sentencia C-632 de 2011, la Corte Constitucional se refirió al medio ambiente

como un bien jurídico constitucionalmente protegido, en el que concurren las

siguientes dimensiones:

«(i) es un principio que irradia todo el orden jurídico en cuanto

se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y
protegerlo, procurando que el desarrollo económico y social
sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las
riquezas naturales de la Nación; (ii) aparece como un derecho
constitucional de todos los individuos que es exigible por
distintas vías judiciales; (iii) tiene el carácter de servicio público,
erigiéndose junto con la salud, la educación y el agua potable,
en un objetivo social cuya realización material encuentra pleno
fundamento en el fin esencial de propender por el
mejoramiento de la calidad de vida de la población del país; y
(iv) aparece como una prioridad dentro de los fines del Estado,
comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al
atribuirle los deberes de prevención y control de las acciones
de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de
protección».

La actividad minera y su impacto ambiental.

Al referirse al impacto ambiental de la actividad minera, la Jurisprudencia de la

Corporación ha sostenido que las actividades productivas sin control, tales como

la minería, degradan los recursos naturales y ejercen una presión indebida sobre

el medio ambiente, por lo que corresponde a las autoridades públicas velar por un

mínimo impacto negativo.

Sobre este asunto, en sentencia de 29 de abril de 2015 9, se puntualizó

8
Consejo de Estado – Sección Primera. Sentencia de 28 de marzo de 2014. Expediente núm. 2001-90479-
01(AP). Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno.
9
Consejo de Estado – Sección Tercera. Sentencia de 29 de abril de 2015. Expediente núm. 2010-00217,
Consejera ponente: doctora Stella Conto Diaz del Castillo.
«Es un hecho evidente que la industria extractiva produce una gran
cantidad de desechos y desperdicios. El proceso de transformación
de grandes masas de materiales para el aprovechamiento de los
minerales útiles deja forzosamente materiales residuales que
deterioran el entorno físico de la región en la cual se adelantan
las labores afectando el paisaje y los suelos agrícolas.

Las explotaciones mineras por lo general se encuentran

acompañadas de obras de infraestructura como tendidos de
transmisión energética, accesos viales o ferroviarios, además de la
abstracción de cantidades importantes de agua. Igualmente, puede
impactar sobre los hábitos de la flora y la fauna, a través del ruido,
polvo y las emanaciones provenientes de los procesos de molienda.

Las actividades productivas sin control, tales como la agricultura,

la ganadería y la minería; el crecimiento poblacional, la violencia, la
deforestación, la ocupación sin control de zonas de alto riesgo, los
conflictos internos por el uso de la tierra, la colonización,
sobreexplotación, contaminación y la degradación de los recursos
naturales ejercen una presión indebida sobre el medio ambiente
y contribuyen a una crisis global.

Se trata de que las actividades que comprometen el ambiente, para el

caso la minería de extracción sobre una fuente hídrica, se enmarquen
en parámetros de conciencia ecológica estricta.

El artículo 80 de la Carta Política prevé que le corresponde al Estado

planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, previniendo y controlando los factores de deterioro
ambiental, imponiendo sanciones legales y exigiendo la reparación de
los daños causados, asimismo, cooperando con otras naciones en la
protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
(…)

[E]l deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce,

entre otras formas, a través del otorgamiento, modificación, o la
negación de éstas o cancelación de instrumentos de manejo
ambiental, sean estos Licencias o Planes de Manejo Ambiental.
(…)
La razón de ser de los instrumentos de manejo y control
ambiental es la protección de los derechos individuales y
colectivos, correspondiéndole a las autoridades públicas velar
por un mínimo impacto negativo, para lo cual la autoridad
ambiental, se ocupa de prevenir y controlar los factores de
deterioro. Evitar la consolidación del daño debe ser la guía en las
actuaciones administrativas y judiciales. Las autoridades no solo
están obligadas a intervenir para tomar medidas y evitarlo, la tutela
preventiva habilita anteponer el amparo colectivo a los actos que
lesionen, limiten o pongan en peligro derechos y garantías
constitucionales.» (Resaltado fuera del texto original).
Es preciso mencionar que la Sección Primera del Consejo de Estado ha proferido

numerosos pronunciamientos en los que advierte sobre los efectos adversos que

la indebida extracción de recursos naturales no renovables ocasiona al medio

ambiente, por lo cual ha procedido en sendas providencias a decretar medidas de

precaución y protección para la preservación de tales recursos.

Al respecto, se resalta la sentencia de 31 de octubre de 2013 10, en la que la

Sección Primera enfatizó en que el cumplimiento de las funciones de la Autoridad

Minera no se circunscribe al seguimiento y control de la actividad amparada en

títulos de exploración y explotación legalmente otorgados, sino también abarca la

verificación del estado de los yacimientos y proyectos mineros, y el al apoyo a

entidades competentes para la erradicación de la explotación ilegal, entre otras,

según lo preceptuado en Decreto 4134 de 2011 “Por el cual se crea la Agencia

Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica”.

También, mediante fallo de 5 de febrero de 2015 11, la Sala abordó la problemática

generada por la extracción de minerales a cielo abierto en el área urbana del

Municipio de Soacha y dispuso varias medidas para la protección cabal de los

derechos colectivos, entre las cuales se destacan, ordenar al particular cesar de

forma inmediata las actividades de trituración y molienda de minerales 12; instar al

Municipio a guardar sus funciones de primera autoridad en materia urbanística,

con el fin de imponer las sanciones procedentes a los responsables de la

construcción de obras sin licencia y sin el cumplimiento de los parámetros que

determina el Plan de Ordenamiento Territorial; y finalmente, a la CAR adelantar el

10
Consejo de Estado – Sección Primera. Expediente núm. 2011-00765. Actores: Luz Mélida Vargas y Otros.
Demandado: CORTOLIMA, INGEOMINAS y otros. Consejera ponente: María Elizabeth García González.
11
Consejo de Estado – Sección Primera. Expediente número: 2011-00654-01(AP), Actora: JUNTA DE
ACCION COMUNAL - BARRIO SALITRE DEL MUNICIPIO DE SOACHA. Demandado: EMPRESA
COLOMBIANA DE MINERALES S.A.S - ECOMIN Y OTRO. Consejera ponente: María Elizabeth García
González.
12
Actividad que si bien no constituye exploración de yacimientos minerales, sí se encuentra regulada en el
Código Minero (Materiales de construcción).
respectivo procedimiento sancionatorio ambiental, incluyendo la imposición al

particular de medidas de reparación de los daños ocasionados al suelo y al medio

ambiente.

Una orden similar dirigida a la Autoridad Ambiental del Departamento de Boyacá

se había dado en la sentencia 17 de febrero de 2011 13, en la que la Sala encontró

que la Corporación Autónoma Regional de Boyacá no había cumplido

debidamente y en forma oportuna con sus obligaciones de evaluación y control,

justamente por haber ordenado el levantamiento de medidas cautelares

consistentes en la suspensión de explotación de minerales, sin haber efectuado

previamente el seguimiento a las tareas de mitigación de la alteración del contorno

natural.

