TEMA 18: ORDENANZAS Y REGLAMENTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES. Concepto y diferenciaciones. Clases.

Procedimiento de elaboración y aprobación.

1. CONCEPTO.

Las Ordenanzas y Reglamentos, así como también los llamados Bandos de las Corporaciones locales son la
expresión concreta de la potestad reglamentaria que se reconoce a las Entidades que integran la Administración
local, consecuencia de la autonomía de la que gozan.

Se denomina potestad reglamentaria al poder en virtud del cual, la Administración dicta reglamentos. Constituye
su potestad más intensa e importante, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento jurídico.
De este modo, la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento
que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida, su propio ordenamiento.

El reconocimiento legal de la potestad reglamentaria de las EELL se encuentra:

- De forma implícita en los art. 137, 140 y 141 de la CE.

- En el art. 4.1.a) ley 7/85 LRBRL: “En su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial y dentro de
la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, provincias e islas: las potestades
reglamentarias y de autoorganización.
- Art. 55 TR: RDL 781/86: en la esfera de sus competencias, las EELL podrán aprobar ordenanzas y reglamentos,
y los alcaldes dictar bandos, que en ningún caso contendrán preceptos contrarios a las leyes.

2. DIFERENCIACIÓN ENTRE ORDENANZAS Y REGLAMENTOS

Tanto Ordenanzas como Reglamentos son el resultado del ejercicio de la potestad normativa de las EELL. Pueden
definirse como “normas generales obligatorias, establecidas por las EELL en el marco de su competencia y en
relación a los intereses públicos que les están encomendados”. La distinción entre ordenanzas y reglamentos es
difícil y no es pacífica en las doctrinas. Tradicionalmente se ha venido manteniendo que:

a) Las ordenanzas son las normas que regulan las relaciones entre las EELL y los administrados, es decir, las
normas dirigidas al exterior de la organización.
b) Los reglamentos son normas ad intra, regulando el funcionamiento de la Administración o los servicios que
gestione.

Así, según esta diferenciación, Ballesteros señala:

 Cuando se trata de potestades domesticas o de autotutela, no necesita que el Reglamento sea desarrollo
de una ley, si bien, no debe contener preceptos contarios a las leyes (ser “pater legem”).
 Cuando se trata de normas relacionales (ad extra), y en concreto, cuando afecten al ejercicio de derechos
fundamentales garantizados constitucionalmente, la Ordenanza local, necesita la habilitación concreta de
una ley.

 Diferenciación jurídica:

Dos teorías destacan sobre la naturaleza jurídica de los Reglamentos y Ordenanzas de las EELL:

1. La primera de ellas (Garrido Falla y Entrena Cuesta), las caracteriza como una especia dentro del género
común de los actos administrativos: son aquellos que tienen un destinatario general.
2. La segunda doctrina, mas autorizada y avalada por el T.S. postula su naturaleza de fuente del derecho,
aunque de carácter secundario y limitado. En este sentido, innovan el ordenamiento jurídico, a diferencia de
los actos administrativos singulares, que lo actúan o lo aplican.

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Procedimiento de elaboración y aprobación.

3. CLASES DE NORMAS LOCALES.

Se pueden establecer las siguientes clasificaciones:

1. Por el sujeto del que emanan: Del Ayuntamiento o la Diputación: Ordenanzas y reglamentos. Del alcalde:
Bandos.

2. Ordenanzas dictadas en ejercicio de potestades de:

a) Policía: Ordenanzas de policía y buen gobierno, Ordenanzas de Actividades reglamentarias y Ordenanzas
de la Constitución.
b) Tributaria: Ordenanzas fiscales, bien reguladoras de tributos propios, bien de gestión, recaudación e
inspección de tributos.
c) Autotutela: Ordenanzas de uso del patrimonio, Ordenanzas de aprovechamiento de bienes comunes.

3. Reglamentos, para las disposiciones dictadas en el ámbito de la actividad de:

a) Servicio Público: Reglamento de Servicios.
b) Potestad Organizatoria: Reglamento Orgánico, Reglamento de Sesiones y Reglamentos de Participación
vecinal y órganos desconcentrados.
c) Potestad doméstica: Reglamentos de funcionarios, Reglamentos de incompatibilidades e
indemnizaciones a los concejales, Reglamentos de honores y distinciones.

4. Ordenanzas de los Instrumentos del Planeamiento, a las que se refiere la legislación urbanística.

5. Ordenanzas Especiales, elaboradas por el órgano competente de la C.A, que establecen determinadas
condiciones previas de vinculación y arraigo o de permanencia, así como los suertes o lotes de
aprovechamiento en relación con el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales.

6. Bandos de Alcalde.

4. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN.

