COMISIÓN DE INFRAESTRUCTURA

Marzo, 2022

CRECIMIENTO
DEL EMPLEO

VIVIENDAS
DIGNAS

INFRAESTRUCTURA
SOSTENIBLE Y
EQUITATIVA
URBANIZACIÓN RESILIENTE
Y SOSTENIBLE ACCESO A LA
EDUCACIÓN

COMUNIDADES
INTERCONECTADAS
E INCLUSIVAS
TRANSPORTE
COMUNIDADES EFICIENTE
RURALES E INDÍGENAS
PRODUCTIVAS

CIUDADES
INTELIGENTES

REDES DE
INFRAESTRUCTURA
EFICIENTE
Y DE CALIDAD

CUIDADO DEL MEDIO AMBIENTE

QUE SOSTIENE LA VIDA

UN NUEVO MODELO PARA LA GENERACIÓN

DE INFRAESTRUCTURA TRANSFORMADORA

Estrategia de Políticas Integradas,

Incluyentes y Sostenibles
 “El gran desafío que tiene México, es no sólo hacer más y mejor infraestructura,
sino también encontrar la voluntad política para poner en el centro a las personas,
sus derechos y el cuidado del medio ambiente”.
Dip. Reginaldo Sandoval Flores
Agradecimientos
La presente publicación fue posible gracias a la colaboración de la Dra. Angélica Rivadeneyra
Villarreal en la concepción de este trabajo, así como los valiosos comentarios y sugerencias
del Dr. Henio Millán Valenzuela, del Lic. Santiago Bacilio Ochoa y del Lic. José Eduardo
Díaz Antón, quienes pusieron a disposición de este trabajo sus ideas e investigación.

Mención especial merecen por su acucioso trabajo en el procesamiento de datos y la

revisión de esta investigación, el Mtro. Leopoldo Cervantes Valenzuela y el Lic. José Juan
González Esquivel, así mismo el Lic. David Arreola Sánchez por su invaluable colaboración
en el diseño de este documento.

Marzo de 2022.
Con fundamento en los artículos 146, numeral 3, 149, fracción V, VI y X, así como el
artículo 158, fracción XII del Reglamento de la Cámara de Diputados, y con la finalidad de
dar cumplimiento a las tareas que corresponden a esta comisión ordinaria; después del
análisis de las opiniones vertidas por los integrantes de la Comisión de Infraestructura,
durante la Tercera Reunión Ordinaria de fecha 16 de marzo de 2022, fue aprobado por
mayoría el “Nuevo Modelo para la Generación de Infraestructura Transformadora en
México. Estrategia de Políticas Integradas, Incluyentes y Sostenibles”.

El contenido y las opiniones expresadas en el presente trabajo son responsabilidad

exclusiva de la Comisión de Infraestructura y no necesariamente reflejan el punto de
vista de la Cámara de Diputados.
CONTENIDO
PRESENTACIÓN 11

INTRODUCCIÓN 14
CAPÍTULO I
La infraestructura como motor de crecimiento económico y social 16
La importancia de la infraestructura en la economía y el bienestar 17
El vínculo entre infraestructura y crecimiento económico 17
Relaciones de causalidad y mecanismos de transmisión 20
El impacto de la infraestructura sobre el crecimiento 21
La calidad de la infraestructura 22
Inversión en infraestructura 23
La brecha horizontal y la planeación 24
La brecha vertical y la planeación 25
Comparaciones internacionales relevantes 27
Transporte 27
Densidad de la red vial y ferroviaria 29
Infraestructura energética 31
Infraestructura de Telecomunicaciones 33

CAPÍTULO II
La infraestructura en México: Retos, Desafíos y Oportunidades 36
Los principales retos y desafíos 37
La magnitud de la desigualdad y pobreza 37
Disfrute o exclusión de los servicios de infraestructura 37
Proyección del sistema urbano y no-urbano 38
Movilidad y transporte 38
Panorama General 39
Demografía 43
Pobreza y Pobreza Extrema 45
Desigualdad 45
Motores de crecimiento y bienestar 47
Sobre la redistribución del ingreso 48
Competitividad 48
Mercado de Trabajo: informalidad y productividad laboral 50
Informalidad 50
Productividad 51
Deuda 53
Banca de Desarrollo 54
Los retos y oportunidades del contexto económico mexicano 54
Riesgos a la baja 58
Riesgos al alza 58
Corrupción en el ámbito de las infraestructuras 59
Casos emblemáticos de corrupción en infraestructuras 64
Otros casos emblemáticos 65
Inversión en infraestructura 66
Asignaciones en proyectos de inversión en infraestructura 69
Inversión en infraestructura por sectores 72
Asignación presupuestaria al gasto de inversión 73
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 75
Estrategia del Banco Interamericano de Desarrollo y México para el periodo 79
2019-2024
La infraestructura abre grandes oportunidades, pero también presenta grandes retos 79
El financiamiento de la infraestructura en México 80
Finanzas públicas subnacionales 81
La problemática de la infraestructura: la visión de la Auditoría Superior de la Federación 85
Recomendaciones para Fortalecer el Ciclo de Desarrollo de Infraestructura en México 87
emitido por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Banco Nacional de
Obras y Servicios, S.N.C. (Banobras)

CAPÍTULO III
Marco Jurídico de la Infraestructura 88
Marco Jurídico Nacional 89
Antecedentes 92
La Infraestructura Pública como Derecho Humano 96
La protección internacional de los Derechos Humanos y su relación con la infraestructura 99
Los pueblos indígenas y los proyectos de desarrollo e infraestructura 100
El Neoextractivismo 105

CAPÍTULO IV
Factores Transversales para La Generación de Infraestructura 109
Transformadora
Factores Transversales para La Generación de Infraestructura Transformadora 110
Misión 111
Visión 111
Objetivo General 111
Objetivos Específicos 111
Principios y Valores 112
Ejes Rectores 113
Gobernanza de la Infraestructura 113
Planeación Prospectiva Estratégica 115
Resiliencia de la infraestructura 117
Infraestructura sostenible 119
Infraestructura Inteligente 123
Impacto de la regionalización de la infraestructura 124

CAPÍTULO V
Infraestructura: viejos conceptos y cambio de enfoque 127
Multiplicidad de definiciones de infraestructura 128
Discusiones sobre el término infraestructura 132
Requisitos de una solución: la prueba aristotélica y la derivación etimológica 132
Secuencia de una definición sólida de infraestructura 133
Acento de la redefinición del término infraestructura 134
Los dos propósitos principales de la redefinición del rol de la infraestructura 135
Infraestructura y el concepto de desarrollo 135
Infraestructura social: enfoque tradicional y enfoque de derechos 139
El dilema ético-democrático de la infraestructura: un primer reto 140
Infraestructura social, cerrar brechas y eliminar carencias básicas: segundo desafío 141
Otras definiciones sobre los grandes proyectos de desarrollo de infraestructura 142
Redefinición del rol de la infraestructura: programación del desarrollo desde los derechos 145
humanos y la protección al medio ambiente
Primer acercamiento a una nueva definición de infraestructura transformadora 149

REFLEXIONES FINALES 151

BIBLIOGRAFÍA 158
ÍNDICE DE CUADROS,
GRÁFICOS, ESQUEMAS Y
FIGURAS
Cuadros

Cuadro No. 1: 22
Estimaciones Empíricas del Impacto de la Infraestructura en la Productividad.
Cuadro No. 2: 26
Inversión en infraestructura requerida para lograr tasas de crecimiento objetivo del PIB
Cuadro No. 3: 35
Tendencias e impactos de la crisis financiera de 2008 y la pandemia de 2020 relacionados con
la infraestructura
Cuadro No. 4: 52
Productividad en México 2005-2021
Cuadro No. 5: 83
Gasto en inversión pública de las entidades federativas
Cuadro No. 6: 142
Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de pobreza, 2018-2020
Cuadro No. 7: 155
Criterios de prioridad para el financiamiento de la infraestructura

Gráficas

Gráfica No. 1: 28
Indicador del desempeño logístico: América Latina y Alemania, 2016
Gráfica No. 2: 30
América Latina: composición de la red vial, 2015
Gráfica No. 3: 31
Densidad de la red ferroviaria, 2014
Gráfica No. 4: 32
América Latina y el Mundo: comparativo de la proporción de la población rural con acceso a
electricidad, 1990-2014
Gráfica No. 5: 33
América Latina y el mundo: comparativo de las subscripciones a telefonía móvil respecto a la
población, 2000-2015
Gráfica No. 6: 46
Riqueza de los 4 principales multimillonarios mexicanos como porcentaje del PIB
Gráfica No. 7: 53
Variación de la Inversión física presupuestaria y del saldo de la deuda neta del Gobierno
Federal. 2013-2021 (%)
Gráfica No. 8: 55
Saldo de la Deuda del Sector Público Federal (1990-2021). Porcentajes del PIB (%)
Gráfica No. 9: 56
Crecimiento económico de México 2008-2020
Gráfica No. 10: 60
Índice de Percepción de la Corrupción (IPC): países miembros de la OCDE.
Gráfica No. 11: 67
Calidad de la infraestructura y PIB per cápita
Gráfica No. 12: 68
Inversión pública para la construcción de infraestructura
Gráfica No. 13: 69
Asignaciones a Proyectos de Inversión (K) en el PEF 2013-2022. Variación % real
(2022=100)
Gráfica No. 14: 72
Inversión Física 1980-2021
Gráfica No. 15: 73
Gasto público en inversión, por tipo y por sector, 2015-2021
Gráfica No. 16: 74
Inversión por Ramo 2022
Gráfica No. 17: 74
Inversión Física por Programa Presupuestario
Gráfica No. 18: 75
Proyectos Prioritarios
Gráfica No. 19: 77
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, FAIS 2014-2022
Gráfica No. 20: 78
Entidades Federativas. Tasa de incidencia de la pobreza (%) y participación en el Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (%)
Gráfica No. 21: 118
Predicciones de cambio de la temperatura global de la superficie en relación con el periodo
1950-2010

Esquemas

Esquema No. 1: Esquema General del Vínculo entre Corrupción y Derechos Humanos 61
Esquema No. 2: Las Cuatro Dimensiones de la Sostenibilidad en Infraestructura 120

Figuras

Figura No.1: Ciclo Sostenible de la Infraestructura 122

Figura No. 2: Infraestructura sustentable y sus capas 138
Figura No. 3: Las Capas de la Infraestructura Transformadora. 146
 Dip. Reginaldo
Sandoval Flores
Presidente de la Comisión de
Infraestructura de la
Cámara de Diputados
La Comisión de Infraestructura constituye un espacio
democrático, plural y abierto, de deliberación para el
cumplimiento de las facultades legislativas, políticas,
administrativas, de fiscalización, de investigación y de
cumplimiento de las atribuciones constitucionales y
legales del Congreso de la Unión. Por lo anterior, los
integrantes de esta Comisión, durante el desempeño
del encargo conferido hemos de abordar los asuntos
de nuestra competencia, no sólo de conformidad con
las disposiciones jurídicas aplicables, sino también
garantizando en todo momento el pleno ejercicio de
los derechos humanos y la salvaguarda de la dignidad
humana. Existen múltiples enfoques, pero sólo una
mirada al futuro que tiene sentido: la justicia e inclusión
social. Ese es el fundamento de la visión, misión y
objetivos de la Comisión de Infraestructura en la
Cámara de Diputados, el principal cometido de este
documento guía.
Si bien la dignidad y los derechos humanos son
inherentes a la construcción de infraestructura, muchos
11
de los proyectos en México han transitado en la dirección
opuesta. Es decir, se inician obras de manera ambiciosa
y descuidada, sin evaluar previamente su impacto,
muchas veces agresivo e irreversible. En cambio, para el
ejercicio de los derechos humanos de las generaciones
presentes y futuras, es vital desarrollar infraestructura
de calidad, integrada, inclusiva, sostenible y planeada
estratégicamente, justo lo que hemos denominado
como “infraestructura transformadora”.
De manera retrospectiva, la infraestructura que se
generó en el país durante el Periodo Neoliberal,
favoreció la perpetuación y ahondamiento de las
brechas sociales; en otras palabras, se agudizaron los
índices de marginación, pobreza y desigualdad social.
Por tal motivo, hoy más que nunca, se requiere el
involucramiento de todos los actores y sectores para
resolver de una manera ética e innovadora los grandes
desafíos que se presentan en materia de infraestructura
y en la provisión de los servicios asociados a la misma.
En atención a lo cual urge pensar en aspectos cruciales
como la forma de articular estrechamente las políticas
económicas y sociales; cómo mejorar la equidad en la
infraestructura; cómo alcanzar alianzas entre el Estado,
la iniciativa privada y la sociedad civil organizada;
cómo ligar los derechos humanos y valores éticos al
desarrollo de infraestructura, entre otros. Así pues,
se debe encontrar una vía para colocar en una sola
espiral el desarrollo económico, el desarrollo social y
la protección al medio ambiente. Una infraestructura
transversal -en oposición a la infraestructura verticalista
del pasado- implica cambios profundos en la regulación
e institucionalidad, factibilidad y estructuración de
proyectos sostenibles, financiamiento de proyectos,
gestión de riesgos, monitoreo, evaluación, desempeño,
impacto y mantenimiento. Por ende, se requieren
cambios radicales en todo el sistema de generación de
infraestructura.
Sabemos que la tarea es enorme. Nuestra
infraestructura insuficiente, avejentada y vulnerable,
se enfrenta cada día a enormes retos derivados del
cambio climático, los desastres naturales, la congestión
en los entornos urbanos y el aumento de riesgos de
pandemias. Debido a esas razones, la Comisión de
Infraestructura ha tomado la delantera y presenta el
“Nuevo Modelo para la Generación de Infraestructura
Transformadora. Estrategia de Políticas Integradas,
Incluyentes y Sostenibles”.
Si la sociedad en su conjunto tiene una visión renovada del
rol de la infraestructura, se adoptan políticas apropiadas
y se gobierna con efectividad, entonces su contribución
puede ser fundamental. Si, por el contrario, seguimos
con el enfoque erróneo, el deterioro social y ambiental
seguirá aumentando. Nos estimula el ánimo de poner
sobre la mesa los avances, tendencias y oportunidades
en este ámbito, entendiendo que, el progreso de la
ciencia, la investigación y la innovación pueden ponerse
al servicio de la sociedad, cuando además del desarrollo
económico, se busca alcanzar mayor inclusión social y
cobertura. En correspondencia, la infraestructura que
necesitamos, debe ser una infraestructura humanizada,
respetuosa del entorno y la Naturaleza.
En esta gran tarea, la Comisión de Infraestructura
de la Honorable Cámara de Diputados juega un Lograr la confianza y certeza de la sociedad en sus
papel transcendental, toda vez que tiene la enorme instituciones, parte de reconocer que ya no se puede
responsabilidad de generar acuerdos en temas de gran mirar bajo el mismo prisma, necesitamos enfocar
relevancia como éste y aportar en la construcción de mejor, a fin de alcanzar a vislumbrar hoy, lo que nos
un marco jurídico que nos lleve a lograr la reinvención depara un futuro ya no muy lejano si no hacemos algo
y reestructuración de un verdadero Estado social y de manera inmediata. Por tal motivo, un enfoque de
constitucional de derecho. Los elementos constitutivos múltiples lentes es necesario para entender el complejo
de nuestro proceso revolucionario: el pueblo, el panorama en el que está inmersa la infraestructura en
derecho y el poder, deben ser dinamizados por la México. Temas en los que hay muchas interrogantes
participación y representatividad social, a fin de alcanzar que debemos resolver deliberando, participando y,
la resignificación de nuestra democracia, que supone finalmente, emprendiendo. De ese tamaño es nuestra
transitar de una democracia estática, a una democracia responsabilidad como personas legisladoras y nuestra
viva, real y de cara al futuro: una democracia cuya misión como representantes populares: aportar
esencia sea el derecho a la dignidad, la gobernabilidad y cambios significativos, positivos y perdurables para la
los derechos humanos. sociedad.
12
13
Introducción
México vive un proceso de reconstrucción política e institucional cuyo fin es la puesta en marcha de
un verdadero Estado democrático y social de derecho, capaz de garantizar a sus ciudadanos el goce
de todos sus derechos y libertades para la realización del bien común, en un ambiente de seguridad,
convivencia y paz social.
Para ello, es necesario que en este momento histórico que vive el país, la infraestructura genere el poder
transformativo que contribuya a colocar la protección de los derechos humanos y el medio ambiente,
como ejes de la rectoría económica del Estado, de la planeación prospectiva estratégica del desarrollo
nacional y de la gobernanza de la infraestructura. Desde esta noción, la Comisión de Infraestructura de
la Cámara de Diputados asumió la importancia de redefinir el rol de la infraestructura como herramienta
que contribuya a asegurar el bienestar general, sin desmedro del medio ambiente.
En este proceso de reconfiguración, la Comisión de Infraestructura ha resultado diligente, al dejar atrás el
contexto horizontal y jerárquico que prevalecía del pasado, para transitar a un rediseño institucional que
conduzca a la actualización del papel que deben cumplir los legisladores y el alcance en su institucionalidad,
sumando voluntades y esfuerzos de todos los sectores públicos, sociales y privados del país. Ahora
bien, para hacer realidad esta entrega eficaz y eficiente de sus tareas, debe realizarse de conformidad con
un nuevo bagaje de principios, valores y ejes rectores que se incluyen en este escrito.
Así, el propósito general del presente documento es redefinir, a partir de una revisión documental, los
componentes y elementos esenciales de la infraestructura, fundamentados en un enfoque de derechos
humanos y sostenibilidad. Para el logro de tal empresa, fueron revisados los conceptos de infraestructura,
gobernanza de la infraestructura, planeación prospectiva estratégica, resiliencia de la infraestructura,
infraestructura sostenible, infraestructura integrada, infraestructura inteligente, atendiendo las normas
nacionales e internacionales en la materia que establecen compromisos mundiales, comunes y compartidos
entre todos los países.
De igual manera, compendia la visión transformativa de la Infraestructura, que modifica radicalmente
el enfoque desde el cual dominaban los grandes intereses empresariales, la consolidación de élites
transnacionales, la violación de los derechos humanos y la destrucción del medio ambiente. En cambio,
se plantea un nuevo paradigma en la forma cómo se concibe el desarrollo y cómo redireccionar la
ciencia, la tecnología y la innovación para ponerlas al servicio de la humanidad y el medio ambiente.
Es necesario pensar en la incorporación de nuevas categorías de análisis que puedan ayudarnos a
interpretar los procesos y necesidades propias de una transición paradigmática evidente, que busca dejar
atrás la visión mecanicista, materialista y cortoplacista de la infraestructura, para dar paso a un enfoque
humanista, de derechos y de largo alcance para las generaciones presentes y futuras. Para ello, la
interdisciplinariedad es una herramienta valiosa que se pone al servicio de este tipo de acercamientos 1.
Construir infraestructura de largo plazo desde esta visión requiere, en primer término, reconocer que
las dificultades de las personas legisladoras que miran al futuro, son enormes, toda vez que se deben
atacar asuntos estratégicos como la desigualdad, inequidad, consumo y producción sostenible, así como
acciones puntuales para combatir el cambio climático. La utilización de nuevas estrategias de abordaje,
desde los derechos humanos y el cuidado al medio ambiente, nos permite pensar la infraestructura
1 Debemos aclarar que en nuestro país y en el mundo, existe una evidente escasez de información, análisis y sistematización
de las experiencias de intervención e impacto social vinculadas a la generación de infraestructura.
14
a partir de una perspectiva concreta vinculada directamente a las necesidades de los grupos sociales,
sobre todo de los más vulnerables, que históricamente se han visto discriminados y excluidos de la
provisión de servicios de infraestructura. En estos contextos, se tiene en cuenta que las más de las
veces, preexisten problemas estructurales críticos como pobreza, cambio climático, crisis migratorias,
violencia y conflictos armados, que se pueden agravar por la presencia de proyectos de desarrollo e
infraestructura.
El “Nuevo Modelo para la Generación de Infraestructura Transformadora. Estrategia de Políticas
Integradas, Incluyentes y Sostenibles”, facilita la identificación de las áreas de mejora tangible y los
grandes desafíos que se tienen por delante: además de optimizar el desempeño actual, la infraestructura
debe estar preparada para los complejos escenarios futuros. Sin duda, se necesitan planes audaces,
estables e integrales para detonar acciones legislativas decisivas y políticas públicas que pongan en el
centro a la población, sus derechos humanos y el medio ambiente.
Por esta razón, una nueva lógica de gobernanza de la infraestructura es imperante y sin duda, constituye
un cambio de paradigma por parte de las entidades responsables de su efectividad. La gobernanza de la
infraestructura es entendida como un proceso directivo mediante el cual se define el modelo de país, la
dirección de la sociedad y la capacidad de dicha infraestructura para alcanzar metas reales en el disfrute
de los derechos humanos. Es, además, el motor para la protección de generaciones futuras.
El documento ofrece, por lo tanto, un primer acercamiento a un nuevo concepto de infraestructura, que
debe seguir nutriéndose y que tiene, además, el objetivo de advertir que las tareas pendientes en materia
legislativa son amplias y complejas. Como sabemos,
la infraestructura está presente en todos los ámbitos de la vida humana, tanto a escala local, regional,
nacional, internacional e inclusive global; y representa un aporte vital no sólo a nivel económico, sino
también social, cultural y político.
Para alcanzar los objetivos mencionados se desarrollaron cinco apartados: el primero aborda los
aspectos que relacionan la infraestructura con el crecimiento y desarrollo económico, y cómo repercute
la misma en el bienestar de la población. El segundo capítulo presenta un panorama general de México
y una breve revisión de la situación actual de la infraestructura en el país. En el tercer apartado se
desarrolla el marco jurídico de la infraestructura, que también ha sido denominado como derecho de
la construcción o derecho de la infraestructura. El cuarto capítulo expone los factores transversales
para la generación de infraestructura transformadora, que se refiere a la utilización de determinados
elementos teóricos aplicables a los recursos humanos, legislativos, tecnológicos y financieros que pueden
ayudar a la protección de los derechos humanos y a la preservación ambiental. Finalmente, el último
capítulo aborda una revisión bibliográfica del término infraestructura y la redefinición del concepto, así
como la nueva visión para generar infraestructura transformadora, es decir, cómo hacer posible que la
infraestructura se convierta en un derecho humano fundamental.
En suma, con este documento guía, se busca realizar un aporte para crear una sociedad equitativa e
incluyente, donde diversos actores, sectores y grupos sociales impulsen una infraestructura transformadora
capaz de enfrentar los principales retos sociales, económicos y ambientales por los que atraviesa nuestro
país.

15
 1
LA INFRAESTRUCTURA
COMO MOTOR DE
CRECIMIENTO ECONÓMICO
Y SOCIAL
La importancia de la infraestructura en la
economía y el bienestar.
El progreso de un país, tiene un vínculo estrecho con la provisión suficiente, eficiente y sostenible de
infraestructuras y los servicios relacionados a las mismas, ya que es crucial, no sólo para alcanzar niveles
óptimos de desarrollo, sino también para ofrecer a la población servicios necesarios para el bienestar.
Varios autores han señalado que el desarrollo de infraestructura y sus servicios representan la columna
vertebral del desarrollo económico, la competitividad y el desarrollo inclusivo en América Latina y el
Caribe (Serebrisky, 2014; Calderón y Servén, 2014; Serebrisky et al, 2015, entre otros).

El equilibrio regional también depende de la diversificación de la infraestructura y sus servicios, la

innovación y la resiliencia de la infraestructura frente al cambio climático. Por ende, la importancia de
la infraestructura en el desarrollo de un país es innegable. No sólo porque incide positivamente en el
potencial de crecimiento, sino también porque puede contribuir a la equidad, a destrabar las trampas de
la pobreza y, sobre todo, a expandir las capacidades de los individuos para elegir y desarrollar su vida
de manera libre y digna.

Asimismo, el acceso a determinados servicios de infraestructura básica es esencial para la transformación

de un país bajo criterios de bienestar. La provisión de infraestructura afecta diversas áreas para el desarrollo
humano, entre ellas el acceso a educación, a la salud pública y equidad de género (CIEP, 2021)1, por tal
motivo, se entiende que el acceso y disfrute de la infraestructura y sus servicios, constituye en sí mismo
un derecho humano. Estos mismos planteamientos aparecen en los Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS). En efecto, la disponibilidad de infraestructura básica es fundamental para el cumplimiento de los
compromisos internacionales.

El Objetivo No. 9, Industria, Innovación e Infraestructura, pretende que mediante una visión integral se
logren superar las limitaciones que enfrenta la mayoría de la población para incrementar su productividad
y ser competitivo, lo que detonará el desarrollo económico. Para el logro de este objetivo es necesario
impulsar el desarrollo tecnológico, la innovación y la industria de calidad, que sea accesible e incluyente
para toda la población.

El vínculo entre infraestructura y crecimiento económico.

En la literatura económica, la relación entre las inversiones en infraestructura y el crecimiento económico
ha sido ampliamente analizada. No obstante, persisten controversias derivadas, no sólo de la complejidad
del tema, sino de aquellos aspectos sociales y ambientales que tienen un fuerte impacto sobre las
prioridades y objetivos de política económica de un país o de una región.

1 El desarrollo de infraestructura bajo estos términos favorece la posibilidad de que las mujeres participen en las decisiones
de sus comunidades y hogares, que a la vez permiten su empoderamiento y mitigan al mismo tiempo los riesgos y vulnerabilidades
que padecen. La mujer debe participar en todas las decisiones relativas al desarrollo de infraestructura social: escuelas, guarderías,
hospitales y centros de atención.

17
En el corto plazo y de manera evidente, la infraestructura tiene un impacto en el crecimiento en el
corto plazo a través del proceso de construcción. La inversión en infraestructura continuamente se ha
utilizado como política pública eficiente para estimular la economía en periodos de recesión (BM, 1994).
Las obras de infraestructura generan empleos en el sector de la construcción y áreas relacionadas, lo que
fomenta el crecimiento económico (CIEP, 2021).

Este efecto de crecimiento acelerado es más visible y mayor en las economías en donde se presenta
un acervo de infraestructura menor. Izquierdo et al (2019) refieren que el desarrollo de obra pública
resulta muy atractivo para países en vías de desarrollo o para países como México, cuya economía se
encuentra golpeada tras el paso de la Pandemia de COVID-19.

Cuando se identificó a la infraestructura con el crecimiento económico, la infraestructura fue consideraba

como un prerrequisito para la expansión de las actividades productivas que evitaba la aparición de cuellos
de botella y las rigideces en la oferta. Lentamente, se pretendió corregir esta concepción del desarrollo
con una mayor equidad y con mejoras en la distribución del ingreso, se enfatizaron sus efectos sobre el
empleo, la reestructuración regional y la recanalización a actividades económicas intensivas en el trabajo.
Sin embargo, el avance más importante se dio cuando los analistas se vieron obligados a voltear y centrar
la mirada en desarrollo social y específicamente en lo que denominaron la formación de capacidades
(educación y salud), la dotación de servicios básicos y el abatimiento de la pobreza.

Hoy, que predomina el enfoque de derechos, se reclama la universalización de los servicios que derivan
de las infraestructuras. Ello implica desarrollar infraestructura para la educación, la salud, los servicios
básicos y para la integración a la dinámica económica, social y cultural de los grupos marginados, hasta
lograr la cobertura universal gratuita; es decir, hasta convertir cada uno de los servicios que brinda en
derechos para toda la población.

Sin embargo, la relación positiva entre infraestructura y desarrollo económico tiene mucho de intuitiva
y poco abona para el entendimiento de las relaciones de causalidad, los mecanismos de transmisión, los
impactos, los referentes de comparación para determinar los niveles adecuados y, sobre todo, sobre
las necesidades de planeación tanto de la infraestructura específica de sectores como de las inversiones
necesarias para llevarlas a cabo. El propósito de este apartado es abonar a la claridad sobre estos temas.

Rozas y Sánchez (2004) señalan que existen al menos tres tipos de efectos sobre el producto agregado
de las inversiones realizadas en el sector infraestructura y servicios conexos. En primer lugar, la
infraestructura contribuye a la formación de Producto Interno Bruto (PIB). En segundo lugar, las
inversiones en infraestructura generan externalidades sobre la producción y el nivel de inversión
agregado a la economía, acelerando el crecimiento a largo plazo. En tercer lugar, las inversiones en
infraestructura influyen directamente en la productividad del resto de los insumos y de las firmas1 .

1 Rozas y Sánchez (2004) apuntan que, en el caso de los factores productivos, la tierra, el trabajo y el capital físico aumentan
su productividad con las inversiones en infraestructura, lo cual tiene un impacto directo sobre la competitividad (al realizarse las
actividades de manera más eficiente y con menores costos), el acceso a nuevos mercados y el aumento de las economías de escala.
18
Por tales motivos, se puede vislumbrar que la infraestructura es un factor relevante en la lucha contra la
pobreza y la desigualdad. El impacto de la infraestructura transformadora guarda una relación estrecha
con los niveles de desarrollo y crecimiento sostenido del país, el bienestar, inclusión y equidad de la
población, principalmente de los menos favorecidos 1.

Una infraestructura accesible, segura, eficiente, sostenible e incluyente, con visión de desarrollo regional
y de ordenamiento del territorio, fomenta más y mejores oportunidades de educación, empleo, salud y
recreación. A propósito, existe suficiente evidencia para afirmar que la existencia de un acervo suficiente
y de calidad de infraestructura, constituye un factor esencial para el éxito y desarrollo de un país, ya que
con éste se logra diversificar la producción, disminuir los costos, reducir la pobreza, mejorar el bienestar
de la población y el medio ambiente (Banco Mundial, 1994; Sánchez et al, 2017 en Cuenca y Torres,
2020).

En términos generales, una mejor infraestructura de transporte, contribuye al desarrollo regional, al

ordenamiento territorial y al bienestar social, mejora la logística de un país y, por ende, se logra mayor
competitividad al reducir los costos y los tiempos de traslado (Castellanos, Enrique, Coy, & Ortiz, 2015
en Cuenca y Torres, 2020).

En infraestructura de energía, un aumento de un punto porcentual de la capacidad instalada para la

producción de un kilowatt (kW) per cápita, reduce la extrema pobreza en 1.11% y la pobreza en
0.93%, lo cual repercute directamente sobre el empleo y la renta de la población (Cruz & Braga, 2010 en
Cuenca y Torres, 2020). El acceso a fuentes de agua potable y su aumento de 1%, disminuye la pobreza
extrema en 1.98%. Además, el acceso a agua libre de patógenos reduce los índices de enfermedades,
aumenta la asistencia al trabajo, la productividad y la renta de las familias (Araujo et al, 2013 en Cuenca
y Torres, 2020).

La inversión en telecomunicaciones está estrechamente relacionada con el crecimiento de un país y el

abatimiento de la pobreza. El aumento de un punto porcentual en esta área, permite reducir la pobreza
en un 0.055% (Easterly & Robelo, 1993 en Cuenca y Torres, 2020).

Es el rubro de inversión pública en educación el que genera la mayor reducción de la pobreza extrema y
pobreza, tan sólo con un punto porcentual de inversión pública en educación genera una reducción del
0.46% de la pobreza extrema y 0.26% de pobreza en la región de América Latina. A mayor educación,
mejores ingresos y mayor movilidad social (Carlos y Ruíz, 2010).

1 Tal y como lo demuestran diversas investigaciones del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la CEPAL y
diversos autores e investigadores (Banco Mundial, 1994; Sánchez, Lardé, Chauvet, & Jaimurzina, 2017), entre otros.

19
Estos datos son importantes para analizar la situación de un país como México, el cual presenta un
significativo déficit de infraestructura, de modo que el acervo actual no es suficiente, ni eficiente ni de
calidad para atender la demanda presente de su economía ni de su población.
Si bien la literatura existente en torno al vínculo entre infraestructura y crecimiento económico es
abundante, se destacan diversos mecanismos mediante los cuales la provisión de infraestructura puede
afectar el crecimiento, pero poco se habla de las relaciones de causalidad y los mecanismos de transmisión
que pueden ser a) mecanismos directos y b) mecanismos indirectos.

Relaciones de causalidad y mecanismos de transmisión.

Tradicionalmente, se ha concebido la infraestructura como un conjunto de dispositivos que posibilitan
la expansión de las actividades productivas y, por esta vía, del PIB. En una economía de mercado, se
necesita infraestructura de transporte para el traslado de mercancías del lugar de producción al lugar de
venta; telecomunicaciones, para acordar precios y cantidades de compra-venta; agua y energía para el
funcionamiento de la maquinaria y equipo que transforma los insumos en bienes finales. En esta visión,
es el crecimiento lo que permite la creación y ampliación de la infraestructura. Opera como base o
fundamento para la organización de actividades productivas. Es decir, la causalidad va del crecimiento
hacia la infraestructura.

Pero existe otra perspectiva que ve la relación entre crecimiento e infraestructura como un proceso
circular. Reconoce que el crecimiento debe ser acompañado por un desempeño adecuado y oportuno
de la infraestructura, pero insiste en que esta también acelera el ritmo de expansión de la economía. En
primer lugar, la innovación en la infraestructura abre la puerta para actividades que antes no existían. Por
ejemplo, la ferroviaria abrió la puerta para el desarrollo de la industria del acero y de la madera; la de los
canales de navegación en Inglaterra, el transporte de bienes por medio de barcazas; la red telefónica, el
desarrollo del internet y la telefonía móvil, entre otras.

En segundo término, la infraestructura abate costos y elevan la rentabilidad privada y, por esta vía,
permite la expansión del producto. El abatimiento de costos no solo depende del ahorro de tiempo de
traslado de bienes, sino también de las externalidades que produce en actividades económicas que no
tuvieron que sufragar la construcción de una carretera, las vías férreas o la red de telecomunicaciones,
por ejemplo. También eleva la productividad de los factores, posibilita el aumento de su remuneración
y, en consecuencia, amplía el mercado interno y el PIB.

Además, la infraestructura permite la integración territorial y la ampliación del mercado, lo que da lugar
a economías de escala que, sin ella no serían posibles. De esta forma, no solamente facilita el vínculo
entre proveedores y productores, sino también permite el acceso a bienes y servicios. Todo ello facilita
el crecimiento y se genera un círculo virtuoso en el que este estimula el desarrollo de la infraestructura,
y ésta, a su vez, propicia el crecimiento. Por tanto, lo más plausible es postular la retroalimentación
positiva entre ambas. No obstante, esta relación de influencia mutua también puede leerse al revés: la
falta de crecimiento impide el desarrollo de la infraestructura; y la baja inversión en ésta es uno de los
factores que explican en bajo crecimiento.

20
El impacto de la infraestructura sobre el crecimiento.
Aunque de manera intuitiva se sabe que la infraestructura impacta en el desarrollo, generalmente pocos
analistas han podido contestar a la interrogante: ¿cómo medir de manera certera ese impacto? La
respuesta es importante porque, en primer lugar, implica avalar con evidencia empírica lo que es mera
especulación y una cadena de razonamientos. Pero, en segundo término, porque tal cuantificación
constituye una base para los procesos de planeación global, de programación sectorial y de la asignación
de los recursos destinados a la infraestructura.

La forma tradicional de calcular el impacto es a través de la estimación de las elasticidades producto (total
o per cápita: productividad media) del gasto en inversión en infraestructura (o en su stock: acervo)1 .
Esa elasticidad nos dice cuál es la variación porcentual en el producto (o productividad) cuando ocurre
una variación de uno por ciento en el gasto en infraestructura o en el acervo de infraestructura. Por
ejemplo, si el valor de la elasticidad es 1.7, el significado es que por cada 1% de aumento del gasto en
infraestructura, el producto (o el producto medio) aumentará en 1.7%.

La CEPAL estima, de acuerdo a las estimaciones realizadas por varios analistas y que se presentan en
el Cuadro No. 12 , que el impacto varía desde elasticidades iguales 0.06 hasta rangos de 0.55-0.80. La
variación depende del ámbito en el que se aplica (nacional, regional, metropolitano), de la variable
dependiente con la que se aproxima el producto, de las variables de control y, sobre todo, de la forma
en que se resuelve el problema de la endogeneidad, es decir, determinación mutua infraestructura-
crecimiento.

1 La elasticidad se calcula a través de una ecuación doble logarítmica del tipo:

lny=α+β_1 IINF+γ1 X1+...+γⁿ Xⁿ; donde y es el producto total, el producto per-cápita o productividad media; IINF, la inversión
en infraestructura; Xi con i=1...n, otras variables determinantes; γ_(i;i=2,…n); y β1 la elasticidad inversión en infraestructura del
producto
El cuadro se encuentra en el texto de Sanchez, R.; Lardé, J.; Chauvet, P. y Jaimurzina, A. (2017). Inversiones en infraestructura en
América Latina. Santiago: CEPAL
2 El cuadro se encuentra en el texto de Sanchez, R.; Lardé, J.; Chauvet, P. y Jaimurzina, A. (2017). Inversiones en infraestructura
en América Latina. Santiago: CEPAL.

21
 Cuadro 1
Estimaciones Empiricas del Impacto de la Infraestructura
en la Productividad

Fuente: Sánchez et. al, 2017.

No obstante, en todos los estudios citados y resumidos por Sánchez et. al. (2017), el impacto es
estadísticamente significativo y real, como supone la intuición positiva. El caso de Dʹemurger (2001)
es interesante; no sólo porque es el que otorga el valor más alto al impacto de la infraestructura, sino
también porque es el único que plantea que la relación entre crecimiento e infraestructura no es lineal.
Esto significa que la infraestructura también tiene efectos decrecientes sobre el crecimiento. Por tanto,
es necesario innovar para revertir la tendencia decreciente de los impactos.

La calidad de la infraestructura.
En las etapas iniciales del crecimiento, la cantidad y diversificación de la infraestructura eran puntos
clave. Sin perder importancia, ahora se pone énfasis en su calidad. Es posible comparar ambas fases, sin
desmedro del rigor analítico, con la distinción entre tecnología de productos y tecnología de procesos.
La primera consiste en la introducción de nuevos bienes y servicios al mercado; y la segunda, en la
eficiencia de su producción, así como en la diferenciación del bien1 .

1 Por ejemplo, las videocaseteras y las fotocopiadoras fueron creadas por los estadounidenses; los discos compactos por los
holandeses. En los ochenta, todos estos mercados eran dominados por las empresas japonesas (Thurow, 1992). Hoy pasa lo mismo con
los teléfonos móviles: son los fabricantes chinos los que tienden a dominar el mercado, tanto en precio como en calidad.
22
En este sentido, no basta construir una carretera, ni siquiera invertir en su mantenimiento: es preciso
innovar, mejorar la calidad del asfalto. Es decir, evitar que impacte sobre las personas, ya que una carretera
de calidad evita descomposturas y contratiempos, minimiza el riesgo de retrasos por congestionamientos.
Y lo mismo se puede decir de otras infraestructuras: el internet debe de ser más rápido; la comunicación
con celulares, más nítida y de mayor cobertura.

La calidad en la infraestructura económica apunta en dos sentidos: velocidad y seguridad, tanto en la

protección de vidas como en la certeza de que no falle cuando se utilicen sus servicios. Sirve de ejemplo
el contraste entre las carreteras europeas y las latinoamericanas, en términos de velocidad y seguridad.
El efecto en la competitividad es diferenciado, no sólo en la capacidad de penetración de los mercados,
sino también y más importante, en la necesidad o no de recurrir a mano de obra barata para competir
en los mercados globales.

En 2020, la ONU proclamó el periodo 2021-2030 como el “Segundo Decenio de Acción para la
Seguridad Vial”. Existe, sin duda, una preocupación generalizada sobre el número de accidentes de
tránsito, por lo tanto, en México se ha puesto en marcha el “Programa Sectorial de Comunicaciones y
Transportes 2021-2024”, a fin de mejorar la seguridad vial para todos los usuarios.

Inversión en Infraestructura.

Por lo anteriormente detallado, la caída de la inversión en infraestructura como proporción del PIB
es una preocupación creciente, no sólo en México sino en toda América Latina, tal y como ha sido
expuesto en este documento.

Al ceder su desarrollo a los mecanismos de mercado, se pretendió seguir la misma lógica de otros bienes
y servicios: retirada total o parcial del Estado y ascenso de la participación de la iniciativa privada. Esta
respondió con mayores inversiones —la mayoría en forma de concesiones de obras y servicios— pero
fue incapaz de compensar la caída de la inversión estatal.

En un estudio de la CEPAL, Perrotti y Sánchez (2011) presentan una medición de las brechas existentes
entre los niveles de inversión y las necesidades del sector. Encuentran dos tipos de medición de dichas
brechas:

• La brecha vertical, que se define a partir de factores internos del país o la región bajo análisis y las
diferencias que surgen entre la evolución de la oferta y la demanda interna de infraestructura, es decir,
la magnitud de la inversión que es necesaria para hacer frente al crecimiento poblacional esperado, la
actividad económica y la dinámica poblacional, y

• La brecha horizontal, que surge con relación a algún objetivo determinado, como un nivel de
cobertura comparada con la existente en otras regiones del mundo. Es decir, una aproximación a las
necesidades de inversión para lograr la cobertura universal en términos de provisión de servicios básicos
de infraestructura.

23
La brecha horizontal y la planeación.

El fracaso de la iniciativa privada para responder a las necesidades de infraestructura obedece a que el
mercado no funciona de acuerdo con los supuestos de competencia perfecta.

En el caso de la infraestructura, la escala del mercado no ofrece espacio para que exista un número
grande de obras que presten un mismo servicio, como asume la teoría de los mercados competitivos.
Por ejemplo, no es plausible pensar en un número muy grande de carreteras que cubran la misma ruta.
Por tanto, la solución es una estructura de mercado que la literatura denomina “monopolio natural”.
Normalmente, los monopolios naturales deben de ser operados por el Estado.

Las obras de infraestructura generan externalidades positivas1 , que benefician a grupos más amplios
(beneficio social), sin que hayan sufragado los costos. Cuando es una empresa privada la que ha construido
tal obra, pretende internalizar los beneficios sociales mediante el cobro de una cuota a los beneficiarios
indirectos. Por ejemplo, una empresa que opera en un pueblo aislado construye una carretera para
recibir insumos de sus proveedores y trasladar sus mercancías al mercado. La obra también beneficia a
los habitantes de ese pueblo; se produce un beneficio social. La empresa encuentra un incentivo para
declarar la exclusividad privada de la carretera y cobrar un peaje a la población aledaña por su uso. El
poder de mercado que le otorga su situación monopólica le permite internalizar las externalidades
mediante tarifas altas.