Finalmente, vale la pena destacar la sentencia de 28 de marzo de 2014 14, en la

que la Sala hizo un amplio estudio sobre el principio de precaución en materia

ambiental y concluyó, según la noción de BELVEZE 15, que se tal principio se

entiende como “una visión de gestión de los riesgos que se ejerce en una

situación de incertidumbre científica, expresando una exigencia de acción frente a

un riesgo potencialmente grave, sin esperar los resultados de la investigación

científica.” Dijo la Sala que “el principio de precaución se afirma progresivamente

como una regla de aplicación directa y autónoma en lo referente a las decisiones

que deban adoptar las autoridades públicas en un contexto de incertidumbre

científica y las decisiones judiciales han contribuido a afirmar la eficacia de

este principio” .

13
Consejo de Estado – Sección Primera. Expediente núm. 2003-02013-01(AP). Actor: JAVIER GIOVANNI
FUQUENE CUADRADO. Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA Y OTROS. Consejero ponente:
Marco Antonio Velilla Moreno.
14
Consejo de Estado – Sección Primera. Expediente núm. 2001-90479-01. Consejero ponente: doctor Marco
Antonio Velilla Moreno.
15
“Le Principe de precaution” edite par Edwin Zaccai et Jean Noel MissaBruselas, Editions de l Université
de Bruxelles, 2000.
Sobre el principio de precaución es importante destacar que se encuentra

consagrado en varios instrumentos jurídicos de derecho internacional, tales como

la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Convención

Marco del Cambio Climático y el Convenio de Diversidad Biológica.

En Colombia, este principio está consagrado en el artículo 1º, numeral 6, de la Ley

99 de 1993, según el cual:

«Cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de

certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la
degradación del medio ambiente».

Al referirse a las decisiones que deben adoptar las Autoridades Ambientales en

cumplimiento del principio de precaución, la Corte Constitucional, en sentencia C-

293 de 2002, sostuvo:

«Al mismo principio se hace referencia también, en el artículo 5,

numeral 25, de la misma Ley 99 de 1993, así:

“Artículo 5. Funciones del Ministerio: Corresponde al Ministerio del

Medio Ambiente:
(...)

“25) Establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga;

transporte o depósito de substancias, productos, compuestos o
cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los
recursos naturales renovables; del mismo modo, prohibir, restringir o
regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de
sustancias causantes de degradación ambiental. Los límites máximos
se establecerán con base en estudios técnicos, sin perjuicio del
principio de precaución.

Al leer detenidamente el artículo acusado, se llega a la conclusión de

que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones
específicas, encaminadas a evitar un peligro de daño grave, sin
contar con la certeza científica absoluta, lo debe hacer de acuerdo
con las políticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la
Constitución, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de
arbitrariedad o capricho.

Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes

elementos:
 1. Que exista peligro de daño;

2. Que éste sea grave e irreversible;

3. Que exista un principio de certeza científica, así no sea ésta

absoluta;

4. Que la decisión que la Autoridad adopte esté encaminada a

impedir la degradación del medio ambiente.

5. Que el acto en que se adopte la decisión sea motivado.

Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental

adopta decisiones, sin la certeza científica absoluta, en uso del
principio de precaución, debe ser excepcional y motivado. Y, como
cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto hace que la
decisión de la Autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho,
en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que,
en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposición
todas las herramientas que el propio Estado le otorga.» (Resaltado
fuera del texto).

Funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993 16,

corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales:

«(…)
2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su
jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y
conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del
Medio Ambiente;
(…)

9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias

ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o
movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo
de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales,
concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y
establecer vedas para la caza y pesca deportiva;
(…)

11. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento

ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio,
16
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión
y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
 transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables,
incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias
atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras
actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar
deterioro ambiental. Esta función comprende la expedición de la
respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este
numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley;

12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento

ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos
naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o
incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a
las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como
los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en
peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales
renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas
funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias
ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y
salvoconductos;
(…)

17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las

competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de
policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las
normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales
renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la
reparación de los daños causados;
(…)»

Las Corporaciones Autónomas Regionales, por definición legal, son entidades

públicas con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería

jurídica, encargadas de administrar, dentro del área de su Jurisdicción, el medio

ambiente y los recursos naturales renovables para asegurar su desarrollo

sostenible (artículo 23 ídem).

En el marco general de sus funciones, se reconocen como la máxima autoridad

ambiental, asignándoseles la labor de ejercer las funciones de evaluación, control

y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio,

transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables.

Sobre el papel primordial que ejercen estas entidades en el territorio de su

Jurisdicción, la Sala ha tenido la oportunidad de pronunciarse de la siguiente

manera:

«Por otra parte, a pesar que no fue objeto de apelación, pero con el
fin de proteger en la mayor medida de lo posible los derechos
colectivos vulnerados, no se pueden olvidar las precisas funciones
que la Ley le ha asignado a las Corporaciones Autónomas
Regionales, en aras de proteger el medio ambiente (…) la CAR
tiene expresas y precisas funciones en torno a la protección del medio
ambiente, para ello la Ley le ordena entre otras cosas, otorgar
licencias ambientales, vigilar el cumplimiento de la normativa
ambiental, adelantar procedimientos administrativos sancionatorios y
ordenar la reparación de los daños causados.

En el presente caso, se encuentra acreditada la responsabilidad de la

CAR, en tanto que dentro del ámbito territorial en el cual ejerce sus
competencias, esto es el Departamento de Cundinamarca, la empresa
ECOMÍN realiza conductas que vulneran el medio ambiente sin tener
licencia ambiental alguna. Además, tal entidad no ha culminado los
procedimientos administrativos en contra de ésta.

Por tal motivo, la Sala adicionará en el numeral 5 de la sentencia

impugnada el siguiente párrafo: Ordenar a la CAR: a) agotar los
trámites administrativos sancionatorios en contra de ECOMÍN, b)
con respeto al debido proceso y dentro del ámbito de sus
competencias, ordene a ECOMÍN la reparación de los daños
ocasionados al suelo y al medio ambiente durante el tiempo en que
funcionó dicha empresa en el aludido sector.» 17 (Resaltado fuera del
texto original).

De otra parte, en el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y

Desarrollo Sostenible (Decreto 1076 de 2015) se indicó respecto de la

competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales lo siguiente:

«Artículo 2.2.2.3.2.3. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las

de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las
autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002,
otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes
proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su
jurisdicción.

17
Consejo de Estado – Sección Primera. Expediente número: 2011-00654-01(AP), Actora: JUNTA DE
ACCION COMUNAL - BARRIO SALITRE DEL MUNICIPIO DE SOACHA. Demandado: EMPRESA
COLOMBIANA DE MINERALES S.A.S - ECOMIN Y OTRO. Consejera ponente: María Elizabeth García
González.
 1. En el sector minero

La explotación minera de:

a) Carbón: Cuando la explotación proyectada sea menor a

ochocientas mil (800.000) toneladas/año;(…)»

El caso concreto.

