Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

TEMA 6: ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE LA UNIÓN EUROPEA

4. LA COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS EN LA

UNIÓN EUROPEA

En el contexto de una unión monetaria existe el peligro de que de que la tendencia al

déficit de los gobiernos se vea exacerbada. Una menor presión de los mercados
financieros en el contexto de una moneda común puede facilitar el recurso a políticas
fiscales laxas en algunos estados miembros, generando un desequilibrio entre políticas
fiscales y monetarias que puede socavar la estabilidad de precios. Así pues, el buen
funcionamiento de la unión monetaria requiere normas fiscales capaces de asegurar la
sostenibilidad y coherencia de las políticas fiscales.
El ¨Tratado de Maastricht estableció el marco de gobernanza de la Unión Monetaria,
buscando compatibilizar una política monetaria común con las políticas fiscales
nacionales. Los criterios de convergencia establecidos en Maastricht para llegar a la
Unión Monetaria supusieron un alto nivel de homogeneización de las políticas
económicas de los distintos países. Esta convergencia se alcanzó en un contexto de
cooperación voluntaria, pero en la medida en que las políticas económicas sigan siendo
responsabilidad nacional existe la tentación de que los estados miembros adopten
políticas fiscales expansivas incurriendo en déficits excesivos que choquen con los
objetivos generales de estabilidad del marco macroeconómico, trasladando parte de los
costes del ajuste a los demás socios del euro. La implementación por cada Estado de
políticas fiscales divergentes resulta incompatible con la sostenibilidad de la unión
monetaria, por lo que las políticas fiscales deben quedar sometidas a una disciplina
común.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dedica el Título VIII a la Política

Económica y Monetaria. El artículo 120 (antiguo artículo 98 TCE) establece que: “Los
Estados miembros llevarán a cabo sus políticas económicas con vistas a contribuir a la
realización de los objetivos de la Unión, definidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión
Europea, y en el marco de las orientaciones generales contempladas en el apartado 2 del
artículo 121. Los Estados miembros y la Unión actuarán respetando el principio de una
economía de mercado abierta y de libre competencia, favoreciendo una eficiente
asignación de recursos y de conformidad con los principios enunciados en el artículo 119”.
Y continúa el Artículo 121.1 (antiguo artículo 99) diciendo:

“Los Estados miembros considerarán sus políticas económicas como una

cuestión de interés común y las coordinarán en el seno del Consejo, conforme
a lo dispuesto en el artículo 120”.
La existencia de un Banco Central Europeo independiente, encargado de llevar a cabo una
política monetaria única, no es suficiente para garantizar la sostenibilidad de la moneda
única. Los Estados miembros de la zona del euro comparten una política monetaria y un
tipo de cambio únicos, mientras que los otros aspectos de la política económica continúan
siendo de la competencia de las respectivas políticas nacionales. El éxito de la unión
monetaria requiere que no sólo la política monetaria, sino también otras áreas de política
41
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

económica, sean una competencia supranacional o, al menos, estén suficientemente

coordinadas.
La consecución de los objetivos de la Unión y el adecuado funcionamiento del mercado
interior exige una estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estado
miembros, y es por ello que las políticas económicas se convierten en una cuestión de
interés común.
La supervisión y la coordinación deben referirse a los siguientes ámbitos:
• la evolución macroeconómica en los Estados miembros, así como la evolución del
tipo de cambio del euro;
• las situaciones y políticas presupuestarias;
• las políticas estructurales en los mercados del trabajo, de productos y de servicios,
así como las tendencias de los costes y de los precios.
Los principales instrumentos para la coordinación de las políticas económicas en la Unión
Europea son:
 las Orientaciones Generales de Política Económica y
 los mecanismos de supervisión multilateral.

4.1. LAS ORIENTACIONES GENERALES DE POLÍTICA ECONÓMICA (OGPE)

Las Orientaciones generales de política económica son el eslabón central de la
coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros. De acuerdo con el
artículo 121.2 del TFUE (antiguo artículo 99) “El Consejo, sobre la base de una
recomendación de la Comisión, elaborará un proyecto de orientaciones generales para las
políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión y presentará un informe al
respecto al Consejo Europeo. Sobre la base del informe del Consejo, el Consejo Europeo
debatirá unas conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas
de los Estados miembros y de la Unión. Con arreglo a estas conclusiones, el Consejo,
adoptará una recomendación en la que establecerá dichas orientaciones generales. El
Consejo informará de su recomendación al Parlamento Europeo.
Las OGPE son un modelo a seguir tanto para la UE en su conjunto como para cada uno
de los Estados miembros. Se centran en las implicaciones a medio y largo plazo de los
cambios necesarios para conseguir los objetivos de la UE.

4.2. LOS MECANISMOS DE SUPERVISIÓN MULTILATERAL

4.2.1. El brazo preventivo: los programas de convergencia y estabilidad

El apartado 3 del artículo 121 del TFUE (antiguo artículo 99) establece que: “Con el fin de
garantizar una coordinación más estrecha de las políticas económicas y una convergencia
sostenida de los resultados económicos de los Estados miembros, el Consejo, basándose
en informes presentados por la Comisión, supervisará la evolución económica de cada uno
de los Estados miembros y de la Comunidad, así como la coherencia de las políticas
económicas con las orientaciones generales contempladas en el apartado 2, y procederá
regularmente a una evaluación global. A efectos de esta supervisión multilateral, los
Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas importantes que hayan
adoptado en relación con su política económica, así como de todos los demás aspectos

42
 Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

que consideren necesarios.”