Existen dos procedimientos para la elaboración de ordenanzas, en general, se regulan en el art. 49, pero las
Ordenanzas Fiscales tienen trámites especiales.

Otra consideración a tener en cuenta es que la LRBRL solo alude a las Ordenanzas. Ha habido posturas que
defienden que los Reglamentos no necesitan someterse al trámite de información pública ni de publicación, pero
no tiene fundamento, porque en la LRBRL se identifica potestad reglamentaria con Ordenanza.

PROCEDIMIENTO GENERAL DE ELABORACIÓN:

Conforme a los art. 49 y 70.2 de LRBRL y 56 TR, el procedimiento para la elaboración, aprobación y modificación
de las Ordenanzas y Reglamentos presenta las siguientes fases:

1. Fase de preparación:

Por el presidente de la Corporación y por los órganos colegiados de la misma, se dictará la orden de redacción de
la Ordenanza o Reglamento, que se dirigirá generalmente, al jefe administrativo de la dependencia con
competencia en la materia. Elaborado el borrador, deberá informar la Comisión Informativa u órgano

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Procedimiento de elaboración y aprobación.

complementario con competencia en la materia, y será preciso el informe previo, señalando la legislación
aplicable y la adecuación a la misma de los acuerdos en proyecto, del Secretario y, en su caso, además del
interventor o de quienes legalmente le sustituyan, siempre que se trate de materias sobre las que se exija una
mayoría especial, como es el caso del Reglamento orgánico de la corporación, de los Estatutos de
mancomunidades y otras organizaciones asociativas, de las ordenanzas fiscales y de planeamiento urbanístico.

2. Fase de aprobación inicial.

El Pleno de la Corporación aprobará las ordenanzas y reglamentos por mayoría simple, salvo en los casos
mencionados anteriormente, para los cuales se necesitará la mayoría absoluta.

3. Información pública y audiencia a los interesados:

Una vez aprobada inicialmente la norma, se expondrá al público mediante la publicación del anuncio de
exposición en el BOP, durante un plazo mínimo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

4. Resolución de reclamaciones y sugerencias y aprobación definitiva:

Después de proceder al estudio y resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro de
plazo, el Pleno aprobará definitivamente la norma. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna
reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

5. Publicación:

Una vez aprobada la norma, se procederá a su publicación en el BOP. Para su entrada en vigor, no basta con esta
publicación en el BOP, sino que es necesario que hayan transcurridos los 15 días que disponen la Administración
del Estado y de las CC.AA, para requerir a la Corporación respectiva que anule dicho acuerdo.

Para la modificación de Ordenanzas y Reglamentos se seguirán los mismos trámites que para su aprobación.

PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LAS ORDENANZAS FISCALES.

Las Ordenanzas Fiscales son el instrumento de ordenación tributaria que la ley obliga a elaborar a las
Corporaciones Locales con dos fines principales:

 Como medio de salvaguardar los intereses públicos, para que la exacción se efectúe con corrección y con
la generalidad y justicia obligada.
 Como garantía de los contribuyentes, de forma que se evite todo abuso y lesión a los particulares.

Podemos definirlas diciendo que son preceptos establecidos por las Corporaciones Locales en el marco de la
autonomía que le es conferida por la ley para regular la aplicación de un tributo local.

El art. 106 LRBRL establece que la potestad reglamentaria de las EELL en materia tributaria se ejercerá a través de
las Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de las Ordenanzas fiscales específicamente
reguladoras de la gestión, liquidación, recaudación e inspección de los tributos locales. A través de las Ordenanzas
fiscales de las Entidades locales, podrán adaptar la normativa general al régimen de organización y
funcionamiento interno propio de cada una de ellas, sin que tal adaptación pueda contravenir el contenido
material de dicha normativa.

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Procedimiento de elaboración y aprobación.

El establecimiento y regulación de un determinado tributo debe concretarse en la adopción de los

correspondientes Acuerdos de Imposición y Ordenación de dicho tributo y en la aprobación de la respectiva
Ordenanza fiscal.

Las Entidades Locales que deseen imponer tributos de exacción voluntaria (Impuestos de construcciones,
instalaciones y obras, e impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana) deberán
acordar la imposición y aprobar las correspondientes Ordenanzas fiscales reguladoras de los mismos.

Los acuerdos de aprobación de estas Ordenanzas fiscales deberán adoptarse simultáneamente a los de
imposición de los respectivos impuestos.

Por el contrario, los impuestos de exacción obligatoria (Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Actividades
Económicas y Vehículos de tracción mecánica), serán exigidos por los Ayuntamientos sin necesidad de acuerdos
de imposición y ordenación.