Del análisis del acervo probatorio y lo anteriormente expuesto, la Sala concluye

que la explotación minera realizada en la Vereda Cómeza — Resguardo, sector

Rukú del Municipio de Socotá vulnera los derechos e intereses colectivos al goce

de un ambiente sano y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos

naturales.

De esta situación dan cuenta plenamente no sólo los diferentes actos proferidos

por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, sino también las

actuaciones adelantadas por el Servicio Geológico Colombiano – Grupo de

Trabajo Regional Nobsa y el Municipio de Socotá, en cabeza del Alcalde, los

cuales han adoptado sendas medidas consistentes en requerimientos, orden de

suspensión de actividades y multas, por incumplimiento de las obligaciones

establecidas en la normativa ambiental, a cargo del titular del contrato minero.

De la mencionada actividad de explotación se derivan los impactos al medio

ambiente que dieron lugar a que la Autoridad Ambiental impusiera una serie de

medidas de mitigación como la adecuación de la estructura de acopio de

combustibles e hidrocarburos, reconformación morfológica y paisajística de la

zona, manejo y disposición final de los residuos sólidos, incluyendo lubricantes y

combustibles, desmonte de infraestructura minera no requerida, restauración de

áreas de botaderos y estabilización del talud, entre otras 18.

18
CORPOBOYACÁ, Resolución núm. 208 de 2014 y Auto núm. 1329 de 2012.
Ahora bien, tal como lo precisó el a quo, los impactos adversos en el ambiente por

la explotación minera del Municipio de Socotá obedecen, por un lado, a la

actividad desplegada por los particulares titulares del contrato minero, quienes no

han acatado las directrices de la Autoridad Ambiental ni se han sujetado al Plan

de Manejo Ambiental, en virtud del cual obtuvieron la respectiva licencia, y, por

otro, al insuficiente y tardío cumplimiento de las funciones de evaluación, control,

prevención, seguimiento y mitigación de las Autoridades Ambientales con

Jurisdicción en la zona.

No desconoce la Sala que en, el caso particular, CORPOBOYACÁ ha efectuado

visitas técnicas y ha emitido los conceptos que han respaldado los requerimientos

efectuados en diferentes ocasiones al titular minero, así como también ha

decretado medidas preventivas en orden a mitigar los efectos ambientales de la

actividad de explotación. No obstante, de igual forma se advierte negligencia en

las tareas de seguimiento y control, pues no de otra forma se califica las

apreciaciones diversas y encontradas que la misma entidad consignaba en las

distintas decisiones sobre el caso en mención, teniendo en cuenta, por ejemplo,

que después de aprobar el Plan de Manejo Ambiental en el año 2003 y declararlo

incumplido en los años 2004 (Auto núm. 577), 2005 (Resolución núm. 1302) y

2007 (Resolución núm. 0571), en el año 2011 decide declarar la cesación del

trámite administrativo ambiental de carácter sancionatorio y en el 2012 levanta la

orden de suspensión de las actividades mineras del contrato 010-91 porque,

en su criterio, «los efectos ambientales generados por la explotación minera a los

diferentes componentes son los que normalmente se presentan, teniendo en

cuenta que la minería siempre ocasionará impacto, los funcionarios comisionados

logaron establecer que las actividades desarrolladas en los proyectos mineros

crean acciones impactantes sobre el medio físico, biótico y social, los cuales son
controlables y mitigables, con el estricto cumplimiento de los Planes de Manejo

Ambiental aprobados por CORPOBOYACÁ.»19

Pero resulta que fue precisamente el no estricto cumplimento de los Planes de

Manejo Ambiental lo que quedó demostrado a lo largo del desarrollo de la

actividad de explotación y lo que fue ratificado mediante la Resolución núm. 208

de 2014 que concluyó, con fundamento en el concepto técnico EAM 001/14 de 31

de enero de 2014, que el señor MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA no presentó

informes detallados sobre las obras y actividades ambientales que debía

implementar y no cumplió, o lo hizo parcialmente, lo dispuesto en la Resolución

núm. 818 de 2003 y en los Autos núms. 608 y 1329 de 2012.

De la misma manera, llama la atención de la Sala que la Resolución núm. 1102 de

8 de mayo de 201220, mediante la cual CORPOBOYACÁ levantó la medida

preventiva, se haya proferido en respuesta a un recurso de reposición interpuesto

por el señor MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA contra la decisión de

suspensión de las actividades de explotación que había sido proferida 6 años

antes, lo que sin duda evidencia el tardío cumplimiento de las funciones de

evaluación, control y seguimiento ambiental a las actividades de explotación de

los recursos naturales, así como la omisión en el deber de imponer sanciones por

violación de las normas de protección ambiental y de manejo de recursos

naturales renovables y de exigir la reparación de los daños causados.

Recuérdese que la infracción ambiental es definida por la Ley 1333 de 2009 21

como toda acción u omisión que constituye violación de las normas contenidas en

el Código de Recursos Naturales Renovables, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165

19
Resolución núm. 2295 de 4 de agosto de 2011.
20
Folio 416 del cdno. núm. 2.
21
Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
de 199422 y en las demás disposiciones ambientales vigentes y concierne a las

Corporaciones Autónomas Regionales, por disposición de la misma Ley, ejercer la

potestad sancionatoria en esta materia, en la zona de su Jurisdicción 23.

Por ello, es indiscutible que en el caso de las explotaciones mineras que se

adelantan en el Municipio de Socotá, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA

REGIONAL DE BOYACÁ debe adoptar las medidas necesarias, inaplazables e

indispensables para efectuar un estricto seguimiento a la licencia y al Plan de

Manejo Ambiental, en virtud de los cuales se desarrollan los contratos de minería

números 010-91 y FI6-142.

Precisado lo anterior, procede la Sala a examinar las órdenes impartidas por el

Juez de primera instancia para la garantía de los derechos colectivos amparados.

De las órdenes impartidas a CORPOBOYACÁ en la sentencia impugnada.

El Juez de primera instancia ordenó a CORPOBOYACÁ:

1. Disponer lo necesario para que se suspenda la actividad de explotación de

carbón en el área del contrato número FI6-142.

22
Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5
de junio de 1992.
23
Decreto 1076 de 2015, "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente
y Desarrollo Sostenible".
“Artículo 2.2.2.3.1.2. Autoridades ambientales competentes. Son autoridades competentes para otorgar o
negar licencia ambiental, conforme a la ley y al presente decreto, las siguientes:
1. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA).
2. Las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible.
Las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible podrán delegar el ejercicio de esta
competencia en las entidades territoriales, para lo cual deberán tener en cuenta especialmente la capacidad
técnica, económica, administrativa y operativa de tales entidades para ejercer las funciones delegadas.
3. Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón
(1.000.000) de habitantes dentro de su perímetro urbano en los términos del artículo 66 de la Ley 99 de 1993.
4. Las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002.”
Frente a dicha orden, CORPOBOYACÁ asegura que no es posible suspender la

actividad minera en “el área que cobija el contrato F16-14”, debido a que no se

encuentra registrado dicho contrato en el sistema de Catastro Minero Colombiano.