Para evitar estas fallas de mercado, el Estado debe de asumir la rectoría de la obra pública, ya sea
mediante la creación directa y la prestación de los servicios; o mediante concesiones reguladas, en las
que invariablemente su posición sectorial es dominante. En cualquiera de los dos casos, la actuación
del Estado debe de realizarse mediante ejercicios ordenados de planeación de la infraestructura. Y esta
planeación debe de ser guiada por el cierre progresivo de las brechas horizontales, que se han expuesto
anteriormente, y las brechas verticales.

Con relación a las brechas horizontales, deberían existir dos criterios de orientación: la del desarrollo
social fincado en los derechos y la del mejor referente. Las vinculadas al desarrollo social deben aspirar
a la cobertura universal de los servicios de educación y salud. En este sentido, las preguntas deben ser:
¿cuál debe ser el monto de inversión en infraestructura que permita la cobertura universal? ¿En cuánto
tiempo debe alcanzarse la cobertura universal? ¿Cuánto se debe de gastar cada año en inversión para
infraestructura para cubrir lo programado?

1 Las externalidades son beneficios (o perjuicios) que la actividad de un agente provoca en terceros no involucrados en tal
actividad, sin que éstos paguen por los beneficios o cobren por los perjuicios.

24
La brecha vertical y la planeación.

Mientras que las brechas horizontales corresponden a la relación de causalidad “infraestructura-desarrollo”,

las verticales abordan el sentido contrario: infraestructura-desarrollo/crecimiento. Específicamente, las
brechas verticales se refieren a la distancia entre el monto de inversión en infraestructura necesario para
alcanzar una tasa determinada de crecimiento y el que se asigna actualmente.

Para el proceso de planeación, las preguntas claves son las siguientes: ¿Cuál es el monto del gasto en
infraestructura (como proporción del PIB) que se debe de invertir para lograr una tasa de crecimiento
determinada?; o alternativamente, ¿cuál es el monto de inversión en infraestructura para alcanzar un
nivel de ingreso per cápita dado en un tiempo determinado? En este caso, ¿cuánto se debe de invertir
cada año (como proporción del PIB) en infraestructura para lograr esa meta?

El proceso de planeación de los gastos en infraestructura depende de la determinación exógena de

la tasa de crecimiento o del monto de ingreso en una perspectiva temporal que imponga la autoridad
correspondiente. Esto es importante porque generalmente se usa una cifra mágica como norma para
el gasto en la infraestructura. El error consiste en que no se liga esta cifra a una tasa de crecimiento
determinada o nivel de ingreso per-cápita de mediano y largo plazo. ¿Cuál es la tasa o el nivel asociado?
Son estos lo que le dan sentido a cualquier recomendación; sin tenerlas claras, la cifra es totalmente
especulativa y sin fundamento alguno.

La CEPAL (Sánchez et. al., 2017) remedia este error a través del cálculo de las brechas verticales para
América Latina. Las brechas pueden cambiar de país a país, en virtud de la variedad en los montos de
inversión ejercidos actualmente y del ingreso per cápita actual. Pero el procedimiento y los resultados
son generalizables a cualquier relación entre crecimiento e infraestructura.

25
Básicamente, el procedimiento tiene el objetivo de estimar el monto de inversión en infraestructura
asociado a una tasa crecimiento media anual del PIB. Las que postulan los autores se dan en cuatro
escenarios: a) muy bajo, 1.4%; b) conservador, 2.5%; c) optimista, 3.2%; y d) muy optimista, 3.9%.

Para cada escenario, el monto de inversión se estima a partir de una función de producción y su
descomposición en la tradicional contabilidad de crecimiento 1 . A este se agrega el gasto necesario para
mantenimiento y reparaciones (depreciación). Los resultados se consignan en el siguiente cuadro:

Cuadro 2
Inversión en infraestructura requerida para lograr tasas de crecimiento
objetivo del PIB

Fuente: Elaboración propia con datos de Sánchez et, al. 2017.

Tal como se aprecia, los requerimientos de inversión son muchos más altos de lo que generalmente se
cree. En el caso de México, se ha usado como cifra ideal un monto de inversión de 4.5% del PIB, que es
lo que se recomienda para alcanzar los Objetivos del Desarrollo Sustentable (ODS), recomendados por
la ONU (CIEP, 2019). Y, por tanto, se refiere a objetivos más vinculados al desarrollo social. Pero esta
cifra no es relevante para la infraestructura como factor productivo; y, aunque lo fuera, no es suficiente
siquiera para alcanzar el escenario optimista (3.5%), mucho menos para el que ha planteado el gobierno
mexicano en el Plan Nacional de desarrollo (4%), que correspondería al escenario “muy optimista”.

También se debe resaltar que la inversión en infraestructura económica presupuestaria es de alrededor

de 1.5% del PIB, para 2020 como fue señalado anteriormente, incluso menor que el escenario “muy
bajo”. Cabe mencionar que dicha tasa apenas cubre el crecimiento de la población. Ahora bien,
también es importante mencionar que, de este monto del PIB, existen diferencias importantes entre el
gasto público de inversión destinado a infraestructura energética, comunicaciones y transportes, salud,
vivienda, educación y otras funciones.

1 La función de producción relaciona la cantidad de factores productivos, trabajo (L) y capital (K), con el nivel de producción, Y: Y=f(K,L). Los autores usan la más fácil:
una Cobb-Douglas del tipo: Y=AK^α L^β, donde α y β son las elasticidades de capital y de trabajo a producto, respectivamente; y A, es la productividad total de los factores, proxy
del progreso técnico. La contabilidad del crecimiento, derivada del residuo de Solow, postula que la tasa de crecimiento es igual a la contribución del crecimiento del capital, más la
contribución del crecimiento del trabajo más la contribución al crecimiento del progreso técnico: ∆Y/Y= β ∆L/L+α ∆K/K+∆A/A; al despejar K, se obtiene el monto de capital necesario
para crecer a una tasa determinada. A él habría que restar el gasto en maquinaria y equipo y la construcción residencial y se obtiene el gasto necesario en infraestructura,
También se debe resaltar que la inversión en infraestructura económica presupuestaria es de alrededor de 1.5% del PIB, para 2020 como fue señalado anteriormente, incluso menor
que el escenario “muy bajo”. Cabe mencionar que dicha tasa apenas cubre el crecimiento de la población. Ahora bien, también es importante mencionar que, de este monto del PIB,
existen diferencias importantes entre el gasto público de inversión destinado a infraestructura energética, comunicaciones y transportes, salud, vivienda, educación y otras funciones.

26
Comparaciones internacionales relevantes.

Por lo menos desde la segunda década del milenio, la CEPAL ha mostrado preocupación por las brechas
de desigualdad en el desarrollo latinoamericano. Las brechas horizontales son aquellas que contrastan
la situación de una dimensión económica o social de un país determinado con otro referente nacional
o regional, que se distingue porque registra el mejor resultado o el que se espera para una nación de
similar nivel de desarrollo. Las brechas verticales, en cambio, son aquellas que señalan el nivel que
un aspecto del desarrollo debe tener para acompañar otra variable más relevante; por ejemplo, el
crecimiento económico o la distribución del ingreso.

El análisis de la infraestructura no escapa de esta perspectiva. En esta sección, se exponen los resultados
del examen de las brechas horizontales entre América Latina y otras regiones del mundo, para pasar a
describir las que prevalecen entre las naciones latinoamericanas. En el análisis de ambas brechas se define
la infraestructura económica como aquella que sirve de base para la prestación de servicios necesarios para
las actividades productivas. Y se considera que está integrada por tres o cuatro elementos: transporte,
energía, telecomunicaciones (BID, 2000), a los cuales a veces se agrega agua y saneamiento (Sánchez et
al, 2017). Nos referimos a los primeros elementos que rescata el BID:

Transporte.

Las variables clave para realizar comparaciones internacionales en materia de transporte son: desempeño
logístico, densidad de la red vial y estado de la red vial. El Banco Mundial (BM) establece que:

Se entiende por logística una red de servicios que soportan el movimiento físico de bienes, el intercambio
transfronterizo y el comercio dentro de las fronteras. Se trata de un arreglo de actividades que van más allá de la
transportación y que incluye el almacenamiento, el corretaje, la entrega oportuna, las operaciones terminales y la
administración de los datos y de la información relacionada” (Banco Mundial, 2018:1)1 .

Por tanto, el desempeño logístico se refiere a la eficiencia en que esa red cumple esas funciones. El BM
trata de medirlo a través del Índice de Desempeño Logístico (Logistic Performance Index: LPI). Las
estimaciones presentadas en 2018 ubican a Alemania en primer lugar, entre 167 países. En términos
generales, los países que dominan la cadena de suministro son los que ocupan los primeros diez lugares:
ocho en Europa más Japón y Singapur.

1 Traducción del autor: “Logistics is understood as a network of services that support the physical movement of goods, trade
across borders, and commerce within borders. It comprises an array of activities beyond transportation, including warehousing,
brokerage, express delivery, terminal operations, and related data and information management” Banco Mundial (2018:1), Connecting to
Compete 2018 - Trade Logistics in the Global Economy - The Logistics Performance Index and Its Indicators, Washington.

27
El examen de estos países demuestra que el principal factor del buen desempeño es la calidad de
los servicios. Pero, además, la logística es tratada por las políticas públicas como parte integral del
funcionamiento de la economía. Con excepción de los diez mejores lugares, la infraestructura es la
mayor preocupación general en el resto de los países para el buen desempeño logístico. De acuerdo
con el LPI, el primer lugar en América Latina lo ocupa Chile (lugar 40), seguido de Panamá (41) y México
(53).

Más allá de los lugares, lo importante es la brecha horizontal: México tiene un puntaje equivalente al
73.6% del mejor ubicado (Alemania, 100%). Es decir, la brecha equivale a 26.4%. Si se estima con los
países con los que concentra su comercio, la brecha es 20.1% con Estados Unidos; y 17.3% con Canadá.

El competidor más cercano de México por estos mercados es China. La brecha es del 12.5%. Alemania
ha sido la nación que, al menos durante dos emisiones (2016 y 2018), ha mostrado el mejor desempeño
logístico, por eso se usa invariablemente como referente, es decir, como punto de comparación de otras
naciones. La siguiente gráfica se utiliza para exhibir la brecha con América Latina; además, muestra la
responsabilidad de la infraestructura en los resultados globales del LPI, en ambos:

Gráfica No.1
Indicador del desempeño logistico:
América Latina y Alemania, 2016

Fuente: Sánchez et, al. 2017.

28
Como se puede apreciar, en Alemania la infraestructura —junto con la entrega a tiempo— es el componente
del índice con el mejor desempeño. En cambio, en América Latina es, junto con las aduanas, la que
registra la peor calificación. Pero lo importante radica en que es el componente con mayor brecha, es
decir, el rubro que presenta el mayor rezago.

Se observa que la brecha de infraestructura se ha ampliado en 5.6% entre 2007 y 2016. Una reflexión
sobre Alemania y México: ambas naciones registran dos experiencias exitosas como potencias
exportadoras; sin embargo, en el primer caso la competitividad está fincada en la alta productividad que
responde, entre otros factores, al buen desempeño logístico, señaladamente en infraestructura.

En cambio, en México —donde el desempeño logístico es bajo y la infraestructura muy defectuosa— la

competitividad necesaria para penetrar los mercados foráneos tiende a descansar en la mano de obra
barata, lo que a su vez refleja la bajísima productividad.

Densidad de la red vial y ferroviaria.

La densidad de las redes vial y ferroviaria mide qué tan comunicado está un país por vía terrestre.
Se calcula como la longitud —medida en kilómetros— de cada una de estas dos redes por cada 100
kilómetros cuadrados:

En relación a la red vial, Alemania, de nuevo, vuelve colocarse en primer lugar con 180 Km; le sigue
Corea del Sur (República de Corea) con 105 Km. En Estados Unidos es alrededor de 70 Km, mientras
en América latina es solo de 22 Km.

En el caso de América Latina, Costa Rica es el país mejor comunicado por carretera con 84 Km por
cada 100 Km2. Muy abajo, le siguen Uruguay (38) y Salvador (32)1 . Ellos se encuentran por encima del
promedio de América Latina. México está por debajo de ese promedio con 20 Km, pero supera al resto.

En México, la densidad de la red aumentó en 8% entre 2007 y 2015. La gráfica No. 2 da cuenta de la
composición de la red vial, según esté pavimentada o no:

1 Es un error pensar que la mayor densidad, que se da en los países de menor tamaño, obedece a que su territorio tiene
menos Km2. La densidad se mide por Km2 y se puede expresar por cada Km, por cada 10 o por cada 100 Km2. Al dividir la longitud por
los Km2, se anula el efecto del tamaño del país
29
 Gráfica No.2
América Latina: composición de la red vial, 2015
(en porcentajes de la red total)

Fuente: Sánchez et, al. 2017.

Se observa la baja densidad de la red vial que registra América Latina y se agrega un problema crucial
para la competitividad y el desarrollo: el escaso nivel de pavimentación. En el mejor de los casos
(Panamá y Guatemala) apenas rebasa 40% de la red. A estas dos naciones, les sigue México con 40% de
pavimentación. Es sorprendente que países con niveles similares o mayores de desarrollo, como Chile,
Brasil y Argentina registren cifras que oscilan entre 22 y 12%.

La combinación entre densidad y grado de pavimentación arroja luz sobre la verdadera conectividad de
una nación y su efecto sobre la competitividad. El caso de Costa Rica es elocuente: con una densidad
que cuadruplica el promedio latinoamericano, solo 25% de la red está pavimentada. Es decir, cuando
mucho 21 Km por cada 100 Km2 pueden usarse como factor de competitividad. En el caso de México,
este indicador es de 8 Km; Argentina, 1.2; Chile, 2.4 Km por cada 100 Km2.

30
La gráfica No. 3 muestra las comparaciones de densidad de la red ferroviaria:

Gráfica No.3
Densidad de la red ferroviaria, 2014
(en kilometros por cada 100 km2)

Fuente: Sánchez et, al. 2017.

El gráfico destaca la brecha entre el país latinoamericano mejor posicionado (en este caso, México con
1.6 Km por cada 100 Km2) y Alemania (con casi 10 Km) es muy amplia. En descargo, nuestro país tiene
la mayor densidad de América Latina e, incluso, más grande que la de Canadá. Pero esta ventaja se torna
en desventaja en el caso de los Estados Unidos, que registra un poco más de 2 Km. En estos dos países,
pero sobre todo en Canadá, la densidad es un indicador que debe matizarse porque en sus territorios
abundan los Km2 sin habitar y sin actividades productivas. Sería prudente cambiar el indicador por Km2
habitados.

Infraestructura Energética.

De los varios tipos de energía, la electricidad es indicador más usado para relacionarla con el desarrollo
y el crecimiento económico. Y la forma más amplia de utilizarlo es la cobertura de la población total,
urbana y rural.

31
En el gráfico No. 4 es posible observar la evolución internacional de esa cobertura desde 1990:

Gráfica No.4
América Latina y el Mundo: comparativa de la proporción de la población rural
con acceso a electricidad, 1990-2014
(En porcenyajes de la población rural)

Fuente: Sánchez et, al. 2017.

Tal y como se aprecia desde 1990 Alemania, la Unión Europea y Estados Unidos habían logrado la
cobertura total. En 2005, se le sumó Corea del Sur. América Latina muestra todavía una brecha de
alrededor de 3%, a pesar de que ha visto crecer la cobertura de forma sostenida (12 puntos porcentuales,
entre 1990 y 2014), aunque a un ritmo cada vez menor, como lo indica la pendiente de la curva de su
evolución. Sin embargo, su cobertura es mayor al promedio mundial, en virtud de las enormes brechas
que se presentan en África Subsahariana.

Entre los países de América Latina, Argentina, Chile y Cuba son los únicos que han alcanzado la cobertura
total. México, si bien se ubica por encima del promedio latinoamericano, no la alcanza todavía, aunque
se encuentra a punto de hacerlo con una cobertura de 98%.

El problema con la brecha de electricidad de América Latina es la población rural. Con excepción de
algunos países (Haití, Guatemala, Salvador, Nicaragua, Honduras y Perú), la mayoría han logrado una
cobertura total en el ámbito urbano. En este caso se encuentra México. Pero en el rural, solo lo han
hecho Argentina y Chile. En el caso de México, la cobertura es de 97% y sigue aumentando.

32
Infraestructura de Telecomunicaciones.
El tercer factor que incluye el BID en su clasificación de infraestructura económica son las telecomunicaciones.
La telefonía fija es un área que, después de crecer, muestra una tendencia declinante, tanto en Alemania (mejor
desempeño) como en la Unión Europea y, en general, en el mundo. América Latina no escapa a esta tendencia,
aunque apenas es perceptible. Con 17.7 suscripciones por cada 100 habitantes, se revela una brecha enorme
equivalente a 34.2 suscripciones en 2015, mientras en 2005 era de 44.
Sin embargo, una lectura más precisa amerita algunas aclaraciones. En primer lugar, la tendencia declinante es
producto del desplazamiento de este tipo de telefonía por la de carácter móvil. Por tanto, revela la penetración
de la tecnología en esta esfera de las telecomunicaciones. En segundo lugar, la tendencia en América Latina se ha
mantenido prácticamente estable desde 2005; por tanto, la disminución de la brecha obedece al decrecimiento
de las suscripciones en Alemania. Es decir, la ampliación de la brecha no muestra —como en otros casos— una
mejoría relativa de América Latina.
El país latinoamericano con mayor número de suscripciones es Uruguay (32 por cada 100 habitantes), seguido
por Venezuela, Argentina, Brasil y Chile. Todos ellos registran cifras superiores al promedio latinoamericano.
En cambio, México se ubica debajo de ese promedio, con un poco más de 15.
En relación a la telefonía móvil se muestran las comparaciones internacionales (Véase Gráfica No. 5).

Gráfica No.5
América Latina y el mundo: comparativo de las subscripciones a telefonía móvil
respecto a la población, 2000-2015
(en número de subscripciones por cada 100 habitantes)

Fuente: Sánchez et, al. 2017.

Como se puede apreciar, América Latina sigue el mismo patrón ascendente que Alemania, la Unión
Europea y los Estados Unidos. Sin embargo, la combinación de los datos de esta figura y de la anterior
nos advierten que en estos países la telefonía móvil ha tendido a desplazar a la fija, mientras que, en
América Latina, no. Aquí es más bien complementaria.

33
El mensaje es que en aquellas naciones la sustitución opera tanto a nivel personal como empresarial,
mientras que en América Latina el aumento opera a nivel individual, ya que las empresas tienden a
usar todavía la vieja tecnología ligada a la telefonía fija. Una explicación de este fenómeno es que, con
la introducción del internet, el precio de la telefonía fija es prácticamente cero, mientras la móvil sigue
exhibiendo tarifas relativamente altas. En otras palabras: en América Latina se ha abaratado el uso de
tecnología telefónica vieja, con lo cual las empresas tienden a hacer un uso intensivo de ésta.

Con relación al internet, la tendencia al alza es común a América Latina y el resto del mundo. Pero
en este caso es la Unión Europea la que marca el referente por ser la de mejor desempeño, con 40
suscripciones a la banda ancha fija por cada 100 habitantes, mientras que América Latina registró en 2015
solamente 10.5. Sin embargo, la brecha se ha reducido: mientras en 2005, la región solo representaba
5.8% del referente de la Unión Europea, en 2015 la cifra era 26.1%. La distancia sigue siendo considerable
(73.9%), pero cada vez es menor

En América Latina es Uruguay el referente de mejor desempeño, con 26 suscripciones a la banda ancha
fija por cada 100 habitantes, mientras que el promedio de América Latina es de 10.5. México registra 11
subscripciones, lo que conduce a una brecha regional de 15. Esta cifra es inferior a la de Argentina, Chile
y Brasil, países con nivel de desarrollo similar.

Respecto de la banda ancha móvil, los resultados son mejores y las brechas con los países desarrollados,
menores. Entre estos, es Corea del Sur el que exhibe el mejor desempeño, con 110 de suscripciones por
cada 100 habitantes. América Latina tiene la mitad: 57.9; por tanto, exhibe una brecha relativa de 47.4%
y una absoluta de 52.1 suscripciones.

Entre los países latinoamericanos, Costa Rica es la que ofrece el mejor desempeño con 95 suscripciones.
Le siguen Brasil, Uruguay y Argentina, que se encuentran por encima de este promedio. México, en
cambio, se ubica por debajo con alrededor de 55 suscripciones.

En términos de la población usuaria, Corea es el referente de mundial: 90% de su población usa internet;
supera a Alemania (87%) y a Estados Unidos (70%). En América Latina es de 54.2%. En Argentina, casi
70% de su población usa internet, lo que la ubica como el país latinoamericano referente. Son siete
naciones las que superan el promedio latinoamericano; y entre ellas, México está incluido con 58%.

En resumen, América Latina y México presentan indicadores de infraestructura económica superiores

al promedio mundial, pero muy inferiores a los referentes internacionales. La superioridad obedece al
peso que en las estimaciones tiene África subsahariana. Las brechas horizontales con aquellos referentes
son amplias y, sólo en contados casos, tienden a reducirse. Ello habla de que la infraestructura representa
una asignatura pendiente que debe de saldarse, si se quiere mejorar la competitividad y, especialmente,
si se aspira a renunciar a la mano de obra barata para tal propósito.

Frente a la Pandemia por el virus SARS-Cov2, el mundo entero experimentó una grave crisis económica y
un fuerte impacto sobre el acceso y disfrute de los servicios asociados a la infraestructura. A continuación,
se analizan los impactos y tendencias, haciendo un comparativo entre 2008 y la Pandemia de 2020:

34
 Cuadro 3
Tendencias e impactos de la crisis financiera de 2008 y la pandemia de 2020
relacionados con la infraestructura.

Tendencias e impacto de la crisis. De la crisis Prioridades de reactivación para Prioridades de transformación

financiera a la crisis pandémica los próximos 1-2 años para los próximos 3 a 5 años

El acceso y el uso de las TIC han ido
mejorando a nivel mundial, pero siguen
lejos de ser universales, y la crisis de la
COVID-19 ha dificultado que las
economías en desarrollo se pongan al
día, al tiempo que profundiza la
digitalización de las economías
avanzadas.
Mejorar los servicios públicos y
otras infraestructuras. Priorizar
el cierre de la brecha digital
dentro de los países y entre
ellos, tanto para las empresas
como para los hogares.
Mejorar la infraestructura
para acelerar la transición
energética y ampliar el
acceso a la electricidad y las
TIC.

Los servicios de salud, la infraestructura y Ampliar la capacidad del Ampliar la infraestructura, el

el talento se han quedado rezagados con
respecto a dos tendencias demográficas
dominantes: el aumento de la población
en el mundo en desarrollo y el
envejecimiento de la población en el
mundo desarrollado.
sistema de salud para
gestionar la doble carga de la
pandemia actual y las futuras
necesidades de atención
médica.
acceso y la innovación para
el cuidado de los ancianos, el
cuidado de los niños y la
atención médica en beneficio
de las personas y la
economía.

Fuente: elaboración Propia con datos de The Global Competitiveness Report. Special edition 2020. How Countries
are Performing on the Road to Recovery.

Para cerrar las brechas existentes, el mundo necesitará invertir 3.7 mil millones de dólares, o el 4.1 %
del PIB mundial anual al año en infraestructura de 2017 a 2035. El 54% de este monto se puede atribuir
a las necesidades de Asia. Sin embargo, hay un déficit proyectado de 5.5 mil millones de dólares de gasto
en infraestructura a nivel mundial entre 2017 y 2035, cifra que varía aún más regionalmente (Shawab y
Zahidi, 2020).

En estos escenarios, resulta prioritario establecer un análisis general de las inversiones en infraestructura,
que no es el objetivo de este documento, pero que sí constituye una responsabilidad fundamental de los
tres niveles de gobierno de este país, a fin de lograr el desarrollo de una infraestructura que se adapte de
la mejor forma a las demandas reales y exigencias de desarrollo de México en el contexto de la región
latinoamericana y del resto del mundo. En esta perspectiva, es fundamental redefinir el papel del Estado,
a fin de redimensionar sus facultades de intervención, gestión, fiscalización, regulación y asignación de
recursos para el fortalecimiento de la infraestructura.

35
 2
LA INFRAESTRUCTURA EN
MÉXICO: RETOS, DESAFÍOS Y
OPORTUNIDADES
Los principales retos y desafíos.
La magnitud de la desigualdad y pobreza.

• Las desigualdades contribuyen a la muerte de al menos una persona cada cuatro segundos.

• Desde el inicio de la pandemia, ha surgido un nuevo multimillonario en el mundo cada 26

horas.

• Si los 10 hombres más ricos del mundo gastasen un millón de dólares diarios, les tomaría 414
años agotar su riqueza conjunta.

• La desigualdad económica afecta la democracia.

• Los cuatro principales multimillonarios mexicanos podrían haber contratado hasta 3 millones
de trabajadores mexicanos pagándoles el equivalente a un salario mínimo, sin perder un solo
peso de su riqueza.

• Si una persona proviene de un hogar en situación de pobreza, tiene una alta probabilidad de
permanecer en un estrato similar por el resto de su vida. El 60% de la desigualdad en México
se transmite de una generación a la siguiente.

• La desigualdad en México también tiene una brecha de género. En México la brecha de género
es del 75.4%.

• 15.4 millones de mexicanos son adultos mayores y de éstos, uno de cada diez vive solo. Para
2050, se llegará a 33.4 millones de personas mayores. El 69.4% de las personas adultas mayores
que viven solas presentan algún tipo de discapacidad o limitación.

Disfrute o exclusión de los servicios de infraestructura.

• 6.2% de la población del país viven en aislamiento, casi 7 millones de mexicanos que viven
en localidades ubicadas a más de tres kilómetros de una carretera y con menos a los 2 mil 500
habitantes.

• 12 millones de mexicanos no tienen acceso al agua potable y 80 por ciento de los cuerpos de
agua está contaminado con descargas industriales.

• De los hogares que tienen infraestructura para el acceso al agua, solo el 68% cuenta con servicio
las 24 horas, un 25% recibe servicio de agua esporádica y el 7% restante no recibe agua en tubería,
la tiene que conseguir en otros lugares (pipas).

• A pesar de la escasez de agua, en la Ciudad de México las personas gastan un promedio de 366
litros diariamente por persona
37
 • En México hay un requerimiento de 8.2 millones de viviendas. Según el INEGI, más de 35.3
millones de casas son viejas (con más de 30 años).

• 1.8 millones de personas viven sin electricidad o 352,000 hogares (1.5% de la población nacional).

Proyección del sistema urbano y no-urbano.

• En 2030, el país pasará de contar con 384 ciudades a 961 en las que se concentrará el 83.2% de
la población nacional y en donde muy probablemente, sea la población pobre la que predominará.

• Entre el 60% y el 80% de la energía consumida y el 70% de las emisiones de gases de efecto
invernadero provienen de las ciudades.

• Únicamente el 65.8% de la población nacional tiene conectividad para internet.

• La urbanización no planificada contribuye a incrementar los efectos negativos de los desastres.

• Las interrupciones de los servicios provocadas por los desastres naturales y por el mantenimiento
deficiente y la mala gestión de la infraestructura representan, para los hogares y las empresas de
esos países, un costo de USD 390 000 millones al año.

• Se puede obtener un beneficio de hasta 4 dólares por cada dólar invertido en infraestructura
resiliente (Banco Mundial, 2021).

Movilidad y transporte.

• El total de vehículos registrados es de 50,347,569.

• Una persona que viaja en transporte invierte más de 432 horas al año.

• El costo total del congestionamiento vial para la ciudadanía de la Zona del Valle de México es de
47 mil 043 millones de pesos.

38
Estos datos permiten afirmar que si se desea la transición hacia un México moderno, es necesario aumentar
la inversión pública en infraestructura y plantearse una política pública de generación de infraestructura
transformadora, a fin de reducir los altos costos logísticos; la insuficiente articulación entre los diferentes
modos de transporte; el marcado rezago en la infraestructura para la transformación y distribución
eficiente de los energéticos; la generación de energías renovables por debajo de su potencial; los serios
riesgos de desabasto de agua por un nivel insuficiente de inversión y la deficiente gestión de los recursos
hídricos, entre otros importantes retos1 .

El hecho de no contar con infraestructura resiliente, segura, equitativa y sostenible puede traer consigo
enormes consecuencias económicas, sociales y medioambientales, que requerirán atención inmediata a
través de tres ejes 2:

1. Mayor inversión en infraestructura económica y social estratégica.

2. Política integral y prospectiva de infraestructura.
3. Política transversal de infraestructura bajo los dos pilares: equidad y medio ambiente.

Panorama General.

La infraestructura en México enfrenta un complejo período de cambio paradigmático que se percibe

claramente en la globalización de la economía, en el ámbito tecnológico —gracias a la digitalización,
automatización y conectividad—, en vanguardistas prototipos de movilidad y en novedosas sensibilidades
sociales como la sostenibilidad ambiental y la economía centrada en la colaboración y la compartición.
“Estas tendencias impactan en la forma en que las personas y organizaciones económicas y sociales
interaccionan, aprenden, se desplazan y colaboran” (Biazkaia, 2020).

Además, la incertidumbre sobre el futuro, ante nuevos y complejos retos para los que la sociedad no
estaba preparada, como el Covid-19. Esta dura lección que tuvo la Pandemia, ha venido a demostrar que
los esfuerzos deben ser prolongados, no por meses o años, sino en las décadas por venir.

Sin duda alguna, la innovación y la tecnología deben convertirse en aliados inseparables para adaptarse
a esta nueva realidad, maximizando la utilidad, beneficios y valor de la infraestructura, de tal forma que
ésta ofrezca las capacidades necesarias para hacer frente a las necesidades de crecimiento y expansión
que experimenta nuestro país. Hoy en día, se debe pensar en un sistema integrado de infraestructura,
que reconozca y valore las necesidades y aspiraciones de la sociedad en su conjunto.

1 Con información del Informe “Infraestructura Sostenible 2030. Política Pública de Infraestructura para el Crecimiento y el
Bienestar. Una propuesta del Sector Privado”, CMIC 2018.
2 La CMIC (2018) menciona los siguientes retos, entre otros: crecimiento urbano desordenado; y diversos retos de calidad y
cobertura en materia de infraestructura educativa y de salud, así como de servicios públicos en destinos turísticos. Adicionalmente,
existen áreas para mejorar la eficiencia y calidad de la infraestructura pública, tales como deficiencias regulatorias; estructura insti-
tucional dispersa y poco incluyente; una planeación fragmentada y de corto plazo; limitada vinculación entre las prioridades secto-
riales y regionales; deficiente preparación de expedientes técnicos; problemas para la liberación de derecho de vía y adquisición de
predios; asignación inercial e ineficiente de recursos públicos; aprovechamiento de los esquemas de APP por debajo de su potencial;
y corrupción en la contratación de obra pública.
39
De acuerdo con datos proporcionados por la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y
Transportes, en sus informes anuales 2019, 2020 y 2021 esta es la red de infraestructura en diversos
ámbitos existentes al día de hoy y de manera general. Asimismo, se presentan datos de CONAGUA
respecto a la infraestructura hidráulica:

• México cuenta con cerca de 400 mil kilómetros de carreteras, desde autopistas de peaje hasta
brechas, 26 mil kilómetros de vías férreas, 77 aeropuertos, 177 puertos, 2 satélites de comunicación
en la órbita geoestacionaria y 2 estaciones de control, que debemos atender y vigilar.

• La red carretera suma 407,965.25 kilómetros, de los cuales 51,204.28 conforman la red federal,
288,107.01 kilómetros la red de caminos rurales y alimentadores, y 68,653.96 kilómetros son
brechas.

• Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE), opera una red de
cuota que se traduce en una presencia institucional de alrededor de 42% de la Red Nacional de
Autopistas y 65% de la Red Nacional de Puentes en todo el país. En la red operada, se registraron
a través del Sistema de Telepeaje, 65 millones de cruces vehiculares que generaron ingresos por
10,157 millones de pesos, sin IVA, lo que significó incrementos de 1% y 9% respectivamente, al
compararlo con el mismo periodo anterior. Para junio de 2019, el ingreso recaudado en la red
operada a través de tele peaje, representó 53% del ingreso total por peaje.

• El AztechSAT-1, primer nanosatélite mexicano, es el primero de una constelación de satélites,

cuya misión es la comunicación espacial para el Internet satelital interoperable con la infraestructura
terrestre.

• El sistema aeroportuario nacional, integrado por 77 aeropuertos, de los cuales 64 son

internacionales, atiende a alrededor de 97 millones de pasajeros (transporte regular y fletamento)
y el movimiento de 910 mil toneladas de carga al año (transporte regular y fletamento). Es operado
por 15 concesionarios y funciona con la participación de casi 100 empresas aéreas con operaciones
regulares, 290 empresas de fletamento y más de mil permisionarios de taxi aéreo de la aviación
ejecutiva. México tiene actualmente 52 convenios bilaterales de transporte aéreo mediante los
cuales se promueve la conectividad aérea internacional. En los aeropuertos de la Red ASA, de
diciembre de 2018 a junio de 2019 se atendieron 1.9 millones de pasajeros, se efectuaron 80,994
operaciones y se movilizaron 2,841 toneladas de carga. El AICM es el aeropuerto más importante
del país, ya que atiende 32% del total de pasajeros que se trasladan por avión y es fundamental
en la implementación del Sistema Aeroportuario Metropolitano, junto con los aeropuertos de
Santa Lucía (General Felipe Ángeles) y de Toluca para atender la creciente demanda de pasajeros
en esta región. De enero a junio de 2019, el AICM movilizó a 24.3 millones de pasajeros en la
aviación comercial, lo cual representa 6.4% más con respecto al mismo periodo del año pasado.
De Igual manera se llevaron a cabo 211,001 operaciones aéreas en este primer semestre, así como
la transportación de 270,264 toneladas de carga, representando un incremento de 1.9% la primera
y una reducción de 4.4% la segunda, comparándolas con el mismo periodo del año pasado.

40
 • La red de ferrocarril está constituida por 26,914 kilómetros de vías, de los cuales 20,885
son vías principales, en su mayoría concesionadas. El sistema ferroviario es operado por ocho
concesionarios y moviliza 13% de la carga total transportada en el país. Casi la mitad de los bienes
transportados por este medio son productos industriales (46%), le siguen los productos agrícolas
(26%) y los minerales (13%). La red ferroviaria se conecta en 8 puntos con la de los Estados
Unidos, y con 11 de los principales puertos del país.

• El 63% de los hogares urbanos cuentan con acceso a Internet, mientras que sólo el 19% de los
hogares rurales cuenta con este servicio. Por otro lado, en estratos socioeconómicos bajos, sólo
hay un 37% de usuarios de Internet, comparado con el 89% en estratos socioeconómicos altos.

• México cuenta actualmente con 6 refinerías:

• Cadereyta
• Madero
• Minatitlán
• Salamanca
• Salina Cruz
• Tula

En contraste, Estados Unidos cuenta con 140 y Canadá posee 22.1

• El país cuenta con 116 centrales eléctricas con capacidad de generación mayor a 100 MW, las
cuales suman una capacidad de generación de 57,159.4 MW.

De dichas centrales:

• 3 utilizan carbón como fuente primaria de energía, y cuentan con una capacidad total de
5,378.4 MW
• 8 utilizan energía eólica como fuente primaria, con capacidad de 1,027.4 MW
• 61 ocupan gas natural como fuente primaria, y poseen una capacidad de 25,674.2 MW
• 2 usan energía geotérmica como fuente primaria, con una capacidad de 795 MW
• 18 son hidroeléctricas, y poseen una capacidad de 11,252 MW
• 1 central utiliza energía nuclear como fuente primaria y cuenta con una capacidad de
1,510 MW
• 23 utilizan petróleo como fuente primaria, con capacidad de 11,522.4 MW2 .

1 Secretaría de Energía. Cooperación de América del Norte en Información Energética. Disponible en: https://base.energia.gob.
mx/nacei/mapas_infraestructura_energetica.aspx
2 Secretaría de Energía. Cooperación de América del Norte en Información Energética. Disponible en: https://base.energia.gob.
mx/nacei/mapas_infraestructura_energetica.aspx
41
 • Dentro de la infraestructura hidráulica con la que cuenta el país para proporcionar el agua
requerida a los diferentes usuarios nacionales, se dispone de:

• Más de 5 mil presas y bordos de almacenamiento. La capacidad de almacenamiento de

las presas del país es de aproximadamente 150 mil hm³. 180 grandes presas representan el
75% del almacenamiento nacional en 2018

• 6.5 millones de hectáreas con riego. de las cuales 3.3 millones corresponden a 86 distritos
de riego (DR) y los 3.2 millones restantes a más de 40 mil unidades de riego (UR). Los
DR consideraron la tecnología prevaleciente en la época de su diseño para la aplicación del
agua por gravedad en las parcelas. En ocasiones sólo se construyeron las redes de canales
y drenes principales, quedando las obras parcelarias a cargo de los usuarios. Lo anterior,
sumado al deterioro de la infraestructura, acumulado en varias décadas por la insuficiencia
de recursos económicos para su conservación y mejoramiento, propiciaron una baja en la
eficiencia global del manejo del agua.

• 2.8 millones de hectáreas con temporal tecnificado.

• Cobertura de servicios de agua entubada de 95.3% (97.8% urbana, 87.0% rural), de

donde la cobertura de agua entubada en la vivienda o predio es del 94.4% (97.2% urbana,
85.0% rural).

• Al 2015, la cobertura nacional de acceso a los servicios de alcantarillado y saneamiento

básico era de 92.8% (97.4% urbana, 77.5% rural), en tanto que la cobertura nacional de
alcantarillado a red pública o fosa séptica era de 91.4% (96.6% urbana, 74.2% rural).

• En 2018 se potabilizaron 110.3 m³/s en las 965 plantas potabilizadoras en operación del
país.
• Durante el año 2018, las 2 540 plantas de tratamiento de aguas residuales municipales
en operación a lo largo del país trataron 137.7 m³/s, es decir el 63.8% de los 215.8 m³/s
recolectados a través de los sistemas de alcantarillado.

• 3,144 plantas de tratamiento de aguas residuales industriales en operación.

• Más de 3,000 km de acueductos, con una capacidad total de más de 112 metros cúbicos
por segundo (CONAGUA, 2019)1 .

1 CONAGUA. 2019. Estadísticas del agua en México 2019. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

42
 • México cuenta con 102 puertos. De entre ellos los 5 más importantes son (SICT, 2017):

• Manzanillo
• Lázaro Cárdenas
• Veracruz
• Altamira
• Ensenada

Demografía.

México tiene una superficie territorial de 1,964,375 kilómetros cuadrados. Por su extensión ocupa el
decimocuarto lugar en el mundo y el quinto en el continente. Tiene 4,301 kilómetros de fronteras,
que se distribuyen de la siguiente forma: 3,152 con los Estados Unidos, 956 con Guatemala y 193
con Belice. La extensión de los litorales del territorio mexicano es de 11,122 kilómetros y la franja
de mar correspondiente a la zona económica exclusiva es de 3.1 millones de kilómetros cuadrados.
La República Mexicana está integrada por 32 entidades federativas y 2,456 municipios. Los estados
con mayor número de municipios son: Oaxaca, con 570; Puebla, con 217, y Veracruz, con 212. Baja
California y Baja California Sur son los estados con menos municipios, 5 cada uno, seguidos de Quintana
Roo, con 9.

De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2020, la población total en México es de 126,014,024
habitantes que repartidos entre los casi dos millones de kilómetros cuadros de territorio nacional, da
una densidad de población de 64 habitantes por kilómetro cuadrado. Del total de personas que residen
en México, 51.2% corresponden a mujeres (64,540,634) y 48.8% a hombres (61,473,390). La edad
mediana en nuestro país es de 29 años y México ocupa el lugar número 11 en población a nivel mundial
(INEGI, 2020).

En el país se ha venido observando un gradual proceso de envejecimiento, aunque sigue siendo joven,
esto se ve reflejado en la edad mediana, que pasó de 26 a 29 años en la última década, es decir, en
2020, la mitad de la población tiene 29 años o menos. El proceso de envejecimiento también queda
en evidencia en la pirámide poblacional, que presenta una tendencia a reducir su base, mientras que
continúa su ensanchamiento tanto en el centro como en la parte alta, lo que significa que la proporción
de niñas, niños y adolescentes ha disminuido y se ha incrementado la proporción de adultos y adultos
mayores. Muestra de lo anterior es que la población de 60 años y más pasó de 9.1% en 2010 a 12.0% en
2020, mientras que la población de 0 a 17 años disminuye de 35.4% en 2010 a 30.4% en 2020 (INEGI,
2020).

El Estado de México es la entidad federativa más poblada con 16,992,418 habitantes, mientras que
Colima es la menos poblada, con 731,391 habitantes. En el 2000, el promedio de hijas e hijos nacidos
vivos de las mujeres de 12 años y más era de 2.6; en 2010 fue de 2.3 y en 2020 es de 2.1 hijas e hijos
nacidos vivos por mujer. De acuerdo con los resultados del Censo 2020, 62 de cada 100 personas de
12 años y más son económicamente activas. La tasa de participación económica es de 75.8 en hombres
y 49.0 en mujeres (INEGI, 2020).

43
La población residente en México y nacida en otro país es de 1,212,252 habitantes, de ellos, 797,266
personas nacieron en Estados Unidos de América, 56,810 personas en la República de Guatemala y
52,948 son originarios de la República Bolivariana de Venezuela.

La población de tres años y más hablante de alguna lengua indígena asciende a 7,364,645 personas
(6.1% de la población total). En proporción, este grupo de población disminuyó en relación con 2010
cuando conformaban 6.6% del total de la población (6,913,362 habitantes). El 2% de la población total
(2,576,213 personas) se autoadscribe como afromexicana o afrodescendiente (INEGI, 2020).