Los estados miembros facilitan a la Comisión los programas de reforma y los programas
de estabilidad o de convergencia, con información detallada sobre sus políticas
económicas y, en especial, sobre las políticas que aseguran loes equilibrios
macroeconómicos y la disciplina presupuestaria.

4.2.2. El brazo correctivo: el procedimiento de déficit excesivo.

El criterio fundamental para la política fiscal de los Estados queda establecido en el Artículo
126.1 del TFUE (antiguo artículo 104) cuando dice: “Los Estados miembros evitarán
déficits públicos excesivos.”
El mismo artículo 126, en los apartados siguientes, establece el procedimiento a seguir en
caso de que algún país miembro incurra en déficit excesivo. La Comisión supervisa la
evolución de la situación presupuestaria y el nivel de endeudamiento de los Estados
miembros. Si el déficit público previsto o real, o la deuda pública, sobrepasan los valores
de referencia, la Comisión elabora un informe. El Consejo, sobre la base de la propuesta
de la Comisión, decide si existe un déficit excesivo y formula una recomendación al Estado
miembro para ponga fin a esta situación en un plazo determinado. Si el Consejo comprueba
que no se han seguido las recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas
públicas. Si el Estado miembro persiste en no llevar a efecto las recomendaciones, Consejo
formula una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo
determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere
necesarias. Si el Estado miembro continúa sin cumplir con las recomendaciones el Consejo
podrá decidir la aplicación de sanciones, que pueden consistir en una reconsideración dela
política de préstamos del Banco Europeo de Inversiones, la exigencia de un depósito sin
devengo de intereses hasta que el Consejo considere que se ha corregido el déficit
excesivo, o finalmente convertir el depósito en multa. El Consejo derogará algunas o la
totalidad de sus decisiones o recomendaciones cuando considere que el déficit excesivo
del Estado miembro en cuestión se ha corregido.

4.3. EL PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO

Con objeto asegurar el cumplimiento de los criterios estabilidad en los países que
adoptaran la moneda única y el adecuado funcionamiento del marco de gobernanza de la
unión monetaria establecido en el Tratado de Maastricht, el Consejo Europeo de
Ámsterdam, de junio 1997 alcanzó un acuerdo sobre el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC) 1 que reforzaba los criterios de estabilidad y clarificaba la aplicación
del procedimiento de déficit excesivo.
El objetivo fundamental del PEC era garantizar la disciplina presupuestaria y la
sostenibilidad de la deuda pública de los países que accedieran a la tercera fase de la
Unión Económica y Monetaria, de manera que se mantenga el compromiso de reducción
del déficit público recogido en los criterios de convergencia de Maastricht.

1 El Pacto de Estabilidad se componía de tres textos: Resolución del Consejo Europeo de Ámsterdam, de 17 de junio
de 1997, que solemniza el PEC al más alto nivel y recoge el firme compromiso político de los Estados, la Comisión y el
Consejo de cumplir lo dispuesto en los Reglamentos que componen el PEC; Reglamento CE 1466/97, de 7 de julio,
sobre el reforzamiento de la supervisión multilateral de la disciplina presupuestaria, que sirve para prevenir que el
déficit no sea superior el 3 % del PIB (lo que se denomina déficit excesivo); y Reglamento CE 1467/97, de 7 de
julio, sobre la agilización y clarificación del procedimiento relativo a los déficits excesivos, que detalla cuándo se
considera que existe un déficit excesivo y las sanciones que se pueden imponer a un país.
43
 Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

En términos simplificados, el Pacto de Estabilidad trataba de establecer una disciplina

presupuestaria próxima al equilibrio estructural a lo largo del ciclo económico, de modo que
el déficit debía tender al equilibrio a medio plazo y, en todo caso, que no superase el límite
del 3% del P.I.B. ni siquiera en las fases recesivas del ciclo en que desciende la
recaudación fiscal, y que la deuda pública fuera inferior al 60% del P.I.B. En el caso de que
se sobrepasen los límites de déficit y deuda señalados, la Comisión iniciará un
Procedimiento de Déficit Excesivo que puede desembocar en sanciones pecuniarias de
hasta el 0,5% del P.I.B.
Habida cuenta de las dificultades que experimentaron algunos Estados miembros para
alcanzar los compromisos presupuestarios contraídos en los programas de estabilidad
actualizados, en el otoño de 2002 tuvo lugar un vivo debate sobre el Pacto de Estabilidad
y Crecimiento y sobre los compromisos para alcanzar unos presupuestos equilibrados o
con superávit. El debate se aceleró tras la polémica decisión del Consejo, de 25 de
noviembre de 2003, de suspender los procedimientos de déficit excesivo abiertos a Francia
y Alemania, en lugar de dar curso a las recomendaciones de la Comisión de proseguir con
los procedimientos de déficit excesivo respecto a estos dos países 2. Posteriormente, la
Comisión adoptó, en septiembre de 2004, una Comunicación sobre el refuerzo de la
gobernanza económica y sobre la clarificación de la aplicación del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, y en el Consejo Europeo de los días 22 y 23 de marzo de 2005, los Ministros
de Finanzas alcanzaron un acuerdo político para reformar el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento 3.
Esta primera reforma del Pacto trata de tener una mayor consideración del ciclo económico
y de las características específicas de cada país. En la vertiente preventiva se redefinió el
objetivo presupuestario a medio plazo: el requerimiento de que todos los países debían
alcanzar una posición próxima al equilibrio o con superávit en términos nominales se
sustituyó por objetivos específicos para cada país establecidos en términos estructurales.