Destaca la Sala que las actuaciones adelantadas por CORPOBOYACÁ se

refieren a la licencia ambiental tramitada en el expediente administrativo número

OOLA-011/98 y al Plan de Manejo Ambiental aprobado mediante Resolución núm.

818 de 2003, que amparan el contrato de concesión núm. 010-91. Es por ello que

al ser requerido el señor MILTON HAWERD CUBIDES BOTIA por el SERVICIO

GEOLÓGICO COLOMBIANO para que presentara la licencia ambiental

correspondiente al contrato de concesión número FI6-142, manifestó que no

contaba con ella porque se encontraba tramitando una solicitud ante

CORPOBOYACÁ para la integración de las áreas de explotación de ambos

contratos de concesión, solicitud que finalmente le fue resuelta en el sentido de

informarle que para dicho trámite se requería un concepto previo de la Autoridad

Minera.

De lo anterior, infiere la Sala que el titular del contrato de concesión número FI6-

142, inscrito en el Registro Minero Nacional el 11 de marzo de 2008 24, no presentó

a la Autoridad Ambiental la licencia que autorizaba el desarrollo del proyecto

minero, lo que dio lugar a que fuera sancionado por el SERVICIO GEOLÓGICO

COLOMBIANO, a través de la Resolución núm. 61 de 22 de febrero de 2012.

Por tal razón, para la Sala es imperioso que CORPOBOYACÁ inicie y lleve hasta

su pronta culminación el respectivo procedimiento sancionatorio ambiental -o

amplíe el iniciado mediante el Expediente núm. OOCQ-0291/15- a fin de que se

investigue la ejecución de actividades de explotación de recursos naturales en el

24
Ver folios 45 y 243 del cuaderno número 4.
área del contrato de concesión número FI6-142, sin el respectivo permiso,

concesión, autorización o licencia ambiental; se adopten las medidas preventivas

legales y se impongan las sanciones a que haya lugar. En tal sentido, se

modificará el primer párrafo del numeral segundo de la parte resolutiva de la

sentencia impugnada.

Dada las consecuencias adversas que conlleva la explotación de los recursos

naturales sin control de la Autoridad Ambiental y sin la certeza de encontrarse

amparada dicha actividad en un Plan de Manejo Ambiental, la Sala estima

necesario referirse a la procedencia de la medida cautelar consistente en la

suspensión de actividades que puedan estar ocasionando un daño al medio

ambiente.

Medidas cautelares en acción popular. Principio de precaución y

suspensión de actividades.

El artículo 25 de la Ley 472 de 1998 preceptúa:

«Artículo 25.- Medidas Cautelares. Antes de ser notificada la

demanda y en cualquier estado del proceso podrá el Juez, de oficio o
a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas
previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o
para hacer cesar el que se hubiere causado. En particular, podrá
decretar las siguientes:

a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan

originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando:
(…)

Parágrafo 2º.- Cuando se trate de una amenaza por razón de una

omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez
deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere
necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio. Si el
peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la
ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado.»
De otra parte, los artículos 229 y 230 del C.P.A.C.A establecen:

«Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares.

(…)
Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por
finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo
dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.» (El
texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte
Constitucional mediante Sentencia C-284 de 2014.)

«Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares.

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas,
anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y
necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez
o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes
medidas:
(…)

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa,

inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el
Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de
conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo
caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente
indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la
parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o
actuación sobre la cual recaiga la medida.
(…)» (Resaltado fuera del texto original).

Sobre la armonización de los preceptos legales transcritos, la Sala se pronunció

en los siguientes términos:

«De la lectura del parágrafo transcrito podría pensarse que, a primera

vista, dicha normativa deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472
de 1998 en relación con las medidas cautelares. Empero, ello no es
así, como pasa a explicarse a continuación:

Considera la Sala que las disposiciones contenidas en el capítulo XI

del CPACA sobre medidas cautelares, deben ser interpretadas de
manera armónica con la Ley 472 de 1998, pues en algunos casos
aquellas nomas resultan ser menos garantistas en tratándose de la
protección de derechos colectivos.

Tal es caso del tipo de medidas cautelares que un Juez puede

decretar en el curso de la acción popular:

El artículo 25 de la Ley 472 de 1998, faculta al juez constitucional

para que decrete las medidas previas que estime pertinentes para
 prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere
causado y en particular, puede decretar las siguientes:
(…)

Visto lo anterior, se advierte que la Ley 472 de 1998 le otorga amplias

facultades al Juez Popular para que decrete cualquier medida
cautelar para salvaguardar un derecho colectivo, lo cual no ocurre
con el artículo 230 del CPACA, el cual limita el accionar del Juez
Constitucional, únicamente a las medidas taxativamente consagradas,
de suerte que, dicha norma resulta ser restrictiva y retrocede el
camino avanzado en materia de protección de derechos colectivos,
razón por la cual, la Sala, en aras de armonizar la aplicación de las
normas en mención, entiende que el Juez popular sigue estando
facultado para decretar cualquier medida cautelar y en particular,
si así lo considera necesario, las contempladas en los artículos
25 y 230 de la Ley 472 de 1998 y del C.P.A.C.A., respectivamente.

Advierte la Sala que la intención del legislador no fue derogar la Ley

472 de 1998 en relación con la posibilidad que tiene el Juez de
decretar cualquier medida cautelar.» (Resaltado fuera del texto
original)25

Considera la Sala que, bajo esta perspectiva y en aras de salvaguardar el

principio de precaución en materia ambiental explicado en la Jurisprudencia

analizada, es procedente en el caso sub lite decretar la medida cautelar de

suspensión inmediata de actividades de explotación minera amparadas en el

contrato núm. FI6-142, hasta tanto el titular presente la licencia ambiental que

respalde la actividad minera en la zona de concesión.

2. Iniciar el procedimiento sancionatorio ambiental contra el infractor responsable.

La Sala advierte que la orden es conducente en el entendido del parágrafo

anterior, es decir, de que CORPOBOYACÁ deberá iniciar y llevar hasta su

culminación, bajo los principios de eficacia y celeridad, el respectivo procedimiento

sancionatorio ambiental o ampliar el iniciado mediante el Expediente núm. OOCQ-

0291/15, según lo manifestado en los alegatos de conclusión 26, a fin de que se

investigue la ejecución de actividades de explotación de recursos naturales en el

25
Fallo de 23 de abril de 2013, Expediente núm. 2012-00614-01, Consejera ponente: María Elizabeth García
González.
26
Folio 661 vto. del cuaderno núm. 1
área del contrato de concesión número FI6-142, sin el respectivo permiso,

concesión, autorización o licencia ambiental; se adopten las medidas preventivas

legales y se impongan las sanciones a que haya lugar.