Los Ayuntamientos podrán hacer uso, si lo desean, de las facultades que la ley estatal les confiere para la
determinación de la cuotas tributarias de estos impuestos de exacción obligatoria. Si así lo deciden, deberán
acordar el ejercicio de tales facultades y aprobar las oportunas Ordenanzas fiscales. Si no hacen uso de las
facultades que la ley les confiere, los impuestos serán exigidos con arreglo a las magnitudes previstas en la ley
39/88, para cada uno de ellos. Los acuerdos de aprobación de estas Ordenanzas deberán adoptarse
simultáneamente a los de fijación de los elementos en ellas regulados.

En lo que se refiere al contenido de las Ordenanzas Fiscales, debemos distinguir entre Ordenanzas fiscales de
tributos de carácter voluntario y obligatorio.

En las Ordenanzas fiscales de los tributos de carácter voluntario, deben constar:

a) La determinación del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exenciones, reducciones y bonificaciones,
base imponible y liquidable, tipo de gravamen o cuota tributaria, periodo impositivo y devengo.
b) Los regímenes de declaración y de ingreso.
c) Las fechas de su aprobación y del comienzo de su aplicación.

Así mismo, estas ordenanzas pondrán contener normas relativas a gestión, liquidación, recaudación e inspección.

Por lo que se refiere a los impuestos de carácter obligatorio, su contenido, es muy limitado, concretándose en los
elementos necesarios para la determinación de las cuotas tributarias de los respectivos impuestos y de las fechas
de su aprobación y el comienzo de su aplicación.

El procedimiento propiamente dicho, tiene dos fases diferenciadas: una primera, en la que se aprobarán,
publicarán y expondrán los acuerdos provisionales (de imposición, ordenación y texto de la ordenanza); y una
segunda en la que se aprobarán y publicarán los acuerdos definitivos.

1. La aprobación, publicación y exposición de los acuerdos provisionales se realizará de la siguiente forma:

a) Se adoptará el acuerdo de aprobación inicial con el voto favorable de la mayoría absoluta del número
legal de los miembros de la Corporación.
b) Dicho acuerdo inicial se expondrá al público en el tablón de anuncios de la Entidad Local, por un periodo
mínimo de 30 días, dentro de los cuales, los interesados podrán examinar el expediente y presentar las
reclamaciones que estimen oportunas.
c) También será publicado en el BOP o en el de la C.A uniprivincial.

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Procedimiento de elaboración y aprobación.

d) Las Diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las Entidades supramunicipales y los
Ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes, deberán publicarlo, además, en un diario de
los de mayor difusión de la provincia o C.A uniprovincial. En esta publicación bastará con que se anuncie
que el acuerdo ha sido provisionalmente aceptado y que los expedientes se encuentran a disposición de
los interesados en la Entidad Local.

2. Finalizado el periodo de exposición pública, las Corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que
procedan, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presentado y aprobando la redacción definitiva de
la Ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional.

En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el

acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.

En todo caso, los acuerdos definitivos (incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría y el
texto integro de las Ordenanzas o de sus modificaciones) habrán de ser publicados en el BOP o de la C.A
uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación

 Impugnación de los Acuerdos de imposición y ordenación de los tributos locales y de las ordenanzas fiscales.

Contra los Acuerdos y Ordenanzas definitivos, no puede interponerse otro recurso que el contencioso –
administrativo, en los plazos y forma previstos en la Ley de esta Jurisdicción (art. 19.1).

Si por resolución judicial firme, resultaran anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las
Ordenanzas fiscales, la Entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia, todas las
actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que
expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la
Ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada.

BANDOS.

Los Bandos son actos generales no normativos. No se incluyen dentro de las normas sujetas a un procedimiento
especial de aprobación ni publicación. En este caso, los bandos no tendrían capacidad de innovar en el
ordenamiento jurídico, tendiendo más bien a ser recordatorio al vecindario de la vigencia de determinadas
normas o de la concreción de los lugares de su aplicación.

Dentro de los bandos, se realiza la siguiente distinción:

a) Bando ordinario y de urgencia: los primeros son aquellos que requieren para el cumplimiento de
determinadas obligaciones. Los de urgencia son los dictados en supuestos excepcionales (catástrofes…).
b) Bandos periódicos: los que han de publicarse en fechas de antemano por la Ley en todos los municipios
(empadronamientos, alistamientos, etc.)
c) Bandos de buen gobierno: los que se dictan en cualquier tiempo y localidad para regir y ordenar la vida de la
comunidad vecinal en sus distintas manifestaciones y atender a sus necesidades.
d) Bandos Autónomos: se dictan dentro de las competencias del Alcalde
e) Bandos de Ejecución: que tienden al cumplimiento de los acuerdos corporativos.
f) Bandos de Información: para dar cuenta de un hecho o decisión de interés para los vecinos.