4.4. EL DETERIORO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y EL MECANISMO EUROPEO DE

ESTABILIDAD
La grave crisis económica y financiera iniciada en 2008 puso de manifestó la debilidad de
los mecanismos de coordinación de las políticas económicas y la dificultad real de
mantener el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Las finanzas públicas sufrieron un grave
deterioro como consecuencia de la crisis y la casi todos los países miembros acabaron
incurriendo en déficits excesivos. La deuda pública del conjunto de la UE ha pasado del
59,0% del PIB en 2007 a más del 88% en 2014, y para la zona euro, las cifras
correspondientes son un aumento desde el 66,3% del PIB en 2007 a un 94,7% en 2014.
A finales de 2009, algunas de las economías más expuestas de la zona del euro (como
Grecia, Irlanda y Portugal) se vieron en la incapacidad de mantener su creciente deuda al
tiempo que se enfrentaban a la crisis financiera, lo que dio lugar a la «crisis de la deuda
soberana».

2 La decisión del Consejo fue recurrida por la Comisión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Véase sentencia de 13 de julio de 2004 (Asunto C.27/04)
3 Las propuestas fueron adoptadas y los Reglamentos (CE) nº 1055/2005 y nº 1056/2005, de 27 de junio de 2005,
modificaron los Reglamentos originales del Pacto de Estabilidad, el Reglamento (CE) nº 1466/1997 y el Reglamento
(CE) nº 1467/1997.
44
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

En los mercados financieros, los inversores perdieron la confianza en la capacidad de

esos países para pagar sus deudas y seguir siendo competitivos. Los elevadísimos
intereses exigidos por los inversores para comprar bonos de deuda pública de estos
países cerraron las puertas a la financiación en los mercados mediante la venta de
nuevos títulos. Y puesto que una parte de esos bonos estaba en manos de inversores de
otros países de la zona del euro, la crisis se convirtió en un problema mucho más amplio.
Los bancos perdieron la confianza para conceder préstamos a las empresas y los
particulares, lo que provocó una «contracción del crédito».
Cuando estalló la crisis, no existía ningún mecanismo de ayuda financiera a los países de
la zona euro que se hallaron repentinamente en dificultades. La ayuda financiera era
necesaria no solo para hacer frente a los problemas de países concretos, sino también
como “escudo protector” para evitar que los problemas se contagiaran a otros países en
riesgo. La Unión Europea se vio obligada a intervenir, y en respuesta a este desafío, en
mayo de 2010, la UE y los Estados miembros de la zona euro establecieron dos
mecanismos temporales; el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSM) y el
Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (EFSF) para proporcionar financiación a los
países de la zona euro en dificultades.
El EFSM y el EFSF son instrumentos temporales creados como medida de seguridad hasta
2013, y han proporcionado apoyo financiero a Grecia, Irlanda y Portugal. Sin embargo, la
permanente tensión en los mercados, puso de manifiesto la necesidad de un mecanismo
más robusto, capaz de ofrecer tranquilidad a largo plazo.
En ese contexto, a finales de 2010, el Consejo Europeo decidió crear un mecanismo
permanente para afrontar las crisis de deuda soberana y limitar posibles efectos de
contagio con el fin de salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. En
febrero de 2012, los estados miembros de la zona euro firmaron un Tratado por el que se
establece el Mecanismo Europeo de Estabilidad (European Stability Mechanism
(ESM)).
El ESM, bajo unas condiciones estrictas, facilitará ayuda financiera en forma de préstamos
a los países de la zona euro que sufran graves problemas de financiación. Esta ayuda
financiera se activará únicamente cuando lo solicite algún país de la zona euro. La
Comisión, el FMI y el Banco Central Europeo, evaluarán el riesgo para la estabilidad
financiera de la zona euro en su conjunto y analizarán la sostenibilidad de la deuda pública
del país que solicite la ayuda. Se evaluarán las necesidades de financiación y se
negociarán el programa de ayuda que se formalizaría en un Convenio de Cooperación. La
estricta condicionalidad que se aplica a la concesión de ayuda financiera a través de estos
mecanismos implica un refuerzo significativo de la supervisión económica y fiscal sobre los
estados miembros afectados.
De la administración del mecanismo se encarga un Consejo de Gobernadores, formado
por los ministros de Economía y Finanzas de los países de la zona euro, y un Consejo de
Administración, nombrado por los países de la zona euro, que desempeñará aquellos
cometidos específicos que le delegue el Consejo de Gobernadores. El capital fijado del
ESM es de 700.000 millones de euros. También se podrá financiar mediante la emisión de
valores.

45
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

4.5. LA NUEVA REFORMA DE LAS NORMAS DE GOBERNANZA, ESTABILIDAD Y

COORDINACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA

La acumulación de graves desequilibrios macroeconómicos, financieros y presupuestarios

en la zona euro y la crisis de deuda soberana que se produjo posteriormente en algunos
países de la zona pusieron de manifiesto la necesidad de llevar a cabo un reforzamiento
decisivo del marco de gobernanza económica de la UE, en particular en lo que respecta a
la zona del euro, con el fin de asegurar la estabilidad y el correcto funcionamiento de la
UEM.
Los líderes de la UE y de la zona del euro reaccionaron de manera paulatina y, entre otras
medidas, introdujeron un nuevo calendario presupuestario para la zona del euro , el
llamado “semestre europeo” y adoptaron nuevos sistemas de supervisión de las políticas
presupuestarias y económicas, recogidas en el «paquete de seis medidas o “Six Pack”, el
paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria o “Two Pack” y el “Tratado de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza”, todo ello para reforzar el marco de
gobernanza económica de la UE.