3. Elaborar un cronograma de visitas mensuales a la mina de explotación de

carbón para efectuar seguimiento a las medidas de corto y mediano plazo que se

deben implementar, según el respectivo Plan de Manejo Ambiental, en las áreas

de los contratos de concesión números 010-91 y FI6-142.

Al respecto, señala la recurrente que las visitas periódicas deben ser ordenadas

en un espacio de seis meses y no de un mes, debido a que, por una parte, la

entidad no cuenta con la capacidad técnica, administrativa y operativa para hacer

presencia con dicha frecuencia, ya que su Jurisdicción abarca 87 Municipios y,

por otro, porque en un mes no es factible evidenciar la cabal ejecución de

medidas para el acatamiento del PMA.

La Sala avala el argumento de la entidad, pero estima que en atención a las

particularidades del caso concreto y a la grave amenaza de los derechos

colectivos auspiciada, en parte, por la falta de actuación oportuna de

CORPOBOYACÁ, es procedente ordenar que el cronograma de visitas sea

proyectado de manera trimestral, iniciando con una visita técnica de

inspección inmediata a las áreas de los contratos de concesión números

010-91 y FI6-142.

Es de aclarar que el seguimiento a la actividad de explotación del contrato de

concesión número FI6-142 dependerá de la investigación que adelante

CORPOBOYACÁ, según lo ordenado en el numeral 2 de la parte resolutiva de la

sentencia del Tribunal.

4. Presentar los estudios técnicos que conduzcan a la determinación del pasivo

ambiental generado por la explotación de carbón amparada en los contratos de

concesión números 010-91 y FI6-142 y las acciones que se requieren para la

adecuada restauración del medio ambiente.

De conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1076 de 2015 “Decreto Único

Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”, los estudios

ambientales son elaborados y presentados por el solicitante de la licencia

ambiental, quien debe ajustarlos a los términos de referencia que haya fijado la

Autoridad Ambiental.

En lo que concierne a la determinación del pasivo ambiental, el mencionado

Decreto compilatorio recogió lo definido en el artículo 41 del Decreto 2041 de

2014, “por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias

ambientales”, bajo el siguiente tenor:

«Artículo 41. De la fase de desmantelamiento y abandono.

Cuando un proyecto, obra o actividad requiera o deba iniciar su fase
de desmantelamiento y abandono, el titular deberá presentar a la
autoridad ambiental competente, por lo menos con tres (3) meses de
anticipación, un estudio que contenga como mínimo:

a) La identificación de los impactos ambientales presentes al

momento del inicio de estas fases;

b) El plan de desmantelamiento y abandono; el cual incluirá las

medidas de manejo del área, las actividades de restauración final
y demás acciones pendientes;

c) Los planos y mapas de localización de la infraestructura objeto de

desmantelamiento y abandono;
 d) Las obligaciones derivadas de los actos administrativos
identificando las pendientes por cumplir y las cumplidas,
adjuntando para el efecto la respectiva sustentación;

e) Los costos de las actividades para la implementación de la fase de

desmantelamiento y abandono y demás obligaciones pendientes por
cumplir.

La autoridad ambiental en un término máximo de un (1) mes verificará

el estado del proyecto y declarará iniciada dicha fase mediante acto
administrativo, en el que dará por cumplidas las obligaciones
ejecutadas e impondrá el plan de desmantelamiento y abandono
que incluya además el cumplimiento de las obligaciones
pendientes y las actividades de restauración final.
(…)

Una vez cumplida esta fase, la autoridad ambiental competente

deberá mediante acto administrativo dar por terminada la
Licencia Ambiental.
(…)

Parágrafo 2°. El titular del proyecto, obra o actividad deberá

contemplar que su plan de desmantelamiento y abandono, además de
los requerimientos ambientales, contemple lo exigido por las
autoridades competentes en materia de minería y de hidrocarburos en
sus planes específicos de desmantelamiento, cierre y abandono
respectivos.» (Negrillas fuera del texto original).

De lo anterior se destaca que es el titular de la licencia ambiental quien debe

presentar los estudios técnicos que requiera la licencia, tanto para su concesión,

como para su fase de desmantelamiento, en la cual debe allegar a la Autoridad

Ambiental la identificación de los impactos ambientales generados con la

actividad desarrollada, así como las medidas de restauración final del pasivo

ambiental generado.

Por ende, comoquiera que la Ley no radica en cabeza de las Corporaciones

Autónomas Regionales la obligación de los estudios técnicos mencionados por el

a quo, la Sala revocará el cuarto párrafo del numeral segundo de la parte

resolutiva de la sentencia impugnada.

5. Elaborar, junto con la Alcaldía Municipal de Socotá, un concepto técnico en el

que se determinen las posibles zonas reservadas de minería, conforme al tránsito

de los caudales hídricos que deben ser protegidos (el concepto debe incluir las

coordenadas específicas en las cuales no es posible realizar la exploración y

explotación de carbón).

No le asiste razón a la entidad recurrente al afirmar que por disposición del

artículo 31 de la Ley 685 de 2001,"Por la cual se expide el Código de Minas y se

dictan otras disposiciones", la Autoridad Ambiental no puede delimitar zonas de

exclusión de minera, porque ello “responde única y exclusivamente a aquellas

áreas en donde existen explotaciones tradicionales de minería informal”.

Si bien es cierto que el artículo en mención regula lo atinente a las zonas de

reserva especial que por motivos de orden social o económico son delimitadas

por el Gobierno Nacional, no lo es menos que el artículo 34 ídem se refiere a las

“zonas excluibles de la minería”, cuya definición corresponde a la Autoridad

Ambiental.

Así, la mencionada Ley clasifica tres zonas de minería, a saber: (i) zonas de

reserva especial (artículo 31); (ii) zonas excluibles de la minería (artículo 34) y (iii)

y zonas de minería restringida.

Conviene centrar el análisis en las mencionadas zonas excluibles de la minería,

por recaer sobre éstas la orden de la sentencia impugnada.

Zonas excluibles de la minería.

Señala el artículo 34 del Código de Minas:

 «Artículo 34. Modificado por el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010.
Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y
obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y
delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y
desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que,
de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia,
expresamente excluyan dichos trabajos y obras.

Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se

constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas
que integran el sistema de parques nacionales naturales,
parques naturales de carácter regional y zonas de reserva
forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser
delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base
en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración
de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.

Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de

exploración y explotación mineras en las zonas de protección y
desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el
acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios
que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las
actividades mineras.

No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo

fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción
del área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en
el presente artículo, con excepción de los parques, puedan
adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por
determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los
objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el
Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren
la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.»
(Resaltado fuera del texto original).

La disposición en comento establece que son excluibles de la actividad minera

aquellas zonas que han sido declaradas como de protección y desarrollo de los

recursos naturales renovables o del ambiente. Estas zonas se constituyen como

áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales, los parques

naturales de carácter regional y las zonas de reserva forestales.

