Traducción de Stella Mastrangelo

Qué e·sperar
de la democracia
Límites y posibilidades
del autogobierno

Adam Przeworski

~ siglo veintiuno
~editores
32 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
Zé Cheibub, Carolina Curvale, Jen Gandhi, Fernando Llmongi,
Covadonga Meseguer, Sebastian Saiegh, James Vreeland y el di-
funto Michael Wallerstein. Buena parte de lo que sé y lo que
pienso sobre legislaturas se debe a Argelina Figueiredo, Fernando
Limongi y Sebastian Saiegh. Mucho de lo que conozco sobre el
constitucionalismo latinoamericano proviene de José Antonio
Aguilar Rivera, Robert Barros y Roberto Gargarella. Carlos Acuña
y Julio Saguir me informaron sobre la política argentina, Hyug-
Baeg Im y Jeong-Hwa Lee sobre Corea, Zhiyuan Cui y Gaochao
He sobre China, Jorge Buendía sobre México y Fernando Ll-
mongi sobre Brasil. Tamar Asadurian, Anjali Bohlken Thomas,
Carolina Curvale y Sunny Kuniyathu participaron en la recopila-
ción de datos históricos utilizados en esta obra.
Estas deudas personales se reflejan en las páginas que siguen.
También tengo deudas institucionales: con la National Science
Foundation, por financiar el proyecto que ha producido este li-
bro, y con la New York University, por concederme la generosa
oportunidad de investigar y escribir.
Como he dicho, he sido afortunado. Pero mi mayor fortuna ha
sido haber pasado la mayor parte de mi vida, desde Polonia hasta
Chile, Francia y Estados Unidos, con Aquella a la que dedico este
libro.
. biernos hagan lo que se supone que deben hacer y no hagan lo
Introducción
Las instituciones representativas bajo las cuales vivimos
hoy evolucionaron a partir de una idea revolucionaria que con-
movió al mundo en la segunda mitad del siglo XVIII, a saber, la de
que ~~1_1:':!?1~-~eberia gobernarse a sí mismo. Sólo cuandO ciuda-
danos iguales de-t~rmmabari-Tas-lejies l>ajO Ias cuales vivían eran
libres. Yla libertad era el valor político definitivo, "todo", según
decían muchos. Sin embargo, si juzgamos las democracias con-
temporáneas por los ideales de autogobierne, igualdad y libertad,
encontramos que la democracia no es lo-que se soñaba que era.
¿Era posible que lo fuese? Y si era posible, ¿podemos hoy realizar
mejor esos ideales? Ésas son las preguntas que motivan y estructu-
ran lo que sigue.
Tendemos a confundir los ideales de los fundadores con des-
cripciones de instituciones existentes en la realidad. Ese velo
ideológico deforma nuestra comprensión y nuestras evaluaciones.
Es políticamente pernicioso porque, a la vez, alimenta esperanzas
irracionales, incluyendo varios proyectos alucinatorios, y nos ciega
a las reformas factibles. En consecuencia, me propongo desmitifi-
car, liberar nuestra comprensión de las democracias reales de la
perspectiva de sus orígenes.
La democracia, con todos sus cambiantes significados, ha en-
frentado repetidamente cuatro desafíos que, en la actualidad,
continúan provocando una insatisfacción intensa y muy exten-
dida. Esos desafíos son: (1) la incapacida~ d<c generar igualdad
gente_ _qii_e
en el ter:re_no .sc;:iciq_e_c:pn_Qffil(0, __(2)__ ~¿~ hacer_senti:f~a la
su participación política es efectiva,_ (3). de asegurar que lo_s_ go-
qué no se les ha mandado hacer, y (4) de equilibrar orden con no
 'j
. '
34 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
_~nterferencia. Y sin embargo, al mismo tiempo, la democracia
siempre vuelve a despertar nuestras esperanzas. Estamos siempre
ansiosos de que nos seduzcan con promesas para hacer nuestra
apuesta en eljuego electoral. Un espectáculo deportivo de cali-
dad mediocre sigue siendo siempre emocionante y atractivo. Más
aún, es apreciado, defendido, celebrado. Es verdad que Jos que
están más insatisfechos con el funcionamiento. de la democracia
dificilmente lo verán como el mejor sistema en todas las circuns-
tancias. Pero son más los que tienen esperanza de que es posible
mejorar las instituciones democráticas, de que todo lo que hay de
valioso en ella puede conservarse y mantenerse, y que lo que fun-
ciona mal puede ser eliminado. Lo que vamos a investigar es si
esa esperanza es razonable.
__-'?!!-~.~1la gran cuestión es cuáles de esas._~!_l~~pa~~ªª-q~~ son[COnti~i
t~~E_t~~::específicas de condiciones y organizaciones instftuciona:
'les particulares, y por lo tanto remediables-y cuáles sonTeStrüCtu--=:
Jcil~S, inherentes a cualquier sistema de gobierno repre~~~t;;.ti:YO~)
Por otro lado, lo que me preocupa son los límites: ¿cuánta igual-
dad económica y social puede generar la democracia? ¿Cuán efi-
caces puede hacer los distintos tipos de participación? ¿Cuán efec-
tivamente puede equipar a los gobiernos para que actúen según
los mejores intereses de los ciudadanos, y a los ciudadanos para
que controlen a los gobiernos? ¿Hasta dónde puede proteger a to-
dos al mismo tiempo, a unos de otros y del gobierno? ¿Qué debe-
mos esperar de la democracia? ¿Qué sueños son realistas y cuáles
son fútiles?
Es obvio que las democracias aparecen en variaciones y sus in-
capacidades en gradaciones. Para estimar el rango de la variación,
presto atención a todas las de1nocracias que han existido en el
mundo entero en la época moderna. Leyendo historias al res-
pecto, muy pronto se descubre que se concentran principalmente
en la experiencia de un puñado de países: la Grecia antigua, In-
glaterra, Estados Unidos y Francia. De hecho, una lectura esta-
dounidense de la historia traza una genealogía que arranca de
Grecia, pasa por Inglaterra y encuentra su culminación en Esta-
dos Unidos, la "Nueva Atenas". Ese linaje no sólo es etnocéntrico,
es sencilla1nente falso. Los europeos, por su parte, ven dOs expe-
INTRODUCCIÓN 35
riE:ncias divergentes que dom-inaron su historia -la monarquía
constitucional ,tal co1no evolucionó en Illglaterra y el r'epublica-
nism~ introducido por la Revolución Francesa- como los prime-
, ros caminos hacia la democracia, ignorando el incómodo hecho
de que en América Latina hubo experimentos e.on instituciones
representativas ·antes que en la mayoría de los países europeos.
Por lo tanto, si hemo~ de entender qué es la democracia, cómo
funciona y cjué es lo que hace, es preciso que adoptemos una vi-
sión más amplia. Como observa Markoff (1999, p. 661): "No todo
ocurrió por primera vez en una gran potencia".
Sin embargo, no veo mayor mérito en el ejercicio de buscar "tra-
diciones democráticas" por todo el mundo (Sen~'..?Q@l. Es fácil en-
contrar elementos de democracia en la a~~lndi~, 2 la Islandia
medieval o el África precolonial. Pero la implicación de que lapo-
lítica moderna en esos mismos lugares debe algo a sus propias tra-
diciones políticas es inaceptable. En realidad, la democracia griega
moderna no tiene ninguna raíz en la democracia de la Grecia an-
tigua. La monarquía constitucional inglesa tuvo más influencia en
la historia política moderna de Grecia que Atenas. Entiendo la in-
tención política que hay detrás del proyecto de encontrar raíces
nativas de la democracia, de hacer que no parezca tanto una crea-
ción occidental. Especialmente ahora, que la propia palabra "de-
mocracia" está contaminada por su uso instrumental en las excur-
siones imperialistas de Estados Unidos, la autenticidad nativa
puede ser una fuente de vitalidad. Pero en la mayoria de los países
que alcanzaron la independencia en diversos momentos durante
el siglo XX, las instituciones representativas fueron producto de
una exportación o, en el mejor de los casos, de una importación:
incluso en los lugares en los que las instituciones políticas surgie-
ron sin dominación extranjera, fueron diseñadas en el mundo tal
como era en ese mo1nento. El repertorio de opciones instituciona-
2 Durante la convención constitucional de 194()..1949 en la India,
alguien recordó una inscripción de.mil años de antigüedad "que
hablaba de una elección en la que se votó con hojas de plantas,
usando ollas como urnas" (Guha, 2008, p. 121).
36 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
les es un patrilnonio mundial, no una tradición nativa. Aunque sí
hubo innovaciones, las opciones disponibles para cualquier país
están en buena medida limitadas a lo que existe alrededor. A pesar
de aquellos que abogaban por basar la Constitución de 1950 de la
India en la tradición del sistema de panchayat raj, finalmente la
Constitución terminó "asemejándose a precedentes euro-america-
nos antes que a los indios" (Guha, 2008, p. 119).
No obstante, la experiencia de los que-llegaron tarde a la demo-
cracia no es menos parte de la experiencia democrática, y en
tanto tal, es una rica fuente de información. En realidad, mi se-
gundo objetivo es liberar el estudio de la historia democrática de
su sesgo etnocéntrico, extendiendo el alcance de fa visión al
mundo entero. Pero no es posible derivar límites en forma induc-
tiva, ni siquiera observando todas las variaciones históricas. Hasta
las mejores democracias que conocemos pueden estar lejos de
todo lo que es posible. Para identificar límites necesitamos mode-
los analíticos.
DEMOCRACIA Y "DEMOCRACIA"
Cuando por prilnera vez se establecieron instituciones representa-
tivas, no eran democracia tal como la conocemos hoy, ni eran vis-
tas como tales por sus fundadores (Dunn, 2005; Hansen, 2005;
Manin, 1997; Rosanvallon, 1995). Como observa Dunn, este he-
cho plantea dos cuestiones que deben ser tratadas por separado:
(1) ¿cómo fue que las instituciones políticas evolucionaron hacia
ordenamientos en los que partidos políticos compiten en eleccio-
nes periódicas y ocupan cargos en función del resultado de éstas?,
y (2) ¿cómo fue que llegamos a llamar a esos ordenamientos "de-
mocracia"? Además, no hay razón para suponer que las institucio-
nes actuales y las etiquetas que les ponemos evolucionaron juntas:
las palabras y las realidades tienen sus propias historias.
Consideraré primero la segunda pregunta, porque es más fácil
de responder y porque finalmente es menos importante. La histo-
ria es sorprendente. La palabra "democracia" apareció en el siglo
INTRODUCCIÓN 37
va.e. en un pequeño municipio del sureste de Eu:Íopa, adquirió
una mala reputación y ya en E.orna desapareció del uso.
SegÍin .el diccionario de Oxford, su primera aparición en inglé.s
·fue en 1531. La Constitución de Rhode Island de 1641 fue la pn-
mera en hablar de un gobierno "democrático o popular". En Eu-
ropa el término-sólo entró en el discurso público en la década de
I 780, significativamente, al mismo tiempo que la palabra "aristo-
cracia" llegó. a ser de uso común co1no su antónimo (Hanson,
1989, p. 72; Palmer, 1959, p. 15; Rosanva!lon, 1995, p. 144): "de-:
mócratas" eran lo§__gue queríaP: _9-~.~.-!?_c:_l_o.s__~~sfr~~~~-- <:1~_1_?~- _tni~­
IDO~ dere~hos gi.~"_!9.§_--ª!:!~!§_c;!_~~s. "Democracia" en tanto sistema
de-gObiet="no-t~davía se empleaba casi exclusivamente con refere~­
cia a su significado antiguo: la primera edición de la Encyclopaedia
1 Britannica de 1771 expresaba que "Democracia es lo mismo que
gobierno popular, en que el supremo poder está en las manos del
1 pueblo; taks fueron Roma y Atenas en la antigüedad'' (cit. en Hansen,
2005, p. 31; el destacado es mío). La palabra seguía teniendo una
1 connotación negativa, de manera que tanto en Estados Unidos
como en Francia el nuevo siste:rii:a_ ~e_ ..car_~~_te_r~zat>a como "go-
1 bierno representa1f~O·;--~-<<;~p-Üblica". 3 "Con esa confusión de
1
¡ noffibre·s:-rue cosa--fáCif transferir a una república observaciones
t que sólo eran aplicables a la democracia'', observaba Madison en
el número 14 de The Federalist. En la primera mitad del siglo XIX
surgió una visión positiva de la Grecia antigua como una demo-
cracia (Hansen, 2005). Sin embargo, la identificación de los bue-
nos gobiernos como "democracias" sólo llegó a ser la norma des-
pués de la Primera Guérra Mundial, a instancias de Woodrow
Wilson. "La palabra democracia pasó a ser de uso común como
nunca lo había sido antes. Un examen de la prensa, no sólo ert Es-
tados Unidos !'ino también en otros estados aliados, muestra una
tendencia a utilizar la palabra democracia en formas que Wilson
3 El primer pensador que utilizó la fórmula "democracia
representativa" en lugar de "república" en América Latina fue
posiblemente el constitucionalista peruano Manuel Lorenzo de
Vidaurre en 1827 (véase Aguilar Rivera, 2009).
 -----------------,_
38 QUÉ ESPERAR DE LA DE110CRACIA
hizo posibles y respetables" (Graubard, 2003, p. 665). Según Ma-
nela (2007, p. 39 y ss.), Wilson aceptó el lenguaje de "autodeter-
minación" de Lenin, pero para contrarrestar su efecto político lo
combinó con el "consentimiento de los gobernados". Como resul-
tado, utilizó el término "en un sentido más amplio y más vago,
identificándolo generalmente con la soberanía popular, evocando
un orden internacional basado en formas de "gobierno democráti-
cas". Y "democracia" terminó siendo la etiqueta que todos los go-
biernos querían tener. Hasta la República Dem_ocrática y Popular
de Corea del Norte imita la autorreferencia de Rhode Island. Sólo
puedo hacerme eco del asombro de Dunn (2003, p. 5): "Pero lo
que quiero destacar no es sólo lo poco plausible que es la idea de
un criterio único para la legitimidad, sino lo extraño del crite1io
que hemos elegido: lo raro que es [ ... ] haber escogido democra-
cia como nombre de cómo debe1ia conducirse la política en todas
partes y en cualesquiera circunstancias salvo las peores".
Cuando hablamos de palabras, debemos preguntarnos de
quién provienen. ¿Madison era un de1nócrata? ¿Robespierre? ¿Bo-
lívar? La cuestión en sí no es interesante, porque cualquier res-
puesta se en1naraña pronto en definiciones. Si Dahl (2002) consi-
dera que Madison era más demócrata a los 80 años que a los 36, es
porque Dahl tiene una concepción particular de la democracia.
Otro podría afirmar-yWills (1981) lo hace-que Madison era un
demócrata tanto en Filadelfia como en su vejez. Y Gargarella
(2005) cree que no fue un demócrata en ningún momento de su
vida. Sin embargo aquí no se trata de Madison, sino de la defini-
ción de "demócrata".
En la edición de 1955 (15') de la Encyclopaedía Brítanníca se de-
finía la democracia como "una forma de gobierno basada en el
autogobierno del pueblo y, en la época moderna, en instituciones
representativas libremente elegidas, un ejecutivo responsable ante
el pueblo, y una forma de vida basada en el supuesto fundamen-
tal de la igualdad entre los individuos y su igual derecho a la vida,
la libertad (incluyendo la libertad de pensamiento y de expre-
sión) y la búsqueda de la felicidad". Esa definición puede ser satis-
factoria para sensibilidades contemporáneas: en la actualidad,
demócratas son aquellos que aprei:ian las tres instituciones 'repre-
INTROD,lJCCIÓN 39
seí'.itaúvas, la igualdad de todos y la libertad para todos. Pero el
lengu~je de la '~democracia" es el nuestro,' no el de los prOtag~nis­
taS cuyas .opiniones y acciones debemos examinar. Ellos se ve1an a
·sí mismos como ~'monárquicos" y "republicanos", "Montagnards" y
"Girondins", "federalistas''. y "antifederalistas", "conservadores" y
"liberales", no cOmo "demócr~tas" y "antidemócratas".
La democracia no fue hecha por "demócratas". Por el ejemplo
negativo de Grecia, la etiqueta traía malos presagios, en palabras
de Madison (en el número 55 de TheFederalíst): "Si todos los ciuda-
danos atenienses hubieran sido Sócrates, la asamblea ateniense
igual habria sido una turba". Para muchos, no sólo en Estados Uni-
dos sino también en Europa y América Latina, la Revolución Fran-
cesa confirmó esos temores: los demócratas eran 'jacobinos", y cre-
ían que el poder ilimitado del pueblo era mortal para la libertad
individual. El despotismo de uno tenía su imagen especular en la
tiranía de los muchos. La mayoria de los fundadores de las institu-
1 ciones representativas modernas, incluso los que se rebelaron con-
1 tra Inglaterra, creían que el mejor sistema del mundo, el sistema a
1 imitar, era el inglés. Lo que tomaron del mundo antiguo no fue la
"democracia", sino la idea de una constitución mixta en la que la
1! influencia del pueblo estuviera equilibrada y balanceada, ya no por
la monarquía y la aristocracia sino, al menos por la estructura de
1 las instituciones representativas. La "democracia" podía entrar, en
l
el mejor de los casos, como parte de ese sistema, un elemento "de-
mocrático" o "popular" en un sistema capaz de refinar, filtrar y
controlar la voluntad cruda del pueblo.
Quizá sea más esclareéedor preguntar _9._ll}éfl:~-~-??_eE~~-5!~-~§_­
cratas. Entre ellos ciertamente estaban los que creían que las leyes
SOll-dictadas por Di~~ o__ por_l_a ~-3:~urale~-~. de modo que no son ni
deben ser hechas por el hombre. ¿Pero cómo debemos calificar la
postura de que, una vez establecido un gobierno, incluso elegido,
todos tienen- el deber de obedecerlo en silencio? Los tres compo-
nentes modernos de la "democracia" no necesariamente concor-
daban. Como observaba Hansen (2005, p. 17): "En la Atenas clá-
sica, y nuevamente en nuestro tiempo, encontramos la misma
yuxtaposición de libertad, igualdad y democracia. Pero en Mon-
tesquieu, en el artículo de Jaucourt sobre· la democracia en la
40 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
Encyclopédie de Diderot y también en otras fuentes, la democracia
se asocia con la igualdad, no con la libertad. Muy por el contrario,
la democracia era vista como una amenaza a la libertad". Las aso-
ciaciones partidarias, los sindicatos -organismos intermedios
esenciales en la democracia moderna- eran considerados divisio-
nistas y, por lo tanto, enemigos del bien común de la nación. El
papel del pueblo, y no sólo para el Madison de la Convención
Constitucional sino también para algunos revolucionarios france-
ses y conservadores latinoamericanos, consistía sólo en elegir el
gobierno, no en participar en las actividades gubernamentales.
Si el problema fuera únicamente la etiqueta, alcanzaría con ig-
norar aquello que nuestros protagonistas pensaban de sí mismos.
Podríamos decidir que "demócratas" eran los que habrian acep-
tado como propio el sistema que hoy llamamos democracia. Po-
dríamos afirmar que, debido a sus opiniones sobre la Grecia anti-
gua, la mayoría de los demócratas tempranos no querían
identificarse como tales, pero "de hecho" -es decir, según nues-
tros criterios contemporáneos- lo eran. Desde luego, sabemos
que sus opiniones sobre la democracia griega se basaban en infor-
mación insuficiente y eran erróneas. Si hubieran conocido la de-
finición de Pericles de la democracia ateniense -"se llama demo-
cracia porque el gobierno está en las manos no de los pocos sino
de la mayoría. En las disputas, todos son iguales ante la ley[ ... ].
La libertad es una característica de nuestra vida pública" (cit. en
Hansen, 2005, p. 1)-habrían reconocido que era casi idéntica a la
definición dada por la Encyclopaedia Britannica.
A continuación podríamos avanzar en forma genealógica retro-
cediendo desde nuestra idea de la de1nocracia hacia sus orígenes
históricos. Pero todavía nos enfrentaríamos con una dificultad.
Todos podemos estar de acuerdo en que la democracia consiste
en el autogobierne, la igualdad y la libertad, pero ese consenso se
rompe muy pronto cuando se aplica como criterio a personas, sis-
temas de pensamiento o instituciones específicos. Cuando Dahl
(1971) sostenía que en el mundo real sólo tenemos oligarquías
competitivas, poliarquías, estaba apelando a ideales normativos
que no todos los demócratas contemporáneos comparten.
Schumpeter (1942); por ejemplo, creía que una oligarquía com-
INTROJ;:>UCCIÓN 41
petitiva es todo lo que la democrac_ia pu~de ser. Algunos conside-
ran q~e cualquier restricción al gobierno de la mayoria, como es
el caso de una revisión judicial, es antidemocrática, mientras que
' para otros es un ingrediente esencial de la democracia. Hoy en-
frentamos las mismas tensiones y muchas de las mismas divisiones
que los fundadores: no estamos más cerca que ellos de un con-
senso acere~ de las instituciones buenas. ¿Según qué criterio Esta-
dos Unidos no es una democracia ~ino una poliarquía? ¿El griego,
el de Rousseau, el de los jacobinos? Gargarella (2005), por ejem-
plo, sostiene que en el siglo XIX, en América, los únicos verdade-
ros de1nócratas eran los "radicales",_ que creían en el dominio
irrestricto de la mayoría, implementado mediante la soberanía de
legislaturas unicamerales elegidas por sufragio universal. Según
1 ese criterio, los liberales, entre los cuales incluye a Madison, que
querían debilitar la legislatura con el bicameralismo y limitarla
í
1
con el veto del ejecutivo, no eran demócratas. Incluso en nuestros
días, el trío de igualdad, autogobierne y libertad no concuerda
1 con facilidad: "Porque la participación en el autógobierno es,
í igual que la justicia, un requisito básico, un fin en sí, la 'tolerancia
represiva' jacobina destruye la libertad individual tan efectiva-
1¡
1nente como el despotismo (por tolerante que sea) destruye la li-
~
' bertad positiva y degrada a su sujeto", de manera que no hay co-
nexión necesaria entre la libertad individual y el gobierno
democrático (Berlin, 2002, pp. 49-50 y 176).
El c1iterio retrospectivo no funcionaría, porque hace doscientos
años nadie podía imaginar lo que llegaría a ser la democracia.
Cualesquiera que fueserÍ las intenciones de los arquitectos de las
instituciones representativas, los sistemas institucionales que crea-
ron no evolucionaron como ellos se proponían. Y eso no ocurrió
meramente porque, a la larga, las transformaciones sociales y eco-
nómicas volvieron inoperantes las ideas originales -la defensa de
Madison por Wills (1981) es débil-, sino porque los arquitectos no
anticiparon correctamente las consecuencias inmediatas implica-
das en sus planos. Después de haber denostado a los partidos polí-
ticos en 1788, Madison llegó a crear el suyo propio cuando se vio
entre los perdedores apenas tres años más tarde; luego de haber
exclliido al pueblo de cualquier participación en el gobierno, des-
 ~-----
42 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
cubrió que éste era el último recurso para controlar a los gobier-
nos; después de haber aceptado que el sufragio fuera restringido
a los propietarios, descubrió que tal restricción era injusta e inefi-
caz; tras haber asegurado, a sí mismo y a los demás, que la Consti-
tución protegería la propiedad, ruvo que admitir que ésta siempre
está en peligro cuando el pueblo tiene voz en el gobierno. Y Ma-
dison era lo más inteligente e instruido que plleda esperarse. Los
fundadores, no sólo en Estados Unidos, estaban haciendo algo
verdaderamente nuevo y, como lamentaron en forma repetida, no
tenían más que experiencias remotas para utilizar como guía. No
podían haber anticipado, y no anticiparon, lo que stis proyectos
iban a generar. De hecho, sabían que eran falibles: por eso fue
que estipularon que la Constitución podía ser modificada
(Schwartzberg, 2009). Es evidente que, enfrentados a la realidad
de las democracias contemporáneas, sólo podrían haber dicho
que nunca se les ocurrió que la democracia llegaría a ser lo que
actualmente es.
Pocas personas se definían a sí mismas como "demócratas" hace
doscientos años, y los que lo hacían no eran necesariamente aque".'
Ilos cuyos actos tuvieron consecuencias para el mundo en que vi-
vimos hoy. Y, por otro lado, aun cuando pudiéramos leer las men-
tes de los protagonistas históricos, ellos simplt;mente quedarían
perplejos si les preguntáramos su opinión acerca de las democra-
cias contemporáneas. Estos métodos no nOs llevan a ninguna
parte. Y sin embargo, creo que hay una salida para este enigm·a:
podemos ignorar la forma en la que ellos mismos se definían,
pero no debemos utilizar nuestros criterios contemporáneos. Po-
demos preguntarnos cuál fue el ideal que conformó el estableci-
miento de las instituciones representativas y guió su evolución ha-
cia la democracia tal como la conocemos hoy, el ideal que motivó
las acciones de los protagonistas históricos durante los últimos
doscientos años y nos llevó de las instituciones representativas a la
"democracia''.
A mi mbdo de ver, ese ideal era el autogobierno del pueblo. De
nuevo, aun cuando etimológicamente no es otra cosa que "den10-
cracia" -demokratia =demos (pueblo) + kraiten (gobierno)-, es im-
portahte recordar que ese ideal no fue importado de la antigua
...
INTRODUCCIÓN 43
Grecia. 4 Fue creciendo en forma gradua~ hasta llegar a ser una
constrv.cción nueva que tenía a la libertad como valor político su-
premo y, luego, afirmando que ese valor sólo se puede alcanzar si
e1 pueblo es gobernado únicamente por las leyes determinadas
por él mismo y a las cuales toP,os están sometidos por igual. La
"constitución civil''; para emplear la fórmula de Kant (1891, p.
35), debía basarse en "(l) la libertad de cada miembro de la socie-
dad en cuanto hombre, (2) la igualdad de cada miembro de la so-
ciedad con todos los demás, en cuanto súbdito (sometido a las le-
yes), (3) la autodependencia (autodeterminación) de cada
miembro de la comunidad, en cuanto ciudadano". El pueblo
debe ser el único soberano; debe gobernarse a sí mismo; todas las
personas serán tratadas como iguales, y s~s vidas estarán ..Jibres de
interferencias indebidas de otros, incluido el gobierno. Ese era el
ideal de ellos y es el nuestro. Como insistiría dos siglos más tarde
Skinner (1973, p. 299), la democracia es un sistema en el que el
pueblo gobierna, y ninguna otra cosa más.
IDEALES, ACCIONES E INTERESES
Obviamente, antes del establecimiento de las instituciones debe
haber algunas ideas. Las instituciones políticas se crean siempre en
un acto deliberado, cuyo último punto es la redacción de una
Constitución. Por lo tanto? siempre son materializaciones de ideas.
Sin embargo, a pesar de Hegel, las ideas son demasiado confusas
para que la historia sea impulsada por una sola. Un peligro que de-
bemos evitar es el de suponer que las acciones de los protagonistas
históricos fueron la aplicación de proyectos ya hechos y lógica-
mente coherentes. Es verdad que al leer a Sieyes. a Madison o a
Bolívar encontramos nu1nerosas referencias a grandes pensadores
4 Según Hanserr (2005), el tnito de que los fundadores estadounidenses
y franceses se inspiraron en la democracia ateniense fue inventad0-
por l·Iannah Arendt en On R.evolution.
44 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
como Locke, Montesquieu, Hu1ne o Rousseau. Además, muchos
eslóganes que vienen repitiéndose desde hace doscientos ·años re-
miten a esos pensadores. Pero ¿significa eso que los fundadores de
las instituciones representativas intentaban implementar sistemas
filosóficos? Podríamos pensar que la causalidad va en sentido co·n-
trario, que los protagonistas querían hacer algo por otras razones
y utilizaron a los filósofos para justificar sus j:>osiciones.5 Los textos
filosóficos pueden ser, como dice Palmer (1964) sobre Kant, sólo
"una revolución de la mente", pero no de la práctica. 6 Si los prota-
gonistas parecen confusos en su pensamiento e inconstantes en su
acción, ¿se debe eso a que no entendían lo que pensa.ban los filó-
sofos? ¿Es porque no comprenden que, como afirma un eminente
historiador francés de Rousseau (Derathé, 1964, p. 48, el desta-
cado es mío), "toda la argumentación del Contrato social-ésta es la
parte tkl libro más dificil tk entender- tiende a mostrar que el ciudada-
no conserva su libertad al someterse a la voluntad general"? ¿O es
que lo que dice Rousseau no tiene sentido? Palmer (1959, p. 223)
señala queJohn Adams leyó el Contrato social ya en 1765 y llegó a
tener cuatro ejemplares en su biblioteca. Sin embargo, continúa
Palmer, "sospecho que, al igual que otros, encontraba buena parte
del libro ininteligible o fantástica, y otra parte, una expresión bri-
llante de sus propias creencias".
Pero aun cuando las ideas precedan a las instituciones, no de-
beríamos leer la historia de las acciones a partir de la historia del
pensamiento. Como quedará claro más adelante, los fundadores
5 Una anécdota, Hace poco recibí un e-mail de un ex alumno que
trabajaba para el primer ministro de un país europeo. Ese primer
ministro había decidido aplicar políticas que liberalizaran el divorcio,
el aborto, el matrimonio entre homosexuales y la eutanasia. En el
mensaje me preguntaba qué filósofos se podían utilizar para justificar
tales políticas.
6 Es el título del capítulo sobre Alemania. Lo que se le puede criticar a
Kant, observa Palmer (1964, p. 447), es que, pese a su indudable
conocimiento de los acontecimientos de su época, su filosofia dejaba
un abismo demasiado insuperable entre las ideas de libertad y acción
política, por un lado, y el dominio del conocimiento empírico y el
pensamiento real de las personas individua.Ies, por el otro.
INTRODUCCIÓN 45
de las insdtuciones representativas con frecuencia andaban a tien-
tas, buscando'inspiración en·experiencias remotas, inventando ar-
gumentos· retorcidos, enmascarando ambiciones personales bajo
la apariencia de ideas abstractas, a veces impulsados por la pura
pasión. A menudo estaban en desacuerdo, de manera q~e las ins-
tituciones que establecían reflejaban resultados negoc1ados. En
muchos ca&os se mostraron sorprendidos ante sus propias creacio-
nes y cambiaron de idea, casi siempre demasiado tarde para reme-
diar sus errores.
Para comprender la relación entre las ideas y las acciones, es
útil preguntarnos qué es lo que podemos observar y lo que no.
Observamos lo que algunos de los protagonistas dijeron y lo que
hicieron, pero no podemos observar lo que querían ni lo que
pensaban. Y con frecuencia decían diferentes cosas, o decían una
cosa y hacían otra, o al menos gritaban lo que no hacían y susurra-
ban lo que hacían. Consideremos las dos primeras frases de la De-
claración de los derechos del hombre y del ci_udadano proclamada en
Francia en 1789: la primera grita que todos son iguales, la se-
gunda susurra la necesidad de tratarlos como desiguales.
Siempre que las palabras y las acciones divergen, podemos sos-
pechar que hay intereses en juego. ~n r€.!_ª1icJ~cJ, _ _~Ls:_i_~_º:tífl_c:9 -~o_c:Ja~
escéptico cree _que las acciones revelan las intenciones mejor que
Io_s__ pro~11nciamteµtos.___ LaS palabras no son creíbles cuando están
~n conflicto con intereses. Piénsese en un político que dice que
todos tenemos intereses comunes: sabemos que se refiere a los su-
yos, pero no necesariamente a los nuestros.
Esta introducción sirve para identificar una dificultad central en
los argumentos que se presentan más abajo. Yo sostengo dos tesis:
( 1) El ideal que, de modo más manifiesto, justificó la funda-
ción de las instituciones representativas y su gradual evo-
lución hacia la de1nocracia era lógicamentel~~-l_:i-~~~~~e__
._y p.rác_úcamen.~e _irrealizab!_f7·
(2) I~as·accrone-s ~de-los ftiñ.dadores pueden ser vistas como
,una racionalización de sus-interese&~ específicamente, las
i~~til~Ciones que crearon protegí~ sus privilegios.
 46 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
Pero no sabemos si han utilizado las palabras para racionalizar sus
intereses. Margan (1988, pp. 49-50), siempre escéptico con res-
pecto a los motivos, pensaba, por ejemplo, que "Quizás no sería
excesivo decir que los representantes inventaron la soberanía del
pueblo para poder afirmar la propia". Sin embargo, realmente no
creo que los que establecieron las instituciones representativas ha-
yan conspirado de manera consciente para Presentar sus propios
intereses como motor de la expansión universal, por usar el len-
guaje de Gramsci (1971). De hecho, todo parece indicar que ver-
daderamente creían lo que decían. !Yfá_~_ ;i.ú_n:_incluso-aquello_s_en_
c:_o_~_l!a_d~_los cuales se_ di~gían esas instituciones co~partían los
·.1 -~
\.._',,> - ~de_3:l_es de sus fundadores y justificaban sus p~opias lu~:h~·-en:-itfr~ ..-
_minos de esos ideales. ~os-dii-igerites de la clase trab~j-~d~r~}~-;ti:-­
ficaban el socialismo en términos de igualdad y autogobierno:
Jeanjaures (1971, p. 71) pensaba que "el triunfo del socialismo
no será una ruptura con la Revolución Francesa, sino la realiza-
ción de la Revolución Francesa en condiciones económicas nue-
vas", y Eduard Bernstein (1961) veía en el socialismo simplemente
"la democracia llevada a su conclusión lógica". La Declaración de los
derechos de la mujer y la ciudadana, escrita en 1791 por Olympe de
Gouges (alias Marie Gouze), sólo cambiaba el género de la Decla-
ración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789 para aplicar
los mismos principios a las mujeres. Líderes de distintos movi-
mientos de independencia nacional han apelado a los valores de
los colonizadores: la "Declaración de Independencia de Ja Repú-
blica Democrática de Vietnam", escrita por Ho Chi Minh, em-
pieza con citas de la Declaración de Independencia de Estados
Unidos y de la Declaración francesa de 178(}. Y el sueño de Martin
Luther King tenía "raíces profundas en el sueño americano".
"Ahora es el momento", decía, "de hacer realidad las promesas de
la democracia."
El enigma no es fácil de resolver. Sabe1nos que los fundadores
de los gobiernos representativos hablaban de autogobierno, igual-
dad de todos y libertad para t.odos, pero establecieron institucio-
~:s _que ex~~_uían a gra11des segmentos aer~-pübla_ci6ll)'- prot~gi;~--­
:i statu que contra la voluntad popular. Sabemos ...:.}nás 3delante-se
ofrécen abundantes pruebas-SJ\!c;!_ ::~_lUÍan_(1. lO~ __e~~ll!ic!9s y_iJ--llC
INTRODUCCIÓN 47
_q1:1<=:11~1:: __q~-~-- l?-s i!1_~~.~tuciop.e5-_ que __ c:rea_}?;in _pro_teg~er~n la p~c:i:pie­
dad. _Esto po4ría ser suficiei:te para concluir que actuaban en in-
- teré.S propio. Pero también sabemos que esos ideales -de nuevo,
igualdad, libertad y autogobierno- han guiado Ja vida política de
muchos pueblos por más d~ doscientos ~ños. Tal vez la salida más
plausible de este enigma la ofrece el concepto d~ "ideología hege-
mónica" de Gramsci (1971, pp. 161y182):
El desarrollo y la expansión del grupo particular son
concebidos y presentados como fuerza motriz de una ex-
pansión universal, de un desarrollo de todas las energías
nacionales; en otras palabras, se coordina concreta-
mente al grupo dominante con el interés general de los
grupos subordinados, y se concibe Ja vida del Estado
como un proceso continuo de formación y superación
de equilibrios inestables (en el plano jurídico) entre los
intereses del grupo fundamental y los de los grupos sub-
ordinados, equilibrios en -los que los intereses del grupo
dominante prevalecen, pero sólo hasta cierto punto, es
decir, sin llegar a los intereses económicos estrecha-
mente corporativos.
Aunque nunca cita a Gramsci, y dudo que lo haya leído, así es
como Morgan (1988, todas las citas provienen de las pp. 13-14) in-
terpretaba los orígenes del autogobierno en Inglaterra y Estados
Unidos en un ensayo magistral irónica1nente titulado Inventing the
people [Inventando al pueblo]. "El gobierno requiere hacer creer",
observa Margan. "Hacer creer que el rey es divino, l1accr creer
que no se puede equivocar o hacer creer que la voz del pueblo es
la voz de Di~s. Hacer creer que el pueblo tiene voz o hacer creer
que los representantes del pueblo son el pueblo." Sin en1bargo,
una ideología es plausible sólo si corresponde a algo en la expe-
riencia real de la vida: "Para ser efectiva[ ... ] una ficción tiene que
tener cierto parecido con la realidad". La mayoría de las veces
ajustamos las ficciones a la realidad. Pero a veces tenemos que
ajustar la realidad a la ficción. Las ficciones puedPn causar hechos
reales: "Porque las ficciones son necesarias, porque no podemos