4.5.1. La coordinación de la planificación de la política económica y fiscal.

El semestre europeo.
Anteriormente, las instituciones de la UE discutían las políticas económicas en primavera
y examinaban las políticas fiscales y su desarrollo por separado en otoño. Con objeto de
conseguir una mayor coordinación de políticas económicas, en 2010 se alcanzó un acuerdo
para establecer un nuevo ciclo anual de coordinación de las políticas económicas
denominado el “Semestre Europeo” que se aplicó por primera vez en 2011. El objetivo
es garantizar que todas las políticas económicas se analizan y evalúan conjuntamente,
incluyendo aspectos como los desequilibrios macroeconómicos y los problemas del sector
financiero, que antes no estaban cubiertos sistemáticamente por la supervisión económica.
Cada año, la Comisión Europea analiza pormenorizadamente los programas de reformas
económicas y estructurales de los Estados miembros y les ofrece sus recomendaciones
para los 12-18 meses siguientes.

46
 Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

En marzo, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE presentan las orientaciones de la

UE para las políticas nacionales, basadas en la Encuesta Anual sobre el Crecimiento y,
partiendo de esta, en la reunión de primavera del Consejo Europeo se analizan:
• la situación macroeconómica general
• los avances en la consecución de los cinco objetivos para toda la UE
• los avances en las iniciativas emblemáticas.
El Consejo Europeo ofrece orientaciones sobre los aspectos presupuestarios y
macroeconómicos y sobre las cuestiones relacionadas con la reforma estructural y el
crecimiento, y da consejos sobre las conexiones entre todos ellos.
En abril, los Estados miembros presentan sus planes para conseguir unas finanzas
públicas saneadas (Programas de Estabilidad o Convergencia), así como las reformas y
medidas para alcanzar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en áreas como
el empleo, la investigación, la innovación, la energía o la integración social (Programas
Nacionales de Reforma).
En mayo/junio, la Comisión evalúa esos programas y presenta, en su caso,
recomendaciones dirigidas a cada país. El Consejo debate estas recomendaciones y el
Consejo Europeo las aprueba seguidamente. De este modo los Estados miembros
disponen de estas orientaciones antes de dar los últimos toques a sus proyectos de
presupuesto para el año siguiente.
Por último, a finales de junio o principios de julio, el Consejo adopta oficialmente las
recomendaciones para cada país.
Si los Estados miembros ignoran las recomendaciones y no toman medidas en el plazo
establecido, pueden recibir advertencias. En caso de desequilibrios macroeconómicos y
presupuestarios excesivos, también se puede recurrir a incentivos y sanciones.

4.5.2. Reforzamiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Six-Pack)

Los retos planteados por la crisis exigían reforzar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento con
objeto de garantizar la estabilidad y disciplina presupuestaria. Con este propósito, en
diciembre de 2011 entraron en vigor nuevas normas establecidas en un paquete de seis
medidas legislativas (six-pack «paquete de seis medidas legislativas») 4 sobre la
gobernanza económica, cuyos componentes principales son:

• Fortalecimiento de la acción preventiva mediante un Pacto de Estabilidad y

Crecimiento reforzado y una mayor coordinación fiscal: Los Estados miembros
tienen que ajustar sus saldos presupuestarios a un objetivo de estabilidad a medio

4 El six-pack incluye cinco reglamentos y una directiva: Reglamento (UE) nº 1173/2011 de Parlamento Europeo y del
Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona euro.
Reglamento (UE) nº 1174/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las
medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro.
Reglamento (UE) nº 1175/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se
modifica el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones
presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas. Reglamento (UE) nº 1176/2011 de
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los
desequilibrios macroeconómicos. Reglamento (UE) nº 1177/2011 de Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, relativo a la aceleración y
clarificación del procedimiento de déficit excesivo. Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011,
sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.
47
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