Dice la norma que la delimitación geográfica de las zonas excluibles debe

adelantarla la Autoridad Ambiental, con base en estudios técnicos, sociales y

ambientales, con la colaboración de la Autoridad Minera, si se trata de áreas

de interés para ésta. En todo caso, el acto que declare dichas zonas deberá estar
expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o

restricción en relación con las actividades mineras.

Al analizar la colaboración armónica que debe darse entre la Autoridad Ambiental

y la Autoridad Minera para adelantar los estudios técnicos que fundamenten la

delimitación, la Jurisprudencia del Consejo de Estado indicó:

«En tal virtud, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 es claro en

disponer que la competencia para delimitar geográficamente está
radicada en la autoridad ambiental (ratione materiae). Sin embargo,
dicha atribución está sujeta al cumplimiento de dos exigencias
simultáneas: por una parte que la decisión se haga con base en
estudios técnicos, sociales y ambientales y de otro lado, que
dichos estudios se adelanten con la “colaboración de la
autoridad minera”.

Naturalmente, y así lo establece la prescripción en cita, el acto por el

cual se excluyan o restrinjan trabajos y obras de exploración y
explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los
recursos naturales renovables o del ambiente, debe estar
expresamente motivado.

Ahora bien, la Corte Constitucional al estudiar una demanda de

inconstitucionalidad contra el inciso 2 del artículo 34 de la Ley 685 de
2001, decidió declararlo ajustado a la Carta, pero bajo un
condicionamiento interpretativo. Según la ratio decidendi del fallo de
constitucionalidad modulado:

“El inciso segundo señala que las zonas de exclusión se

encuentran integradas por las siguientes áreas: a) el sistema de
parques nacionales naturales, b) los parques naturales de
carácter regional y, c) las zonas de reserva forestal. Con lo
anterior se pretende la protección de la biodiversidad, de acuerdo con
la gran importancia de Colombia a nivel mundial como lo reconoció la
Corte cuando analizó el tema. La Corte precisa que además de las
zonas de exclusión previstas en esta Ley, pueden existir otras, ya
declaradas con anterioridad o que se declaren en el futuro por la
autoridad ambiental.

Naturalmente las zonas excluidas deben ser claramente delimitadas

geográficamente y esta función se le asigna a la autoridad ambiental
en integración y armonía con lo preceptuado por el artículo 5 de la
Ley 99 de 1993. Además incluye la colaboración de la autoridad
minera en las áreas de interés minero, con lo cual se hace efectivo el
principio de protección prioritaria de la biodiversidad del país junto con
un aprovechamiento en forma sostenible, de acuerdo con los
principios universales y de desarrollo sostenible contenidos en la
 Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, ratificada por
Colombia.

Se hace necesario para la Corte señalar que la autoridad minera

tiene el deber de colaborar con la autoridad ambiental, pero que
este deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de
la competencia de la autoridad ambiental quien es la que puede
establecer las zonas de exclusión; por esta razón en la parte
resolutiva se condicionará la exequibilidad del inciso segundo del
artículo 34 de la ley 685 de 2001.”

En perfecta simetría con estos razonamientos, la parte resolutiva del

fallo de constitucional en cita en su numeral 5º declaró exequible el
inciso 2 del artículo 34 de la Ley 685 de 2001, “en el entendido que el
deber de colaboración de la autoridad minera no condiciona el
ejercicio de la competencia de la autoridad ambiental”.

De manera que con arreglo al referido pronunciamiento de

constitucionalidad modulada:

(i) La autoridad minera tiene el deber de colaborar con la

autoridad ambiental (principio de coordinación y colaboración
administrativa).

(ii) Ese deber de colaboración no limita ni condiciona el ejercicio de la

competencia de la autoridad ambiental.

(iii) En la autoridad ambiental está radicada la atribución de

establecer las zonas de exclusión (competencia ratione
materiae).»27 (Resaltado fuera del texto original).

Y específicamente sobre el deber de delimitación de las zonas excluibles de la

minería, la Corte indicó en la sentencia C-443 de 2009 que:

«Las autoridades ambientales no han ejercido las competencias

otorgadas por distintas disposiciones legales para la protección del
medio ambiente, entre ellas la declaración y delimitación de las
zonas excluidas de la minería, prevista por el artículo 34 de la Ley
685 de 2001. Adicionalmente, es posible constatar que tampoco se ha
avanzado en la definición de un marco normativo y en el diseño e
implementación de políticas públicas para la protección de
ecosistemas de especial importancia medio ambiental como son los
páramos. Considera entonces necesario la Corte Constitucional
exhortar al Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo
territorial, al igual que a las corporaciones autónomas regionales
y a las autoridades ambientales competentes, para que cumplan
con los distintos deberes ambientales a su cargo y, por una parte,
avancen en la declaración y delimitación de las zonas excluidas
de la minería y por otra parte adopten medidas eficaces para la
Sentencia de 23 de junio de 2010, Expediente núm. 2005-00041-01, Consejera ponente: doctora Ruth Stella
27

Correa Palacio.
 protección del medio ambiente en general y de las áreas de especial
importancia ecológica tales como los páramos.» (Resaltado fuera del
texto original).

En conclusión, las zonas excluibles de la minería:

 Deben ser declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente

como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del
ambiente.

 Deben estar expresamente excluidas de las actividades de explotación y

exploración, por disposición legal.

 La delimitación geográfica debe adelantarse con base en estudios técnicos,

sociales y ambientales, por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades
ambientales competentes.

 Tales estudios deben llevarse a cabo con la colaboración de la Autoridad

Minera.

 El acto administrativo que contiene la decisión de exclusión o restricción

debe estar expresamente motivado en estudios que determinen la
incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.

Precisado lo anterior, para la Sala la orden consistente en determinar las zonas

“reservadas de minería” y “en las cuales no será posible realizar en lo sucesivo la

exploración y explotación de carbón” dirigida a CORPOBOYACÁ, guarda

completa armonía con las competencias asignadas a esa entidad. Ello, por

cuanto, de una parte, a voces de lo preceptuado en el artículo 27 (literal g) de la

Ley 99 de 1993, es función del Consejo Directivo de las Corporaciones

Autónomas Regionales, entre otras, aprobar la incorporación o sustracción de las

áreas señaladas en el numeral 16 del artículo 31 de esa Ley 28, entre las que se
28
«Artículo 31.- Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
encuentran las zonas de reservas forestales. Por consiguiente,

CORPOBOYACÁ es competente para reservar, alindar y administrar las áreas de

reserva forestal en su Jurisdicción, pues ellas se constituyen en zonas excluibles

de la actividad minera, por definición del artículo 34 del Código de Minas.