48 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
vivir sin ellas, a veces nos esforzamos para impedir que se desplo-
men moviendo la realidad más cerca de la ficción, haciendo que
nuestro mundo se parezca más estrechamente a lo que queremos
que sea. [ ... ] La ficción toma el mando y reorganiza la realidad".
Y esto implica, para completar las citas, que "En la extraña combi-
nación de ficción política y realidad, tanto los pocos que gobier-
nan como los muchos gobernados pueden verse !.imitados -podrí-
amos decir incluso reconformados- por las ficciones de las que
depende su autoridad''.
Si nos han hecho creer que la democracia es la implementación
de ese trío de ideales -autogobiernos basados en la igualdad y de-
fensores de la libertad-, debe haber algunos hechos que apoyen
esa creencia. Y si pensamos eso, tenemos que investigar cuáles son
los hechos que hacen creíbles esos ideales, y también, cómo esos
ideales inspiran los hechos.
lGUALDAD, PARTICIPACIÓN, REPRESENTACIÓN Y LIBERTAD
En el ideal original de autogobierno, elaborado por Rousseau
(cuya influencia fue enorme) y por Kant (cuyo impacto fue mí-
nimo), las personas son libres porque cuando el pueblo gobierna
nadie obedece más que a sí mismo. Desde el primer momento
este ideal enfrentó problemas lógicos, prácticos y políticos. Sólo
es lógicamente coherente si todos están de acuerdo s6bre el or-
den legal en el que todos quieren vivir. El principio de que el pue-
blo, en singular, se gobierna a sí mismo no se traduce fácilmente
en un sistema institucional en el que las personas -en plural- se
gobiernan a sí mismas. Por lo tanto, pasó a ser un tema de discu-
sión el hecho de si era posible implementar este principio me-
diante instituciones representativas: en un momento determi-
nado sólo gobiernan algunas personas. Cuando la realidad de las
divisiones sociales, económicas y políticas se hizo evidente, la idea
de que todo el pueblo pudiera ser representado simultáneamente
por alguien se hizo insostenible. Entonces, ser gobernado por
equipos de políticos seleccionados en· elecciones periódicas se
INTRQDUCCIÓN 49
transformó en la segunda mejor posibilidad. El poder colectivo
del pueblo de elegir gobernantes a través del procedirriiento elec-
toral resultó capaz de dar suficiente plausibilidad a la creencia de
que el árbitro final del gobierno es la voluntad del pueblo. Como
observaba Dunn (1999), a nadie le gusta ser gobernado, pero s1
hemos de ser gobernados, Por lo menos podemos mostrar perió-
dicamente _nuestro disgusto expulsando del gobierno a los tram-
posos.
Puesto que en una sociedad grande no pueden gobernar todos,
ni siquiera por períodos muy cortos, de modo que la mayoría de
nosotros pasa toda la vida siendo gobernado por otros, y como las
personas tienen valores, pasiones e intereses heterogéneos, la se-
gunda mejor posibilidad -después de que cada uno obedezca so-
lamente a sí mismo- es un sistema de toma de decisiones colectiva
que refleje del mejor modo las preferencias individuales y haga lo
más libre posible a la mayor cantidad de personas. Es la segunda
mejor opción porque está limitada por el hecho de que, habiendo
preferencias heterogéneas, algunos tendrán que vivir parte del
tiempo bajo leyes que no son de su agrado.
Por su parte, un sistema de toma de decisiones colectiva que re-
fleje del mejor modo las preferencias individuales y haga lo más li-
bre posible a la mayor cantidad de personas tiene que satisfacer
cuatro condiciones: cada uno de los participantes debe poder
ejercer la misma influencia en la toma de decisiones colectiva,
cada uno de los ·participantes debe tener alguna influencia efec-
tiva en las decisiones colectivas, las decisiones colectivas deben ser
implementadas por los elegidos para implementarlas y, final-
mente, el orden legal debe permitir la cooperación segura sin in-
terferencias indebidas. Para identificar los límites de la democra-
cia, hay que investigar si es posible satisfacer estas condiciones, en
forma individual y en conjunto, a través de algún sistema de insti-
tuciones.
Veamos a grandes rasgos los argumentos centrales. Aun cuando
los fundadores de las instituciones representativas hablaban el
lenguaje de la igualdad, en realidad lo que querían decir era otra
cosa, se referían más bien al anonimato, a la negación_p?lí~_ca d~
las ~ife:r_eA_cias -~0-Cíafe~=:A--pesar de tod?s -iOs .discursos grandilo-
 ------- ------,-...
50 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
cuentes sobre ser todos iguales, la igualdad en que pensaban era
una igu;:¡I_?_~~ _p_()_l_~~ca form~_l2 imaginaban procedimientos que
dieran.--a -todos iguales oportunidades de influir en los resultados
colectivos y también en la igualdad ante la ley. No era igualdad so-
cial ni económica. Pero la desigualdad económica, en efecto;
mina la igualdad política. Ya! mismo tiempo la igualdad política
es una amenaza para la propiedad. Esa tensióh es congénita en la
democracia, está tan viva hoy como en el pasado. El misterio, en-
tonces, es por qué la democracia no genera más igualdad econó-
mica.
Según algunas opiniones, por diversas razones los po~res no se
interesan por la igualdad. En otras explicaciones, o bien las insti-
tuciones representativas están dominadas por los ricos, cuya in-
fluencia política desproporcionada impide adoptar políticas igua-
litarias, o bien las características supermayoritarias de esas
instituciones favorecen el statu quo más allá de quién las domine.
Pero .es posible que existan barreras exclusivamente económicas o
incluso tecnológicas para alcanzar la igualdad. Igualar los activos
productivos resulta dificil en las sociedades modernas, donde la
tierra ya no es la fuente de ingreso más importante. E incluso si se .
igualara la capacidad de obtener ingresos, en las economías de
mercado la desigualdad resurgiría. Es muy probable que la igual-
dad sencilla1nente no sea un equilibrio económico factible. No
podemos esperar que la democracia haga lo que quizás ningún
sistema de instituciones políticas podría hacer. Por supuesto que
esto no implica que no sea posible reducir las desigualdades en
muchas democracias en las que son flagrantes e intolerables. Ade-
más, puesto que las desigualdades econó1nicas pérfida1nente vuel-
ven a infiltrarse en la política, la igualdad política sólo es factible
en la medida en que el acceso del dinero a la política esté liini-
tado por regulaciones o por la organización política de los seg-
mentos 1nás pobres de la población.
La desconfianza de n1uchos hacia la voluntad cruda del pueblo
condujo a restricciones en relación con sus derechos políticos y a
conu·oles institucionales contra la voluntad del pueblo. Lo que
queda por ver es si es posible hacer que la participación política
sea n1ás efectiva en cualquier siste111a de instituciones representa-
INTRODUCCIÓN 51
ti~as en el que el au.togobierno se ejerza a través de elecciones.
Aun 5='.Uando los co1npetidores electorales presenten propuestas
políticas claras, los votantes sólo pueden elegir lo que alguien ha
propuesto. En consecuencia, no eligen entre todas las posibilida-
des concebibles. Y como la co1npetencia electoral inexorable-
mente e1npuja a los partidos políticos a ofrecer plataformas simi-
lares, las op~iones que se presentan en las elecciones son escasas.
Además, si bien los votantes tienen varias opciones, nadie puede,
en forma individual, hacer que una alternativa en particular sea la
elegida. Y, por otro lado, aunque los individuos no llegan a elegir
cuándo votan y tampocó sus votos individuales tienen un efecto
causal sobre el resultado, las decisiones colectivas que surgen de
ese proceso reflejan distribuciones de las preferencias individua-
les. Por lo tanto, es un misterio que tantas personas desaprueben
que las decisiones colectivas se tomen de esa manera. Pareciera
que valoran la elección activa más que los resultados de la elec-
ción colectiva. Es posible que esa reacción derive simplemente de
una comprensión incorrecta del mecanismo electoral, pero no
por eso es menos intensa en tanto privación. La nostalgia de la
participación efectiva continúa atormentando a las democracias
modernas. De todos modos, no hay ninguna forma de toma de
decisiones colectiva, salvo la unanimidad, capaz de dar eficacia
causal a la participación individual. El autogobierne colectivo se
alcanza no cuando cada votante tiene influencia causal en el re-
sultado final, sino cuando la elección colectiva es resultado de la
suma de voluntades in~viduales.
Nuestras instituciones son representativas. Los ciudadanos no
gobiernan; son gobernados por otros, quizás otros que cambian
en forma regular, pero siempre otros. Para indagar si podemos
gobernarnos a nosotros mismos colectivamente cuando somos go-
bernados por otros, debemos considerar dos relaciones: por un
lado, enu·e las diferentes partes del gobierno y, por otro, entre los
ciudadanos y los gobiernos. La estructura del gobierno es lógica-
mente anterior a su conexión con los ciudadanos, porque lo que
éstos pueden exigir o esperar de los gobiernos depende de lo que
esos gobiernos pueden o no hacc-r, y lo que pueden hacer de-
ptnde de la forn1:a el: la que están organi~ados. Los gobiernos di-
 52 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
vididos en poderes a veces no pueden responder a la voluntad de
la mayoría expresada en elecciones, en especial si se refiere a un
mandato de cambio. Hay ordenamientos institucionales superma-
yoritarios, o incluso directamente antimayoritarios, que de ma-
~~ra ostensible protegen a las "minorías". En nuestros días es p~­
hticamente correcto utilizar este término para designar a grupos
que, por diversas razones, son menos privilegiados -en realidad,
empleamos esa etiqueta incluso para una mayoría, las mujeres-,
pero olvidamos que esos ordenamientos fueron creados para pro-
teger en primer lugar a una minoría, a la que continúan prote-
giendo, la de los propietarios. Y, sin embargo, aun en ·el caso de
que los gobiernos puedan hacer todo lo que se les autoriza a ha-
cer en las elecciones, algunos costos de agentividad son inevita-
bles. Los gobernados deben dar a los gobiernos cierto margen
para su acción. Además, las elecciones son .periódicas y tienden a
amontonar los asuntos. El autogobierno no se implementa en una
serie de referendos sino en elecciones periódicas con mandatos
amplios y a menudo vagos. Por lo tanto, con frecuencia, minorías
intensas se alzan en protestas contra el gobierno. Pero como no es
posible comparar la intensidad de distintas personas, lo único que
podemos hacer es contar cuántas son.
Por último, el silogismo según el cual el pueblo es libre cuando
se gobierna a sí mismo resulta ser problemático. El concepto de li-
bertad ha sido y sigue siendo objeto de elaboradas construcciones
filosóficas. Para los protagonistas, quería decir que el gobierno
debía permitir a los ciudadanos cooperar manteniendo el orden,
aunque sin violar arbitraria o innecesariamente la libertad indivi-
dual. Sin embargo, lograr un equilibrio entre el orden y la no in-
terferencia ha resultado dificil, en particular frente a determina-
~as amenazas. Lo que hay es más bien una serie de equilibrios
inestables que ningún diseño institucional podrá resolver de una
vez por todas.
Por lo tanto, la democracia tiene límites en relación con la ex-
tensión de la igualdad económica, la participación efectiva, la
ª?en~vi~ad perfecta y la libertad. No obstante, creo que no hay
n1ngun sistema político que pueda funcionar mejor, ni que sea ca-
paz de generar Ymantener en las sociedádes modernas el grado
INTRODUCCIÓN 53
d,e igualdad económica que muchos mieµibros de esas s_ociedades
desearían ver. 'No hay sistema político capaz de hacer individual-
mente efeé:tiva la participación política de cada uno, ni de hacer
de Jos gobiernos los perfectos agentes de los ciudadanos. Y si bien
en la democracia el orden y la no interferencia· no se combinan
fácilmente, no hay ningún otro sistema político que se aproxime
siquiera a hacerlo. La política, en cualquier forma o estilo, tiene
límites en la conformación y transformación de las sociedades.
Esto es simplemente un hecho de la vida.
Considero importante conocer esos límites para no criticar a la
democracia por ser incapaz de lograr lo que ningún otro ordena-
miento político puede lograr. Pero esto no es un llamado a la
complacencia. Reconocer límites sirve para dirigir los esfuerzos
hacia ellos y, también, para mostrar las direcciones de reformas
factibles. Estoy lejos de la certeza de haberlos identificado correc-
tamente y me doy cuenta de que muchas reformas no se hacen
porque amenazan intereses; sin embargo, creo que conocer tanto
los límites como las posibilidades es una guía útil para la acción
política. Porque, por último, la democracia no es sino un marco
dentro del cual un grupo de personas más o menos iguales, más o
menos eficientes y más o menos libres puede luchar en forma pa-
cífica por mejorar el mundo de acuerdo con sus diferentes visio-
nes, valores e intereses.
 l. El autogobierno del pueblo

EL IDEAL DEL AUTOGOBIERNO

El ideal que justificó la fundación de las instituciones re-

presentativas modernas fue "el autogobierno del pueblo". El pro-
blema a resolver, según Rousseau (1964, p. 182), era "encontrar
una forma de asociación que defienda y proteja, utilizando una
fuerza comunitaria, a las personas y los bienes de cada uno de los
asociados, y a través de la cual cada uno, uniéndose con todos, obe-
dezca sólo a sí mismo, de manera que siga siendo tan libre como
antes". El autogobierno del pueblo era la solución a este problema.
A su vez, era deseable por ser el mejor sistema para impulsar la li-
bertad, entendida particularmente como "autonorrúa": somos li-
bres cuando sólo nos atan leyes elegidas por nosotros mismos.
Como observa Dunn (1993, p. 6), la idea de autonomía es la fuente
"del poder y el atractivo de la democracia". "En marcado contraste
con la alternativa autocrática" -escribe otro teórico contemporá-
neo-, "la democracia apunta a empoderar a todos los ciudadanos
en la mis1na medida. Por más que no logre alcanzar ese objetivo, es
esa meta, la meta de la autonomía, la que principalmente la carac-
teriza en términos normativos y empíricos" (Lakoff, 1996, p. 155).
Tal como fue formulado en su origen, ese ideal carece de cohe-
rencia lógica y no es factible en la práctica. Cuando somos goberna-
dos en forma colectiva, cada uno de nosotros no puede obedecerse
sólo a sí mismo. Elegir libremente por sí inismo no es un crite1io ra-
zonable para evaluar democracias reales. Pero si la idea original del
autogobierno es irrealizable, ¿cuál es la mejor opción posible?
He aquí un esbozo de respuesta. La premisa lógica de la con-
cepción original del autogobierno es que todos tienen iguales
56 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
preferencias acerca del orden legal bajo el cual todos y cada uno
desean vivir. Ese supuesto de homogeneidad se desplomó ante la
manifiesta ubicuidad de cohflictos por valores, intereses y normas.
Sin embargo, hay una concepción más débil del autogobierne
que es lógicamente coherente. Una colectividad se gobierna a sí
misma cuando las decisiones implementadas en su nombre refle-
jan las preferencias de sus miembros. Esta visión. está lejos de ser
nueva, pero es importante especificar la segw1da 111ejor opción: se
trata del mejor autogobierne posible, con la restricción de que al-
gunas personas tendrán que vivir bajo leyes que no son de su pre-
ferencia porque son las preferidas por otros.
Permítanme presentar el argumento con otras palabras. Tal vez
J. S. Mili (1989, pp. 7-8) haya sido el primero en observar que no
es posible que todos gobiernen al mismo tiempo, punto que Kel-
sen (1988) desarrolló vigorosamente. Además, en presencia de la
heterogeneidad, quién gobierna es importante para todos. El re-
medio griego clásico fue que todos se turnaran gobernando y
obedeciendo. Pero en sociedades grandes no es posible imple-
mentar la rotación, porque la mayoría de las personas nunca lle-
garía a gobernar. Lo que se puede poner en funcionamiento es
un mecanismo a través del cual aquellos que nunca gobiernan eli-
jan a sus gobernantes y, en diferentes momentos, puedan elegir
gobernantes diferentes, si así lo desean. Ese mecanismo es la de-
mocracia tal como la conocemos hoy.
Para aportar evidencia de que los fundadores del gobierno re-
presentativo no podían siquiera imaginar lo que llegaría a ser la
democracia, este capítulo empieza con la historia de algunas
ideas. En "Autogobierne del pueblo" se analiza el concepto origi-
nal de autogobierno. "La democracia como método para proce-
sar" destaca los problemas inherentes a la comprensión de la de-
mocracia como un mecanismo para procesar conflictos. En
"Autogobierne y rotación en los cargos" haremos un pequeño
desvío hacia Atenas, mostrando una alternativa a la concepción
moderna del autogobierne. Con este trasfondo histórico, exami-
naremos las condiciones en las que puede decirse que existe auto-
gobierne en sociedades grandes con preferencias heterogéneas.
EL AUTOGOBIERNO DE~ PUEBLO 57
'~AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO"
El ideal. del autogobierne surgió en forma gradual. He aquí un es-
bozo histórico lo más breve.posible, sin ningún matiz:
(1) La gente, "el hombre" habrían dicho en la época, no
p~ede vivir fuera de la sociedad, en "estado de natura-
leza". Distintos pensadores han planteado variadas razo-
nes por las que el estado de naturaleza sería irrealizable o
indeseable: las personas se agredirían mutuamente tra-
tando de quitarse bienes o perderían los beneficios de la
cooperación. El estado de naturaleza es un estado de
anarquía y la gente vive mejor bajo algún tipo de orden.
No podemos vivir fuera de la sociedad, ser independien-
tes de los demás: ese mundo no es posible. Aun cuando
la frase "como antes" (q'aupauravant) aparece en forma
repetida en las comparaciones que Rousseau hace entre
el estado de naturaleza y la sociedad, es una alusión falsa
que sirve solamente de punto de referencia normativo.
(2) Como la "libertad natural" no es factible, la única ma-
nera en que podemos ser libres es viviendo bajo leyes:
"Sólo la fuerza del Estado hace la libertad de sus miem-
bros" (Derathé, 1964, p. 48). El único problema es si se
puede ser libre en la sociedad: ¿existe un orden en el
que todos sean libres?
(3) El orden implica coacción: a algunos se les impide que
hagan lo que é¡uieren y a otros se les obliga a hacer lo
que no quieren. La autoridad que ejerce la coacción
puede ser un individuo, que en ese caso es el guardián
del orden. Pero esa solución plantea el problema que
enfrentó Hobbes: quién le impide al soberano abusar
del poder. Como lo expresó Dunn (1999), la solución de
Hobbes transforma un peligro "horizontal" en uno "ver-
tical''.
(4) Otra solución posible es poner la autoridad en las manos
de todos aquellos sobre los cuales se ejercerá esa autori-
dad: el pueblo mismo.
58 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
Pero ¿qué puede significar "el pueblo se gobierna a sí mismo"? 7
Nótese que en esta frase "el pueblo" siempre aparece en singular,
como the people, le peuple, das Volk, lud, etc. "We, the People" es una
entidad singular. Este pueblo en singular es la única entidad que
puede dictar leyes a las cuales estará sujeto. Como observó Mon-
tesquieu (1995, p. 104), es "una ley fundamental de las democra-
cias que el pueblo debe ser el único que tiene el poder de dictar
leyes". La de1nocracia, dijo Rousseau (carta· a D'Alembert, cit. en
Derathé, 1964, p. 47), es un Estado "en el que los súbditos y el so-
berano son el mismo hombre, considerado en relaciones diferen-
tes". Evidentemente, no todas las órdenes constituyen_ leyes: para
calificar como leyes deben satisfacer ciertos criterios sustantivos,
como los que enumera Fuller (1964). Gobernar implica otras ór-
denes además de las leyes; no es únicamente legislar. Sin em-
bargo, si sólo el pueblo puede dictar leyes, estará siempre gober-
nado exclusivamente por leyes hechas por él mismo. Y como las
leyes que lo gobiernan son dictadas por él mismo, es libre. Por lo
tanto, al final de esta cascada de tautologías, el pueblo es libre, su-
jeto sólo a las leyes que eligió, cuando se gobierna a sí mismo. En
la formulación de Kant (1891, p. 43), "es sólo cuando todos deter-
minan todo sobre todo, que en consecuencia cada uno determina
sobre sí mismo".
Pero el pueblo en singular no puede actuar. Igual que el de-
miurgo, es apático. Eso condujo a Rousseau (1964, p. 184) a hacer
ciertas distinciones terminológicas: ''En cuanto a los asociados, co-
lectivamente toman el nombre de pueblo, y en particular son lla-
mados Ciudadanos en tanto participantes en la autoridad sobe-
rana, y Súbditos en cuanto están sometidos a las leyes del Estado".
Kant (1891, p. 35) hizo distinciones similares cuando habló de la
Libertad de todos en cuanto Hombres, su Igualdad en cuanto
Súbditos y su Autodependencia (autosuficiencia, autonomía) en
7 Para un esclarecedor análisis lingüístico de proposiciones reflexivas,
del tipo "yo me hablo a 1ní rnismo", en que los verbos políticamente
relevantes son "comandar", "obedecer" o, más en general,
"gobernar'', véase Descombes (2004).
EL AUTOGOBIERNO DE~ PUEBLO 59
cuantO Ciudadanos. ¿Pero cói;no puede el pueblo en plural deter-
minar la vOlu~tad del puebl9 en singulat? Uno es libre-cuando se
gobiérna a sí mismo~ sin embargo, ¿es libre cuando gobierna el
pueblo?
Evidentemente, estas _cuestiones no se plantean si todos los in-
dividuos son de a_lguna manera idénticos, si los súbditos que eli-
gen el orden que tendrán que obedecer no son más que ejempla-
res de una· especie. Como dice Descombes (2004, p. 337): "El
hombre en tanto súbdito no es tal o cual hombre, sino más bien
algo así como la facultad racional que se encuentra en los indivi-
duos humanos, siempre idéntica". En opinión de Kant, todos Y
cada uno de los individuos, guiados por la razón universal, quie-
ren vivir bajo las mismas leyes, "porque la propia Razón lo quiere
así". Y si el mismo orden legal es considerado el mejor por todos,
la decisión de cada uno es la misma que aquella de todos los de-
más. En realidad, el hecho de que otros quieran lo mismo es irre-
levante: si otros me ordenan hacer aquello que yo me mando a
riií mismo, sólo me obedezco a mí mismo. Además, el procedi-
miento utilizado para legislar no importa; cuando todos quieren
lo mismo, cualquier procedimiento genera idéntica decisión: to-
dos y cualquier subconjunto de la totalidad pueden mandar a to-
dos los demás con su consentimiento. Finalmente, esa decisión
provoca obediencia espontánea: si cada individuo vive bajo leyes
elegidas por él, no es necesario coaccionar a nadie para que las
respete.
Por lo tanto, las condiciones bajo las cuales el pueblo será libre
en plural cuando se gObierna a sí mismo, colectivamente autó-
nomo, son que todos y cada uno quieran vivir bajo las mismas le-
yes. El gobierno representativo nació bajo una ideología qut ·pos-
tulaba una armonía básica de intereses en la sociedad.
Esto no significa que los fundadores de las instituciones repre-
sentativas no percibieran los conflictos, el hecho manifiesto de
que no todos concuerdan con todo. Algunas divisiones sociales
eran consideradas inevitables. Como observaba Madison, edu-
cado en Hume, en el número 10 de TheFederalist, "las fuentes de
facción latentes están [ ... ] en la naturaleza del hombre". Hume
(2002) pensaba c¡ue las divisiones basadas en intereses materiales
 60 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
eran menos peligrosas que las fundadas en principios, en parti-
cular en valores religiosos, o en afectos. Ni siquiera Sieyes sostuvo
que el consenso deba incluir todos los temas: "Que el pueblo se
una en el interés común no quiere decir que pongan todos sus
intereses en común" (cit. en Pasquino, 1998, p. 48). Condorcet
(1986, p. 22) señaló que "lo que implica una ley que no ha sido
adoptada unánimemente es someter a gente a una opinión que
no es la suya o a una decisión que creen contraria a su interés".
El argumento clásico admitía que las personas pueden estar en
desacuerdo acerca de muchos temas: afirmaba sólo que algunos
valores o intereses unen con tanta fuerza a la gente qu~ lo que es
común anula cualquier división. Todo lo que se necesita es un
acuerdo sobre algunos puntos básicos o, en palabras de Rous-
seau (1964, p. 66), "algún punto en el que todos los intereses
concuerdan".
Sin embargo, aun aquellos que reconocen la inevitabilidad de
las divisiones sociales naturalmente ven a los partidos como divi-
siones espurias de un cuerpo integral, producto de la ambición de
los políticos antes que reflejo de diferencias y conflictos pre-polí-
ticos.8 El pueblo era un cuerpo, y "Ningún cuerpo, corpóreo o po-
lítico, podría sobrevivir si sus miembros trabajan con propósitos
opuestos" (Ball, 1989, p. 160). La analogía con el cuerpo se ori-
ginó en la Edad Media tardía y fue ampliamente utilizada hasta
hace poco. Aun cuando el punto de vista orgánico fue sustituido
por el contractual, las partes en una alianza o un contrato eran
vistas como partes de un todo, antes que como divisiones de algún
tipo. Los defensores del gobierno representativo pensaban que,
como el pueblo estaba unido naturalmente, sólo podía dividirse
de manera artificial. En palabras de Hofstadter (1969, p. 12), al-
gunos pensadores del siglo XVIII "postularon con frecuencia que
1 pasiones e intereses son ubicuas e inevitables; además, su fuente
8 Rosenblum (2008, parte 1) distingue dos tradiciones de
antipartidismo: el holismo, que supone una armonía de intereses, y el
antipartidismo pluralista, que reconoce las divisiones pero las ve
como algo abominable. En su libro ofrece abundantes ejemplos de
1 en el reino de la política. Pero el costo de prohibirlas sería la pér-
posiciones anÜpartidistas. · dida -de la libertad. Por lo tanto, Madison concluía que "es impo-
EL AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO 61
Ii sociedad debería estar pene_trada por la concordia y gobernada
por un coriseQSO que se acer,cara a la urianimidad, aun-que no la
alcanZara. Se creía qu·e los partidos, y el espíritu malicioso y men-
daz que éstos estimulan, no !iacían más que crear conflictos socia-
les que de otro modo no_tendrian lugar". "El espíritu de partido",
sermoneaba George Washington (2002, p. 48) en su discurso de
despedida de 1796, "sirve para distraer a los consejos públicos y
debilitar la 3.dministración pública. Agita la comunidad con celos
infundados y falsas alarmas, enciende la animosidad de una parte
contra otra, fomenta ocasionalmente revueltas e insurrecciones.
Abre la puerta a la influencia extranjera y a la corrupción." Su su-
cesor, John Adams, observó: "No hay nada a lo que tema tanto
como a una división de la república en dos grandes partidos, cada
uno ordenado bajo su líder, y concertando medidas en oposición
mutua" (cit. en Dunn, 2004, p. 39). Irónicamente, una solución
para las divisiones partidarias podría ser el partido único, que
uniera a todos en la prosecución del bien común. De acuerdo con
Hofstadter (1969, p. 23), el principal proponente de esa posición
fue James Monroe: "Lo que es malo es el conflicto de partidos,
pero un partido único podria ser laudable y útil[ ... ] si puede ha-
cerse lo suficientemente fuerte y universal como para encarnar el
interés común y ahogar las luchas internas". Como fuera que hu-
biese de alcanzarse, la unidad debía prevalecer.
Era necesario moderar y mitigar las divisiones partidarias me-
diante un diseño apropiado de las instituciones representativas.
"Si los intereses separados no son dominados y dirigidos hacia lo
público", preveía Hume, "no podemos esperar otra cosa que fac-
ciones, desorden y tiranía de semejante gobierno." Entre las virtu-
des de la Constitución de Estados Unidos, decía Madison en el
número 10 de The Federalist, "ninguna merece ser más acuciante-
mente desarrollada que la tendencia a quebrar y controlar la vio-
lencia de las facciones". Madison reconocía que las diferencias de
más común y duradera es la ''variada y desigual distribución de la
propiedad". Tales diferencias, sin embargo, no deberían penetrar
 62 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
EL AUTOGOBIERNO DE~ PUEBLO 63

sible eliminar las causas de las facciones, [ ... ] sólo podemos bus-
bíén declaraba ilegal que los ciudadanos se organizaran en asocia-
car alivio al problema conu·olando sus efectos". Y pese a que la eti-
ciones (López-Alves, 2000, p, 55). '
mología de las dos palabras es diferente (Bal!, 1989, p. 160), las
Tan profunda era la hostilidad hacia los partidos, que en los
"facciones" eran exactamente lo que hoy entendemos por "parti-
principados alemanes fueron prohibidos en 1842; en algunos pa-
dos".9 "Por facción", define Madison, "entiendo un grupo de ciu-
íses, hasta 1914 era ilegal hacer referencia a parJidos en el Parla-
dadanos, ya sean una mayoría o una minoría, que están unidos y
mento; en Franci~, los partidos de masas sólo llegaron a ser lega-
actúan por algún impulso común, de pasión -o de ini:erés, adverso
les en 1901. Cuando Burke los defendía en 1770 tenía una
a los derechos de otros ciudadanos, o a los intereses permanentes
opinión que muchos consideraban ilusoria: "Un partido es un
y agregados de la comunidad." Sin embargo, afirma Madison, las
cuerpo de hombres unidos para promover, mediante sus es-
facciones podrían ser controladas mediante la discusión entre los
fuerzos conjuntos, el interés nacional sobre cierto principio en el
representantes, así como por el hecho de que en los distritos lo
que todos concuerdan" (2002, p. 40) . 10 Henry Pe ter, Lord Broug-
suficientemente grandes cada representante respondería a intere-
ham (2002, p. 52), en 1839 hacía referencia al gobierno de parti-
ses heterogéneos. En realidad, el papel de las legislaturas es "refi-
dos como "el estado de cosas más anómalo, ese ordenamiento de
nar y ampliar la visión pública, transfiriéndola a un cuerpo ele-
los asuntos políticos que sistemáticamente excluye por lo menos a
gido de ciudadanos, cuya prudencia es lo que mejor puede
la mitad de los grandes hombres de cada época del servicio a su
discernir el verdadero interés de su país y cuyo patriotismo y amor
país, y hace que ambas clases se dediquen mucho más a mantener
a la justicia tienen menos probabilidades de ser sacrificados a con-
un conflicto entre ellas que a impulsar el bien general". "Go-
sideraciones pasajeras o parciales. Bajo una regulación así, es muy
bierno de partidos" era un concepto negativo que connotaba con-
posible que la voz pública, pronunciada por los representantes
flictos motivados por las ambiciones personales de los políticos,
del pueblo, sea más consonante con el bien público que la pro- .
"obsesión por llegar al poder ganan d o las e1ecc1ones , y la perse-
»]]

nunciada por el pueblo mismo, convocado para ese fin".

Los franceses no estaban tan preocupados por la libertad. El úl-
timo decreto de la Asamblea Constituyente francesa de 1791
afirn1a que "Ninguna sociedad, club o asociación de ciudadanos
puede tener, bajo ninguna forma, una existencia política, ni ejer-
cer ningún tipo de inspección sobre los actos de los poderes cons-
tituidos y las autoridades legales; bajo ningún pretexto pueden
aparecer bajo un nombre colectivo, ya sea para formar peticiones
o diputaciones, participar en ceremonias públicas o para cual-
quier otro fin" (cit. en Rosanvallon, 2004, p. 59). Este principio
parece haber viajado: la Constitución del Uruguay de 1830 tam-
9 No obstante, "facción" tiene una connotación claramente más ofensiva,
como diría Bolingbroke: "La facción es al partido lo que el superlativo
es al grado positivo: el partido es un tnal político, y la facción es el peor
de todos los partidos" (cit. en HOfstadter, 1969, p. 10).
cución de intereses particularistas, un espectáculo, en conjunto,
desagradable. Se necesitaba un remedio: un poder moderador
neutral, como el emperador en la Constitución Brasileña de 1825
o el presidente en la Constitución de Weimar. 12 Sin embargo,
como observa Schmitt (1993), incluso esa solución fue devorada
10 Además, Hofstadter (1969, p. 34) observa que esa posición sólo tUvo
un eco tenue en Estados Unidos.
11 Esta cita es del presidente alemán Richard von Weizs;'iker, extraída de
Scarrow (2002, p. 1).
12 La conexión enu·e el surgimiento de los partidos y la necesidad de un
poder moderador es el tema de Henry Saint:fohn, vizconde de
Bolingbroke (2002, p. 29), en 1738: "No abrazar ningún partido sino
1 gobernar como el padre común de su pueblo, es tan esencial .ªl
carácter de un Rey Patriota, que quien hace otra cosa renuncia al
1 título". Vl'ashington, en su discurso de despedida, decía que los
partidos tenían algunas virtudes bajo una monarquía, donde el rey
·
puede arbitrar entre ellos, pero no en una democracia.
 64 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
por la política partidaria: finalmente, los presidentes eran elegi-
dos por los partidos. Y cuando esto comenzó a fallar, surgió la re-
visión constitucional por tribunales independientes para limitar el
gobierno de los partidos (Pasquino, 1998, p. 153).
Aunque el gobierno representativo significara que el pueblo te-
nía derecho a organizarse a fm de remover al gobierno en funcio-
nes a través de elecciones, el papel que le correspondía entre és-
tas seguía, y sigue, siendo ambiguo. Madison observaba que lo
que distinguía a la república norteamericana de las antiguas repú-
blicas "consiste en la exclusión total del pueblo, en relación con
su capacidad colectiva, de cualquier participación en el gobierno"
(TheFederalist, núm. 63). Al parecer, lo entendía en forma literal:
el pueblo debía dejar el gobierno a sus representantes "como de-
fensa contra sus propios errores y engaños pasajeros". Según
Hofstadter (1969, p. 9): "Cuando [los fundadores] iniciaron su
trabajo, hablaban mucho -de hecho, hablaban casi incesante-
mente- de libertad, y entendían que ésta requiere dejar cierto
margen a la oposición. Pero estaban lejos de tener claro cómo de-
bía expresarse esa oposición, porque también valoraban la unidad
o armonía social, y no habían llegado a la opinión de que la opo-
sición, manifestada en partidos populares organizados, pudiera
mantener la libertad sin romper fatalmente esa armonía". Lavaux
(1998, p. 140), por su parte, observa que "Las concepciones de la
democracia que surgieron de la tradición del Contrato social no ne-
cesariamente tratan el papel de la minoría como de oposición".
La idea de que el pueblo puede oponerse de modo libre al go-
bierno elegido por una mayoría surgió de manera espontánea,
gradual y dolorosa en todas partes, incluyendo Estados Unidos.
Después de todo, Hofstadter (1969, p. 7) tiene razón: "La visión
normal de los gobiernos sobre la oposición organizada es que es
intrínsecamente subversiva e ilegítima". 13
13 Ahmed Sukarno, el primer presidente de Indonesia, pensaba que la
democracia parlamentaria era una importación de Occidente, en
tanto "incorpora et concepto de una oposición aCtiva, y es
EL AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO 65
AUTOGOBIERNO EN PRESENCIA -nE LA HE'I_'EROGENEIDAD
EMOCRACIA COMO MÉTODO PARA PROCESAR CONFLICTOS
LAD 1 .
'Ya]. s. Mil! (1989 [1859]) había observado que no todos os cm-
dadanos pueden gobernar simultáneamente. De acuerdo con ~el-
1988 p. 27), esa observación pasó a ser el punto de paruda
~ ( , -~·
de la teoría democrática. "[N]o es posible que todos los in. ~Vl-
duos sometidos a las normas del Estado participen en su creac1on,
ue es la forma necesaria de ejercicio del poder; esto parece tan
;vidente, que en la mayoría de los casos los ideólogos no sospe:
c h a n el abismo que ocultan cuando hacen de los dos 'pueblos ,
[en singular y en plural] uno." Es necesario que el ~ueblo este re-
resentado y sólo puede estar representado a traves de parudos
p . . ,,
líticos que "agrupan a hombres de la misma op1n1on para ase-
po ' . '"bl" "
gurarles una influencia real en el maneJO"de los as~ntos pu tcos
. (Kelsen, 1988, p. 28), o que son grupos cuyos miembros se pro-
ponen actuar en forma concertada en la lucha competitiva por el
poder político" (Schumpeter, 1942, p. 283), o ''un equipo de
hombres que busca controlar el aparato ganando los cargos en
una elección debidamente constituida" (Downs, 1957, p. 25) ·Los
· d"vi" duos aislados no pueden tener ninguna influencia en la for-
m 1 ...
mación de la voluntad general: sólo existen políticamente a traves
de los partidos (Kelsen, 1988, p. 29). .
Ningún otro aspecto de la teoría democr.ática ha. . ~xper1me~­
tado un cambio tan profundo como los parudos pohucos. Consi-
dérese al propio Madisop_. Apenas se encontró en desacuerdo c~~
las políticas de Hamilton, en la primavera de 1791, emprend1~
conjefferson un viaje por Nueva Yo~~ y Vermon~ sin otro pr?po-
sito que el de fundar un partido pohuco. 14 Segu1a creyen~o que,
si era posible-reducir las diferencias económicas, los par~dos no
serían necesarios, pero había llegado a reconocer que el gran
recisamente la adición de ese concepto lo que ha dado orig~n a las.
P
dificultades que hemos experimentado en 1os u-¡ umos
· once anos" (ctt·
en Goh Cheng Teik, 1972, p. 2_31).
14. Este relato se basa en Dunn (2004, pp. ~7-61) ·
 66 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
arte de los políticos consiste en hacer de un partido un freno para
el otro" (cit. en Dunn, 2004, p. 53). Pronto empezó a usar una eti-
~ueta. "re~ublicano'', para identificar su orientación programá-
uca. Y hacia el final de su vida, en algún momento entre 1821 y
1_829, ll:gó a la conclusión de que "Nunca ha habido un país libre
sin partidos, que son productos naturales de la Libertad" (cit. en
Ketcham, 1986, p. 153).
Las primeras division.es partidarias aparecieron en Inglaterra
en 1679-1680.15 En Suecia, hacia 1740 se organizaron dos partidos
para funcionar no sólo en los estados sino también entre eleccio-
nes (Metcalf, 1977). En Estados Unidos, la polarización de la polí-
tica hacia Francia condujo al surgimiento de partidos en 1794,
aunque el Partido Federalista se disolvió después de la derrota de
1800 y el sistema bipartidario sólo se cristalizó un cuarto de siglo
más tarde. En Francia, los partidos llegaron a ser reconocibles en
1828. En algunos países latinoamericanos, en particular Colombia
Y Uruguay, éstos surgieron de las guerras de la independencia aun
antes de la formación del Estado (López-Alves, 2000).
En 1929 Kelsen (1988, p. 29) observaba que "la democracia mo-
derna se basa totalmente en los partidos políticos". Después de
1945, varias constituciones los reconocieron como instituciones
esenciales para la democracia (Lavaux, 1998, pp. 67-68).16 Ade-
más, éstos desarrollaron la capacidad de disciplinar la conducta de
sus miembros en las legislaturas, de manera que los representantes
individuales ya no podían ejercer su propia voluntad. De hecho,
15 Laslett (1988, p. 31)_ considera que las "Instructions to the Knights of
the Country for the1r Conduct in Parliament" [Instrucciones a los
caballeros del país para su conducta en el Parlamento], de 1681
quizás escritas por Locke, son el primer documento partidario de Ja
historia.
16 La Constitución Italiana de 1947 fue la primera que mencionó el
papel de los partidos en la determinación de la política nacional (art.
2!. La constitución de Bonn de 1949 (art. 21) y la española de 1978
dieron a los partidos políticos estatus constitucional. La constitución
suec.a de 1974 menciona el papel preeminente de los partidos en la
formación de la voluntad democrática.
EL AUTOGOBIERNO DEL 1:UEBLO 67
en valgunos países están obligados por ley a renunciar a su mandato
si cam1?ian cie partido: la ley r~conoce que' ocupan su puesto sólo
como miembros del paftido.
Los partidos, a.su vez, tien~n seguidores y líderes que, a través
de las elecciones, llegan a :;er represent_antes. Estos últimos darán
forma a la volunta<l del pueblo. "El parlamentarismo", dice Kel-
sen ( 1988, p. 38), "es la formación de la voluntad directiva del Es-
tado por un Órgano colegiado elegido por el pueblo. [ ... ]Lavo-
luntad del Estado generada por el Parlamento no es la voluntad
del pueblo." Schumpeter se hace eco de estas palabras (1942, p.
269): "Supongamos que invirtiéramos los papeles de esos dos ele-
mentos y consideráramos secundaria la decisión sobre asuntos
concretos por parte del electorado con respecto a la elección de
los hombres que han de decidir". Aunq11e en la teoría clásica "el
método democrático es el arreglo institucional para llegar a las
decisiones políticas [ ... ] al hacer que el pueblo decida sobre los
asuntos a través de la elección de individuos que se reunirán para
cumplir la voluntad de aquél", en realidad, el método democrá-
tico es aquel en el que, mediante elecciones, se designa a los in-
dividuos que se reunirán para dar forma a la voluntad del pueblo
(ibíd., p. 250).
Hasta aquí, esas posiciones no divergen de la concepción clá-
sica tanto como quisiera Schumpeter. Si bien estarían incómo-
dos con el énfasis puesto en los partidos y los intereses, Madison
o Sieyes acordarían en que el papel de los representantes con-
siste en determinar por el pueblo, y a veces en contra de éste,
aquello que es mejor para él. Pero ahora viene la ruptura crucial
con la tradición clásica: Kelsen, Schumpeter, Bobbio, Dahl y
Downs coinciden en que nadie, ningún órgano, puede represen-
tar la voluntad del pueblo. En marcada contradicción con la vi-
sión clásica, estos teóricos sostienen que los partidos políticos re-
presentan intereses claros y distintos. La teoría de la democracia
basada en la asunción del bien común es simplemente incohe-
rente. Como dice Shklar (1979, p. 14), en un artículo titulado
"Let us not be hypocritical" [No seamos hipócritas], "Un pueblo
no es sólo una entidad política, como se esperaba en otros tiem-
pos. Los partidos, las campañas organizadas y los líderes confor-
 68 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
man la realidad, si es que no la promesa, de los regímenes elec-
torales".
Posiblemente haya sido Kelsen (1988, pp. 25-26) el primero en
desafiar de manera sistemática la teoría del autogobierno basado
en el supuesto del consenso: "Dividido por diferencias naciona-
les, religiosas y económicas, el pueblo se presenta a la vista del so-
ciólogo más como una multiplicidad de gtupos distintos que
como una masa coh~rente de una sola pieza". Este autor recha-
zaba con el mismo vigor lo que Schumpeter llamaba "la tradición
clásica": "Además, el ideal de un interés general superior y que
trasciende los intereses de grupos, como los partidos, el ideal de
una solidaridad de intereses de todos los miembros de la colecti-
vidad sin distinción de religión, de nacionalidad, de clase, etc., es
una ilusión metafísica, o más exactamente metapolítica, que por
lo común se expresa hablando, con una terminología oscura en
extremo, de un colectivo 'orgánico' o de una estructura 'orgá-
nica"' (ibíd., pp. 32-33).
Schumpeter (1942, p. 250 y ss.) planteó una crítica sistemática
del concepto de bien común o voluntad general estableciendo
cuatro puntos: (1) "No existe ningún bien común determinado
de una vez y para siempre con el que todas las personas estén de
acuerdo por la fuerza de la argumentación racional". (2) Las pre-
ferencias individuales que los utilitaristas adoptaron para justificar
su concepción del bien común no son autónomas sino que están
conformadas por la persuasión, "una voluntad no genuina sino
manufacturada". (3) Aun cuando del proceso democrático sur-
giera una voluntad común, 17 no sería necesario que tuviera la san-
ción de identificar el bien común. En vista de las patologías de la
psicología de masas, no hay ninguna garantía de que el pueblo re-
conozca lo que es bueno para él. (4) Incluso si pudiéramos cono-
cer el bien común, todavía habría controversias acerca de cómo
implementarlo.
17 La dificultad para identificar la voluntad común fue reconocida por
Arrow ( 1951) apenas nueve años después de la publicación del texto
de Schumpeter. · ·
EL AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO 69
VSi ningún organismo, parlamento o gobierno pllede represen-
tar a todo el pueblo, ¿acaso la, democracia es sólo un método para
impo~er. Ia.voluntad de algunos, que constituyen una mayoña nu-
. mérica, a otros? Schumpeter (1942, pp. 272-273) plantea esta pre-
gunta y, de inmediato, la.responde de modo afirmativo: "Eviden-
temente", observa, "la voluntad de la mayoría es la volun~ad de la
mayoría, y no la volun.tad del pueblo". A continuación menciona
a varios aulores -debe de haber estado pensando en Kelsen
(1988, pp. 60-63)- que intentaron resolver el problema con di-
versos planes de representación proporcional. Considera que ese
sistema es impracticable, porque "podría impedir que la demo-
cracia produjera gobiernos eficientes y así resultaría un peligro
en tiempos de tensión". "El principio de la democracia", insiste
Schumpeter, "significa simplemente que el gobierno debe ser
confiado a los que tienen más apoyo que cualquiera de los indivi-
duos o equipos rivales."
Kelsen (1988, p. 34) sí propuso una solución: una transacción
enu·e los partidos. Sostuvo que "la voluntad general, si no ha de
expresar el interés de un único grup.o, sólo puede ser el resul-
tado de tales oposiciones, una transacción entre intereses opues-
tos. La división del pueblo en partidos políticos es de hecho una
organización necesaria para llevar a cabo esas transacciones, de
modo que la voluntad general pueda moverse en el medio".
"La aplicación del principio de mayoría'', para Kelsen (1988,
p. 65), "contiene límites casi naturales. La mayoría y la minoría
tienen que entenderse recíprocamente si han de llegar a un
acuerdo." Pero aquí 'encuentra un problema tan espinoso
que, para resolverlo, se requiere la psicología freudiana, el "in-
consciente": ¿por qué la "transacción", en realidad concesiones
hechas por l<;l mayoría a la minoría, sería específica de la demo-
cracia? Entonces afir1na -erróneamente, a la luz de investigacio-
nes recientes (Gandhi, 2008)- que las autocracias no transi-
gen.IS La única razón que Kelsen pudo aducir es psicológica:
18 La diferencia entre esos dos tipos de regímenes no es sólo que en la
democracia hay transacciones, sino que las autocracias pueden ser, Y
 70 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA

EL AUTOGOBIERNO DEL'PUEBLO 71
"Así, la democracia y la autocracia se distinguen por una dife-
rencia psicológica en su estado político" (1988, p. 64). Pero si uempo. Aun cuando
• V-
, el pueblo
, no se gobierna a sí mismo, puede
esa solución -mantener el dominio político mediante concesio- ser góbern_ado por otr~s, por turno.
nes- no es exclusiva de la democracia, se desvanece un valor
central que Kelsen adjudica a la democracia.
Bobbio (1989, p. 116), atribuyendo esa posición a Max Weber, AUTOGOBIERNO y ROTACÍÓN EN LOS CARGOS •
afirma que el procedimiento nor1nal para tomar decisiones en la p ra comprender e1 concepto moderno de autogob1erno, re~ulta
democracia es aquel en el que éstas son fruto de negociaciones y a larece dar· hacer un desvío por la Grecia antigua. (Lo
ese . que sigue
acuerdos entre grupos que representan fuerzas sociales (sindica- se b asa en H ansen• 1991)
· Para Aristóteles, el mecamsmo que co-
"b
tos) y fuerzas políticas (partidos), en lugar de una asamblea en la ctaba la democracia con la libertad era que cada uno go erna-
que funciona el voto y la mayoría. Y cuando los líderes p_artidarios ~: l~
y sería gobernado a vez''. Veamos el pasaje clave:
negocian, el papel de los votantes se reduce al mínimo. Lo único
que estos últimos pueden hacer es ratificar los acuerdos "alcanza- Un principio básico de la constitución de~ocrática ~s la
dos en otros lugares mediante el proceso de negociación". libertad. Eso se dice comúnmente, y quienes l~ d1~~n
La transacción entre líderes de partidos, sujeta a ratificación pe- afirman de modo implícito que sólo en esa consut~c1on
riódica por los votantes, es todo lo que Kelsen y Bobbio logran los hombres comparten en libertad; porque ~so, dicen,
rescatar de la concepción clásica del autogobierno. Éste ahora sig- es el objetivo de toda democracia. Ahora bien, un as-
nifica el gobierno de partidos en el Parlamento. Los partidos no pecto de la libertad es ser gobernado y gobernar a la vez
persiguen el bien común, sino que buscan transacciones entre in- [ ... ].Otro elemento es vivir como se quiera C.. ]-_ De ma-
tereses en conflicto. La deliberación es sustituida por la negocia- nera que éste es el segundo principio defin1tor10 de la
ción. Los resultados son, en buena medida, independientes de los democracia, y de él ha derivado el ideal de no ser gober-
resultados de las elecciones. La especificidad de la democracia se nado, por nadie si es posible, o al menos sólo por turnos
reduce al requisito de que esas transacciones sean avaladas de vez (cit. en Hansen, 1991, p. 74) ·
en cuando por los votantes. Pero éstos no pueden hacer nada más
que aprobar los tratos negociados por los dirigentes partidarios o La diferencia entre la concepción gri.eg~.Y la i_noderna es notab~.
expulsar a los canallas, en el lenguaje del reciente estallido argen- Comentando un pasaje de Castoriad1s - Aqu1 doy al conc~pto e
tino contra la clase política: "¡Que se vayan todos!". ¿Y después? r humano anthropos, el sentido[ ... ] de un ser que es autonomo.
En lo que sigue propongo una visión alternativa. Si bien en ~ambién se.podría decir, recordando a Aristóteles, un ser capaz
cada momento el gobierno sólo puede representar a algunas p_er- d obernar y ser gobernado"-, Descombes (2004, p. 327) ab-
sonas, lo hace respecto del mayor número posible. Y si las mayo- e g. ''Es notable que Castoriadis no diga, como naturalmente
rías así lo quieren, los gobiernos pueden cambiar para que un serva.
h b , a dicho cualquier partidario. de 1a autonom1a , en el senudo
gran número de personas esté representado alguna porción del a ; 'un ser capaz de gobernarse a sí mismo' [ ... ] . El buen
mo erno, d d mo de obede-
ciudadano es alguien que es tan capaz e man a~ co d -
,
" En la version de Man1n· (1997 , P· 28)·
· "La hbertad emocra-
.
cer . , · sino en
muchas son, gobernadas por una minoría, Pero los dictadores
tica no consiste en obedecerse únicarnei:te a s1 m1;mo, "
también co1nbinan la represión con la cooptación para mantener su obedecer hoy a alguien en cuyo lugar manana podr1a estar unol.
dominio-(Gandhi y Przeworski, 2006). ·
El rasgo institucional que instauró los turnos e~ . .Atenas fue a
rotación en los cargos: uria combinación de elecc1on por sorteo
 72 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
co~ ~~ndatos brev~s y restricciones para ser reelegido. Así, al
p1~nc1p10 de cada ano se elegían seis mil jurados, y de entre ellos
eran escogidos por sorteo aquellos que hicieran falta, un día de-
terminado. Alre.d:dor de 540 magistrados, que se encargaban de
~reparar las dec1s1ones para el consejo y de implementarlas, se de-
signaban mediante sorteo por un año y n_o podían ocupar el
ca:go más de una vez (o, como mucho, unas pocas veces). Los
miembros del consejo de los 500 eran elegidos entre los que se
presenta~~n por sorteo por un año y podían ocupar el cargo
como max1mo dos veces en su vida, pero no en años consecuti-
19 p 'l . 1
vos. or u tJmo, e cargo ceremonial de los epistates, que guarda-
ban el sello de Atenas y representaban a la ciudad en sus relacio-
nes con otro~ Estados, sólo se podía ocupar por un día y una
noche en la vida. He aquí el resumen de Hansen (1991, p. 313)
de ese ordenamiento:
La regla de que un hombre no podía ser consejero más
de dos veces en toda su vida significaba que uno de cada
dos ciudadanos de más de 30 años [ ... J sería miembro
del consejo por lo menos una vez; y tres cuartos de todos
los consejeros en cualquier año determinado tenían que
ser por un día y una noche epistates ton prytaneon (y
nunca más). Un simple cálculo da un resultado asom-
broso: uno de cada cuatro ciudadanos atenienses adultos
de género masculino podía decir: "Por veinticuatro ho-
ras he sido presidente de Atenas", pero ningún ciuda-
dano ateniense podía jactarse de haberlo sido por más
de veinticuatro horas.
La rotación no podría haber sido la forma institucional de gober-
nar por turnos en las democracias modernas debido a su tamaño.
La Constitución de Pennsyhrania de 1776, bajo la cual los legisla-
19 Según Finley (1~83, p. 74), en una década cualquiera, entre un
ci:arto y un tercio de los ciudadanos de más de 30 años habrían sido
miembros del consejo y m~nos del 3% habría servido en un segundo
mandato. ·
EL AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO 73
dóres, sheriffs, coroners, tasador~s de impuestos y jueces de paz se
elegían por un, año y los cons~jeros ejecutivos por tres, todos con
limita~io.nes con respecto a la reelección, se acercaba bastante al
' ideal de rotación en la época moderna. Pero aun suponiendo que
ninguno fuera reelecto, como máxi1no una persona de cada trece
llegaba a ocupar u_n cargo alguna vez. 20
Podemos contrastar la democracia ateniense con la moderna
de varias m3.ncras. La ,distinción habitual es que la griega era di-
recta, mientras que la moderna es representativa. Nianin (1997)
destaca el método para elegir los cargos públicos: en Atenas pre-
dominaba el sorteo, mientras que las democracias modernas se
caracterizan por las elecciones. Pero la fuerza del sorteo no deri-
vaba de la simple "igualdad política" en el sentido de Beitz
(1989), un procedimiento que daba a todos la misma oportuni-
dad, sino de la brevedad de los mandatos y la prohibición de la re-
elección, es decir, de la rotación. Después de todo, podríamos uti-
lizar el sorteo para elegir incluso a un monarca hereditario. El
con u-aste más marcado, en ni_i opinión, es que la democracia ate-
niense aseguraba que la inayoría de los ciudadanos gobernasen y
fuesen gobernados a su vez, mientras que a los demócratas mo-
dernos no se les pasa por la cabeza nada parecido. Incluso los
mandatos cortos y las restricciones a la reelección, dondequiera
que hayan sido introducidos, tienen la intención de evitar que los
elegidos se eternicen en el cargo, antes que de dar a todos una
oportunidad de gobernar. Para los griegos -como bien lo enten-
dió Rousseau (1964)-, la democracia era un estado en el que ha-
bía más ciudadanos qué eran magistrados que los que no lo eran.
20 Estoy suponiendo que se elegían tnil personas. La población de
Pennsylvania en 1790 era de 434 373 (aquí utilizo 400 000 para 1776).
También supongo que la vida adulta duraba treinta años. En Estados
Unidos, en 1992 había 511 039 funcionarios locales elegidos por
votación popular (www.census.gov), 7382 legisladores de los estados y
535 legisladores federales, lo que da un total de 518 956. Si cada uno
ocupa su cargo por un año y no puede se elegido otra vez, alrededor
de un ciudadano cada siete ocupará un cargo alguna vez y sólo por
un año '(si la vida adulta dura 50 años).
 74 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
Y aun cuando Paine describió el sistema de gobierno estadouni-
dense como "representación injertada en la democracia", el in-
jerto transformó todo el cuerpo. Todas las elaboradas construc-
ciones sobre el bien común, las preferencias ideales y la voluntad
colectiva ocultan el hecho básico de que, en la concepción mo-
derna de la democracia, no hay nada que excluya la posibilidad
de que algunas personas gobiernen siempre y otras nunca.21 Ge-
orge Washington podía decir: "He sido presidente de Estados
Unidos por ocho años", y casi nadie más podía decir que había
sido presidente ni siquiera por un día.
EL SEGUNDO MEJOR AUTOGOBIERNO
La concepción original del autogobierno se basaba en un su-
puesto que lo hacía incoherente e impracticable, a saber, el de
que todos tienen la misma preferencia por el orden legal bajo el
cual todos quieren vivir. La concepción griega clásica no suponía
la homogeneidad, sino que se implementaba por medio de un
mecanismo que no es factible en colectividades grandes. En con-
secuencia, para definir el ideal de autogobierno en sociedades
grandes con preferencias heterogéneas necesitamos hallar la se-
gunda mejor opción, el sistema de toma de decisiones colectiva
que mejor refleje las preferencias individuales y que deje a una
gran cantidad de personas lo más libres que sea posible. Es la se-
gunda mejor opción porque está limitada por el hecho de que,
dado que hay preferencias heterogéneas, algunos ciudadanos ten-
21 De hecho, Si':.yes justificaba la representación afirmando que el
pueblo querna que aquellos que hacen leyes tuvieran conocimiento
especializado. Había observado que en la sociedad moderna los
~ndi~duos ct;ben ten~r des~rezas especializadas y concluía que "El
tnteres comun, el 1neJoram1ento de la sociedad misma, nos reclama
que hagamos del gobierno una profesión especial". Cit. en Manin
1997, p. 3; para
. un tratamiento más extenso de la posición de Siey'·es,
véase Pasquino, 1998. ·
EL AUTOGOBIERNO DELJ>UEBLO 75
drán que vivir por lo inenos parte del tiempo bajo leyes que no les
gustan.
Por su·parte, el sistema de toma de decisiones colectiva que me-
,jor refleje las preferencias individuales y que deje a una gran can-
tidad de personas lo más 1ibre.s que sea posible tiene que cumplir
cuatro condiciones: cada uno de los participantes debe tener
igual influencia en las.decisiones colectivas (igualdad), cada uno
de los participantes debe tener a1guna influencia efectiva en las
decisiones colectivas (participación), las decisiones colectivas de-
ben ser implementadas por los hombres elegidos para ello (repre-
sentación), y el orden legal debe permitir la cooperación segura
sin interferencias indebidas (libertad).
Para analizar estas condiciones, nos ayudarán dos teoremas de
la teoría de la elección social. El teorema de May ( 1952) plantea
que la regla de la mayoría simple es la única regla de toma de de-
cisiones colectiva que satisface cuatro axiomas: igualdad, neutra-
lidad, responsabilidad y resolución. Por lo tanto, si estos axiomas
son deseables, también esta regla lo es. Pero la importancia nor-
mativa de estos axiomas se extiende más allá de la regla de la ma-
yoría simple, porque ésta, a su vez, implica que el mayor número
posible de personas viva bajo el orden legal que prefiera (Kelsen,
1988 [1929); Rae, 1969). Por lo tanto, si se satisfacen esos axio-
mas, las decisiones colectivas reflejarán las preferencias individua-
les y el mayor número posible de personas vivirá bajo leyes de su
agrado. Pero la teoría de la elección social no dice nada sobre las
condiciones para que la _igualdad sea real y la participación, efec-
tiva, ni sobre los problemas de agentividad inherentes al hecho de
que somos gobernados por otros, ni sobre qué asuntos deben ser
resueltos colectivamente.
DOS TEOREMAS
Consideremos prhnero los cuatro axiomas de May (1952):
( 1) Igualdad-anonimato. Igualdad significa que todos los indivi-
duos tengan el mismo peso en la decisión de la colectividad. El
anoriiinato requiere que la décisión colectiva sea la misma si cua-
 76 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
lesquiera dos individuos interca1nbian sus preferencias. Si el anoni-
mato debe ser aplicable a todos los pares de individuos posibles
("dominio abierto"), entonces se puede satisfacer si todos tienen
el mismo peso. Por lo tanto, la igualdad y el anonimato son equi-
valentes sobre el dominio abierto. 22 Nótese, sin embargo, que la·
igualdad debe ser efectiva y no sólo formal.
(2) Neutralidad. La esencia de la condición de neutralidad es
que no se debe favorecer ninguna opción independientemente
de las preferencias individuales. Esta condición suele formularse
diciendo que las decisiones no deben depender de los nombres
unidos a las alternativas. Si una mayoria prefiere "S" a "A-" y sus eti-
quetas se invierten, mientras las preferencias sean las mismas
debe prevalecer "A". Esta condición puede parecer inocua pero
no lo es, porque su objetivo es el statu quo. Digamos que el "statu
quo" es la ley que establece la pena de muerte, abolirla es "la alter-
nativa" y la mayoría prefiere la pena de muerte. Ahora suponga-
mos que se invierten las etiquetas. La neutralidad requiere que la
pena de muerte prevalezca, sea éste el statu quo o no. Nótese que
es muy posible que modificarlo haga cambiar las preferencias de
la gente, como aparentemente ocurre con la pena de muerte. Si
las decisiones colectivas cambian cuando las preferencias cam-
bian, no se viola la neutralidad. Se viola sólo si las decisiones cam-
bian como consecuencia del cambio de etiquetas cuando las pre-
ferencias se mantienen iguales.
(3) Decisividad. Una decisión colectiva es decisiva si, cuando se
aplica, la comunidad sabe qué hacer. Un poco más cautelosa-
mente, lo es si escoge una entre todas las opciones posibles para
cada combinación de preferencias individuales. Este axioma es
una caja de Pandora y lo examinaremos con mayor amplitud más
adelante.
(4) Responsividad. Técnicamente, ésta es la condición más
complicada. y tiene variantes (véase McGann, 2006, p. 18). Para
expresarlo en forma sencilla, pensemos que el cambio de (por lo
22 David Austcn-S1nith rnc lla1nó la atención sobre la importancia del
supuesto del dominio abierto. · · e independiénte en diferentes países.
EL AUTOGOBIERNO DEL ,PUEBLO 77
iU~nos) una preferencia individual puede mantener la misma pre-
ferenc;:ia colectiva o alterar el.equilibrio en la dirección preferida
or el votante deter-minante ("responsividad positiva", Austen-
. ~mith y Banks, 2000, p. 87) ..Pero esta condición se aplica a comi:
tés, de manera que es preciso, considerar problemas de agencia s1
ha de ser aplicida.en un marco representativo.
Estos axiqmas implican dos teoremas.
Regla de la mayoría
El teorema de May es bastante evidente y conocido, de manera
que no es necesario volver a formularlo. Sólo nótese que es aplica-
ble cuando hay dos opciones y los votantes prefieren una de ellas
0
les da igual. Como el empate es teóricamente posible, se re-
quiere algún procedimiento para resolverlo, pero este punto es
insignificante cuando el nún1ero de .las personas llamadas a tomar
la decisión es grande.
La de May no es la única justificación de la regla de la mayoría
simple. Una breve excursión histórica servirá para aclarar lo que
implica. 23
De acuerdo con la concepción clásica, el papel de los represen-
tantes consistía en encontrar el verdadero interés común de to-
dos. Como lo describe correctamente Schumpeter (1942, p. 250):
"La filosofía de la democracia del siglo XVIII creía que [ ... ] existe
un Bien Común, evidente faro orientador de la política[ ... ]. No
hay excusa para no verlo y de hecho no hay explicación para la
presencia de personas que no lo ven, salvo la ignorancia -que se
puede eliminar-, la estupidez y el interés antisocial". ¿Pero cómo
han de saber si lo han encontrado, y cuándo? ¿Cuál debería ser,
para emplear el lenguaje de la informática, la señal para detener
sus deliberaciones?
23 Konopczynski (1918), en su tratado clásico sobre los origen.es de la
regla de la mayoría, destaca que ésta no fue de;:retad~ en ninguna
parte, no es resultado de la imitación y no ha stdo objeto de ,
discusiones prolongadas. Parece haber surgido en fonna espontanea
 78 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA EL AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO 79

La verdad objetiva es subjetivamente co . quería.unanimidad en las situaciones en que determinar la ver-

para las personas dotadas de razón As" M~~ncente, por lo menos
dad fuera cuestión de vida o muerte, aun.que en otras situaciones
[la Verdad] y la Falsedad sse enfre~ ''. i _t~n proclamaba: "Que
estabá disp~esto a aceptar un'consenso menor. Un jurado que no
Verdad derrotada en un t~n, quien ha visto nunca a la
encuentro hbre y abierto" 24 L k , consigue ponerse de acuerdo, un órgano que no logra alcanzar la
saba que "la verdad se las arre laría b" . . oc e pen- unanimidad incÍuso despuéS de largas deliberaciones, no ofrece
mitiera defenderse por sí mi;ma" C1e~ s1 por~~: vez se le per.:.
· · aton escrrbio· "L Vi d d una guía segura sobre cóíno deberíamos actuar tOdos y cada uno
llene tantas ventajas sobre el E ,. . a er a de nosotros. Si un6s quieren hacer una cosa y otros, otra: ¿qué de-
trada rror, que solo requiere ser mos
para ganar admiración y estima"· Je frJ.erson . .afirm"" "L - beríamos ha·cer en común?
Vierd a d es grande y prevale
cera- s1. se 1a deja. en " y o que a Recordemos las advertencias de Schumpeter: la unanimidad
dad era manifiesta cual . d b ., paz · como la ver-
' quiera e ena ser ca d puede no alcanzarse, aun cuando el faro sea visible, debido a ig-
Por lo tanto el signo evi"d t d paz e reconocerla.
' en e e que se ha h 11 d 1 norancia, estupidez o intereses antisociales. ¿Pero cómo saber si
unaniinidad De he h
·
. .
c o, este cr1ter10 f
ª
ª o a verdad
i· -
es la
no se alcanza porque la verdad no es manifiesta o por alguna de
Edad Media temprana ~ d - ue amp iamente usado en la
. iO avia en 1962 Bu h esas razones ilegítimas? Una solución es distinguir entre las per-
ponían que la discusión conduciría a la 'un c. a~an y ~ullock su- sonas y sus razones. Tanto las teorías jurídicas alemanas tempra-
per la presión del tie1n o y ,. an1m1dad, SI no fuera
ración política se basa: e. aun hoy -~~unas teorías de la delibe-
nas como el derecho canónico sostienen que, además del nú-
n esa supos1cion D tad d ,. mero ( numerus), podemos distinguir autoridad ( auctorita),
conociéndose todos come . 1 . . o os e razon, re-
mérito (meritus) y diligencia (zelum). En la teoría inglesa de co-
1norales, los participantes igu~ es y sens1ble_s a los requerimientos
" " en e proceso deliberativo . mienzos de la Edad Media, esas cosas se convertirían en rango,
sumar sus preferencias a través de la v . ,. no necesitan reputación y juicio. Las decisiones deberían basarse en opiniones
misma decisión. Así para e h 19 otac1on porque llegan a la
. ' o en ( 89 p 33) "l d 1. que no sólo fueran las más numerosas sino también las más váli-
intenta llegar a un c . ' · • a e iberación
onsenso racionalmente motivad das, major et sanior.
razones que se . o -encontrar
. an persuasivas para todos-". Pero aunque no todas las opiniones sean de la misma calidad,
Sin embargo, "consenso" no es lo . . . una evidencia numérica abrumadora es suficiente para reconocer
falino, 2007). Comos - 1 d mismo que unamm1dad (Ur-
ena e que se ha alcanzado un d .. ,. que la decisión está fundada en todas las dimensiones relevantes.
consenso aparece cuando n d' b' a ec1s1on, el
Así, de acuerdo con Heinberg (1926), las trece comunas italianas
el silencio no necesariamenta :ed~ ~eta la probable decisión. Pero
e 1n 1ca concorda · "l empleaban diferentes supermayorías: Génova típicamente exigía
miento de que cualquier op . ., 1 . nc1a, so o reconoci-
os1c1on u terror se ,. · ,. til y . unanimidad, mientras que Brescia, lvrea y Bolonia requerían dos
puede alcanzar la unanimidad la d d ria rnu . s1 no se
" .
servo S1mmel ( l 950 P 241 ). "U
' ver a es dudo e
sa. orno ob-
tercios, y varias otras ciudades cuatro séptimos. Por otra parte, si
b b , . . na mera decisión ma . . bien todavía en 1159 la elección del papa Alejandro IlI por 24 vo-
a lemente no contenga tod - d yontar1a pro-
avia to a la verd d . tos sobre 27 provocó un cisma, más tarde la Iglesia adoptó la regla
fuera debería haber conseguido . a ' porque SI así
de los dos tercios para la elección de los Papas.
acuerdo podría indicar que 1 dudn1r todos Jos votos". El des-
quier decisión podría ser errónea p
ª ver a no es m ·fi
C an1 Iesta, que cual-
Con todo esto damos por sentado que la regla que se buscaba
. or eso ondorcet (1986) re- era una capaz de hacer que las decisiones alcanzadas fueran per-
suasivas para la razón, que establecieran su validez epistéU?-ica en
tanto lecturas del interés común de una colectividad. Sin em-
bargo, las reglas para la toma de decisiones colectiva deben ser
24 Esta cita y las siguientes son de Holmes (1995 16 operativas también en situaciones en las que no hay interés co-
'pp. 9-170).

80 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
mún, sino sólo intereses que dividen. 25 Las decisiones unánimes
no indican solamente que se ha alcanzado la verdad, también se
autoimplementan. Si todos estamos de acuerdo en lo que es me-
jor para todos y cada uno de nosotros, todos y cada uno de nos-
otros seguiremos el curso de acción que se ha decidido. No obs-.
tante, cuando no se alcanza la unanhnidad, el cumplilniento se
vuelve problemático. De este modo, las antiguas tribus germanas
no se sentían obligadas a respetar las decisiones qlle no hubieran
votado. En el siglo XVI algunos nobles ingleses creían que no te-
nían que pagar impuestos si habían votado en contra de su cobro
o si no habían estado presentes cuando se tomó la decisión. Pero
cuando los cuerpos colectivos toman decisiones, no lis toman
sólo para aquellos que están de acuerdo. Como observa Simmel
(1950, p. 240), "En consecuencia, la significación de la votación,
la votación cuyo resultado la minoría también acuerda obedecer,
es la idea de que la unidad del todo debe prevalecer, en cuales-
quiera circunstancias, sobre los antagonismos de convicción e in-
tereses". ¿Por qué una minoría debe obedecer las decisiones de
una mayoría?
Así, otra línea de investigación histórica interpreta el predomi-
nio de la mayoría como un mecanismo para evitar el conflicto vio-
len to a través de una lectura de la fuerza física. De acuerdo con
Bryce (1921, pp. 25-26, el resaltado es mío), Herodoto empleaba
el concepto de democracia "en su sentido antiguo y estricto, para
denotar un gobierno en el que domina la voluntad de la mayoría
de los ciudadanos calificados, [ ... J de manera que la fuerza física de
éstos coincida (en términos generales) con la fuerza de su voto". Según
Von Gierke, las tribus germanas empleaban esa regla, pero sin la
implicación de que la decisión de la mayoría numérica obligara,
legal o moralente, a la minoría numérica. Ésta sólo prevalecía si
era capaz de imponerse físicamente. También Condorcet (1986
[1785], p. 11), al interpretar la votación en la época moderna
25 Un ejemplo fascinante es el del uso de la mayoría en votaciones
durante el siglo XVI para decidir si una comunidad debía seguir
siendo católica o volverse protestante. Véase Christin (1997).
EL AUTÓGOBIERNO DEL PUEBLO 81
coino una lectura de la razón,.observa que en los b-rutales tiempos
antiguos "'par~ bien de la pa,z y la utilidad general,_ er~- necesari~
onér la autoridad donde estaba la fuerza". Era as1m1smo la op1-
~ión de Simme.l (1950, pp .. 241-242), quien razonaba: "Como los
· dividuos que votan son
1n . considerados todos ig:uales, la mayoría
tiene la fuerza física para coaccionar a la minoría". La votación
tiene el propósit~ de evitar el enfrentamiento inmediato de fuer-
zas y descubrir su potencial resultado mediante el recuento de los
votos, de modo que la minoría pueda convencerse de que cual-
quier resistencia sería inútil. .
Sin embargo, ya sea porque la mayoría indica el verdadero inte-
rés común o porque la desobediencia sería inútil, se consider~
que la regla de la mayoría era, en el mejor de los cas~s, un sust1-
tuto conveniente del consenso. Las divisiones eran signo de al-
guna enfermedad, información incompleta o in:e~~ses ~ar~cula­
ristas. La contribución del teorema de May cons1suo enJUStlficar
el dominio de la mayoría en términos de propiedades que pode-
inos encontrar normativamente atractivas al margen de las conse-
cuencias de aplicar la regla, ya sea por la verdad o por la paz civil.
La regla de la mayoría simple no es la única que se utiliza para la
ton1 a colectiva de decisiones que hace que las decisiones colectivas
reflejen preferencias individuales. Pero si autogobierno si~~ifica
ue todos deben tener la misma influencia sobre esas dec1s1ones
~si ninguna alternativa debe ser favorecida independientemente
de las preferencias individuales, entonces ésa es la regla que im-
plementa el autogobierno.
Autonomía
El teorema de Rae ( 1969), por su parte, afirma que el predominio
de Ia mayoría simple maximiza la cantidad de personas que viven
bajo las leyes que son de su preferencia. Vale la pena señalar que
esa idea estaba ya insinuada en el ensayo de Kelsen de 1929. En
1 sus palabras: "No hay más que una idea que cond~zca en forma
razonable al principio mayoritario: la idea de que, si no son todos
los individuos, al menos el ma)ror número posible de ellos debería
1 ser libre, dicho de otro modo, el orden social debería estar en
con u-adicción con la voluntad de la menor cantidad de gente po-
 82 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
sible". De hecho, en otro pasaje (1988, p. 58) formuló la relación
entre la regla de la mayoría simple y la autonomía casi como un
teorema:
Cuando el número de voluntades individuales con las
que la voluntad social concuerda es mayor que el nú-
mero de aquellas con las que está en contradicC:ión -y,
como hemos visto, ése es el caso en el que se aplica el
principio mayoritario- se alcanza el máximo posible de
libertad, entendida como autonomía.
El razonamiento de Kelsen es como sigue. Supongamos- que hay
un orden social que es el statu quo, como siempre lo hay. Hay n
personas. Ahora, si la regla para cambiar el statu qua es la unani-
midad, es posible que n- l quieran cambiar algo y no puedan. Por
lo tanto, n -1 tendrán que vivir bajo un orden que no es de su pre-
ferencia. Supongamos ahora que la regla es que el statu quo se
modifica si por lo menos n;2 + 2 personas apoyan el cambio. En-
tonces n;2 + 1 todavía padecen un statu quo que no es de su pre-
ferencia. Ahora supongamos que el número calificador es n;2 - l.
Entonces el statu quo puede modificarse dejando descontentas a
n - (n/2 - l) = n/2 + 1 personas. Pero bajo la regla de la mayoría
simple, el número decisivo es n;2 + 1, lo que deja descontenta a la
mayoría n - (n/2 + l) = n/2 - l. Por lo tanto, la regla de la mayoría
minimiza la proporción de personas que están descontentas con
las leyes bajo las cuales viven.
Rae conceptualizó el problema desde el punto de vista de un in-
dividuo que quiere elegir una regla para la toma de decisiones co-
lectiva que maximice la probabilidad de que él o ella estén en la
mayor cantidad de casos posible del lado triunfante, suponiendo
que hay incertidumbre acerca de las preferencias de todos los de-
más. Como la regla de la mayoría simple es "la única regla para la
decisión que excluye la posibilidad de que el voto de los menos
derrote a los más", constituye la solución para el problema origi-
nal (1969, p. 52). Rae parece ignorar el argumento de Kelsen y
utiliza un lenguaje diferente. Lo que para Kelsen era "autono-
niía", para Rae es "individu"alismo político". Pero la ihtuición es la
EL AUTOGOBIERNO DE;L PUEBLO 83
v' is1na: la virtud que Rae atribuye a la regla de la mayoría simple
: que "optimiza la correspondencia entre los valores individuales
incas ca1ec u·vas ,,25
y las . po l'" . •
Esta regla maximiza la autonomia porque responde a la con~n­
1
gencia de que las preferencias de los.individuos pueden cambiar:
el partido en el poder puede ser destronado y el statu quo puede
ser alterado _si suficientes individuos cambian sus preferencias. El
autogobiei:no debe per111itír la- alternancia de los partidos en los
cargos. Para aclarar esto, aunque pueda resul_ta~ re~~ndante, con-
sidérese el papel de la alternancia en la maximizacion de la auto-
nomía. Supongamos que la sociedad enfrenta dos órdenes le~ales
alternativos, A y B, defendidos respectivamente por dos para.dos,
A y B. Llamemos v(t) a la proporción de ciudadanos qu~ apoya a A
en el momento t, y supongamos que v(t) = 1/2 + E(t), mientras que
v(t + l) = 1/2 - f(t + l), donde f(t), f(t + l) >O. :'i no hubiera _:ilter-
nancia en t + 1, la extensión de la autonomia en dos periodos
electorales habría sido (112 + f(t)) + (l/2 + f(t + l)) = 1 + f(t) - f(t
+ l), mienu·as que con alternancia habría sido (l/2 + f(t)) + (l/2 +
c(t+l)) = l+ c(t) + c(t+l). Contrariamente, supongamos que la al-
ternancia ocurra aun si v(t) = v(t + 1) = 1/2 +E> 1/2. Entonces
Ja extensión de la autonomía habría sido (1/2 +E) + (1/2 - E) =
1<1 + 2 e, lo que habría sido igual que sin alternancia. Todo :sto
es evidente pero importante, porque muestra que la autonom1a se
maximiza si el control partidario se alterna según la mayoría del
momento.
En contraste con la rotación, la mera posibilidad de alternancia
no garantiza que diferentes personas se turnen en el go~i~r.no.
Los griegos aseguraban que todos tuvieran las mismas posibilida-
des de gobernar usando el sorteo, y lograban que la posibilidad se
materializase haciendo que los períodos en los cargos fuesen muy
26 Nótese que Kelsen emplea el lenguaje del "or~en ~cial" o la. ,,
1
"voluntad social", mientras que Rae habla de pohttcas colecnvas . No
está claro si esos términos intentan cubrir solament~ l.as leyes q u~ una
1
colectividad adopta o también otros aspectos de decisiones pohncas,
inciuyendo la composición del gobiern~.
 84 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
breves. El gobierno representativo no ofrece esas garantías. Es po-
sible que algunas personas tengan que esperar indefinidamente.
De hecho, en un electorado en el que los nietos heredan las pre-
ferencias de sus abuelos, un partido perfectamente representativo
permanecería en los cargos eternamente. Esa posibilidad es causa
de un temor constante en las democracias de sociedades divididas
por etnias. Para que la alternancia sea posible, es decir, para que
las posibilidades de victoria de cada una de l:is alternativas sean iri-
ciertas, es necesario que las preferencias individuales cambien o
que los funcionarios en los cargos yerren al representarlas.27 y
aun en ese caso, las personas que tienen la desgracia de te_ner pre-
ferencias impopulares no las verán implementadas nunca. Sin em-
bargo, la regla de la mayoría simple maximiza la probabilidad de
alternancia de los partidos en los cargos. El ganador puede de-
cirle al perdedor: "Haz que cambie de opinión el menor número
posible de personas, y triunfarás".
UNA ADVERTENCIA
La definición más trivial de democracia dice que en ella las deci-
siones implementadas por los gobiernos reflejan, corresponden o
tienen alguna otra relación de proximidad con las preferencias de
los ciudadanos. La misma métrica de la proximidad subyace tam-
bién a la concepción del autogobierne que se propone aquí. Pero
cualquier concepción de este tipo -que Riker (1982) considera
"populista"- choca con el teorema de Arrow (1951), lo que en
nuestro contexto implica que el propio lenguaje de proximidad
entre preferencias individuales y decisiones colectivas no tiene
sentido.
27 Siguiendo a Miller (1983), hay ahora una línea de argumentación
que sostiene que las políticas cambian co1no consecuencia virtuosa de
los ciclos. En mi opinión, se trata de una interpretación errada del
teorema de Arrow. Este teorema no afirma nada sobre la ocurrencia
de ciclos: sólo dice que las decisiones colectivas son indeterminadas
(Austen-_Smith y Banks, 2000, p. 184). Los ciclos pueden ocurrir o no
y McGann (2006) no me convence de qúe ocurran con frecuencia.
EL AUTOGOBIERNO DEL pUEBLO 85
Como se ha observado en innumerables ocasiones, el teorema de
Arrow,tiene implicaciones radicales para Iluestra comprensión ~e
la democracia. Supongamos que deseamos abandonar el len~uaje
'de la proximidad. ¿Cómo podríam~s dis~nguir la;d:mocrac1a de
tros ordenamientos políticos? Si la identificamos unicamente por
o ..
los procedimientos institucionales -elecciones co~pett~iva~,
·cómo debeqios evaluarla? Queda la libertad como posible entena,
~ero ya no es la libertad entendid~ c~mo autonornía, v~vir bajo.le-
yes elegidas por uno rnis1no. La metr1ca de la autonom1~ va un;td~
a la de la proximidad. La eficiencia de Pareto es demasiado deb1l
ara servir de criterio: un ·dictador estaría peor viviendo bajo la de-
p , . d
mocracia, mientras que otras personas estar1an mejor, e manera
ue no es posible comparar dos regímenes con ese criterio. Otro
q arámetro posible seria la paz civil, pero sin libertad la paz se puede
~antener por la amenaza de la fuerza, y muchas dicta~ur~s son pa-
cíficas. Al final, todo lo que podríamos utilizar como cnteno son al-
gunos índices de bienestar material: crecimiento económico, in-
greso, desigualdad, mortalidad infantil, etc. Nuestro aparato
normativo se empobrecería mucho.
Las implicaciones del teorema de Arrow son tan desagrada~les,
que ha habido numerosos intentos de dejarlo de lado. (Un ejem-
plo representativo es el de Mackie, 2004.) El .teorema de Arr~w se
basa en suposiciones, axiomas, pero esos axiomas son cuestiona-
bles. El axioma del dominio irrestricto -las personas pueden te-
ner cualquier tipo de preferencias (transitorias)- es vulnerabl: a
la observación de que 13;5 sociedades estructuran las preferencias
individuales y así limitan su variedad. Y cuando el campo de las
preferencias se restringe a algunas formas pa~ti:ulares, se ~estaura
la decisividad y con ella la métrica de la prox1m1dad. Por ejemplo,
si enfrentamos solamente dos opciones, la regla de la mayona es
decisiva y la 1nétrica de la proximidad es válida: la opció~ ap;yada
por la mayoría está más cerca que la apoyad~ por la m1nor1a. Lo
inismo ocurre si todas las opciones pueden disponerse sobre una
dimensión (más o inenos de algo) y las preferencias tienen un
solo tope (Black, 1958; Downs, 195 7). También hay buenos argu-
mentos para abandonar el axioma de Arrow de la 1ndependenc1a
de las alternativas irrelevahtes. Por últi1n~, se puede atacar el teo-
 86 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
rema señalando que los individuos enfrentan la misma dificultad
que las colectividades, pero finalmente ordenan sus p reLerenc1as
r ·
~ue es el punt~ de partida de Arrow. Por ejemplo, Bird (2000) se'.
nala que dec1d1r lo que uno quiere hacer no es men os pro bl ema- -
tico en el plano individual y, sin embargo • suponemo s que 1os in-
· ·
dividuos saben lo que quieren.
La alternativa que propongo es tomarlo con calma y vo1ver a in-
terpretar el teorema de la decisividad. Como la teoiia de las elec-
ciones sociales es sumamente . técnica -y yo no soy un experto-, es-
tamos en terreno resbaladizo. Pero he aquí la argu men tac1on, ·-
expresada en términos intuitivos.
Hay tres. _votantes. que deben decidirse por una de cinco · ·
opcio-
nes, tres n1nas a quienes sus padres les han dado di"nero para com-
prar helado de uu solo sabor. Las niñas son (i, j, k) y los sabores {D,
V: · ·11
C, F, T, V), por Dulce de leche, Chocolate • Frutilla , Te' ya1nia.
Supon~amos primero que a todas les gusta Chocolate más que
cu~lqu1er otro sabo~. Ent~nces, cualquier procedimiento y cual-
quier regla generara el mismo resultado, que será Chocolate. Eri
realidad, si cualquiera
. de ellas
. ,.to1na el mando y ordena 1o que d e-
ben
._ coinprar,
. ninguna Objetara. Hasta las dictaduras el·1gen ¡a op-
c1on preferida cuando las preferencias son como si·gue (> s1gn · ifi1ca
"estrictamente prefiere"):
Decisor Prefiere
C>F>D> T> V
j D> T>F> V> C
k C>D>V>F>M
Deciden votando p~r ~os sabores al mismo tiempo y empleando
la regla de la mayona simple (competencia de Condorcet). Es fá-
cil ver que, aun así, Chocolate derrota a las demás 0 pc1ones
· dad prefiere cualquier elemento de ( C, F, V) a cualquier elemento
por
un voto de 2 a 1 y no puede ser derrotado por ninguna otra op-
ción con la regla de la mayoría. Por lo taJ:1to, Chocolate es el triun-
fador de Condorcet.
Nótese que, si utilizamos un procedimiento diferente, el resul-
tado será diferente. Suponga~os que cada jugador le da 5 puntos
al sabor que prefiere, 4 al segundo, etc., y que la decisióri colectiva
EL AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO 87
es la opción que gana más punt~s (cuenta de-Borda}. Resulta que
Dulce de leche gana 12 puntos1 mientras que Chocolate recibe so-
Jamenie 11.
Cuál de estos p_rocedimien~os es el mejor ha sido tema de polé-
micas desde Ja segunda mitad del siglo XVIII. Y éstas no son las
únicas formas de revelar preferencias ordinales. De todos modos,
· ya tenemos un aparato suficiente para entrar en nuestro pro-
blema. Supollgamos que los perfiles de preferencia son como si-
gue:
Decisor Prefiere
C>F>V>T>D
j F>V>C>D>T
k V>C>F>D>T
Estas preferencias ilustran la paradoja de Condorcet, de la cual el
teorema de Arrow es una generalización. Como se puede ver,
Chocolate derrota a Frutilla, Frutilla le gana a Vainilla y Vainilla
derrota a Chocolate por el voto de mayoría por pares. Por lo
tanto, este procedimiento no es decisivo. Además, las tres prime-
ras opciones están igualmente cerca de las preferencias individua-
les, de manera que la métrica de la proximidad no funciona. La
cuenta de Borda no lo hace mucho mejor: Chocolate, Frutilla y
Vainilla obtienen 12 puntos cada uno. Todavía no sabemos qué
decidirla la colectividad. El teorema de Arrow dice que esta situa-
ción es posible bajo cualesquiera reglas de toma colectiva de de-
cisiones que no sean dictatoriales.
Flexibilicemos, por lo tanto, el criterio de decisividad. Nótese
que si bien ningún procedimiento identifica la decisión colectiva,
al menos ambos conducen a la conclusión de que esta colectivi-
de (T, D). Ahora la democracia se ve mejor que la dictadura según
la inétrica de la proximidad: asegura que la elección colectiva será
un elemento del primer conjunto, mientras que los dictadores
pueden tener preferencia por Dulce de leche o Té. Ahora bien,
en el caso de tantos tomadores de decisiones como opciones, hay
alguna probabilidad -creciente en ambos números (Ordeshook,
88 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
l 986)- de que cualquier procediiniento de toma de decisiones co-
lectiva que no sea dictatorial resulte no decisivo. Pero eso significa
que también hay alguna probabilidad de que sea por lo menos dé-
·ClSlO e
bilmente decisivo, en el sentido ilustrado por el eje1nplo. En el
lenguaje de la proximidad, cualquier decisión colectiva en el "ci~
clo tope" {C, F, ll} está más cerca de las preferencias· individuales
de lo que es alcanzable por cualquier otro método, de manera
que cualquier regla de toma de decisiones que elija con seguridad
un elemento del ciclo tope es superior a otra que pueda no ha-
cerlo.
Es posible ir más allá. Pensemos ahora que el procedimiento de
toma de decisiones es secuencial y que utiliza una "regla de cie-
rre'', lo que significa que una opción que ha sido presentada y de-
rrotada no se puede volver a presentar. Las decisiones todavía se
toman por 1nayoría simple. Entonces el resultado en {C, S, ll} es-
tará determinado en forma única por la secuencia de las propues-
tas. Si primero V se aparea con F, y después F con C, y después C
con V, el ganador será C; si Fse aparea primero con Cy después C
con V, entonces será V, etc. De manera que quien establece el pro-
grama puede orquestar los pares de modo que su propia primera
preferencia salga como preferencia de la colectividad (McKelvey,
1976). Ahora tenemos una decisión única. Esa decisión puede pa-
recer arbitraria, accidental, pero no es accidental quién llega a de-
terminar el programa en las democracias: nosotros elegimos a los
presidentes, los primeros ministros, los presidentes de comités
parlamentarios y los líderes de las bancadas. Además, si no nos
gustan los resultados que orquestan, podemos elegir a otros.
Este argumento ha sido rebatido afirmando que constituye un
regressus ad infinitu1n. Después de todo, las mismas intransitivida-
des pueden surgir cuando elegimos el procedimiento por el cual
se tomarán las decisiones y, si sólo son los que tienen determina-
dos perfiles de preferencia, también cuando elegimos a los presi-
dentes y los primeros ministros. Pero todavía es posible que esas
elecciones sean débilmente decisivas, de manera que el mis1no
contraargumento es válido para ellas. Además, es más probable
que sean dicotó1nicas, y entonces la regla de la inayoría simple es
decisiva.
E~ AUTOGOBIERNO DEL PUEBLO 89
~l hecho es que los votantes votan y ~ligen, y las .legislaturas
adoptán leyes. :Esas leyes consiituyen decisiones colectivas. Las de-
. · n s podrían haber sido diferentes pero son lo que son. Los
·
. dadanos comllnes no dicén "¡Oh! Pero dadas las preferencias
ClU . d', " 'l Ri
de los individuos, la decisíón podría haber sido ~erente : so o -
ker (1982) es capaz de afirmar que ese hecho mma la validez o l~
legitimidad de los resultados genera~os por el proc_e~~ dem,ocr~­
. El asunto es sólo si podemos decir que una dec1s1on esta mas
11co. - d
rea de las preferencias individuales de lo que habr1a esta o
~ d .. , h
otra. La respuesta es que_ sabemos que ninguna otra ec1s1on, a-
, a estado más cerca, y que algunas, y en el límite todas, habr1an
bn · ·d d d
estado más lejos. Por lo tanto, la 1nétrica de la proxim1 a or ena
débilmente todas las decisiones colectivas.
MÁS ALLÁ DE LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN SOCIAL .
Los axiomas de May están satisfechos cuando todos y cada uno tle-
en la misma influencia en las decisiones colectivas, ninguna op-
n . d
ción es favorecida de antemano y la decisión colectiva respo~ e a
las preferencias individuales. Además, cuando todo esto es c1ert~,
la decisión resultante maximiza el número de personas que son li-
bres en el sentido de que viven bajo las leyes que prefieren. Pero
nin~uno de esos axiomas, ni la teoría de la elección social _en ge-
neral ofrecen condiciones suficientes para el segundo mejor au-
togobierno tal como se definió más arriba. La teoría~~ la elec-
., socia
c1on · l no 11·ene nada que decir acerca de las cond1c1ones..en
· pera la igualdad efectiva de influencia sobre. las
. dec1s10-
las que 1m ., .
nes colectivas ni sobre las condiciones en que la partlc1p~c1on 1n-
. ·d al en el proceso de decisión es causalmente efectJ.va. Ade-
d 1v1 u d · ·
más, los axioinas de la elección social se refie~en a las ec1s1ones
tomadas por comités, mientras que el autogob1erno debe ser an~­
lizado dentro del contexto de instituciones que son re_presentau-
P la implementación de las decisiones colecuvas es pre-
n~ dond - . l
rrogativa de agentes especializados. Por último, el axi~~a de a
decisividad no dice nada acerca del alcance de las dec1s1o~es to-
inadas en forma colectiva, ni hasta qué punto las vidas privadas
debén ser gobernadas por leyes. Por lo tanto, para entender el au-
90 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA

to~obierno y sus límites, debemos aventurarnos más ali' d 1 2 .. Breve historia de las instituciones
d ¡ ¡ ., a e ate-
or1a
•
e a e ecc1on social. La meior
;.1
inanera d e h acer1o es cons1de-
. repiesentativás
1 ar una por una las cuatro condiciones del segund .
. o mejor autogo-
b. ierno -de nuevo: igualdad ' par,_:uc1pac1on,
· ·,, .
representación
libertad-.
. y como esas condiciones son comple·i;.1as, cad a una sera;'
o b~eto de un capítulo.

DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS

A LA DEMOCRACIA

Antes de extendernos en el análisis, sería útil tener por

lo menos un breve panorama histórico. Lo que sigue es la descrip-
ción de una serie de hechos, sin ningún intento de explicación.
Otros hechos se expondrán en capítulos subsiguientes, donde son
más relevantes. Aquí daremos un panorama general para entrar
luego en algunos detalles.
Las instituciones representativas modernas combinan una cá-
mara baja de legislaturas elegidas sobre la base del sufragio indivi-
dual (aunque sea restringido, pero por individuo, distinto de la
representación por estamentos o corporativa),28 la separación de
las funciones ejecutivas de las legislativas, 29 el poder de las legisla-
turas de convocarse a sí mismas (aun cuando puedan ser disuel-
tas) y la colocación del poder impositivo o fiscal en manos de la
legislatura. Investigaciopes recientes han encontrado diversas
asambleas legislativas en distintas partes de Europa ya a fines de la
Edad Media, y en realidad también en algunos otros lugares del
mundo, pero los sistemas de instituciones representativas tal

28 Las legislaturas suecas de la "Era de la Libertad", de 1719 a 1772

(Roberts, 2002), y de nuevo de 1809 a 1866 (Verney, 1957), se
basaban en la representación por estamentos.
29 Varias repúblicas europeas, como Italia, los Países Bajos y Suiza, eran
gobernadas por cuerpos colectivos electos, pero esos órganos
combinabañ las funciones legislativas y ejeCutivas.
 92 QUÉ ESPERAR DE LA DE110CRACIA
como se definen aquí aparecieron por primera vez en Inglaterra30
y en Polonia, donde se pueden ubicar individualmente en 1493
(J"druch, 1998). La guerra de independencia de Estados Unidos
tuvo como resultado la primera aparición de instituciones de este
tipo en el hemisferio occidental. En Francia fueron establecid~s
por primera vez en 1789 y en España en 1812. Luego de que Polo-
nia perdió su independencia en 1795, Inglaterra; Estados Unidos
Francia y España pasaron a ser el inodelo de ingeniería institucio~
nal para los países de A.tnérica Latina que alcanzaron la indepen-
dencia después de 1810 y también en Europa, empezando por
Noruega en 1814.
Una vez establecidas, esas instituciones no siempre duraron.
En muchos países se desmoronaron, en algunos casos reiterada-
mente, ya fuese porque el gobierno decidió gobernar sin respe-
tar las reglas institucionales, o porque los perdedores no quisie-
ron obedecer el veredicto de las elecciones, o porque algunas
fuerzas políticas que no encontraron lugar en los ordenamientos
institucionales actuaron para destruirlos. En realidad, las institu-
ciones representativas fueron establecidas por todo tipo de razo-
nes vinculadas con cada período y país, más que como resultado
sistemático del desarrollo social y económico, pero tenían mayo-
res probabilidades de sobrevivir en los países económicamente
más desarrollados.
Como en una gran cantidad de países la historia de las insti-
tuciones representativas estuvo salpicada de frecuentes reveses
su evol~ción en muchos casos fue discontinua. Sin embargo:
11ay varios patrones generales. Durante casi un siglo después de
su instauración inicial, los conflictos en torno al sufragio se or-
ganizaban a lo largo de las líneas de clase. Las más bajas lucha-
ban por obtener un lugar en ellas, pero chocaban con la resis-
tencia de quienes ya poseían derechos políticos. No obstante
aun cuando en ocasiones les llevó mucho tiempo, los varone~
30 La. i~cl~sión de I~glaterra es algo problemática porque el sufragio era
pnvrlegio de localidades antes que de individuos. Sólo fue
estandarizado en.forma individual con la reforma de 1832.
BREVE HISTORIA DE I;AS INS_TITUCIONES REPRESENTATIVAS 93
p,~bres conquistaron su sitio en el marcp de las in~titu~i~n~s re-
esentativas.' Los derechos' políticos de las mujeres vinieron
pr tarde y, en la mayoría de los casos, con una d.inamica
más - · d"t 1 e-
ren te. En el Reino Unido y en Estados Unidos la extensión del
sufragio a las mujeres e:Xigió .una dosis considerable de protago-
nismo, a veces in.cluso heroico, por parte de ellas, pero en la
mayor parte de los países llegó sin mayores trastornos, como
consecuencia de la lógica partidaria. Hasta bien entrad~ la se-
unda mitad del siglo XIX, todos los problemas que podian ha-
~er dividido a los hombres que poseían propiedades no fueron
suficientes para que las. consideraciones partidarias prevaleci:-
ran sobre el miedo a las consecuencias distributivas que tendr1~
la incorporación de los pobres a las instituciones representati-
vas. Pero una vez que los varones pobres adquirieron los dere-
chos para votar, la política pasó a ser organizada por partidos.
Persiguiendo sus metas económicas y sociales, éstos intenr:1ban
mejorar sus posiciones electorales, y el problema del sufragio f~­
menino fue utilizado como instrumento en la competencia
electoral. Cuando la mayoría triunfante pensaba que el voto de
las mujeres significaría una ventaja electoral, les o~orgaba el de-
recho a votar.
Otorgar derechos no significaba conceder poder. Cuando se
permitió a los pobres votar, su participación pasó~ estar reg~lada
por mecanismos institucionales. La~ listas de c~n~1datos ofic~ales,
las elecciones indirectas, el voto abierto, las pracucas de registro,
los sistemas electorales,. el diseño de distritos e incluso el fraude
fueron sólo algunos de los mecanis1nos utilizados para influir en
quiénes participarían y con qué consecuencias. Al com~~narse
ideas y mecanismos institucionales se ve afectada la relac1on en-
tre votar y elégir, y esto repercute tanto sobre los incentivos para
ejercer los derechos como sobre los efectos de ese_ ejercicio.
Como las elecciones operan según reglas y las reglas Uenen con-
secuencias, aquéllas son inextricable1nente manipulables. Y fue-
ron manipuladas. Las derrotas electorales de gobernantes en,.. el
poder han sido sorprendentemente raras: has~ hace poco,_ solo
alrededor de una elección cada seis traía aparejado el cambio de
partidos en el poder.
94 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
El desarrollo de las instituciones representativas siguió caminos
diferentes en los países que conservaron monarquías y en aque-
llos que se liberaron de monarcas distantes o depusieron a los lo-
cales. El mejor diseño de las instituciones representativas-la sepa~
ración de funciones, su asignación a los diferentes poderes del
gobierno, los recíprocos frenos y contrapesos entre esos poderes-
no fue evidente para los fundadores originales. Algunos diseños
tenían fallas que pronto se hicieron manifiestas: otorgaban dema-
siado poder a la legislatura o al ejecutivo. Además, habían sido
instituidos sin considerar que la política llegaría a ser partidaria y
que los partidos son capaces de destruir hasta los mejores esque-
mas de separación.
Al final, aunque en la mayoría de los casos con renuencia, con
muchas desviaciones a un lado y a otro, en los últimos doscientos
años las instituciones representativas han ido evolucionando hacia
lo que ahora llamamos "democracia". De nuevo, esta evolución
no fue lineal. Si bien durante el siglo XIX los principales ternas de
conflicto fueron la extensión del sufragio y la relación entre los
poderes ejecutivo y legislativo, en aquellos lugares donde existían
instituciones representativas de algún tipo éstas tendían a permi-
tir cierta oposición, algún pluralismo político. En cambio, du-
rante la década de 1920 la principal línea de conflicto político no
era ya el sufragio sino la posibilidad misma de disputar el poder a
través de elecciones. Muchos países recién independizados adop-
taron la innovación tecnológica de V. I. Lenin, las instituciones
políticas controladas por un partido único. Sin embargo, la mayo-
ría de los regímenes de partido único se extinguieron a fines del
siglo pasado, de tnanera que en el mundo sólo quedan hoy unas
pocas autocracias. En la mayor parte de los países, los derechos
políticos formales son casi universales, la vida política es organi-
zada por los partidos, las elecciones son competitivas, de modo
que la oposición tiene una razonable oportunidad de vencer, y
tanto los gobiernos co1no las oposiciones observan por lo menos
las reglas básicas de la democracia.
BREVE HISTORIA DK LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS 95
EL ASCENSO DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS
Las instituciones representativas consideradas aquí son las que
combinan cámá.ras bajas dé legislaturas electas, separación de los
poderes ejecutivo y legislativo, el poder de las legislaturas de con-
vocarse a sí misnías y la adjudicación a las legislaturas del poder
impositivo o fiscal. Tales sistemas aparecieron primero en Ingla-
terra y en Polonia, aunque esta última desapareció como país en
I 795. Corno ya se señaló, la guerra de independencia de Estados
Unidos dio como result;ido el surgimiento de tales instituciones
en el hemisferio occidental. En Europa se formaron por primera
vez, en Francia, en 1789, seguida por España en 1812, Noruega
en 1814, Holanda en 1815, Suiza en 1815 y Portugal en 1820. 31
Tres países europeos que alcanzaron la independencia antes de
1848 se agregaron a esa lista casi inmediatamente: Bélgica en
1830, Luxemburgo en 1841 y Grecia en 1844. La ola revoluciona-
ria de· 1848 trajo experimentos con el gobierno representativo en
Dinamarca y en Piamonte, donde duró, y en Alemania y el impe-
rio Austro-Húngaro, donde resultó ser efimero. Otros países eu-
ropeos se sumaron a esa lista antes de la Primera Guerra Mun-
dial, a medida que se hacían independientes, o por lo menos
autónomos: Rumania en 1864, Bulgaria en 1879 y Finlandia en
1906. Asimismo, surgieron con la unificación del Reich alemán
en 1867, en Italia en 1861, y fueron restablecidas en el imperio
austríaco en 1867. En América Latina todos los países las estable-
cieron durante los primeros años después de la independencia,
empezando por Colombia en 1810, Paraguay y Venezuela en
1811 y Chile en 1818. En ottas partes del mundo, el imperio oto-
mano hizo algunos experimentos infructuosos en 1876-1877 y
más tarde, en 1908, las restableció, mientras que Irán tuvo su pri-
1nera legislatura electa en 1906. También funcionaron institucio-
31 Ta1nbién existieron por un breve periodo, después de 1796, en la
República de Batavia (en Holanda, de corta vida). Obsérvese que
Suecia, que adoptó una nueva Constitución en 1809, tuvo una
legislatura basada en los estamentos hasta 1866.
 BREVE HIS'.fORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESEN'{ATIVAS 97
96 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA

nes representativas en varias colonias que disfrutaban de autogo- EL SUFRAGIO

bierno: en Barbados y Jamaica desde fines del siglo XVIII, y en
Canadá a partir de 1867. La mayoría de los países que llegaron a Cuando las instituciones representativas se establecieron por pri-
ser independientes después de 1918 establecieron instituciones. , mera vez, los derechos políticos en todas partes estaban limitados
representativas, aunque nominalmente, porque desde 1960 en a los varones adultos. El camino hacia el sufragio universal llevó
adelante muchos de ellos no permitieron ninguna oposición par- mucho tie1npo. Todavía en 1900, sólo diecisiete países concedían
los derechos-a todos los hombres, y sólo uno incluía a las mujeres.
tidaria.
La figura 1 muestra la proporción de países y territorios depen- Fue necesario esperar hasta la segunda mitad del siglo XX, más
dientes que tenían instituciones representativas, según la defini- de ciento cincuenta años después del establecimiento inicial de
ción dada más arriba, por año. Esa proporción aumentó casi en las instituciones representativas, para que el sufragio universal lle-
forma regular hasta la década de 1930, momento en tjue varios gara a ser una norma no ·resistida.
parlamentos fueron clausurados por gobiernos fascistas; se ve, por
otro lado, una caída notable después de la ola masiva de indepen-
Figur<,!- 2. Proporción de países con sufragio universal,
dencia en África y la llegada de la última oleada de regímenes mi-
por ano.
litares en América Latina. Nótese que las legislaturas representa-
das aquí incluyen las que sólo en parte eran electas y también las
elegidas en elecciones no competitivas, a condición de que tuvie-
ran el poder nominal de aprobar impuestos.

Figura l. Proporción de países con legislaturas.

1850 1900
año

La proporción es de paises con cualquier tipo de sufragio.

Si bien algunas de las _constituciones tempranas postulaban el su-

fragio casi universal para los hombres, durante la mayor parte del
siglo XIX el derecho a votar estaba limitado a los hombres adultos
1800 1850 1900 1950 2000 que tuvieran alguna propiedad, o cierto nivel de ingresos. o paga-
año
Regresiones ponderadas localmente. ran deterrriinada cantidad de impuestos. Dos países -Liberia: en
 98 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
183932 y Grecia en 1844- extendieron el derecho~ votar a todos
los hombres adultos en sus primeras leyes sobre el sufragio. 33 Em-
pezando por Francia en 1792,34 las calificaciones al respecto eran
también relativamente extensas en diecinueve países que conce-
dían el derecho a votar a todos los hombres libres. La categoría
operativa que calificaba para el sufragio en América Latina era la
de ''vecino", 35 definido mediante frases como "ser propietario, o
ejercer una profesión o un empleo con título público, o tener una
ocupación en algún trabajo útil sin sujeción a otro como sirviente
o jornalero" (Perú en 1823) o "desempeña alguna ocupación útil
o tiene medios de subsistencia conocidos" (Costa Rica en 1824).
Como destacan varios ensayos de Sabato (2003), era un concepto
sociológico, no legal: un vecino* era sencillamente alguien que te-
nía una posición en una comunidad local. Además, como la elegi-
bilidad para votar estaba determinada por las autoridades locales,
la aplicación de esos criterios era informal y relajada. Como relata
Canedo (1998, pp. 188-189), si los miembros de la mesa electoral
local sabían que Pedro era buena persona, ya era un vecino. En
esos países, la nacionalización de la ciudadanía (véase Annino
32 Liberia fue un asentamiento privado de esclavos estadounidenses, un
wCommonwealth", desde 1839.
33 La ley electoral de 1821 en Buenos Aires introdujo el sufragio
universal pero sólo para los hombres libres. Alrededor del 12 % de la
población no era libre (Ternavaso, 1995, pp. 66-67).
34 La ley de 1792 requería el pago de impuestos directos por el
equivalente de tres días del jornal local. El stúragio universal para los
hombres fue introducido en la Constitución de 1793 (art. 4), pero esa
Constitución nunca entró en vigor y nunca se celebraron elecciones
regidas por ella. La Constitución de 1795, que la sustituyó, requería a
su vez el pago de una contribución o impuesto directo (art. 8) 0
participación en, por lo menos, una campaña militar (art. 9). Además
excluía a los servidores domésticos y a Jos convictos por bancarrota
(art. 13). Véase los documentos en Serge Aberdam et al (2006) y un
estudio en Crook (2002).
35 El término equivalente en Norteamérica en la misma época sería
winhabitant", definido en 1766 en Nueva Jersey como wFreeholder"
[propietario], "Tenant for years" [arrendatario por años} o
"Householder in Township or Precinct" [propietario de casa en
municipio o distrito].
* En espaii.ol en el original. [N. de la T.J ·
BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS 99
1995, 1998), que transformó este concepto social en legal, signi-
ficó sustituir esds requisitos vagos por niveles concretos de ingreso
o de impuestos, a veces en combinación con el de la alfabetiza-
.ción, es decir, criterios más restrictivos. Así, de los diecinueve paí-
ses que en las primeras calificaciones otorgaban el derecho a
votar a todos los varones independientes, en dieciséis -a continua-
ción- el sufragio se limitaba. Tanto Liberia, que restringió el dere-
cho de voto en 1847, como todos los demás países que introduje-
ron el sufragio antes de 1848 condicionaban el derecho a votar a
la propiedad, el ingreso o la alfabetización; los únicos en los que
la mayoría de los varones· podía votar eran Grecia, México (que
extendió el sufragio a todos los varones en 1847) y El Salvador
(que mantuvo la categoría de ''vecino"). Con excepción de unas
pocas terratenientes del imperio austríaco, hasta 1893 ninguna
mujer podía votar en elecciones nacionales.
Esas restricciones originales se fueron flexibilizando en forma
gradual o abrupta con el paso del tiempo, y también se dieron al-
gunos cambios. Los "conservadores", para emplear la terminolo-
gía española, lucharon repetidamente contra los "liberales" en
torno al sufragio; por esta razón, las calificaciones de los votantes
variaban de acuerdo con el poder político. Francia es el ejemplo
más conocido de un país que pasó de calificaciones de ingreso al
sufragio universal para los hombres, después volvió a las califica-
ciones de ingreso, más tarde agregó la de alfabetización, luego
volvió a la de ingreso solamente, pasó al sufragio universal para
los hombres, retornó al ingreso, volvió al sufragio universal, y sólo
en 1945 estableció este mecanismo para ambos sexos. No menos
complicada ·fue la historia del sufragio en España (Bahamonde y
Martínez, 1998), así como en varios países latinoamericanos, en
particular Guatemala, que tuvo diez reglas diferentes para el su-
fragio, además de períodos sin elecciones.
Las calificaciones para el sufragio pueden organizarse en varias
categorías: 36
36 Éstas no son las únicas que se han aplicado. Además de las
mencionadas, ha habido criterios descalif!cadores adicionales que
100 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA BREVE HIST.ORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS 101

O- Ninguna regla. La prevalencia del régi,me censitaire dura~te el siglo XIX es mani-
Para los varones, fiesta.,Entre los países.Y territorios dependientes donde sólo los
1- representación por estamentos, varones podían votar, los requisitos de propiedad, ingreso o alfa-
2- requisito de propiedad, . betización eran todavía, por lejos, los más frecuentes alrededor de
3- (propiedad, ingreso o pago de i1npuesto a la renta por en- 1900 y más frecuentes que el S;ufragio universal para los hombres
cima de cierto umbral, o ejercicio de alguna pr~fesión) y alfabeti- (''virilidad" en la figura 3) hasta fin de la Primera Guerra Mun-
zación, dial.
4- propiedad, ingreso o pago de impuesto a la renta por encima
de cierto umbral, o ejercicio de alguna profesión (pero no alfabe- Figura 3. Proporción de países con diversas formas de sufra-
tización), gio masculino, 1810-2000.
5- alfabetización o (alfabetización o ingreso),
6- "independiente",
7- estar por encima de cierta edad, a veces con requisitos de re-
sidencia, excepto para los legalmente descalificados.

Para las mujeres, el primer dígito caracteriza las calificaciones

masculinas. El segundo dígito es:
O- si ninguna mujer puede votar,
1- si las calificaciones que se aplican a las mujeres son más es-
trictas que las masculinas (edad más alta, sólo si no hay jefe de fa-
milia hombre, sólo parientes de militares, etc.),
2- si las mujeres califican sobre la misma base que los hombres.
Nótese que estos códigos no distinguen umbrales numéricos,
1800 1850 1900 1950 2000
sólo la calidad de las restricciones. La razón es que tanto el creci- año
miento de los ingresos como la inflación ampliaban el electorado Regresiones ponderadas localmente.
aun sin que hubiera cambios legales. 37 La base son países con cualquier tipo de sufr.3.glo, de modo que
el complemento es el sufragio femenino.

servían para excluir a algunos grupos étnicos, a los habitantes de

determinados territorios, a los que profesaban ciertas religiones, a los El pritner país donde las 1nujeres pudieron votar con las mismas
simpatizantes políticos de un partido o una ideología, a los esclavos, calificaciones que los hombres fue Nueva Zelanda en 1893,38 se-
al personal militar y a los sacerdotes y monjas. A veces se emplearon
varios al mismo tiempo. guida por Australia en 1901, Finlandia en 1907 y Noruega en
37 Por ejemplo, el ingreso anual requerido en el imperio del Brasil era
de 100 milreis en 1824, y se elevó a 200 en 1846. Graham (2003, p.
360) informa que, debido a la inflación, todos ganaban lo suficiente
para satisfacer ese criterio, incluso mendigos y vagabundos, y hasta 38 Sin contar la Isla de Man, que, a pesar de su nombre, permitió a las
sÍrvientes. mujeres propietarias votar desde 1866. E~tre los lugares en los que el
102 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENT4TIVAS 103

1913. En Noruega desde 1907, en Islandia desde 1915, en Canadá
desde 1917 y en el Reino Unido desde 1918, las mujeres conquis-
taron el derecho a votar sobre una base más estrecha que la de los
hombres. Todavía en 1950 sólo la mitad de los países con algún
tipo de sufragio lo concedían a las mujeres sobre la misma base
que a los hombres.
Considerando estos diferentes tipos de califiCacio.nes del sufra-
gio, podemos identificar algunas reformas en éste, es decir, los ca-
sos en los que esas calificaciones fueron diferentes en años sucesi-
vos. Además, podemos distinguir las extensiones a los grupos que
adquirieron los dei;-echos como resultado de ellas. Las amp~aciones
en las que sólo aumentó el primer dígito son por clase, aquellas en
la.S. que sólo aumentó el segundo dígito son por género, mientras
que l~ que provocan aumentGs en el primero y el segundo dígito
son por ambas caracteñsticas. Teniendo en cuenta estas distincio-
,nes, hubo 185 extensiones por clase (de las cuales 155 fueron sólo
para los hombres), 70 por género y 93 por clase y .por género a la
vez.
Éstas llegaron durante diferentes períodos. Hasta 1914, el sufra-
gio se extendió según líneas de Clase en 112 oca:;iones, 111ientta:;
que en el mismo período hubo sólo 4 para las mujeres y apenas 2
para ambos sexos. Después de esa fecha, el sufragio se extendió
con mayor frecuencia sólo a las mujeres o a las mujeres y los hom-
bres más pobres.

Figura 5. Distintos tipos de ampliaciones, en el tiempo.

Figura 4. Proporción de países con sufragio femenino,
más restringido o igual al masculino, 1850-2000. N
o
clase
=
5
o
;:}
1~
-2l

111l.
-2l
:§
~

~
t
~
8
~
género
~

ª" "'
N
~ o

o 1800 1850 1900 1950 2000

año
1850 1900 1950 2000
año Regresiones ponderadas localmente.
Proporción de países con cualquier tipo de sufragio. Sólo pafses que ya tenían sufragio.

sufragio tenía regulaciones de nivel subnacional, el territorio de PARTICIPACIÓN ELECTORAL

Wyoming fue el primero en instituir el sufragio universal en 1869. En
algunos países, las mujeres comenzaron a votar antes en elecciones
A mediados del siglo XVIII las personas que votaban eran po-
municipales: en Suecia las solteras pudieron participar a partir de
1863 y en los municipios rurales de Finlandia desde 1868 (Tórnudd, cas. Aun cuando formalmente se suponía que los cargos públi-
1968, p. 30). cos eran electivos, lo habitual era-que fueran hereditarios o se
 104 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
ocuparan por no1nbramiento. Sólo Polonia, Gran Bretaña y al-
gunas colonias británicas de América tenían cámaras de repre-
sentantes realmente electivas antes de 1788, año en que se eli-
gió el primer Congreso nacional en los recién creados Estados
Unidos de América. La Francia revolucionaria y la República de
Batavia fueron los únicos países que se agregaron a esta lista an-
tes de 1800. España tuvo sus primeras elecciones legislativas en
1813, Noruega e11 1814, Portugal en 1820 y la Grecia recién in-
dependizada en 1823. Por lo menos 8 países latinoamericanos
se les sumaron entre 1821 y 1830, 39 seguidos por Bélgica y Lu-
xemburgo en 1831. Los años revolucionarios de 1848-1849 ex-
tendieron esa lista con 7 más. En ese período 4 países latinoa-
mericanos celebraron sus primeras elecciones legislativas de
manera que, para 1850, por lo menos 31 países independientes
o territorios dependientes habían tenido al menos una expe-
riencia de votar en, como mínimo, una elección legislativa. Para
1900 ese número llegaba por lo menos a 43. La mayoría de los
países que surgieron de la Primera Guerra Mundial habían ele-
gido legislaturas durante parte del período de entreguerras, en
el que también varios territorios dependientes celebraron sus
primeras elecciones.
En consecuencia, a medida que el tiempo transcurría, aumen-
taba vertiginosamente el número de personas que votaban cada
aii.o en elecciones legislativas. Alrededor de un millón en 1820,
39 Es muy probable que, en realidad, hayan sido más. No tenemos
registro de elecciones legislativas durante ese período para varios
países latinoamericanos, pero sabemos que se celebraron elecciones
presidenciales y que los presidentes eran elegidos en forma indirecta
por las legislaturas. Ecuador tuvo elecciones presidenciales en 1830 y
Nicaragua en 1825, pero no hay datos de elecciones legislativas. A la
vez, es posible que las haya habido antes de 1830 en El Salvador, que
celebró sus primeras elecciones presidenciales en 1824 (las primeras
elecciones legislativas documentadas se realizaron en 1842), y Perú,
que tuvo elecciones presidenciales en 1814 (pero las primeras
legislativas registradas son de 1845).
Nótese que no se cuentan aquí las elecciones de las asambleas
constituyentes que no debían tener poderes legislativos ordinarios.
BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS 105
l~·ego ese número pasó a por ·lo menos ,2,5 millones e1?- 1850, a
como.mínimo 21 en 1900, a 125 en 1950 y a 730 millones en 1996.
Puede decirse que la multitud de los votantes hizo erupción, de
ser un puñado en 1750 pasó· a cientos de millones.
La figura 6 muestra la proporción de países y territorios depen-
dientes que tuvieron elecciones legislativas nacionales en cada
año entre 18.00 y 2000. ·La línea superior se basa en la información
disponible, la cual se en cu entra sesgada hacia arriba para el pri-
mer período. Esto se debe a que esa serie toma como base el nú-
mero de países acerca de los cuales se dispone de información, y
lo más probable es que eri aquellos de los que no hay información
no haya habido elecciones. La serie inferior, en cambio, está ses-
gada hacia abajo porque se basa en el supuesto de que no hubo
elecciones en los países de los que no hay datos. La serie verda-
dera probablen1ente seguiría la inferior, con valores algo más al-
tos antes de 1900.
Esta observación puede resultar sorprendente para los euro-
peos etnocéntricos, pero vale la pena señalar que los países lati-
noamericanos experimentaron con las elecciones antes que Eu-
Figura 6. Proporción de países que celebraron elecciones
legislativas, 1800-2000. Información disponible y cota inferior.
~
o
,§ o
·~
~
"'
o
1800 1850 1900 1950 2000
afío
La cota inferior, regresiones ponderadas localmente, supone que en algunos
casos sin información no hubo elecciones. Véase el libro de Códigos.
 . ----------------------...

106 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA BREVE HJSTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENT,t\.TIVAS 107

ropa. 40 Esto responde, en cierta medida, al hecho de que varias si pensamos en términos cuantitativos er;i la participaci~n electo-
partes de América Latina participaron en 1809 en la elección de ral como la proporción de votantes efectivos en relación con el to-
una Junta Central,* y de este modo se lanzó la idea de las institu- tal de la población,42 podemos descomponerla mediante la si-
ciones representativas en un momento en que muchos países guiente tautología:
europeos estaban inmersos en las guerras napoleónicas y las
elecciones todavía eran excepcionales. 41 Pero una razón más ge- votant.es elegi,bles votantes
neral era que las guerras de independencia de América Latina participación. E
población
-----*------
población elegi,bles
se habían dirigido al mismo tiempo contra el gobierno monár-
quico, mientras que la mayoría de los países europeos experi-
mentaron un traslado gradual de poder de los monarcas a los donde la tautología completa depende de que haya habido efecú-
parlamentos. vamente alguna eleccióri. "Participación" será entonces la propor-
ción de los votantes sobre el total de la población, "elegibilidad" la
proporción del número de personas legalmente calificadas para
Tabla 1. Primeras elecciones legislativas nacionales, en el votar sobre el total de la población, mientras que "asistencia" es la
tiempo. proporción de votantes efectivos sobre los elegibles. En este len-
guaje,
América Latina Europa occidental
Antes N Prop. cum. N Prop. cum. participación ~ elegi,bilidad *asistencia
1820 4 21,l 6 37,5
1830 12 63,2 7 43,8 La figura 7 muestra las tendencias de la proporción promedio de
1850 17 89,5 14 87,5 la población que votaba (parúcipación), la proporción de los que
tenían derecho a votar (eran elegibles) y la de los que efecúva-
1870 18 94,7 16 100
mente votaban sobre los que podían votar (asistencia) en eleccio-
Total 19 100 16 100
nes legislativas nacionales.
Nota: Panamá recién se independizó en 1904. Para dar algunos antecedentes, la figura 8 presenta el rango de
la asistencia en cada ca_tegoría de derechos. Como se ve, la com-
posición del electorado no parece haber tenido ningún efecto
sobre la asistencia, lo que implicaría que los cambios en la parti-
cipación se debieron principa11nente a la ampliación de la elegi-
40 Annino (1995, p. 10) observaba que: "'el caso latinoamericano
presenta una precocidad extraordinaria en el contexto internacional. bilidad.
[ ... ] si observamos el espacio euroasiático en su conjunto, es evidente
que América Latina se encuentra en una situación de vanguardia".
Para un examen de las primeras Constituciones latinoamericanas,
véase Gargarella (2005).
* En castellano en el original. (N. de la T.]
41 Palacios y Moraga (2003, p. 147) destacan su impacto: "Limitadas
como fueron, las elecciones de representantes americanos para la 42 Utilizar el total de Ja población con10 base introduce un sesgo debido
Junta Central de 1809 fueron un momento decisivo en el nacimiento al envejecimiento de ésta, pero los datos sobre la composición de la
de los sistemas políticos modernos en América Latina".· población por edad son muy escasos.
l 08 QUÉ ESPERAR DE LA DE.MOCRACIA BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS l og

Figura 7. Elegibilidad, asistencia y participación, 1815-2000.

Durante todo el período, la p'lrticipación aumentO a un prome-
dio de 1,01 pu:qtos porcentual.es entre cualesquiera dos elecciones
sucesiVas. sobre las que· haya datos. 43 La elegibilidad aumentó a un
, promedio de 1,48, mientras .que la asistencia de los elegibles de-
clinó a razón de 0,16 pu:qtos porcentu_ales. Si descomponemos la
variaéión en la par~icipación vemos que el aumento promedio de
la participación se debió exclusivamente a los incrementos de la
elegibilidad:· del aumento promedio de la participación (1,01)
1, 1O se debe a la elegibilidad y-0,09 a la asistencia.44 Sin embargo
esos porcentajes no nos dicen demasiado, porque la elegibilidad y
la asistencia evolucionaron en formas diferentes en los diversos
períodos. La figura 9 muestra la descomposición de los cambios
promedio en la participación por año.
1800 1850 1900 1950 2000
año La elegibilidad fue aumentando a una tasa acelerada hasta la gran
Regresiones ponderadas localmente. oleada de descolonización alrededor de 1960, cuando el sufragio
Las observaciones no son necesariamente para las mismas elecciones. pasó a ser universal en la mayoría de los países, mientras que la con-
tribución de la asistencia fue negativa hasta alrededor de 1900, po-
sitiva de 1900 a 1978 y marcadamente negativa después de esa fe--
Figura 8. Asistencia por calificaciones para el sufragio. cha.45 Además, la declinación de la asistencia después de 1978
parece haber sido mundial. El promedio de ésta fue de O, 76 puntos
porcentuales en 107 elecciones sucesivas en Europa occidental, 0,68
en 150 elecciones en los países de la Organización para la Coopera-
:il
- ción y el Desarrollo Económico (OCDE) (Europa occidental más
11 -
<l
·~

J" T •
- 43 Nótese que esos períodos pueden cubrir episodios en los que el
gobierno no fue elegido, pero no períodos en los que hubo
• elecciones sobre las cuales no se dispone de datos.
R 44 Llamemos P1 a la participación, E1 a la elegibilidad y T 1 a la asistencia,
•
• • P1 =E1 T1
o • y llamemos l1 a la diferencia hacia adelante. Como P1 = E1 Tr L1 P1 =
2 3 4 6 7 2122 31 32 41 4251 5261627172 L1 T1 * E1 + T1 * L1E1 +L1E1 * L1 T1 0L1P1 = T1 * L1E1 +L1 T1 * l!..~+ l. El
primer producto a la derecha es la parte debida a los aumentos de la
elegibilidad, el segundo a aumentos de la asistencia.
Para hombres: 2 propiedad, 3 ingreso y alfabetización, 4 ingreso, 5 alfabetización
6 "independienteH, 7 universal. ' 45 Un análisis de splines muestra que la diferencia entre períodos se
maximiza tomando 1978 como año divisorio. La diferencia, tanto
Para mujeres: el primer dígito indica criterios aplicados a los hombres.
de intercepciones como de pendientes, no es significativa para
Segundo dígito: 1= crí!erios más estrictos para las mujeres.
ningún punto de quiebre plausible antes de 1978, pero tanto la
Segundo dígito: 2 =mismos criterios para las mujeres.
intercepción como la pendiente son diferentes para los períodos
Algunas cifras muy bajas se deben aboicots.
antes y después de 1978.
 11 O QUÉ ESPERAR DE LA DEM:OCRACIA BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS 111

Figura 9. Descomposición de los cambios en la participación. RELACIONES ENTRE EL LEGISLATIVO Y EL EJECUTIVO

El ideal d~l a~togobierno debía ser realizado por instituciones re-

presentativas. ¿_Pero qué tipo de instituciones representativas se-
rían las que mejor realizaríán ese ideal? El diseño óptimo de esas
instituciones fue tema de eruditos debates entre los fundadores,
pero las diferencias entre instituciones reales se debieron más a
las circunstancias históricas en las que fueron establecidas que a
divergencias de ideas.
Con excepción de las comunas suizas y las repúblicas de Italia y
Batavia, los países europeos fueron monarqtúas hasta 1789. Los po-
deres de los monarcas estaban limitados por condiciones constitu-
cionales únicamente en Polonia, donde cada rey recién elegido te-
~t;=====;:=====,=::====;:====~
1800 1850 1000 1950 2000 nía que aceptar deterrrúnadas limitaciones (pacta conventa, véase
año J~druch, 1998), en Inglaterra a partir de 1688, y en Suecia durante

Regresiones ponderadas localmente. Series para las mismas elecciones, N= 1414. la "Era de la Libertad" de 1719 a 1772 (Roberts, 2002). Otros mo-
narcas tenían poder absoluto, o por lo menos no tenían constriccio-
nes formales. La Revolución Francesa, que abolió temporalmente la
Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Estados Unidos) y 0,69 monarquía, encontró ecos constitucionales en todo el continente.
en 438 elecciones en países no miembros de la OCDE, incluyendo Empezando de nuevo por Suecia en 1809 y después Noruega en
una declinación de 0,44 en 102 elecciones en América Latina. 1814, varias monarquías europeas pasaron a ser monarquías consti-
tucionales, incluyendo la de la Restauración francesa. Sin embargo,
las relaciones entre el ejecutivo, encabezado en forma norrúnal por
los monarcas, y los parlamentos, que dominaban la bolsa pero for-
Tabla 2. Descomposición de la participación, por peñodo.
1nalmente no tenían voz en la composición de los ministerios del
pre-1915 1915-1977 1978-200 Total
rey, eran intrínsecamente conflictivas y, por consiguiente, inestables.
El surgimiento d_e sistemas parlamentarios, en los que los gobiernos
Cambio de la participación 0,54 1,70 0,34 1,01
servían a discreción de las mayorías parlamentarias, fue un proceso
Debido a elegibilidad 0,46 1,19 1,18 1,10 gradual que experimentó cambios y contratiempos. Además, en va-
Debido a asistencia 0,09 0,63 -0,84 0,09 rios países la práctica surgió antes de ser consagrada por las leyes,
N 163 676 575 1414 mientras que' en otros el principio fue legalizado pero no aplicado.
El ascenso del parlamentarismo no siguió la misma trayectoria
Así, aun cuando la asistencia de los elegibles estaba aumentando, en los diferentes países. Fue gradual, casi imperceptible en Gran
el crecimiento de la participación se debió más a las reg1as que de- Bretaña46 -considerada a menudo como el caso protoúpico-, así
terminaban quién podía ejercer su derecho a votar que a decisio-
nes individuales. 46 Para un penetrante análisis de la evolución de las opiniones sobre el
sistema parlamentario británico, véase. Vile (1998, capítulo 8).
 112 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
como en Bélgica, Dinamarca, Noruega, Holanda y Suecia. Estuvo
marcado por acontecimientos revolucionarios en Francia, donde
finalmente se impuso en 1877, bajo un gobierno republicano. Y
no progresó mucho en Prusia, ni más tarde en Alemania
(Schmitt, 1993, pp. 478-483), ni en Austria, donde tuvo que espe-
rar la abolición de las monarquías. Finalmente, en los lugares
donde se conservaron las monarquías, prevaleció la precoz carac-
terización de la monarquía parlamentaria de Thiers: "El rey reina,
pero no gobierna".
Por otra parte, empezando por Estados Unidos, los países que
se liberaron de monarcas distantes o que derrocaron a m~narcas
locales enfrentaron el problema sin precedentes de tener que or-
ganizar gobiernos a partir de cero. No tenían idea de cómo ha-
cerlo: los ejemplos eran escasos y en su mayoría no n1uy inspirado-
res, y los planos teóricos, demasiado abstractos para guiar la
práctica.
Terminaron en lo que hoy llamamos "presidencialismo", pero
fue más bien por casualidad. Y el hecho de que haya subsistido
por dos siglos no lo hace menos accidental: sólo muestra el poder
de la inercia o, para emplear un lenguaje más apropiado, de la
"dependencia de la senda". El hecho sorprendente es que tanto
los franceses, que habían derrocado a su rey, como los estadouni-
denses, que se rebelaron contra uno distante, no tenían idea de
qué poner en su lugar. El Acuerdo de Confederación [Articles of
Confederation] no creaba ningún poder ejecutivo: sólo daba al
Congreso la autoridad de "nombrar los otros comités y funciona-
rios civiles que resulten necesarios para manejar los asuntos gene-
rales de los estados unidos bajo su dirección" (art. IX). Las consti-
tuciones de Pennsylvania y New Hampshire, de 1776, no preveían
ningún jefe individual del ejecutivo, mientras que Delaware, Caro-
lina del Sur y New Hampshire, en 1784, sí designaban un jefe
único al que denominaban "presidente". Sin embargo, Carolina
del Sur en 1778, Pennsylvania en 1790, Delaware y New Hamps-
hire en 1792 cambiaron ese título a "gobernador". Después de
eso, en el lapso de dieciséis años, New Hampshire pasó de no te-
ner jefe del ejecutivo a tener un "presidente" y después un "gober-
nador". Todavía el 16 de abril de 1787, tratando de convencer a
BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENT~.\TIVAS 113
Washington de la necesidad de una nueva Constitución que inclu-
yera "un ejecutivo nacional'', Madison no 'tenía nada concreto que
propÓner: ."Apenas me he aventurado hasta ahora'', tenía que ad-
mitir, "a formarme una opinión sobre la manera como debería es-
tar constituido, sobre la~ autoridades de que debería ser inves-
tido" (Madison a Washington, cit. en Ketcham, 1986, p. 34). En la
Convención,:_7 todaví~ el 4 de junio, James Madison observaba
que 'Todavía no hemos podido definir los poderes del ejecutivo".
El primer borrador de la Constitución (del 6 de abril) todavía es-
tablecía que un presidente sería elegido por la legislatura por
siete años, con prohibición de reelegirlo. Las condiciones defini-
tivas sólo se formularon el 4 de septiembre, trece días antes de la
firma de la Constitución.
Lo que resulta asombroso, aunque sólo en la retrospección om-
nisciente, es que los redactores del documento no distinguieran
en forma analítica entre las dos funciones tradicionalmente des-
empeñadas por los monarcas, es decir, la de cabeza del Estado y la
de cabeza del gobierno. Después de todo, podríamos haber pen-
sado que personas obsesionadas con impedir la tiranía podrían
haber querido separar de alguna manera esas funciones. En 1821
Constant las diferenciaba (cit. en Pasquino, 1998, p. 136): "Hay
dos poderes en el poder monárquico: el poder ministerial y el po-
der real o regio [ ... ].El poder regio está por encima, es una auto-
ridad neutral que modera las fricciones y restaura el equilibrio
[ ... ].El poder regio interviene solamente para terminar todos los
conflictos peligrosos y para preservar la armonía amenazada". La
idea de Constant se implementó en la Constitución Brasileña de
1824, que en su Parte V, titulada "Del poder moderador", decla-
raba que "El poder moderador es la clave de toda organización
política; está delegado exclusivamente en el emperador como di-
rigente supremo de la nación y su priiner representante" (cit. en
Schmitt, 1993, p. 432). Sin embargo, tuvieron que transcurrir casi
cien años para que la idea de un presidente que no gobierna
47 Todas las referencias a la Convención se basan en los documentos
reunidos en Ketcham (1986).
114 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
fuera constitucionalizada en Francia en 1875 y, aún más, antes de
la invención de sistemas semipresidenciales.
El monarca, el ejecutivo colectivo o el presidente eran los tres
ejemplos disponibles para el resto de los americanos, cuando pri-
mero Haití, en 1804, y después Venezuela, en 1811, se proclama-
ron independientes. En varios países la primera forma del ejecu-
tivo fue colectiva, de modo simultáneo o con rot.3.ción en el cargo.
La Argentina de 1811a1814 y Venezuela entre 1811y1812 fue-
ron gobernadas por triunviratos. Venezuela, al igual que Para-
guay, también adoptó brevemente un supremo poder ejecutivo
rotatorio. Pero, para entonces, el ejecutivo colectivo franc~s ya no
existía y esa experiencia no sirvió de referencia a los fundadores
latinoamericanos. 48 Lo que tenían más presente era Philadelphia:
el intermediario fue el general Francisco de Miranda, que parti-
cipó en la guerra de independencia de Estados Unidos y llegó a
ser la figura central en la proclamación de la Constitución de las
Provincias Unidas de Venezuela en 1811. 49 Pero también recorda-
48 No cabe duda de que el pensamiento francés tuvo gran influencia en
América Latina. En cuanto a la experiencia efectiva de los franceses,
la cosa no está tan clara. Palmer (1964), en quien uno aprende a
confiar, afirma que su impacto fue insignificante. En cambio, Soriano
(1969, p. 34) sostiene que las constituciones francesas influyeron en
Bolívar.
Los problemas de la identificación son dos. Uno es que, si bien varios
países fueron gobernados inicialmente por un órgano colectivo, es
posible que éstos hayan surgido de los cabildos locales, y no de la
imitación del régimen francés. Segundo, las declaraciones de
derechos podrían haber sido, y fueron, inspiradas tanto por la
Declaración Francesa como por el Bíll of Rights estadounidense.
49 Nótese, sin embargo, que en contra de la opinión de Miranda la
Constitución de 1811 establecía la rotación en el poder entre los
miembros de un triunvirato, antes que un solo ejecutivo (Soriano,
1969, p. 21). Un año más tarde el Congreso concedió a Miranda
poderes extraordinarios, primero con el título de generalísimo y
después de dictoÁ01: Es posible que Miranda haya sido la primera
persona en tener el título de "dictador" en la época moderna, pero la
denominación todavía se basaba en el concepto romano de la
dictadura. Entre 1808 y 1809 Miranda escribió un Esquisse de
gouvernement fodéral., especie de plano que justificaba una dictadura
excepcional invocando la experiencia de Roma (Agú.ilar Rivera, 2000,
p. 169). . componeU" (cit. en Soriano, 1969, p. 38).
BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENT.,4.TIVAS 115
ban la Constitución de Cádiz, adoptada en España en 1812, que
conservaba la monarquía peFo limitaba Seriamente sus· poderes.
El ~entirniento favorable a una solución monárquica surgía en
forma intermitente en la mayoría de los países latinoamericanos. En
la Asamblea Nacional de.Tucumán, Argentina (1816), el general
Belgrano propuso una monarquía temperada,* un proyecto de un rey
nativo de ~érica, un monarca de ascendencia incaica antes que de
linaje europeo. El general San Mai"tín también estaba a favor de una
solución monárquica (López-Alves, 2000, p. 179). En Uruguay hubo
cierto sentimiento favorable a una monarquía bajo un principe ita-
liano o británico. Por último, solamente Brasil adoptó esa solución
hasta que se transformó en república en 1889. En México el primer
emperador, Agustín de lturbide, duró dos años, con un breve re-
torno a la monarquía entre 1862 y 1867. La razón, según Rippy
(1965, p. 89), fue que "las realezas europeas y los monárquicos ame-
ricanos tuvieron dificultades para llegar a un acuerdo, Estados Uni-
dos se oponía a tener reyes en América, las princesas eran difíciles
de encontrar y el pueblo no estaba dispuesto a tolerarlos". Por su
parte, Diniz (1984, p. 155) sostiene que el presidencialismo prevale-
ció en América Latina porque "estaba mucho más cerca de los i:µte-
reses oligárquicos que de los ideales democráticos".
El presidencialismo prevaleció -con el tiempo todos los siste-
mas políticos latinoamericanos, democráticos o autocráticos, ci-
viles o militares, serían encabezados por presidentes-, 50 pero la
alternativa se vio complicada desde el principio por el anhelo
de Bolívar de mantenerse en el cargo para siempre. 51 El Liberta.-
* En castellano en el original. [N. de la T.]
50 El térrilino mismo tiene raíces débiles en la tradición colonial
española. "La presidencia" era una unidad administrativa en el
virreinato, regida por un "presidente" que, como miembro de la
Audiencia, tenía facultades jurisdiccionales.
51 Sobre la ambición de Bolívar como pecado original de América
Latina, véase G. García Márquez, El general en su laberinto. La carta de
Bolívar a Sucre en 1827 resultó profética: "Se dirá", decía Bolívar,
"que he liberado a! Nuevo Mundo, pero no se dirá que he
perfeccionado la estabilidad y la dicha de las naciones que lo
116 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA
do'fl' no se atrevió a afirmar la monarquía, pero hizo saber que su
ideal era la monarquía constitucional inglesa y que estaba de-
seoso de convertirse en monarca vitalicio, incluso bajo el título
de presidente (Discurso de Angostura, 1819).52 "El Presidente de
la República'', dijo Bolívar, "viene a ser, en nuestra Constitución,
como el sol que, firme en su centro, da vida al .Universo. Esta su-
prema Autoridad debe ser perpetua porque en los sistemas sin
jerarquías se necesita, más que en otros, un punto fijo alrededor
del cual giren los Magistrados y los ciudadanos" (Bolívar, 1969,
p. 130). La ambición monárquica de Bolívar inspiró a los latino-
americanos un temor que sólo se atenuaría a fines del s-iglo XX
y que llegó a institucionalizarse en la limitación de los mandatos,
el "nudo gordiano" de la política latinoamericana (De Luca,
1998). Sólo una Constitución, redactada por el propio Bolívar,
que duró dos años en Bolivia a partir de 1826 y aún menos en el
Perú, concedía al Presidente un mandato vitalicio.
Eran soluciones focales, pero no excluían la inventiva. El plan
para el gobierno provisional elaborado por Francisco de Miranda
en Ja década de 1790 incluía un ejecutivo elegido por el Parla-
mento, cuyo título había de ser "el Inca"* (Palacios y Moraga,
2003, p. 102). Los dos primeros líderes chilenos asumieron el tí-
tulo de "Supremo Director de la Nación", aunque de ahí en ade-
lante serían presidentes. El primer título de Miranda fue el de
"Generalisimo".** El más creativo fue el doctor José Gaspar Rodrí-
guez de Francia, quien -después de llegar a ser en 1813 uno de
52 Es éste un texto fascinante. Primero, Bolívar argumenta en contra de
seguir el ejemplo de Estados Unidos de presidentes elegidos por un
plazo determinado, citando a Montesquieu en el sentido de que las
instituciones deben reflejar las condiciones locales. Pero, después,
continúa observando que el país que mejor había conseguido
combinar poder, prosperidad y estabilidad era Inglaterra. Entonces
está preparado para hacer su jugada: ustedes tendrán un Senado
hereditario, a ser elegido por el actual Congreso de entre ustedes, a
quienes la República debe su existencia, y yo me convertiré en el
monarca hereditario británico bajo el título de Presidente.
* En castellano en el original. [N. de la T.]
** En castellano en el original. [N. de la T.]
BREVE HISTORIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENTATIVAS 117
los dos cónsµles que debían alternarse ca~a cuatro meses, y des-
pués de un dictador nombrado por tres años- en 1816 se pro-
clamó "Dictador Perpetuo"* del Paraguay y gobernó hasta 1840
como "El Supremo": ** 53 Esto puede parecer anecdótico, pero la in-
novación de Francia fue a -la vez radical y duradera, al punto de
que merece ser colocada junto a la invención de Lenin de un Es-
tado de partido único. Era radical porque el único modelo de dic-
tadura conocido en la época era el romano, y en éste la dictadura
era un poder delegado, excepcional y de duración limitada. Un
"dictador perpetuo" era un oxímoron para el lenguaje de la
época.54 Además, el últimü intento de hacer perpetua la dicta-
dura, casi veinte siglos antes, no auguraba nada bueno para el des-
tino del doctor Francia. Y, sin embargo, su invención resultó dura-
dera: estableció el precedente para caballeros tan ilustres como
Mussolini, Hitler, Franco, Kim Il Sung, Khadafi o Castro. 55 Para-
dójicamente, ese precedente raras veces fue seguido en América
Latina.
La mayoría de los países que surgieron de sus respectivas poten-
. cias coloniales heredaron sus instituciones, pero cuando en
África, después de la independencia, aparecieron regímenes de
partido único, inuchos de ellos pasaron de sistemas parlamenta-
* En castellano en el original. [N. de la T.]
** En castellano en el original. [N. de la T.)
53 Francia es el protagonista de una novela histórica ricamente
documentada: Yo el supremo, de Augusto Roa Bastos. No pude
encontrar en ella, sin embargo, ninguna sorpresa en relación con la
idea de un dictador perpetuo.
54 Cuando Bolívar quiso renunciar a la primera de sus tres dictaduras,
por ejemplo, le pidieron que se mantuviera en el cargo en los
siguientes términos: ''Quédese Vuestra Excelencia como Dictador;
continúe en sus esfuerzos por salvar a la Patria, y una vez que lo haya
hecho, entonces restaure el pleno ejercicio de la soberanía
proponiendo un gobierno democrático". Sobre Bolívar y la dictadura,
véase Aguilar Rivera (2000, cap. V).
55 No incluyo a Stalin porque, a la luz de la teoría marxista, se suponía
que la "dictadura del proletariado", que él personificaba, era una fase
de transición. Además, cumplió 1nandatos según la Constitución
Soviética de 1936. ·
 118 QUÉ ESPERAR DE LA DEMOCRACIA BREV~ HIST~RIA DE LAS INSTITUCIONES REPRESENT4TIVAS 119

Figura 10. Tipos de instituciones representativas, 1810-2000.
presidencíalismo
·'de 1931. Ese experimento no terminó, bien, y para 1946
or - .. sólo
quedaJ:lan tres ,regímenes "mixtos" o "semi~residenciales en .e1
mundo: Austria, Finlandia (que lo abandono en 1999) e Islandia.
'No obstante, entre 1946 y 2002, otros 32 países optaron por siste-
mas mixtos al menos por algún tiempo (Cheibub, 2007, p. 45).
La figura 10 muestra las frecuencias relativas d~ esos orde~a­
mientos en el tiempo. Nótese, sin embargo, que la imagen es solo
aproximada: porque incluy.e corrio reg~n1en~s parlam~ntarios to-
das las monarquías con legislaturas activas, independientemente
de que operaran sobre el principio de la responsabilidad del go-
bierno ante el Parlamento.

1000 1850 1000 1950 2000

año
Regresiones ponderadas localmente. Proporción de instituciones
representativas. "Parlamentarismo" incluye todas las monarqufas.

ríos a presidenciales. La separación de las funciones de jefe del Es-

tado yjefe del gobierno fue apareciendo gradualmente en los pa-
íses europeos que conservaron la monarquía, pero la idea progra-
mática de distinguirlas sólo l1izo su primera aparición en la
Constitución de Weimar de 1919. Puestos a elegir entre el modelo
presidencial de Estados Unidos y el parlamentario francés, los ale-
manes optaron por un término medio entre los dos: por un lado,
el gabinete y cada uno de los ministros dependía de la confianza
del Reichstag; por el otro, el presidente era elegido por el pueblo
y él nombraba al jefe del gobierno (Schmidt, 1993, p. 497).56 En-
tre las dos guerras mundiales siguieron el mismo camino Austria,
Finlandia, Checoslovaquia, Estonia y la República Española a par-

56 Sch1nidt considera que la presidencia se basa en "eJ principio

monárquico", pero también destaca que la idea <le la democracia
directa contribuyó a la introducción del presidente elegido en fOnna
directa e independiente.