plazo. Los objetivos de gasto se utilizan junto con el saldo presupuestario estructural
para evaluar el ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo. A los países de
la zona euro que no cumplan los objetivos se les puede aplicar un depósito con
interés de 0,2 % del PIB.
• Fortalecimiento de las medidas correctivas mediante un Pacto de Estabilidad y
Crecimiento reforzado. La incoación de un procedimiento de déficit excesivo puede
activarse no solo en caso de déficit público excesivo, sino también por la evolución
del porcentaje de deuda pública. Los estados miembros con una deuda superior al
60 % del PIB deben reducir su deuda en línea con unas referencias concretas. El
control de la observancia de la normativa presupuestaria es más riguroso. Las
sanciones por incumplimiento son progresivas y se aplican en una fase anterior del
procedimiento de déficit excesivo. A los países de la zona euro sujetos a un
procedimiento de déficit excesivo, ya sea en base a un incumplimiento del objetivo
de déficit o de deuda, se les puede requerir un depósito sin intereses del 0,2 % del
PIB. El incumplimiento por parte de un país de la zona euro en la aplicación de las
recomendaciones para corregir el déficit a la evolución de la deuda dará la aplicación
de una multa.
• Establecimiento de requerimientos mínimos para los marcos presupuestarios
nacionales. Los Estados miembros deben velar para que sus marcos
presupuestarios sean conformes con las normas mínimas de calidad y referirse a
todos los niveles de las administraciones públicas. La planificación presupuestaria
nacional debe adoptar una perspectiva plurianual a fin de alcanzar el objetivo de
déficit a medio plazo. La normativa presupuestaria debe promover el cumplimiento
de los valores de referencia de déficit y deuda del Tratado.
• Prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos y de
competitividad. Se establece un nuevo mecanismo de vigilancia que tendrá como
objetivo prevenir y corregir desequilibrios macroeconómicos y de competitividad. Se
basa en un sistema de alerta que utiliza un cuadro de indicadores en ámbitos tales
como el comercio, la inversión internacional, los costes laborales, la deuda pública y
privada, los precios de la vivienda y el desempleo. Si se constata que existe un
desequilibrio se pide al país de que se trate que adopte medidas para evitar un
agravamiento de la situación. Si se observa un desequilibrio excesivo se pone en
marcha un nuevo “procedimiento de desequilibrio excesivo” y el país debe
adoptar medidas correctoras. En el caso de los países de la zona euro, el control de
la observancia de las normas se apoya en un mecanismo de sanciones financieras
para los Estados miembros que no sigan las recomendaciones para corregir tales
desequilibrios.
La aplicación queda reforzada por la aplicación de una nueva regla para la toma de
decisiones en estos procedimientos, la denominada “mayoría cualificada inversa”. Bajo
este sistema de votación, una recomendación de la Comisión o una propuesta para el
Consejo se considerará aprobada a menos que una mayoría cualificada de los Estados
miembros voten en contra.

48
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

4.5.3. Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión

Económica y Monetaria
El 2 de marzo de 2012, los Jefes de Estado y Gobierno de todos los países miembros de
la UE, a excepción del Reino Unido y la República Checa, firmaron el Tratado de
Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) en la Unión Económica y Monetaria.
Dicho tratado pretende proteger la estabilidad de toda la zona euro. El objetivo más
importante del pacto presupuestario es promover la disciplina presupuestaria,
fundamentalmente en la zona del euro, desarrollando y potenciando el PEC reforzado.
El pacto consta de dos elementos principales:
• una regla de equilibrio presupuestario y
• el reforzamiento del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo.
Las partes contratantes se comprometen a incorporar al Derecho nacional una regla
presupuestaria que exija que la situación de las Administraciones Públicas sea de equilibrio
o de superávit. La regla presupuestaria se considera respetada si el saldo estructural anual
es coherente con el objetivo nacional específico a medio plazo, según se define en la
vertiente preventiva del PEC, con un límite para el déficit estructural del 0,5 % del PIB. Se
permitirá un déficit estructural máximo del 1 % solo si la ratio de deuda pública en relación
con el PIB es considerablemente inferior al 60 % y los riesgos para la sostenibilidad a largo
plazo de las finanzas públicas son bajos.

En consonancia con la vertiente preventiva del PEC reforzado, los avances hacia la
consecución del objetivo a medio plazo y su observancia serán objeto de una evaluación
global que tome el saldo estructural como referencia, incluyendo un análisis del gasto
excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos.
Las partes contratantes podrán desviarse temporalmente de su objetivo a medio plazo
respectivo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo únicamente en circunstancias
excepcionales, siempre que ello no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a
medio plazo.
La regla de equilibrio presupuestario debe incluir un mecanismo corrector que se activará
automáticamente en caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a
49
 Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo. Este mecanismo debe tratar de
corregir tales desviaciones, incluido su impacto agregado sobre la dinámica de la deuda
pública, y también debe aplicarse en caso de producirse desviaciones temporales
justificadas por circunstancias excepcionales.
Los elementos anteriormente mencionados de la regla de equilibrio presupuestario deben
incorporarse al Derecho nacional de las partes contratantes en el plazo de un año después
de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Estabilidad mediante disposiciones
vinculantes y de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional.
El segundo elemento del pacto presupuestario refuerza el procedimiento aplicable en caso
de déficit excesivo establecido en el PEC, aumentando su automatismo en caso de que un
país de la zona del euro incumpla el criterio del déficit.
Por otra parte, el pacto presupuestario cubre las obligaciones legales de los países con
una deuda pública elevada y los riesgos asociados a la financiación de la deuda. En
concreto, la referencia numérica para la reducción de la deuda pública que exceda del valor
de referencia del 60 % del PIB, también queda recogida en el pacto presupuestario.
Además, exige informar con antelación de los planes de emisión de deuda pública a la
Comisión y al Consejo, lo que debería facilitar una mejor coordinación de la financiación de
la deuda entre las partes contratantes.
Por último, el Tratado de Estabilidad también incluye disposiciones para reforzar la
coordinación de las políticas económicas y mejorar la transparencia y la rendición de
cuentas en relación con la gobernanza de la zona del euro.

4.5.4. Refuerzo de la supervisión en la zona euro (Two-Pack)

El paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria Two-Pack 5, que entró en vigor el
30 de mayo de 2013, introdujo un nuevo ciclo de supervisión para la zona del euro, con la
presentación, todos los meses de octubre, de los proyectos de planes presupuestarios de
los Estados miembros (excepto los sometidos a programas de ajuste macroeconómico).
Este mecanismo permite un seguimiento más exhaustivo de los países de la zona del euro
en situación de déficit excesivo y un control más estricto de los que se enfrentan a
dificultades más graves.
• Los Estados miembros sujetos al Procedimiento de Déficit Excesivo deben no
solo presentar planes presupuestarios sino también programas de asociación
económica que contengan reformas fiscales estructurales detalladas (por ejemplo,
los sistemas de pensiones, los sistemas tributarios o la sanidad pública), a fin de
corregir sus déficits de forma duradera.

• Los Estados miembros con dificultades financieras o beneficiarios de

programas de ayuda cautelar con cargo al Mecanismo Europeo de Estabilidad
son objeto de una supervisión reforzada, lo que implica que están sujetos a misiones
periódicas de examen por parte de la Comisión y deben facilitar datos adicionales,
por ejemplo, sobre sus sectores financieros.

5 Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013 sobre disposiciones
comunes para el seguimiento y evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit
excesivo de los Estados miembros de la zona euro. Reglamento (UE) nº 472/2013 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 21 de mayo de 2013 para el fortalecimiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados
miembros de la zona euro que sufren o corren con graves dificultades en relación con su estabilidad financiera.
50
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

• Programas de asistencia financiera: los Estados miembros cuyas dificultades

pudieran acarrear «efectos adversos significativos» al resto de la zona del euro
pueden ser instados a preparar programas de ajuste macroeconómico completos.
La decisión corresponde al Consejo, que actúa por mayoría cualificada a propuesta
de la Comisión. Esos programas están sujetos a misiones de examen trimestrales y
al cumplimiento de estrictas condiciones como contrapartida de la posible ayuda
financiera.
• Supervisión post-programas: los Estados miembros siguen sujetos a supervisión
una vez concluidos los programas en tanto sigue pendiente el reembolso del 75%
de la asistencia financiera recibida.

4.6. RESULTADOS FISCALES DESPUÉS DE LA RECESIÓN DE 2008

Como consecuencia de la gran recesión, surgieron tensiones entre la necesidad de
volver a la sostenibilidad presupuestaria y la necesidad de estabilización económica.

Entre 2010 y 2012, la necesidad de restablecer la confianza de los mercados obligó a

algunos Estados miembros a realizar fuertes ajustes fiscales en un contexto
macroeconómico difícil (por ejemplo, en los casos de España, Portugal e Italia). Estos
ajustes fiscales, hechos en plena crisis económica, resultaron difíciles de sostener
económica y políticamente, y llevaron a estos países altamente endeudados a reducir o
incluso detener los estímulos fiscales, a pesar de la persistente necesidad de
recuperación.

Las condiciones económicas después de la recesión fueron peor de lo previsto, con una
segunda recesión en la zona euro en 2012-2013. Esto fue seguido de un largo periodo
de crecimiento económico respecto al periodo anterior a la crisis. En este contexto, la
Comisión y el Consejo realizaron una interpretación flexible de las reglas fiscales,
teniendo en cuenta la necesidad de impulsar la recuperación económica, así como de
implementar reformas estructurales y en el mercado laboral.

Esta flexibilidad permitió una modulación para cada país de los requerimientos anuales
de ajuste a los objetivos a medio plazo de acuerdo con su situación en el ciclo
económico. Además, se permitieron desviaciones de los ajustes fiscales a los estados
miembros comprometidos con reformas estructurales.

En este contexto, la mejora de la situación económica a partir de 2015 propició una

reducción del desempleo y un aumento de la recaudación fiscal, lo que ayudó a rebajar
los déficits nominales de forma que en 2018 todos los países habían corregido sus
déficit5s excesivos, situándose por debajo del límite del 3% del PIB. De esta forma,
algunos estados miembros consiguieron corregir sus déficits excesivos gracias a la
mejora en las condiciones macroeconómicas, pero sin acometer ajustes fiscales
estructurales. El resultado es que estos países sin un margen de seguridad suficiente
respecto al límite del 3 % del PIB quedan en una situación de vulnerabilidad en caso de
una nueva recesión. Además, mantener el déficit nominal cerca del 3% del PIB puede
ser insuficiente para asegurar la sostenibilidad de la deuda.

A pesar de haber mejorado su posición después de la crisis, en 2018, sólo alrededor de

la mitad de los estados mantenían niveles de deuda por debajo del límite de referencia
51
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

del al 60% del PIB. Otro grupo de países, aunque estaban por encima del 60%, estaban
en la senda de reducir anualmente su deuda en más de 1/20 de la diferencia respecto al
nivel de referencia. Pero también queda un grupo de estados miembros cuyos niveles de
duda se mantenían prácticamente estabilizados (Italia, Grecia, Francia) o no disminuían
al ritmo necesario (Bélgica, España)

La falta de ajustes estructurales en algunos países, que simplemente consiguieron

reducir sus déficits por la mejora de la situación económica, no permite garantizar la
sostenibilidad de las finanzas públicas y la deuda. Los años de bonanza económica no
se utilizaron para acumular reservas suficientes para afrontar una nueva recesión y
algunos estados miembros se mantenían todavía lejos de sus objetivos fiscales a medio
plazo.

52
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

Los datos de la evolución presupuestaria muestran una relación inversa entre nivel de
deuda y ajuste presupuestario. Los países menos endeudados son los que tienen
superávit, mientras los más endeudados todavía necesitan importantes ajustes (España,
Bélgica, Francia, Hugría, Italia)

El resultado es que el incumplimiento de sus objetivos presupuestarios a medio plazo en

esos países los hace vulnerables a exceder los valores de referencia de déficit ante
cualquier deterioro de la situación económica y a experimentar problemas de
sostenibilidad de su deuda.

En resumen, podemos decir que, a pesar de las sucesivas reformas para hacer el marco
de la gobernanza económica más adaptable a las circunstancias económicas, el Pacto
de Estabilidad y Crecimiento continúa siendo implementado de forma procíclica, y la
capacidad de la UE para coordinar una postura fiscal apropiada para la zona euro
continua siendo limitada.

4.7. EFECTOS DE LA PANDEMIA COVID-19 Y RESPUESTA DE LA UNIÓN

EUROPEA
La pandemia COVID-19 originó una contracción económica son precedentes en 2020,
con una caída del PIB de alrededor del 7% del PIB en la Unión Europea,
significativamente mayor que durante la crisis financiera, provocando aumento sin
precedentes en los niveles de déficit y deuda pública, es especial en la eurozona.

Ante esta situación la Unión ha conseguido proporcionar una respuesta rápida y

coordinada a nivel europeo, mucho más fuerte que en la pasada crisis de 2008,
complementando las medidas adoptadas por los estados miembros. El efecto del
conjunto de medidas ha sido una rápida recuperación, aunque no se volverá a los niveles
prepandemia hasta 2022.

53
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

54
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

En este caso, la Unión Europea ha sido capaz de alcanzar acuerdos de gran impacto
para mitigar los efectos económicos y sociales de la pandemia. Las principales medidas
adoptadas han sido:

• Activación de la cláusula general de escape del Pacto de Estabilidad y

Crecimiento.

• Creación del Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Mitigar los

Riesgos de Desempleo en una Emergencia (SURE)

• Adopción del programa Next Generation UE, que incluye el Mecanismo de

Recuperación y Resiliencia

• Nuevo programa de compras del Banco Central Europeo

La cláusula general de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento se activó por

primera vez en marzo de 2020. La cláusula general de escape facilita la coordinación de
las políticas presupuestarías en tiempos de severa recesión económica en la Unión, y ha
tenido una influencia decisiva en la política fiscal y en la supervisión de la Unión
Europea. La activación de la cláusula no supone la suspensión del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, pero permite a los Estados apartarse temporalmente de sus sendas de
ajuste fiscal a sus objetivos presupuestarios a medio plazo. De esta forma, ha sido
posible adoptar las medidas fiscales necesarias para minimizar el impacto económico y
social de la pandemia COVID 19. Como consecuencia de ello, ningún país de la
eurozona cumplió el criterio de déficit en 2020, y en toda la Unión tan solo Dinamarca y
Suecia se mantuvieron por debajo del 3% del PIB. Asimismo, Bélgica, Alemania, Grecia,
España, Francia, Italia, Chipre, Austria, Portugal, Eslovenia y Finlandia tampoco
55
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

cumplieron con el criterio de deuda. A pesar de ello, la Comisión no propuso la apertura

de ningún procedimiento de déficit excesivo. Eso se justifica por la excepcional
incertidumbre e impacto macroeconómico y fiscal producidos por la pandemia. Tanto la
Comisión como el Consejo adoptaron interpretaciones muy flexibles en la coordinación
de la política fiscal, y en 2020 el Consejo adoptó recomendaciones fiscales
predominantemente cualitativas. La cláusula general de escape se ha mantenido activa
en 2021 y 2022, lo que ha permitido a muchos estados miembros continuar
implementando medidas expansivas minimizar el impacto económico y social de COVID-
19 y apoyar la recuperación. La eurozona ha proporcionado un significativo y rápido
apoyo fiscal discrecional a la economía. El apoyo fiscal se estima en un 13,8 % del PIB
en 2020-21 y de más del 17% si consideramos el periodo 2020-22.

El nuevo Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de

Desempleo en una Emergencia (Suport to mitigate Unemployement Risks in an
Emergency - SURE) se creó para ayudar a los Estados Miembros a proteger el empleo y
los ingresos de los trabajadores durante la pandemia COVID-19. SURE es un elemento
crucial de la estrategia integral de la UE para proteger a los ciudadanos y mitigar las
graves consecuencias socioeconómicas negativas de la pandemia de coronavirus y está
disponible para los Estados miembros que necesitan movilizar medios financieros
significativos para luchar contra las consecuencias económicas y sociales negativas del
brote de coronavirus en su territorio. El apoyo temporal para mitigar los riesgos de
desempleo en una emergencia puede proporcionar asistencia financiera de hasta
100.000 millones de euros en forma de préstamos de la UE en condiciones favorables a
los Estados miembros afectados para hacer frente a los aumentos repentinos del gasto
público para la conservación del empleo. Específicamente, el instrumento SURE actúa
como una segunda línea de defensa, apoyando esquemas de trabajo a tiempo parcial y
medidas similares, para ayudar a los Estados miembros a proteger los empleos y, por lo
tanto, a los empleados y autónomos contra el riesgo de desempleo y pérdida de
ingresos. Los préstamos concedidos a los Estados miembros en el marco del
instrumento SURE están respaldados por un sistema de garantías voluntarias de los
Estados miembros. La contribución de cada Estado miembro al importe total de la
garantía corresponde a su participación relativa en la renta nacional bruta (RNB) total de
la Unión Europea, sobre la base del presupuesto de la UE de 2020. La creación de
SURE es una expresión tangible más de la solidaridad de la Unión, por la que los
Estados miembros acuerdan apoyarse mutuamente a través de la Unión poniendo a
disposición recursos financieros adicionales a través de préstamos. El Consejo ha
aprobado un total de 94.400 millones de euros apoyo financiero a 19 Estados miembros ,
sobre la base de las propuestas de la Comisión.

Para promover una recuperación sostenible se han puesto en marcha nuevos

instrumentos a gran escala de apoyo a la inversión y a las reformas estructurales. En
julio de 2021 los jefes de estado y de gobierno alcanzaron un acuerdo político para el
nuevo marco financiero plurianual con un volumen de 1.820.000 millones de euros, que
incluye, además del marco presupuestario plurianual, un plan excepcional de
recuperación, Next Generation UE, que propocionará 750.000 millones de euros de
financiación, y cuyo principal instrumento es el Mecanismo de Recuperación y
Resiliencia, que destinará 672.500 millones de euros para inversiones y reformas
(360.000 millones de euros en forma de préstamos y 312.500 millones de euros en

56
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

subvenciones).

Una rápida respuesta monetaria también ha jugado un papel importante en la

recuperación, evitando que condiciones financieras restrictivas agravasen la magnitud de
la recesión. Así, El Banco Central Europeo complementó la respuesta fiscal con un
amplio conjunto de medidas de política montaría. La intervención del BCE ha tratado de
mantener intactos los mecanismos de transmisión monetaria, salvaguardando la
estabilidad de precios y previniendo la fragmentación del mercado financiero. La
respuesta consistió principalmente en compras adicionales de activos y nuevas
operaciones de provisión de liquidez en condiciones favorables. La iniciativa principal ha
sido el establecimiento del programa de compras de emergencia frente a la pandemia
(Pandemic Emergency Purchase Programe), que ha ayudado a mantener condiciones de
financiación favorables para la deuda soberana y la economía en general.

Superados los peores momentos de la pandemia, la situación económica estaba

mejorando. Las tensiones planteadas por los cuellos de botella logísticos y de oferta, que
estaban presionando los precios de la energía y de otras mercancías, se esperaba que
se desvanecieran en el curso de este año 2022. La actividad economía continuaría
siendo apoyada por mejoras en el mercado de trabajo, el ahorro acumulado en los años
anteriores, condiciones de financiación favorables con bajos tipos de interés y el
despliegue del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

Sin embargo, la invasión de Ucrania por parte de Rusia ha cambiado el panorama,

trayendo renovadas disrupciones en la oferta global, alimentando presiones adicionales
sobre el precio de las materias primas y especialmente de la energía y generando un
clima de gran la incertidumbre.

A medida que se asimila la realidad de una guerra prolongada en Ucrania, la evaluación

de sus consecuencias económicas para la economía global se vuelve más sombría. El
impacto de la guerra está afectando a la economía de la UE tanto directa como
indirectamente, situándola en una senda de menor crecimiento y mayor inflación. El
rápido aumento de los precios de las materias primas energéticas y alimentarias está
alimentando las presiones inflacionarias mundiales, erosionando el poder adquisitivo de
los hogares y provocando una respuesta de política monetaria más rápida de lo que se
suponía anteriormente. Mientras que los precios de algunos productos básicos están
retrocediendo desde los máximos recientes, la economía de la UE sigue siendo
vulnerable a la evolución de los mercados energéticos debido a su gran dependencia de
los combustibles fósiles rusos.

Según las últimas previsiones de la Comisión, de verano de 2022, se prevé que el PIB
real crezca un 2,7% en 2022 y un 1,5% en 2023 en la UE y un 2,6% en 2022 y un1,4 %
en 2023 en la zona del euro. La tasa de crecimiento anual proyectada para este año está
respaldada por el impulso adquirido con la recuperación del año pasado. En 2023, se
espera que el crecimiento económico cobre cierto impulso gracias a un mercado laboral
resiliente, la moderación de la inflación, el apoyo del Fondo de Recuperación y
Resiliencia y una cantidad todavía grande de ahorros excedentes. Sin embargo, en
términos anuales hay una revisión a la baja de casi un punto porcentual en comparación
57
Tema 6 Análisis de las políticas de la Unión Europea

con el pronóstico de primavera.

Se prevé que la inflación en la zona del euro alcance un nuevo máximo histórico del
8,4% en el tercer trimestre de 2022. A medida que desaparezcan las presiones de los
precios de la energía y las restricciones del suministro, se espera que la inflación
disminuya constantemente a partir de entonces y que caiga por debajo del 3% para
finales de 2023. Las tasas anuales del 7,6% en 2022 (8,3% en la UE) y del 4,0% en 2023
(4,6% en la UE) suponen revisiones al alza de más de un punto porcentual respecto a las
Previsiones de Primavera.

Los riesgos para el pronóstico de la actividad económica y la inflación dependen en gran

medida de la evolución de la guerra. Mayores aumentos en los precios del gas podrían
fortalecer las fuerzas estanflacionarias actualmente en juego. Los efectos de segunda
ronda podrían amplificar estas fuerzas y conducir a un mayor endurecimiento de las
condiciones financieras que no solo pesaría sobre el crecimiento, sino también sobre la
estabilidad financiera.

58