Y, de otra parte, porque al examinar la limitación establecida por el artículo 37 de

la norma en comento, la Corte Constitucional consideró inconstitucional prohibir a

las autoridades locales crear en sus Municipios zonas del territorio que queden

permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Dijo la Corte en la

sentencia C-273 de 2016:

«En esa medida, es necesario concluir que el ejercicio de la

competencia que le corresponde al legislador ordinario para regular
determinadas actividades económicas, como en este caso lo es la
explotación de recursos naturales del subsuelo, confluye con otras
competencias asignadas a las entidades territoriales de diverso orden,
como la de definir los usos del suelo. En tales casos, están de por
medio, por un lado, la autonomía de las entidades territoriales
para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento
territorial, competencias que constituyen elementos fundamentales
de su autonomía, y por el otro, la necesidad de garantizar que la
explotación de los recursos del subsuelo beneficie a todas las
entidades territoriales, incluyendo aquellas que no poseen dichos
recursos.
(…)

En el presente caso, la disposición demandada prohíbe a las

entidades de los órdenes “regional, seccional o local” excluir temporal
o permanentemente la actividad minera. Más aun, esta prohibición
cobija expresamente los planes de ordenamiento territorial. Al
hacerlo afecta de manera directa y definitiva la competencia de
las entidades territoriales para llevar a cabo el ordenamiento de
sus respectivos territorios. Por lo tanto, es una decisión que afecta
bienes jurídicos de especial importancia constitucional, y en esa
medida, está sujeta a reserva de ley orgánica.» (Resaltado fuera del
texto original).

(…)
16) Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la ley y los
reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales
y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas
Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción. (El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-598 de 2010).
Con fundamento en ello, declaró inexequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001

que establecía:

«Artículo 37. Con excepción de las facultades de las autoridades

nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35
anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá
establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende
los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente
artículo.»

Cabe anotar que la argumentación del a quo para la orden que se examina

descansó en un sustento que merece especial atención, debido a que en el

expediente quedó demostrado que las zonas de explotación de minerales del

Municipio de Socotá se localizan sobre varios caudales, según se pudo inferir del

Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio, en el que consta:

«ACUEDUCTO URBANO.

Cuenca:

El agua se toma de un nacimiento que brota de una roca y tiene

el nombre de "San Antonio", es un tipo de fuente subterránea, su
caudal es de 12 Its/seq, en época de invierno y 9 Its/seq. en época de
verano. En este punto del acueducto no existe alguna probabilidad de
contaminación del agua, puesto que cuenta, al igual que la captación,
con una cerca perimetral bastante elevada que impide el ingreso de
personas o animales que puedan llegar a impurificar el líquido, cuenta
también con suficientes especies de plantas nativas que ayudan en la
preservación del agua en el sector.

AMENAZA POR ACTIVIDAD MINERA.

En el Municipio de Socotá, la actividad minera es de tipo subterráneo

con explotación de minas de carbón, donde la minería es a pequeña
escala y a veces rudimentaria; por esta razón el riesgo existe, sobre
los mineros, las vías de acceso a las minas, algunas en muy malas
condiciones. Los sectores con presencia minera son:

- Sector Rukú, ubicado en la vereda San Pedro al Oriente de

Socotá, en el flanco occidental del sinclinal de Rukú.
(…)

Los riesgos a los que sé está expuesto en esta actividad pueden ser
los siguientes:
 - Las explosiones de Grisú o polvo de carbón.

- Golpes de techo

- Desprendimiento de Bloques.»29
(Resaltado fuera del texto original).

A causa de lo anterior, concluye la Sala que CORPOBOYACÁ debe proceder a

cumplir lo dispuesto por el Tribunal en el numeral quinto de la parte resolutiva de

la sentencia impugnada, en colaboración con la Alcaldía Municipal y la Agencia

Nacional de Minería (Grupo de Trabajo Regional correspondiente), según las

previsiones reseñadas en la presente providencia, con miras a determinar si

existe una real amenaza que exija la adopción de medidas para la protección de

los recursos naturales y específicamente de las cuencas que alimentan el

Municipio.

Para el cumplimiento de la medida ordenada, las entidades responsables cuentan

con el apoyo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el marco de

las funciones que el artículo 5º de la Ley 99 de 1993 fija a esta entidad 30.

29
Visible a folio 71 (CD) del cuaderno núm. 6.
30
«Artículo 5º.- Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:
(…)
13. Definir la ejecución de programas y proyectos que la Nación, o ésta en asocio con otras entidades
públicas, deba adelantar para el saneamiento del medio ambiente o en relación con el manejo,
aprovechamiento, conservación, recuperación o protección de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente;
(…)
16. Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados
a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los
efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de
desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos
naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello
hubiese lugar;
(…)
18. Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las
reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento; Texto subrayado declarado
CONDICIONALMENTE INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-649 de 1997
(…)
Parágrafo 6º.- Cuando mediante providencia administrativa del Ministerio del Medio Ambiente u otra
autoridad ambiental, se restrinja el uso de los recursos naturales no renovables, se ordenará oficiar a las
demás autoridades que efectúen el registro inmobiliario, minero y similares a fin de unificar la información
requerida.»
Por ello, para concretar la orden, la Sala modificará el primer párrafo del numeral

quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en el sentido de ordenar

al Municipio de Socotá y a CORPOBOYACÁ adoptar las medidas necesarias y

proferir los actos correspondientes a la iniciación del proceso de delimitación de

zonas excluibles de la Minería en el Municipio de Socotá, para lo cual solicitarán

el respectivo concepto a la Agencia Nacional de Minería (Grupo de Trabajo

Regional correspondiente).

Dentro de los seis (6) meses siguientes CORPOBOYACÁ deberá elaborar un

concepto técnico en el que determine, con el asesoramiento del Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuáles serán las zonas que deben ser

excluidas de la actividad minera, con ocasión del impacto adverso a los recursos

hídricos del Municipio de Socotá. Dicho concepto será de obligatoria observancia

para la concesión y seguimiento de las licencias ambientales otorgadas para el

desarrollo de proyectos de minería en la zona.

6. Elaborar, junto con la Alcaldía Municipal de Socotá, un proyecto de

restauración paisajística en el área de explotación, que establezca las

obligaciones a cargo de los particulares titulares de los contratos de concesión

números 010-91 y FI6-142.

De la misma manera en que se pronunció la Sala sobre la orden enlistada en el

numeral 4 anterior, debe reiterarse que es el titular de la licencia ambiental y el

responsable del PMA, quien debe presentar a la Autoridad Ambiental, para su

autorización, las medidas necesarias para la restauración paisajística final, en la

fase de desmantelamiento y abandono del proyecto (Decreto 1076 de 2015,

artículo 2.2.2.3.9.2).
Por ende, comoquiera que la Ley no radica en cabeza de las Corporaciones

Autónomas Regionales la obligación de elaborar los proyectos de restauración

paisajística, la Sala revocará el segundo párrafo del numeral quinto de la parte

resolutiva de la sentencia impugnada, en el aparte que se refiere a la imposición

de dicha obligación.

Conclusiones.