Los datos del Censo 2020 indican que en el país hay 20,838,108 personas con alguna limitación,
discapacidad o problema o condición mental, mismas que representan 16.5% de la población. De estas,
13,934,448 (11.1%) son personas con alguna limitación, 6,179,890 (4.9%) son personas con discapacidad
y 1,590,583 (1.3%) tiene algún problema o condición mental.

Entre 2010 y 2020, INEGI reporta que el porcentaje de población que declaró estar afiliada a los servicios
de salud aumentó de 64.6% a 73.5%. Actualmente hay casi 92.6 millones de afiliados y afiliadas a alguna
institución de salud, de éstas, 51.0% están afiliadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, 35.5% al
Instituto de Salud para el Bienestar, 7.7% al ISSSTE y el resto al ISSSTE estatal, PEMEX, Defensa o
Marina, IMSS Bienestar, Instituciones privadas y otras instituciones.

A pesar de que México califica como la segunda economía más grande de América Latina, el nivel y calidad
de vida de la población aparece estancada. México ocupa el lugar 77 (después de Chile, Argentina y
Panamá) en el Índice de Desarrollo Humano y si bien su posicionamiento en el indicador aumentó entre
1990 y 2010, no ha mostrado variaciones desde entonces. Además, subsisten disparidades en varias
dimensiones. Las condiciones socioeconómicas difieren entre zonas rurales y urbanas, y entre regiones
del país: en los estados del sur, el PIB per cápita es en promedio dos terceras partes el del norte y un
tercio del de la Ciudad de México (BID, 2019).

Con un crecimiento del PIB per cápita de 1.5% al año en promedio desde 1996, México ha crecido menos
que sus principales socios comerciales (EE.UU., China y la Unión Europea), y otros países emergentes
(Chile, Rusia y Turquía) .1

1 Durante el primer semestre de 2019 el PIB creció a una tasa anual de 0.2%. El FMI en el World Economic Outlook de octubre
de 2019 estima un crecimiento del PIB para el año 2019 de 0.4%. Por su parte, el informe trimestral abril-junio 2019 del Banco de
México (publicado en septiembre de 2019) reporta un crecimiento esperado para 2019 en un intervalo de 0.2% y 0.7% (BID, 2019).

44
Pobreza y Pobreza Extrema.

La pobreza es un fenómeno multidimensional que comprende aspectos relacionados con las condiciones
de vida que vulneran la dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades fundamentales, impiden
la satisfacción de sus necesidades e imposibilitan su plena integración social (CONEVAL, 2021).

Según resultados del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
presentados en 2021, entre 2018 y 2020, el porcentaje de población en situación de pobreza aumentó
de 41.9% a 43.9%, es decir, el número de personas pasó de 51.9 a 55.7 millones de personas.

El porcentaje de la población en situación de pobreza extrema incrementó de 7.0% a 8.5% entre 2018
y 2020, y el número de personas en situación de pobreza extrema aumentó de 8.7 a 10.8 millones
de personas. En términos de carencias sociales, el mayor cambio se observó en el rubro de acceso a
servicios de salud en el mismo periodo 2018-2020 con un incremento de 12.0 puntos porcentuales. Las
entidades que mostraron el mayor incremento en dicha carencia durante este periodo fueron Oaxaca
(16.3% a 36.9%), Guerrero (13.8% a 33.5%) y Chiapas (17.6% a 37.1%), mientras que las entidades
que mostraron el menor aumento fueron Chihuahua (11.3% a 17.1%), Sinaloa (13.2% a 19.6%) y Baja
California Sur (10.7% a 17.4%) (CONEVAL, 2021).

Otras carencias, que aumentaron en menor medida fueron el rezago educativo con un incremento
de 0.25 puntos porcentuales y el acceso a alimentación nutritiva y de calidad aumentó 0.31 puntos
porcentuales1 .

Desigualdad.

México está dentro de los países con mayores niveles de desigualdad en el mundo. La brecha entre
ricos y pobres es muy amplia. En el país viven algunos de los personajes más ricos del mundo, que
contrastan con más de 50 millones de personas viviendo en situación de pobreza. El modelo económico
del pasado, beneficiaba y protegía a las élites económicas. Forbes señaló en 2017 que la riqueza de los
diez mexicanos más acaudalados de México fue de 116 mil millones de dólares, equivalente a la riqueza
del 50% más pobre del país.

Al ser uno de los países más desiguales del mundo, está situación es un freno al crecimiento y desarrollo
de México. En la Standardized World Income Inequality Database, con datos de entre 2008 y 2012,
México se ubicaba dentro de los países con mayores niveles de desigualdad. El país ha mostrado una
lenta pero estable recuperación, en 2020 alcanzó un coeficiente de 45.4, a pesar de la Pandemia, el
índice Gini en México cae en 2.5 por ciento. Consecuentemente, es muy importante resaltar que resulta
vital cerrar las brechas de infraestructura, a fin de salir del círculo vicioso de desigualdad, pobreza y baja
movilidad social.

1 Esto se verifica en el periodo de la Pandemia Covid-19 y la crisis económica como resultado de las restricciones económicas
como medida para mitigar la propagación del virus.

45
Oxfam señala en su reporte 2022, que las desigualdades matan. Se refiere a los efectos desproporcionados
de la Pandemia SARS-Cov2 sobre poblaciones pobres, vulnerables y desfavorecidas, específicamente
mujeres y niñas, personas indígenas o con discapacidad, personas en el sector informal, entre otros,
para quienes la Pandemia resultó más letal y prolongada. Un claro ejemplo a nivel mundial, fue el
acaparamiento de vacunas por países desarrollados, generando lo que se llegó a llamar “el apartheid de
las vacunas” (Oxfam, 2022).

El Informe de Oxfam se refiere a las desigualdades económicas, raciales y de género, así como las
desigualdades entre países. En cada una, la violencia económica es el resultado de decisiones deliberadas
en donde cada política pública y decisión política está orientada a favorecer a los más ricos y poderosos,
perjudicando a las poblaciones más vulnerables y desfavorecidas. Para visualizar esta brecha, se presenta
la siguiente gráfica:

Gráfica No.6
Riquezas de los 4 principales multimillonarios mexicanos como
porcentaje del PIB

Fuente: Revista Forber, varios números e información del INEGI.

46
Aun cuando la obtención de información y datos de las clases más altas en México es casi imposible de
obtener, las estimaciones hechas a partir de las declaraciones fiscales y con datos estadísticos señalan
que1 :

“[…] al 1% más rico le corresponde un 21% de los ingresos totales del país. El Global Wealth Report 2014 señala,
por su parte, que el 10% más rico de México concentra el 64.4% de toda la riqueza del país. Otro reporte de Wealth
Insight afirma que la riqueza de los millonarios mexicanos excede y por mucho a las fortunas de otros en el resto del
mundo La cantidad de millonarios en México creció en 32% entre 2007 y 2012. En el resto del mundo y en ese mismo
periodo, disminuyó un 0.3%” (Oxfam, 2015).

En parte, la política fiscal del país es responsable de las brechas de desigualdad, toda vez que durante
más de 30 años favoreció a quien más tenía2 . A partir de 2018, se cambiaron las reglas del juego y
se ha dejado sentir el efecto redistributivo de la riqueza, junto a dos transformaciones importantes al
salario mínimo. La primera, se refiere a su homologación en todo el país con excepción de la frontera
norte y, la segunda, los incrementos periódicos al salario mínimo, los más altos de los últimos 34 años,
que benefician a más de 6 millones de trabajadores y recupera en 71% el poder adquisitivo del salario
mínimo (STPS, 2022)3 .

No obstante, de acuerdo con la CEPAL, durante la pandemia, la riqueza de los millonarios en América
Latina se incrementó en un 14 por ciento, es decir, en más de 51 mil millones de dólares. Los sectores
en donde creció el patrimonio de los millonarios fueron en la minería, alimentos y bebidas, así como
finanzas e inversiones. En México, entre 2019 y 2021, los patrimonios que más crecieron fueron los
de salud (109%), internet (81%), energía (55%), debido a la crisis sanitaria y el confinamiento (CEPAL,
2022).

Motores de crecimiento y bienestar en México.

A partir de 2019, existen esfuerzos significativos del Gobierno Federal con el fin de mejorar la
distribución del ingreso y el acceso a servicios sociales, a través de la ejecución de diversos proyectos de
infraestructura. Así lo manifiestan las asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación.

1 La Revista Forbes ha señalado a Carlos Slim, Germán Larrea, Ricardo Salinas, Alberto Baillères, Juan Francisco Beckmann,
María Asunción Aramburuzabala y Antonio del Valle, empresarios que se ubican en la lista de los 10 mexicanos más acaudalados.
2 Se dan como ejemplos el que no haya impuestos a las ganancias de capital en el mercado accionario, ni en el rubro de las
herencias.
3 De 2019 a 2021 pasó de 88.36 pesos a 172.87 pesos.

47
Sobre la redistribución del ingreso.
Si bien es difícil cuantificar los efectos de los programas sociales y de los diversos proyectos de
infraestructura sobre la distribución del ingreso en México en un periodo de tiempo tan corto, resulta
conveniente visualizar la evolución del Coeficiente de Gini, el cual mide la desigualdad, en perspectiva
histórica 1.

Dicho coeficiente se ubicó, según datos del Banco Mundial (2022), en 50.6 en 1989, aumentando a
53.6 en 1996, 50 en 2004, manteniéndose en esos niveles hasta 2008, bajando en 2010 a 47.2, 48.7
en 2012, 48.7 en 2014, 47.7 en 2016, 46.7 en 2018 y 45.4 en 2020, último año con datos disponibles.
Es probable que, en el mediano plazo, los programas y proyectos implementados se reflejen en una
continua y mayor disminución de la desigualdad medida por este estadístico.

Competitividad.
El Índice de Competitividad Global 2019 publicado por el Foro Económico Mundial 2 , evalúa el desempeño
de cada una de las 141 economías participantes, conforme a 12 pilares que evalúan instituciones, políticas
públicas y condiciones que determinan el nivel de productividad de un país en 103 variables3 . El primer
lugar lo ocupa Singapur y el último Haití.

De acuerdo a los resultados, México se ubica como la 2ª economía más competitiva de América Latina
y el Caribe conforme al siguiente análisis4 :

• México se ubica en la posición 48 y se mantiene como la 2ª economía más competitiva de

América Latina y el Caribe, sólo por debajo de Chile (lugar 33) y por arriba de Uruguay (54),
Colombia (57) y Brasil (71).

• Si bien la calificación del país subió de 64.6 a 64.9, su posición disminuyó de 46 al lugar 48. Se
atribuye este movimiento a los amplios desplazamientos de países como Bahréin (50 a 45), Kuwait
(54 a 46) y Hungría (48 a 47), los cuales mostraron mejoras significativas.

1 El índice de Gini mide hasta qué punto la distribución del ingreso (o, en algunos casos, el gasto de consumo) entre indi-
viduos u hogares dentro de una economía se aleja de una distribución perfectamente equitativa. Una curva de Lorenz muestra los
porcentajes acumulados de ingreso recibido total contra la cantidad acumulada de receptores, empezando a partir de la persona o el
hogar más pobre. El índice de Gini mide la superficie entre la curva de Lorenz y una línea hipotética de equidad absoluta, expresada
como porcentaje de la superficie máxima debajo de la línea. Así, un índice de Gini de 0 representa una equidad perfecta, mientras que
un índice de 1 representa una inequidad perfecta (Banco Mundial, 2022).
2 WEF por sus siglas en inglés.
3 Entre las que destacan instituciones, tamaño de mercado, estabilidad macroeconómica y dinamismo de negocios, entre
otras. De la totalidad de las 103 variables, 56 son de datos duros y 47 son de percepción, obtenidos mediante una encuesta de opinión
ejecutiva.
4 Cabe aclarar que estos resultados reflejan el desempeño entre 2013 y 2018, ya que la mitad de las variables corresponden a
información generada antes de 2019. Sólo 5 de las 56 variables datos de datos duros corresponden a 2019.
48
 • El país mejoró en 9 de los 12 pilares: instituciones, adopción de TICs; capacidades; mercado
de bienes; mercado laboral; sistema financiero; tamaño de mercado; dinamismo de negocios; y
capacidad de innovación.

• El pilar de instituciones avanzó en temas medulares como: independencia judicial; marco legal
para resolución de conflictos empresariales; intensidad de las normas de auditoría; entre otros.

• Los mayores avances se verificaron en el rubro de adopción de TICs (37 puntos más), mercado
laboral (1.4 puntos más) e instituciones (0.6% más).
• La competitividad de México se basa, en gran medida, por su entorno macroeconómico estable,
el gran tamaño de su mercado y el dinamismo empresarial.

Desde el punto de vista sectorial, México ocupa el lugar 51 en transportes y en servicios públicos el lugar
63, con los siguientes indicadores (Chwab, 2019):

Infraestructura de transportes: 51

• Conectividad carretera: Lugar 22 de 141

• Calidad de la infraestructura carretera: Lugar 49 de 141
• Densidad ferroviaria: Lugar 60 de 141
• Eficiencia del servicio ferroviario: Lugar 58 de 141
• Conectividad aeroportuaria: Lugar 15 de 141
• Eficiencia de los servicios de transporte aéreo: Lugar 80 de 141
• Conectividad de transporte marítimo: Lugar 34 de 141
• Eficiencia de servicios portuarios: Lugar 63 de 141

Infraestructura de servicios públicos: 63

• Acceso a la electricidad: Lugar 2 de 141

• Calidad del suministro eléctrico: Lugar 81 de 141
• Exposición a agua potable no segura: Lugar 48 de 141
• Confiabilidad del suministro de agua: Lugar 72 de 141

Existen diversos factores que limitan la competitividad y el crecimiento económico de México como
lo confirma el Índice de Competitividad Global 2017-2018 del Foro Económico Mundial: el Estado de
derecho, el capital humano, la innovación tecnológica, y la infraestructura.

49
En 2020, el Foro Económico Mundial, publicó el Global Competitiveness Report: How Countries
are Performing on the Road to Recovery, una edición dedicada a analizar las consecuencias sobre las
economías mundiales debido a la crisis de salud y el “Gran Confinamiento”. Esta edición pone el foco
en las prioridades de recuperación de los países y las medidas para la reactivación económica e identifica
qué países están mejor preparados para una transformación económica, es decir, qué países pueden
avanzar de mejor forma hacia el logro de sus objetivos sociales, ambientales e institucionales en sus
sistemas económicos en los próximos cinco años1 .

Para 2021, después de atravesar la Pandemia, México obtuvo la posición 37 de los 43 países evaluados
en el Índice de Competitividad Internacional 2021 del IMCO, con un nivel bajo respecto a las otras
42 economías2 . El país descendió dos posiciones en el ranking mundial, y se encuentra en grupo de
competitividad baja, sin embargo, estos datos son contradictorios con el incremento en los montos de
inversión extranjera directa (IED), con una participación de 2.9% respecto al flujo total de inversión a
nivel mundial. En consecuencia, México entra a la lista de los diez principales países receptores de IED,
junto a Estados Unidos, China, Hong Kong, Singapur, India, Luxemburgo, Alemania e Irlanda (IMCO,
2021).

México se encuentra en el lugar 55 en el Índice Mundial de Innovación 2021, debajo de Serbia (54) y
arriba de Costa Rica (56) y de Brasil (57). En el Índice Global de Competitividad del Talento 2021, a
escala mundial, México ocupa el puesto 65, debajo de Trinidad y Tobago (64) y arriba de Bostwana (66).
Dichos resultados señalan que México debe prepararse de mejor forma para lograr su recuperación
económica y para adecuar su sistema económico en el corto, mediano y largo plazo con el fin de
alcanzar un desarrollo sostenible e inclusivo 3. Para mejorar la penetración del sistema financiero, el
país requiere aumentar sus líneas móviles y mejorar su conectividad (IMCO, 2021).

Mercado de trabajo: informalidad y productividad laboral

Informalidad.
Uno de los graves problemas de la economía mexicana es la baja tasa de crecimiento, la cual se relaciona
directamente con el sector informal de la economía 4. En este rubro, el INEGI incluye a las personas que
laboran en micronegocios no registrados o del sector informal y a otras modalidades análogas como los
ocupados por cuenta propia en la agricultura de subsistencia, así como a trabajadores que laboran sin la
protección de la seguridad social y cuyos servicios son utilizados por unidades económicas registradas.

1 Para mayor información consultar https://www.weforum.org/reports/the-global-competitiveness-report-2020

2 Bajo la definición que el IMCO establece, el ICI mide la capacidad de generar, atraer y retener talento e inversión. El Índice
está compuesto por 85 indicadores, categorizados en 10 subíndices. En la edición 2021, el país más competitivo fue Noruega, mientras
que Nigeria obtuvo el nivel de competitividad más bajo. México descendió dos posiciones en el ranking; ocupa el lugar 37 respecto del
Reporte Especial 2020, y está dentro del grupo de competitividad baja. Los países más competitivos son más productivos, atraen más
inversión y son menos desiguales en sus ingresos.
3 WEF desarrolló una métrica novedosa que permite medir el grado de preparación de un conjunto de 37 países para alcanzar
tal transformación. Para ello, dicho análisis parte de la definición de 11 prioridades existentes y emergentes, las cuales se agregan en
cuatro áreas temáticas: 1) Entorno propicio, 2) Capital humano, 3) Mercados y 4) Ecosistema innovador.
4 Que también suele denominarse como sector informal, economía informal, economía no regulada, economía marginal, etc.

50
En diciembre de 2021, las personas que trabajan en la informalidad reportaron un aumento de 0.8
puntos porcentuales, es decir, la Tasa de Informalidad Laboral fue de 56.5% de la población ocupada,
según el INEGI. Esto quiere decir que 32.2 millones de personas se encontraron en vulnerabilidad
laboral durante la pandemia, por la naturaleza de la unidad económica para la que trabajan, así como
aquellos cuya dependencia o vínculo laboral no es reconocido por su fuente de trabajo (INEGI, 2020).

Desde hace varios años, la alta tasa de informalidad del empleo en México es un problema con
importantes consecuencias para las personas que subsisten laborando en alguna de las múltiples
actividades comprendidas en este sector. Como bien explica Ros (2013), un argumento recurrente
desde la economía convencional, atribuye a este alto índice de informalidad, cierta responsabilidad por
el bajo crecimiento de la economía, ya que, desde dicha visión, existen numerosos incentivos a la
informalidad que inciden directamente en los bajos niveles de productividad.

Por otro lado, es el bajo crecimiento económico la razón por la que persiste la alta informalidad en el
empleo, ya que con las bajas tasas observadas no es posible que el mercado laboral absorba a toda la
población económicamente activa en búsqueda de empleos en el sector formal (Ros, 2013). En vista de
lo anterior, las cifras al respecto son contundentes: en 2005, año desde el que se tienen datos, la tasa
de informalidad laboral 1 se ubicó en 59.4%, manteniéndose en esos niveles hasta 2013, disminuyendo
ligeramente en 2014 a 57.8%, 56.3% en 2019, 54.1% en 2020, y 55.8% en 2021 (INEGI, 2022).

Productividad.
La productividad del trabajo puede analizarse a través del Índice de Productividad Laboral, definido
como el cociente del Producto Interno Bruto (PIB) entre la Población Ocupada (PO), y posteriormente
fijando el resultado de año 2013 como igual a 100 (INEGI, 2022). Así, el índice del resto de años muestra
cómo evolucionó la productividad laboral en relación con la observada en 2013, tal y como lo muestra
el cuadro No. 4:

51
 Cuadro 4
Productividad en México 2005-2021
Índice Productividad Laboral Global
AÑO (2013=100)

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2022).

Como se aprecia, la productividad laboral ha mantenido una tendencia al estancamiento, oscilando entre
2005 y 2021 alrededor de 100, con picos en 2017 y 2018. Lo anterior significa, por ejemplo, que en
2021 la productividad laboral fue incluso menor a la de 2013, representando únicamente el 97.2% de
la observada en dicho año. A nivel desagregado, el estancamiento al que se hace mención se explica
por la caída en la productividad del sector de actividades secundarias, sector en el que se aprecia una
caída continua desde 2015, año en que se ubicó en 97.3, bajando a 87 en 2019 y a 83.4 en 2021. Por
otro lado, las actividades primarias y terciarias presentan incrementos en su productividad, ubicándose
las primarias en 118.1 en 2021 y 101.6 de las terciarias en 2021, con un pico de 110.5 en 2018 (INEGI,
2022).

52
Deuda.

La deuda pública es un tema complejo, cuyo análisis queda fuera de los alcances del presente trabajo.
De igual forma, es una tarea difícil calcular el monto de la deuda contratada para financiar proyectos
de infraestructura. No existe información disponible de manera desagregada sobre qué parte de los
recursos provenientes de la emisión de deuda o de préstamos del exterior se utilizan para financiar la
construcción de este tipo de proyectos.
Por otro lado, es conveniente recordar que algunas teorías económicas asignan al Estado un papel activo
en la promoción del crecimiento y el desarrollo económico, como instrumento y fuente de recursos para
financiar proyectos de infraestructura. De igual forma, es también un hecho conocido que, en épocas de
crisis o dificultades económicas, los gobiernos optan por reducir la inversión en infraestructura como
una forma rápida de recortar el gasto público.
Puede decirse que lo anterior ocurrió en México entre 2012 y 2018. Al inicio de la administración de
Enrique Peña Nieto, se anunciaron diferentes megaproyectos como el Nuevo Aeropuerto de la Ciudad
de México (NAICM), el Tren México-Querétaro o el Tren Transpeninsular. Sin embargo, a pesar del
optimismo y expectativas que se generaron, como consecuencia de la caída en los precios del petróleo
en 2015, el Gobierno Federal anunció una reducción del Gasto Público de 124,300 millones de pesos,
cancelando tanto el Tren México-Querétaro y el Tren Transpeninsular, manteniendo vivo únicamente
el proyecto del NAICM.
Gráfica No.7
Variación de la Inversión física presupuestaria y del saldo de la deuda neta
del Gobierno Federal. 2013-2021 (%)

Fuente: Elaboración propia con base en información de Estadísticas oportunas

de Finanzas Públicas de ka SHCP.

53
El gráfico anterior muestra la evolución de la variación porcentual respecto del año anterior de la
inversión física presupuestaria y del saldo neto de la deuda del Gobierno Federal. Como se aprecia,
durante la administración de Peña Nieto, la variación de la inversión física presupuestaria, especialmente
en 2013 y 2014 estuvo acompañada de incrementos importantes en el saldo neto de la deuda neta del
Gobierno Federal. Sin embargo, resulta paradójico que, a pesar de la reducción del gasto y el anuncio
de la cancelación de proyectos en 2015, tanto en 2015, 2016 y 2017 la reducción en inversión física no
estuvo acompañada de una reducción en el saldo de la deuda neta, sino que éste mantuvo una tendencia
creciente.

Es en 2020 el año en que se observa que el incremento de los recursos destinados a inversión física no
estuvo acompañado de un aumento de la misma o mayor magnitud del saldo neto de la deuda, hecho
particularmente significativo tomando en cuenta que fue en dicho año cuando dio inicio la pandemia de
Covid-19.

Adicionalmente, es conveniente recordar que el saldo neto de la deuda abarca el costo financiero de
deudas adquiridas en pasadas administraciones, por lo que en la práctica dicho saldo mantiene por lo
general una variación porcentual positiva, debido a la variación del tipo de cambio, las tasas de interés,
y otros factores (Gráfica No. 8).

Banca de Desarrollo.
De acuerdo con información del Banco de México (Banxico, 2022), el promedio del saldo nominal del
crédito de la Banca de Desarrollo a proyectos relacionados con diferentes tipos de infraestructura se
distribuyó de la siguiente manera en 2021:

• Suministro de agua y suministro de gas por ductos al consumidor final, 2,683.3 millones de pesos
• Edificación, 10,363.5 millones de pesos
• Construcción de obras de ingeniería civil, 87,819.1 millones de pesos
• Trabajos especializados para la construcción, 3,885 millones de pesos
• Manejo de residuos y desechos, y servicios de remediación, 164.3 millones de pesos
• Hospitales, 1,270.1 millones de pesos
• Servicios de esparcimiento culturales y deportivos, y otros servicios recreativos, 942.7 millones
de pesos

Los retos y oportunidades del contexto económico mexicano.

En el periodo comprendido entre 2010-2018, la economía creció en promedio 2.8%, sin embargo, la
crisis económica que derivó de la Pandemia del Coronavirus Sars-CoV-2 y la enfermedad conocida como
COVID-19, aunado a la caída de los precios del petróleo frenaron aún más los niveles de crecimiento
en México (Gráfica No. 9).

54
 Saldo de la Deuda del Sector Público Federal
(1990-2021). Porcentajes del PIB(%)

Gráfica No.8

Fuente: Elaboración propia con base en información de

Estadísticas oportunas de Finanzas Públicas de la SHCP.

55
 Gráfica No.9
Crecimiento económico de México 2008-2020

Fuente: INEGI, PIB y Cuentas Nacionales (diversos años).

La actualización de la estimación de crecimiento económico según la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, se da en un “contexto mundial caracterizado por la prolongación de desbalances entre oferta
y demanda derivados de la Pandemia y el escalamiento del conflicto geopolítico entre Rusia y Ucrania”
(SHCP, 2022)1 . Según la dependencia, los desbalances “provocaron cuellos de botella y problemas
logísticos en las cadenas globales de valor, escasez de insumos industriales, aumentos en los costos de
transporte y un alza en los precios de alimentos y materias primas, principalmente los energéticos”
(SHCP, 2022).

La estrategia económica del actual gobierno, prevé que el fortalecimiento de los programas sociales
(para el incremento del consumo), mayor inclusión financiera, el impulso a la inversión privada en
infraestructura para sectores energéticos y el incremento de las exportaciones como resultado de
la reconfiguración de las cadenas de valor globales, ayudará a fortalecer los niveles de crecimiento y
desarrollo económico. Este crecimiento se plantea hacer sin dos de las principales fuentes de ingreso:
el endeudamiento y el aumento de los impuestos.

El escenario sobre el comportamiento de la actividad económica y las finanzas rumbo a la presentación

del Paquete Económico 2023, presentado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2022) en los
Pre-criterios 2023, actualiza su estimación de crecimiento económico de 4.1 a 3.4% real anual en 2022,
con un rango de 1.4 a 3.4% en ese mismo año; lo que significa una reducción de 0.7 puntos porcentuales
con respecto a las proyecciones presentadas en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE)
2022 y 3.5% para 2023.

1 Conflicto que ha exacerbado el incremento en los precios de los alimentos y materiales primas, con el consiguiente escena-
rio de desabasto de insumos industriales clave para la industria manufacturera.

56
Los pronósticos de crecimiento 2023 se basan en el aumento en la inversión pública por los proyectos
de infraestructura que se prevé dinamizarán la región sur-sureste y ayudarán a la mejor integración del
mercado interno. Asimismo, es importante mencionar las recientes inversiones privadas anunciadas
para México, que buscan aprovechar las ventajas comparativas, la geolocalización estratégica del país y
los acuerdos comerciales existentes (SHCP, 2022).

Para 2023 se espera un superávit primario de 0.4% del PIB y un déficit público de 2.8% del PIB. Se estiman
requerimientos financieros del sector público de 3.3% del PIB considerando las nuevas estimaciones del
marco macroeconómico, lo anterior contribuirá a mantener el saldo histórico de los requerimientos
financieros del sector público en 49.6% del PIB al cierre de 2023.

Las proyecciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para 2023, apuntan que los ingresos
presupuestarios sean mayores en 328 mil 133 millones de pesos constantes de 2023 con respecto a la
Ley de Ingresos de la Federación 2022, esto como resultado de mayores ingresos tributarios en 184
mil 666 millones de pesos; mayores ingresos petroleros en 128 mil 484 millones de pesos debido,
fundamentalmente a mayores ingresos propios de las entidades paraestatales distintas de Pemex por 27
mil 967 millones de pesos, así como menores ingresos no tributarios del Gobierno Federal en 12 mil
984 millones debido a que no se consideran recursos extraordinarios en 2023.
La entidad espera que el gasto neto total pagado para 2023 aumente en 300 mil 565 millones de pesos
constantes de 2023 con respecto al Presupuesto de Egresos de la Federación 2022, lo cual implica un
crecimiento real de 4.1% y los pronósticos sobre el gasto programable pagado aumente en 44 mil 902
millones de pesos respecto a lo aprobado en 2022, lo cual implica un crecimiento de 0.8% en términos
reales. En cuanto al gasto no programable se estima que aumente en 255 mil 663 millones de pesos
El Gobierno de México reafirma su compromiso de proponer un nivel de deuda pública del 49.6% del
PIB. En relación con otras variables, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2022) espera que la
inflación cierre el año en 5.5% para 2022, y en 3.3% para 2023, lo que indica una convergencia más lenta
hacia el objetivo del Banco de México derivado de las continuas presiones inflacionarias provenientes del
entorno externo. Sobre las tasas de interés, se anticipa que la tasa de CETES de 28 días se ubicará en
promedio en 6.7% y 7.9% para 2022 y 2023, respectivamente. El tipo de cambio promedio se situaría
en 20.6 pesos por dólar en 2022 y en 20.8 pesos por dólar en 2023.

Los altos precios internacionales aunados a los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) y remesas
permiten estimar un déficit en el saldo de la balanza en cuenta corriente de 0.4% del PIB en 2022 y de
0.5% del PIB en 2023.

57
Riesgos a la baja.

Prolongación de la duración y escalamiento del conflicto Rusia-Ucrania, incluyendo mayores sanciones

económicas y consecuencias negativas para el crecimiento global y el sistema financiero1 .
• Continuación o empeoramiento del desabasto industrial y mayores costos de insumos
industriales, aunados a cierres de plantas automotrices en México, estancamiento del sector
industrial y exportaciones manufactureras.
• Aparición de variantes o aumento significativo de nuevos casos de COVID-19 que incidan en la
movilidad, en la demanda por servicios y limiten la recuperación del sector turístico, además de
que lleven a cierres en las economías con vínculos importantes en las cadenas de valor global.
• Una inflación más alta y persistente en México o en EE.UU. de lo pronosticado que lleve a
reacciones más estrictas y aceleradas por parte del Banco de México o la Reserva Federal.

Riesgos al alza.

• Solución o atenuantes al conflicto entre Rusia y Ucrania, así como las respectivas sanciones
contra Rusia. Lo anterior traería mayor estabilidad y menor presión a los precios de energéticos y
de alimentos, así como mejores condiciones financieras en los mercados internacionales.
• Mayor control sobre la pandemia y avances más acelerados en la vacunación para los países de
ingresos bajos que permita una apertura más amplia de sectores intensivos en contacto personal.
• Aceleración del nearshoring y la inversión productiva dado el aprovechamiento de los tratados
comerciales y la coyuntura económica.

Una gran oportunidad que se le presenta a México, en su carácter de productor de petróleo, es aprovechar
los beneficios por el alza de la mezcla mexicana que se ubica en 92.9 dólares por barril (dpb) en 2022
así como una plataforma de producción promedio de 1 millón 820 mil barriles diarios (mbd)2 , lo que
se encuentra en línea con las proyecciones de los analistas y refleja un crecimiento relevante respecto a
los 55.1 dpb establecidos en los CGPE 2022. Para 2023, se estima una cotización de 61.1 dpb en línea
con la metodología establecida en el artículo 31 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria y el 15 de su Reglamento y que la plataforma promedio 1,851 mdb, superior en 54 mdb a
lo previsto en los CGPE 2022.

En el sector servicios, México aparece actualmente como un país de grandes fortalezas. En el segundo
trimestre de 2021, este sector representó el 64.07% del PIB y el 61.07% de la fuerza laboral, y el sector
primario con el 3.37% del PIB y el 13.25% de la fuerza laboral3 .

1 Los escenarios se plantean altamente inciertos y riesgosos, ya que se encuentran sujeto al devenir de diversas
circunstancias actuales y futuras que podrían dibujar escenarios positivos o negativos.
2 Cifra ligeramente inferior a la plataforma aprobada por el H. Congreso de la Unión en el Paquete Económico 2022 de 1,826 mbd.
3 De acuerdo a datos del Institucional Nacional de Geografía y Estadística INEGI, 2020.

58
Corrupción en el ámbito de las infraestructuras.
La corrupción es un fenómeno mundial, transversal y sistémico, que muchas veces representa una forma
común de operar en el ámbito público y privado. La sociedad y la clase política se han acostumbrado a
vivir con y de la corrupción e inclusive, la esperan y hasta toleran:

“Como a cualquier enfermedad, para poder erradicar la corrupción hace falta conocerla: localizarla, medir su extensión,
identificar sus causas, encontrar las áreas de oportunidad que permiten su reproducción, examinar sus mecanismos de
operación, exhibir sus efectos, mirar experiencias exitosas. Solo así se podrá construir una coalición ganadora para
combatirla, sólo así se podrá traducir la indignación en una estrategia exitosa para combatirla” (Casar, 2015).

La corrupción representa un freno al desarrollo económico y social, ya que cada año se estima el costo
en dos billones de dólares solamente en sobornos, cifra equivalente a alrededor el 2% del PIB. A pesar
de su complejidad y sus múltiples rostros, se define de manera sencilla como el abuso del poder público
para obtener un beneficio privado, aunque muchas veces es imposible detectar si el ciclo empieza en el
ámbito público hacia el privado, o viceversa1.

La corrupción tiene una relación muy estrecha con la impunidad. En México, la proporción de delitos
no castigados es semejante a la de los actos de corrupción: 93%. Desfalcos al erario, sobornos, pagos
irregulares, desvío de recursos, tráfico de influencias, licitaciones amañadas, defraudación fiscal o la
emisión de facturación falsa, son algunos de éstos.

A propósito, la corrupción también se relaciona directamente con la desigualdad, dado que afecta la
distribución de ingresos, de ayuda humanitaria y de toma de decisiones sobre el gasto público. En un
círculo vicioso, una pequeña minoría privilegiada obtiene su riqueza y poder, despojando a la gran mayoría
de hasta lo indispensable para sobrevivir. De acuerdo con el Foro Económico Mundial, la corrupción
incrementa la pobreza y la desigualdad al reducir el crecimiento económico, la progresividad del sistema
tributario, el nivel y efectividad del gasto social, la formación de talento humano y perpetuando un
patrón de distribución desigual de la riqueza (Sanjeev, 1998 en Transparencia Internacional, 2017).

Medir la corrupción no es algo sencillo, por lo que Transparencia Internacional estableció el Índice de
Percepción de la Corrupción (IPC) y mide esta percepción en alrededor de 180 países desde 1995.
Cada país obtiene una calificación de 0 a 100, donde 0 es altamente corrupto y 100 es muy limpio (sin
corrupción).

Sabemos que los niveles de percepción de la corrupción en México son alarmantes, dado que aparece
como uno de los países más corruptos. Según Transparencia Internacional, en 2021 México obtuvo una
calificación de 31 puntos de 100 y el lugar número 130 de 180 países. En sus indicadores de control,
el Banco Mundial también reprueba a México con una calificación de -0.0 en un rango de -2.5 a 2.5 con
la posición 16 de 100 en el indicador de control de la corrupción, es decir, como uno de los países más
corruptos del mundo. El país menos corrupto fue Dinamarca y el más corrupto México (Transparencia
Internacional, 2019), de acuerdo con la información que se aprecia a continuación:

1 Esta es una definición aceptada internacionalmente por su sencillez y claridad, adoptada por la organización Transparencia
Internacional (Casar, 2015).

59
 Gráfica No.10
Índice de Percepción de la Corrupción (IPC): países miembros de la OCDE.

Fuente: IPC, Transparencia internacional, 2021.

En contraste con lo anterior, el estudio más reciente de Transparencia Internacional en 2019

elaborado por el Barómetro Global de la Corrupción, señala que la llegada del nuevo gobierno ha
generado un notorio cambio en las tendencias de percepción de corrupción en América Latina,
logrando la más alta tasa de mejora. En otros términos, México bajó su índice de corrupción en
algún trámite o servicio al 34%, es decir, una mejora de 17 puntos en comparación con resultados
anteriores de más del 50% en ese mismo rubro.

Aunado a lo anterior, el Índice de Estado de Derecho 2019 del World Justice Project ubica a
México entre los países más corruptos y junto a países como Guinea, Afganistán, Kenia, Camerún,
Madagascar y Camboya. Inclusive Egipto, Costa de Marfil o Sierra Leona obtuvieron mejores
puntajes, superando el 0.29 sobre 1 que obtuvo México (World Justice Project Rule of Law Index,
2019).

60
 Esquema No. 1
ESQUEMA GENERAL DEL VÍNCULO ENTRE CORRUPCIÓN Y DERECHOS HUMANOS

61
Fuente: Fundar, 2019.

62
Fundar (2019) define la corrupción como “la apropiación o distorsión de recursos, instituciones,
decisiones, políticas, y leyes para perpetuar una forma de dominación a favor de ciertos grupos
políticos y/o económicos y que, como consecuencia, impacta en la protección y garantía de
derechos humanos, sobre todo, en grupos de mayor situación de vulnerabilidad”. La anterior es
una definición muy completa que abarca no sólo el ámbito económico, sino que también resalta
la vulneración de derechos humanos que afecta de manera diferenciada a las personas (Esquema
No. 1).

La corrupción y falta de transparencia en México afectan el dinamismo de la inversión. En el

Índice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial (2018), la corrupción es el principal
problema que afecta el clima de negocios del país, aún más que el crimen y la inseguridad. En
cuanto al índice de control de la corrupción del Indicador de Gobernabilidad Mundial (2018), se
encuentra en el rango de 20/100 (BM, 2018).

Como se puede observar, uno de los sectores más vulnerables a la corrupción, con sumas
enormes involucradas, es el de la infraestructura. Basado en evidencia y análisis la exposición
mostrará que para luchar contra la corrupción hay que tener buena gobernanza, incluyendo
voluntad política, transparencia, rendición de cuentas, regulaciones efectivas, meritocracia, e
independencia y efectividad del poder judicial. No obstante, debido a su carácter soterrado,
existe poca información fiable en relación con los actos de corrupción cometidos antes, durante y
después de los proyectos de infraestructura.

México califica como uno de los países en donde los empresarios recurren frecuentemente a los
sobornos. Según la Encuesta de Fraude y Corrupción de KPMG (2008), 44% de las empresas
en México realizaron pagos extraoficiales a funcionarios públicos para agilizar trámites, obtener
licencias o permisos, participar en licitaciones, abusos de autoridad, ganar contratos, entre otros.

El enfoque de derechos humanos resulta útil para analizar desde una óptica diferente, además
de la económica, la corrupción. Por ejemplo, cuando se desvían recursos públicos que deberían
utilizarse en el rubro de salud, este derecho se ve gravemente afectado, principalmente entre las
personas que no cuentan con recursos para acudir a servicios particulares.

Asimismo, el derecho a la sana alimentación se ve afectado cuando grandes empresas intervienen

en los procesos legislativos o cuando, gracias a sobornos, el Estado no actúa en los megaproyectos
de infraestructura, afectando el derecho al agua, al medio ambiente sano de pueblos indígenas y
campesinos, entre otros.

Desde este enfoque de derechos, se han establecido nueve importantes principios para luchar
contra la corrupción (Fundar, 2019):

63
 1. Se debe entender la corrupción desde una mirada amplia del fenómeno.
2. La corrupción impacta los derechos humanos.
3. El combate a la corrupción debe respetar los derechos humanos.
4. Las víctimas deben colocarse al centro.
5. Deben existir mecanismos para la reparación de daños provocados por la corrupción.
6. Es indispensable garantizar derechos humanos instrumentales clave para el combate a la
corrupción.
7. Erradicar la corrupción conlleva el combate a la impunidad.
8. Usar los mecanismos de derechos humanos para el combate a la corrupción.
9. Es primordial promover diálogos entre la agenda de derechos humanos y la agenda anticorrupción.

Casos Emblemáticos de Corrupción en Infraestructuras.

• Uno de los casos más graves de corrupción en América Latina es el de la compañía Odebrecht,
la cual está acusada de proporcionar sobornos a funcionarios mexicanos por 10.5 millones de
dólares entre los años 2010 y 2014. De acuerdo con las investigaciones, el exdirector de PEMEX
durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, Emilio Lozoya Austin, fue el principal beneficiario de
esos recursos ilícitos, aunque también se entregaron cuantiosos sobornos a algunos diputados
para la aprobación de la Reforma Energética de 2013. “El magnate brasileño Marcelo Odebrecht,
protagonista del mayor escándalo de corrupción a nivel latinoamericano, intervino personalmente
en 2013 para gestionar el apoyo a favor de la reforma energética del gobierno de Enrique Peña
Nieto, revela una cadena de correos electrónicos obtenida por Mexicanos contra la Corrupción y
la Impunidad”1 .

• OHL, filial mexicana de la constructora de origen español (actualmente Aleatica), fue acusada de
corrupción y de financiación ilegal en el caso de más de 100 kilómetros de la carretera del Circuito
Exterior Mexiquense y del Viaducto Bicentenario en el Estado de México. La controversia se
originó por las concesiones de parte del PRI que inflaron las obras de 5,638 millones de pesos
a 24,921 millones de pesos. En denuncias internacionales, se hace evidente que el PRI habría
financiado varias campañas electorales, con al menos 4,000 millones de pesos gracias a los acuerdos
alcanzados con esta constructora española (Ríos, 2021).

“Ahora (se) cifra en 90,000 millones de pesos (más de 4,800 millones de dólares) el monto total
defraudado a las arcas públicas mexiquenses. Sólo en el caso del Circuito Exterior, el fraude habría
ascendido a casi 60,000 millones: inicialmente la obra fue tasada en 5,600, pero terminó costando
63,200 y acabó desembocando en la emisión de deuda de OHL a nombre del erario (La Fuente y
Lariza, 2017).

1 Véase artículos completos en Expansión Política, disponible en https://politica.expansion.mx/mexico/2021/11/03/caso-ode-

brecht-resumen-que-es-consecuencias
Mexicanos contra la Corrupción https://contralacorrupcion.mx/odebrecht-reforma-energetica-pena-nieto/
La reforma energética fue aprobada el 11 de diciembre de 2013 en el Senado y al día siguiente en la Cámara de Diputados. Coinciden-
temente, en esos días el departamento de sobornos de Odebrecht había transferido 1 millón 480 mil dólares a una cuenta ligada a
Lozoya en el Neue Bank de Liechtenstein.
64
 • Grupo Higa. Acusada de recibir contratos por conflictos de interés con el expresidente Enrique
Peña Nieto y el exsecretario de Hacienda Luis Videgaray, razón por la que se canceló el Tren
México-Querétaro (que ya había sido adjudicado). Otro caso de corrupción es el del Tren
Interurbano México-Toluca presupuestado en 38 mil millones de pesos y para 2018, el costo
había ascendido a 59 mil millones de pesos, es decir, más del 50% del monto original.

• Aldesa, Epccor, Orva Ingeniería y SACC Ingeniería. Responsables de la construcción del Paso
Exprés en la carretera México-Cuernavaca, y en el cual se formó un socavón que costó la vida de
dos personas.

• Carso Infraestructura y Construcción (Grupo CARSO), célebre por la construcción de la Línea

12 del metro de la Ciudad de México, incrementando su costo de 17,500 millones a 26 mil
millones de pesos, obra que presentaría fallas desde antes de un año de su inauguración y que en
2021 sufriría un desplome en su tramo elevado, provocando la muerte a 26 personas, decenas
de lesionados y daños a la infraestructura que le costarán a Carlos Slim al menos 800 millones de
pesos.

La caída de la estructura se debió, según el dictamen técnico, a una falla estructural asociada con
deficiencias en el proceso constructivo, pero hay que añadir negligencia, corrupción y falta de
mantenimiento.

Otros casos emblemáticos.

• Autopista del sol. Hasta 1994, nadie sabía a ciencia cierta cuánto había costado realmente la
construcción y operación de la autopista Según los constructores, la obra tuvo un costo de 28
billones de pesos, 65% más de lo proyectado; por su parte, el gobierno aseguraba que, con todo
y amortización de la deuda en bancos, había alcanzado los 46 billones de pesos. Pero el Banco
Mundial informó que había costado el equivalente a 63 billones de pesos1 .

• Refinería Bicentenario. La corrupción inicia desde la adquisición del terreno para la refinería, el
cual tuvo un costo de 1,500 millones de pesos que se adquirió con deuda pública a pagar en 20
años.

La Refinería Bicentenario, anunciada en 2008 por el entonces presidente Felipe Calderón y

compromiso de campaña de su sucesor Enrique Peña Nieto, en la cual se invirtieron poco más de
9,000 millones de pesos, fue cancelada definitivamente por Peña Nieto en 2014, argumentando
insolvencia financiera, comprometiéndose a pagar la deuda de los terrenos, habiéndose construido
únicamente la barda perimetral (Chávez, 2019)2 .

1 Artículo disponible en https://www.proceso.com.mx/deportes/2007/12/6/autopista-del-sol-monumento-la-corrupcion-38919.html

2 Artículo disponible en https://lasillarota.com/estados/el-costo-millonario-de-la-refineria-cancelada-en-tula/287026 La
Auditoría Superior de la Federación (ASF) detectó mal manejo de recursos públicos por parte de PEMEX asociados al compromiso de
cubrir la deuda adquirida, durante el gobierno de Peña Nieto.

65
 • Biblioteca José Vasconcelos, con cuarenta mil metros cuadrados de construcción que se
construyeron en tan sólo 14 meses. El costo, que inicialmente sería de 90 millones de dólares,
terminó siendo de más de 215 millones de dólares (alrededor de 1,300 millones de pesos). Posterior
a su inauguración en 2006, debió cerrarse por desperfectos en su construcción, reabriendo sus
puertas hasta 20081 .

• Autopista Durango-Mazatlán y Puente Baluarte (2008-2013). De acuerdo con La Jornada, el

presupuesto original fue de 8 mil 889 millones de pesos, pero terminó siendo de 23 mil 385
millones. Dentro de su trayectoria está el Puente Baluarte. Algunos medios han señalado que la
autopista es insegura y que tiene muchos defectos estructurales (La Jornada, 2014).

• Sobre la infraestructura de salud. De acuerdo con la Secretaría de Salud, en 2019 se detectaron

306 obras de hospitales inconclusas en todo el país, de las cuales 180 se encuentran suspendidas
por diversas razones. De esas 306, 126 se encuentran en proceso y sólo 57 son susceptibles de
terminarse en 2020. Las obras fueron adjudicadas entre 2004 y 2018 (Portada Forbes, 2019).

• El Túnel Emisor Oriente, el cual fue contratado como obra de emergencia, enfrentó graves
problemas técnicos y normativos. Este túnel se concluyó casi diez años después de su inicio.

• La famosa “Estela de Luz” que se ejecutó bajo condiciones cuestionables al amparo de la

corrupción y la opacidad.

Inversión en Infraestructura.
El objetivo de la inversión pública es el de contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población,
utilizando todos los recursos disponibles a fin de dotar infraestructura como bien público para mejorar
sus condiciones de vida y estimular la inversión privada. Las obras de infraestructura se centran en
beneficiar a las personas y sus comunidades de manera efectiva y sostenible.

Son las instituciones las que garantizan que las personas vivan mejor y el objetivo central de su trabajo
debe ser la búsqueda de oportunidades para gozar de una vida digna y con ello disminuir las grandes
brechas que agobian a la sociedad.

Sin duda, existe una estrecha relación entre el desarrollo económico y la inversión en infraestructura
de un país, tal y como se ha venido discutiendo en este documento. México presenta rezagos en ambos
indicadores. La siguiente gráfica muestra la relación entre la calidad de la infraestructura y el PIB per
cápita de distintos países.

1 Para artículo completo, consúltese Megabiblioteca, el símbolo de la ineficacia. Sin Embargo, Disponible en
https://www.sinembargo.mx/07-11-2012/417488

66
 Gráfica No.11
Calidad de la infraestructura y PIB per cápita

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial y del Reporte de Competitividad
Global 2019 del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés).

Como se observa en la gráfica, existe una importante correlación entre ambas variables. El PIB per cápita
en México aparece por debajo de otros países del continente como Canadá y Estados Unidos, pero
también de otros países con menor nivel de desarrollo como Panamá y Chile, situación que se debe a la
calidad de la infraestructura en el país.

La inversión en infraestructura en México presenta una tendencia a la baja desde inicios de los años
ochenta. Lo anterior no es casualidad: como consecuencia de la crisis iniciada en México en 1982, el
gasto público se orientó a cubrir el servicio de la deuda externa (pública y privada), por lo que los
diferentes rubros del gasto tuvieron reducciones considerables, resultando especialmente afectada la
inversión pública.

Durante los últimos 40 años, México ha seguido un patrón de importantes recortes a la inversión pública
en infraestructura, contribuyendo a la desaceleración del crecimiento y desarrollo económico del país.
El fuerte rezago en el desarrollo de infraestructura tuvo como consecuencia adicional, la paralización del
desarrollo social, con graves afectaciones a las condiciones de bienestar, zanjando aún más las ya agudas
brechas socioeconómicas existentes entre la población.

67
Diversos estudios revelan en sus resultados que el gasto público en infraestructura en México ha decrecido
en términos reales al menos durante los últimos 10 años, “generando infraestructura insuficiente que, a
través de carencias energéticas, sanitarias, educativas y de vivienda, impacta en el desarrollo económico
y humano de la población” (CIEP, 2020)1 .

En este sentido, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria A.C. señala que “en 2010 el
gasto público en inversión fue de 5.1% del PIB, pero en 2020 descendió a 3.1 % del PIB y menos de la
mitad (48%) se destinó directamente a infraestructura”. Es decir, el gasto en infraestructura cayó en un
40%, mientras que las tasas de crecimiento se estancaron en un 2%, a la vez que las tasas de pobreza
rebasaron el 40%. En términos reales, la inversión pública en infraestructura para 2020 se ubica en el
1.5% del PIB. El gasto de capital se dirige, principalmente a fideicomisos y transferencias a estados y
municipios (CIEP, 2020).

Gráfica No.12
Inversión pública para la construcción de infraestructura.

Fuente: Estadísticas oportunas de las finanzas públicas de la SCHP (varios años).

1 El documento del CIEP (2020) precisa que el gasto público en infraestructura estipulado en el Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) y Cuenta Pública, el cual se compone, principalmente, de tres tipos de gasto: (i) gasto en obra pública, (ii) gasto de
capital diferente a obra pública y (iii) otros gastos de inversión.

68
Se suman a estos factores, una muy baja recaudación, un alto nivel de informalidad en los empleos y bajos
salarios. Estos desafíos pueden superarse mediante la expansión y modernización de la infraestructura,
bajo el modelo de generación de infraestructura transformadora que mejora el impacto del gasto e
inversión en este rubro. Es menester tener en cuenta que todo el ciclo de la infraestructura debe ser
sometido a estrictos procesos de transparencia y rendición de cuentas.
Consecuentemente, en las últimas décadas nuestro país ha crecido por debajo de las expectativas, de
igual forma que los niveles de inversión en infraestructura y en su mantenimiento, lo que ha devenido
en el envejecimiento, destrucción o abandono del acervo de infraestructura existente. Por otro lado, si
bien la inversión privada ha sido complementaria al desarrollo de infraestructura, principalmente en el
sector energético y de telecomunicaciones, las inversiones han sido insuficientes o no se han destinado
para atender a los sectores más vulnerables del país.

Asignaciones a proyectos de inversión en infraestructura.

De forma general, se observa que el crecimiento de recursos asignados en el Presupuesto de Egresos
de la Federación (PEF) a los proyectos de infraestructura ha promediado una tasa de 5.5% en términos
reales en el periodo comprendido entre 2019 y 2022, dato que contrasta visiblemente con la tasa
promedio real observada entre 2013 y 2018, ubicada en -8.6% (SHCP/a, varios años) 1.
Gráfica No.13
Asignaciones a Proyectos de Inversión (K) en el PEF 2013-2022. Variación % real
(2022=100)

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP/b (varios años).

1 Los recursos destinados a infraestructura son aquellos denominados “proyectos de inversión (K)” en el PEF.

69
 A continuación, se describe brevemente lo programado a proyectos de inversión en infraestructura
(SHCP/a, varios años) en algunas de las secretarías de Estado y ramos en el PEF 20221 :

• En el caso de la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (antes Secretaría

de Comunicaciones y Transportes), recibió una asignación presupuestal de 33,726 millones de
pesos destinados a proyectos de inversión, equivalente a un incremento de 41.1% en términos
reales. Es importante mencionar que dentro de los proyectos de inversión de esta Secretaría
se encuentran la conservación de infraestructura de caminos rurales y carreteras alimentadoras,
el mantenimiento de Infraestructura, proyectos de construcción de aeropuertos, carreteras,
carreteras alimentadoras y caminos rurales, así como proyectos de transporte masivo de pasajeros,
reconstrucción y conservación de carreteras, por mencionar algunos.

• Respecto al sector energético, representado por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y

Petróleos Mexicanos (PEMEX) se observan asignaciones a proyectos de inversión en 2022 de
47,573 millones y 382,236 millones respectivamente, con una tasa de variación en términos reales
en cada caso de -7% y 20.8%. Para la CFE destacan proyectos de mantenimiento de infraestructura
y de infraestructura económica de electricidad, mientras que para PEMEX los de conservación
de infraestructura marítimo-portuaria, mantenimiento de infraestructura y proyectos de
infraestructura económica de hidrocarburos.

• En el caso de la Secretaría de Cultura, lo destinado a proyectos de infraestructura social del

sector cultura en 2022 se ubicó en 3,823 millones de pesos, lo que representa un aumento real
de 5.1% respecto a 2021. Aquí es importante señalar que, pese a haber sido creada en 2015, esta
secretaría no había recibido recursos para proyectos de inversión antes de 2021.

• Para la Secretaría de Educación Pública (SEP) se asignaron en 2022 373,147 millones de pesos a
mantenimiento de infraestructura y proyectos de infraestructura social del sector educativo, cifra
3.4% mayor que la de 2021 en términos reales. A lo anterior deben añadirse los 13,964 millones
de pesos dirigidos en 2022 al programa “La Escuela es Nuestra”.

• Para el ISSSTE y el IMSS, lo asignado en 2022 a proyectos de inversión (mantenimiento de

Infraestructura, proyectos de infraestructura social y proyectos de infraestructura social de
asistencia y seguridad social, entre otros) fue de 2,157 millones y 8,552 millones respectivamente,
equivalentes a una variación de 153.7% y -5.1% en términos reales.

• Para la Secretaría de Salud, se asignaron en 2022, 259,745 millones destinados a proyectos

de inversión (mantenimiento de Infraestructura, proyectos de infraestructura social de salud y
proyectos de inmuebles), dato mayor en 250.3%en términos reales a lo asignado en 2021.

1 Cfr. SCHP/a. Varios años. Presupuesto de Egresos de la Federación. Disponible en: https://www.transparenciapresupuestaria.
gob.mx/es/PTP/Datos_Abiertos

70
 • A la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el grueso de los recursos a proyectos
de inversión está destinado a las acciones de CONAGUA: Infraestructura de agua potable,
alcantarillado y saneamiento, Infraestructura para la modernización y rehabilitación de riego
y temporal tecnificado, infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas
Productivas, Inversión del Servicio Meteorológico Nacional e Inversión en Infraestructura Social y
Protección Ambiental. Los recursos asignados ascendieron en 2022 a 17,628 millones de pesos,
74.2% mayor en términos reales a lo observado en 2021.

• A la Secretaría de Seguridad Pública se le asignaron recursos para proyectos de infraestructura

gubernamental de Seguridad Pública por 1,327 millones de pesos.

• A la Secretaría de Turismo se le programaron 63,737 millones de pesos, un 65.7% mayor

en términos reales en comparación con 2021. Los recursos van dirigidos a Mantenimiento de
Infraestructura y Proyectos de Transporte Masivo de Pasajeros. Lo anterior en vista de que es
esta Secretaría la que gestiona los recursos para la construcción del Tren Maya, una de las obras
insignia.

Los datos anteriormente señalados expresan con claridad los objetivos planteados en el Plan Nacional
de Desarrollo 2019-2024, a saber, la consolidación de una economía enfocada en el bienestar de la
población, a través de políticas que favorezcan un crecimiento económico incluyente.

Conviene recordar que un componente esencial de la inversión pública es la inversión en infraestructura.

Su comportamiento puede observarse en la evolución de la Inversión Fija Pública. Como proporción del
PIB, la Inversión Fija Pública representó en 1971 el 4.9%, con una tendencia creciente en ese entonces,
llegando a 9% en 1975 y 10.1% en 1980. Es a partir de 1983 que se advierte el punto de inflexión,
representando en dicho año 6.6%, manteniéndose por debajo del 5% desde entonces, con mínimos
como el de 1998 con 2.7%1 o en 2017 con 2.6% . La gráfica No. 14 demuestra el comportamiento del
PIB a inversión pública durante el periodo 1980-2021 (Gráfica No. 14).

La inversión física en infraestructura proviene, fundamentalmente de entes como Petróleos Mexicanos,

la Comisión Federal de Electricidad, la Secretaria de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes, el
Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, entre otros, los cuales realizan los grandes proyectos de infraestructura, por lo que en su
gasto se refleja buena parte de los recursos correspondientes a este rubro.

1 Con datos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público 2022.

71
 Gráfica No.14
México. Inversión Física 1980 - 2021

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI para 1980-1989, y SHCP. Estadísticas oportunas de
finanzas públicas para 1990-2021.
Inversión en infraestructura por Sectores.
En el contexto descrito anteriormente, puede observarse con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público que, desde 1990, el sector energético absorbe una parte importante de la inversión física presupuestaria,
y de manera específica los hidrocarburos.
En el sector energético se invirtió, como proporción del PIB, entre 0.8% y 1.3% en el periodo 1990-2008,
subiendo abruptamente al 2.3% en 2009 y manteniéndose en niveles semejantes hasta 2014, iniciando desde
entonces una reducción, ubicándose en 1% en 2020 y 1.2% en 2021.

Por su parte, el resto de sectores mantiene una evolución más o menos constante entre 1990 y 2021:

• El sector comunicaciones y transportes 0.2% y 0.4%, con picos como el de 2014 con 0.5%.
• El sector educación se mantuvo en una proporción constante entre 1990 y 2016 en alrededor de 0.1% y
0.2%, para desde entonces no representar una parte significativa.
• El sector salud muestra de igual manera un comportamiento constante en el periodo de estudio, alrededor
de 0.1% del PIB
• El sector abastecimiento, agua potable y alcantarillado no recibió una inversión significativa hasta 1995,
año en que se observa una proporción de 0.1% del PIB, 0.2% desde 2006 y 0.1% desde 2017
• En otros se observa un comportamiento más o menos constante, a pesar de su carácter heterogéneo. En
promedio, en el periodo se observa un 1.1% como proporción del PIB, con máximos en 2014 con 1.6% o
de 1.5% en 2015; así como mínimos de 0.7% en 1995, 1999 y 20001 .

1 Incluye los ramos autónomos: Poder Legislativo, Poder Judicial, INE, CNDH, INEGI, Tribunal Federal de Justicia Administrati-
va, Comisión Federal de Competencia Económica, Instituto Federal de Telecomunicaciones e INAI; los ramos administrativos: Oficina
de la Presidencia, Gobernación, Relaciones Exteriores, Hacienda, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo Rural, Economía, Marina,
Trabajo y Previsión Social, Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, FGR, Bienestar, Turismo, Función Pública, Tribunales Agrarios, y En-
tidades no Sectorizadas, así como los ramos generales: Provisiones Salariales y Económicas y Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios - en particular los Fondos Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), Aportaciones para el Fortale-
cimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM), Aportaciones para la Seguridad Pública
(FASP) y Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)
72
 Gráfica No.15
Gasto público en inversión, por tipo y sector. 2015 - 2021

Fuente: CIEP, con información de SHCP (2021) en https://ciep.mx/inversión-en-mexico-

tendencias-y-perspectivas-a-futuro.

Asignación presupuestaria al Gasto de Inversión.

Otro dato representativo de la inversión en infraestructura es el Gasto de Inversión1 . En 2012 lo
asignado al Gasto de Inversión fue equivalente a 4.2% del PIB, llegando a 4.6% en 2014, reduciéndose
al 2.5% en 2017, en 2.7% en 2018 y creciendo al 3.1% en 2019, 3% en 2020 y 2021 (Gráfica No. 16).

1 El gasto de inversión se compone de varios rubros, uno de ellos es la construcción, mantenimiento o rehabilitación de obras
(infraestructura). También engloba el pago en materiales, suministros, compra de bienes inmuebles, inversiones financieras y partici-
paciones y aportaciones a las entidades federativas.
73
 Gráfica No.16
Inversión por Ramo 2022
Distribución de la cartera de inversión por Ramo (miles de millones de pesos)

En 2022 se espera una cartera de programas y proyectos de inversión de 573.6 mmdp, será 13.7% (69mmdp) mayor a la aprobada en 2021
Fuente: Elaboración propia con información de la Cuenta Pública 2020 y PEF 2021 y el PEF 2022.
Dicho Gasto correspondió, como proporción del PEF asignado en el año correspondiente, al 18.1% en
2012, manteniéndose por encima de 18% hasta 2015, bajando a15.5% en 2016, 12% en 2017, ubicándose
en 13.9% en 2022. De acuerdo al Banco Mundial, México es uno de los países de América Latina que
menos inversión hace en infraestructura con relación a su PIB, tanto por el elevado endeudamiento del
país y los bajos precios del petróleo.
Gráfica No.17
Inversión física por Programa Presupuestario.
Distribución del gasto en inversión física por programa presupuestario (miles de millones de pesos)

El 80% del monto en inversión física se concentra en 10 programas presupuestarios, en su mayoría Pemex, CFE y Aportaciones Federales

Fuente: Elaboración propia con información de la Cuenta Pública 2020 y PEF 2021 y 2022.

74
 Gráfica No.18
Proyectos Prioritarios
(Millones de pesos de 2022)

Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2022.

A este respecto, México debe impulsar mecanismos innovadores de financiamiento para impulsar
la visión de país.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.

Compete a la secretaria de Bienestar la coordinación del Sistema Nacional de Desarrollo Social y

del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) a fin de promover la construcción
de obras de infraestructura y equipamiento para fortalecer el desarrollo e inclusión social, de
acuerdo a lo dispuesto en los lineamientos y reglas de operación de los recursos del Ramo General
33, emitidos por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, publicados en el Diario Oficial de la
Federación el 25 de abril de 2013 y lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal
(Secretaria de Bienestar, 2021).

Los recursos del FAIS están integrados por recursos del Fondo de Infraestructura Social para las
Entidades y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México. Dichos recursos serán destinados, exclusivamente al
financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente
a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social y en las
zonas de atención prioritaria.

Como uno de los elementos originales del Ramo 33, en 1998 parecía adecuado para lo que
hasta hace muy poco, constituía la columna vertebral del combate a la pobreza y su transmisión
intergeneracional: los programas de transferencias condicionados para desembocar en las geografías
donde más azotaba la pobreza extrema.
75
El FAIS había sido diseñado para completar los esfuerzos para formar capital humano, en virtud de que la
infraestructura básica resultaba indispensable para hacer efectiva la educación, la salud y la alimentación.
Sin electricidad, drenaje, centros de salud, caminos que faciliten la introducción de alimentos, no podía
pensarse una política exitosa como la esbozada.

Sin embargo, desde que se delinearon las reglas de reparto, primero, entre las entidades federativas y,
segundo, entre los municipios que las conforman, comenzaron los problemas. La distribución entre
entidades se regía con una fórmula de masa carencial, elaborada con brechas carenciales que recorrían
la ruta desde los individuos hasta lo estatal y lo nacional. La participación de la primera en esta última,
determinaba el monto asignando.

Este procedimiento no sólo era justo y equitativo, sino claramente funcional con el resto de la política
contra la pobreza. Y la equidad y la justicia residían en que se fincaba en brechas carenciales, y en
criterios poblacionales. Poniendo como ejemplo dos entidades distintas. La primera tiene dos pobres
con un ingreso de 20 pesos por debajo de una línea imaginaria de la pobreza de 100. En ambos se
presenta la carencia de ingreso. En cambio, en la segunda solamente existe una persona pobre, pero su
pobreza es de 70%: es decir, tiene un ingreso de 30 pesos. Si adoptamos un criterio poblacional, con
base en el total de pobres, la primera debería de absorber 2/3 de los recursos, a pesar de que sus brechas
son equivalentes 36.36% del total de brechas o masa carencial. En cambio, la segunda entidad obtendría
1/3, a pesar de que su masa carencial es 63.63%.

El problema surgió cuando los recursos debían bajar a la esfera municipal. La Ley señala que los gobiernos
estatales deberían repartir la segunda parte del fondo con una fórmula similar a la que regía la distribución
entre entidades, siempre y cuando existiera información para aplicarla; en caso contrario, se optaba con
un criterio poblacional fincado en la proporción de pobres, y no en las masas carenciales. Sobra recordar
que este procedimiento acabó por prevalecer.

La pobreza extrema se manifiesta a nivel comunal. Es en las comunidades y no en las cabeceras municipales
donde más flagela a los habitantes. Sin embargo, ni hoy ni antes ha existido una fórmula que permita el
reparto justo entre las comunidades. La consecuencia es que los recursos permanecen en las cabeceras,
lo que refleja no sólo la discreción regional en el uso de los recursos, sino sobre todo la influencia de las
fuerzas vivas que suelen habitar en estos asentamientos principales. De esta forma, el espíritu que anima
al carácter etiquetado de todos los recursos del ramo 33 se pierde: al final, queda politizado. Eso mismo
sucede con la parte del Fondo operada por los gobiernos estatales.

En 2018 se modificó la Ley y el reparto de los dos fondos del FAIS, el estatal y el municipal, pasó a
determinarse por un componente fijo y otro variable, igual que el rubro de participaciones. El componente
fijo establece la cantidad recibida en 2013 como el monto mínimo que una entidad federativa y sus
municipios puede recibir. El variable está constituido por el incremento que experimenta el Fondo
desde esa fecha hasta el cálculo que permite la última información.

76
La parte variable está determinada por dos factores: a) la participación del promedio de carencias
de una entidad en el promedio nacional de carencias. Todas ponderadas por su contribución a la
población en condiciones de pobreza extrema. Y, b) la participación de la entidad en la variación
porcentual de todas las entidades en cantidad de personas en pobreza extrema.

En la siguiente gráfica observamos el comportamiento del FAIS a lo largo de varios años:

Como uno de los elementos originales del Ramo 33, en 1998 parecía adecuado para lo que
hasta hace muy poco, constituía la columna vertebral del combate a la pobreza y su transmisión
intergeneracional: los programas de transferencias condicionados para desembocar en las geografías
donde más azotaba la pobreza extrema.

Gráfica No.19
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, FAIS 2014-2022
(en millones de pesos)

Fuente: CIEP, 2021 con Datos del FAIS.

77
 Gráfica No. 20
Entidades Federativas. Tasa de incidencia de la pobreza (%) y participación en el
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (%)

Fuente: CIEP, 2021 con Datos del FAIS.

El coeficiente de correlación entre incidencia de la pobreza y el porcentaje recibido por las entidades
es alto: 70%. Sin embargo, todavía se puede mejorar la fórmula, tal y como se ha discutido en este
apartado, para incorporar la profundidad de la pobreza y así dirigir el financiamiento de la infraestructura
básica hacia las personas que sobreviven a la pobreza extrema.

78
Como es evidente, hasta 2018 las erogaciones del FAIS a los estados con mayor rezago resultaron
insuficientes para mitigar las brechas regionales. Una explicación es que los recursos se concentraron
en las cabeceras municipales y no en las localidades de menos de 2,500 habitantes o en las localidades
remotas de los propios municipios de alta marginación. Otra explicación es, el tema de la corrupción
y opacidad en el manejo de los recursos1 .

Estrategia del Banco Interamericano de Desarrollo y México para el periodo

2019-2024.
El principal objetivo de la alianza de México con el Grupo BID para el periodo 2019-2024, es apoyar el
crecimiento económico inclusivo, sostenible y fortalecer la productividad. Con esto en mente, el Grupo
BID desarrolló un marco de acción en tres áreas, totalmente alineado al Plan Nacional de Desarrollo
(2018-2024):

1. apoyar el acceso equitativo y sostenible a los servicios sociales,

2. fomentar más inversión boyante, y
3. fomentar un desarrollo regional equilibrado y sostenible.

Para el logro de estos objetivos, el Grupo Banco Interamericano de Desarrollo apoyará al gobierno
mexicano en aspectos puntuales como calidad institucional, transparencia, innovación y agenda digital,
cambio climático, género y diversidad, en los diferentes sectores.

México ha señalado interés de continuar con un marco de financiamiento en línea con el de la estrategia
anterior. En tal sentido, el Banco prevé aprobaciones de operaciones con garantía soberana de
aproximadamente US$10,250 millones para el período 2019-2024, con un programa de aproximadamente
US$1,700 millones por año. Al final de la Estrategia, la deuda con el BID podría representar 53% de la
deuda con organismos multilaterales, y un 8% de la deuda externa de México (BID, 2019).

Los principales riesgos que señala el Grupo BID son, los fenómenos naturales extremos, debilitamiento
del crecimiento y deterioro del clima de negocios producto de la incertidumbre vinculada al retraso en
la ratificación del T-MEC, la situación de PEMEX, y un aumento de la inseguridad y de la percepción de
falta de transparencia en el país (BID, 2019).

La infraestructura abre grandes oportunidades, pero también presenta

grandes retos.
Cuando se construye infraestructura transformadora, se favorece un desarrollo económico sólido capaz
de incrementar la productividad, mejorar la distribución equitativa de la riqueza, la compra de bienes y
servicios locales, la creación de empleos, la conectividad, hacer crecer las interacciones comerciales, y
por ende, aumentar los impactos sociales positivos que se ven reflejados en una sociedad que goza de
mayor calidad de vida en todos los aspectos.
1 Existen auditorías a los fondos contenidos en las transferencias, asignaciones y subsidios, las cuales especifican el destino
de los recursos, pero no para todos los años ni para todas las entidades. El micrositio de Transparencia Presupuestaria señala los
montos aprobados y pagados por proyecto entre 2014 y 2019, pero no aparecen todos como el FONDEN ni los programas regionales.
La Auditoría Superior de la Federación, señala por ejemplo que en la auditoría al ejercicio 2018, el 16.2% de la muestra auditada revela
carencias en materia de transparencia del uso de los recursos (ASF, 2018d).

79
No obstante, al vivir en un mundo complejo e incierto en el cual existen múltiples desafíos interconectados
de manera global, es necesario que los funcionarios de los tres niveles de gobierno, empresas y sociedad
civil busquen soluciones a estos problemas y actúen de inmediato. Es necesario enfocarse en estos
ámbitos, que representan grandes desafíos:

• El futuro y cuidado de la salud,

• Cambio climático,
• Economía y sociedad,
• Industrialización avanzada y cadenas de valor,
• Nuevos materiales en la infraestructura,
• La sociedad del consumo,
• La brecha digital,
• Sistemas financieros y monetarios,
• La movilidad del futuro,
• La congestión urbana y la transformación de las metrópolis,
• La gobernanza tecnológica: inteligencia artificial, aprendizaje automático y política de datos,
• El futuro del comercio y la inversión,
• Entre otros.

Para 2023, se pronostican tasas de crecimiento aceptables debido al avance de los proyectos prioritarios
del actual gobierno que, están orientados a dinamizar la región sur-sureste del país, lo cual representará
una mayor integración del mercado interno. Del mismo modo, se prevén importantes inversiones
del sector privado derivadas de las ventajas comparativas de México: geolocalización estratégica y los
tratados comerciales que ha firmado con importantes países. Asimismo, se espera que las manufacturas
mexicanas sustituyan las de Europa del Este y Asia, lo cual dinamizará la comercialización en Norteamérica.

El financiamiento de la infraestructura en México.

Las principales formas en las que la infraestructura contribuye al crecimiento son el aumento de la
productividad, las externalidades positivas, las complementariedades entre actividades económicas
(Rosenstein-Rodan, 1943) y el desmantelamiento de cuellos de botella que obstaculizan que la oferta
pueda responder a estímulos provenientes de la demanda y de la rentabilidad (Rodríguez, 1980).

A su vez, contribuye al bienestar y a las capacidades humanas al propiciar la igualdad de oportunidades,

al fomentar la educación, la salud, las condiciones urbanas de la vivienda y al abaratar el acceso a bienes
y servicios en lugares remotos, así como por su capacidad para impulsar el empleo directo e indirecto.

80
La inversión en infraestructura es el componente más importante de la inversión pública. Como
proporción del PIB, ambas exhiben una clara tendencia hacia la baja, que se explica por tres elementos:
a) la insuficiencia de recursos fiscales; b) la tendencia a sustituir estos rubros con inversión privada en
servicios reservados de forma casi exclusiva al Estado y c) la competencia que sostiene la función de
desarrollo económico del gasto público, con las correspondientes al desarrollo social y del gobierno.

Los ingresos tributarios representan alrededor del 13% del PIB (SHCP, 2022:51); cifra inferior no sólo
a los países de la OCDE, sino también a países latinoamericanos y a otros de similar nivel de desarrollo.
Ante la gran escasez de recursos, desde los 90´s el gobierno mexicano ha transferido al sector privado
la prestación de servicios públicos al amparo de concesiones y otras figuras de las Asociaciones Público
Privado (APP).

Por tal razón, es probable que el gasto público en inversión física que muestran las instituciones públicas
y algunos estudios, no refleje cabalmente la evolución de la inversión total en infraestructura. En el global,
se registra un cambio en la composición de esta última, a favor del gasto privado. Es difícil determinar si
el aumento en la inversión privada compensa o sobre compensa la caída de la inversión pública, pero la
caída en términos nominales que ha registrado desde 2015 la inversión pública en infraestructura, parece
indicar que no ha sido así.

Al respecto de la competencia entre las distintas funciones del gasto público, la desventaja ha sido para
la función desarrollo económico, que —en buena parte— da cuenta de la inversión en infraestructura.
La razón estriba en tres factores: a) la Ley de desarrollo social establece que el gasto social no puede
bajar ni en términos reales ni como proporción del PIB; por tanto, exhibe un alto grado de rigidez; b)
la descomposición de la seguridad pública y c) el ascenso de la violencia delincuencial obliga a aumentar
las erogaciones para su combate. De esta forma, la variable de ajuste tiende a ser el gasto en inversión
pública, especialmente en infraestructura. Es decir, la tendencia declinante es de carácter estructural, más
que un fenómeno que obedece al capricho de los gobiernos.

Adicionalmente, el financiamiento encara algunos retos que implican abordajes distintos, a la luz del
nuevo modelo de infraestructura transformadora. Ello implica tener criterios claros que sirvan de guía.

Finanzas públicas subnacionales.

Uno de los mayores obstáculos en el presupuesto de egresos y las leyes de ingresos, es que no se cuenta
con información desagregada que permita identificar cómo se distribuyen los recursos públicos en gasto
en inversión pública de los gobiernos subnacionales:

• Obra pública en bienes de dominio público.

• Proyectos productivos y acciones de fomento.

81
La Auditoria Superior de la Federación encuentra, entre 2006-2011, indicios alarmantes sobre situaciones
de desvío de recursos y un crecimiento desbordado de la deuda subnacional, que pueden poner inclusive
en riesgo la estabilidad macroeconómica del país1 . México tiene una deuda pendiente en materia de
rendición de cuentas en materia de infraestructura y obra pública subnacional, ocupando los últimos
lugares a nivel mundial.

Durante el periodo señalado, la deuda de estados y municipios se duplicó en términos reales al pasar de
160 a 391 mmdp, a una tasa nominal de 92.4% y real de 67.9%, bajo condiciones de opacidad e inclusive
ilegalidad. La Auditoría Superior de la Federación (2012) destaca mayor déficit fiscal resultado de la
disminución de ingresos ordinarios en términos reales y la insuficiencia para cubrir el gasto y el servicio
de la deuda.

La ciudadanía percibe claramente que existe un divorcio evidente entre deuda pública e inversión pública,
es decir, el endeudamiento ya no se percibe como algo positivo para llevar a cabo inversiones públicas
que generen beneficio social. En cambio, la deuda pública se percibe como el “comodín de las finanzas
públicas”.

Ante este panorama, la Auditoria Superior de la Federación ha propuesto que la rendición de cuentas
y fiscalización vaya más allá de la norma. Es decir, que se debe evaluar el valor público del proyecto,
así como monitorear que los fines sociales y económicos proyectados se alcancen. Las entidades
federativas deberían contar con sistemas institucionales para proyectos de inversión pública y las áreas
de oportunidad a nivel subnacional orientados a conocer:

• El costo-beneficio de cada proyecto de inversión.

• Medición del impacto social y económico de los resultados del proyecto.
• Evaluación de los ingresos generados por los proyectos para autofinanciarse.
• Atención de las necesidades públicas prioritarias.

Estas recomendaciones vertidas por la ASF, dan cuenta de las enormes deficiencias del marco regulatorio
mexicano y su desconexión de los ejes transversales de transparencia, planeación, finanzas públicas,
tecnologías de la información, responsabilidades de los servidores públicos y fiscalización, con el ámbito
de la infraestructura. Por tal motivo, se requiere un marco jurídico integral. Al respecto, se considera
como uno de los grandes retos:

Dar plena transparencia al total de la deuda, de los pasivos contingentes y de las obligaciones financieras a cargo de
los gobiernos subnacionales, para medir la capacidad de pago de las finanzas públicas, la sostenibilidad del servicio de
la deuda y evaluar las acciones de prudencia y responsabilidad hacendaria que se deben ejecutar prioritariamente, en
cumplimiento a las disposiciones aplicables y en armonía con el Plan y los programas de desarrollo, así como con la
Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos aprobado por el Congreso local respectivo (ASF, 2012).

1 Existen diversos ejemplos en materia de infraestructura que dan muestra del daño en las finanzas públicas. Uno de ellos es
el monumento Bicentenario Estela de Luz cuyo presupuesto original era de 393 millones que incrementó 300% más de lo previsto a
1,139 millones de pesos. Otro ejemplo es el la carretera Durango-Mazatlán donde se detectó que el 30% del costo total de la obra (28
mil 600 millones de pesos), corresponde al pago de sobrecostos.

82
Fue mediante el Índice de información del ejercicio del gasto (IIEG) de 2017, que por primera vez se
obtiene información relativa a la distribución de los recursos públicos entre las entidades federativas. A
continuación, se muestra los principales resultados del IIEG:

Cuadro 5
Gasto en inversión pública de las entidades federativas (miles de pesos)

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI.

El cuadro muestra los principales resultados de 2006 a 2016, de lo cual se conoce que doce entidades
federativas rebasaron los montos contemplados para infraestructura y en casos como Colima, registró
569% más de lo presupuestado, Nuevo León gastó 91% menos de lo presupuestado, entre otras muchas
inconsistencias (IMCO, 2018).

Estas inconsistencias presupuestales han generado continuamente que las entidades recurran al
endeudamiento público como mecanismo para afrontar la insuficiencia presupuestal 1. No obstante,
existen limitaciones tanto en el sistema de registro de la deuda subnacional, lo cual contribuye a que no
todos los pasivos ni obligaciones queden debidamente registradas (IMCO, 2018) . Con esto, se demuestra
que es necesario mejorar la transparencia, evaluación y rendición de cuentas de las entidades frente a la
Auditoria Superior de la Federación, sobre todo cuando se trata de proyectos multianuales de inversión
en obra pública. El IMCO (2018) refiere que “carecemos de los mecanismos normativos necesarios
para asegurar la sostenibilidad del gasto en materia de inversión pública”. Diego Díaz, investigador del
IMCO, señala los siguientes aspectos y que resultan útiles para pensar en la normatividad:

1 Por ejemplo, la emisión de deuda por medio de certificados bursátiles en el mercado de valores realizadas por la Ciudad de
México durante 2010 fue utilizadas para la construcción de la línea 12 del STC Metro, la compra de 45 trenes y obras de infraestructura
hidráulica para el sector salud y de servicios urbanos (IMCO; 2018).
Un ejemplo de lo anterior es la contratación de deuda por medio del esquema APP, lo cual representa una restricción al seguimiento
de las finanzas públicas.

83
 1. Falta de información: Es importante que se pueda conocer el total de la deuda pública
subnacional, así como las principales condiciones de contratación de la misma (tasas de interés,
comisiones y demás condiciones). La información que vierte la SHCP, se limita únicamente a
aquellas contrataciones garantizadas con participaciones o aportaciones federales, por lo que se
sabe que lo reportado solamente corresponde a una parte de la deuda de los tres órdenes de
gobierno.

2. Mal uso de la deuda pública: Además de desconocer los montos y condiciones de

contratación, se desconoce públicamente el destino de la deuda pública de los estados y municipios
del país. Las más de las veces se utiliza para solventar gasto corriente, destinos electorales como se
perciben en aquellas entidades donde hubo elecciones de gobernador las obligaciones financieras
crecieron en un 83.3% en términos reales.

Si bien la Ley de Disciplina Financiera de Entidades Federativas y Municipios (LDF) busca ayudar a
establecer mejores controles en la contratación de deuda y mecanismos de responsabilidad hacendaria,
aún existe mucho por hacer. Es importante fortalecer la transparencia, fiscalización, monitoreo y control
del endeudamiento local (Díaz, 2016):

• Obligar a estados y municipios a inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y obligaciones

de pago en un Registro Público Único, como medio para lograr transparencia en esta compleja
tarea.

• Hacer que los servidores públicos de los estados y municipios sean responsables y respondan
judicialmente por el manejo indebido de recursos públicos y la deuda pública.

• Que las entidades estatales de fiscalización sean las encargadas de fiscalizar las acciones de estados
y municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública.

• Establecer un sistema de alertas sobre endeudamiento local.

• Obtener el voto de las dos terceras partes de las legislaturas locales para la aprobación de nueva
deuda pública o reestructura de deuda pública.

• Estos recursos sólo podrán destinarse a inversiones públicas productivas, a su reestructura y por
ningún motivo a gasto corriente.

• Licitación pública de las contrataciones de deuda para obtener las mejores condiciones de
mercado.

84
La problemática de la infraestructura: la visión de la Auditoría Superior de
la Federación.

Son varios los problemas, tal y como se ha venido mencionando, que enfrenta la construcción de
infraestructura y que se relacionan con aspectos técnicos, jurídicos, normativos, financieros,
administrativos, entre otros. La Auditoria Superior de la Federación (ASF), emitió un documento
denominado “Problemática General en Materia de Obra Pública”, el cual no se limita a señalar las
obligaciones en torno al proceso de rendición de cuentas y fiscalización, sino que, por el contrario,
las obras de infraestructura deben observar la consecución de los fines sociales y económicos que
fueron proyectados, lo cual debe verse reflejado en el actuar y en el ejercicio de la responsabilidad de
los servidores públicos. Lo anterior, permite observar que la construcción de infraestructura no se
limita a aspectos meramente técnicos, sino que está íntimamente ligada al cumplimiento de los derechos
humanos y el cuidado del medio ambiente.

Es la Administración Pública Federal la encargada de vigilar el uso correcto de los recursos, revisar las
causas que originan aumentos y retrasos en la ejecución de las obras, toda vez que cada aspecto tiene
un fuerte impacto sobre la economía y desarrollo del país. La ASF emitió un diagnóstico, después de
analizar 80 contratos de inversiones físicas relativos a proyectos de infraestructura, lo que le llevó a
señalar como principales deficiencias1 :

Planeación y programación: Se detectaron como principales deficiencias, la planeación

incompleta en cuanto al alcance del proyecto, su rentabilidad, la problemática social y ambiental,
diseño de contratos inequitativos, indefinición del tipo de contratación y la forma de pago
considerando las fuentes de recursos para su financiamiento, además de constatarse la falta de
coordinación entre los entes para la obtención de licencias y permisos, así como el predominio de
decisiones políticas sobre consideraciones técnicas.

Aun cuando los proyectos ejecutivos son parte del proceso de planeación y programación, por su
relevancia en el análisis y el impacto que tienen sobre los procesos de contratación, ejecución y
puesta en operación de los proyectos, su diagnóstico se desarrolló como parte de la categoría de
causas técnicas (ASF, 2016).

Según la ASF (2016), las problemáticas en torno a planeación son de tres tipos y se detallan textualmente
para no alterar el sentido del Informe Especial:

1 Auditoria Superior de la Federación, Cámara de Diputados. Problemática General en Materia de Obra Pública, Informe Espe-
cial, 2011-2016.

85
 1. Técnicas: La causa fundamental de los desfases está constituida por el insuficiente desarrollo
de los proyectos ejecutivos, lo cual propicia anomalías como la falta de ingeniería de detalle, la
indefinición de la tecnología por utilizar en el desarrollo de la obra o la imprecisión del sitio de
los trabajos, entre otras. Esta situación es recurrente a pesar del mandato de la Ley de Obras
Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, que establece como requisito para el inicio de
cualquier obra de infraestructura, la existencia del proyecto ejecutivo totalmente terminado o con
un grado de avance tal, que permita la continuidad en la ejecución de los trabajos. Al respecto,
se ha constatado que en muchos casos dichos trabajos han iniciado con un proyecto limitado de
ingeniería básica. Otras causas de tipo técnico que se identificaron son la ausencia o insuficiencia
de algunos estudios previos como mecánica de suelos, topográficos, geológicos y ambientales,
entre otros; indefiniciones en normas técnicas y de calidad para la ejecución de la obra así como
en las especificaciones generales y particulares de construcción; bases de licitación inadecuadas o
incompletas; licitaciones mal evaluadas, e insuficiencia de personal técnico capacitado para elaborar
los proyectos y evaluar las propuestas presentadas por los particulares en las dependencias y
entidades, situación que da poca certeza a su autorización.

2. Económicas: Corresponde principalmente a la inoportunidad y retraso en la asignación y

disponibilidad presupuestaria, transferencias entre programas efectuadas tardíamente, reducciones
presupuestarias durante el proceso de la ejecución, falta de capitalización de las empresas
contratistas e imprevisión sobre las consecuencias de la problemática mundial del mercado de
bienes de capital, que impactan el costo y la oportunidad en la entrega de suministros.

3. De ejecución: […] Los plazos de ejecución pactados no corresponden a la realidad y

complejidad de las obras, la entrega extemporánea del anticipo, el incumplimiento de las
empresas contratistas y supervisoras de obra; falta de control en las subcontrataciones, problemas
técnicos por incumplimiento de las especificaciones de construcción y normas de calidad de los
materiales y equipos, retraso en la formalización de convenios modificatorios y la autorización
de precios extraordinarios o ajustes de costos, quiebra de fabricantes, ausencia de supervisión y
deficiente control de las obras, situación que se traduce en mala calidad o trabajos incompletos,;
incumplimiento de libranzas, problemas de carácter social particularmente referidos a derechos
de vía, servidumbres de paso y tenencia de la tierra, problemas ambientales y conflictos sindicales,
obras inducidas no previstas; el rezago en la gestión de derechos de vía o servidumbres de paso,
falta de certificados de no afectación ambiental, cambios de uso de suelo y finalmente la recepción
inoportuna de los trabajos, la tardía realización de las pruebas de operación y puesta en marcha
de los mismos.

Los tres principales tipos de problemáticas analizadas por la ASF, encontrados en los contratos de
obra analizados, evidencia una falta de planeación originaria, de la cual se desprenden una seria de
problemáticas añadidas que implican grandes derramas económicas y fuertes consecuencias para el
erario nacional y sus habitantes. Parece ser que se priorizan los intereses políticos y particulares, sobre
las necesidades y prioridades nacionales.

86
Recomendaciones para Fortalecer el Ciclo de Desarrollo de Infraestructura
en México emitido por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP)
y el Banco Nacional de Obras y Servicios, S.N.C. (Banobras).

Este diagnóstico tuvo como objetivo identificar las principales problemáticas asociadas a la construcción
de infraestructura en todas sus etapas y que impiden tener mayor productividad en los proyectos de
inversión. Para realizarlo, se analizaron 378 documentos (leyes, reglamentos, manuales de organización
y procedimientos, análisis costo-beneficio, estudios de diversos sectores, etc.).

La revisión documental permitió identificar 13 principales problemáticas, las cuales se retoman de manera
textual para no alterar lo expuesto por la SHCP (2018):

1. No existe un proceso de planeación integral, de largo plazo y multimodal que asegure una apropiada
selección de proyectos y genere condiciones adecuadas para su preparación y ejecución.
2. No se dedica suficiente tiempo ni recursos a la preparación de los proyectos y no existe orden y
gradualidad en los procesos de preparación, evaluación y autorización de los mismos, lo que se traduce en
mayores costos y tiempos de ejecución reduciendo la calidad y beneficios.
3. Los procesos de licitación no propician contratar los trabajos en las mejores condiciones para el Estado.
4. Los componentes ambientales, sociales y arqueológicos, así como el derecho de vía no se consideran en
etapas tempranas del desarrollo de proyectos, ni se incorporan como componentes clave de éxito, lo que
repercute en mayores costos y tiempos de ejecución reduciendo los beneficios.
5. Los procesos y criterios de programación y presupuestación de recursos tienen una lógica que en
ocasiones no fomenta el desarrollo eficiente de los proyectos.
6. La estructura organizacional de la SCT no está actualizada y su capacidad institucional es insuficiente para
enfrentar los retos actuales y futuros de desarrollo de infraestructura.
7. La forma en que están implementados los sistemas de fiscalización y fijación de responsabilidades de los
funcionarios inhibe su actuación, obstaculiza la innovación y no produce los resultados esperados.
8. Predominan los criterios y prioridades políticas del poder legislativo, ejecutivo y los distintos niveles
de gobierno sobre los elementos técnico-económicos de los procesos de formulación y desarrollo de
proyectos.
9. En México, no se asegura una participación eficiente del sector privado en la provisión de servicios
públicos y se hace un uso limitado de esquemas alternos de financiamiento.
10. En México, los procesos de supervisión y monitoreo en las etapas de ejecución y operación y
mantenimiento de activos no están orientados a lograr eficiencias en los proyectos.
11. No existen incentivos reales para motivar la innovación y la mejora continua.
12. Faltan normas que doten de certidumbre jurídica a las partes en los distintos esquemas jurídicos de
contratación.
13. Existe un rezago en la utilización de plataformas tecnológicas y sistemas de información para fines
estratégicos.

Estas problemáticas detectadas por la SHCP y Banobras pueden ayudar a proponer importantes
recomendaciones para ser implementadas en el corto, mediano y largo plazo, teniendo como base, las
modificaciones al marco legal y normativo y a los procedimientos que son necesarios para alcanzar los
objetivos señalados: generar bienestar, desarrollo en el país y para sus habitantes, sin impactar el medio
ambiente.
87
 3
MARCO JURÍDICO DE LA
INFRAESTRUCTURA
Marco Jurídico Nacional.
Las obras públicas son una actividad esencialmente del Estado, aunque la realización de las mismas se
encargue a particulares. Los particulares pueden realizar obras útiles a la sociedad, pero en ese caso se
trata de obras privadas socialmente útiles. Se entiende por obra pública “el servicio o el trabajo que
decide llevar a cabo el Estado sobre bienes muebles e inmuebles, a fin de satisfacer necesidades públicas”
(Nava, 2010).

Obra pública se refiere tanto a la construcción de un bien inmueble (puente, carretera, presa, escuela)
como a la conservación, mantenimiento o demolición de éste. La noción de obra pública lleva implícita
su conexión con otros servicios que terminan por formar parte de ésta, siempre y cuando la obra y
sus servicios se vinculen a un bien. En este sentido, es necesario recobrar la naturaleza intrínseca del
concepto de obra pública o infraestructura pública, ya que, por la propia naturaleza del Estado, no se
debería considerarse la construcción de obras que no constituyan un bien colectivo o con un beneficio
social.

Son cuatro los requisitos de la obra pública, tal y como lo señala Nava (2010):

1. Que consista en una acción trabajo o servicio.

2. Que sea una actividad del Estado.
3. Que el trabajo se aplique a bienes muebles o inmuebles.
4. Que el fin que persiga sea el beneficio público y colectivo.

El llamado derecho de las obras públicas o derecho de la infraestructura pública, se encuentra disperso
en la normatividad de los tres niveles de gobierno. Está formado por un amplio conjunto de normas
de naturaleza diversa pública y privada: jurídica, administrativa, técnica. Esta especialización del derecho
forma un complejo entramado para regular una actividad específica del Estado a partir de la interrelación
de entidades públicas, privadas e híbridas. En el centro de esta actividad fundamental del Estado, está
también “la ejecución efectiva, eficiente, económica y transparente del presupuesto” (Valls, 2010), pero
tiene también una relevante dimensión social y política.

El derecho de la infraestructura pública tiene aspectos financieros, administrativos, fiscales y sociales.

“La complejidad de la infraestructura tanto en su construcción, ampliación, operación y mantenimiento
varía significativamente en atención al sector y la actividad en específico” (Matute, 2022). Esto ha hecho
posible que se desarrolle una rama específica del derecho que no se circunscribe a la contratación
pública, sino que abarca una gran cantidad de aspectos administrativos y legales de gran importancia,
pero que continúan desvinculados entre sí.

89
En este sentido, el derecho de la infraestructura pública va desde la legislación para el subejercicio
presupuestal; la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas; las reglas del Fondo
Nacional de Infraestructura y sus instrumentos de coordinación e inversión; la Ley de Asociaciones
Público-Privadas (APP); normativa para la prestación de servicios (PPS); normas de administración
de las entidades públicas que intervienen en la construcción y mantenimiento de la infraestructura;
reglamentación para el financiamiento e inversión en proyectos de infraestructura de uso público con
participación pública, privada o mixta; procesos de licitación y auditoría; procedimientos de contratación;
normatividad de índole financiera como los proyectos de inversión de Infraestructura Productiva
con Registro Diferido en el Gasto Público (PIDIREGAS), fideicomisos (FIBRA E, FONADIN) y otros
instrumentos de inversión en infraestructura; así como la normatividad para otorgar concesiones y
autorizaciones.

En México contamos con normas constitucionales, legales, reglamentarias, normativas, normas

individualizadas del sector de la construcción. De éstas mencionaremos las siguientes1 :

1. De la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, diversas disposiciones que regulan de
manera directa e indirecta la planeación, contratación y ejecución de la realización de obras públicas y
servicios relacionados con las mismas.
2. Tratados internacionales celebrados por México que regulan la materia.
3. La Ley Federal que regula la contratación y ejecución de obra pública y sus servicios.
4. Reglamentos de la Ley Federal que regula la contratación y ejecución de obra pública y sus servicios
5. Leyes locales que regulan la contratación y ejecución de obra pública y sus servicios.
6. Reglamentos y normas de construcción que regulan la contratación y ejecución de obra pública y sus
servicios en las entidades federativas y la Ciudad de México.
7. Interpretaciones normativas de las disposiciones reglamentarias relacionadas con la contratación y
contratos de obra pública y servicios relacionados con la misma.
8. Normas Oficiales Mexicanas y Normas Mexicanas.
9. Normas técnicas de ingeniería y construcción.
10. Normas que rigen los contratos de obra privada.
11. Normas laborales.
12. Normas de seguridad social.
13. Normas fiscales.
14. Normatividad ambiental.
15. Normas relativas a la planeación.
16. Normas relativas al transporte y las comunicaciones.
17. Leyes anticorrupción en contrataciones públicas.
18. Leyes aeroportuarias, navales y ferroviarias.
19. Leyes fiscales.
20. Normatividad de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
21. Normatividad para la solución de controversias en materia de construcción de obra pública.
22. Autorizaciones, permisos y licencias.
23. Entre otras.

1 Se mencionan de manera enunciativa y no limitativa.

90
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la rectoría del Estado en el fomento
del desarrollo nacional; no obstante, no existe una entidad clave dentro de la Administración Federal que
se encargue de todo aquello relacionado con la planeación, supervisión y generación de infraestructura,
todo lo cual está sujeto a una serie de disposiciones jurídicas aplicables, en lo que se considera un amplio
marco jurídico, como ha sido señalado anteriormente.

De éstas, el ordenamiento que regula la contratación en materia de obras públicas en nuestro país es la
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, la cual concentra los procedimientos
para la licitación, contratación, ejecución y seguimiento de las obras que se desarrollan con recursos
públicos. Estas obras de gran complejidad y especialidad requieren una normativa alineada, primero,
con la búsqueda de soluciones a los graves problemas del país; y segundo, con los compromisos
internacionales, como la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Por lo anteriormente señalado, la actualización del marco jurídico y normativo en torno a la infraestructura
en nuestro país no es un tema menor y constituye un enorme desafío. Este apartado aborda precisamente
el diseño jurídico necesario que permita atender las brechas e impactos sociales y ambientales de la
infraestructura, cuando ésta no se asume como una función clave del Estado ni como herramienta
estratégica para el ejercicio de los derechos humanos, el crecimiento y desarrollo del país.

Como es sabido, la construcción de infraestructura pública conlleva una gran complejidad, ya que se trata
de grandes obras y edificaciones que requieren enormes inversiones con presupuestos multianuales, la
integración de múltiples disciplinas, ingeniería especializada y en ocasiones transferencia de tecnología.
En suma, son obras que no pueden ni deben planearse para ejecutarse en un corto plazo.

Por ello, es importante efectuar una planeación prospectiva estratégica, dado que la amortización de las
obras se consigue a largo plazo y los beneficios que las vuelven autofinanciables pueden tomar varios
años en materializarse. No obstante, la legislación federal privilegia los presupuestos anuales, lo que
dificulta la modificación de los proyectos e inclusive su ejecución. De ahí la gran cantidad de obras de
infraestructura pública que quedan incompletas, abandonadas o sin mantenimiento adecuado.

Durante el Periodo Neoliberal, la regulación permaneció estancada y hoy en día persisten grandes vacíos
que impiden que la legislación se convierta en el hilo conductor para que el Estado mexicano asuma su
obligación de garantizar estrategias de desarrollo, de bienestar y de cuidado del medio ambiente. Es de
extrañar que, en un país como México, un tema de tanta relevancia como la legislación en torno a la
infraestructura, haya permanecido descuidado, y hasta cierto punto relegado, como materia de análisis
legislativo.

La cuestión central del presente apartado consiste en determinar cómo ha impactado el estado actual de
la normatividad en el avance o rezago en materia de infraestructura, y qué es lo que debe hacerse para
desmontar el marco jurídico y normativo obsoleto y ajeno a la realidad nacional actual.

91
Para consolidar el crecimiento económico, fomentar el empleo, el incremento de la productividad y una
mejor distribución del ingreso, es necesario modificar la legislación y normatividad para que fomenten
que el acervo de infraestructura actual y futuro sea integral y sostenible. Lo anterior no debe pasar
por alto el hecho de que las necesidades en cuanto a infraestructura y servicios es enorme, tanto por
el crecimiento exponencial de las grandes urbes, como por la necesidad de interconectar las diversas
regiones del país.

Uno de los grandes obstáculos es, sin duda, el inadecuado manejo del dinero público: una constante
en los tres niveles de gobierno en las últimas décadas, pero que en entidades y municipios tiene un
efecto muy profundo. Por tal motivo, un tema de gran relevancia al hablar de infraestructura, es sin
duda, generar condiciones mínimas en la legislación y normatividad que permitan asegurar la integridad
e idoneidad en la asignación, seguimiento y fiscalización del erario (IMCO, 2018).

Antecedentes.
Como tal, el término “infraestructura” no aparece en la legislación mexicana sino hasta el siglo XXI. Sin
embargo, a partir de la regulación a la obra pública y las adquisiciones, es posible rastrear su aparición
constitucional desde 1917, en el artículo 134, que en su texto original señalaba:

Artículo 134: Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecución de
obra pública serán adjudicados en subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten
proposiciones en sobre cerrado, que será abierto en junta pública.

Barquín (2010) menciona que dicho artículo demuestra el gran desconocimiento sobre el tema por
parte del Constituyente, toda vez que el carácter de subasta pública no es complementario al de la
licitación por medio de sobre cerrado. Además, como puede observarse, esta es una norma de carácter
procedimental, que requería de una reglamentación clara; no obstante, esta ley tardó casi 50 años en
aparecer. A falta de la reglamentación, las autoridades de los distintos órdenes de gobierno siguieron
criterios distintos en cada caso, fomentando la corrupción y la falta de integración en los proyectos.
Surgen así, los contratistas “escogidos” que con cada sexenio obtenían las nuevas obras de cada
administración (Nava 2010). De esta forma fueron construidos los caminos, carreteras, aeropuertos,
puentes, vías férreas, presas y demás obras en el país.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se dividió en dos bandos: el primero, que defendía
la idea de que la aplicación del artículo 134 constitucional era de aplicación directa por la Administración
Pública Federal; y el segundo, que defendía que no podía aplicarse el artículo mencionado hasta no
contar con su ley reglamentaria. No obstante, la redacción original de 1917 sobrevivió hasta 1982,
cuando se introdujo el texto que prevalece hasta nuestros días y que resulta más funcional. La redacción
actual no es restrictiva de las obras públicas, ya que incluye las adquisiciones, los arrendamientos y las
enajenaciones de todo tipo de bienes y la prestación de servicios de cualquier naturaleza.

92
El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente establece que los
recursos públicos de que disponga la Federación, los estados y municipios se han de administrar bajo
principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez; de igual forma, establece que la
evaluación del ejercicio de estos recursos será por instancias técnicas correspondientes en relación al
objetivo para los que fueron destinados y que la prestación de servicios de cualquier naturaleza y la
contratación de obra que realicen los tres órdenes de gobierno, se realizará por medio de licitaciones
públicas que aseguren las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad
y demás circunstancias pertinentes. Además, señala que cuando las licitaciones no sean idóneas para
asegurar el cumplimiento de estos principios, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas y
requisitos a fin de asegurar las mejores condiciones para el Estado1 .

De esa manera, el texto actual incluye como principio general de la obra pública, la licitación pública por
medio de convocatoria que también será pública, cuyas propuestas serán presentadas en sobre cerrado.
Los principios que deberán regir en la procura, serán la economía, eficacia, imparcialidad y honradez,
que aseguren las mejores condiciones y no únicamente el menor precio, como estaba estipulado
anteriormente.

El problema principal de esta norma es la ambigüedad. Las licitaciones y los procesos de adjudicación
siguieron el patrón del menor costo para el Estado, derivado de la redacción “que aseguren las mejores
condiciones para el Estado” (Barquín 2010).

La experiencia apunta a que la legislación actual tiene severas fallas, pero inexplicablemente hasta la fecha
no se ha modificado. Subsiste, por extraño que parezca, la errónea concepción del “menor costo posible”
en las obras públicas. De esta forma, se aprueban proyectos de enormes obras que no son susceptibles
de modificaciones. No obstante, la constante resulta en postores que buscan priorizar y cumplir con la
meta del precio más bajo, forzados a presentar —de buena o mala fe— presupuestos insostenibles en el
largo plazo. En casi todos los casos, los contratistas se ven obligados a firmar convenios que les permitan
sacar adelante la obra (ya adjudicada), lo que ha dado lugar a más corrupción en lugar de evitarla.
Para dar marco legal a la ejecución de los proyectos y en lugar de la ley reglamentaria del 134, empezaron
a surgir ordenamientos específicos. En 1925, surge la Comisión Nacional de Caminos2 y en 1926 se
expide la Ley de Caminos y Puentes, que estableció el régimen de construcción de los caminos y puentes
de cuota, es decir, concesionada para su construcción y explotación a particulares3.

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 134, disponible en https://www.gob.mx/cms/uploads/attach
ment/file/130421/ARTICULO_134.pdf
2 Por Decreto del Presidente de la República, Plutarco Elías Calles, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de julio
de 1925
3 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de abril de 1926.

93
Si bien los antecedentes jurídicos de la legislación en obra pública (infraestructura) son escasos, podemos
mencionar tres importantes leyes, las cuales se consideran como los antecedentes principales del régimen
legal de obras públicas federales: La Ley sobre Vías Generales de Comunicación y Medios de Transporte
de 19311 ; la Ley de Vías Generales de Comunicación de 19322 ; y la Ley de Servicio de Inspección Fiscal
de 19363 . Esta última logró un gran avance, al señalar que se debía “intervenir en los actos o contratos
relacionados con las obras de construcción, instalación y reparación que se lleven a cabo por cuenta del
Gobierno Federal y vigilar la ejecución de los mismos” y se llevaría a cabo por la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (Nava, 2010).

Es importante mencionar también la Ley de Expropiación4 , que señala las causas de utilidad pública y
lo hace así mismo para obras públicas. Después aparecerá una ley, vigente hasta nuestros días y de gran
importancia, la Ley de Vías Generales de Comunicación de 19405 , que recoge reglamentación en torno
a obras públicas, aunque sin constituir aún un régimen propiamente dicho (Nava, 2010).

Por Decreto Presidencial, el 31 de julio de 1958 se creó el organismo público federal descentralizado
del Gobierno Federal conocido como Caminos Federales de Ingresos, adscrito a la Secretaria de
Comunicaciones y Obras Públicas creada ese mismo año. Sus antecesores fueron la Comisión Nacional
de Caminos (1925), las Juntas locales de caminos (1934) y el Comité Nacional de Caminos Vecinales
(1956).

En 1959, la Secretaria de Comunicaciones y Obras Públicas se convirtió en la Secretaría de Comunicaciones

y Transportes. Surge además la Secretaría de Obras Públicas y Caminos Federales y cambia el organismo
a Caminos y Puentes Federales de Ingresos (CAPUFE). A partir de este momento, el organismo adquiere
nueva estructura, organización y funcionamiento. En 1998 recibe de BANOBRAS, 23 concesiones
para su operación, conservación y mantenimiento. Al día de hoy, CAPUFE es el principal operador de
autopistas y puentes de cuota.

En 1965, después de un largo periodo de ensayo-error, se logró expedir la primera ley relativa a
la contratación de obras públicas, la Ley de Inspección de Contratos y Obras Públicas6 . Eran tres
Secretarías las que intervenían: La Secretaría de la Presidencia, la Secretaría de Patrimonio Nacional y
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El régimen administrativo de las obras públicas cambió en
1976 con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, vigente a partir del 1º de enero de 19777
. Los cambios incluyeron la absorción de funciones y atribuciones de la Secretaría de la Presidencia por la
Secretaría de Programación y Presupuesto y aparece, con esta nueva ley la Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas.

1 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de agosto de 1931.

2 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de septiembre de 1932.
3 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el13 de abril de 1936.
4 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 1936.
5 licada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de febrero de 1940.
6 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1966.
7 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976.
94
En 1980, se aprueba la nueva Ley de Obras Públicas que abroga la Ley de Inspección de Contratos y
Obras Públicas y parece ser la primera ley reglamentaria del artículo 134 constitucional. Si bien esta Ley
es de carácter federal aprobada por el Congreso de la Unión, cuenta también con naturaleza local, que
corresponde al sujeto público que las realiza. Es decir, es federal para las obras de naturaleza federal, y
local para las obras públicas del Distrito Federal.

En el año 2015 se aprobó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP)1,
la cual tiene por objeto establecer las bases y principios para garantizar el derecho de acceso a la
información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como
de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de
autoridad de la Federación, las Entidades Federativas y los municipios. Si bien representa un avance para
la transparencia en general, todavía está lejos de poder garantizar la transparencia y competencia en las
contrataciones de obra pública en el país.

Finalmente, en el año 2000 se publica la nueva ley denominada como Ley de Obras Públicas y Servicios
Relacionados con las Mismas, con el fin de reglamentar finalmente el artículo 134 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de obras públicas y sus servicios relacionados.

A partir de 2018 se vislumbró un cambio de paradigma de la construcción de obra pública en el Estado

mexicano. La cancelación del “Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM). Para
la cancelación de esta obra de infraestructura, se debió recurrir a la figura de “terminación anticipada”
de los contratos por causas de interés general. Con esta obra, se actualizó uno de los supuestos que
“por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los servicios originalmente contratados y se
demuestre que, de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría un daño
mayor al Estado”. En la Administración del Presidente Andrés Manuel López Obrador se planearon
diversas obras de gran magnitud: la Refinería Dos Bocas, el Tren Maya, el Aeropuerto Felipe Ángeles,
entre otras:

El Tren Maya es el más importante proyecto de infraestructura, desarrollo socioeconómico y turismo del presente
sexenio. Tendrá un recorrido de 1,460 kilómetros, pasará por los estados de Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y
Quintana Roo e interconectará las principales ciudades y sitios turísticos de la Península de Yucatán. La mayor parte
de su ruta pasará por derechos de vía ya existentes, como vías férreas, carreteras y tendidos eléctricos, tendrá 15
estaciones y requerirá de entre 120 mil y 150 mil millones de pesos que provendrán de fuentes públicas, privadas y
sociales2 .

1 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de mayo de 2015.

2 Roberto Hernández García (2020). Derecho de la Construcción: perspectivas y retos. COMAD, S.C. Bosch México, Wolters
Kluwer.
95
A pesar de la magnitud de las obras, éstas deberán realizarse en el plazo de un sexenio, toda vez que
no existe certidumbre jurídica de que, una vez concluida la administración, la siguiente continué con las
obras. Es de destacar que, la planeación de infraestructura debe trascender los ciclos administrativos
y éstas deben ejecutarse adecuadamente, en el marco del respeto del marco legal, pero, sobre todo,
sopesando los bienes jurídicos a proteger (bienes jurídicos tutelados). México está estancado en este
círculo vicioso de dispendios, retrasos y abandono de las obras. La infraestructura en el país no debe
ceñirse a las decisiones políticas de sus gobernantes, sino que la priorización de las mismas debe ajustarse
a los derechos de los contribuyentes y a las necesidades reales del país.

Se ha señalado en este documento, la necesidad de que los proyectos de infraestructura públicos y

privados cuenten con una adecuada planeación, una correcta ejecución y el cumplimiento del marco
jurídico y reglamentario, a fin de que cumplan con sus objetivos sociales y económicos. Es importante
erradicar del imaginario mexicano la idea de que las obras de infraestructura surgen de las campañas
políticas, o de la buena voluntad de un candidato. Por el contrario, toda la obra debería planearse,
supervisarse, fiscalizarse y ejecutarla de manera eficiente. Es necesario, también contar con un marco
normativo actualizado y con medios de solución de controversias efectivos para todas las partes
involucradas.

La infraestructura pública como derecho humano.

Si se concibe el derecho como el instrumento para regular —hoy en día— la vida y actividades de casi
129 millones de personas en el país, entonces es necesario pensarlo a partir de los enormes retos que
se desprenden de los fenómenos y problemas que se buscan resolver. Parar lograr que el derecho sea
funcional, debe partir de la identificación, segmentación y análisis de la realidad, es decir, explicar los
fenómenos no sólo desde el ámbito jurídico, sino también abordar los aspectos físicos, ambientales,
culturales, sociales, políticos e inclusive técnicos de los temas y materias a regular.

No obstante, existe una pertinaz distancia entre legisladores y expertos. Los legisladores desconocen
los aspectos materiales de las normas que deben crear y, los expertos, tampoco atienden los aspectos
jurídicos de lo que hacen o plantean. Sin embargo, la infraestructura pública es parte esencial en nuestras
vidas y debería ser planteada desde la comunión de saberes y bajo objetivos jurídicos precisos y a favor
de la Nación.

La infraestructura pública, sin duda alguna, es fundamental para el ejercicio de diversos derechos humanos,
sobre todo los económicos, sociales, culturales y ambientales. Basta pensar en el derecho a la educación,
por ejemplo, ¿cómo se puede pensar en el derecho a la educación sin pensar en infraestructura educativa
inclusiva? O, ¿es posible ejercer el derecho al agua sin la infraestructura hidráulica adecuada? ¿Cómo
puede ejercerse el derecho a la salud sin la disponibilidad de infraestructura sanitaria?, y finalmente,
¿cómo se puede materializar el derecho a un ambiente sano sin la existencia de infraestructura sostenible
y sustentable? Asimismo, la infraestructura no puede constituir un instrumento de represión, o convertirse
en un riesgo para la vida de las personas, o la destrucción de los territorios de los pueblos indígenas y
afrodescendientes, o del medio ambiente en general.

96
El derecho existente coloca a la infraestructura en un plano de menor importancia, y la mayoría de las
veces ni siquiera la toma en cuenta. Entonces, ¿se cree que no es necesario pensar en la infraestructura
pública como derecho humano? ¿o se considera que los derechos humanos nada tienen que ver con la
infraestructura pública? El presente apartado aborda estas importantes reflexiones.

¿Cuál sería entonces el contenido del derecho a la infraestructura pública? Recordemos que el contenido
de un derecho humano es la sustancia que da vida a ese derecho, es decir, las facultades o potestades
inherentes que no pueden ni deben ser restringidas por la ley.
Por tanto, la infraestructura pública debe planearse, diseñarse y construirse teniendo en cuenta los fines
sociales, distributivos y político-culturales con el fin de lograr cerrar las enormes brechas y desigualdades
del país. En este sentido, la infraestructura y los derechos humanos deberían desarrollar un vínculo
estrecho basado en el buen vivir, en un desarrollo económico incluyente y respetuoso de la Naturaleza,
que busque el desarrollo del país con una visión de bienestar general.

La infraestructura pública, desde este paradigma, es fundamental para el ejercicio de los derechos
humanos. Sin embargo, cuando los proyectos de infraestructura se desvían como consecuencia de
intereses económicos o políticos, tienen graves impactos en garantías fundamentales como lo son la vida,
la salud, la propiedad colectiva, el agua, la vivienda, el medio ambiente, la libertad personal, la libertad de
expresión, el consentimiento previo e informado, la consulta, entre otros derechos.

Matute (2022), señala que:

El derecho a la infraestructura es un derecho humano progresivo que requiere de decisiones políticas y administrativas
de corto, mediano y largo plazo y su efectividad exige la existencia continuada de buenos gobiernos que respeten la
acción de aquellos que los antecedieron para darle el mejor aprovechamiento posible a los recursos públicos escasos.

Por supuesto que nuestra Constitución no lo contempla de esta forma. En otras palabras, nuestro marco
jurídico vigente no contempla que una persona tenga derecho a que se construya una escuela, el drenaje,
una presa o una central eléctrica. Sin embargo, la infraestructura permite la realización de los derechos
sociales, civiles, políticos, económicos, ambientales, culturales y tecnológicos.
Como derecho humano, la infraestructura busca el beneficio colectivo y social; la reactivación y desarrollo
económico de México y sus regiones; el fortalecimiento de la identidad y territorios de los pueblos
indígenas y comunidades afromexicanas; el respeto, conservación y protección de la Naturaleza, para las
generaciones presentes y futuras.

La realización del derecho a la infraestructura pública también parte de las acciones positivas de los órganos
del Estado, que incluyen un gasto público suficiente (mínimo del 6% del PIB) y el ejercicio transparente
del mismo. Si pensamos en la exigibilidad o justiciabilidad de los derechos humanos, tendríamos que
estar pensando en cómo el Estado puede garantizar los derechos sin poder asegurar el suministro de
servicios públicos básicos como el agua potable, el saneamiento, la electricidad, la movilidad, entre
otros. Por lo tanto, se deduce que para que haya un cumplimiento efectivo de los derechos, se requiere
también la existencia de infraestructura pública suficiente, resiliente, inclusiva y de calidad.

97
El artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala que todo poder
público está obligado a resguardar los derechos humanos y velar que todas las personas, sin distinción
alguna, reciban un trato digno. Bajo tales circunstancias, todo gobierno debe guiarse por este imperativo
ético, el cual debe reflejarse en la inserción de los que en otro tiempo fueron excluidos, en este caso,
de las infraestructuras y de los servicios relacionados a las mismas. Para hacer efectivo el derecho a la
infraestructura, deben hacerse valer otros derechos relacionados (Matute, 2022):

• Derecho a una planeación de largo plazo que genere desarrollo sostenible y sustentable.
• Derecho a la participación ciudadana.
• Derecho a la asignación presupuestal para la inversión.
• Derecho a la neutralidad política en las acciones de infraestructura.
• Derecho a la no discriminación poblacional o regional.
• Derecho a la oportunidad y calidad de la infraestructura.
• Derecho a la convergencia de la inversión pública y privada.
• Derecho al financiamiento adecuado.
• Derecho al aprovechamiento intensivo de la infraestructura.
• Derecho al mayor rendimiento social de la infraestructura.
• Derecho al mejor costo-beneficio de la infraestructura.
• Derecho a una infraestructura amigable con el medio ambiente.

Si se apuntala la infraestructura pública como un derecho, dejará de existir como promesas incumplidas
de plataformas y campañas políticas. Nadie podrá hacer demagogia ni alterar el sentido de las inversiones
para desviarlas a otros fines que no sea el interés general de la población. La infraestructura debe dejar
de verse como un acto de buena voluntad de un gobierno, o como una acción atinada de una sola
persona. En cambio, debe atenderse desde el paradigma de los derechos colectivos, como proyectos de
gran envergadura y de larga duración, que requieren de la participación de la sociedad, los gobiernos y
los particulares.

Desde estos aspectos, la infraestructura como derecho es un derecho progresivo y un derecho inacabado,
ya que para que la infraestructura preste servicios y se pueda disfrutar a lo largo de su vida útil, requiere
evaluación, monitoreo, recursos para el mantenimiento y conservación durante su ciclo de vida.

98
La protección internacional de los derechos humanos y su relación con la
infraestructura.

Todos los derechos humanos imponen al Estado tres tipos de obligaciones:

• Respetar los derechos reconocidos en dichos tratados. Se refiere a que los Estados no deberán
obstaculizar o impedir el disfrute de los derechos humanos, es decir, que los Estados no podrán
violar (por acción o por omisión) alguno de los derechos humanos reconocidos en los tratados
internacionales;

• Garantizar el goce y pleno ejercicio de los derechos protegidos a las personas que se encuentran
bajo su jurisdicción. Esto significa que cada Estado deberá emprender acciones o conductas
gubernamentales orientadas a asegurar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos y, por
lo tanto, deberá asegurarse de que no exista ningún obstáculo que lo impida y asimismo, verificar
la realización de acciones concretas que se orienten hacia tales fines; y

• Adoptar las medidas necesarias para hacer efectivos los derechos protegidos.

Los Estados signatarios de los instrumentos internacionales de derechos humanos han reconocido
conjuntamente la obligación de aplicar de manera uniforme y como alta prioridad los derechos humanos
contenidos en dichos convenios internacionales.

Conscientes del gran valor de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y del carácter y
reconocimiento universal de los derechos humanos, los Estados Parte se comprometen a adherirse al
respecto irrestricto de los derechos y libertades fundamentales, así como al mantenimiento de regímenes
políticos verdaderamente democráticos que los aseguren y garanticen de manera colectiva.

El Derecho Internacional de los Derechos Humanos se nutre de normas que emanan de diversas fuentes.
“Según el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia los tratados internacionales,
la costumbre internacional y los principios generales del derecho son normas obligatorias para los
sujetos de derecho internacional. Asimismo, la jurisprudencia y la doctrina tienen el carácter de fuente
auxiliar del derecho internacional” (Corcuera, 2001: 53). Los tratados de derechos humanos además de
contener normas obligatorias para los Estados, incluyen reglas aceptadas por la comunidad internacional
en su conjunto que no permiten objeción persistente de ningún Estado.

El mandato de los instrumentos internacionales puede concebirse de manera amplia, con el fortalecimiento
del respeto, protección y garantía de los derechos humanos para todas las personas, independientemente
de sus circunstancias particulares y es deber de los Estados garantizar determinados imperativos de
protección.

99
En 1989, México firmó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por el cual
se reconocen los derechos fundamentales, así como los derechos económicos, sociales y culturales
en igualdad de condiciones para los pueblos indígenas. Con ello, se les reconoce el derecho a la
autodeterminación y el respeto a su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, así como
a sus instituciones.

Los pueblos indígenas y los proyectos de desarrollo e infraestructura.

Los pueblos, naciones o comunidades indígenas son grupos culturalmente diferenciados que se encuentran
sumergidos en sociedades colonizadoras que nacieron de las fuerzas del imperio y de la conquista. Ellos
son indígenas porque sus raíces ancestrales se encuentran ancladas en las tierras sobre las que viven, o
sobre las que les gustaría vivir, mucho más profundamente que las raíces de sectores más fuertes de la
sociedad que viven en las mismas tierras o muy próximos. Son pueblos que comprenden comunidades
distintas con una continuidad en cuanto a su existencia e identidad que les une a las comunidades, tribus
o naciones de su pasado ancestral1 .

Los derechos humanos de los pueblos indígenas y comunidades afromexicanas representan una
preocupación creciente en el ámbito de las infraestructuras, la cual se ha visto reflejada de manera
paulatina en el sistema internacional de protección. Muestra de lo anterior es el Convenio No. 169
de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales, que constituye
hasta ahora el más importante instrumento jurídico internacional vinculante sobre los derechos de los
pueblos indígenas y que tiene dos postulados básicos: “el derecho de los pueblos indígenas a mantener
y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho a participar de manera
efectiva en las decisiones que les afectan” (OIT, 2014)2 .

Inclusive, algunos órganos internacionales de derechos humanos han impulsado de manera enérgica
las normas relativas a los derechos de los pueblos indígenas, especialmente su derecho al territorio y a
otros derechos, como es el uso, conservación y protección del medio ambiente.

1 Cfr. Nota de la Presidenta-Relatora del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, Sra. Erica-Irene Daes, sobre los crite-
rios que podrían aplicarse al examinar el concepto de pueblos indígenas, E/CN.4/Sub.2/AC.4/1995/3 (1995) en Anaya (2004).
2 Convenio Núm. 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, disponible en https://www.un.org/esa/socdev/unpfii/docu-
ments/DRIPS_es.pdf

100
Un instrumento de gran importancia, es sin duda, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas suscrita el 13 de septiembre de 20071 . En ésta se consolidan
los derechos colectivos de los pueblos indígenas y el reconocimiento internacional del derecho a la
autodeterminación. La Declaración puntualiza que los pueblos indígenas son iguales a todos los demás
pueblos y debe reconocérseles su derecho a ser diferentes, a considerarse a sí mismos como diferentes
y a ser respetados como tales.
Si bien la Declaración no es un instrumento vinculante, refleja el consenso internacional respecto de
la temática indígena, que sin duda2 , representa un avance relevante. No podemos dejar de mencionar,
asimismo, el impacto sobre el reconocimiento puntual de los derechos colectivos de los pueblos
indígenas, a saber (Avendaño y Saldívar, 2010):

• Derecho al reconocimiento como pueblo

• Derecho a la autoadscripción
• Derecho a la libre determinación
• Derecho a la autonomía
• Derecho a aplicar sus propios sistemas jurídicos
• Derecho a la preservación de su identidad cultural
• Derecho de consulta y a otorgar su consentimiento libre, previo e informado
• Derecho a la participación
• Derecho a la tierra, territorio y recursos
• Derecho al desarrollo desde su cosmovisión
• Derechos para el acceso a la justicia

Señala que es necesario fomentar su desarrollo de acuerdo con sus propias necesidades e intereses,
borrando las injusticias históricas, como consecuencia de la colonización y enajenación de sus tierras,
territorios y recursos. Es decir, los pueblos indígenas tienen derecho no sólo a las tierras, territorio
y recursos que tradicionalmente han poseído, sino que es necesario reconocer su derecho a la libre
determinación sobre los mismos y a sus prácticas ancestrales en tus territorios, sobre todo aquellos
considerados como sagrados.

Por otro lado, el texto abunda sobre el hecho de que los pueblos indígenas deben vivir libres de
toda forma de discriminación sustentada en cualquier tipo de doctrina, política o práctica basada en
la superioridad de determinados pueblos o personas que, aduciendo razones de origen nacional o
diferencias raciales, religiosas, étnicas o culturales, resulten racistas, científicamente falsas, jurídicamente
inválidas, moralmente condenables y socialmente injustas.

La mayoría de los tratados y convenios internacionales establecen puntualmente aquellos grupos que son
considerados como especialmente desfavorecidos o vulnerables y que requieren de toda la protección
internacional a fin de eliminar o menguar las condiciones que favorecen la discriminación, y se pronuncian
especialmente por las personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas.

1 Véase, Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en http://www2.ohchr.org/spani-
shissues/indigenous/declaration.htm
2 Con el voto aprobatorio de 143 países de 192 que la integran.

101
Todo Estado deberá velar por el cumplimiento de aquellas medidas relativas a su deber de proteger
y garantizar los derechos humanos de las personas indígenas, en el marco de los principios de no
discriminación y de la protección especial que deben recibir de la comunidad internacional, de acuerdo
a los compromisos contraídos por medio de la suscripción de los principales tratados de derechos
humanos.
El derecho asiste a los pueblos originarios en sus territorios. En efecto, es una realidad que los pueblos
indígenas poseen los territorios en que se encuentran asentados, tanto de manera física —como simbólica
de acuerdo con el propio concepto de territorio—, sin embargo, no existe norma jurídica que los
garantice a fin de que puedan defenderlos de la intervención de personas ajenas a ellos. Aunado a ello, los
territorios son para los pueblos originarios fuente de su identidad y parte de su ser. Se entiende que más
que los territorios les pertenezcan, son las personas indígenas los que forman parte de aquellos. La tierra
es el lugar de origen, fuente de creencias, sustento de una cosmovisión, de sus prácticas socioculturales
peculiares y asiento de un pasado común.

De este mismo caudal conceptual abreva la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que
define a los pueblos y comunidades indígenas como poseedores de derechos específicos, fundamentados
en la conciencia de su identidad indígena. Asimismo, resalta el carácter único e indivisible de la Nación
mexicana sin negar su composición pluricultural1 .

Artículo 2º
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas
que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al
iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales
y políticas, o parte de ellas.
La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes
se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.
Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social,
económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo
con sus usos y costumbres.
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional
de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades
indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar
en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este
artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 2º. Disponible en https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/CPEUM.pdf

102
La incorporación de la autoidentificación al texto constitucional mexicano es parte medular en el respeto
de los derechos indígenas y será precisamente este derecho de autoproclamación del que derivan las
disposiciones sobre pueblos indígenas, de la misma forma que obra en los instrumentos internacionales.

Esta nueva postura permite reconocer aquellos “complejos lazos comunitarios que poseen los miembros
de estas sociedades y la cosmovisión diferente que portan en relación con los valores de la sociedad
occidental” (Castrillón, 2006) y que ha permitido que los pueblos indígenas mantengan una férrea defensa
de su integridad territorial, hecho que los ha llevado a enfrentarse a gobiernos, empresas transnacionales
y grandes constructoras de proyectos de infraestructura.

Además de lo anterior, dada la depredación de la sociedad moderna, la tierra y los recursos en ella
existentes, necesitan del conocimiento y sentido de conservación de los indígenas para su existencia
(López, 2008). López (2008) ha señalado que “cuando los pueblos indígenas reclaman derechos sobre
los territorios que ocupan y han ocupado tradicionalmente, se refieren a la posibilidad de ejercer
influencia y control sobre lo que ocurre en esos espacios, cómo se usan y cómo se dispone de ellos; se
refieren a la posibilidad de participar como colectividades en las decisiones que afectan esos territorios
y a los recursos allí existentes; se refieren a la posibilidad de intervenir en el gobierno de las sociedades
allí asentadas”.

Así, tenemos que de acuerdo con el artículo 2° Constitucional los pueblos indígenas tienen derecho a1 :

V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos

establecidos en esta Constitución.

VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra
establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos
por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos
naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquéllos que corresponden a
las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán
asociarse en términos de ley.

Dicho mandato se complementa con la fracción VII del artículo 27 Constitucional que señala:

Fracción VII…
La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo 2º, párr. V y VI, Disponible en https://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf

103
El Convenio 169 de la OIT, establece, entre otros, el derecho a la preservación del medio ambiente y
los recursos naturales en sus territorios; el derecho al respeto de su relación colectiva con la tierra y
territorio, considerando como la totalidad del hábitat, que ocupan o utilizan de alguna manera, el respeto a
su derecho a la propiedad y posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan; salvaguardar su derecho
a utilizar las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que tienen acceso para
sus actividades tradicionales y de subsistencia (pueblos nómadas); instrumentar procedimientos para
restituirles sus tierras; recibir indemnización equitativa por daños que puedan sufrir en la explotación de
recursos naturales en su territorio; no ser trasladados de las tierras que ocupan; emitir su consentimiento
informado cuando por alguna causa tengan que ser reubicados, y a través de los procedimientos jurídicos
adecuados; regresar a su territorio cuando dejen de existir las causas de su reubicación; ser dotados de
tierra de similar calidad a las que ocupaban; recibir la indemnización legal correspondiente en caso de
que la acepten por sus tierras o por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido a consecuencia de su
desplazamiento; respetar sus modalidades de transmisión de las tierras; evitar el despojo de sus tierras
por personas extrañas a los pueblos; el respecto a su relación colectiva, entre otros1 .

En relación con lo anterior, constituye una realidad lacerante que “pueblos indígenas de la sierra
Tarahumara y los wixárikas que defienden su territorio sagrado en Wirikuta, donde abundan la plata
y el oro, sobreviven entre el hambre y la riqueza de los recursos naturales de sus tierras y territorios
concesionados a compañías mineras trasnacionales…2” , este escenario se repite hasta el día de hoy,
en forma cotidiana, en comunidades remotas de estados como Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz y
otros.

Desde el 9 de junio de 2006, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, en

sus observaciones finales a México contenidas en el documento E/C.12/MEX/CO/4, destacó la necesidad
de adecuar las políticas relativas a la implementación de los grandes proyectos de “desarrollo”, como
presas, minas, parques eólicos, entre otros, dentro del marco de derechos humanos, así como dentro
de las recomendaciones emitidas a nuestro país sobre el tema, pues el tipo de proyectos que se vienen
impulsando vulneran el derecho a la autodeterminación, a la vivienda, al agua, y a otros derechos como
el derecho a la información y a la consulta de los pueblos.

En esa ocasión se instó al Estado mexicano a consultar debidamente a los pueblos originarios afectados
por proyectos a gran escala en las tierras y territorios que poseen, ocupan o usan tradicionalmente, así
como procurar obtener su consentimiento fundamentado y previo en cualquier proceso conducente a la
adopción de decisiones en relación con estos proyectos que afecten sus derechos e intereses amparados
por el Pacto, en consonancia con el Convenio 169 de la OIT.

1 Vid., Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Disponible en
https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/documents/publication/wcms_345065.pdf
2 Tomado del artículo de Jaime Martínez Velóz “Rarámuris, Wirikuta y los acuerdos de San Andrés Larráinzar” publicado
en el periódico La Jornada, en la sección Opinión, el 10 de febrero de 2012, consultable en línea en: http://www.jornada.
unam.mx/2012/02/10/opinion/025a2pol

104
Adicionalmente, dicho Comité señaló que el Estado mexicano debía reconocer los derechos de
propiedad y posesión de las comunidades indígenas sobre las tierras que ocupan tradicionalmente,
a que garantice una indemnización apropiada y/o viviendas y tierras alternativas para el cultivo a las
comunidades indígenas y de agricultores locales afectados por este tipo de proyectos, y a que proteja
sus derechos económicos, sociales, culturales y medioambientales1 .

Por su parte, el entonces Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indígenas, James Anaya, vio con preocupación el impacto de las actividades
de las empresas, y en particular de las empresas transnacionales, sobre los derechos de los pueblos
indígenas. En este contexto se han llevado a cabo diversas investigaciones por parte del Grupo de
Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, así como por el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y
por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, los cuales han
concluido, entre otras cuestiones, que el desconocimiento del contenido de los derechos de los pueblos
originarios, así como de las responsabilidades que les atañen a este tipo de empresas propician en
forma recurrente situaciones graves de desposesión, contaminación ambiental, desplazamiento forzoso
y daños permanentes a la cultura, espiritualidad y conocimiento tradicional de los pueblos indígenas2 .

De este modo, el Relator Especial ha planteado la imperiosa necesidad de avanzar en favor de un

entendimiento mínimo sobre las responsabilidades de las empresas en relación con los derechos de
los pueblos indígenas, desde las premisas del actual debate internacional y multilateral en torno a la
responsabilidad de las empresas en materia de derechos humanos en general3 .

Los dos principales instrumentos sobre derechos de los pueblos indígenas, la Declaración de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Convenio 169 de la OIT, establecen que los
Estados deben llevar a cabo consultas de buena fe, previas, libres e informadas acerca de las decisiones
que les afecten de cualquier modo.

El Neoextractivismo.

En México, la explotación de la naturaleza ha tenido un carácter especial, obligando a desarrollar

categorías de análisis especiales como es el Neoextractivismo, el cual se define como:

[…] Un proceso masivo y creciente de explotación de bienes para su incorporación en los mercados, especialmente
en los de la economía global. Esta nueva fase del extractivismo no es como la anterior, centrada en la minería y el
petróleo; los rostros de este nuevo proceso se manifiestan en la explotación y control forestal, los agro-negocios o
la producción de biocombustibles basados en monocultivos que incentivan la compra masiva de tierras (SCJN; 2014).

1 Observaciones finales del Comité DESC a México: E/C.12/MEX/CO/4, párrafo 28.

2 Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas,
James Anaya A/HRC/15/37, párrafo 28, 2013.
3 Ibid, párrafo 32

105
Svampa (2012) señala como figuras emblemáticas del Neoextractivismo a la “megaminería a cielo abierto,
la expansión de la frontera petrolera y energética (que incluye el gas no convencional o shale gas), la
construcción de grandes represas hidroeléctricas, la expansión de la frontera pesquera y forestal, y todo
el nuevo modelo de agronegocios y transgénicos (maíz y biocombustibles)”.

En las definiciones de proyectos de desarrollo e infraestructura, denominados “megaproyectos” y

abordados con anterioridad en el presente documento, ya se han establecido sus características, las
cuales incluyen la gran escala de las obras, la cuantiosa inversión de capital que se orienta a inversión en
infraestructura carretera y de movilidad, la infraestructura energética (hidroeléctricas, centrales eléctricas
de ciclo combinado), agua (presas y trasvases entre regiones) y la extensa explotación de recursos
naturales (minerales, forestales y genéticos), casi siempre en manos de corporaciones transnacionales
que han provocado un fuerte impacto social, económico, cultural y político (SCJN, 2014).

En la medida en que los diferentes megaproyectos avanzan (...) y tienden a reconfigurar el territorio (...) ponen en
jaque las formas económicas y sociales existentes y el alcance mismo de la democracia (Svampa, 2012). Esta situación
también ha provocado la multiplicación de los movimientos sociales que buscan incidir en lo que ha sido calificado
como genocidios y ecocidios en diferentes partes del mundo y, especialmente en territorios indígenas de América
Latina1 ; cuya intensidad económica, territorial y temporal no se limitan a las poblaciones indígenas, sino que afectan
a grandes segmentos de la población de una región, un país o a todo un conjunto de países, con consecuencias
irreversibles.

1 Existen múltiples y variados tipos de organizaciones de protección y lucha ambiental, entre las que destacan CONACAMI
(Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería, nacida en 1999, en Perú); la Unión de Asambleas Ciudadanas (UAC,
Argentina, surgida en 2006) que congrega a organizaciones de base que cuestionan la megaminería y el modelo de agronegocios; la
Asamblea Nacional de Afectados Ambientales (ANAA, México), creada en 2008 en instalaciones de la UNAM, y que agrupa diferentes
organizaciones de base que luchan contra la megaminería, las represas hidroeléctricas, la urbanización salvaje y las megagranjas
industriales (cerdos, pollos, camarones), contando con el apoyo de la Unión de Científicos Comprometidos con la Sociedad (UCCS).
Entre las redes trasnacionales podemos citar a la CAOI (Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas), que desde 2006 agrupa
organizaciones de Perú, Bolivia, Colombia, Chile y, en menor medida, de Argentina, y aboga por la creación de un Tribunal de Delitos
Ambientales. Por último, existen varios observatorios consagrados a estos temas, entre ellos, el Observatorio Latinoamericano de
Conflictos Ambientales (OLCA), creado en 1991 con sede en Chile, el cual asesora a comunidades en conflicto en favor de sus derechos
ambientales, así como el Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina (OCMAL), que existe desde 1997 y articula a más de
cuarenta organizaciones, desde México hasta Chile, entre las cuales se halla el OLCA, la CONACAMI y la reconocida organización no
gubernamental Acción Ecológica, del Ecuador (Svampa, 2012).

106
Una de las más graves afectaciones a la población que suelen acompañar a estos grandes emprendimientos
de infraestructura, son los desplazamientos forzosos de muchas o de todos los habitantes de un territorio.
Tal y como la ha señalado el Relator Especial:

[…] graves violaciones de una serie de derechos internacionalmente reconocidos, en particular los derechos humanos
a una vivienda adecuada, a la alimentación, al agua, a la salud, a la educación, al trabajo, a la seguridad de la persona,
a la seguridad de hogar, a la libertad de tratos crueles, inhumanos y degradantes y a la libertad de circulación […]
intensificando la desigualdad, los conflictos sociales, la segregación y la creación de guetos, que invariablemente afectan
a los sectores de la sociedad más pobres, más vulnerables social y económicamente y a los marginados, especialmente
mujeres, niños, y pueblos indígenas.

Sobre lo anterior debe mencionarse que, de la mano de los grandes proyectos de infraestructura, están
siempre presentes las personas defensoras del medio ambiente, quienes enfrentan graves peligros al
oponerse a estos enormes consorcios e intereses. Los defensores afrontan múltiples violaciones a sus
derechos humanos, atentados contra su integridad física, intentos de asesinato y asesinatos que casi
siempre terminan en la impunidad. Nuestro país se encuentra entre los seis países con el mayor número
de observaciones, recomendaciones y comunicaciones de parte de la Relatora Especial de la ONU
que derivan de la situación de alarma frente a las condiciones en las cuales se encuentran las personas
defensoras en el contexto de los proyectos de desarrollo.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos reconoce la existencia de deberes indeclinables de los

estados de protección hacia sectores poblacionales expuestos a patrones de discriminación y violencia
(Abramovich, 2010). La Corte Interamericana de Derechos Humanos y su amplia jurisprudencia dejan
claro que la falta de probidad y diligencia durante las investigaciones en casos de violación a los derechos
humanos compromete la responsabilidad internacional del Estado (OACNUDH, 2008).

La reforma constitucional en materia de derechos humanos del 2011 favorece a todas las personas
que se han visto afectadas por las obras de infraestructura y desarrollo, dado que se incorporaron a
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos todos los derechos humanos reconocidos
en los tratados internacionales que han sido suscritos y ratificados por nuestro país, aunado a que la
interpretación que se realice sobre la aplicación de los derechos humanos se llevará a cabo conforme a
la propia Constitución y a los tratados internacionales.

107
El proceso de internacionalización de los derechos humanos, que se apoya en el de constitucionalización
de los sistemas jurídicos nacionales, parte del compromiso de que la Constitución integre el corpus del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos1 tanto en su catálogo de derechos humanos, en su
exigencia de aplicabilidad directa2 y en el ejercicio del principio de interpretación conforme3 .

1 Derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales y criterios jurisprudenciales de los mecanismos interna-
cionales y regionales de protección de los derechos humanos (OACNUDH, 2008).
2 Las y los gobernados tienen la absoluta capacidad para exigir el cumplimiento de los derechos humanos ante las autorida-
des, inclusive ante los tribunales, sin que esto precise o requiera un acto posterior de las autoridades del Estado (OACNUDH,
2008).
3 Para la interpretación de los derechos humanos, los jueces y autoridades se obligan a tomar en cuenta no sólo los instru-
mentos internacionales, sino toda la jurisprudencia existente en los mecanismos internacionales y regionales.

108
 4
FACTORES TRANSVERSALES
PARA LA GENERACIÓN
DE INFRAESTRUCTURA
TRANSFORMADORA
Factores Transversales para la Generación
de Infraestructura Transformadora.
Como ha sido señalado anteriormente, este instrumento pretende contribuir a la comprensión colectiva de
la infraestructura, un campo muy complejo, pero poco explorado. Desde la Comisión de Infraestructura
se venía planteando la necesidad de conceptualizar, desde una perspectiva más amplia, un tema que solía
ser asociado únicamente al campo de la ingeniería y la construcción. Con el presente documento se
busca desarrollar mejores proyectos, ampliar y fortalecer el ámbito institucional, establecer una guía para
reglas de financiamiento claras, estandarizar bajo un marco de derechos humanos y cuidado del medio
ambiente las herramientas e indicadores, y proveer un marco conceptual para el cambio.

En este sentido, se vio la necesidad de desarrollar una construcción conceptual específica con elementos
de referencia que permitieran redefinir el rol de la infraestructura, conforme a los presupuestos de un
paradigma que empieza a interpelar con fuerza las enormes brechas de desigualdad y la destrucción del
medio natural que sustenta la vida.

Así, el enfoque transformativo de la Infraestructura -parte medular de esta herramienta conceptual-,

analiza críticamente que, cuando los saberes disciplinarios resultan insuficientes o no son apropiados
para analizar determinados fenómenos, es necesario explorar la viabilidad y potencialidad de nuevas
propuestas que permitan incidir en un mundo en constante cambio y movimiento; ya que las decisiones
que se tomen actualmente, afectarán a varias generaciones en el futuro.

El Modelo que se presenta, incluido en el trabajo cotidiano de la propia Comisión de Infraestructura, se

basa en un eje fundamental: la renovación constante de los discursos y las prácticas a fin de reconfigurar
las identidades institucionales, así como el pensar y el hacer de los sujetos que tendrán el potencial de
cambiar positivamente el entorno. Cada miembro de la Comisión tiene el potencial de transformar.
Por ende, es necesario revisar críticamente lo que debe ser incorporado a la “caja de herramientas” para
lograr intervenciones benéficas y exitosas en el corto, mediano y largo plazo.

Si la Comisión de Infraestructura de la Cámara de Diputados desea contribuir a la creación de una

sociedad más abierta, diversa e inclusiva ¿qué tipo de herramientas deben incorporarse, sin perder
de vista que la herramienta nunca está libre del propósito para la cual es utilizada? Una parte muy
importante de esta “caja de herramientas” es la misión, la visión y los objetivos anclados a un bagaje de
principios, valores y ejes rectores. A saber:

110
Misión.
Legislar, promover y coordinar el desarrollo de infraestructura para mejorar la calidad de vida de las y
los mexicanos, así como dar puntual seguimiento a su fiscalización, creando vínculos entre los sectores
público y privado, la academia, centros de investigación, desarrollo e innovación y otras organizaciones
a nivel nacional e internacional, así como tender lazos y puentes con otros países.

Visión.
Ser un órgano legislativo propositivo, plural e incluyente, cuya actividad garantice la permanente
modernización y estabilidad del marco jurídico, que contribuya al abatimiento del rezago de infraestructura
y el combate a la corrupción; impulsando el desarrollo económico sostenible y la competitividad, para
mejorar la cohesión social y la igualdad de oportunidades para el desarrollo humano y social de la
población.

Objetivo General.
Legislar con enfoque de derechos humanos para orientar el desarrollo de infraestructura transformadora
que facilite su gobernanza responsable, inclusiva, participativa, transparente, sustentable y sostenible.

Objetivos Específicos.
1. Coordinar acciones multisectoriales para la implementación del modelo de generación de
infraestructura transformadora, desde las Comisiones de la Cámara de Diputados.
2. Legislar oportuna y adecuadamente en función de las prioridades de desarrollo de la Nación, la
inclusión nacional y el medio ambiente, particularmente en las áreas de menor crecimiento.
3. Contribuir al intercambio de ideas y experiencias con las entidades y dependencias de la
Administración Pública Federal, como un órgano legislativo interinstitucional que impulse normas
y políticas que mejoren la planeación prospectiva estratégica e integral de la infraestructura,
fortaleciendo el desarrollo económico, social y productivo del país.
4. Anclar las decisiones de esta Comisión en dos pilares fundamentales: equidad social y el cuidado
del medio ambiente.
5. Comprometer a todas las partes con una gestión y política económica integral, una administración
pública respetuosa de los derechos humanos y la integración de políticas ambientales en el
proceso de adopción de decisiones.
6. Mejorar y diversificar los esquemas de inversión, alianzas estratégicas y de cooperación para el
desarrollo. Establecer un marco regulatorio para actuaciones extraterritoriales de empresas y
bancos.
7. Integrar proyectos sostenibles y de alta trascendencia social.
8. Vigilar la fiscalización y monitoreo de todo el ciclo de la infraestructura para acabar con la
corrupción y fomentar la transparencia.
9. Impulsar la construcción de infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y
sostenible y fomentar la innovación.
10. Promover e instrumentar convenios de colaboración con todas aquellas instancias que coadyuven
11. Al cumplimiento de estos objetivos.

111
12. Planear sistemas de infraestructura que ofrezcan servicios esenciales a largo plazo, más allá de los
ciclos administrativos.
13. Establecer normas y reglamentos que garanticen condiciones dignas, inclusivas y sostenibles de
los proyectos e iniciativas industriales y empresariales.
14. Promover la creación de infraestructuras no discriminatorias y equitativas, que permitan
transformar las estructuras económicas y mejorar el nivel de vida de la población en su conjunto.
15. Vigilar el uso eficiente y transparente de los recursos públicos en materia de adquisiciones y
gestión de proyectos.
16. Promover esquemas de colaboración para encontrar soluciones y formas de responder a los
grandes desafíos del país.
17. Transformar nuestra relación con la Naturaleza sin detener el desarrollo del país.
18. Garantizar normativamente una competencia leal y transparente.
19. Impulsar la generación de infraestructura al servicio de la igualdad de género y el empoderamiento
de las mujeres.
20 Desarrollar el trabajo legislativo de esta Comisión, a partir de una comunicación abierta y estrecha
con autoridades federales, estatales y municipales, así como con cámaras, colegios, asociaciones
y la sociedad civil organizada en general, procurando una participación activa y permanente de
todos los que atendiendo el interés general requieran participar en los mismos.
21. Analizar el marco jurídico e institucional para la planeación, la programación, licitación, ejecución
y seguimiento de la inversión en infraestructura en el país.

Principios y Valores.

1. Eficiencia
2. Responsabilidad social
3. Transparencia
4. Ética
5. Colaboración
6. Respeto
7. Sostenibilidad
8. Certidumbre
9. Coherencia
10. Inclusión
11. Equidad
12. Planeación
13. Innovación
14. Calidad

112
 Ejes Rectores.

• Derechos Humanos
Respetar y garantizar los derechos humanos de todas las personas.
Asegurarse de no convertirse en cómplices de la vulneración de derechos humanos.
• Medio Ambiente
Sustentar el enfoque de sostenibilidad en todo el ciclo de infraestructura.
Fomentar iniciativas para promover una mayor responsabilidad social.
Impulsar la educación y difusión de las nuevas tecnologías respetuosas del medio ambiente.
• Anticorrupción
Trabajar contra la corrupción en todas sus formas, incluida la extorsión y el soborno.
• Trabajo
Abolir el trabajo infantil, el trabajo forzado y la esclavitud.
Eliminar la discriminación en materia de empleo y ocupación.
Apoyar la libertad de asociación y el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva.
Abolir las prácticas negativas que atenten contra la libertad sindical.
• Innovación
Garantizar que los proyectos de infraestructura sean realizados con la mejor tecnología posible y
se apliquen tecnologías sostenibles y replicables para impulsar la competitividad.
• Transformación
Cambiar los atributos fundamentales de los sistemas humanos y naturales, lo cual puede ocurrir en
la estructura financiera, en los sistemas legislativos, jurídicos, administrativos o normativos, pero
también en los sistemas tecnológicos y biológicos, y regularmente se basa en ajustar paradigmas,
metas y valores.

Gobernanza de la Infraestructura.

“Se define como un proceso dinámico, que en la sociedad democrática toma distancia de concepciones
jerárquicas y autoritarias y transita hacia un estadio avanzado, la gobernanza, en la que una mayor
pluralidad de actores posea capacidad de influir en los asuntos públicos”1 . Anders Wijkman (1998)
apunta que “gobernanza significa alejarse de intentos limitados de promoción de infraestructura de gran
escala y obligados ajustes estructurales; significa, fundamentalmente, acercarse a un desarrollo integral
donde el beneficio social es el principal objetivo”. “El gobierno no es ya una entidad solitaria sino un eje
coordinador de políticas y acciones en el contexto de un proceso participativo, transparente, contable,
efectivo, equitativo, y que promueve el dominio de la ley, asegurando que las voces de los más pobres
y los más vulnerables sean escuchadas en la toma de decisiones sobre la ubicación de los recursos del
desarrollo” (Wijkman, 1998).

1 Véase Wapner, 1995: 64; Kooiman, 1993: 2; Rhodes, 1996: 652; Pierre y Peters, 2000: 18; Kjær, 2004: 41 entre otros autores en
Santes, 2013.

113
Si bien la infraestructura juega un rol elemental en el desarrollo, debido a la provisión, disponibilidad y
calidad de las infraestructuras y los servicios que derivan de éstas, también pueden favorecer cambios
drásticos y trascendentales en la vida de la población. En el pasado, se utilizaron procedimientos y
herramientas tradicionales y viejas prácticas autoritarias y paternalistas. A causa de esta situación, la
infraestructura debió desarrollarse en contextos de alta intensidad ciudadana y con graves problemas
sociales irresueltos.

Como hemos mencionado, en torno a los proyectos de infraestructura pueden desatarse graves
conflictos sociales, y para superarlos, hace falta que todas las instancias, actores, agentes, el Estado y las
comunidades se involucren en un diálogo sobre cómo respetar los derechos humanos y cómo tomar
decisiones previamente deliberadas, consensuadas o consultadas. Es decir, abonar a la implementación
de “esquemas de gobernanza más participativos […], un cambio de paradigma en los esquemas bajo los
cuales se toman las decisiones puede permitir la generación de infraestructuras mucho más sostenibles
e inclusivas, mejorando con ello la rentabilidad de las mismas” (CEPAL, s/f).

Consecuentemente, la nueva visión se sitúa de cara a los ciudadanos y sus derechos humanos, y resulta
en un potenciador del desarrollo económico y social, a través de la organización y acción estratégica
territorial. El territorio aquí es conceptualizado como un espacio en donde se producen y reproducen
relaciones económicas y sociales que generan pautas específicas de equilibrio/desequilibrio, igualdad/
desigualdad o inclusión/marginación. La infraestructura no puede concebirse alejada o separada del
territorio, toda vez que éste último se vuelve un espacio de interconexión complejo, ya que además de
permitir una serie de relaciones concretas y tangibles, da pie a la interacción económica, social, cultural,
política y jurídica entre personas, comunidades y organizaciones.

La gobernanza de la infraestructura tiene como principios básicos la inclusión, la corresponsabilidad,

el empoderamiento de los ciudadanos, la participación democrática y ciudadana. Por tal motivo, “la
transformación de los servicios de infraestructura representa una condición sine qua non del cambio
estructural progresivo necesario para la región, pues la provisión insuficiente, ineficiente e insostenible
de estos servicios es uno de los factores que explican la estructura productiva poco diversificada, el
rezago en innovación, la alta concentración del ingreso y la vulnerabilidad ante el cambio climático
(CEPAL, 2016).

El fenómeno de la “monopolización y privatización de la infraestructura”, a la que se llegó a través

de la mercantilización agresiva de los servicios derivados de la misma, tiene un amplio espectro de
consecuencias sobre la calidad de la democracia, la estabilidad y gobernabilidad política. Por otro lado,
las comunidades y poblaciones vulnerables se vieron severamente afectadas, toda vez que se conculcaron
derechos colectivos fundamentales profundizando las necesidades humanas.

Este enfoque parte del razonamiento de que es necesario partir del diálogo con las comunidades, para
manejar la tensión social y ambiental que el desarrollo de nuevas infraestructuras puede producir sobre
el territorio donde se emplazan, además de mantener y adecuar la infraestructura existente a las nuevas
necesidades como una forma de asegurar un desarrollo inclusivo para toda la población (CEPAL, 2016).

114
Planeación Prospectiva Estratégica1 .
Estos tres términos tienen una clara relación con algo futuro, de ahí que en repetidas ocasiones se
confundan o se utilicen indistintamente. La prospectiva se entiende como un ejercicio de reflexión para
elaborar imágenes futuras; la estrategia, como el proceso de elección de trayectorias convenientes y las
acciones coordinadas para lograr un objetivo futuro; y la planeación, como la asignación programada de
recursos y actores responsables para operar las acciones que nos llevarán a conseguir un objetivo futuro
(Alonso, 2015). En conjunto, planeación, prospectiva y estrategia deben anclarse al principio ético.

Al ligar la PPE a la infraestructura, se facilita enormemente la toma de decisiones bajo diferentes

escenarios. La PPE nos enseña a (Baena, 2015):

1. Prever contingencias.
2. Programar acciones con flexibilidad y apertura de criterio.
3. Aceptar la incertidumbre y la posibilidad de eventos inesperados.

Como Comisión, nos desenvolvemos en entornos políticos, jurídicos, sociales y económicos cambiantes
y complicados. Se puede optar por continuar actuando bajo la influencia de grupos de poder internos
y externos. O, por el contrario, hacerse cargo de las responsabilidades y analizar activamente estos
entornos para anticipar los cambios.

La PPE es un modo de pensar, actuar y orientar a las organizaciones e instituciones para lograr sus
objetivos y asegurar su supervivencia en entornos inciertos y complejos, tanto internos como externos.
Se refiere a un enfoque de trabajo sistémico, integral y plural mediante colaboración pública y privada,
así como la participación ciudadana permanente, a fin de analizar el abanico de situaciones y que nuestras
decisiones (anticipatorias) sean más acertadas. “La PPE se utiliza para obtener: flexibilidad estratégica,
capacidad de respuesta estratégica, capacidades dinámicas, competencias dinámicas” (Baena, 2015). Así
pues, debemos asumir nuestras tareas sobre la base de un plan estratégico surgido de un proceso
dialógico de análisis interno y externo. Trabajar desde este modelo supone que habrá de desarrollarse
un pensamiento estratégico que en los actuales tiempos de complejidad y turbulencia tiene nuevas
características (Baena, 2015).

Irene Sanders ha sintetizado siete principios del pensamiento estratégico (Sanders, 1998):

1. Considerar el sistema de manera holística e integradora, no en sus partes.

2. Identificar las interacciones entre el orden y el desorden, así como los cambios que ocurren como
resultado de ello.
3. Tener presente el efecto mariposa, donde un pequeño evento en un sector puede causar tremenda
turbulencia en otro.
4. Trabajar más con mapas, modelos e imágenes visuales que facilitan observar las conexiones,
relaciones y patrones de interacción de los fenómenos.

1 En adelante PPE.

115
 5. Atender a los eventos emergentes e inesperados que pueden producir cambios en los paradigmas
y oportunidades de innovación.
6. Desarrollar el pensamiento no lineal, de la “metacaja”, porque es fundamental para reconocer las
fuerzas motoras y claves sobre los cambios en el ambiente.
7. Practicar la cosmovisión. Es importante cuando observamos los eventos caóticos. “El asunto no
es avisar que vamos a chocar contra un iceberg, sino evitar la colisión”.

La PPE ofrece a la Comisión de Infraestructura la oportunidad de reflexionar sobre nuestros objetivos

y aporta un enfoque para establecer objetivos realistas a largo plazo con miras a reparar, mantener y
mejorar la solidez de los trabajos y aportes de esta Comisión.

Bajo estas premisas, estas son algunas áreas de oportunidad para la Comisión de Infraestructura:

1. Fortalecimiento y vigilancia del papel rector y promotor del Estado en infraestructura.

2. Promoción del cambio institucional en la modernización, capacitación y especialización.
3. Modernización de la gestión de proyectos y servicios de infraestructura.
4. Desarrollo del marco institucional para la regulación y supervisión de concesiones, licitaciones,
adjudicaciones.
5. Inclusión de la variable de equidad social y medioambiental en todos los proyectos.
6. Voluntad para impulsar un sistema integral de infraestructura.
7. Terminar con la normatividad obsoleta.
8. Visualizar escenarios transformadores en el área jurídica, política, administrativa y social.

Hoy en día, persisten problemas de consenso sobre la priorización, financiamiento y ejecución de

los proyectos de infraestructura, sobre todo cuando se trata de los llamado megaproyectos. Son
cuestiones de gran relevancia que deben analizarse a profundidad, tanto en el ámbito de la planeación, el
financiamiento y la ejecución de los proyectos. Por ejemplo, no existe un consenso sobre cómo deben
determinarse las prioridades de inversión del país, mucho menos sobre la metodología para realizar cada
una de las partes del ciclo de la infraestructura de manera eficaz y práctica. A este respecto, es de gran
ayuda hacerlo desde la PPE.

116
Resiliencia de la Infraestructura.

Se refiere a la capacidad de la infraestructura para absorber las tensiones crónicas y los impactos agudos,
asociados al cambio climático y los riesgos de desastres de origen natural y humano. Se han reportado
y se espera un aumento en la intensidad y frecuencia de los eventos climáticos extremos. Los daños a
la infraestructura han estado asociados a eventos climáticos extremos de origen hidrometereológico
(lluvias torrenciales, olas de calor, granizadas, desbordamientos y fuertes vientos, entre otros); geológico
(sismos y deslizamientos) y de origen humano (incendios forestales, pandemias). Asimismo, el cambio
climático plantea serios riesgos para los sistemas humanos y naturales, con especial impacto en las
megaciudades que podrían ocasionar severas inundaciones, sequías y olas de calor, entre otros (IPCC,
2014)1.

La estrategia de resiliencia implica integrar al diseño, construcción y mantenimiento de infraestructura

una visión integral que guía al gobierno, al sector público y privado, a la sociedad civil y a la comunidad
científica hacia un mismo objetivo para paliar de manera transversal, integral y en múltiples escalas, los
impactos y tensiones que enfrenta a lo largo de su vida útil.

La resiliencia se debe construir: primero hay que identificar las oportunidades y los retos. Luego hay
que definir las prioridades para la construcción de resiliencia, que dé respuesta a los múltiples retos que
existen a fin de poder desarrollar estrategias de corto, mediano y largo plazo.

Sin embargo, no hay que perder de vista que el 70% de las emisiones mundiales de gases de efecto
invernadero son provocadas por la construcción y operación de infraestructura. El transporte aéreo,
por ejemplo, genera 100g de CO₂ por kilómetro recorrido, mientras que un viaje en tren genera 15g
de CO₂ por kilómetro. Los datos anteriores muestran bajo qué criterios deberían tomarse decisiones
para el fortalecimiento de determinado tipo de transporte público, por ejemplo.

Efectos y Escenarios del Cambio Climático.

Los Informes de Evaluación del Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC)
publicado en diversos años, anuncian que estamos ante los efectos del calentamiento global y sus
fenómenos asociados como el ascenso del nivel del mar y el cambio climático. Estos fenómenos afectan
de diversas formas e intensidades a todos los ecosistemas y sistemas socioeconómicos del planeta.

El calentamiento global, afecta a todos los continentes, aunque sus efectos son más severos sobre
determinadas zonas del planeta. No hay ninguna duda de que existen efectos provocados por el ser
humano, lo que ha desatado perturbaciones generalizadas a la naturaleza y son las personas y ecosistemas
más vulnerables los que enfrentan los mayores y más severos riesgos frente a estos fenómenos. En el
informe 2022 del IPCC sobre mitigación del cambio climático se examina lo que se puede hacer para
prevenir y detener las emisiones que causan el calentamiento global. En suma, el reporte subraya la
trascendencia de las decisiones que se toman, ya que éstas moldearán y afectarán la vida de millones de
seres vivos sobre el planeta Tierra.

1 Los escenarios de cambio climático señalan un incremento en la temperatura media en un rango de 0.5°C a 1.25°C para los
meses fríos (diciembre a febrero) en el corto plazo (2030) y hasta 2°C en el mediano plazo (2050). Para los meses más cálidos (abril a
junio) se proyecta un incremento de 1.25°C a 1.50°C en el corto plazo y hasta 2.25°C en el mediano plazo para la Ciudad de México.
117
Bajo el escenario con las mayores emisiones de Gases de Efecto Invernadero1 (SSP 7 y 8.5), se espera
un incremento de 2º C para el periodo intermedio del siglo XXI (2016-2041). De mantener esta
trayectoria, se podría alcanzar un calentamiento de casi 5º C para 2050. Si se desea bajar estos niveles,
se deberá reducir drásticamente los niveles de CO2 para 2030.

Según el Informe del IPCC de 2021, “el cambio climático es generalizado, rápido y se está intensificando”,
con un calentamiento global de 1,5 °C, incremento que producirá un aumento de las olas de calor, se
alargarán las estaciones cálidas y se acortarán las estaciones frías; mientras que con un calentamiento
global de 2 °C los episodios de calor extremo alcanzarían con mayor frecuencia umbrales de tolerancia
críticos para la agricultura y la salud. La siguiente gráfica permite visualizar los diversos escenarios
proyectados en diferentes periodos, los modelos climáticos y las proyecciones que se pueden plantear.

Gráfica No.21
Predicciones de cambio de la temperatura global de la superficie en relación con
el periodo 1950-2100

Fuente: IPCC Sixth Assessment Report. Summary for Policymakers (2022).

1 En Adelante GEI.
118
“Como consecuencia del cambio climático, las diferentes regiones experimentan distintos cambios, que
se intensificarán si aumenta el calentamiento; en particular, cambios en la humedad y la sequedad, los
vientos, la nieve y el hielo, las zonas costeras y los océanos” (IPPC, 2021). Por ejemplo:

• El cambio climático está intensificando el ciclo hidrológico y los patrones de precipitación. Esto
conlleva una mayor intensidad de las precipitaciones y las inundaciones asociadas, así como unas
sequías más intensas en muchas regiones.
• Las zonas costeras experimentarán un aumento continuo del nivel del mar a lo largo del siglo
XXI, lo que contribuirá a la erosión costera y a que las inundaciones costeras sean más frecuentes
y graves en las zonas bajas.

• Un mayor calentamiento amplificará el deshielo del permafrost, así como la pérdida de la capa
de nieve estacional, el derretimiento de los glaciares y los mantos de hielo, y la pérdida del hielo
marino del Ártico en verano.

Las predicciones realizadas a través de los modelos climáticos de la IPCC muestran las concentraciones
de Co₂ y los niveles de temperatura y del mar que seguirán subiendo mucho después de que se
produzca un receso de emisiones. Evidentemente, nos estamos moviendo a escenarios muy complejos
en un corto periodo de tiempo. Es preciso preparar a la sociedad, en coordinación con las instituciones
públicas y privadas para estos enormes retos y realizar la planificación adecuada de la infraestructura. El
cambio climático requiere soluciones innovadoras y un cambio profundo en el paradigma de la planeación
y construcción de infraestructura: deben cambiar las políticas públicas, la dirección de las inversiones, los
materiales, la tecnología aplicada, pero, sobre todo, formar una fuerte coalición de actores orientados
hacia un mismo fin: terminar con las potenciales externalidades negativas de tipo social y ambiental.

Infraestructura sostenible.
El término infraestructura sostenible, muy a menudo es confundido con la “infraestructura verde” e
“infraestructura inteligente”, por tal motivo, es preciso contar con una definición precisa de la misma
y subrayar su importancia para el desarrollo del presente documento en el marco de los derechos
humanos y la protección del medio ambiente.

Hace 35 años, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1987) definió el desarrollo
sostenible como: “El desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer la capacidad
de las futuras generaciones para cubrir sus propias necesidades”. Por su parte, el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) define la infraestructura sostenible como: “aquellos proyectos de infraestructura
que son planificados, diseñados, construidos, operados y al fin de vida removidos en forma tal que
asegure la sostenibilidad económica y financiera, social, ambiental (incluyendo la resiliencia climática) e
institucional, durante el ciclo de vida completo del proyecto” (BID, 2018).

El BID, después de realizar un exhaustivo análisis de enfoques y desarrollos teóricos en torno a la

infraestructura sostenible, ha determinado incorporar determinados principios que se observan en el
esquema No. 2.
119
 Esquema No.2
Las Cuatro Dimensiones de la Sostenibilidad en Infraestructura

Fuente: Elaboración propia con datos del BID, 2018.

Como se aprecia en el gráfico, la infraestructura sostenible se sostiene de cuatro relevantes dimensiones

(BID, 2018):

• Sostenibilidad económica y financiera: La infraestructura será sostenible si genera una tasa de

retorno económico neto, un flujo sólido de ingresos y ajustada al riesgo de tolos los actores,
independientemente de sus costos y mantenimiento durante todo su ciclo de vida. Cada proyecto
sostenible deberá tener como objetivo fundamental generar crecimiento equitativo e inclusivo, a
través de la entrega y distribución de servicios asequibles y de calidad.

• Sostenibilidad ambiental, incluida la resiliencia climática. Significa que la infraestructura se integra,

preserva y protege la biodiversidad y todos los ecosistemas presentes en la naturaleza. Este tipo
de proyectos debe limitar y prever la mínima contaminación y/o destrucción durante todo el ciclo
de vida del inventario, por lo tanto, es eficiente en sus recursos y resiliente.

• Sostenibilidad social. Si la infraestructura es excluyente, no puede ser sostenible. Al ser inclusiva,

sirve a todas las partes interesadas y no puede concebirse sin que determinados sectores sociales
o grupos sean consultados. Este tipo de infraestructura sirve para mejorar el modo de vida de las
poblaciones, al promover la igualdad (incluida la igualdad de género) y el respeto a la diversidad
social y cultural.

120
 • Sostenibilidad institucional. Es infraestructura alineada a los compromisos nacionales e
internacionales, basada en la gobernanza de la infraestructura, la transparencia y la rendición de
cuentas. El fortalecimiento de la capacidad institucional facilita la erradicación de la opacidad y la
corrupción, promoviendo en cambio, procedimientos claros y definidos que cruzan todo el ciclo
de la infraestructura.

El BID desarrolló 66 criterios para poder alcanzar las cuatro dimensiones recién abordadas1. Al día de
hoy, existe un gran vacío en los criterios de sostenibilidad aplicados a la infraestructura y sus servicios.
Se refiere a los proyectos que integran plenamente el enfoque de desarrollo sustentable en los procesos
de planificación, financiación, diseño, construcción, operación, mantenimiento y cierre, para eliminar o
asegurar el menor daño posible a los derechos e intereses de las partes involucradas a lo largo de su ciclo
de vida, minimizar el impacto medioambiental, guardar el equilibrio con las comunidades anfitrionas y
satisfacer las necesidades de crecimiento económico a mediano y largo plazo.

En México, la generación de infraestructura se reconoce como prioritaria y necesaria para el crecimiento

y desarrollo económico del país. No obstante, existe una clara tendencia a dejar de lado la sustentabilidad
ambiental y el beneficio social. Estas prácticas, impulsadas tanto desde el ámbito público como el privado,
repercuten en la viabilidad del entorno y en la sustentabilidad de los ecosistemas nacionales y regionales.

Una política responsable en términos ecológicos, diseña y concibe proyectos de infraestructura que
sean compatibles y respetuosos de la agenda ambiental. Por ejemplo, el manejo de aguas residuales
en grandes ciudades puede mitigar el estrés hídrico presente hoy en día en casi todo el país, paliar los
efectos del cambio climático a través de un desarrollo urbano con perspectiva ecológica. Así pues,
cuando se habla de infraestructura verde, se trata de un acervo que fomenta la conservación forestal en
edificios, caminos, carreteras, espacios abiertos; incluye tecnología de última generación para el manejo
de agua y energía y la creación de estructuras resilientes al cambio climático (Foster et al, 2011).

No obstante, son las élites económicas y políticas las que han tomado las decisiones preponderantes en
la gestación y operación de megaproyectos, sin tomar en cuenta las repercusiones al medio ambiente,
por lo que el reto es incorporar la conservación y el desarrollo integral. De acuerdo con la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN por sus siglas en inglés), la preservación y
el manejo del mundo vivo, el ambiente natural de la humanidad y los recursos naturales renovables en
los que descansan los fundamentos de la civilización, van implícitos en la conservación de la naturaleza
y sus recursos2.

1 En este documento no se incluirán los 66 criterios, pero éstos pueden ser consultados a detalle y por dimensión en Banco
Interamericano de Desarrollo, ¿Qué es la Infraestructura Sostenible? Disponible en https://cloud.mail.iadb.org/Infraestructu
raSostenible?UTMM=Direct&UTMS=Website
2 Véase United Nations Development Program (1997). “Governance for sustainable human development” [en línea]. Disponible
en: http://magnet.undp.org/policy/default.htm [13/03/2022].

121
La pregunta es: ¿Cómo continuar el “desarrollo” defendiendo al mismo tiempo los ecosistemas y
el bienestar social? Este ha sido un dilema difícil de resolver entre gobiernos, sociedad, empresas y
defensores de los derechos medioambientales. En suma, se requiere asegurar que la infraestructura
contenga la nueva visión de infraestructura transformadora, es decir, que sea inclusiva, resiliente y
adaptada al desarrollo sostenible. Herrón (2019) nos muestra el ciclo de desarrollo sostenible y la
integración de la infraestructura con la dimensión social y natural:

Figura No.1
Ciclo Sostenible de la Infraestructura

Fuente: Herrón, 2019.

122
Para generar infraestructura sostenible, es necesario partir de un marco institucional que facilite su
operatividad: políticas públicas, planes, legislación, regulaciones, normatividad, así como capacidad
institucional, presupuestaria y operacional para que todo el ciclo de vida de la infraestructura se ajuste
al marco de la sostenibilidad.

Infraestructura Inteligente.

Es aquella que emplea las nuevas tecnologías para lograr que los servicios públicos, sean más interactivos
y eficientes, con el único fin de mejorar la vida de los ciudadanos y transformar la relación entre las urbes
y comunidades, sin dejar de lado el impacto sobre la naturaleza.

La infraestructura inteligente es aquella que contribuye al desarrollo económico sostenible y a mejorar

la calidad de vida de todas las personas, con una gestión integral de los recursos naturales, a través de un
gobierno participativo que contribuya a potenciar las capacidades humanas.

• Gobierno inteligente
• Economía inteligente
• Movilidad inteligente
• Cuidado inteligente del medio ambiente
• Crecimiento urbano
• Revolución Digital

Es urgente promover la utilización de las tecnologías aplicables a los proyectos de Infraestructura para
impulsar su competitividad.

• Inteligencia Artificial
• Robótica
• Gemelos Digitales
• Instrumentación
• Realidad Virtual
• Plataformas para supervisión de proyectos y contratos
• Tecnologías de materiales y procedimientos de construcción
• Plataformas tecnológicas para seguimiento y transparencia

Hace falta consolidar un cuerpo de investigación que evalué de manera exhaustiva los resultados que
hemos tenido a lo largo del tiempo, a fin de acercarnos a la adopción de mejores prácticas en la planeación,
financiamiento, monitoreo y fiscalización de la infraestructura en México.

123
Impacto de la Regionalización de la infraestructura.

La infraestructura transformadora supone avanzar en mayor igualdad en el acceso a la educación, la

salud, la vivienda, los servicios básicos, el empleo, la seguridad social y la calidad ambiental. La evolución
constitucional en materia de derechos humanos, establece puntualmente “los umbrales mínimos -e
incrementales- de bienestar y de prestaciones” (Bárcena, 2010) de los que son titulares todos los seres
humanos sin excepción. Por esta razón, debe transitarse hacia un modelo de desarrollo en el que se
vislumbren más oportunidades y derechos para quienes menos tienen: Como menciona la Ex Secretaria
Ejecutiva de la CEPAL, Alicia Bárcenas (2010) “Hay que crecer para igualar, e igualar para crecer”.

La pobreza infraestructural deviene de la denegación en el acceso a los servicios asociados a la

infraestructura (por insuficiencia, deterioro o ausencia) y que conlleva a la violación de derechos
fundamentales. Consecuentemente, se debe buscar un equilibrio entre igualdad social, sostenibilidad
ambiental y dinamismo económico, que transforme la estructura productiva e integre las diferentes
regiones del país.

Las fuentes de la desigualdad también están presentes en la infraestructura y tal vez sea su rostro más
inhumano, cuando ésta no toma en cuenta la diversidad de problemas ni atiende el género, la condición
étnica, el origen territorial o la edad. Por tal motivo, la infraestructura debe llevar el sello de la “agenda
de la diferencia” como la ha denominado la CEPAL.

La evidente segmentación territorial de México es también consecuencia de las brechas de productividad

y de la decisión de concentrar el desarrollo de infraestructuras en determinados segmentos territoriales.
Al mismo tiempo, es causa de la reproducción de la pobreza y desigualdad en determinadas regiones del
país. La configuración de la vulnerabilidad se construye a partir de las brechas históricas por razones de
raza, etnia, género o territorio y nutren la desigualdad en educación, vivienda, salud, seguridad social y
empleo, en un círculo vicioso que parece no tener fin.

Las desigualdades territoriales se reflejan en la segregación urbana y en las áreas rurales, las cuales
tienen servicios deficientes, de mala calidad o accesos restringidos (servicios deficientes de salud,
escuelas deterioradas, pocas oportunidades de encontrar un empleo bien remunerado, hacinamiento
en viviendas, exposición a la violencia, entre otros). Y son los indígenas, las personas con discapacidad
y las mujeres quienes se ven afectados de manera desproporcionada. Por tal motivo, los beneficios
productivos, laborales, territoriales y sociales de la infraestructura transformadora que se han discutido
en este documento, tienen como impacto positivo, reducir las brechas de desigualdad.

De cara al futuro, las regiones marginadas del país enfrentarán mayores desafíos derivados de la
desigualdad social. Por tal motivo, en esta redefinición del papel de la infraestructura, es necesario
pensar en todos los factores y elementos para generar una infraestructura que otorgue al crecimiento
económico, inclusión social y sostenibilidad. El intercambio regional y los procesos de integración,
revisten una importancia medular por su impacto sobre el crecimiento, el empleo y las oportunidades
de desarrollo humano.
124
Dos rasgos distinguen a la economía mexicana: el primero es el rezago relativo o brecha externa, que
refleja las asimetrías en las capacidades tecnológicas de la región con relación al entorno internacional.

El segundo, relativo a la brecha interna o las diferencias territoriales de productividad (e inclusive en

un mismo sector) que se denomina heterogeneidad estructural1 . La brecha interna refuerza la brecha
externa y viceversa: “en la medida que los sectores de baja productividad tienen dificultades para innovar,
adoptar tecnología e impulsar procesos de aprendizaje, la heterogeneidad interna agudiza los problemas
de competitividad sistémica” (Bárcenas, 2010).

Sin duda alguna, la programación de los grandes proyectos de infraestructura económica en México ha
obedecido a dos factores relevantes: a) urbanización, y b) densidad de los mercados. Desde un punto
de vista meramente económico, esta posición es válida e inclusive ha delineado la “geografía económica”
del país. Sin embargo, la comprensión del proceso de desarrollo desde los derechos humanos obliga
a repensar el crecimiento económico, la transformación industrial y el desarrollo tecnológico a partir
de una cartografía amplia e integral del país. Una sociedad más integrada a partir de la infraestructura
transformadora, es condición para la generación de mayor riqueza y una mejor distribución de esa
riqueza.

La desconcentración de la actividad económica y la redistribución poblacional (urbanización y densidad

de los mercados) que supone el desarrollo de infraestructura a nivel regional, permite avanzar en materia
de productividad y competitividad, aunque siempre se ha defendido lo contrario. “Una sociedad que
universaliza el acceso oportuno a la salud y a la nutrición reduce los costos asociados a la enfermedad
y la desnutrición, desde las mermas de la productividad hasta los gastos debidos a la morbilidad. Una
sociedad con mayor nivel de equidad probablemente enfrenta menores costos de seguridad ciudadana
y calidad de la democracia” (Bárcenas, 2010).

En efecto, el impulso al desarrollo regional de la infraestructura, basada en un reparto equitativo de

los derechos, rinde mayores réditos en cuanto a crecimiento sostenido, impulso a la productividad,
innovación y competitividad, así como la generación de recursos fiscales que permiten avanzar en la
protección social. “A menores brechas sociales, corresponden menores brechas de productividad y un
crecimiento más dinámico y sostenido” (Bárcenas, 2010).

1 La heterogeneidad estructural denota marcadas asimetrías entre regiones, segmentos de empresas y trabajadores.

125
La integración de las economías de escala y la regionalización de la infraestructura
permitiría, entre otros aspectos:

• Lograr un mercado de trabajo integrado y conjunto: detener el desplazamiento y fuga de

trabajadores hacia los grandes mercados y las mejores oportunidades de remuneración: generar
las oportunidades para las personas de la región y la activación de los mercados internos.

• Aprovechar las ventajas comparativas, diferenciales y el incentivo a la radicación de todos los

eslabones en la cadena productiva y de los productores finales.

• Crear polos de crecimiento regional permite contar con un transporte eficaz para la expansión
de los mercados (se hace necesario establecer como prioridad la pavimentación de carreteras y
vías).

• La cercanía y las relaciones personalizadas promueven la difusión de los conocimientos en

materia de procesos productivos, organización y técnicas comerciales.

• La soberanía y propiedad estatal sobre los recursos estratégicos y de exportación. La regulación

sobre las actividades extractivas y energéticas.

• Una política de inversión pública regional en México, que fomente los encadenamientos
productivos y promueva nuevos eslabones en sectores con mayor contenido de conocimiento,
ciencia y tecnología.

• Una política industrial que apoye a los sectores industriales no tradicionales: instrumentos
fiscales, comerciales e infraestructurales, a favor de una política de desarrollo respetuosa de los
derechos humanos y el medio ambiente.

• Especialización productiva basada en los incentivos microeconómicos como punto de partida

para la programación de la infraestructura.

En síntesis, aplicar una política económica compensatoria, que favorezca a las regiones con más rezago,
pobreza y marginación. Por la misma razón, para lograr igualdad es indispensable cerrar las brechas
territoriales: aplicar políticas que contemplen no sólo la convergencia productiva, sino también la
convergencia espacial. Finalmente, la distribución de los recursos y la composición de la inversión debe
tomar en cuenta el nivel de desarrollo regional del país.

Ya Fuentes (2003) demostró que las dotaciones de carreteras, ferrocarriles, puertos, aeropuertos,
telecomunicaciones y energía explican las diferencias del PIB per cápita de las regiones de mayor
desarrollo del país, mientras que las dotaciones de infraestructura social lo hicieron para las regiones de
desarrollo bajo.

126
 5
INFRAESTRUCTURA: VIEJOS
CONCEPTOS Y CAMBIO DE
ENFOQUE

127
Multiplicidad de definiciones de
Infraestructura.
Cuando se habla de infraestructura, surge una gran variedad de nociones y definiciones, dado que no
existe un consenso único ni valido sobre el término. Intentar englobar las múltiples dimensiones y
sistemas que comprende su estudio en un solo concepto, no ha resultado tarea sencilla. Por tal motivo,
diversos estudiosos a lo largo de la historia han desarrollado un amplio número de definiciones que tocan
alguno de sus complejos elementos tales como: los efectos del crecimiento económico y la distribución
del ingreso, las fallas del mercado, la estructura de costos y el desarrollo, sus atributos, funciones, entre
otras cuestiones1. Consecuentemente, el término infraestructura es un concepto amplio, complejo y
ambiguo.

Al analizar el significado de infraestructura, la mayor parte de la literatura se enfoca en el aspecto técnico

del término, muy ligado a la ingeniería, arquitectura y diseño urbano. De manera general, la infraestructura
se ha definido como “un conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones que constituyen la base
sobre la cual se produce la prestación de servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines
productivos, geopolíticos, sociales y personales” (Rozas et al, 2012).

Esta definición, modifica la propuesta hecha por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el año
2000, según la cual infraestructura es “el conjunto de ingeniería, equipos de instalaciones de larga vida
útil, utilizadas por los sectores productivos y por los hogares”.

La palabra infraestructura proviene del latín infra, debajo y structurs, que sugiere algo construido por
el hombre. El uso moderno proviene del campo de la ingeniería civil en Francia en el siglo XIX,
término que después se utilizó en el ámbito militar y hace referencia a las instalaciones requeridas para
las operaciones militares2 . Desde los 80 y 90, el término sufrió una amplia divulgación hasta llegar al
uso generalizado de hoy en día, donde es utilizado abundantemente en diversos ámbitos del dominio
público.

El materialismo histórico llamó infraestructura o base a la estructura económica de la sociedad y

superestructura a las instituciones jurídico-políticas, Estado, derecho y a las “formas de la conciencia
social” que corresponden a una infraestructura determinada. En el libro “La revolución de la ciencia de
Eugenio Dühring (Anti-Dühring), Engels (en Harnecker, 1977) menciona:

[…] La estructura económica de la sociedad constituye en cada caso el fundamento real a partir del cual hay
que explicar en última instancia toda la superestructura de las instituciones jurídicas y políticas, así como los
tipos de representación religiosa, filosófica y de otra naturaleza, de cada periodo histórico.

1 El Centro de Investigación Económica y Presupuestaria CIEP (2020) menciona los trabajos de Buhr, 2003; Fourie, 2006;
Torrisi, 2009; Palei, 2015.
2 El estudio histórico del término puede rastrearse en William Batt, 1984; Prud’Homme, 2005; Fourie, 2006; y Carse, 2016.

128
Mediante las nociones de infra y superestructura, Marx y Engels expresaron la relación que existe entre
el nivel económico de la sociedad y los niveles jurídico-político e ideológico. De la misma manera que
en un edificio los cimientos sirven de base para su construcción, la estructura económica es la base
de todo el edificio social. Según la teoría marxista, es en la infraestructura donde hay que buscar el
“hilo conductor” para explicar los fenómenos sociales pertenecientes a la superestructura, pero esta
afirmación no implica afirmar que todo se reduce o es un simple reflejo de lo económico1.

Rozas y Sánchez (2004) definen como servicios básicos de infraestructura (agua potable, electricidad,
saneamiento, telecomunicaciones) a aquellos que resultan de interés público o de utilidad pública general
para una comunidad, país o región. Además, previenen de la confusión conceptual que suele producirse
cuando términos como servicios básicos, servicios de interés público, servicios de utilidad públicas y
servicios domiciliarios suelen utilizarse indistintamente en el tratamiento de los temas de infraestructura
y servicios relacionados.

Por su parte, Jochimsen (1966 en CIEP, 2020) agrupa la infraestructura en las categorías personal,
institucional, material y no-material. La personal se refiere al capital humano disponible y su incidencia
sobre las actividades productivas, la parte institucional hace referencia a las normas que rigen las
actividades de mercado entre los agentes económicos. Además, la categoría material incluye los bienes
producidos en masa para satisfacer las necesidades básicas y, finalmente, la no-material alude a las
capacidades intangibles que promueven el desarrollo de la infraestructura material, como puede ser la
investigación, innovación y desarrollo.

Por otro lado, los llamados tipos de infraestructura de Aschauer (1989), según la magnitud del efecto de
un país, se dividen en nucleares y no nucleares. Recientemente, se ha añadido el perfil económico a su
definición que la hace un elemento inseparable del desarrollo y, frecuentemente se define como la gama
de sistemas que soportan a las sociedades y economías modernas. Esta última definición, contempla
las características, funciones y la condición de provisión de los bienes y servicios, que muchas veces
son confundidos con la propia infraestructura que los genera. “La palabra comprende una serie de
activos físicos y servicios; entre ellos, caminos, puentes, vías férreas, puertos marítimos, aeropuertos,
plantas generadoras de energía, redes de distribución, drenaje, sistemas de purificación de agua, vivienda,
escuelas y hospitales” (Prud’Homme, 2005).

1 Véase “Los conceptos elementales del materialismo histórico”, en Marta Harnecker, 37ª Edición, Siglo Veintiuno Editores,
1977.

129
Según Ferrés (2019), las obras de infraestructura constituyen apoyos físicos para las actividades
económicas y sociales de un país. Por su parte, Biehl (1991 en CIEP, 2020) clasifica la infraestructura en
las categorías nuclear o de red. La primera se caracteriza por ser inmóvil, indivisible y multipropósito,
mientras que la última se refiere a los sistemas interconectados.
En cambio, Torrisi y Palei (2015 en CIEP, 2020) subrayan los atributos de la infraestructura y manejan
una definición que se enfoca en el componente de capital de los bienes que se generan mediante
inversión, que son de larga duración, técnicamente indivisibles y tienen un alto cociente de capital/
ingreso. Asimismo, se caracterizan por ser bienes públicos, que cumplen con las características de no
rivalidad y no exclusividad, es decir, que su disfrute individual no restringe la utilización o acceso de
otros agentes.

Desde la concepción del mercado, la infraestructura material puede ser definida como todos aquellos
bienes de capital que sirven de coordinación e interacción a las unidades económicas. Las infraestructuras
pueden ser de dos tipos, económica y social. La primera se refiere a las actividades productivas; y las
sociales son las que se enfocan en mejorar el bienestar social pero que tienen impacto sobre la actividad
económica (Torrisi, 2009).

También se ha definido como aquellas estructuras físicas, redes o sistemas que sustentan las actividades
humanas y que coadyuvan al buen funcionamiento de la sociedad. Constituye la base sobre la cual se
produce la prestación de servicios, por lo que puede clasificarse, sin ser excluyentes, en función de los
servicios que brindan:

1. La infraestructura física se constituye por las instalaciones públicas que unen partes del
territorio y proporcionan los servicios básicos que la sociedad necesita para el funcionamiento,
como la red de caminos1 , servicios públicos, telecomunicaciones y transportes.

2. La infraestructura social está compuesta por aquellos activos enfocados en incrementar la

calidad de vida, que tienen un efecto sobre la productividad, como son las instalaciones educativas,
de salud pública y vivienda, cultura y entretenimiento, saneamiento, presas y canales de irrigación,
sistemas de agua potable y alcantarillado, instalaciones de seguridad pública, parques y jardines e
instalaciones comerciales, entre otras.

3. La infraestructura económica es aquella que apoya de forma directa las actividades

productivas y económicas, como los bancos, puertos, aeropuertos, plantas de irrigación, parques
industriales, refinerías, energía, redes de caminos y telecomunicaciones.

1 Es importante mencionar que, pueden entrecruzarse esos tipos de infraestructura, por eso, la red de caminos es
infraestructura física, pero también tiene un componente económico y social.

130
Otra clasificación frecuente de la infraestructura y sus servicios es la que los divide en cuatro grupos
según su objetivo: desarrollo económico, desarrollo social, protección al medio ambiente y acceso a la
información y al conocimiento. Respecto de las infraestructuras relacionadas al desarrollo económico
destacan las infraestructuras de transporte, de energía y de comunicaciones, así como las redes de
abastecimiento de agua potable y de saneamiento. Entre las vinculadas al desarrollo social destacan los
hospitales, las escuelas y, nuevamente las redes de abastecimiento de agua potable y de saneamiento.
La infraestructura de protección al medio ambiente está constituida por parques y reservas naturales,
circuitos de ecoturismo y territorios que gozan de protección. Finalmente, las infraestructuras que
permiten el acceso a la información y el conocimiento incluyen las redes de TV por cable, los sistemas
de educación a distancia, las estaciones de repetición de señal y las redes de suministro de internet, entre
otras (Rozas y Sánchez, 2004).

Por otro lado, los organismos internacionales han propuesto sus propias definiciones, como el Banco
Mundial y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El Banco Mundial señala que
la infraestructura es un conjunto de estructuras, equipos e instalaciones creadas mediante ingeniería y de
larga duración, cuyos servicios son utilizados en la producción económica y por los hogares. La CEPAL
define a la infraestructura como un conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones de larga vida
útil, que es la base para prestar servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos,
geopolíticos, sociales y personales (en CIEP, 2020).

Desde el punto de vista de las finanzas públicas, “infraestructura es aquél gasto de obra e inversión
pública destinado a trabajo de construcción, ya sea de infraestructura o edificación promovida por la
administración pública, cuyo propósito es el bienestar de la comunidad y el gasto de inversión se refiere
a los recursos destinados o distribuidos para la creación o conservación de bienes de capital, adquisición
de bienes inmuebles y valores”1 .

Finalmente, existe un amplio acervo de estudios sobre el vínculo entre inversión en infraestructura y
crecimiento económico2 . Por citar algunos ejemplos, la disponibilidad de sistemas de telecomunicaciones
y la coordinación de agentes económicos; la difusión de tecnología, la innovación y la diversificación de
la producción (Aschauer, 1989).

Desde los trabajos de Aschauer (1989), múltiples investigaciones han analizado esta relación y aquellos
mecanismos mediante los cuales la inversión pública en infraestructura puede afectar el crecimiento y
desarrollo de un país. Es decir, la inversión pública en infraestructura económica y social (aeropuertos,
carreteras, puertos, gas, agua, electricidad, salud y educación, entre otros), tiene un impacto positivo
en la productividad laboral y en la productividad total de los factores y no únicamente en la creación o
mantenimiento de la infraestructura que no genera condiciones para el crecimiento de la productividad
(Hernández, 2010).

1 Ibid. Centro de Investigación Económica y Presupuestaria A.C. CIEP (2020).

2 Este interés surge desde los trabajos de Aschauer (1989), Barro (1990); Holtz-Eakin (1992); Devarajan y Zou (1994), Lin (1994);
Olson (1996); Nazmi y Ramírez (1997 y 2003); Lächler y Aschauer (1998); Albala-Bertrand y Mamatzakis (2001); Ramírez (2007) en
José Luis Hernández Mota (2010).
131
Por su parte, el Banco Mundial también ha hecho estimaciones en todos los países del impacto después
de incrementar en 1% el acervo de capital público y el aumento proporcional sobre el Producto Interno
Bruto (PIB). Se puede afirmar que el desarrollo de infraestructura, sobre todo cuando se debe al
progreso tecnológico, ejerce una fuerte influencia sobre el desarrollo de la actividad económica.

Discusiones sobre el término “infraestructura”.

El término “infraestructura” ha sido frecuentemente utilizado de forma limitada y ambigua:

• Limitada, porque existe una clara tendencia a considerar únicamente las variantes materiales
que facilitan las comunicaciones, transportación, producción o distribución. Esta postura tiene
una doble desventaja: la primera, tiene que ver con una propensión a incluir únicamente la
infraestructura física e inmóvil, dejando fuera a otras variantes infraestructurales que han sido
desarrolladas gracias al avance económico, social y cultural1 y la segunda, que deja fuera aquella
infraestructura que no puede encuadrarse o expresarse en el espacio físico/material o que no se
encuentra fija2 .

• Ambigua, porque mezcla atributos esenciales de distinto orden: tanto de la infraestructura,

como de los servicios que derivan de la misma e inclusive de la ubicación geográfica en dónde se
localizan.

Abordar la infraestructura sólo desde la dimensión logística y técnica es insuficiente. Se requiere

incorporar otras dimensiones esenciales: social, cultural, política y medioambiental. Los dos pilares
fundamentales de este enfoque son: equidad social y la protección del medio ambiente.

Requisitos de una solución: la prueba aristotélica y la derivación etimológica.

Aristóteles nos dice que definir es establecer:

a.Género superior:
i. Pertenencia del objeto definido a una clase de objetos que pueden ser agrupados porque tienen
características comunes.
Ejemplo: la cebra pertenece a la clase de equinos, como los caballos, las mulas, los asnos.

b.Diferencia específica:
i. Característica exclusiva o específica del objeto definido que lo distingue de los otros objetos de su clase.
Ejemplo: la piel rayada de la cebra la distingue de los otros equinos. Por tanto, una cebra es un equino de piel
rayada.

1 Véase el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación.

2 Que engloba los sistemas o redes de comunicación, transmisión de voz, imagen, textos o imágenes y que se considera como
infraestructura con otro tipo de naturaleza, no física.

132
La lógica aristotélica consiste en construcción de silogismos (premisa mayor, premisa menor, conclusión)
y en definiciones precisas (género superior y diferencia específica). Ambas siguen una trayectoria
secuencial:

• Conclusión silogística premisa mayor

• Definición precisa género superior de una nueva definición, que necesita una nueva diferencia
específica.

Secuencia de una definición sólida de infraestructura.

• Originalmente, la palabra “infraestructura”, compuesta por los siguientes elementos:
Infra: debajo
Estructura: armazón, esqueleto, partes de un edificio.

• Traducción a lenguaje moderno:

• Infra: base, fundamento, soporte. Lo que sirve de soporte o base a otra cosa
• Estructura: organización1 .
Conjunto de elementos que cumplen una función específica y que, al articularse entre sí,
permiten que el todo cumpla una o varias funciones generales de forma sistemática y que
son las que definen la esencia.

La definición de infraestructura como base o fundamento de una organización, cumple con los requisitos
aristotélicos:
• Fundamento o base: género superior
• Organización: diferencia específica, que permite distinguirla de otros fundamentos o
bases: escritorios, el piso, las sillas, etc. Todos ellos son base, pero no base de actividades
organizadas.

Pero debe de incorporar el carácter societal.

• Societal (relativo a la sociedad): construida por y para los hombres que conviven en
sociedad. La infraestructura societal, objeto de políticas públicas. Por tanto, sinónimo de
infraestructura, en su uso político2 . Infraestructura societal=Infraestructura3 .

• Género superior: base de organización de actividades

1 Las ciencias sociales modernas consideran que son dos características mínimas que debe de cumplir el concepto de
estructura:
Estabilidad: la forma en que se articulan sus elementos da lugar a un tipo de funcionamiento que el tiempo tarda mucho en
desgastar. Es el concepto de” larga duración” (Braudel, 1970).
Organicidad: cada el elemento cumple una función, que está determinada por el lugar que ocupa con respecto a los demás
y a la totalidad.
2 Política: el arte de usar el poder para organizar la convivencia y desarrollar las capacidades de individuos agrupados en una polís
3 Estaríamos hablando de infraestructura societal, la que preocupa a distintas dimensiones de la vida pública.
133
 • Diferencia específica: Societal, construida, artificial. Orientación hacia necesidades y potencialidades
humanas.

Así pues, la infraestructura es el conjunto de dispositivos artificiales, diseñados y construidos para servir
de base o fundamento de cualquier tipo de organización de actividades orientadas a la satisfacción
de necesidades y/o la activación y desarrollo de las potencialidades humanas. En este sentido, la
infraestructura posibilita que, una vez articulados, los componentes de esa organización cumplan una
función particular y, en conjunto, con la función general de esa organización.

Acento en la redefinición del término infraestructura.

La redefinición del concepto de infraestructura debe orientarse hacia la satisfacción de las necesidades
humanas y el desarrollo de potencialidades, también humanas. Por lo tanto, se propone orientar la política
de infraestructura hacia los derechos humanos, y por esta vía, hacia la ampliación de las capacidades y
libertades: evitar que los individuos de una comunidad determinada se vean forzados a abandonar el
proyecto de vida deseado, por falta o insuficiencia de infraestructura. De manera equivalente, verse
obligados a vivir un tipo de vida social y económicamente impuesta; y por ello, no seleccionada, debido
a la carencia de una oferta infraestructural apropiada.

En este sentido, la infraestructura debe generar beneficios a la sociedad, en términos de diversas

dimensiones fundamentales para el desarrollo humano y no sólo el ámbito económico. La falta de
infraestructura educativa, obliga a las personas a abandonar su proyecto de vida deseado. La infraestructura
educativa amplía la gama de opciones; y con ello, la libertad y el acceso a otro tipo de derechos humanos.
De la misma forma, la falta de infraestructura para disponer de agua potable en casa obliga a individuos
a recorrer largas distancias para obtenerla. El desperdicio de tiempo asociado disminuye el potencial
humano, en la medida en que podría dedicarse al estudio, las actividades productivas o al ocio. La
infraestructura hidráulica posibilita o disminuye el costo de oportunidad de desplegar actividades que
favorecen el desarrollo y bienestar humano.

La escasez de infraestructura social básica (caminos rurales, por ejemplo) dificulta que los programas
de combate a la pobreza tengan éxito, en virtud de que el desabasto asociado de bienes y servicios
mengua la traducción de las transferencias monetarias en satisfacción de necesidades. Por lo tanto,
la infraestructura social básica coadyuva a abatir la pobreza. La ausencia de infraestructura para las
Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) en una comunidad determinada impide el uso de
internet; y con ello, el acceso a información y a programas educativos a distancia. La infraestructura para
las TICs ayuda a la formación humana y contribuye al disfrute del derecho a la educación, un derecho
llave para lograr acceso a otros derechos humanos.

134
Los dos propósitos principales de la redefinición del rol de la
infraestructura.

El objetivo central de la redefinición del rol de la infraestructura precisa abandonar el carácter instrumental
y técnico del concepto, a fin de evitar la concentración de sus beneficios. Lo anterior conlleva dos
objetivos principales:

• El primero, privilegiar el criterio de inviolabilidad de la dignidad humana y satisfacción de

necesidades desde el enfoque de derechos humanos, como el núcleo que le da sentido. De esta
forma, se propicia una distribución más equitativa y justa de sus beneficios.

• El segundo objetivo, siguiendo la perspectiva de derechos humanos, la distribución de los

beneficios debe tomar en cuenta los criterios de no discriminación o exclusión por cualquier
motivo o causa y la orientación de los servicios deberá orientarse hacia quienes registren más
carencias en la satisfacción de sus necesidades y hacia aquellos grupos o personas que exhiban los
mayores rezagos, en la vulneración de su dignidad o derechos humanos.

En resumen, la infraestructura debe orientarse privilegiadamente a la equiparación de oportunidades y,

una vez lograda, a la ampliación del campo en el que despliega el desarrollo humano1 . Las personas,
los pueblos y las comunidades se deben situar al centro de todo plan de infraestructura, para lograr lo
anterior, es necesario reflexionar sobre la relación existente entre el mercado, el Estado y la sociedad,
para lograr un crecimiento dinámico, pero, sobre todo, inclusivo.

Infraestructura y el concepto de desarrollo.

El enfoque de derechos en políticas públicas deriva de dos aportaciones seminales: Marshall (1950) y el
economista Amartya Sen (1985 y 2000), que se pueden resumir como:

Desde el punto de vista de los trabajos de Marshall (1950), el verdadero proceso de democratización
consiste en la expansión de la ciudadanía, la cual se expande no sólo con los derechos civiles (protección
constitucional del individuo frente al poder) y políticos (derechos de participación en las decisiones
colectivas), sino también con los derechos sociales, que también suelen denominarse como derechos
prestacionales, toda vez que suponen acciones concretas de parte del estado para garantizarse2 .

1 Amartya Sen. “El desarrollo como libertad”. Gaceta Ecológica, núm. 55, 2000, pp. 14-20 Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales Distrito Federal, México.
2 La principal aportación de Marshall radica en la presentación de un modelo coherente de relación de convivencia entre las
instituciones del capitalismo, la democracia y el bienestar. Es importante mencionar que en los trabajos de Marshall no se
observa el desarrollo ulterior.

135
En relación con la perspectiva de desarrollo planteada por Sen (1985; 2000 y 2010), ésta abre una
dimensión mucho más amplia e integral desde el punto de vista de la ciencia económica, al engarzar el
desarrollo con los derechos humanos y con la propia ética del desarrollo. El desarrollo, por tanto, no
es únicamente un tema de estudio de la economía, ya que es simultáneamente un asunto político, social
y cultural.

Un tema transversal a toda su obra es el enfoque de la capacidad, el desarrollo humano y los derechos
humanos. En sus trabajos sobre las hambrunas, la pobreza, la desigualdad económica, es donde surge
el concepto de desarrollo humano, que tiene por núcleo el enfoque de capacidad. Según la idea moral
de la igualdad, que propugnan el enfoque utilitarista de Stuart Mill y el de los bienes primarios de John
Rawls, resultan insuficientes moralmente hablando para lograr la igualdad perseguida. Existe algo que
estos autores pasaron por alto, que tiene que ver con la diversidad natural y social de entre las personas1:
donde se entrelazan aspectos tan diversos como los derechos humanos, las relaciones de género, las
razas, las relaciones de poder, la pobreza, el medio ambiente, entre otros.

Consecuentemente, su trabajo no se centra únicamente en el ámbito del desarrollo, sino que trasciende
hacia una idea de justicia, que supone más allá del mejoramiento de la justicia, la superación de las
injusticias. Afirma que el desarrollo consiste en la expansión de las capacidades humanas para que los
individuos tengan la libertad de escoger y la capacidad de desarrollar un proyecto de vida deseado2 . La
materialización de esta conceptualización del desarrollo implica el suministro no sólo de los derechos
que amplían la libertad jurídica, sino también de los derechos que garanticen que un proyecto de vida
no sea frustrado por causas ajenas a las personas. El desarrollo, para Sen (1985; 2000 y 2010) es una
cuestión de gestión de recursos, de medio ambiente y de prevalencia de la civilización.

En su obra Desarrollo y Libertad (2000), Sen expone los fines y medios del desarrollo. Concibe el
desarrollo como un proceso de expansión de las libertades reales de las que disfrutan los individuos.
De tal forma que, las libertades tienen un sentido instrumental y un sentido final, dado que el propio
proceso de expansión de las libertades se realiza a través de su propio ejercicio.

El enfoque de derechos en política pública que desarrolla el autor, se centra en los derechos humanos,
los cuales se definen como el conjunto de garantías que el Estado otorga a la sociedad para que los
individuos que la conforman puedan elegir y desarrollar el proyecto de vida deseado, con la seguridad de
que éste no se verá frustrado por causas ajenas a su voluntad, asociadas generalmente al entorno social
en el que se desenvuelven.

1 Estas diferencias no son casos excepcionales, sino que se encuentran en todos los ámbitos en los que las personas se
desarrollan como la salud, longevidad, condiciones climáticas en las que viven, el lugar geográfico de residencia, condiciones de
trabajo, temperamento, tamaño del cuerpo, etc.
2 Su aportación al tema de la igualdad, es precisamente la igualdad de las capacidades básicas, que se concretan
cuando la persona es capaz (bajo cualquier circunstancia) de hacer ciertas cosas básicas como desplazarse, satisfacer sus
necesidades alimentarias, disponer de los medios para vestirse y tener alojamiento, o la capacidad de participar en la vida social
de la comunidad y tener la misma capacidad de informarse para poder tomar decisiones individuales o colectivas.
136
Para que estas garantías se materialicen, deben ser plasmadas legalmente. Por ejemplo, el Estado
mexicano establece en su Constitución Política que todas las personas tienen derecho a la educación
y si no se establecen las medidas para garantizar ese derecho, muchas personas pueden ver frustrados
sus proyectos de vida porque no habrá seguridad de que existirán suficientes escuelas o los medios
económicos para permanecer en las instituciones educativas, por ejemplo.

A través del enfoque de la capacidad de Sen (1985, 2000 y 2010), se amplía la base para la toma
de decisiones colectivas, teniendo en cuenta no sólo la renta, sino otros elementos relevantes como
la salud, la esperanza de vida, educación, alfabetización, acceso a agua potable, género, desigualdad,
participación política, autoestima, etc.

Para explicar su enfoque, Sen (1985, 2000 y 2010) utiliza tres conceptos muy importantes:
funcionamientos, capacidad y agencia1 .

1. Funcionamientos: Sen distingue el concepto de bienes del de funcionamientos. Éste último

se refiere a lo que una puede hacer o no frente a los bienes. Por ejemplo, dos personas frente
a la misma cantidad de nutrientes o de alimentos, no responden de la misma manera, porque
nunca se está en igualdad de condiciones (una persona con discapacidad y otra que no tiene una
discapacidad). Puede resumirse como un logro de las personas.

2. Capacidad: refleja las combinaciones alternativas de funcionamientos que una persona puede
lograr y entre las cuales debe darse una elección. Es la posibilidad de alcanzar algo.

3. Agencia: Es la materialización o posibilidad de realización de la capacidad y se vincula

directamente con el contenido real de la libertad. Así, las elecciones, el ejercicio de la agencia, va
más allá de los bienes o la maximización de la utilidad. La libertad de ser agente de una persona
se refiere a lo que una persona es libre de hacer y conseguir en la búsqueda de cualesquiera metas
o valores que considere importantes.

En otro orden de ideas, dentro de las teorías del desarrollo actuales, una que ha tenido un fuerte
impacto -ante los síntomas de agotamiento del modelo de desarrollo capitalista- es la denominada como
“desarrollo sustentable”, cuyo principal rasgo está basado en la racionalidad económica y el cuidado de
la naturaleza2 . El desarrollo sustentable “supone cambios principalmente en los sistemas de producción
y consumo en las tecnologías dominantes, en la regulación, normatividad, organización institucional del
sector público y en la percepción cultural de la sociedad. La estrategia para el desarrollo sustentable
requiere una construcción progresiva, que demanda un aprendizaje social” (Rojas, 2003).

1 Esta triple diferenciación nos conduce a otros cuatro importantes conceptos en la obra de Amartya Sen: logro de bienestar,
logro de agencia, libertad de logro y libertad de agencia. Corresponde al disfrute de los derechos humanos estos logros y libertades.
El objeto material de los derechos humanos son las libertades en su doble aspecto de proceso y de oportunidad.
2 En oposición a la racionalidad económica y la sobreexplotación de los llamados “recursos naturales”.
137
Desde el punto de vista de desarrollo sustentable, la infraestructura se define como un conjunto de capas
de sistemas y redes que conectan la infraestructura económica, la social y el medio ambiente1 . El factor
común entre todos los tipos de infraestructura radica que en que todos los recursos utilizados tienen un
uso inteligente, saludable, sostenible y seguro para las generaciones presentes y futuras. Este tipo de
desarrollo sustentable contribuye al bienestar de todas las personas, como se muestra en la figura No. 2.

Figura No.2
Infraestructura sustentable y sus capas.

Fuente: Elaboración propia sobre la base del documento de la Comisión de Infraestructura

de Nueva Zelanda (traducción New Zealand Infrastructure Commission NZIC), 2021.

Las capas se interconectan y superponen, formando las siguientes estructuras:

1. Medio Ambiente
2. Infraestructura Económica
3. Infraestructura Social

1 En esta definición el medio ambiente también es considerado como infraestructura.

138
Las características de la infraestructura desde este enfoque son determinadas desde la forma como se
construye la infraestructura, el cómo y el para qué: afecta cómo se utiliza la infraestructura y cómo se
estructuran y operan las organizaciones que proveen de infraestructura, sus bienes y servicios. Por lo
tanto, desde este enfoque comparten algunas características esenciales (NZIC, 2021):

• La infraestructura se considera intergeneracional (con buen mantenimiento la infraestructura

puede durar más de un siglo).
• La inversión en infraestructura es irregular, ya que implica grandes costos iniciales para desarrollar,
y desde un inicio los presupuestos deben tomar en cuenta los costos de mantenimiento y
actualización.
• La infraestructura debe ser interdependiente e interconectada.
• La infraestructura provee servicios compartidos para un gran número de personas.
• La infraestructura genera efectos indirectos: positivos y negativos que deben tomarse en cuenta.

Por estas razones, la infraestructura debe considerarse de manera integral y holística. Es decir, la
planificación de la infraestructura debería hacerse en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible:
mayor calidad, integralidad, eficiencia y sostenibilidad.

Infraestructura social: enfoque tradicional y enfoque de derechos.

Con relación a la infraestructura social, es importante distinguir dos tipos de visiones: la tradicional,
que atiende a los problemas clásicos de educación, salud, condiciones de la vivienda (pavimentación,
drenaje, agua, luz, agua potable), así como la infraestructura urbana, que posibilita la movilidad dentro
de las ciudades y el esparcimiento colectivo en espacios públicos. Fundamentalmente, esta visión está
centradas en las necesidades de las personas.

Recientemente ha emergido otra perspectiva que, paradójicamente, es más precisa y, al mismo tiempo,
permite extender el concepto de infraestructura social a todas las actividades que permiten, no solo
llenar las necesidades de los hogares y personas, sino que también propician la socialización; es decir, la
interacción social por vías alternativas a las actividades económicas y laborales.

Esta visión se enfoca en el desarrollo humano, entendido como la expansión de las capacidades y
libertades que permiten que los individuos elijan y desarrollen el proyecto de vida que consideran dignos
de ser vivido. Fundamentalmente este enfoque está orientado en las capacidades de las personas. No
obstante, este enfoque presenta el primer dilema ético-democrático de la infraestructura, considerado
como un gran reto para todos los países, sobre todo los que se encuentran en vías de desarrollo.

139
El dilema ético-democrático de la infraestructura: un primer reto.
Dadas las condiciones de desigualdad y pobreza que imperan en América Latina y grandes zonas del
planeta, el enfoque de derechos humanos para la satisfacción de necesidades básicas derivó en un tipo
de minimalismo (Filgueira, Molina, Papadópulus y Tobar, 2006), al que se ha denominado enfoque de
derechos y que propugna por asegurar el acceso universal a ciertos mínimos de bienestar, en materia
de salud, educación y renta básica, vivienda, entre otros, sin los cuales las personas se ven obligados a
seguir un proyecto de vida no deseado, porque no tiene las capacidades para seguir o elegir el tipo de
vida proyectado.

Sin embargo, la interpretación minimalista del enfoque de derechos no parece responder cabalmente a la
visión que considera el desarrollo humano como expansión de capacidades y la posibilidad de disfrutar
de una vida digna desde el proyecto de vida deseado. Es verdad que ese mínimo es indispensable y debe
de asegurarse su cobertura; incluso, debe establecerse como prioridad de la política de infraestructura
social a fin de cerrar las brechas en este rubro. Pero también es cierto que, una vez cubiertas las
necesidades básicas, el Estado debería buscar transitar hacia otro tipo de infraestructura orientada
hacia la socialización, la vida comunal y la integración social. Ello implica integrar al concepto de
infraestructura social estructuras e instalaciones adicionales, que sirvan para prestar otros servicios que,
si bien están arraigados en las necesidades básicas vitales, atienden a otras dimensiones más avanzadas
de la realización humana. Entre ellos, están la cultura, el deporte, los espacios públicos de convivencia
comunal, ya sea a nivel de barrio o de ciudad, de esparcimiento, de la participación y discusión de los
problemas comunitarios, entre otros.

Un argumento central en favor de la ampliación de infraestructura social, que implica por supuesto una
nueva forma de concebirla, parte de la argumentación de que el conjunto de infraestructuras físicas e
institucionales son cruciales para el mantenimiento y desarrollo de las interacciones sociales. Entonces,
para pensar en infraestructura social es “importante considerar la clase y las calidades de las instalaciones
que permiten que la vida social ocurra, el tipo de sociabilidad que propician y cómo esta puede ser
reconocida como un tipo de vida pública” (Latham & Layton, 2019)1 .

Sin embargo, en la realidad latinoamericana puede considerarse un lujo inalcanzable, cuando subsisten
carencias de primer orden para el desarrollo mismo de la vida: agua potable, alcantarillado, electricidad,
viviendas dignas. En esto consiste el dilema ético-democrático, dado que por un lado la mayor parte
de la población (78% según el censo 2020, vive en áreas urbanas y por otro lado, es entre los más
pobres y marginados, los que generalmente se ubican en zonas rurales2 , que es justo donde las brechas
de cobertura universal son más amplias y sentidas. Por tal motivo, es precisamente en el ámbito rural
donde se requiere la mayor inversión en infraestructura social destinada precisamente a la cobertura de
los indicadores mínimos de bienestar y satisfacción de necesidades básicas.

1 Traducción del autor. Latham, Alan y Layton, Jack (2019). Social infrastructure and the public life of cities: Studying urban
sociality and public spaces. Geography Compass, 13: “Thinking infrastructurally then, it is important to consider the kinds and qualities
of facilities that allow social life to happen, the kind of sociality that is afforded by them, and how this can be recognized as a kind of
public life”.
2 La profundidad o intensidad de la pobreza mide la distancia porcentual entre la línea de la pobreza (LP) y el ingreso (Y).
Supongamos que LP= 100 pesos; pero el señor A gana 80 pesos, mientras el señor B recibe 30 pesos como sueldo. Los dos caen por
abajo por de la LP y, por tanto, ambos son pobres. Sin embargo, el señor A está a solo 20 pesos de este umbral, la distancia porcentual
es 20%; en cambio, el señor B está 70 pesos de distancia, por tanto, su distancia porcentual es de 70%. Es, por tanto, mucho más
pobre que los dos.
140
Pero el dilema se ahonda cuando se consideran las diferencias entre el número de personas en pobreza
(tanto extrema como moderada) y la incidencia, que mide la proporción de la población que es pobre
(en las dos modalidades). CONEVAL (2020) nos dice que: a) la incidencia de la pobreza en zonas rurales
(56.8%) es mayor que en las urbanas (40.1%), situación que se agrava con la población hablante de
lengua indígena (76.8%) vs la no parlante de esta lengua (41.5%); y b) que la cantidad de personas pobres
en zonas urbanas (40.3 millones) es sustancialmente mayor que en las rurales: 15.7 millones. Y, c) que
la profundidad de la pobreza es mayor en las zonas rurales. Estos indicadores nos permiten afirmar que
los pobres rurales son más pobres que aquellos pobres urbanos.

Por tanto, surge el dilema: ¿en dónde urge más la infraestructura social? ¿en dónde hay el mayor número
de población o dónde la gente es más pobre? ¿cómo priorizar entre la población pobre y la mayoría no
pobre? Estas preguntas nos llevan a una cuestión que debe analizarse cuidadosamente: el tema de las
brechas de desigualdad. La condición de subdesarrollo no se refiere solamente a la pobreza, sino a la
coexistencia entre grandes contingentes de pobres con segmentos de la población con niveles de vida y
de consumo semejantes a los que prevalecen en los países desarrollados.

En México actualmente, este dilema se ha resuelto utilizando la perspectiva ético-liberal que ofrece
Rawls (1971, 1995). De sus dos principios de justicia, el de diferencia es el más famoso. Postula que la
desigualdades económicas y sociales sólo se justificas si: a) provienen de la igualdad de oportunidades
y b) se usan para mejorar la situación y las expectativas de los menos aventajados. Es decir, ninguna
prosperidad puede ser considerada como desarrollo, si no se traduce en una mejoría sensible de los
pobres.

Infraestructura social, cerrar brechas y eliminar carencias básicas:

segundo desafío.
En su versión minimalista, el enfoque de derechos aspira a garantizar el acceso universal a aquellos
servicios que son básicos para el despegue de otras capacidades humanas. La alimentación, educación, la
salud, las condiciones de vivienda digna (suelo firme, agua potable, sanitarios, drenaje y una renta básica
vital son los servicios más invocados. Para todos ellos (con la excepción de la renta básica) es necesario
el desarrollo de la infraestructura social: escuelas, hospitales, redes de alcantarillado y drenaje, calles
pavimentadas, red eléctrica, entre otros.

En México, las brechas más importantes son incorporadas por el CONEVAL en su medición
multidimensional de la pobreza. Estas carencias sociales, están íntimamente relacionadas con la presencia
o ausencia de infraestructura suficiente, de calidad que proporcione los servicios requeridos por la
población. En este sentido, la magnitud del problema de la pobreza se asocia también a la infraestructura
y sus características, que tiene fuerte incidencia sobre el tema de la pobreza.

Así, la infraestructura también está íntimamente ligada al desarrollo social, que a su vez se define
como el espacio de los derechos sociales (derechos prestacionales). Desde el punto de vista de este
documento guía, bien se puede hablar de un nuevo tipo o categoría para referirse a la pobreza: la
pobreza infraestructural. En el Cuadro No. 1 se presentan los principales indicadores de carencias
sociales relacionados a servicios que derivan de la infraestructura.

141
 Cuadro 6
Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de pobreza,
2018-2020

Fuente: Elaboración propia con datos del CONEVAL,2021.

El gráfico nos advierte de las enormes carencias que aún sufre la población mexicana. Todas las carencias
se relacionan con algún tipo de infraestructura inexistente o insuficiente, como se ha mencionado
anteriormente. La existencia de infraestructura de salud, hidráulica o educativa facilita el acceso de las
personas al ejercicio de sus derechos. Sin embargo, existen barreras que impiden que municipios o
localidades ofrezcan la infraestructura necesaria o que representan largos tiempos de traslado, lo cual
también impacta sobre el ejercicio de los derechos.

Otras definiciones sobre los grandes proyectos de

desarrollo de infraestructura.
En la presente revisión documental sobre la definición de infraestructura, no se puede dejar de lado
la discusión jurídica nacional e internacional en torno a los llamados “proyectos de desarrollo e
infraestructura”, “megaproyectos de infraestructura” o “proyectos a gran escala”. Fundamentalmente,
este desarrollo conceptual se debe a las múltiples violaciones a derechos humanos cometidas en la
planeación y construcción de estas obras, que ha obligado a los organismos internacionales y nacionales
a declararse al respecto.

142
Bent Flyvbjerg (2017) en su libro “El Manual Oxford de la Administración de Megaproyectos” define los
llamados “megaproyectos” como: “aventuras complejas de gran escala que típicamente cuestan un billón
de dólares americanos o más, su desarrollo toma varios años y su construcción involucra múltiples grupos
de interés, son transformacionales e impactan a millones de personas1” . Como puede observarse, esta
definición está centrada únicamente en el aspecto instrumental que fue comentado anteriormente y no
hace ninguna referencia a la parte que involucra a las personas, los pueblos y las comunidades frente a
estas grandes obras de infraestructura.

El desarrollo ha tenido un efecto negativo sobre poblaciones vulnerables. Un grave impacto sobre éstas,
ha sido el desalojo forzoso como resultado de la imposición de proyectos de desarrollo e infraestructura.2
Este aspecto fue presentado ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 2007 por el entonces
Relator Especial sobre una Vivienda Adecuada, Miloon Kotari, quien afirmó que los Estados debían acatar
ciertas medidas y directrices para evitar los desalojos forzosos, incluidos aquellos proyectos que en aras
del “bien público” como la construcción de grandes embalses, los proyectos industriales y energéticos a
gran escala, los proyectos de minería y de extracción, los proyectos de adquisición de tierras con fines
de renovación urbana y otros programas basados en la utilización de tierras (SCJN, 2014)3.

James Anaya, Relator Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas, en su informe temático
titulado “Industrias Extractivas y Pueblos Indígenas” destacó que “[…] las industrias extractivas han
tenido consecuencias negativas, incluso devastadoras para los pueblos indígenas en el mundo” (en SCJN,
2014), de tal suerte que es urgente detener el patrón extractivo demoledor que se ha impuesto en todo
el mundo y transitar a modelos de extracción que sean compatibles y respetuosos con los derechos
humanos de los pueblos y comunidades indígenas.

1 Flyvberg señala que los Megaproyectos son usualmente medidos en billones de dólares (o para entendernos mejor 1x109);
mientras que los “grandes proyectos” se miden en cientos de millones (1x108) y los “proyectos” tan solo se miden en millones (1x106) o
decenas de millones de dólares (1x107).
2 La Comisión Mundial de Represas (CMR) considera que el desplazamiento tiene dos vertientes: el desplazamiento físico y
el desplazamiento de medios de subsistencia. “En el primero, el desplazamiento produce el desalojo físico de personas que viven
en el área del embalse o de otro proyecto. Esto se produce no sólo a causa del llenado de embalses sino también de la instalación
de estructuras del proyecto y de infraestructuras conexas. El desplazamiento físico es involuntario e implica coerción y fuerza, y en
algunos pocos casos incluso quitar la vida. En la segunda vertiente, la inundación de tierras y la alteración del ecosistema fluvial, ya
sea río arriba o río abajo, también afecta los recursos disponibles para actividades productivas basadas en tierras o en los ríos. En el
caso de comunidades que dependen de la tierra y de la base de recursos naturales, esto con frecuencia produce la pérdida de acceso
a medios tradicionales de subsistencia, incluyendo producción agrícola, pesca, pastoreo de ganado, recolección de leña y cosecha
de productos forestales, para mencionar unos pocos. No sólo entorpece esto las economías locales, sino que de hecho impide, en un
sentido amplio, que personas tengan acceso a una serie de recursos naturales e insumos ambientales para sus medios de subsis-
tencias. Esta forma de desplazamiento de medios de subsistencia quita a las personas sus medios de producción y los desaloja de
su medio sociocultural actual. […] El término ‘afectadas’ se aplica, pues, a las personas que se enfrentan con cualquiera de estas dos
clases de desplazamientos” (CMR, 2013).
3 Esta situación ha sido denunciada con los acontecimientos deportivos, eventos internacionales, comerciales o actividades
con asistencia internacional para el desarrollo.

143
Margaret Sekaggya, Relatora Especial sobre las Personas Defensoras de los Derechos Humanos,
preocupada por el notable incremento en la violación de derechos, presentó un informe sobre proyectos
a gran escala y las múltiples vejaciones que sufren quienes denuncian los impactos que dichos proyectos
generan. Esta situación es significativamente preocupante en México, dado que es uno de los países con
el mayor número de asesinatos de personas defensoras del medio ambiente del mundo que se enfrentan
a grandes intereses y corporaciones transnacionales, con un total de 40 personas asesinadas1.

La Relatora define a los proyectos de desarrollo de gran escala “[…] la adquisición, arriendo o transferencia
de terrenos o recursos naturales con propósitos de inversión comercial”. “La Relatora Especial no
indica un límite concreto para lo que constituye “a gran escala”, pero considera que el impacto del
proyecto sobre su entorno, específicamente sobre los derechos humanos de las comunidades afectadas
y de los que defienden los derechos de esas comunidades, es un factor clave”. En estos proyectos cabe
la construcción y centrales hidroeléctricas, postes eléctricos, represas, carreteras y fábricas de cemento,
así como diversas operaciones extractivas. También se mencionan los desalojos forzosos por proyectos
de desarrollo (A/68/262 párr. 14 y 15).

Desde la perspectiva de los derechos humanos, la política de desarrollo ha de contribuir a un mayor

respeto de los derechos humanos de aquellos a quienes va dirigida y a quienes afecta, así como a
fortalecer su capacidad de vivir una vida digna. La infraestructura debe convertirse en un instrumento
que no se limite a promover el crecimiento económico y a satisfacer necesidades básicas, sino que debe
tener como meta ampliar las opciones de las personas, centrándose primordialmente en las personas
vulnerables y desfavorecidas (A/68/262 párr. 21)2 .

Con base en las consideraciones anteriores, la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece como
definición de proyectos de desarrollo e infraestructura a:

Aquellos emprendimientos impulsados por empresas y/o el Estado, en zonas rurales o urbanas, que tengan fines
comerciales o se lleven a cabo bajo el argumento del bien común, y supongan la adquisición, disposición, arriendo u
ocupación de espacios territoriales, generando un impacto sobre la vida de las personas o comunidades que en ellos
habitan, o de las que ellos dependen, y una posible afectación sobre sus derechos humanos (SCJN, 2014).

1 Para efectos de la presente investigación, se entenderá por personas defensoras y defensores de la tierra, el territorio y el
ambiente a todas aquellas personas y grupos que trabajan por la promoción y protección de los derechos humanos relacionados a
dichas temáticas. Estas defensoras y defensores son muchas veces también miembros y/o líderes de comunidades afectadas por las
actividades desarrolladas por el Estado y/o empresas en sus territorios, incluyendo comunidades indígenas y afro-descendientes, o
también pueden ser integrantes de movimientos de derechos humanos o redes sociales amplias. Definición presentada por organiza-
ciones de la sociedad civil en el Informe ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, octubre 2015. Disponible en: https://
www.ohchr.org/sites/default/files/Documents/Issues/Environment/ImplementationReport/Civil_society_organization_joint_reoprt_
SP.pdf
2 Para estas afirmaciones, la Relatora Especial retoma el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Human Develo-
pment Report 2011: Sustainability and Equity-A Better Future for All (Basingstoke, United Kingdom, Palgrave Macmillan, 2011). Disponible
en http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2011/download
144
La Suprema Corte hace referencia de manera amplia, a la industria minera u otra industria extractiva
(gas, esquisto, petróleo), a la construcción de presas (hidroeléctricas y para almacenamiento de agua),
trasvases hídricos, autopistas y vías urbanas, grandes proyectos inmobiliarios (unidades habitacionales,
centros comerciales, edificios), proyectos turísticos, escaleras náuticas, rellenos sanitarios, centros para
el manejo de residuos tóxicos, compra o alquiler masivo de tierras, transgénicos, corredores industriales,
plantas de generación de energía geotérmica, nuclear o proyectos eólicos (SCJN, 2014).

Redefinición del rol de la infraestructura: programación del desarrollo desde

los derechos humanos y la protección al medio ambiente.
Cada paradigma, condiciona el modo de pensar, actuar y concebir el mundo; asimismo, tiene implicaciones
sociales y económicas de gran calado, que impactan directamente sobre aspectos fundamentales de la
sociedad, tales como la educación, la salud, la cultura, la economía, la política, entre otros aspectos.
En este sentido, se pretende que la Comisión de Infraestructura de la H. Cámara de Diputados asuma
este nuevo enfoque como una poderosa herramienta para generar grandes transformaciones desde los
imperativos actuales del desarrollo humano sostenible, en el que “el crecimiento económico esté al
servicio del desarrollo social y garantice una sostenibilidad ambiental” 1.

Las necesidades básicas de la población, han motivado la creación de grandes obras de infraestructura
que le han permitido adaptarse y evolucionar. Este impulso permanente, para la construcción de
pequeñas y grandes obras de infraestructura, hoy en día tiene que pasar por el tamiz de los derechos
humanos y la responsabilidad ambiental. Por tal motivo, es preciso dar un nuevo enfoque al concepto
de infraestructura, con el fin de aprovechar el potencial del avance tecnológico y un mandato claro en el
ámbito de las infraestructuras resilientes y sostenibles.

El desarrollo de infraestructura y sus servicios, bajo los dos principales pilares -equidad social y protección
del medio ambiente-, tienen el potencial de contribuir activamente en la inclusión social de la población
menos favorecida, la mejora en la distribución del ingreso y en la reducción de la pobreza. La clave
está en entender el desarrollo como fuente de transformación de la sociedad, por eso hablamos de
infraestructura transformadora. Esta idea-fuerza permite reconocer que el desarrollo económico y
social deberían reducir las aflicciones de las personas, ampliar sus horizontes y revitalizar sus vidas.

1 Ledis Mesino Rivero. “La globalización económica y sus implicaciones socio-culturales en América Latina”. Revista de Cien-
cias Sociales v.15, No. 1, Marcaibo, marzo 2009
145
 Figura No.3
Las Capas de la Infraestructura Transformadora

Fuente: Imagen y traducción del texto Living with Water, New Orleans Water Plan, 2015.

Conforme a esta idea, México es un país que requiere repensar el papel de la infraestructura como
fuente de riquezas para la sociedad, pero con una línea de conducción clara y profunda de las y los
legisladores que, como líderes y representantes populares, asuman el papel histórico y el punto de
inflexión transcendental sobre la forma cómo se planifica, diseña y construye la infraestructura, a fin de
incorporar en las etapas iniciales o tempranas de los proyectos, derechos, criterios sociales, territoriales
y de sostenibilidad.

146
Este potencial aún inexplorado de la infraestructura, no puede hacerse desde los agotados modelos del
pasado. Con el actual bagaje de conceptos, objetivos, estrategias, políticas, procedimientos y procesos
de toma de decisiones, es poco probable que se logre desarrollar el sistema de infraestructuras para
afrontar con éxito los apremiantes retos y necesidades de nuestro país: México presenta un déficit
de infraestructura, de modo que el acervo actual no es seguro, suficiente, eficiente, ni de calidad para
atender la demanda presente de su economía y mucho menos de su población1.

Con un sentido crítico, se pueden analizar los efectos indeseables de la infraestructura respecto de los
diversos contextos socioeconómicos, aunque se disfracen tras el discurso ideológico del progreso y la
competitividad. Estos impactos negativos pueden realizarse de muy diversas maneras, ya sea de forma
visible o de forma velada: a) la contaminación ambiental y la elaboración de proyectos agresivos para la
salud de la población, que no está advertida sobre dichos daños potenciales, b) la corrupción, entendida
como la compra-venta de voluntades para lograr privilegios u obtener impunidad respecto de los actos
delictivos, como también las acciones y los acuerdos basados en el abuso del poder con fines ilegítimos,
c) el impacto social de las situaciones de marginación y exclusión que provoca la infraestructura desde las
estrategias de racionalización y las políticas de ajuste, d) la lucha competitiva desleal y sin límites morales;
entre otras (Etkin, s/f).

En retrospectiva, se afirma que la infraestructura en el país ha sido escasa, excluyente, insostenible y

rebasada por las necesidades de un gran porcentaje de la población. Este escenario, provocó que se
ampliaran las brechas de desigualdad económica, las injusticias sociales se profundizaran y crecieran los
impactos negativos en el medio ambiente, muchos de éstos irreversibles. En este sentido, cobra una
relevante importancia el enfoque sobre el cual se pueda desarrollar infraestructura transformadora,
inclusiva, resiliente y adaptada al cambio climático.

A pesar de contar con suficiente evidencia teórica y empírica en el campo de la teoría del crecimiento
económico -que revelan fuerte evidencia de que la inversión en infraestructura es en realidad un gasto
productivo que complementa, y no sustituye, a la inversión privada- muchos países en desarrollo como
México, continuaron estrechando la presencia y rectoría del Estado por varias décadas, optando por la
disminución del gasto público para infraestructura económica y social2.

Tal como señala la investigación del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), la
disminución del gasto público en infraestructura durante el periodo 2010-2020, generó infraestructura
insuficiente, que devino en carencias energéticas, sanitarias, educativas y de vivienda, impactando de
manera negativa a la población. Asimismo, la caída en los índices de crecimiento económico de varios
países de América Latina, está vinculada directamente a la falta de inversión en infraestructura3.

1 Vid Infra, Panorama General pág. 39-57.

2 Al respecto, Hernández (2019) sugiere analizar las investigaciones de Lucas (1988), Aschauer (1989a), Barro (1990), Lin (1994),
quienes soportan sus conclusiones con abundante evidencia empírica y una sólida base teórica.
3 Tal y como lo demuestran los estudios de Aschauer (1989a, b); Easterly and Rebelo, (1993; Canning et al., (1994); Sánchez
Robles, (1998) en CIEP, 2020.

147
A efecto de adoptar un enfoque transversal que ponga en el centro a los seres humanos, sus derechos
y el cuidado del medio ambiente, es necesario abandonar la perspectiva verticalista de la infraestructura
que por décadas generó inequidad, precariedad y crisis sociales. En cambio, cuando la infraestructura
es transformadora, favorece la productividad y la competitividad, contribuye al crecimiento y desarrollo
económico y social. Así, la infraestructura transformadora debe surgir de un nuevo concepto sobre la
función vital del Estado en la economía: para producir proyectos rentables de inversión, se requiere
invertir en proyectos rentables y sostenibles, que generen altos flujos de capital para gestar riqueza a
largo plazo.

Además, “la nueva situación de una sociedad en complejidad, crisis y cambio que marcha de modo
permanente hacia la incertidumbre, urge la necesidad de una planeación prospectiva estratégica que nos
conduzca con mayor seguridad hacia el futuro plausible para todos”1 .

A nivel del poder legislativo, es fundamental promover la reflexión de manera mancomunada para
articular posiciones comunes en las instancias nacionales e internacionales. Resulta impostergable buscar
formas de colaboración y cooperación entre todos los sectores involucrados en la Infraestructura, que
además de fortalecerse, pueden permitir encontrar soluciones que resulten sostenibles.

Es urgente precisar el papel que puede llegar a desempeñar la Comisión de Infraestructura en el

desarrollo económico y social del país. Lograr sistemas de infraestructura competitivos e innovadores a
través de mayor certeza y estabilidad jurídica, garantizando y agilizando la participación pública, privada y
ciudadana en el desarrollo de infraestructura con mayor capacidad de resiliencia. Garantizar la planeación
prospectiva estratégica de la Infraestructura actuando como catalizador del cambio y el bienestar.

Para ello, la infraestructura ha de anclarse a tres fundamentos centrales: el primero es el reconocimiento

del fundamento legislativo. La infraestructura debe basarse en el imperio de la ley en todos sus
procesos. Segundo, la necesidad de que el diseño de la infraestructura cumpla con el objetivo de generar
prosperidad, igualdad de oportunidades y cuidar el medio ambiente. Y, en tercer lugar, la adecuada
financiación para generar inclusión, equilibrio y resiliencia.

Cambiar de fondo no es sencillo, situación por la cual es necesaria la participación y cooperación de

todos los sectores interesados, las universidades, los académicos, científicos, la sociedad civil organizada,
la iniciativa privada, para generar mayor participación de la sociedad en general. Cada uno en su campo
puede generar un efecto multiplicador de esta cultura común y compartida de infraestructura con visión
humana y transformadora.

Las contribuciones significativas de la Comisión de Infraestructura deben convertirse en punta de lanza para la
construcción de un México inclusivo, solidario y respetuoso de la Naturaleza. Es imperioso hacer frente y estar
preparados de manera unificada frente a las contingencias medioambientales, socioeconómicas y sanitarias. La cuestión
no sólo debe centrarse en qué infraestructura se necesita, sino cómo transformar la manera en que se planifica,
construye, gestiona y utiliza en favor de un futuro sostenible.

1 Guillermina Baena Paz (Coordinadora) (2015). “Planeación Prospectiva Estratégica. Teorías Metodologías y Buenas Prácticas
en América Latina”. Proyecto PAPIME, UNAM, FCPS.
148
Pensar la infraestructura desde conceptos como gobernanza, planeación estratégica, resiliencia,
integralidad, sostenibilidad e inteligencia de la infraestructura tiene una amplia repercusión que puede
conducir a la transformación positiva de la vida de las y los mexicanos. Tal y como se plantea en la visión
de país plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo 2019-20241 :

El crecimiento económico excluyente, concentrador de la riqueza en unas cuantas manos, opresor de sectores
poblacionales y minorías, depredador del entorno, no es progreso sino retroceso. Somos y seremos respetuosos
de los pueblos originarios, sus usos y costumbres y su derecho a la autodeterminación y a la preservación de sus
territorios; propugnamos la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la dignidad de los adultos mayores y el
derecho de los jóvenes a tener un lugar en el mundo; rechazamos toda forma de discriminación por características
físicas, posición social, escolaridad, religión, idioma, cultura, lugar de origen, preferencia política e ideológica, identidad
de género, orientación y preferencia sexual. Propugnamos un modelo de desarrollo respetuoso de los habitantes y
del hábitat, equitativo, orientado a subsanar y no a agudizar las desigualdades, defensor de la diversidad cultural y
del ambiente natural, sensible a las modalidades y singularidades económicas regionales y locales y consciente de las
necesidades de los habitantes futuros del país, a quienes no podemos heredar un territorio en ruinas.

La propia historia de la humanidad llevó a banalizar el sufrimiento causado a grupos sociales y a la propia
naturaleza, “estamos perdiendo la capacidad de indignación ante la injusticia, uno de los dones centrales
del ser humano. Recuperar esa capacidad será la base para dar la lucha por un desarrollo que incluya a
todos” (Kliksberg, 2002).

Primer acercamiento a una nueva definición de infraestructura

transformadora.

Amartya Sen (1985, 2000 y 2010) entiende la infraestructura como un dispositivo orientado a coadyuvar
a la materialización del desarrollo que permita el disfrute y ejercicio de los derechos humanos. Desde
este enfoque, se puede dar una definición de infraestructura, coherente con ese enfoque de derechos:
• Conjunto de dispositivos artificiales, diseñados y construidos para servir de base o fundamento
de cualquier tipo de organización de actividades orientadas a la satisfacción de necesidades y/o la
activación y desarrollo de las potencialidades humanas.

• La anterior es una definición conceptual, que sirve para orientar la acción y no olvidar cuál debe
de ser el propósito social de la infraestructura, bajo un enfoque de derechos humanos:

• La que sirve para garantizar que un proyecto de vida no se vea frustrado por falta de infraestructura
necesaria.

• Para que las personas vivan dignamente, satisfagan sus necesidades y desarrollen sus potencialidades.

1 Véase Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, disponible en https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fe-

cha=12/07/2019#gsc.tab=0

149
En cambio, la definición operativa es aquella que recoge los ingredientes esenciales del concepto y los
traduce en dimensiones manejables

• Dimensiones esenciales de infraestructura:

• Base artificial (construida) para actividades sociales organizadas.
• Función a que contribuye en la satisfacción de necesidades y desarrollo de potencialidades
humanas.
• Definición operativa:
• Infraestructura es el conjunto de construcciones que permiten que un grupo de actividades
organizadas cumplan una o varias funciones orientadas a la satisfacción de las necesidades y
potencialidades humanas.
• Esto permite clasificar la infraestructura, en torno a dos dimensiones:
• Función.
• Construcción, entendido como medio a través de la cual la infraestructura cumple sus
funciones.

La complejidad del concepto requiere de un marco teórico amplio para su redefinición. Cuando la
infraestructura es transformadora puede generar beneficios a la sociedad en términos de productividad,
equidad y competitividad1. Tiene un efecto positivo sobre diversas dimensiones fundamentales para el
desarrollo humano, los derechos humanos y el desarrollo sostenible que ayuda a mitigar los impactos
nocivos de la actividad humana sobre el medio ambiente (CIEP, 2020).

En los Objetivos de Desarrollo Sostenible se resaltó la importancia de desarrollar infraestructura bajo

criterios que conduzcan a que la misma sea fiable, sostenible, resiliente y de calidad (ONU, 2015). El
cumplimiento de estos objetivos, también tiene en el centro la provisión de infraestructura que ponga el
acento en los aspectos sociales, a fin de garantizar los servicios educativos y de salud.

Así, podría definirse como:

La infraestructura transformadora, como derecho humano y bien público, está integrada por capas de
componentes, sistemas y redes intermodales, interoperarias, interdependientes e interconectadas entre
sí, que contribuyen al bienestar público a partir del crecimiento y desarrollo económico, impulsados
por el aumento de la productividad. Dicha infraestructura articula tecnología, mecanismos de mercado,
regulaciones e innovaciones para resolver complejos problemas sociales y brindar servicios esenciales
a la población, procurando un desarrollo equitativo, incluyente, transparente y sostenible, a partir
de estructuras fiables, resilientes, eficientes y de calidad para gozar de una vida digna en igualdad de
condiciones.2

1 Contribuye al crecimiento y desarrollo económico y social. Las inversiones en obras de infraestructura contribuyen a incre-
mentar la cobertura y calidad de los servicios públicos, reducen los costos asociados a la movilidad y a la logística, mejoran el acceso
a los diversos mercados -de bienes y servicios, de trabajo y financieros-, dando por resultado un entorno propicio para incrementar el
bienestar general.
2 Elaboración propia con base en las discusiones y deliberaciones del pleno de la Comisión de Infraestructura.

150
REFLEXIONES FINALES
A lo largo del presente documento se ha destacado la importancia que tiene la infraestructura como medio
para el disfrute de los derechos humanos y el cuidado del medio ambiente. Además, se ha evidenciado
cómo las obras de infraestructura constituyen un detonante para el crecimiento y desarrollo económico
del país. Precisamente, para poner en equilibrio estos elementos, la Comisión de Infraestructura de la
H. Cámara de Diputados desarrolló este instrumento conceptual, con el objeto de marcar una nueva
era dentro del ámbito de sus competencias legislativas, a través de un nuevo enfoque que prevé no sólo
la expansión de los requerimientos de infraestructura y de sus servicios en el futuro, sino también de
considerar la importancia medular y de conciencia nacional que implica el desarrollo de infraestructura
transformadora, es decir, aquella que es inclusiva, resiliente, sustentable, sostenible y de calidad.

Como se ha señalado, este enfoque va más allá de los aspectos técnicos e implica una perspectiva transversal
que abarca los aspectos del bienestar, justicia social, equidad y la protección del medio ambiente. Un
mayor protagonismo de la Comisión de Infraestructura y por ende de la Cámara de Diputados para tales
efectos, como nodo central y estratégico, significa la posibilidad de generar infraestructura que amplíe
los horizontes económicos y la calidad de vida de todos los mexicanos.

Ha quedado clara, además, la importancia de la infraestructura desde dimensiones no antes exploradas

por este órgano, como es la social, cultural, tecnológica y medioambiental. Es esta visión la que nos
permitirá crecer como país, integrándonos al desarrollo regional, internacional y global. También se
ha señalado cómo, a partir de la gobernanza de la infraestructura (por medio de cambios normativos,
regulatorios y en las políticas públicas), se pueden generar herramientas para gestionar los conflictos
asociados a la construcción y mantenimiento de nueva infraestructura, sin menoscabo de los derechos
humanos. Para ello, se debe fortalecer la integración y vinculación de visiones y de políticas públicas que
derivan de diversas instituciones, agentes, actores y representantes de la sociedad civil.

En este contexto, el desarrollo de infraestructura transformadora no es ajeno a la necesidad de conjuntar

esfuerzos a través de la participación colectiva de los sectores público, social y privado, a fin de que cada
área colabore desde su respectiva esfera de competencias y actuación en la construcción de infraestructura
pública para el fortalecimiento de los derechos humanos y el cuidado del medio ambiente.

Desde el Poder Legislativo, se han mantenido vacíos y deficiencias que deben ser subsanadas en el
futuro próximo, relativos a la integración del marco normativo para lograr un mayor acercamiento a las
necesidades reales y materiales de la población. El marco jurídico y regulatorio debe prestar atención a
los siguientes ejes: planeación, presupuesto, responsabilidades, transparencia, fiscalización, competencia
y tecnología, de acuerdo a lo señalado por diversas organizaciones de la sociedad civil organizada, así
como entidades públicas del Estado como es la ASF, la SHCP y Banobras.

152
Es preciso eliminar la separación entre el ámbito jurídico, tecnológico y técnico. De esta manera
se augura la efectividad de las normas producidas. Es necesario dar mayor certidumbre a los entes
participantes; planificar proyectos a partir de una planeación prospectiva estratégica; mejorar la solución
a las controversias; efectuar una evaluación oportuna del costo-beneficio de las obras; asegurar una
permanente rendición de cuentas; garantizar un presupuesto adecuado para cubrir los costos de
construcción y mantenimiento de la infraestructura a lo largo de su ciclo de vida; evitar los sobrecostos
y retrasos; brindar un marco legal para la sana competencia; mejorar los instrumentos de fiscalización y
transparencia; e impulsar el desarrollo y utilización de tecnología de punta.

Al mismo tiempo, se vuelve vital seguir luchando contra la corrupción, mejorando los instrumentos
normativos y legales para dichos efectos. Es importante mencionar que poco a poco se irá generando
una nueva cultura social de transparencia y rendición de cuentas, poco experimentada en el pasado en
el ámbito de la obra pública y desarrollo de infraestructura.

Cuando la infraestructura se convierta en una función del Estado con alta prioridad, bajo los principios y
valores expresados en este instrumento, se podrá contar con infraestructura que pueda ser considerada
como la materialización de los derechos humanos, especialmente de los derechos económicos, sociales,
culturales y ambientales. Por lo tanto, es necesario crear una autoridad nacional encargada de proyectos
de infraestructura, sobre todo de los de gran escala.

A lo largo del presente trabajo, se ha presentado y desarrollado suficiente evidencia para comprender
que la infraestructura que el país requiere hoy en día exige una eficiente planeación, programación,
presupuestación, ejecución, evaluación y control de los recursos destinados por el Estado para dichos
fines. México debe cambiar el rumbo por el que ha transitado la infraestructura. Hoy en día, la Comisión
de Infraestructura de la H. Cámara de Diputados propone impulsar el desarrollo de infraestructura
poniendo en el centro a las personas y sus derechos humanos.

En el documento se ha señalado como prioridad, evitar la volatilidad del financiamiento público de la

infraestructura. Es frecuente que las obras públicas se vean interrumpidas ya sea de forma temporal
o definitiva, cuando las finanzas públicas y/o el marco macroeconómico se deterioran. Se propone
que, una vez que un proyecto sea aprobado, se garantice su continuidad. Para lograrlo, es conveniente
la instauración de un mecanismo de planeación prospectiva estratégica riguroso que establezca las
perspectivas de largo plazo a las necesidades, diseño y operación de las obras de infraestructura.

También es indispensable que, antes de la aprobación del proyecto de una obra pública determinada,
se asigne el presupuesto adecuado para cada una de sus fases. La mejor forma de hacerlo es cambiar la
visión temporal con la que actualmente opera el presupuesto de la federación, fincada en asignaciones
anuales. En su lugar, podrían operar partidas presupuestales multianuales ligadas a todo el ciclo de vida
de la infraestructura.

153
Sujetar el financiamiento a criterios técnicos que prioricen la rentabilidad social o económica
(estratégica) sobre la financiera; y todas ellas sobre la discrecionalidad y la inercia presupuestal. Dos
problemas adicionales encaran el presupuesto para obra pública: los altos grados de discrecionalidad
política a los que está sujeto y, paradójicamente, el fuerte peso de la inercia a la hora de diseñar sus
partidas y transmitírselas al legislativo para su aprobación. Ambos casos contribuyen a que las obras de
infraestructura probablemente no respondan a necesidades nacionales y sociales. Pero también, a que
propicien un desperdicio de los recursos fiscales, de por sí escasos, en términos de costo/efectividad; es
decir, la posibilidad de ampliar los logros asociados a un objetivo determinado por cada peso asignado.

Este objetivo puede ser social, si contribuye a satisfacer necesidades sociales y a potenciar capacidades
humanas; económicas o estratégicas, si coadyuva a impulsar el crecimiento económico, ya sea por
la vía de la productividad o porque permite detonar actividades nuevas, mediante externalidades y
complementariedades. Estos objetivos dan lugar dos tipos de rentabilidades: la rentabilidad social y la
económica, las cuales se suman a la tradicional: la rentabilidad financiera, que es la que privilegia la Ley
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con la intención de preservar el equilibrio de las finanzas
públicas, evitar los subsidios y asegurar la estabilidad del marco macroeconómico1 .

En términos generales, se propone un cambio en los criterios de asignación de recursos. En primer, lugar
debería prevalecer el criterio social sobre el económico; y este, sobre el financiero. En segundo lugar, el
criterio social debe priorizar las carencias más lacerantes que inciden en la pobreza, de acuerdo al cálculo
de la pobreza multidimensional realizado por el CONEVAL, del cual se ha presentado un panorama
general en este documento.

Asimismo, el criterio económico debe seguir un orden de prioridades que inicie con las actividades
productivas que impacten más y de forma más directa el ingreso de los más pobres. Esta ha sido la
variable más resistente a la acción pública desde que iniciaron los programas de combate a la pobreza.
Después, debería de abordar la capacidad de la infraestructura para impulsar actividades económicas que
multipliquen actividades secundarias y colaterales.

1 La rentabilidad financiera se estima normalmente a través del cálculo del VAN (valor agregado neto) de un proyecto o de la
TIR (tasa interna de retorno). En esencia, ambos consisten en una comparación entre beneficios futuros y costos presentes. La renta-
bilidad social y la económica también se estiman de la misma manera. La diferencia es que la financiera utiliza precios de mercado
para estimar beneficios y costos, mientras que la social y económica los calculan a través de los llamados “precios sombra”, que dan
cuenta de los impactos sociales y económicos.
154
El cuadro siguiente resume el orden de prioridades que debería seguir el financiamiento de la
infraestructura:
Cuadro 7
Criterios de prioridad para el financiamiento de la infraestructura

Fuente: Elaboración propia.

Después de seguir los criterios anteriores, el financiamiento de los proyectos de infraestructura debe
atender los problemas específicos de cada sector. Estos problemas deberían de ser consensuados con
autoridades federales y locales, pero sobre todo con actores sociales pertinentes, ya sea a través de
cámaras empresariales o de asociaciones de vecinos y profesionales que operen a la manera de los
presupuestos participativos. Lo anterior, sin olvidar que en el caso de pueblos y comunidades indígenas
y afromexicanas, se deben realizar consultas previas, libres, informadas, culturalmente adecuadas y de
buena fe.

Una de las principales propuestas de este instrumento conceptual, es la necesidad de contar con un
órgano o instituto para la planeación de la infraestructura. Como ha sido demostrado, la forma más
eficiente de administrar el ciclo de vida de los proyectos de infraestructura y lograr el equilibrio entre cada
una de sus partes, de acuerdo a los criterios de selección y financiamiento señalados con anterioridad, es
a través de un instituto o instancia de planeación de la Infraestructura, el cual tendrá que ser autónomo o
cuasi autónomo, para evitar la discrecionalidad política y la inercia presupuestal; pero, sobre todo, para:
a) atender las necesidades sociales y estratégicas para el desarrollo;
b) imponer los criterios de rentabilidad mencionados para el financiamiento, a la hora de aprobar
proyectos y plasmarlos en demandas presupuestarias;
c) formar especialistas en la formulación y evaluación de proyectos de inversión;
d) operar esquemas de cooperación y de financiamiento privado, a través de asociaciones público
privada, bajo cualquiera de sus modalidades.

155
En lo que se refiere a las fuentes de financiamiento, debe señalarse en primer lugar que es preciso revisar
y afinar el uso de la figura de Asociaciones Público-Privadas (APP). Dicho esquema ha permitido en
muchos casos que las obras públicas no se detengan por falta de recursos. Pero, sobre todo, la mayoría
de sus modalidades permite el financiamiento privado, la construcción y la operación de obras, con
costos nulos o mínimos para el Estado en la medida en que a cambio de realizar estas actividades las
empresas privadas exigen una contraprestación, que suele —aunque no siempre— ser cargada al usuario
del servicio prestado. Sin embargo, es necesario que vayan acompañadas de la constitución de uno o
varios fondos de repago, en caso de que los concesionarios privados encaren problemas financieros en la
operación de las obras. Ello minimiza el riesgo de la inversión y, por tanto, disminuye la contraprestación
exigida al gobierno o a los usuarios.

El manejo cuidadoso del esquema APP también exige determinar cuáles son las áreas en las que podría
operar y cuáles deberían de estar vedadas. En términos generales, las áreas favorables a este esquema
deberían de ser las de financiamiento para la infraestructura económica; mientras que las vedadas
deberían de ser las que involucran la afectación directa de las personas (infraestructura social). El criterio
subyacente es el enfoque de derechos para garantizar el acceso a ciertos bienes y servicios que son
necesarios para el desarrollo humano, como la salud, la educación, el agua e, incluso, las prisiones, por
mencionar algunos.

Por otro lado, se deben evaluar también las fuentes de financiamiento a través de inversionistas extranjeros
institucionales, específicamente de los fondos de pensiones. En este sentido sería recomendable la
emisión de bonos de infraestructura de largo plazo orientados a obras estratégicas. La posibilidad de
atraer estos fondos depende, en este caso, de cambiar el orden de prioridades, en favor de la rentabilidad
financiera; y, en términos ideales, de alguna combinación de esta y de alguna de las otras dos: la social
o la económica.

De igual manera, se precisa redefinir el uso de las Afores1 . En virtud de la escasez de recursos y los
grandes montos que manejan los Afores, éstos podrían invertirse en vehículos de inversión del mercado
bursátil para infraestructura y si es provechoso redefinir su uso en favor del financiamiento de la
infraestructura. Varias experiencias internacionales —señaladamente Canadá— respaldan la conveniencia
de este esquema. Sin embargo, no hay que olvidar que el tema es espinoso, en la medida en que
pone en juego el fondeo del retiro de trabajadores. Por tanto, antes de optar por esta solución al
financiamiento, habría que hacer algunas reformas institucionales en las Afores. Hasta ahora, la forma
en que el Estado interviene es a través de regulaciones orientadas a limitar el espectro de inversión
y, por esta vía, minimizar el riesgo de minusvalía. Pero también esas regulaciones han flexibilizado el
esquema de inversión para posibilitar la adquisición de activos financieros sujetos a riesgo. La intención
es aumentar la rentabilidad y el monto de las pensiones.

1 Inversiones en las que se administra los fondos para el retiro de trabajadores afiliados al IMSS y al ISSSTE. Se estima que en
las cuentas administradas por las Afores existen 53,222,697 trabajadores registrados.

156
Las anteriores son sólo algunas ideas que buscan abonar a la resolución de los principales problemas de
financiamiento para la construcción de infraestructura, entre los que se cuentan la escasez de recursos,
la discrecionalidad e inercia presupuestal y, el más importante, el divorcio entre obras financiadas y
necesidades sociales y estratégicas, para lograr que las infraestructuras se convierta en derecho humano
fundamental en nuestro país.

157
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