La Sala adoptará las siguientes determinaciones:

1. Se modificará el primer párrafo del numeral segundo de la parte resolutiva de la

sentencia impugnada, el cual quedará así:

«SEGUNDO: ORDENAR a CORPOBOYACÁ que, dentro de quince

(15) días siguientes a la notificación de la presente providencia y bajo
los principios de eficacia y celeridad, inicie y lleve hasta su
culminación el respectivo procedimiento sancionatorio ambiental -o
amplíe el correspondiente al radicado con el número OOCQ-0291/15-,
a fin de que se investigue la ejecución de actividades de explotación
de recursos naturales en el área del contrato de concesión número
FI6-142, sin el respectivo permiso, concesión, autorización o licencia
ambiental; se adopten las medidas preventivas legales y se impongan
las sanciones a que haya lugar.»

2. Se modificará el segundo párrafo del numeral segundo de la parte resolutiva de

la sentencia impugnada, el cual quedará así:

«ORDENAR a CORPOBOYACÁ que elabore un cronograma de

visitas trimestrales a las áreas de explotación de los contratos de
concesión números 010-91- y FI6-142, iniciando con una visita técnica
de inspección inmediata, con el fin de efectuar seguimiento al Plan o
Planes de Manejo Ambiental, según el caso, así como de verificar la
orden de suspensión de las actividades de explotación amparadas en
el último contrato mencionado.

El cronograma de visitas así como las actas que se levanten, deberán

presentarse al Comité de Verificación de la sentencia, dentro de los
quince (15) días siguientes a la notificación de la presente
providencia.»
3. Se revocará el cuarto párrafo del numeral segundo de la parte resolutiva de la

sentencia impugnada.

4. Se adicionará un párrafo al numeral cuarto de la parte resolutiva de la

sentencia impugnada. El mencionado párrafo será del siguiente tenor:

«ORDENAR a COLOMBIA CLEAN POWER y MILTON HAWERD

CUBIDES BOTIA cesar en forma inmediata las actividades de
explotación amparadas en el contrato de concesión número FI6-142,
hasta tanto el titular presente a CORPOBOYACÁ la licencia ambiental
que respalde la actividad minera en la zona de concesión.»

5. Se modificará el primer párrafo del numeral quinto de la parte resolutiva de la

sentencia impugnada, en el siguiente sentido:

QUINTO: ORDENAR al ALCALDE MUNICIPAL DE SOCOTÁ y a

CORPOBOYACÁ que dentro de un (1) mes siguiente a la ejecutoría
de la presente providencia, adopten las medidas necesarias y
profieran los actos correspondientes a la iniciación del proceso de
delimitación de zonas excluibles de la Minería en el Municipio de
Socotá, para lo cual solicitarán el respectivo concepto a la Agencia
Nacional de Minería (Grupo de Trabajo Regional correspondiente).
Dentro de los seis (6) meses siguientes CORPOBOYACÁ elaborará
concepto técnico en el que determinará, con el asesoramiento del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuáles serán las
zonas que deben ser excluidas de la actividad minera, con ocasión
del impacto adverso a los recursos hídricos del Municipio de Socotá.
Dicho concepto será de obligatoria observancia para la concesión y
seguimiento de las licencias ambientales otorgadas para el desarrollo
de proyectos de minería en la zona»

6. Se revocará el segundo párrafo del numeral quinto de la parte resolutiva de la

sentencia impugnada, en lo concerniente a la orden de “elaborar proyecto de

restauración paisajística en el área de explotación de materiales de construcción”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley.

F A L L A:

PRIMERO: MODIFÍCASE el primer párrafo del numeral segundo de la parte

resolutiva de la sentencia impugnada, el cual quedará así:

«SEGUNDO: ORDENAR a CORPOBOYACÁ que, dentro de quince

(15) días siguientes a la notificación de la presente providencia y bajo
los principios de eficacia y celeridad, inicie el respectivo procedimiento
sancionatorio ambiental -o amplíe el correspondiente al radicado con
el número OOCQ-0291/15- a fin de que se investigue la ejecución de
actividades de explotación de recursos naturales en el área del
contrato de concesión número FI6-142, sin el respectivo permiso,
concesión, autorización o licencia ambiental; se adopten las medidas
preventivas legales y se impongan las sanciones a que haya lugar.»

SEGUNDO: MODIFÍCASE el segundo párrafo del numeral segundo de la parte

resolutiva de la sentencia impugnada, el cual quedará así:

«ORDENAR a CORPOBOYACÁ que elabore un cronograma de

visitas trimestrales a las áreas de explotación de los contratos de
concesión números 010-91- y FI6-142, iniciando con una visita técnica
de inspección inmediata, con el fin de efectuar seguimiento al Plan o
Planes de Manejo Ambiental, según el caso, así como de verificar la
orden de suspensión de las actividades de explotación amparadas en
el último contrato mencionado.

El cronograma de visitas así como las actas que se levanten, deberán

presentarse al Comité de Verificación de la sentencia, dentro de los
quince (15) días siguientes a la notificación de la presente
providencia.»

TERCERO: REVÓCASE el cuarto párrafo del numeral segundo de la parte

resolutiva de la sentencia impugnada.

CUARTO: ADICIÓNASE un párrafo al numeral cuarto de la parte resolutiva de la

sentencia impugnada El mencionado párrafo será del siguiente tenor:

«ORDENAR a COLOMBIA CLEAN POWER y MILTON HAWERD

CUBIDES BOTIA cesar inmediatamente las actividades de
explotación amparadas en el contrato de concesión número FI6-142,
hasta tanto el titular presente a CORPOBOYACÁ la licencia ambiental
que respalde la actividad minera en la zona de concesión.»

QUINTO: MODIFÍCASE el primer párrafo del numeral quinto de la parte resolutiva

de la sentencia impugnada, el cual quedará así:

«QUINTO: ORDENAR al ALCALDE MUNICIPAL DE SOCOTÁ y a

CORPOBOYACÁ que dentro de un (1) mes siguiente a la ejecutoría
de la presente providencia, adopten las medidas necesarias y
profieran los actos correspondientes a la iniciación del proceso de
delimitación de zonas excluibles de la minería en el Municipio de
Socotá, para lo cual solicitarán el respectivo concepto a la Agencia
Nacional de Minería (Grupo de Trabajo Regional correspondiente).
Dentro de los seis (6) meses siguientes CORPOBOYACÁ elaborará
concepto técnico en el que determinará, con el asesoramiento del
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuáles serán las
zonas que deben ser excluidas de la actividad minera, con ocasión
del impacto adverso a los recursos hídricos del Municipio de Socotá.
Dicho concepto será de obligatoria observancia para la concesión y
seguimiento de las licencias ambientales otorgadas para el desarrollo
de proyectos de minería en la zona»

SEXTO: REVÓCASE el segundo párrafo del numeral quinto de la parte resolutiva

de la sentencia impugnada, en lo concerniente a la orden de “elaborar proyecto de

restauración paisajística en el área de explotación de materiales de construcción”.

SÉPTIMO: TIÉNESE a la abogada Karol Gisell Medina Ordoñez como apoderada

de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, de conformidad con el poder y demás

documentos visibles a folios 768 a 773 del cuaderno del recurso.

OCTAVO: En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

NOVENO: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al

Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión del día 30 de marzo de 2017.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO