TEG Analisis de Los FCE de Los Esquemas de APP, Lecciones para Venezuela (Parejo y Troconis) 12JUL2022

INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIÓN
ANÁLISIS DE LOS FACTORES CRÍTICOS DEL ÉXITO DE

LOS ESQUEMAS DE ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS
(APP) PARA EL SECTOR INFRAESTRUCTURA EN
LATINOAMÉRICA: LECCIONES PARA VENEZUELA
Trabajo presentado para la obtención del grado de Magister en Gerencia
Pública
Autores:
Manuel Alejandro Parejo Sánchez
Valentina Isabel Troconis Yanes
CARACAS, JULIO DE 2022.

INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIÓN
TRABAJO DE GRADO APROBADO POR EL SIGUIENTE JURADO
Tutor: Richard Obuchi
Jurado: José Manuel Puente
CARACAS, JULIO DE 2022.

Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA)
Gerencia de Postgrados
Maestría en Gerencia Pública
Análisis de los factores críticos del éxito de los esquemas de alianzas público
privadas (APP) para el sector infraestructura en Latinoamérica: Lecciones para
Venezuela
Tutor: Richard Obuchi
Autores: Manuel Alejandro Parejo Sánchez
Valentina Isabel Troconis Yanes
Resumen
Las alianzas público privadas (APP) han cobrado importancia y popularidad durante los
últimos 20 años a nivel mundial y especialmente en Latinoamérica. Estas se han
posicionado como una excelente herramienta de financiamiento para cerrar la brecha de
los países en materia de infraestructura y además permite aliviar las presiones económicas
de los Estados. Por esta razón, ante el déficit fiscal y la precaria situación de los servicios
e infraestructura de Venezuela, las APP se sitúan como una de las pocas alternativas para
la recuperación del país. En este sentido, este trabajo se propuso analizar los factores
críticos de éxito de las APP a través de un análisis de caso de Argentina, Chile, Colombia
y México, con base en la metodología de fundamentos de impacto público desde un
enfoque de gobernanza y con el objetivo de hacer recomendaciones para un posible
esquema de APP en Venezuela. Con ello se encontró que crear una figura legal de APP en
Venezuela; establecer una agencia específica, independiente y con personal exclusivo para
su regulación; fomentar la promoción de estos esquemas en los planes y agendas de
gobierno; crear una ley exclusiva para APP; promover mecanismos de resolución de
disputas contractuales más democráticas y establecer sistemas uniformes y estandarizados
para los procesos de MyE, son algunas de las recomendaciones que podrían llevar a
Venezuela a lograr la implementación exitosa de mecanismos APP.
Palabras clave: APP, buena gobernanza, concesiones, financiamiento privado de
infraestructura, financiamiento público, factores críticos de éxito.
Tabla de contenido
I. Introducción: Planteamiento e importancia del problema de investigación 6
1.1 Objetivos generales y específicos 8
1.2 Hipótesis 9
II. Marco teórico: APP y factores de éxito 10
2.1 Alianzas público privadas 10
2.1.1 Tipos de contrato APP implementados en el sector infraestructura 11
2.1.2 Qué se conoce como factores críticos de éxito 13
2.2 Factores de éxito en el desarrollo de APP 14
2.2.1 La gestión contractual en APP y sus posibles carencias en América Latina (BID)
(Yitani et al., 2021) 15
2.2.2 Descripción de Factores Críticos del éxito APP. (IOB Study, 2013) 16
2.2.3 Factores claves para el desarrollo de APP en ciudades de América Latina

(Vassallo, 2018) 19
2.2.3.1 Gobernanza institucional y legislación 19
2.2.3.2 Asignación de competencias en las infraestructuras urbanas 20
2.2.3.3 Estructuración de proyectos de APP y marco legal 20
2.2.3.4 Planificación, toma de decisiones y promoción de los proyectos 20
2.2.3.5 Política tarifaria e integración de los proyectos en la red 21
2.2.3.6 Fuentes adicionales de recursos para el financiamiento de los proyectos 21
2.2.3.7 Asignación de riesgos y gestión de los contratos 22
2.2.3.8 Claves para atraer inversionistas privados 22
2.2.4 Factores críticos de éxito en el ciclo de vida de proyectos de APP ((Liu et al.,
2015) 23
2.2.5 La fallida APP del metro de Londres (Centro para el Impacto Público - CPI,
2018) 24
1
2.2.6 Selección de las variables a estudiar según trabajos consultados sobre factores
críticos de éxito en las APP 27
III. Las APP en América Latina y Venezuela 29
3.1 Las APP en América Latina 29
3.2 Caracterización general de las asociaciones público privadas en Venezuela 31
IV. Metodología 34
4.1 Descripción de la metodología: factores críticos de éxito 34
4.2 Análisis de casos múltiple y revisión de la literatura 35
4.2.1 México 35
4.2.1.1 Confianza pública 36
4.2.1.2 Compromiso político 37
4.2.1.3 Buena estructura institucional 38
4.2.1.4 Marco legal sólido 39
4.2.1.5 Gestión eficiente 40
4.2.1.6 Medición y monitoreo 41
4.2.2 Colombia 42
4.2.2.3 Buena estructuración institucional 44
4.2.3 Chile 49
2
4.2.3.6 Medición y monitoreo eficiente 54
4.2.4 Argentina 55
4.2.4.6 Medición y monitoreo eficiente 61
4.2.5 Resumen de comparación de variables por país 63
4.3 Lecciones para Venezuela 64
4.3.1 Brechas existentes y mejores prácticas, comparado entre marco

regulatorio/institucional venezuela y el mundo 64
4.3.1.3 Estructuración institucional 67
4.3.1.2.1 Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la

Garantía de los Derechos Humanos 70
4.3.1.2.2 Ley de asociaciones estratégicas 71
4.3.1.5 Gestion eficiente 72
4.3.2 Recomendaciones para Venezuela 75
V. Conclusiones y recomendaciones 81
3
VI. Bibliografía 84
Índice de tablas
Tabla 1: Funciones que puede fungir la parte privada dentro de un acuerdo de APP ...... 12
Tabla 2: Cinco (5) criterios claves para el desarrollo de las APP ..................................... 17
Tabla 3: Factores críticos de éxito en proyectos de APP Jamali (2004) y IOB Study (2013)
........................................................................................................................................... 18
Tabla 4: Factores críticos de éxito según fase del ciclo de proyecto de APP ................... 23
Tabla 5: selección de variables para análisis de factores críticos de éxito. ...................... 27
Tabla 6: Resumen de primer marco legislativo de APP en países de Latinoamérica ....... 30
Tabla 7: Resumen de la comparación de variables por país. ............................................ 63
Índice de gráficos
Gráfico 1: Tipos de APP según nivel de participación privada ........................................ 11
Gráfico 2: Gráfico de araña de la metodología de Fundamentos de Impacto Público ..... 24
Gráfico 3: Gráfico de araña de la metodología de fundamentos de impacto público para el
caso del Metro de Londres ................................................................................................ 26
Gráfico 4: Participación privada en proyectos de infraestructura de Latinoamérica y el
Caribe 1990-2021.............................................................................................................. 30
4
AGRADECIMIENTOS
A nuestro tutor Richard Obuchi, por ser inspiración para nosotros y

por su dedicación en la elaboración de este trabajo.
A nuestros padres, por todo el apoyo que nos han brindado en todo
momento durante estos años.
A nuestros amigos, por habernos acompañado con su motivación y

palabras de aliento.
Al IESA y sus profesores por permitirnos formarnos como

profesionales y hacernos creer en una mejor Venezuela.
5
I. Introducción: Planteamiento e importancia del problema de investigación
Luego de casi diez años de contracción económica y una crisis de servicios públicos, los
venezolanos han vivido un deterioro de su calidad de vida, no solo por la pérdida de su
poder adquisitivo sino por una agudización de las fallas del sistema eléctrico, agua y
transporte. A pesar de los cambios y una flexibilización de las medidas económicas
tomadas por el Ejecutivo, los esfuerzos para impulsar una recuperación de la infraestructura
de servicios básicos son más que tímidos ante la falta de financiamiento requerido para la
mejora de los servicios e infraestructura del país. Según la Cámara Venezolana de
Construcción (2018) las necesidades de inversión para construcción y mantenimiento de
infraestructura básica se estiman en aproximadamente 300 mil millones de dólares en un
período de 12 años.
Ante esta situación surge la necesidad de indagar en distintas opciones capaces de

alcanzar una entrada de capital significativo que garantice un crecimiento económico
sostenible y disminuya las presiones financieras del Estado. Por esta razón, considerando
las experiencias exitosas de Latinoamérica y otros países del mundo, se consideran las
Alianzas Público Privadas (APP) como una de las mejores alternativas para cubrir la brecha
requerida para mejorar la infraestructura del país.
Según el Banco Mundial (2020) las APP son contratos de largo plazo entre actores
privados y públicos para la provisión de un bien o servicio público. Estos conllevan una
distribución de riesgos y responsabilidades para lograr un interés común. Entre las ventajas
de estos acuerdos, más allá de ayudar a cubrir la brecha de infraestructura y complementar
las capacidades del sector público, se encuentra que permiten que el sector privado
modernice con tecnología e innovación a través de eficiencia operativa, diversifiquen la
economía haciendo que los países sean más competitivos e introducen mayor certeza
dentro del presupuesto público a través del tiempo (Banco Mundial, 2021).
A pesar de que la pandemia del Covid-19 afectó en una disminución del 52 por
ciento de las inversiones de APP a nivel mundial, Latinoamérica fue la segunda región con
6
mayor inversión privada en infraestructura en 2021, con compromisos de inversión que
alcanzaron los 15,7 mil millones de dólares (Banco Mundial, 2021). Brasil, por su parte,
logró consolidar el 84% de la inversión total de la región para proyectos en transporte y
agua, de hecho, entre 2020 y 2022 se espera que Brasil haya otorgado en concesión más de
16 mil kilómetros en carreteras (BNDES Projects Hub, ns.f.). México, fue el segundo
mayor inversor con 1,1 mil millones de dólares seguido por Colombia, con 610 millones
de dólares. Estos países se sitúan como las naciones con mayor financiamiento de este tipo.
Estos demuestran a la región que el establecimiento de esquemas de APP son clave

para la promoción de proyectos en energía y transporte, los subsectores más populares del
área de infraestructura. Por ello, surge el interés de analizar los factores que han contribuido
al éxito, así como mejores prácticas de la experiencia de estos países en APP con el objetivo
de analizar su potencial y viabilidad para aplicación en Venezuela.
Una primera mirada a los trabajos ya escritos sobre el análisis de factores críticos
de éxito se encuentra en el texto de Yitani et al (2021), en el cual afirma que una gobernanza
eficiente y adaptativa, un equipo de gerentes de proyecto bien capacitados, transparencia y
actitud colaborativa entre los actores, son cuatro elementos fundamentales para el éxito de
las APP. Por otro lado, el estudio del IOB (2013) plantea el último criterio mencionado
más: un contrato claro con interés plasmados, una combinación de financiamiento público
y privado, la distribución eficiente de tareas y recursos y por último, una sólida distribución
de riesgos.
Dos de los trabajos que serán más reseñados en esta investigación son Vasallo
(2018) y Centre for Public Impact (2016). Estos plantean una serie de factores entre los
cuales destacan: gobernanza institucional y legislación sólida, asignación de competencias
o gestión eficiente, asignación de riesgos y buena gestión de contratos. Con base en estas
variables se estudiarán los factores críticos de éxito de las APP distribuidos en tres grandes
áreas: legitimidad, político-institucional y acción eficiente para lograr una buena
comprensión de los elementos fundamentales de este tipo de acuerdos.
7
El objetivo de esta investigación es identificar los factores de éxito del
establecimiento de esquemas de APP en Argentina, Chile, Colombia y México, países que
han logrado satisfactoriamente la implementación de este tipo de acuerdos, para brindar
recomendaciones de mejores prácticas para el desarrollo de las APP en Venezuela. Para
esto, también se evaluará la viabilidad institucional de dichas recomendaciones.
La importancia de este trabajo radica en su propósito de aportar a la comprensión

de la aplicabilidad de las APP en Venezuela y a la difusión de su potencial como
capacitador del desarrollo económico y la recuperación que tanto ansían los venezolanos.
Este trabajo se encuentra estructurado en distintas secciones. En el Capítulo I se

explican el objetivo general y los objetivos específicos de los que trata la investigación.
Seguidamente, en el Capítulo II se contempla el marco teórico de los conceptos de APP y
factores críticos de éxito (FCE) y un recuento de distintos análisis de FCE según varios
autores. A continuación, en el Capítulo III se hace una revisión de la historia y estado de
las APP en Latinoamérica y Venezuela. Luego, en el Capítulo IV se realiza un análisis de
caso para Argentina, Chile, Colombia y México (evaluando las variables escogidas según
los FCE seleccionados), se estudia la viabilidad de su práctica según el estado de dichas
variables en Venezuela y se identifican las mejores prácticas para su aplicación. Por último,
en el Capítulo IV se observa un resumen de los hallazgos de la investigación, mencionando
las limitaciones y recomendaciones para próximos trabajos.
1.1 Objetivos generales y específicos
Objetivo General: Identificar y analizar las mejores prácticas para el desarrollo de un

modelo exitoso de APP en el sector infraestructura de Venezuela con base en los factores
críticos del éxito de experiencias de la región latinoamericana.
Objetivos Específicos:
a) Caracterizar a las APP y los tipos de contratos implementados en el sector
infraestructura,
8
b) Identificar y explicar los factores críticos del éxito de cuatro casos ejemplo (México,
Colombia, Argentina y Chile) de modelos de APP en el sector infraestructura en
Latinoamérica,
c) Identificar y analizar las mejores prácticas en materia de APP para Venezuela con base
en la experiencia de la región y el marco institucional actual.
1.2 Hipótesis
La hipótesis de este trabajo es que el éxito de las APP se fundamenta en la generación de

confianza, transparencia entre los participantes y en la eficiencia de los esquemas
regulatorios, así como en mercados financieros robustos que permiten la sostenibilidad de
los proyectos y garanticen el cumplimiento de los acuerdos. En Venezuela, el marco
institucional y regulatorio vigente, aunado a las circunstancias políticas, no brindan las
condiciones necesarias para el establecimiento de las APP que requieren ciertos sectores
de la economía en el país. Sin embargo, el país puede lograr el establecimiento exitoso de
este tipo de acuerdos a través de un vuelco en la confianza institucional, el establecimiento
de organismos gubernamentales suficientemente sólidos que puedan garantizar un arbitraje
en este tipo de esquemas, la entrada de capital extranjero y una voluntad política tangible
de trabajar en conjunto con el sector privado.
9
II. Marco teórico: APP y factores de éxito
En este capítulo, se presenta una revisión sistemática de la literatura académica en relación

a las APP. En primera instancia, se procederá a conceptualizar que son estas alianzas, las
fases y condiciones que contemplan, para así proseguir con la caracterización y descripción
de los factores críticos de éxitos enmarcados en estas modalidades de contrato gracias a
cinco estudios referentes al tema.
A partir de estas observaciones teóricas, se realizó una selección de factores críticos

de éxito en búsqueda de aplicar métodos comparativos de casos de estudio -en el siguiente
capítulo- para los países a estudiar: Argentina, Chile, Colombia y México.
2.1 Alianzas público privadas
Hasta la fecha no existe una definición universalmente aceptada para precisar a las APP,
de hecho, existen distintos abordajes para esto, especialmente desde el punto de vista de
sus usos en la práctica. Ciertos autores afirman que las APP son una herramienta de
gobernanza o gestión mientras que otros se enfocan en ella como una estrategia de
desarrollo. Sin embargo, generalmente se conciben como un arreglo institucional
cooperativo de largo plazo entre actores privados y públicos para distintos propósitos
(Ackter, 2010).
Entre las definiciones más aceptadas de APP se encuentra la del Banco Mundial
(2020), la cual se utilizará para los fines de esta trabajo: “un contrato de largo plazo entre
un actor privado y un actor público para la provisión de un bien público o servicio, en el
cual el actor privado conlleva un riesgo significativo y manejo de responsabilidad”. Esta
definición es similar a la de la Comisión Europea quien además suma que los actores
trabajan hacia un objetivo compartido y compatible y existe una inversión conjunta de
recursos y beneficios mutuos (Comisión Europea, 2003). Por otro lado, la del Public
Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF, 2014) es cualquier esquema donde se
10
involucra al sector privado en aspectos de provisión de activos o servicios de
infraestructura que tradicionalmente habían sido públicos.
Las APP también son conocidas como un movimiento o fenómeno debido a su

planteamiento disruptivo. Ciertamente estas se radican en el seno del modelo de la nueva
gestión pública donde se rompe el paradigma de la centralización y se hacen mundialmente
conocidas a partir de los años noventa (Bovard, 2019). Desde entonces han marcado la
pauta dentro del desarrollo de infraestructura y servicios públicos.
En vista de los términos descritos y a pesar de que no existe una única definición,
los elementos comunes encontrados anteriormente respecto a las APP, ya sean un arreglo
o un movimiento, se resumen en un trabajo colaborativo entre sector privado y público, la
búsqueda de un objetivo en común y la gestión de riesgo compartido.
2.1.1 Tipos de contrato APP implementados en el sector infraestructura
Los tipos de contrato de APP, ya sea en infraestructura o en otros sectores, se determinan

a partir del nivel de participación del sector privado en el proyecto. En este sentido y como
se observa en el gráfico a continuación, son todos aquellos contratos que se encuentran
entre la participación y cesión total de la autoridad, recursos, gestión y riesgo al privado,
hasta la propiedad y operación completa del sector público (una empresa pública).
Gráfico 1: Tipos de APP según nivel de participación privada
Fuente: Banco Mundial (2021) Tipos de APP
11
Otros autores clasifican a las APP en varios grupos grandes de “familias”. Según el Manual
Internacional de Alianzas Público Privadas, Hodge y Greve (2012) identifican cinco tipos
de alianzas: 1) contratos de infraestructura de largo plazo; 2) cooperación institucional para
la producción conjunta y riesgo compartido; 3) redes de políticas públicas, 4) desarrollo de
sociedad civil y comunitario y 5) desarrollo y modernización urbana. Para efectos del
problema de investigación de este trabajo, se limitará el análisis a la primera clasificación.
Según la misma fuente, en infraestructura se pueden encontrar una inmensa

cantidad de arreglos institucionales. Entre los más comunes se encuentran los O&M
(contratos de operaciones y mantenimiento), BOT (construcción, operación y transferencia
por sus siglas en inglés) y DBFO (diseño, construcción, financiamiento y operación,
también por sus siglas en inglés). Dentro de este pequeño grupo, los BOT, por ejemplo,
son una de las modalidades más populares y ventajosas para los gobiernos según distintos
autores. De acuerdo a Kogan y Bondorevsky (2016), en estas alianzas un consorcio privado
“recibe una concesión para diseñar, financiar, construir, controlar y operar una instalación
por un tiempo limitado, luego del cual se transfieren las instalaciones de nuevo al
gobierno”. En este sentido, en un mismo contrato se estipulan una cantidad de funciones o
responsabilidades dadas al sector privado, lo que marca la pauta para la identificación de
la tipología del arreglo. Las distintas funciones que puede fungir la parte privada se
explican a continuación:
Tabla 1: Funciones que puede fungir la parte privada dentro de un acuerdo de APP
Función Descripción
Diseño También puede ser conocido como ingeniería. Desarrollar el

proyecto desde una idea inicial hasta requisitos y
especificaciones listas para la construcción.
Desarrollo o rehabilitación Este es el caso para activos ya construidos, para los cuales se
puede solicitar una modernización, rehabilitación, ampliación u
otros.
12
Financiamiento La parte privada debe financiar los gastos de capital, total o
parcialmente.
Mantenimiento Se le otorga la responsabilidad de mantener la infraestructura o

equipos a la parte privada de acuerdo a especificaciones dadas
en el acuerdo.
Operación Consiste en la operación técnica de un activo y el suministro de

sus servicios ya sea a un comprador gubernamental o usuarios.
Fuente: The World Bank Group (2022)
Este trabajo de investigación se centrará en los tipos de APP explicadas en este apartado,
considerando el interés de ahondar en los factores críticos de éxito de estos acuerdos para
el sector infraestructura.
2.1.2 Qué se conoce como factores críticos de éxito
El debate conceptual alrededor de los factores críticos de éxito (FCE) proviene del mundo
gerencial1. Su introducción y uso se enmarca en un método administrativo -método FCE-
para identificar aquellas necesidades y requerimientos que cualquier organización debe
atender para lograr sus metas y objetivos (Rockart, 1980).
Particularmente, Rockart (1980) citando palabras de Ronald Daniel (1961) -otrora

director de la consultora McKinsey & Company- los factores de éxitos se describen de la
siguiente manera:
“…el sistema de información de una compañía debe ser discriminatorio

y selectivo. Debe concentrarse en los factores de éxito. En la mayor parte
de las instituciones existen por lo general de tres a seis factores que
1
Según Rockart (1980): “los factores críticos del éxito -FCE es un método muy eficaz ya que ayuda a los
ejecutivos a definir cuáles son sus verdaderas necesidades de información”. Asimismo, establece que: “El
enfoque se basa en el concepto factores de éxito, aspecto que fue discutido antes que nadie por D. Ronald
Daniel que es en la actualidad director administrativo de Mc Kinsey & Company.”
13
determinan el éxito; estas tareas o actividades deben ser desempeñadas
extremadamente bien para que una compañía llegue a consolidar una
posición.” (Rockart, 1980, p. 6)
En esencia, los factores críticos de éxito se entienden como las demarcaciones y/o áreas
que cualquier organización debe abordar para su buen desempeño y estructura, logrando
así que la productividad y los buenos resultados sean altamente probables. Dicho de otra
manera, son actividades y/o procesos que ameritan una “atención constante y cuidadosa
por parte de la administración” (Rockart, 1980, p. 7).
2.2 Factores de éxito en el desarrollo de APP
Los Estados contemporáneos centran sus labores en dos grandes funciones: la provisión
directa de bienes y servicios o la regulación necesaria para que terceros se encarguen de
ello. En ese sentido, las capacidades estatales que se deben desarrollar para lograr dichos
objetivos son disímiles y pareciera que existe un conocimiento más extendido sobre la
primera atribución (Freigedo, Fuentes, & Milanesi, 2015).
Por tanto, las nuevas tendencias en la interacción público-privada contemplan una

mayor articulación y cooperación entre ambos sectores para enfrentar los desafíos que
imponen las sociedades modernas y cumplir con las expectativas funcionales y normativas
que ostenta el Estado (Freigedo, Fuentes, & Milanesi, 2015). Precisamente, las APP
resaltan como un arreglo institucional atractivo -sobre todo en economías emergentes- al
proporcionar dinamismo a los procedimientos habituales de provisión de bienes y servicios
públicos2 (Jamali, 2004).
En ese surgimiento y uso intensivo de los modelos de APP, los Estados modernos
han afrontado problemas políticos, institucionales y regulatorios que derivan de la
construcción de estas relaciones de cooperación y coordinación con el sector privado. Al
2
Segun Jamali (2004), originalmente, las APP eran vinculadas como un movimiento resultante de
las oleadas de privatización; sin embargo, ya existe un consenso extendido donde se conciben como
una herramienta colaborativa donde se comparten objetivos, se capitalizan los recursos de ambos
sectores y se contempla la complementariedad como factor fundamental en la alianza.
14
conocerse las posibles asimetrías de poder y de intereses entre los actores involucrados, la
coalición y el entendimiento sostenible se dificulta y atenta contra el éxito de la alianza
(Freigedo, Fuentes, & Milanesi, 2015).
Por ello, el estudio y la descripción de los factores críticos de éxitos y/o

características indispensables en los proyectos o contratos de APP, se ha intensificado con
miras de seguir generando marcos institucionales y legales acordes a los contextos donde
se establecen estas cooperaciones público-privadas (Jamali, 2004) (Shi, Heap-Yih, Liu, &
Ye, 2016).
Para un mejor entendimiento de estas condiciones fundamentales, a partir de la

literatura académica concerniente, se hará un repaso de los elementos cruciales con relación
a los factores críticos de éxito y sus implicaciones en los proyectos y/o contratos de APP,
con énfasis en el contexto latinoamericano.
2.2.1 La gestión contractual en APP y sus posibles carencias en América

Latina (BID) (Yitani et al., 2021)
En esta discusión técnica, Yitani et al (2021) abordan los componentes críticos para tomar
en cuenta a la hora de gestionar contratos en proyectos de APP. El diseño, seguimiento y
adaptabilidad de la gestión contractual son los pilares reseñados en el trabajo para que el
desarrollo de los proyectos de APP goce de una institucionalidad y gobernanza adecuada.
Yitani et al (2021) comentan la visión limitada de los contratos convencionales, al

focalizarse en la fiscalización de las actividades e ignorar el abordaje “holístico e
integrado”, el cual debería centrar su atención en el cumplimiento de resultados y objetivos
y no únicamente a las obligaciones fiscales pactadas.
En ese sentido, afirman que los contratos en programas de APP requieren de una
gobernanza que pueda responder y adaptarse a los cambios y/o desafíos de forma eficiente.
No basta que contemple las consideraciones legales en torno a la supervisión fiscal, sino
también otros aspectos vinculados a gestión de pagos, marco para administrar los cambios
y todos los procedimientos para disputas o renegociaciones contractuales. Tal como
15
mencionan los autores en la discusión: “El contrato debe estar dotado de “flexibilidad
acotada”, siendo conscientes de que lo que no se prevea en él, conlleva posibles
renegociaciones.” (Yitani, et al., 2021, p. 24)
Por otro lado, las reflexiones técnicas de este documento plantean la necesidad de
involucrar en el diseño y gestión contractual a los conocimientos propios del “Project
Management”3. En la mayoría de los casos, la administración estatal que contrata no está
capacitada en estos temas y suele ignorar o delegar estos asuntos en el aliado privado. Bajo
este requisito gerencial, se sugiere que, desde el principio de la gestión contractual, el
funcionario de gobierno que lidere esta relación pueda gozar de libertad para tomar algunas
decisiones y, por supuesto, que ostente habilidades de liderazgo e interpersonales.
Asimismo, los partícipes de esta discusión explican que la transparencia y la actitud

colaborativa son esenciales para este tipo de asociaciones. La delimitación de los espacios
de intercambio de información y foros para involucrar a “los grupos de interés” resultan
clave para hacer seguimiento al desempeño de los proyectos que se ejecutan por vías de
APP4. En esa misma medida, la gobernanza debe ser incorporada eficientemente, donde se
fijen normas y roles con claridad para que los agentes y co-participantes contribuyan en su
justa dimensión.
2.2.2 Descripción de Factores Críticos del éxito APP. (IOB Study, 2013)
En IOB Study (2013), auspiciado por el gobierno de los Países Bajos, a partir de la revisión
sistemática de la literatura especializada y documentos técnicos de experiencias descritas
por académicos dedicados al análisis de las APP, lograron dar con cinco criterios claves -
compartidos en la mayoría de los casos revisados- para aumentar las probabilidades de
éxito en las cooperaciones.
3
Según (Yitani, et al., 2021, p. 25): “Nos referimos a planes de contingencias, procedimientos de
actuación, manuales operativos, un sistema de control y monitoreo de riesgos, un sistema de
gestión de información y gestión documental, etc.”
4
En la discusión se puntualiza que solo algunos países toman en cuenta la formalización de los
“comités de seguimiento público-privados'' (Yitani, et al., 2021).
16
Tabla 2: Cinco (5) criterios claves para el desarrollo de las APP
# Características
1 Cooperación entre el sector público y el privado (incluyendo ONG, centros de

investigación y organizaciones de comercio) en torno a una meta en común.
2 Acuerdo claro entre el sector público y el privado alrededor de las (s) meta(s) de las
APP.
3 Una combinación entre fuentes de financiamiento del sector privado y público.
4 Acuerdos claros sobre la distribución y asignación de recursos y tareas entre el sector

público y el privado.
5 Distribución correcta de riesgos entre el sector público y el sector privado.
Fuente: Public-Private Partnerships in developing countries. A systematic review. (IOB

Study, 2013)
Con base en estos criterios extraídos, se puede observar la importancia de la definición de

roles y contribuciones que ambas partes deben asumir para dar inicio a la alianza. En todo
momento, la transparencia y claridad de los objetivos y obligaciones son indispensables
para que la APP tenga lugar, además del origen y cuantía de los fondos para financiar el
proyecto (IOB Study, 2013).
Igualmente, el documento contiene una descripción de los factores de éxito o

fracaso más relevantes que surgieron de la examinación exhaustiva de los casos de estudio.
A continuación, se rescatan los conceptos y explicaciones manejadas en cada factor a través
de una tabla descriptiva.
17
Tabla 3: Factores críticos de éxito en proyectos de APP Jamali (2004) y IOB Study (2013)
Factor Descripción
Participación constante del El sector público debe construir estándares e indicadores

gobierno de monitoreo y seguimiento del proyecto para que los
ciudadanos tengan acceso a esta información y al
producto derivado de la APP.
Marco regulatorio sólido El sector privado debe sentirse protegido ante las
posibilidades de expropiación, arbitraje comercial y
cualquier otro aspecto relacionado a la renegociación. Los
costos y beneficios deben ser proporcionales al riesgo
asumido por las partes.
Requisitos claves para la Según Jamali (2004) las APP deben contar con simetrías
conformación de la APP en objetivos y responsabilidades, así como una
comunicación continua y efectiva. Por otro lado, apostar
por la excelencia individual, integración y la integridad
como otros de los factores claves en las colaboraciones
público-privadas.
Las cuatro C para la Como criterios para la selección del aliado, se consideran
selección del aliado cruciales las siguientes características: Compatibilidad,
capacidad, compromiso y control.
Visión compartida y Es muy común que no se construyan lazos efectivos de

relación de confianza con cooperación entre los socios. Suele suceder que surgen
el socio diferencias culturales y normativas con el socio privado
que hace incompatible la relación con este. Por ello, es
vital que se generen metas comunes y métodos
compartidos y armónicos de cooperación.
18
Asegurarse que los Para que la sociedad pueda ser duradera en el largo plazo,
intereses múltiples de los es importante involucrar a todos los potenciales sectores
stakeholders estén aliados en la negociación. En caso de excluirlos, esto
cubiertos y especificados puede constituir una falla estructural que atente contra la
en los términos de la viabilidad y/o aceptación del proyecto.
negociación.
Fuente: traducción propia a partir del estudio “Public-Private Partnerships in developing

countries''. A systematic review IOB Study, (2013)
2.2.3 Factores claves para el desarrollo de APP en ciudades de América

Latina (Vassallo, 2018)
En este documento técnico apoyado por el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF),
Vassallo (2018) explica algunos de los factores claves para el éxito y gobernanza de las
APP en ciudades latinoamericanas. Asimismo, el autor comenta novedades introducidas
en las colaboraciones público-privadas efectuadas en América Latina y repasa algunos de
los países de la región donde los modelos de APP han sido implementados en la prestación
y/o provisión de servicios públicos en los sectores urbanos.
A continuación, se mencionan los factores claves de éxito que fueron identificados

en este trabajo en el marco del estudio de las APP en América Latina.
2.2.3.1 Gobernanza institucional y legislación
Según Vassallo (2018), las ciudades en América Latina suelen tener un entramado
institucional que se traduce en la multiplicidad y solapamiento de funciones de las
administraciones públicas en sus diferentes niveles de gobierno. Este conflicto
administrativo ocurre sobre el manejo de infraestructuras y servicios.
19
2.2.3.2 Asignación de competencias en las infraestructuras urbanas
Para que se pueda implementar con éxito un modelo de APP, los legisladores deben
cerciorarse de que las competencias administrativas están definidas correctamente, donde
debe prevalecer el criterio de subsidiariedad. Según el autor: la subsidiariedad establece
que:
“…la gestión de un determinado servicio debe recaer en la

administración pública, que mejor capacidad tenga para
gestionarlo correctamente, en beneficio de la comunidad que
sea vea afectada directa o indirectamente por el mismo.”
(Vassallo, 2018, p. 214)
Por lo que, para efectos de una mejor cooperación y manejo administrativo de los
proyectos, es importante que las autoridades puedan llegar a un acuerdo de coordinación
supramunicipal que reglamente sus competencias en el marco de las infraestructuras
involucradas (Vassallo, 2018).
2.2.3.3 Estructuración de proyectos de APP y marco legal
Al respecto, se destaca la importancia de diseñar marcos institucionales y legales -de

carácter nacional- que se pueda adaptar a niveles inferiores de gobierno y que contribuya
a la certidumbre y minimización de riesgos contractuales para las partes. Asimismo, para
el diseño de las APP, se debe acudir a experiencias previas y apostar por el trabajo en
equipo donde colaboran distintas administraciones e instituciones públicas, según sea el
caso (Vassallo, 2018).
2.2.3.4 Planificación, toma de decisiones y promoción de los proyectos
El modelo de APP debe situarse en la planificación urbana global, donde su desarrollo

engrane y complemente al resto de los proyectos que hacen vida en la ciudad. En ese
sentido, es fundamental que el proyecto sea factible a nivel económico y tenga coherencia
en el plano social y político (Vassallo, 2018).
20
Para efectos de analizar estas condiciones económicas y urbanas, los planificadores
deben ubicar las ventajas y desventajas que poseen las APP con respecto a las modalidades
convencionales de suministro de infraestructuras. En ocasiones, se llega a creer que los
proyectos a través de APP son más costosos, sin antes tomar en cuenta los costos de
oportunidad y riesgos asumidos por el sector privado al asumir cierta responsabilidad en la
provisión del servicio (Vassallo, 2018).
2.2.3.5 Política tarifaria e integración de los proyectos en la red
En este aspecto, los proyectos de APP deben tomar en cuenta consideraciones

adicionales a la cobertura de costos y rentabilidad. En ese sentido, debe asumir posturas
alrededor del impacto tarifario sobre la economía de los usuarios, vulnerabilidad
socioeconómica de los mismos, internalización de externalidades generadas y demás
asuntos vinculados a la equidad en la prestación del bien y/o servicio básico (Vassallo,
2018).
Como solución de equilibrio ante la incorporación de estas pautas para fijar las
tarifas, los modelos de APP pueden diferenciar el cobro final al usuario con la tarifa técnica
que se negocia y decreta en el contrato formal. A través de esta diferenciación, el socio
privado puede garantizar la cobertura de costos y la administración pública hace lo propio
con su compromiso social con los ciudadanos (Vassallo, 2018).
2.2.3.6 Fuentes adicionales de recursos para el financiamiento de los proyectos
Los modelos de APP cuentan con la oportunidad de generar beneficios y/o

perjuicios adicionales a los vinculados directamente a la provisión de infraestructura5. Para
ello, la formulación del proyecto demanda que se incluyan estas externalidades para que,
cualquier posibilidad de capturas de valor y/o renta dentro del marco de una APP, dentro
5
Para mayor entendimiento de esta consideración, según el autor (Vassallo, 2018): “Por ejemplo,
la construcción de un parque y un complejo deportivo en un área urbana puede dar lugar a que el
precio de las viviendas aledañas experimente un incremento de valor que claramente puede ser
asociado a la mejora de calidad de vida que la propia infraestructura ha originado.”
21
del contrato o alianza, se establezcan los mecanismos para que estos recursos sean
empleados para seguir financiando la infraestructura (Vassallo, 2018).
2.2.3.7 Asignación de riesgos y gestión de los contratos
Particularmente, las APP en sectores urbanos tienen sus implicaciones y

complejidades a la hora de asignar riesgos y participación de cada una de las partes
involucradas. La naturaleza y dinamismo de los espacios urbanos, donde confluyen
diversas necesidades e infraestructuras que están en constante cambio, son parte de ese
difícil proceso para la repartición de los riesgos (Vassallo, 2018).
En ese sentido, los contratos se recomiendan que sean a largo plazo para que los
inversionistas privados recuperen el capital privado. De igual forma, antes de discutir
cualquier mecanismo de asignación y distribución de riesgos, en esos contratos es
importante que se contemplen los métodos para resolver los conflictos y disputas que
puedan surgir durante la implementación del proyecto (Vassallo, 2018).
Según Vassallo (2018), existen tres tipos de riesgos principales: la demanda

creciente de proyectos urbanos que no pueda ser asumida por el privado y se traduzca en
la saturación de la infraestructura; los riesgos operativos asociados a los cambios
tecnológicos y los costos de incorporarlos al sistema y su potencial beneficio o pérdida
económica y, por último, el riesgo ligado al cambio político y el conflicto de intereses que
esto pueda generar. Para mitigar los riesgos mencionados, el entorno institucional debe
apostar por el respeto a las regulaciones y marcos contractuales que fueron convenidas por
ambas partes.
2.2.3.8 Claves para atraer inversionistas privados
En primera instancia, las oportunidades y ventanas de financiamiento estarán atadas a la

robustez de los mercados financieros donde el proyecto se desarrolle y los riesgos
implícitos al mismo. Por esta razón, los modelos de APP deben apostar a la búsqueda de
inversión asociadas a monedas extranjeras con mecanismos públicos de cobertura ante
episodios de devaluación y con criterios transparentes ante escenarios de inestabilidad
22
económica que pongan en riesgo la sostenibilidad y rentabilidad del proyecto (Vassallo,
2018).
2.2.4 Factores críticos de éxito en el ciclo de vida de proyectos de APP

((Liu et al., 2015)
En este trabajo los autores hacen un análisis de los factores críticos de éxito dentro de cada
fase del ciclo de proyectos desde el punto de vista de la gerencia de APP, más allá del éxito
relacionado con el producto del acuerdo per sé. Esto lo hacen a través de un análisis de la
literatura de trabajos relacionados con la identificación de factores críticos para APP. Las
fases que utilizaron se pueden resumir en tres: 1) iniciación y planificación; 2) procura y
3) asociación. A continuación, se detallan en la tabla:
Tabla 4: Factores críticos de éxito según fase del ciclo de proyecto de APP
Fase Factores críticos de éxito
Iniciación y A. Evaluación comprensible previa al proyecto

planificación B. Análisis robusto de viabilidad
C. Gestión efectiva del riesgo
D. Evaluación transparente y efectiva
E. Procedimiento efectivo para organizar el proyecto y los
equipos asesores
F. Arreglo efectivo de APP y preparación de licitaciones
Procura A. Proceso de licitación transparente, competitivo y

estandarizado.
B. Esquema efectivo de la negociación final
C. Procedimiento eficiente del cierre financiero
Asociación A. Gestión efectiva de contratos

B. Gestión efectiva del costo de construcción, tiempo y calidad
C. Efectiva gestión de la seguridad y control sanitario
D. Utilización efectiva de materiales y recursos
E. Gestión efectiva para técnicas y habilidades esenciales
F. Gestión efectiva de conflictos
G. Gestión efectiva de instalaciones
H. Evaluación efectiva para la implementación de APP
I. Gestión efectiva de interfaces
J. Buena gobernanza (a lo que se refieren con prioridades y
estándares de la estrategia de APP de un gobierno).
Fuente: Liu et al (2015).
23
Dada la naturaleza dinámica y cambiante que caracteriza a las APP, los autores además
complementan la lista de factores críticos de éxito con la implementación de una cultura
de aprendizaje e innovación durante todo el ciclo para que cualquier institución pueda
capturar y aplicar las lecciones aprendidas de su misma implementación.
2.2.5 La fallida APP del metro de Londres (Centro para el Impacto

Público - CPI, 2018)
En este trabajo, el Centro para el Impacto Público analiza un proyecto de APP de Londres
desde su metodología de Fundamentos de Impacto Público. Esta herramienta propone un
análisis de iniciativas públicas desde los elementos que influyeron en el éxito de su
implementación. La metodología toma en cuenta una serie de variables resumidas en:
legitimidad, política y acción. La variable de legitimidad incluye el involucramiento de los
actores clave, el compromiso político y la confianza pública; la variable de política
contempla el establecimiento de objetivos claros, evidencia de la problemática o situación
a abordar y viabilidad; y por último la variable de acción contempla la administración,
monitoreo y alineación de intereses (Centre for Public Impact, 2016).
Gráfico 2: Gráfico de araña de la metodología de Fundamentos de Impacto Público
24
Fuente: Centre for Public Impact, 2016.
En el artículo los autores hacen un análisis de caso de la iniciativa de APP, mediante las
distintas variables y concluyendo en una clasificación de: débil, aceptable, bueno y fuerte
para cada una de las nueve categorías mencionadas anteriormente. Estas son plasmadas en
un gráfico de araña como el que se muestra arriba. Mientras la red sea de mayor tamaño,
más eficiente será la política y viceversa.
En el análisis, para la variable de involucramiento de actores se encontró que una

mayoría de lo ellos -el alcalde de Londres, la institución del Transporte de Londres-TFL y
sindicatos- se encontraban en contra de esta especie de “privatización parcial”, alegando
que una administración fragmentada podría hacer que el metro fuese menos seguro y
eficiente. Esto contribuyó a la débil relación que tenían el TFL y la Alcaldía de Londres
con los actores privados (Tube Lines y Metronet).
En cuanto a la variable de compromiso político, el proyecto se encontraba bien

posicionado en la agenda política considerando que se tomaba en cuenta tanto por el partido
laborista como por el conservador. Pasando a la confianza pública, la población tenía
“sentimientos encontrados” según los autores, considerando que la opinión pública acerca
de la privatización estaría siendo uno de los aspectos más criticados de la administración
del antiguo gobierno de Reino Unido.
Con respecto a la claridad de objetivos, el gobierno acordó una participación con

tres compañías a través de tres contratos respectivamente. Para cada uno se acordó el
mantenimiento y renovación de distintas líneas del metro. En general, los objetivos estaban
bien delimitados considerando las especificaciones y duración de los contratos.
En materia de evidencia, se encontró que habían muchos factores difíciles de

cuantificar que consecuentemente afectaría el análisis y gestión de riesgo, la voluntad de
los actores y los mecanismos de funcionamiento de la APP, sin embargo, sí se publicaron
25
ciertos informes en años anteriores sobre la situación y acerca de la necesidad de búsqueda
de financiamiento para el metro. En general, esta variable concluyó en “aceptable”.
En cuanto a la viabilidad, se encontró que había una inmadurez legal para el

desarrollo de APP que implicó mayores costos en la separación de responsabilidades para
el mantenimiento y operación de los trenes del metro. También, los autores argumentan
que se tenía información limitada sobre el costo y administración de las compañías del
metro. Por último, se contempló que Metronet tenía un riesgo financiero elevado, lo que
elevaría los costos a la larga. Se concluyó que la variable de viabilidad era “débil”.
En cuanto a la administración, se menciona el hecho que los accionistas de

Metronet también eran proveedores de materiales de construcción que serían utilizados.
Por lo tanto, la asimetría de poderes pudo haber sido un causante de los posibles sesgos de
interés que pudieron haber afectado los roles dentro de la APP.
En monitoreo, los autores afirman que hubo serios problemas relacionados con los
costos de información y además existía una desconfianza sobre el análisis de riesgo de los
actores privados, lo que no permitía tener una evaluación fidedigna de la actuación de los
involucrados. Finalmente, en cuanto a la alineación de los actores, se denota que hubo muy
poca cooperación y confianza entre las instituciones y compañías involucradas.
Gráfico 3: Gráfico de araña de la metodología de fundamentos de impacto público para el caso del Metro de Londres
Fuente: elaboración propia con base en Centro para el Impacto Público (2018).
26
Los autores concluyen que en general la APP mejoró las instalaciones y
operaciones del metro de Londres incrementando el volumen de servicio, reducción de
tiempo de retraso, entre otros indicadores. Sin embargo, el impacto financiero fue percibido
negativamente tomando en cuenta las pérdidas de recursos públicos y el colapso financiero
de las compañías privadas que eventualmente tuvieron que ser adquiridas por el Metro de
Londres para salvar sus deudas.
2.2.6 Selección de las variables a estudiar según trabajos consultados

sobre factores críticos de éxito en las APP
A partir de la revisión sistemática de la literatura sobre los factores críticos de éxito en las
APP, se realizó una descripción de las variables más relevantes encontradas en dichos
documentos.
Tabla 5: selección de variables para análisis de factores críticos de éxito.
Variable Sub Descripción Fuente Categoría

Variable a asignar
Legitimi Confianza Confianza de la población en Centre for Débil,

dad pública sus instituciones para actuar Public Impact, aceptable,
eficiente y alineada al interés 2016. bueno y
público. fuerte.
Compromiso La voluntad de los líderes Centre for

político políticos en apoyar cierto Public Impact,
objetivo y la presencia de 2016.
oposición. En esta variable se
incorpora el “involucramiento
de los actores” y el
entendimiento de sus intereses
y roles.
Político/ Buena Se contempla la existencia de Vasallo, 2018.

institucio estructuració agencias específicas para la
nal n gestión de APP, la estabilidad
institucional de tal agencia y la
transparencia y rendición de
cuentas. Debe existir
necesariamente una alineación
de intereses en relación al
27
objetivo de la política, por lo
cual también se introduce la
variable de “objetivos claros”.
Esto conlleva una
coordinación efectiva,
incentivos y que cada actor
esté bien equipado y preparado
para cumplir con sus tareas.
Marco legal Debe contemplar la protección IOB Study, 2013

sólido del sector privado, buen
arbitraje comercial y aspectos
que habiliten la renegociación
cuidando los intereses de
ambos actores.
Acción Gestión Permite evaluar los mejores Centre for

eficiente sistemas, las personas, roles y Public Impact,
competencias necesarias para 2016.
cada tarea y que las
intervenciones estén
estructuradas adecuadamente.
En esta variable también se
introduce la “alineación de
actores”, lo que se traduce en
una coordinación efectiva,
incentivos y que cada actor
esté bien equipado y preparado
para cumplir con sus tareas.
Esto conlleva
retroalimentación, análisis,
evaluación, ajustes e
identificación y gerencia del
riesgo.
Medición/m Es la principal acción de la Centre for

onitoreo implementación y permite Public Impact,
eficiente identificar cuellos de botella 2016.
para un ajuste rápido y mejora
de la calidad del servicio.
También se debe escoger un
objetivo de gerencia para este
monitoreo para poder decidir
qué medidas se tomarían de
acuerdo con cada meta.
28
III. Las APP en América Latina y Venezuela
3.1 Las APP en América Latina
La brecha en infraestructura básica de Latinoamérica es difícil de ocultar. Para 2018,

Latinoamérica tenía más del 60 por ciento de vías sin pavimentar y 66 por ciento de aguas
residuales sin tratar. La escasez de fuentes de agua segura, junto con problemas de sanidad,
es la primera causa de muerte de niños menores de cinco años según la OMS (The
Economist, 2018).
De acuerdo con datos del BID (2021), para cerrar la brecha de infraestructura, los
países de la región deben incrementar más de un 70 por ciento la inversión, pasando de un
1,8 por ciento a un 3,12 por ciento del PIB. Las graves dificultades que enfrentan los
gobiernos de la región para hacer frente a estas inversiones, han conducido a promover la
inversión privada en áreas que tradicionalmente habían estado reservadas al Estado
mediante esquemas de APP y estas se han posicionado como una “solución al gasto
inadecuado de infraestructura” (The Economist Intelligence Unit, 2020). Según el Banco
Mundial (2020), durante los últimos años la región se ha llevado la mayor parte de las
inversiones de este tipo en comparación con otras regiones, siguiendo los pasos de los
países de Asia del Este y Pacífico.
Latinoamérica se ha esforzado en la búsqueda de participación privada en sus

sectores más precarios. Analizando los compromisos de inversión privada del 2020, el
sector ganador fue el de energía seguido de transporte (los dos sectores con mayores
requisitos según el BID), seguido de agua y alcantarillado y dejando de último al sector de
gestión integral de residuos sólidos. Este orden, a su vez, ha sido la tendencia desde 1990,
con la única diferencia destacable en que durante los últimos años la inversión en energía
ha sido en fuentes renovables como la solar y la eólica. Otra diferencia es que con el paso
de los años las regulaciones de la participación privada de algunos países se han hecho más
sólidas.
29
Gráfico 4: Participación privada en proyectos de infraestructura de Latinoamérica y el Caribe 1990-2021
Fuente: Banco Mundial (2022).
Para llegar a este punto de avances en el terreno de las APP, la región ha tenido un
comienzo heterogéneo, presentando diversos marcos normativos dependiendo del país.
Mientras algunas naciones tienen claros esquemas regulatorios, otros carecen de una ley
clara que norme la participación del sector privado en la construcción y explotación de
infraestructuras (Vasallo, 2015).
En cuanto a los países con tradición de APP, estos comenzaron con el

establecimiento de una ley de la cual se derivaron otras regulaciones o incluso instituciones
más formales. Brasil, Chile y Colombia por ejemplo, dieron sus primeros pasos entre los
años 80 y 90 pero no fue sino hasta los 2000 que se logró un desarrollo del marco legal y
en algunos casos, del marco institucional. Sin embargo, todos tuvieron objetivos distintos
en cuanto a la normativa a desarrollar. Argentina, a pesar de no tener tradición, sentó las
bases de su ley de APP en la década de los 60 pero no fue sino hasta 2001 que se hicieron
avances evidentes para normar la participación privada. Con esto es claro que no existe una
fórmula histórica para lograr un buen esquema legal para APP.
Tabla 6: Resumen de primer marco legislativo de APP en países de Latinoamérica

30
País Primera ley para el desarrollo Descripción
de APP
Chile Ley Base (1991) Primera normativa de APP hasta la

Ley de Concesiones de Obras Públicas
(1996).
Brasil Ley Federal 11.079 (2004) (de Primera ley federal que establece
Acevedo & de Sousa, 2013) normas generales de APP,
aprovechando la Ley de Concesiones
de 1995 e incorporando bases de las
leyes de estados del 2003.
Argentina Legislación sobre concesión de Legislación sobre concesión de obras

obras públicas (1967) (Vila públicas pero no es sino hasta 2001
Moret & Morchegiani, 2017) que se impulsa un decreto para la
promoción de la participación privada
en el desarrollo de infraestructura.
Colombia Estatuto de la Contratación Marco integrado para los contratos de

Pública (1983) obras públicas pero no es sino hasta
2012 que Colombia hace una ley
específica de APP.
México Los Proyectos de Inversión de Reforma de la Ley de Presupuesto,

Infraestructura Productiva con Contabilidad y Gasto Público Federal
Registro Diferido en el Gasto y a la Ley General de Deuda Pública
Público -“Pidiregas” (1995) para atraer capital del privado y
(Salgado, 2014) financiamiento de largo plazo en
Petróleos Mexicanos (Pemex) y
Comisión Federal de Electricidad
(CFE).
Fuente: Vila Moret & Morchegiani, (2017), De Acevedo & de Sousa (2013) y Salgado
(2014). Elaboración propia con base en autores citados.
3.2 Caracterización general de las asociaciones público privadas en Venezuela
A principios de los años cincuenta, antes de la profundización del rentismo petrolero,

Venezuela contemplaba el desarrollo de su infraestructura pública a través de proyectos
compartidos con la empresa privada. El Plan de Desarrollo de la Nación de la época
concebía una participación importante del capital privado en la construcción y
mejoramiento de los servicios públicos (Cámara Venezolana de Construcción, 2015).
31
No obstante, ante el incremento sustancial de los ingresos petroleros, la economía
venezolana avanzó hacia la dependencia del petróleo y centró sus planes de inversión a
través de recursos públicos provenientes de esta actividad. Esta dinámica económica se
mantuvo hasta principios de los ochenta, cuando la caída de los precios del petróleo y la
agudización de la crisis venezolana dejó en evidencia la poca viabilidad del modelo de
inversión pública solo a través del ingreso petrolero (Cámara Venezolana de Construcción,
2015).
Durante la década de los ochenta y noventa, Venezuela emprendió una serie de

privatizaciones y colaboraciones público-privadas para atender el déficit económico que
arrastraba el Estado venezolano. En total, solo 16 proyectos alcanzaron un cierre financiero
y la mayoría de estos son del sector de agua o alcantarillado.
A partir de allí -y hasta inicios del año 2000-, el Estado recobró los esquemas
concesionales en las áreas estratégicas de la economía venezolana, así como en la
prestación de servicios básicos. Luego, con la entrada del siglo XXI, comenzó un retroceso
en la participación privada en las contrataciones públicas y el Estado volvió al modelo de
financiamiento del gasto público sólo a través de recursos propios provenientes de la
bonanza petrolera experimentada (Cámara Venezolana de Construcción, 2015).
Durante esos periodos de privatización o concesión de contratos al sector privado

y/o alianzas estratégicas -según el Banco Mundial- la mayor cantidad de proyectos de
infraestructura con participación privada en Venezuela se materializaron en tecnologías
para la comunicación o información (ICT por sus siglas en inglés). Esto se traduce en una
poca experiencia y utilización de las APP en la economía venezolana tomando en cuenta
las deficiencias que mantiene el país en la provisión de servicios básicos.
En gran medida, la experiencia de APP venezolana pareciera no ajustarse a las

mayores necesidades que tienen los distintos sectores del país. Según la CVC (2018), el
sector de transporte y el de energía eléctrica se ubicaron como los más urgidos en
construcción y mantenimiento. Esta situación hace que la brecha de infraestructura en
Venezuela sea evidente a través de las enormes fallas de servicios como electricidad,
32
transporte, agua y telecomunicaciones. De hecho, el Monitoreo de Servicios de CEDICE
para enero 2022 calificó al país como “deficiente” (su peor indicador) en estos cuatro
rubros (CEDICE, 2022).
33
IV. Metodología
4.1 Descripción de la metodología: factores críticos de éxito
El presente trabajo de investigación se desarrolla a través de la metodología de estudios de

casos comparativos. Según Goodrick (2014) esta herramienta investigativa: “abarcan dos
o más casos, de forma que producen un conocimiento más generalizable de las preguntas
causales (cómo y por qué un programa o política en particular funciona o no funciona)”.
En gran medida, los casos seleccionados ameritan un análisis profundo de semejanzas y
diferencias que comparten entre ellos y que además se plantean enfoques similares o metas
comunes (Goodrick, 2014).
Tomando en cuenta los parámetros contemplados por Borges Mendez (1995),

haciendo alusión a Yin (1984), este trabajo de grado se dispone a abordar -a través del
método de casos comparativos- los siguientes cinco criterios: (1) la pregunta central del
estudio, la cual gira en torno a los factores críticos de éxitos para constituir APP exitosas
(2) los argumentos teóricos que acompañan a la conveniencia de las APP y su aplicación,
(3) la selección de países o “unidades de análisis” por considerarse Colombia, México,
Argentina y Chile como buenos ejemplos en Latinoamérica, (4) los aprendizajes obtenidos
por estos países en su tránsito por las APP y, por último, (5) las conclusiones y hallazgos
que sirven de recomendaciones para la adopción de estos modelos en Venezuela (Borges
Méndez, 1995).
En resumen, a partir de una revisión sistemática de la literatura académica y la

selección de casos de estudio, se procederá a establecer las comparaciones necesarias para
identificar las dificultades y adaptaciones que deben hacerse en el caso venezolano para el
éxito de las APP en el sector infraestructura.
34
4.2 Análisis de casos múltiple y revisión de la literatura
4.2.1 México
Desde 1980, México ha experimentado una ola de privatizaciones y una apertura

económica progresiva para incorporar al sector privado nacional e internacional en la
provisión de bienes y servicios (Salgado Remigio, 2014). En particular, en 1994 se concreta
uno de los primeros grandes cambios institucionales que apuntaban a la compartición de
responsabilidades en la producción de bienes públicos y construcción de infraestructura, a
través de un esquema llamado Pidiregas (Sada & Sada, 2014).
En principio, estos esquemas contemplan que el sector privado construya y

transfiera obras públicas al gobierno, en sectores estratégicos tipificados en los Artículos
25 y 28 de la Constitución mexicana. Sin embargo, apenas una década después, estas
restricciones evolucionaron para otorgar permisos y participación privada no solo en la fase
de construcción de la infraestructura sino también en el resto de las fases: diseño,
operación, mantenimiento y financiamiento para la prestación del servicio público (Sada
& Sada, 2014).
Asimismo, en el marco de esa transformación institucional y normativa que

experimentaba México desde mediados de los noventa, en el Diario Oficial del 9 de enero
de 2004 se establece la creación de los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS). Esta
modalidad de colaboración público-privada, además de involucrar al sector privado en las
mismas fases que los Pidiregas, considera que debe existir una distribución de los riesgos
asociados al proyecto entre ambos sectores (Sada & Sada, 2014).
Ambos esquemas -Pidiregas y PPS- pueden considerarse antecedentes a la

implementación y regulación final de las APP en México. Bajo esta experiencia, se
promulga la Ley de Asociaciones Público Privadas en 2012, la cual da inicio formal a esta
modalidad de participación público-privada.
El análisis de las variables seleccionadas en este trabajo en el marco de las APP, para el
caso mexicano, se presenta a continuación:
35
4.2.1.1 Confianza pública
A pesar de los esfuerzos emprendidos por el gobierno federal para la promoción de los
proyectos en APP para sectores estratégicos, la composición bancaria mexicana no
contribuye a la confianza y buena imagen de la gestión financiera de estos programas.
Según Salgado Remigio (2014), citando a Panico (2012): “Los seis bancos más grandes en
México representan 90% de los activos de todo el sector, su cartera de crédito alcanza 92%
del total de los bancos y las utilidades de estas instituciones juntas significan 70% de todas
las ganancias del sector bancario”. Bajo esta premisa, el financiamiento de los proyectos
de APP están atados a los intereses corporativos y a la influencia que estas entidades
bancarias puedan tener, los cuales no necesariamente responden a los intereses públicos
y/o ciudadanos (Salgado Remigio, 2014).
En ese sentido, desde la ola privatizadora experimentada por México a partir de la

década de los ochenta, las grandes corporaciones y grupos económicos han logrado cooptar
las rentas provenientes de estos proyectos de APP. Esta cooptación o “captura regulatoria”
se ha traducido en numerosos casos de corrupción que han socavado la confianza pública
alrededor de la LAPP (Chavez Maza, 2018).
Por ejemplo, de acuerdo a la Ley de Transparencia y de Libertad de Información,

la responsabilidad de brindar información pública a los ciudadanos recae exclusivamente
en las entidades del sector público, mientras que el sector privado queda exonerado de esta
obligación cuando maneja recursos del Estado.
Casos emblemáticos como el de Odebrecht y la licitación de la refinería de Tula,

Hidalgo, cuyo proceso estuvo envuelto por un soborno de 10 millones de dólares a un
funcionario del Estado o el de la empresa española Obrascon Huarte Lain (OHL) y el
Circuito Bicentenario Mexiquense donde también se filtraron grabaciones que demuestran
el uso de coimas para jueces, magistrados y demás autoridades, sugieren que no ha existido
transparencia ni apego a la ley a la hora de asignar los contratos y recursos públicos en
torno a los proyectos de APP.
36
Bajo este escenario de escándalos de corrupción y conflictos de interés en las APP,
la calificación asignada a México en esta variable es “débil”.
4.2.1.2 Compromiso político
En el marco del Plan de Desarrollo Nacional 2019-2024, el gobierno federal mexicano

estipula la participación en modalidad de asociaciones público-privadas para proyectos
fundamentales de la nación. Este concurso estará regido, según este documento, por un
“entorno de transparencia y certeza jurídica” (Presidencia de la República de México,
2019).
Desde la promulgación de la LAPP en 2012, el gobierno federal ha puesto en

disposición todas las facilidades a las entidades federales y locales para acceder a deuda
pública y financiar los proyectos de infraestructura (Centro de Estudio de las Finanzas
Públicas, 2016)6. En realidad, desde el proceso de desregulación y liberalización
económica iniciado en los años ochenta, las distintas administraciones del Ejecutivo
Nacional han apostado por recuperar la confianza del sector privado (Salgado Remigio,
2014).
Por otro lado, el gobierno federal ha impulsado la participación e incorporación de

las instituciones educativas y académicas independientes en el proceso de valoración y
desarrollo de los proyectos de APP (Fundación CIDEAL de Cooperación e Investigación,
2013).
Asimismo, el Ejecutivo mexicano -desde 2001- a través de la Secretaría de

Economía, ha diseñado su estrategia de promoción de inversiones en torno a los acuerdos
macro y meso a nivel sectorial y regional. No obstante, los resultados y experiencias
obtenidas a raíz de la implementación de las reformas y leyes para incentivar la
participación privada no han sido los esperados. Esto se debe a la poca coordinación que
6
Según el informe del Centro de Estudio de las Finanzas Públicas (2016): “La Ley de Disciplina
Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios tendrán importantes implicaciones para
el acceso de deuda pública para financiar proyectos de infraestructura.”
37
las instituciones económicas del Estado mantienen entre ellas y con el resto de los
organismos de cooperación públicos y privados (CEPAL, 2008).
Por las razones comentadas anteriormente, es posible clasificar a México con un

desempeño “bueno” en esta variable.
4.2.1.3 Buena estructura institucional
Según lo estipulado en la LAPP, cualquier dependencia (Secretarías de Estado) o entidad

pública perteneciente a la administración pública tiene la potestad de concursar para
propuestas de proyectos en APP. El proceso de diseño y aprobación es una competencia
administrativa entre dependencias bajo un ente denominado Comisión Intersecretarial.
Dicho cuerpo está conformado por los siguientes titulares: “la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP), Desarrollo Social, Energía, Economía, Comunicaciones y
Transportes, Función Pública, Trabajo y Previsión Social” (Chavez Maza, 2018).
Del mismo modo, el marco legal vigente menciona repetitivamente a la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público (SCHP) como la principal instancia federal -con poder de
veto- en las distintas fases del proyecto de APP. Por ello, la Comisión Intersecretarial debe
presentar su propuesta ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara
de Diputados, previa autorización de la SCHP (Chavez Maza, 2018)
No obstante, para promover una APP no se contempla la participación ciudadana,

solo se requiere la deliberación de un consorcio de expertos técnicos y el debate
parlamentario por una pequeña comisión de la Cámara de Diputados. En ese proceso
político solo deben asistir 14% de los diputados que forman parte de dicho espacio
parlamentario (Chavez Maza, 2018).
Por otro lado, una vez aprobado el proyecto de APP por la Comisión Intersecretarial
y la Comisión de la Cámara de Diputados, la dependencia federal solicitante podrá someter
la iniciativa a concurso. En dicha licitación, cualquier interesado -nacional o internacional-
tendrá la posibilidad de ofertar y la SHCP supervisará y emitirá opiniones vinculantes sobre
38
la asignación final. Finalmente, la empresa concursante que reúna las mejores
características técnicas, financieras y legales será adjudicada con el contrato.
Para efectos de supervisión de los proyectos, la LAPP estipula que la dependencia

contratante y la Audiencia Superior de la Federación (AFS) son los entes responsables de
notificar los avances y sucesos relevantes de la implementación del programa.
Tomando en cuenta la configuración institucional descrita y algunos aspectos a

mejorar que fueron mencionados, se pudiera calificar a México como “bueno” en materia
de estructuración institucional.
4.2.1.4 Marco legal sólido
Al haberse conformado y desarrollado las primeras experiencias de APP a través de los

Proyectos para Prestación de Servicios (PPS), el gobierno federal decidió promulgar la Ley
de Asociaciones Público-Privadas (LAPP). Esta ley pasó a regular de manera particular y
única a este tipo de modalidad colaborativa entre el sector público y el privado, dando lugar
a posteriores derogaciones, modificaciones y/o reformas a la Ley de Obras Públicas y
Servicios, Ley de Adquisiciones, Ley de Expropiaciones, entre otras (Centro de Estudio de
las Finanzas Públicas, 2016).
Cada una de las modificaciones de ley y expediciones de nuevas leyes, constituyen

un marco legal robusto y específico que dictan las normas y reglas para el funcionamiento
de las APP en México. Las condiciones y compromisos pautados en este marco jurídico
contemplan una mejor repartición de los riesgos, competencia justa y oportunidades de
financiamiento para las grandes obras de infraestructura. Además, proporcionó las vías y
mecanismos de rendición de cuentas para la ejecución de los recursos públicos obtenidos
a partir de las diversas fuentes de financiamiento (Centro de Estudio de las Finanzas
Públicas, 2016).
En particular, la ley de APP contiene doce capítulos según los lineamientos

establecidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Cabe resaltar que la
LAPP fija los criterios de factibilidad para la aprobación de los proyectos, junto a la
39
obligación por parte de estos esquemas de publicar toda la información relacionada a las
obras en internet, donde la SCHP abrirá un registro estadístico con todo lo publicado
(Centro de Estudio de las Finanzas Públicas, 2016).
Tomando en cuenta el contenido jurídico y la disposición normativa de las leyes

que regulan la puesta en práctica de las APP, la calificación de México para esta variable
es “bueno”.
4.2.1.5 Gestión eficiente
En México, los proyectos de APP -en su gran mayoría- se han financiado bajo el esquema
de Financiación de Proyectos, partiendo de varias premisas fundamentales: (a) se
consideran vehículos especiales de depósitos o SPV por sus siglas en inglés. Estos activos
se transforman en bonos de titulación. (b) son proyectos con un alto componente de
apalancamiento entre 50% y 100% del total de proyecto proveniente de emisión de deuda
por entidades financieras, (c) el flujo de caja del proyecto sirve como garantía al financista,
(d) se construyen complejos contratos para la repartición de los riesgos para todos los
participantes y (e) se someten al análisis de asesores autónomos y ajenos al proyecto
(López, Romero, & Martínez de Ita, 2018)
Para las distintas emisiones de deuda el gobierno federal mexicano ha puesto como
garantía: participaciones federales, fondos públicos, impuestos sobre nómina, entre otros.
Por ejemplo, en el sector carretero algunos gobiernos estatales y las empresas
concesionarias han liquidado deuda cuyo respaldo son flujos futuros a raíz del cobro o
derecho de peaje. Esto se ha hecho a través de dos instrumentos fundamentales: los
Certificados de Participación Ordinaria (CPOS) y los Certificados Bursátiles (CBS)
(López, Romero, & Martínez de Ita, 2018, p. 25)
No obstante, estas modalidades de financiamiento representan un peso considerable

al sector público en términos de presupuesto, de manera tal que puedan asegurar los pagos
de capital e intereses y así velar por el mantenimiento de calificaciones de riesgo
aceptables. De ese modo, compromete partidas presupuestarias claves para el desarrollo
social y económico del país, ya que la excesiva bursatilización lo obliga a otorgar
40
exenciones y medidas impositivas que recaen sobre los consumidores finales para así
cumplir con los pagos comprometidos.
Según López, et al. (2018), en México los grandes beneficiados en los proyectos de
APP son las instituciones financieras, los tenedores de deuda y calificadores de crédito que
especulan alrededor de estos fondos con una asimetría de riesgos cuyo principales
afectados son el gobierno federal y, principalmente, los ciudadanos mexicanos.
Bajo este análisis de gestión eficiente de riesgos y contratos, esta variable puede calificarse
como “débil”.
4.2.1.6 Medición y monitoreo
En primera instancia, si el proyecto de APP amerita la aportación de fondos públicos para

la operación, la SCHP debe formar un fideicomiso para administrar dichos aportes y
transferir los fondos pactados a los privados (Chavez Maza, 2018). Cabe resaltar que este
fondo es administrado por una institución financiera seleccionada por la dependencia
contratante y la parte privada ganadora del concurso.
Una vez construido el proyecto, en su fase de operación, las entidades

gubernamentales supervisan todas las áreas y atribuciones que fueron tipificadas en el
contrato. Esto ocurre -como se mencionó anteriormente- bajo la tutela de la dependencia
federal contratante y la Auditoría Superior de la Federación (ASF) (art 125). Si llegara a
existir alguna inconsistencia y/o falla, es menester que estas entidades lo hagan saber al
fideicomiso público y a la Secretaría de la Función Pública (SFP) (Chavez Maza, 2018).
Por cuenta propia, la dependencia contratante no tiene la autoridad de sancionar a la
empresa privada, es el fideicomiso quien decide si esto debe ocurrir o no suspendiendo los
desembolsos de recursos. Asimismo, si la SFP considera puede elevar el procedimiento
sancionatorio a instancias penales y administrativas según lo que estipule el marco jurídico.
Sin embargo, según Chávez Maza (2018) existe una falla de diseño importante y es
que la institución supervisora es la misma Secretaría que convoca a concursar por el
proyecto de APP; esto sin duda resta autonomía y plantea un posible conflicto de intereses.
41
Ahora bien, el otro supervisor, la ASF, no goza de facultades sancionatorias y solo se limita
a identificar irregularidades en las competencias administrativas y contables del proyecto.
Además, quienes sí tienen facultades punitivas son instituciones de gobierno adscritas al
Ejecutivo Federal lo cual las deja sin independencia en la toma de decisiones (el Comité
del fideicomiso y la SFP).
En ese sentido, entre 2012 y 2016 la ASF alcanzó 15 auditorías de proyectos de

APP, lo que correspondía a solo 11% del gasto federal en este tipo de esquemas. Según
Chávez Maza (2018), se identificaron 5 fallas primordiales: (1) inexistencia de informes
preliminares de impacto, (2) renegociación temprana de contratos, (3) más de un tercio
presentó retrasos importantes en los proyectos, (4) obras injustificadas y (5)
incumplimiento de sanciones administrativas impuestas por los organismos competentes.
Básicamente, estas auditorías evidencian conflictos sustanciales en materia de
transparencia y eficiencia, donde el acceso a la información es precario y aunque existen
dichos informes, se clasifican como confidenciales.
El ente federal que termina fungiendo como el gran veedor y garante de los
procesos es la SHCP. Esta Secretaría aprueba los recursos, es el enlace político con el
parlamento, evalúa las propuestas y financia al fideicomiso, coordinando al comité técnico
del mismo. Aun así, otra gran falla de monitoreo es que el fideicomiso está exento del
marco regulatorio ordinario para rendición de cuentas.
A partir de este diagnóstico realizado para la variable en cuestión se concluye que

la calificación para México en este apartado es “débil”.
4.2.2 Colombia
Luego de Chile, Colombia se apunta como uno de los tres países con mejores ecosistemas
de APP en la región, compartiendo este escalón con Perú, según datos del Infrascopio para
el 2019. La experiencia del país data de principios de los noventa, momento en el cual el
país empezó a expandir su sistema de concesiones para buscar satisfacer una brecha en
infraestructura vial. En este sentido, el país ha avanzado en materia legal e institucional
especialmente desde la reforma de 2012, en la cual se instauró un marco legal y agencia
42
específicos para APP. El análisis de variables de factores críticos de su éxito se explica a
continuación.
La confianza ciudadana en los proyectos de APP de Colombia ha sufrido daños graves

durante los últimos años, a pesar de evidenciarse los impactos positivos de sus obras
públicas. Esta ha sido especialmente afectada por escándalos de corrupción en proyectos
con participación de Odebrecht desde 2017. Según, The Economist Intelligence Unit
(2019), el presidente Duque ha impulsado la reactivación de las APP desde 2018 pero
todavía no queda claro si el país se puede recuperar del daño reputacional causado por la
corrupción.
Por otro lado, haciendo una aproximación desde los indicadores de confianza
pública de la OCDE, Colombia se encuentra entre los países peor puntuados, presentando
un 37% de personas que reportan confianza en sus autoridades y registrando una baja desde
2019 (Portafolio, 2021).
Por último, autores afirman que en Colombia existe un fenómeno característico de

países que desarrollan APP en cuanto a su confianza ciudadana: mientras más relacionados
se encuentren los votantes de una región con APP en esa área, menos votarán a favor del
político, o su partido, considerando el potencial que tienen los proyectos de APP para
reclamar créditos o victorias políticas (Bertelli & Woodhouse, 2019).
Sin embargo, en la historia de APP de Colombia no ha existido un episodio de

fuerte oposición que marque un giro en la confianza de los ciudadanos hacia este tipo de
acuerdos. Pareciera que los focos de oposición se encuentran más relacionados a la
corrupción, más allá de considerar los efectos positivos de las obras con participación
privada. En este sentido, tampoco se han establecido mecanismos para fortalecer la
confianza de la población. Por esto, la variable de confianza pública cobra una calificación
de “aceptable”, siendo la segunda peor puntuación para la valoración de este trabajo.
43
Es posible que uno de los factores de mayor éxito para Colombia haya sido el compromiso
político durante los últimos años. De hecho, las APP se han posicionado en la agenda de
desarrollo del país quedando plasmado en los últimos Planes Nacionales de Desarrollo
(Rodrígez & Pinto, 2016) y en documentos guía del Departamento Nacional de Planeación
de Colombia (DNP & Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia, s.f.). En este
último se menciona también el interés del gobierno en expandir las APP a aquellos sectores
donde todavía no ha llegado la iniciativa privada.
El compromiso político del gobierno también se evidencia a través de las alianzas

coordinadas con la Corporación Financiera Internacional del Grupo del Banco Mundial y
con el Fondo Multilateral de Inversiones (Fomin) del grupo del BID. A través de estas, el
país no solo marca una agenda de apoyo técnico para APP y desarrollo de entornos
favorables para la inversión, sino que envía un mensaje claro de búsqueda de participación
privada para su desarrollo.
Por otro lado, la agencia especializada de APP en Colombia cuenta con una
Vicepresidencia Ejecutiva, estrechamente ligada a la Vicepresidencia de la República. Este
factor contempla una alineación directa con el Ejecutivo y además robustece cualquier
decisión que se tome desde la agencia (Vassallo, 2018).
Si bien el compromiso político casi siempre es marcado por el gobierno de turno,

se puede afirmar que en las últimas décadas Colombia ha contado con apoyo y voluntad
directa para el desarrollo de APP. Por estas razones, la variable de “compromiso político”
cobra una calificación de “fuerte”.
4.2.2.3 Buena estructuración institucional
El marco institucional de Colombia ha pasado por varios cambios con el objetivo de

enmendar errores del modelo anterior al 2011. En ese año se creó la Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI) con el objetivo de sustituir al Instituto Nacional de Concesiones, el
cual sufría de problemas de coordinación entre organismos estatales, falta de personal y
44
eficiencia operativa. En este sentido, Colombia pasó a tener una agencia específica de APP
para el “planeamiento, coordinación, estructuración, contratación, ejecución,
administración y evaluación de proyectos” (Vassallo, 2018).
Esta agencia se vio conformada entonces por: “un consejo directivo, presidencia,
oficina de comunicaciones y oficina de control interno, además de seis vicepresidencias, y
diferentes órganos de asesoría y coordinación (consejo asesor de estructuración, consejo
asesor de gestión contractual, comisión de personal y comité de coordinación del sistema
de control interno)” (Vassallo, 2018, p.58), exponiendo una organigrama exitoso para la
gestión y coordinación de esquemas APP. De hecho según el mismo autor, desde la
creación de la ANI se han incrementado no solo los proyectos finalizados sino la iniciación
de nuevos contratos que avanzan con mayor rapidez.
Además de contar con una agencia específica, se cuenta también con una planta de
trabajadores exclusiva para tal fin. Algunos de estos trabajadores incluso provienen del
antiguo Instituto y fueron incorporados como funcionarios de carrera, por lo tanto, plantean
un sistema de incentivos para la retención y capacitación técnica de su personal, lo que
garantiza un equipo experimentado y capacitado para llevar a cabo la gestión de proyectos
de APP. Estos elementos permitieron que la ANI fuese nominada a “Mejor Agencia
Gubernamental del 2018” por el P3 Bulletin (ANI, 2018).
Por otro lado, en 2012 también se creó la Comisión Intersectorial de Infraestructura

para fortalecer la articulación intersectorial de las entidades públicas que participaran de
alguna forma en el esquema de APP (Vassallo, 2018), lo cual plantea una solución para la
alineación de intereses entre los actores en cuestión, permitiendo adquirir objetivos claros.
En temas de transparencia y rendición de cuentas, Colombia cuenta con registros

online de APP para informes de resultados como de necesidades de proyectos. Esto forma
parte de su política de gobierno abierto para seguir promoviendo la prevención de la
corrupción a través de la mejora de la disponibilidad de información pública y accesible.
Sin embargo, a pesar de que se han hecho mejoras en el marco legal, que luego será
45
analizado, se denotan ciertas lagunas que disminuyen la transparencia en fases como la
planificación presupuestaria.
En agregado, el análisis resultante para la variable de “buena estructuración

institucional” se concluye como “fuerte”, considerando la fortaleza institucional a pesar
de la existencia de ciertas amenazas a la transparencia.
Colombia se sitúa en el primer lugar en el ranking de regulaciones según el Infrascopio

2019. El país ha modificado su regulación de APP para fortalecer la gestión respecto a
transparencia y renegociaciones de contratos. En este sentido, a pesar de que Colombia
creó una nueva Ley específica de APP para sustituir el marco de 1998, los proyectos
disminuyeron y en 2018 el gobierno tomó nuevamente la iniciativa de fortalecer
exitosamente la regulación a través de la Ley 1882. Con ella logró: fortalecer la seguridad
de los contratistas en caso de cancelación de contratos, fortalecer las APP en infraestructura
social y facilitar las APP a nivel local, lo que implica un empoderamiento de la capacidad
de las regiones y la posibilidad de aplicar este tipo de esquemas en todos los niveles de
gobierno. Sin embargo, se destaca que todavía el gobierno debe seguir esforzándose para
mejorar las capacidades de APP nivel subnacional (The Economist Intelligence Unit,
2019).
En materia de “renegociaciones”, uno de los mayores problemas en los proyectos

de concesiones antes del 2012, Colombia decidió incluir a grupos de la sociedad civil para
observar estos procesos específicamente en el sector transporte. Además, con la ley del
2012, el país logró establecer límites para este tipo de procesos especificando criterios
objetivos y procesos estándares (The Economist Intelligence Unit, 2019).
En cuanto a otros temas legales, se siguen presentando problemas a nivel

presupuestario. El Observatorio Legislativo Colombiano confirma que las nuevas leyes no
presentaron soluciones para fijar procesos técnicos estándares de determinación de costo
46
de las obras, lo que resulta en sobrecostos para los proyectos de APP (Colombiano
Observatorio Legislativo Colombiano, 2012).
En general, el enfoque de tolerancia cero del marco legal colombiano garantiza

mayor seguridad para el sector privado, contemplando penas de ley específicas en caso de
abusos en terminaciones anticipadas del contrato, y por otro lado, el hecho de tener a la
ANI y lograr procesos estandarizados garantiza una mejor gestión para proteger a ambos
actores en caso de renegociaciones. Considerando en este último caso, las únicas brechas
en materia presupuestaria, se resume la variable de marco legal en “bueno”.
En cuanto a la gerencia de riesgos de las APP en Colombia, en este caso se asigna al que
mejor lo pueda gestionar, pero el Estado asume más riesgos en el caso de proyectos poco
atractivos (Sinisterra, 2017). Esta asignación es bien recibida por algunos autores como
Hernández (2011) que afirman que desde la Ley de APP de 2012, la nueva gestión de
riesgos hace que los procesos de contratación sean más transparentes. Por su parte, Vassallo
(2018), también afirma que los contratos bajo la nueva regulación tienen una clara
distribución de riesgos, que permiten adjudicarlos a quien tiene mejor capacidad para
prevenirlos, controlarlos y mitigarlos.
Los riesgos contemplados por las APP de Colombia se podrían clasificar, en

general, en:
● Riesgo predial (asumido por el concedente)
● Riesgo de construcción (asumido por el contratista)
● Riesgo de incumplimiento de niveles de servicios.
En la distribución de roles y el sistema de APP, se contempla que las entidades públicas

están claramente clasificadas en: entidades ejecutoras, entidades rectores y organismos de
aprobación. Cada una de ellas contempla la participación de entes del Estado bien
determinados y de acuerdo a la escala del proyecto. Toda esta gestión permite una buena
alineación de actores, especialmente contemplando el rol que cumple la ANI.
47
Sin embargo, Vasallo (2018) afirma que todavía se presentan ciertos desafíos para
la gestión contractual de la agencia reguladora. En este sentido se menciona que es
requerida una gestión orientada a resultados esperados, un equipo más grande para
supervisar eficientemente la gestión de proyectos y finalmente, empoderar a los cargos
medios para no ralentizar la resolución de algunos procesos o conflictos. En este último
punto se hace énfasis en que no debería existir necesidad de tener una dirección con tanto
peso político si se tuviese una institución con una buena capacidad de toma de decisiones.
Por este análisis se comprende la variable de gestión eficiente como “aceptable”.
El monitoreo de las APP en Colombia se detalla en la Guía de APP publicada por el

Departamento Nacional de Planeación a través de estándares de servicio.
En primer lugar se encuentran los indicadores de gestión que deberán utilizar las
entidades ejecutoras para indicar el alcance o volumen del servicio a proveer, aclarando la
importancia de que estos sean claros, precisos y medibles bajo la regla SMART
(específicos, medibles, alcanzables, relevantes y definidos en el tiempo - esto según sus
siglas en inglés).
En segundo lugar, para cada estándar de gestión se determinan también estándares

de servicios para definir la calidad del proyecto en cuestión en los siguientes aspectos:
diseño y desarrollo de activos que serán puestos a disposición de los usuarios y que también
deben ser mantenidos en el tiempo, condiciones de prestación de servicios, niveles de
respuesta o actuaciones esperadas por parte del contratista y percepción de calidad del
servicio de los usuarios. Esta determinación de indicadores se determina según sector y
además, cada entidad ejecutora establece la fórmula más ideal para llevar a cabo el sistema
de control de gestión, que contempla auditorías, respuestas obtenidas a solicitudes o
reclamos, percepción de la calidad de parte de los usuarios y registros de información
periódica (DNP y Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia, n.d.).
48
Este proceso de control y determinación de indicadores de gestión y de servicio
permite identificar rápidamente los cuellos de botella que pueden existir en los procesos de
APP lo que deja ver que se practica una gestión por resultados. En este sentido, el análisis
de la variable en cuestión es calificado como “fuerte”.
4.2.3 Chile
Autores consideran que Chile tiene el modelo más estable de APP de la región. Con ello
han conseguido ocupar el primer lugar en calidad de infraestructura en América Latina
según datos del BID. Su incentivo a buscar mayores recursos para desarrollar su
infraestructura ha demarcado su voluntad política en este campo desde la década de los 90.
El sector que más se ha beneficiado de estos acuerdos es el de infraestructura vial, con el
que han conseguido la construcción de más de 2.500 kilómetros de carreteras (Vasallo,
2018). En este apartado se analiza su implementación de APP desde las siguientes
variables:
No existe una literatura específica que trate la confianza pública de la población chilena
hacia el historial general de APP en su país, sin embargo, sí existen estudios críticos de la
experiencia de estos acuerdos en la reconstrucción luego de las emergencias del tsunami y
terremoto de Chile de 2010. En estos, a pesar de que si bien el resultado de las APP en este
período fue bien evaluado, surgió un descontento social ante la falta de participación
ciudadana en la planificación de obras de viviendas para damnificados, falta de
transparencia en procesos de licitación y falta de seguimiento de los proyectos. Todo esto
concluyó en algunos casos en productos terminados sin estándares o calidad e incluso en
no finalización de algunas de las obras. En este período se crearon dos movimientos de
oposición al proceso de reconstrucción: el Movimiento Nacional por la Reconstrucción y
la Red Construyamos (Vergara et al., 2016)
En cuanto a la revisión de literatura para analizar la confianza pública ante el

proceso general de aplicación de APP en Chile se puede hacer una aproximación de la
confianza hacia el Estado como representación de su accionar en este tipo de acuerdos. Los
49
datos más recientes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) reportan que solo un 15% de los chilenos tiene confianza en su gobierno, muy por
debajo de países como México y Colombia (EFE, 2021). Sin embargo, la confianza general
hacia las instituciones ha ido decreciendo desde 2006. Otros informes reportan que los
chilenos confían cada vez menos en sus fuerzas armadas, la iglesia católica, iglesias
evangélicas y partidos políticos (Centro UC Políticas Públicas, 2015).
Esta falta de confianza afecta la capacidad de implementar con éxito reformas de

carácter público como de hecho se ha evidenciado en los disturbios recientes en Chile de
2019 y 2020. Sin embargo, estudios de la OCDE reportan un deterioro de la confianza
general a partir de la crisis financiera de 2008, período que coincide con el episodio de
reconstrucción de Chile. En este sentido, considerando que las reformas de Chile en APP
ocurrieron, en su mayoría, antes de la fecha, se puede concluir que la variable de confianza
pública no afectó el proceso de reforma en general pero sí ha perjudicado el desempeño
post 2018 de este tipo de acuerdos, poniendo en riesgo la legitimidad y sostenibilidad de
las acciones al aumentar los costos de transacción.
En este sentido y dada la diferencia de los últimos años, se considera que la variable
de confianza es “aceptable” para el caso de implementación de Alianzas Público Privadas
a pesar de que no hay registros de instauración de mecanismos de fortalecimiento de
confianza de la población en materia de APP.
Chile ha mantenido un fuerte compromiso político hacia las APP gracias a los beneficios
de infraestructura que ha traído, independientemente de la presidencia. Este compromiso
se fortaleció especialmente desde 2017 con la administración de Sebastián Piñera y la
incorporación de grupos hospitalarios para el fortalecimiento de la infraestructura en el
sector salud. El apoyo político en este período también se evidencia especialmente a través
del respaldo de la industria, ministerios y organizaciones privadas (The Economist
Intelligence Unit, 2019).
50
En cuanto a la presidencia actual, a pesar de que el equipo de Gabriel Boric ha
afirmado que deben implementarse cambios en los sistemas de concesiones, estos destacan
que las asociaciones público-privadas son clave para el rol protagónico que tendrá la
infraestructura en la recuperación económica de Chile (Consejo Políticas de
Infraestructura, 2021). De hecho, analizando los debates anteriores a las últimas elecciones
presidenciales y también revisando el historial de los últimos 4 años, se evidencia que no
existe una oposición verbal a las APP de parte de partidos políticos. Por esta razón, la
variable de compromiso político se considera “fuerte” para Chile.
Según el Infrascopio (2019) de The Economist Intelligence Unit, Chile se encuentra en el

top 5 de los países con buen marco institucional considerando que no solo tiene una agencia
específica de APP sino que también cuenta con su propio personal exclusivo a tiempo
completo. De acuerdo a la misma fuente, esta agencia, la Dirección General de Obras
Públicas (DGOP) se creó en 2017 bajo una nueva ley aprobada que actualizó el marco de
APP, bajo dependencia del del Ministerios de Obras Públicas. Esta agencia tiene el objetivo
de elaborar un plan de negocios periódico para planificar e implementar más
eficientemente las APP.
La Dirección cuenta con cinco departamentos o divisiones, distribuidas según

funciones específicas que ayudan a asegurar el buen funcionamiento de los proyectos. Estas
son: Departamentos de Fiscalización de Contratos y Consultorías, Departamento de
Prevención de Riesgos, División de Estudios y Desarrollo, Secretaría Ejecutiva de Medio
ambiente y Territorio y Departamento de Registros de Obras Mayores y Consultores. Por
otro lado, también cuenta con mecanismos transparentes para la solicitud de información
pública, aunque esto se deriva de la Ley de Transparencia de Chile (Ministerio De Obras
Públicas, n.d.).
La ventaja de tener una única agencia de APP se resume en la capacidad de

especialización, lo que permite un seguimiento y retroalimentación constante para la
gestión eficiente y el cumplimiento de contratos en los plazos determinados. En conclusión,
51
estudiando las funciones y la capacidad de gestión y rendición de cuentas que rige a la
DGOP, se puede determinar que Chile tiene un marco institucional “bueno”.
Además de haber implementado leyes que modifican el marco institucional y presentan

agencias sólidas para APP, como se explica en la sección anterior, se puede afirmar que
Chile ha marcado la pauta en tener un entorno legal propicio desde 1991. De hecho, para
2019 el país se apuntó como el segundo con mejor marco regulatorio de la región según el
Infrascopio.
A través de su marco regulatorio se marca la transparencia e independencia de sus

actores públicos. En este punto, la información relacionada con los Consejos de
Concesiones está disponible y abierta al público. Sin embargo, la misma fuente afirma que
los contratos complementarios no son publicados de la misma forma que un contrato
primario de concesión, permitiendo una opacidad para la expansión de proyectos. De igual
forma se critica la falta de transparencia del Fondo de Infraestructura, el cual constituye
una sociedad anónima del Estado para financiar proyectos de este sector. De este se resalta
que la falta de controles podría desviar el buen uso de los recursos al no dejar claras las
metodologías de decisión y, posiblemente, premiar el interés económico sobre el público
(Weissman, 2017) .
Por otro lado, en cuanto a los aspectos legales que protegen al sector privado, la
modificación a la ley que rige las APP del año 2010 estableció criterios claros para la
compensación de actores privados ante acciones del gobierno y también determinó los
términos para renegociaciones (The Economist Intelligence Unit, 2019).
Sin embargo, según el último informe de la Comisión de Productividad de Chile

(Comisión Nacional de Productividad, 2020) la cantidad de leyes que se han creado trae
indefiniciones y descoordinación afectando los procesos de los proyectos. Asimismo, los
autores sugieren que no existe un mecanismo que permita seleccionar la modalidad de
52
contrato más adecuada, sino que esto se decide de forma no transparente y sin criterios
sustentados.
De esta manera, analizando en agregado todas las características que determinan la

variable de marco legal sólido, se determina que Chile se encuentra en un nivel “bueno”, a
pesar de los obstáculos encontrados en ciertos temas de transparencia e indefinición de
roles.
La interrelación de los actores en los contratos de APP de Chile permite una sinergia
eficiente para la gestión de contratos. Según el reglamento de la Ley de Concesiones, se
cede la gestión del contrato al Ministerio de Obras Públicas por completo. Este se encarga
entonces de la difusión de la convocatoria, la licitación y la fiscalización de la construcción
y operación. Esta última fase contempla: el establecimiento de dos fiscales, uno para la
etapa de construcción y otro para la de operación, garantizando la independencia de la
supervisión; y el establecimiento de un Comité Coordinador para la construcción y otro
para su explotación, conformado este último por expertos técnicos para la supervisión de
sus operaciones (Navarro & Márquez, 2017).
En cuanto a la gestión de riesgo, en el caso chileno se estipulan una serie de

clasificaciones de riesgo entre el Estado y la Sociedad Concesionaria que quedan
plasmados en el contrato de APP y se aplica el mismo principio de gestión que muchos
países: los riesgos son asignados al agente que esté mejor preparado para afrontarlos para
poder minimizar los costos de mitigación (Toro Cepeda, 2009). Estos se dividen en:
● Etapa de construcción
○ Riesgo de diseño conceptual y planificación
○ Riesgo de sobrecosto y sobreplazo en expropiaciones
○ Ingeniería y construcción
● Etapa de explotación
○ Riesgos de tráfico e ingresos
○ Riesgos de operación y mantenimiento
53
○ Riesgo de tecnología
○ Riesgo de regulación y legislación
○ Riesgo de fuerza mayor
○ Riesgos financieros
Entre estos, los riesgos que más destacan son los financieros, que incluye inflación -
fenómeno latente en la región, y de regulación, considerando los posibles daños que
podrían causar múltiples modificaciones de los contratos. Sin embargo, se subestiman los
riesgos políticos y de corrupción que pudieran contraponerse a la planificación de
proyectos. Por el mismo lado, otros autores afirman que falta la consideración del riesgo
de cambio climático, a veces contemplado como un riesgo de fuerza mayor (Fioravanti et
al., 2018).
En cuanto a la ejecución de los contratos, se encuentra que los proyectos de

infraestructura de alto impacto económico y social pueden tardar hasta más de tres ciclos
políticos (Comisión Nacional de Productividad, 2020) por causa de fallas en planificación
y priorización de obras. En este sentido, la Comisión afirma que Chile tiene graves
problemas de productividad. Esto, a pesar de ser derivado de fallas en las variables
anteriores, termina siendo un indicador de mala gestión de proyectos.
En conclusión, la variable de gestión eficiente evalúa un agregado de sub-variables

que parecieran inclinar la balanza a las peores calificaciones. En este sentido, la gestión se
encuentra en “aceptable”.
4.2.3.6 Medición y monitoreo eficiente
En el mismo informe de la Comisión de Productividad de Chile se reporta que la falta de

integración de información, especialmente sobre la ejecución de los proyectos, no facilita
una evaluación posterior de los contratos, lo que no permite generar unas lecciones
aprendidas de los desarrollos en cuestión.
54
Asimismo, no existe una integración de los sistemas de desarrollo de inversión
pública lo que lleva a la necesidad de una doble actualización de la información para las
partes interesadas.
Más allá de lo encontrado, no existe literatura relacionada con la experiencia de

Chile en la definición correcta de indicadores que permitan la evaluación del desempeño
del acuerdo. Lo que sí se puede conocer, es que el marco legal aceptable de Chile expone
una definición de roles de los actores, lo que garantiza la responsabilidad de la supervisión
y monitoreo en roles específicos.
En este sentido y también por falta de datos específicos, se resume la variable de

“medición y monitoreo eficiente” como “aceptable”.
4.2.4 Argentina
Si bien la experiencia de Argentina no es tan vasta como la de México, Colombia y Chile,
sirve de referencia como uno de los países que está incursionando en el desarrollo de APP
para cerrar la brecha de infraestructura. Este caso resulta especialmente relevante
considerando que el país tiene regulaciones que datan de hace dos décadas, e incluso tiene
una de las primeras experiencias en concesiones en los años 80. Sin embargo, estas nuevas
leyes no se han explotado y existe interés para reactivar estos esquemas en búsqueda de
financiamiento a pesar de años de apatía a la participación privada. El análisis de las
variables para el caso argentina se encuentra a continuación:
No existe un estudio específico que revele el comportamiento de la confianza pública

respecto a las APP en Argentina. Sin embargo, haciendo la aproximación desde indicadores
generales de confianza en gobierno se encuentra que el país vive actualmente una crisis en
esta materia. De hecho, el Barómetro de Confianza de Edelman dejó al país en el último
puesto en comparación con otros 21 países (Edelman, 2022). Este reporte también indica
que el país se encuentra estancado en cuanto al ranking según falta de optimismo
55
económico y en confianza en los negocios desde hace más de dos años. Esto afecta la
confianza de los inversionistas y en consecuencia, el desarrollo de las APP-
Por otro lado, también se encuentra el Índice de Confianza en el Gobierno de la

Universidad Torcuato Di Tella, el cual reporta una disminución en el indicador
correspondiente al gobierno de Alberto Fernández, a pesar de presentar un pico a finales
del año pasado. Observando esto desde una mirada más general, se denota que la confianza
en el Estado argentino ha mejorado luego del gobierno de Cristina Fernández, a pesar de
disminuir casi estrepitosamente con el pasar de los años de Mauricio Macri. Esta
volatilidad igualmente pareciera ser común respecto a las políticas tomadas por cada uno
de los gobernantes lo que indicaría una fuerte relación entre la aprobación de la población
y el impacto que pueda tener un proyecto de APP (UTDT, 2022).
Más allá de esta situación, el gobierno ha hecho esfuerzos en términos de

compromiso político pero no ha implantado mecanismos para fortalecer la confianza
pública en ningún sector. En este sentido y a pesar de la falta de datos respecto a la
confianza pública en la gestión pública de APP, se puede determinar esta variable como
“aceptable”.
En los últimos años, a pesar de los cambios de los partidos de gobierno, se ha destacado la
mención de las APP como una herramienta prioritaria para cerrar la brecha de
infraestructura. Específicamente, en los últimos dos planes de gobierno de Argentina
(Mauricio Macri y Alberto Fernández, en ese orden) se ha mencionado el uso de este tipo
de acuerdos para el fomento de inversiones y financiamiento de innovación (Slipczuk,
2018) (CEPAL, n.d.). Detallando el segundo plan se encuentra la realización de 60
proyectos de APP entre 2018 y 2022 por US$ 26 mil millones para la construcción de vías,
cárceles, hospitales, viviendas y renovación del sistema energético (Slipczuk, 2018). Estos
proyectos son mencionados en la sección de APP del Plan Nacional de Inversiones Públicas
2021-2023 (CEPAL, 2021). Con esta priorización en documentos nacionales, se destaca el
compromiso político del Estado en querer impulsar el fomento de las APP.
56
El hecho de que las APP se encuentren priorizadas incluso luego del final del
gobierno de Macri representa un punto de inflexión para el compromiso político frente a
las APP. Este hecho derriba el escepticismo que tenían los gobiernos de los Kirchner frente
a la inversión internacional directa y la participación privada en financiamiento de
infraestructura (Schüle et al., 2019, p.190).
Sin embargo, a pesar de que no existen reportes episodios de descontento social

contra los proyectos de APP en Argentina, The Economist Intelligence Unit (2019) reporta
que la mayoría de las figuras de oposición se encontraba abiertamente en contra del marco
de APP. Asimismo, tampoco se encuentran esfuerzos para el involucramiento de actores
con el objetivo de realzar el compromiso político y negociar intereses con dicha oposición.
Esto representa un riesgo para el compromiso político, a pesar de ser priorizado en los
planes de gobierno de la nación.
En conclusión, la variable de compromiso político se resume como “aceptable'',

considerando los destellos de oposición política y falta de involucramiento de actores.
En materia institucional, en 2019 la Ley 27328 creó una unidad de Participación Público
Privada que luego fue modificada a rango de Subsecretaría. Esta está adscrita al Ministerio
de Finanzas del país y tiene como función la centralización de la normativa de contratos
APP, la evaluación inicial de proyectos, fiscalización de las licitaciones y ejecuciones y la
reglamentación de los mecanismos de transparencia y consulta (Moret & Marchegiani,
2017).
Respecto al equipo de esta unidad, si es exclusivo o técnicamente capacitado, no se

han reportado avances en ese sentido, según la misma fuente citada. A pesar de que se
mencionan ciertos trabajos en conjunto con el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Banco Mundial, no se concretaron en acciones concretas. Sin embargo, la creación de la
agencia específica sí representa un paso hacia adelante del éxito de las APP.
57
Por otro lado, The Economist Intelligence Unit (2019) reporta que esta subsecretaría
ha sufrido varias modificaciones, cambios de personal y reorganización dentro del
Gabinete. Por esta razón, se considera que la unidad no tiene objetivos muy claros ni está
capacitada completamente para la implementación.
En cuanto a la transparencia y rendición de cuentas, Argentina tiene grandes

avances en gobierno abierto e incluso es de los únicos dos países en Latinoamérica que
exige que las consultas comunitarias para las APP sean publicadas en línea (The Economist
Intelligence Unit, 2019). Además la Ley de 2016 contempla la obligación de los principios
de publicidad y transparencia en el proceso de contratación bajo APP (Estrada, 2017). No
obstante, existen sospechas de corrupción, sobrecostos y falta de penas legales para
empresas que no cumplan los contratos, lo que implica en general un escenario opaco para
el desarrollo de las APP.
En este sentido, considerando las deficiencias de la Subsecretaría creada y la falta

de iniciativas transparentes, se resume que la variable de estructuración institucional es
“aceptable” (Ámbito, 2020).
Argentina fue uno de los primeros países en llevar a cabo un contrato de concesión en los
80. Luego, en 2000 se creó una ley específica para impulsar la participación privada. Sin
embargo, el gobierno no utilizó estas regulaciones sino hasta la década de los 2010. Fue
durante la administración de Macri que se aprobó una nueva Ley (Ley 27328) para crear
un marco de APP con base en la regulación previa y también para crear la agencia
mencionada en la sección anterior (The Economist Intelligence Unit, 2019). Lo positivo de
esta es que permite gran flexibilidad para el diseño de contratos de acuerdo a los objetivos
del proyecto y a las mejores prácticas internacionales.
Asimismo, la diferencia específica de la ley anterior con la de 2016 es que la nueva

permite que los contratos de APP sean contemplados y regidos como un instrumento
58
completamente distinto al resto de contrataciones públicas (Estrada, 2017). Este factor
también se diferencia de otros países como Perú, Colombia o Brasil.
Otro aspecto positivo de la ley, más allá de la flexibilidad, es que el Estado exige
el cumplimiento de obligaciones y mecanismos que aseguran la protección del
medioambiente, destacando la normativa ambiental por encima de otros países (Vassallo,
2018).
En cuanto a licitaciones y concesiones, el régimen argentino establece que se

pueden constituir sociedades de propósito específico, fideicomisos y otros tipos de
esquemas en los que haya participación pública. Para ello fija un mínimo de 33% de
participación accionaria argentina. También la ley indica que los entes públicos pueden
participar en los concursos bajo las mismas reglas que los actores privados. En este sentido,
se mantiene el cuidado de la participación de empresas públicas como de la empresa
nacional en general.
Adicionalmente, en cuanto al diálogo entre las partes, la nueva ley introdujo el

diálogo competitivo entre el contratante y contratado para poder resolver conflictos de la
forma más eficiente y conveniente para el interés público. De esta forma, también se limita
la capacidad que tiene el Estado de acabar anticipadamente, y sin consultar, los proyectos
de APP. Sin embargo, el derecho de apelación del privado ante estos casos queda a
disposición de lo estipulado en cada contrato (Vassallo, 2018).
En conclusión, la nueva ley de APP de Argentina blinda los contratos y da mayores

garantías a las partes privadas. Sin embargo, la flexibilidad de los acuerdos puede
convertirse en un espada de doble filo para el accionar del Estado, considerando las
posibles fugas de recursos que pueden afectar el presupuesto público. Por esta razón, la
variable de entorno legal no llega a ser fuerte pero se determina en “buena”.
59
Como se mencionó en la sección institucional, la nueva agencia de APP ha modificado su

personal y el órgano al cual está adscrito, por lo tanto, se teme que la gestión de la
Subsecretaría no sea del todo eficiente. Schüle et al. (2019) menciona que, mientras otros
países ya suman 30 años de experiencia en APP, Argentina no tiene ni una década estable
en esta materia e incluso sectores como la banca o el sistema judicial tampoco están
familiarizados con estos acuerdos. De hecho, el mismo autor menciona que la madurez de
estas agencias es fundamental para el proceso de fortalecimiento institucional y que la
asimetría de información que podrían tener el sector público en comparación con el sector
privado puede resultar en detrimento para el Estado en el caso de que se consigan proyectos
grandes y complejos.
En cuanto a la gestión en años anteriores, en algunos casos se dieron expropiaciones

clandestinas de capital extranjero y mal desempeño en cálculo de inflación, especialmente
en el marco de las asociaciones llevadas a cabo en los años de los Kirshner. Esto, a pesar
de ser mitigado por la nueva ley, resulta una mala señal para los inversionistas
internacionales, considerando que pareciera que el desempeño de las APP cambiará
dependiendo del régimen gobernante. (Schüle et al., 2019).
En gerencia de riesgos, se enuncia que los riesgos serán compartidos por el Estado
y el sector privado de acuerdo a la flexibilidad que sea contemplada en el contrato. En la
nueva ley no se especifica qué tipo de riesgos serán adquiridos por uno u otro y por lo tanto
se carece de claridad y roles claros en este campo, a diferencia de los demás países (Estrada,
2017) (Moret & Marchegiani, 2017).
Asimismo, según The Economist Intelligence Unit (2019) también el entorno de

APP se ve fuertemente afectado por el bajo desempeño macroeconómico del país y el
entorno financiero no propicio. Esto a pesar de no ser parte de la gestión, constituye un
obstáculo para que todas aquellas cláusulas fuertes establecidas en la nueva ley no sean
efectivas.
60
Por estas razones, Argentina carece de una gestión eficiente en materia de APP para
lo cual se considera esta variable como “débil”.
4.2.4.6 Medición y monitoreo eficiente
La nueva regulación de Argentina provee mecanismos de seguimiento que permiten

identificar cuellos de botella. Específicamente, se creó la Comisión Bicameral para el
Seguimiento de Contrato de Participación Público Privada, conformada por 7 senadores y
7 diputados. El objetivo de esta comisión es simplemente el monitoreo de los contratos y
verificar el cumplimiento de los resultados. Por otro lado, legalmente el titular de la unidad
de APP debe brindar un estatus de ejecución y cumplimiento de los contratos APP de forma
anual (Estrada, 2017).
Sin embargo, el mismo autor critica que este tipo de comisiones bicamerales no han
dado los frutos esperados en experiencias previas y además, puede que funcionen de forma
poco transparente considerando los aspectos de confidencialidad que comprende esta
velatura de contratos. Este último aspecto, de hecho, es uno de los riesgos para la garantía
del acceso a la información pública. Adicionalmente no se indica cómo funcionaría la
comisión para APP en la ley sino que su reglamento quedó bajo decisión de la misma
comisión. Desde 2018 hasta 2020, la Comisión sólo se reunió en 5 ocasiones, lo que
evidencia este funcionamiento ambiguo de procesos de seguimiento (Gómez, 2020).
En cuanto al seguimiento con estándares técnicos, considerando que la Comisión

está conformada por diputados y senadores y es posible que estos no tengan la capacidad
técnica para el seguimiento, se creó un mecanismo de coordinación con la Auditoría
General de la Nación para contar con un equipo de auditores de APP, conformado por
profesionales de distintas áreas. Esto disminuye los riesgos que incurre el Estado en no
aplicar estándares rigurosos para el monitoreo, sin embargo, hasta el 2020 el equipo de la
AGN no había publicado ningún informe de seguimiento por lo que no se puede comprobar
su desempeño (Gómez, 2020).
61
De la Comisión también se critica la ausencia de participación de representantes de
la sociedad civil que deben tener una voz en el proceso de seguimiento, especialmente si
la población de ciertas comunidades saldría afectada por la ejecución del proyecto.
En conclusión, la variable de monitoreo eficiente para Argentina permanece en la

variable “aceptable” considerando que a pesar de que existen los mecanismos de
seguimiento, no se evidencia un desempeño en materia de seguimiento de APP.
62
4.2.5 Resumen de comparación de variables por país
Tabla 7: Resumen de la comparación de variables por país.
*Leyenda de clasificación: fuerte, bueno, aceptable, débil.

Fuente: elaboración propia con base en análisis previo.
63
4.3 Lecciones para Venezuela
Considerando el análisis previo, se procede a comparar la situación de Venezuela para cada

una de las variables frente al país con el desempeño más exitoso para cada una de ellas. En
este sentido, se hace un análisis de la brecha existente entre la situación actual de Venezuela
y las mejores prácticas de dichos casos con el objetivo de realizar recomendaciones para la
aplicación de APP en la siguiente sección.
4.3.1 Brechas existentes y mejores prácticas, comparado entre marco

regulatorio/institucional venezuela y el mundo
La confianza pública en Venezuela ha sido gravemente afectada desde principios del siglo
XXI. A pesar de que no existen datos específicos de esta variable, el Banco Mundial
muestra que la confianza pública en los políticos ha sido la más baja de la región al menos
desde 2008 hasta 2016 (único período reportado). Otro indicador que se aproxima a esta
medición es el cumplimiento predecible de las leyes (por su traducción del inglés
predictable enforcement), el cual ha caído dramáticamente desde 1997, llegando a obtener
el peor puntaje de crecimiento año a año (-3,62% para 2020) (The World Bank, n.d.).
Ambos datos confirman que Venezuela tiene uno de los peores desempeños de la región
en cuanto a confianza pública.
En materia de APP se puede afirmar que la confianza empresarial también ha sido

gravemente afectada por medidas expropiatorias facilitadas por los contratos
administrativos que acabaron por decisión unilateral de parte del Estado venezolano.
Según, (Hernández, 2021) Estas medidas presentes desde el año 2003 con Chávez y
también a partir del gobierno de Maduro, afectaron los derechos económicos de los
inversionistas privados en materia de infraestructura y en todos los sectores. Según el
mismo autor, muchas de las disputas generadas por estas expropiaciones concluyeron en
procesos de arbitraje que condenaron al Estado Venezolano, demostrando una afectación
aún más grave ante la visión internacional.
64
Estos escándalos de corrupción son criticados y condenados por otros partidos, sin
embargo, no existe en el país una oposición explícita a las APP, de hecho, muchos actores
han propuesto esta herramienta para buscar financiamiento, aunque junto con un conjunto
de cambios estructurales que garanticen la transparencia de los procesos para lograr la
recuperación de la infraestructura venezolana (CVC, 2018) (Hernández, 2021, 97-125). A
pesar de esto, el gobierno venezolano no ha instaurado mecanismos para fortalecer la
confianza pública en esta materia. En este sentido, esta variable en Venezuela está
gravemente afectada, lo que pone en riesgo cualquier tipo de actividad o modificación
relacionada con las APP.
Comparando este análisis con la sección previa, se denota que ningún país tiene un
desempeño bueno o fuerte en la variable de confianza pública. Por una parte, en países
como Argentina, se presume una fuerte relación entre la aprobación del gobierno de turno
y la confianza que se pueden tener en los proyectos APP. Esta situación puede ser muy
similar a la de Venezuela, considerando la fuerte centralización que existe en materia
económica y especialmente en contratos públicos y privados.
Por otro lado, Venezuela no está mucho mejor que la región considerando que
tampoco tiene mecanismos para mejorar la confianza específicamente en este tipo de
contratos mixtos. Por lo tanto, a pesar de que la brecha no es grande en comparación con
estos países, queda mucho trabajo por hacer para lograr la mejora de esta variable en el
país.
Durante los últimos años, el gobierno venezolano ha sido reacio en demostrar una voluntad
política favorable para las APP. En cuanto a la mención explícita del término, este no existe
ni es utilizado en ningún plan de desarrollo. En el Plan de la Patria 2019-2025 se menciona
brevemente la consideración de alianzas estratégicas para potenciar “la captación de
recursos, capitalización tecnológica y acceso estratégico de mercados para la producción”
y por otro lado se menciona la identificación de “proyectos de inversión pública con
65
posibilidad de ser ejecutados bajo esquemas de alianzas con otros estados, empresas
públicas de otros países, empresas privadas de países no hostiles o nacionales”. En ningún
caso se hace alusión al compartir riesgos o apalancamiento del desarrollo de infraestructura
pública en actores privados (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
2019). Dicha situación es similar a los planes de gobierno anteriores.
Sin embargo, especialmente desde 2019 y desde la aprobación de la “Ley

Antibloqueo” en 2020, Nicolás Maduro ha afirmado en varias oportunidades que su
gobierno busca formar alianzas con el sector privado en aras de potenciar sectores como
transporte, turismo y agricultura. En los últimos meses de hecho, también se ha hecho
mención a una búsqueda de participación privada en empresas públicas de
telecomunicaciones. Esto representa un viraje a la gestión económica de los períodos
anteriores.
En la práctica, se han identificado varias empresas con acuerdos con la empresa

privada: PDVSA, la Corporación Venezolana de Minería (CVM) y Bolivariana de Puertos
(Bolipuertos). Estos contratos se han materializado a través de alianzas estratégicas,
concesiones y alianzas comerciales. Sin embargo, a pesar de que se podría pensar que a
través de concesiones se aplica una especie de APP, bajo la ley venezolana este tipo de
esquema se materializa bajo una administración completamente privada y no público-
privada, además que no existe el concepto de APP como se ha mencionado anteriormente
(Hernández, 2021, 97-125). El detalle de esto se explicará en la sección de marco legal.
En resumen, para todos estos contratos, no se ha hecho un proceso de promoción

pública del cual se pueda evidenciar una manifestación de compromiso político certero
(Transparencia Venezuela, 2021) y por lo tanto Venezuela carece de un buen desempeño
para esta variable en particular.
Comparando el caso de Venezuela con Chile y Colombia, países que obtuvieron

mejor desempeño en el análisis de esta variable, se encuentra que entre las brechas más
importantes está la inexistencia ni la mención de este tipo de proyectos en las agendas de
66
desarrollo o en este caso, en el Plan de la Patria. Por otro lado, a pesar de que en Venezuela
sí se han dado afirmaciones favorables para dar la bienvenida a la inversión privada, estas
expresiones no están acompañadas de mecanismos participativos ni de una estrategia
formal para fomentar los acuerdos público-privados. Por último, específicamente
comparando con el caso de Colombia, Venezuela tampoco ha buscado establecer alianzas
con organismos multilaterales que le permitan potenciar este tipo de estrategias, como sí
lo ha hecho el país vecino con el BID o el Banco Mundial.
4.3.1.3 Estructuración institucional
En Venezuela no existe ninguna agencia específica para el manejo de concesiones ni

mucho menos de APP (considerando que no existe esta figura). De hecho, como se
mencionó anteriormente, las concesiones administrativas se manejan bajo mecanismos de
gobernanza privada y en ningún caso se plantea una gobernanza mixta. Por lo tanto,
tampoco existe personal preparado para el manejo de este tipo de esquemas (Hernández,
2021, 97-125).
Aunado a esto, a pesar de que en 2021 se sancionó la Ley de Transparencia y

Acceso a la Información de Interés Público (Asamblea Nacional, 2021), las limitaciones
legales de los contratos tipo concesión permiten la opacidad de la información relacionada
con estos. En los acuerdos mencionados en la sección anterior, la misma fuente ha
destacado la poca transparencia y la inexistencia de procesos competitivos en estas
licitaciones. En ese sentido, se hace imposible hacer una buena rendición de cuentas y una
alineación de intereses entre el Estado y el sector privado, considerando la superioridad de
uno frente al otro a nivel legal (Transparencia Venezuela, 2021).
Comparando esta situación con el caso más exitoso (Colombia) se identifican tres
diferencias claras. Primero, no existe una agencia específica de APP no solo porque no
existe el término bajo la ley venezolana sino que, como se menciona anteriormente, los
acuerdos entre públicos y privados no son gestionados por una agencia de gobierno
específica.
67
Segundo, tampoco existe un órgano de coordinación intersectorial que pueda
canalizar los acuerdos entre los distintos sectores de infraestructura como en el caso
colombiano. La única figura que podría servir como canalizador del diálogo y coordinación
sería la del Consejo Nacional de Economía Productiva, establecido por Nicolás Maduro en
el 2016, donde se reúnen actores de empresas públicas, privadas y gobierno local y central.
Sin embargo, esta figura no tiene competencias vinculantes con los acuerdos entre ambas
partes (Ministerio del Poder Popular de Petróleo, 2017) (Telesur, 2016).
Tercero, en temas de transparencia y acceso a la información, los contratos público-

privados en Venezuela se caracterizan por llevarse a cabo “puerta cerrada”, como se
explicó previamente. A diferencia de Colombia, no existe un registro online de este tipo de
alianzas ni una política de gobierno abierto que garantice la apertura de la información.
En Venezuela, existen instrumentos legales y mecanismos de asociaciones público-

privadas que dictaminan el proceso de contratos de concesión y colaboraciones en sectores
estratégicos. Principalmente, la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada
bajo el Régimen de Concesiones (LOPIPRC), regula la mayoría de estas modalidades de
asociación y colaboración entre el Estado y el sector privado (Cámara Venezolana de
Construcción, 2015).
Bajo la LOPIPRC, se estipulan las normativas básicas para operar las alianzas
público-privadas. Según Rivas (2020) pueden identificarse los siguientes documentos:
● “Modelo contrato de concesión, cuyo tenor o contenido en

principio debería respetar los términos básicos de la definición
contenida en el artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Promoción de
la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones,
● Modelo de contrato interadministrativo (en caso de que la
prestación del servicio sea encomendada a una empresa mixta).
● Modelo documento constitutivo de empresa mixta.
68
● Cláusulas o condiciones estándar a ser incluidas en los pliegos o
llamados a participar en procedimientos de selección de
contratistas y otros documentos accesorios (modelos de fianza o
garantías, declaraciones juradas, etc.).” (Rivas, 2020, p. 9)
Cualquier empresa interesada en formular un proyecto para la construcción de nuevas obras

o infraestructura existente puede hacerlo en virtud de estas modalidades mencionadas. A
partir de allí, el órgano contratante se pronunciará en un plazo máximo de seis meses
mediante un acto motivado que aprueba o rechaza dicha licitación. Todo acto celebrado y
aprobado bajo estos esquemas deberá apegarse a la LOPIPRC.
Asimismo, hay algunos países que contemplan la aprobación de los acuerdos

público-privados por parte del Poder Legislativo, en aras de contribuir a la estabilidad y
legitimidad de estos. Para el caso venezolano, la Asamblea Nacional ha intervenido en
estos procesos de concesión en el sector petrolero “para la conversión de alianzas
estratégicas y convenios operativos a empresas mixtas (2006 y 2009)” (Rivas V., 2020).
Durante esa experiencia, la Asamblea Nacional formalizó los estatutos y procedimientos
que rigen la conformación de dichas empresas mixtas.
Para efectos de modificación y/o culminación unilateral de los contratos de

concesión, al menos que la Asamblea Nacional apruebe una ley especial o consideraciones
particulares, las razones deberán apegarse a lo tipificado por la LOPIPRC. De hecho, esta
ley concibe la compensación justa a los contratados en virtud de lo establecido en las
cláusulas del contrato y la magnitud de este (Rivas V., 2020).
Por otro lado, la Ley Orgánica de Bienes Públicos (LOBP) permite que las
entidades estatales, municipales y demás organismos de la Republica acumulen patrimonio
con base en las competencias que les corresponden. Bajo esta premisa, las APP tienen
cabida como una figura apetecible para distribuir las cargas de responsabilidades y
garantizar la prestación de dicho servicio y/o actividad. Además, la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal establece la potestad y autonomía que detentan los municipios para
otorgar concesiones, determinar el ente regulador de esa relación y monitorear todas las
fases de ejecución del proyecto (Rivas, 2020).
69
En esencia, al menos en materia legal y normativa, las APP en Venezuela poseen
garantías formales y gozan de aplicabilidad jurídica. La mayor parte de estos instrumentos
legales que favorecen a la participación privada en la prestación de bienes y servicios se
declararon en períodos de apertura económica, donde el Estado buscaba ceder espacios en
algunas actividades económicas y sectores estratégicos (Rivas, 2020).
De manera más reciente, el gobierno venezolano ha promulgado dos leyes

relevantes en materia de asociaciones estratégicas y celebración de contratos en sectores
claves de la economía con la empresa privada: La Ley Antibloqueo y la Ley de Asociaciones
Estratégicas. Particularmente, “La Ley Antibloqueo” proporciona “poderes especiales” al
Ejecutivo Nacional -en todos sus niveles y de forma temporal- para tomar todas las medidas
económicas y asociativas sin necesidad de someterse a los mecanismos tradicionales
dispuestos en el marco legal venezolano (Travieso & Evans, 2020). Algunos juristas opinan
que este instrumento jurídico es contradictorio con los principios constitucionales y socava
la transparencia y legitimidad que debe asumir el Estado (Brewer-Carías, 2021).
4.3.1.2.1 Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la Garantía

de los Derechos Humanos
Según lo establecido en el objeto de esta ley, la misma busca:
“Establecer un marco normativo especial y temporal que provea al

Poder Público venezolano de herramientas jurídicas para
contrarrestar, mitigar y reducir los efectos generados por la
imposición, contra la República de Venezuela y su población, de
medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas o
punitivas (medidas definidas en la Ley Constitucional), dictadas por
otro Estado o grupo de Estados, o por actos u omisiones derivadas de
éstos, por organizaciones internacionales u otros entes públicos o
privados foráneos.” (Travieso & Evans, 2020, p. 2) .
Específicamente, La Ley Constitucional concibe la creación del Centro

Internacional de Inversión Productiva, el cual aparte de analizar el contexto sancionatorio
70
que mantienen varios gobiernos occidentales contra Venezuela, también se encargará de
aprobar y promover cualquier proyecto productivo en conjunto con la inversión privada
nacional y extranjera (Travieso & Evans, 2020).
4.3.1.2.2 Ley de asociaciones estratégicas
En este decreto de Ley, el Estado venezolano promueve el establecimiento de “Nuevas

Formas Asociativas” definiendo una participación mínima de la nación que debe alcanzar
hasta un 40% accionario. (Gaceta Oficial República Bolivariana de Venezuela, 2012)
Dentro de las definiciones y términos clave de esta Ley, se mencionan tres “sujetos
de aplicación” que engloban las modalidades de cooperación y acuerdo entre el Estado y
las personas naturales y jurídicas que estén interesadas en asociarse. Estos son: (a) las
Alianzas Estratégicas, (b) Empresas Conjuntas y (c) Conglomerados. Cada una de ellas
tiene prerrogativas y estímulos que acompañan el proceso formativo de estas alianzas y
uniones.
Tal como se comentó anteriormente, en Venezuela existe un marco legal con cierta
apertura a la incorporación de figuras colaborativas entre el sector público y el sector
privado, aunque todavía existe espacio para robustecer estos instrumentos legales. En
particular, el hecho de que no haya una Ley especializada en APP -como sí sucede en otros
países de la región (México, Colombia o Argentina)-, confirma la necesidad de mejoras en
la institucionalidad y la legalidad venezolana.
Por ello, uno de los primeros avances que pudieran darse es la promulgación de una
Ley de APP en Venezuela, a sabiendas de las grandes necesidades de capital del país para
la recuperación y mantenimiento de las infraestructuras existentes para la prestación de
servicios básicos. Institucionalizando esta modalidad cooperativa en el marco legal
venezolano, junto a otros cambios que garanticen mayot seguridad jurídica, será posible
atraer inversión nacional e internacional para asumir los proyectos estratégicos que plantee
el Estado venezolano.
71
4.3.1.5 Gestion eficiente
En materia contractual, uno de los instrumentos legales reconocidos por el Derecho

administrativo venezolano es la concesión, ya sea para la prestación de servicios públicos,
obras públicas o bienes de la misma naturaleza. En particular, la concesión del servicio:
“permite al concesionario gestionar una actividad propia de la Administración, susceptible
de explotación comercial, mientras que la concesión de obra pública permite al
concesionario construir, mantener y explotar obras públicas” (Hernández G., 2021, p. 106).
Bajo ese marco legal, la segunda modalidad de contratación pública obtiene su retorno a
partir de las tarifas cobradas por la prestación de ese servicio u obra pública.
Por otro lado, el contrato de obra pública se rige bajo mecanismos de gobernanza
privada para infraestructura, la cual está sujeta a previsiones dispuestas en contratos
administrativos como las cláusulas exorbitantes a discreción de la Administración
contratante. Dichas cláusulas permiten la terminación unilateral del contrato si la
Administración considera que esto deba ocurrir por razones de interés público (Hernández
G., 2021).
Asimismo, según la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada, el

régimen concesional establece que el concesionario debe asumir por completo el riesgo de
operar la obra o servicio, bajo el principio de riesgo y ventura. Este es uno de los
mecanismos que ha podido subsistir a la serie de reformas, derogaciones y políticas
estatistas que han prevalecido en Venezuela desde 1999. Sin embargo, el hecho que el
principio de riesgo y ventura se imponga sobre las alternativas colaborativas y de co-
iniciativa, las cuales estimulan aún más la inversión privada, alude al rezago legal que
existe en el régimen jurídico venezolano alrededor de las relaciones contractuales público-
privadas y la adopción de APP’s (Hernández G., 2021)
En resumidas cuentas, el diseño contractual para efectos de contrataciones públicas

transfiere todo el riesgo al sector privado sin que hayan mecanismos de gobernanza mixta,
quedando al margen la esencia jurídica que arropa a las Alianzas Público Privadas y
limitando al Estado a funciones de supervisión y control (Hernández G., 2021).
72
Ahora bien, en comparación con Colombia y Chile, donde se observan claros
mecanismos de asignación y distribución de riesgos a través de sinergias y gobernanza
mixta, Venezuela debe apostar al involucramiento y compartición de riesgos del Estado
con el sector privado. Dadas las condiciones económicas del Estado venezolano y la
incapacidad de gestionar las infraestructuras básicas por sus propios medios, es menester
que se establezcan mejores incentivos que disipen los niveles de riesgo entre las partes y
definan claramente la responsabilidad ante cada escenario probable.
Durante la reforma constitucional de 1999, se introdujo la Ley Orgánica de Administración

Pública (LOAP), la cual a diferencia de la ley derogada7 no restringía su jurisdicción a los
órganos e instituciones públicas de carácter nacional, sino que ahora incluía el resto de los
niveles de gobierno: estadal, municipal y entes intermedios. Una vez en vigor esta ley, cada
una de estas instancias de gobierno, modificaron su funcionamiento para asumir las
atribuciones que ésta les asignaba (Pérez Yarahuán & Maldonado Trujillo, 2015).
Según Pérez y Maldonado (2015), luego de realizar un “análisis normativo

exhaustivo” de los instrumentos legales en vigor en materia de seguimiento y monitoreo,
estos sistemas no están unificados y son ejercidos por organismos de diversa índole,
adscritos a varios poderes públicos. Cada uno de ellos trabajan de forma simultánea y
pueden clasificarse en tres subsistemas: seguimiento y evaluación presupuestaria,
planificación pública nacional y el seguimiento y evaluación de desempeño (Pérez
Yarahuán & Maldonado Trujillo, 2015).
En materia presupuestaria, la potestad de control la tiene el Ministerio de Finanzas

a través de la Oficina Nacional de Presupuesto (Onapre). En referencia a la planificación
pública nacional, la figura de mayor autoridad es el Consejo Federal de Gobierno mediante
7
Esta ley derogó: “la Ley de Administración Central de 1999, que a su vez derogó la Ley Orgánica
de la Administración Central, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, núm.
5 025 extraordinario (20 de diciembre de 1995), así como el Decreto 1 580, publicado en la Gaceta
Oficial de la República de Venezuela, núm. 36 095 (27 de noviembre de 1996), y el Decreto 305,
publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, núm. 36 786 (14 de septiembre de
1999).” (Pérez Yarahuán & Maldonado Trujillo, 2015)
73
la Comisión Central de Planificación. Por su parte, las competencias para la evaluación de
desempeño están sujetas a las oficinas de monitoreo y evaluación de cada una de las
instancias gubernamentales en sus distintos niveles.
En ese sentido, la Onapre elabora todos los indicadores de gestión presupuestaria y

rendición de cuentas en el uso de recursos públicos. Bajo esa óptica, y según lo contenido
en la Ley Orgánica de Administración Financiera, los procesos de MyE deben estar
incorporados en la gestión presupuestaria pública, de tal forma que se analicen las metas
financieras de los proyectos y se garantice una ejecución física y programática eficiente y
eficaz (Pérez Yarahuán & Maldonado Trujillo, 2015)
Asimismo, la planificación de las políticas públicas se emana desde lo que se

conoce como el Sistema Nacional de Planificación, cuyo funcionamiento descansa según
lo dispuesto en la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (LOPPP). Según Pérez
y Maldonado (2015): “el objetivo central de este sistema es la optimización de los procesos
de definición, formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas de cada uno de
los niveles de gobierno en Venezuela (Pérez Yarahuán & Maldonado Trujillo, 2015, p.
378). No obstante, para efectos de la doctrina federal fiscal en Venezuela, este sistema es
contradictorio con el espíritu descentralizado que contempla la Constitución, puesto que
da facultades decisorias al Ejecutivo Nacional por medio del Consejo Federal de Gobierno
(Pérez Yarahuán & Maldonado Trujillo, 2015).
Para efectos del monitoreo y evaluación del desempeño de la administración

pública en el ejercicio de sus funciones y participación en proyectos de interés nacional, la
responsabilidad de esta tarea recae sobre el Sistema de Seguimiento y Evaluación de
Desempeño, el cual se fundamenta en la Ley Orgánica de Administración Pública.
Particularmente -dentro de este sistema- existen dos entes públicos que tienen un rol clave
para la evaluación de desempeño: la Comisión Central de Planificación y las Oficinas
Estratégicas de Evaluación de cada uno de los niveles de gobierno (Pérez Yarahuán &
Maldonado Trujillo, 2015).
74
Sin embargo, comentan Pérez y Maldonado (2015) que existen algunas
características a resaltar sobre estos subsistemas de MyE en Venezuela que denotan
algunas de sus fallas principales:
● No hay uniformidad en los sistemas de MyE, por lo que no hay un órgano con
responsabilidades exclusivas para esta tarea.
● Inexistencia de herramientas y metodologías que faciliten y sistematicen el proceso
de evaluación y monitoreo en la administración pública. Básicamente, no hay
criterios ni normas técnicas que acompañen a los entes competentes en esta labor
de MyE.
● Opacidad y poca pertinencia en las evaluaciones realizadas a los proyectos y
desempeño de la administración pública, al ser escasos los esfuerzos de MyE. La
poca información disponible no es compartida entre los niveles de gobierno y
quedan a discreción del uso que le desee dar la administración pública central.
Para comparar el funcionamiento de medición y monitoreo venezolano con uno de los

países analizados anteriormente, se puede asumir a Colombia como un caso referente para
mejores prácticas. A diferencia de Venezuela, este país sí tiene en vigencia un extenso
instructivo para indicadores de gestión en proyectos de APP gracias a la aplicación de la
regla SMART (específicos, medibles, alcanzables, relevantes y definidos en el tiempo -
esto según sus siglas en inglés). Si la administración pública venezolana llegase a
incorporar estos fundamentos de manera más expedita, sería posible mitigar o eliminar por
completo las fallas que se mencionaron más arriba.
4.3.2 Recomendaciones para Venezuela

Luego del análisis comparativo entre los factores de éxito de Argentina, Chile, Colombia
y México frente a la situación de Venezuela, se generan una serie de recomendaciones
especialmente bajo la reflexión de las lecciones aprendidas.
Al observar la situación actual de la infraestructura pública en Venezuela es

necesaria una reforma legal concerniente al Derecho Administrativo, con miras a
75
incorporar todos los elementos jurídicos que respalden a la APP y los incentivos alrededor
de esta figura.
Según Hernández (2021), ni el contrato de obra ni la concesión son formatos

atractivos para abordar las necesidades de financiamiento y la gestión efectiva de las
infraestructuras públicas del Estado venezolano. Precisamente, las APP lucen como una
alternativa concreta para introducir mecanismos de gobernanza mixtos que premian el buen
desempeño y la consecución de resultados, además de repartir de forma eficiente los
riesgos implícitos en cualquier proyecto de infraestructura (Hernández G., 2021).
En la actualidad, en el marco legal venezolano prevalece una visión contractual

donde la participación privada en la gestión de infraestructuras está sometidos a riesgos
políticos muy altos y en donde se mantienen en vigencia cláusulas discrecionales y
autoritarias -como las cláusulas exorbitantes- que no garantizan la inversión privada.
Además, el régimen de contratos administrativos alude a esquemas de gobernanza privada
que no van en concordancia con la repartición eficiente de los riesgos asociados a la
construcción, mantenimiento y operación de infraestructuras (Hernández G., 2021).
Aunado a ello, la sola inclusión de las APP dentro de la arquitectura legal e

institucional venezolano no será suficiente. La voluntad política y la restitución de los
derechos económicos y empresariales deben dar un giro en contraste a las formas poco
democráticas y autoritarias que se mantienen vigente en el accionar político y económico
del gobierno venezolano. El Estado está en la obligación de comportarse como garante y
facilitador de políticas que acerquen al sector privado a los espacios y/o proyectos
orientados a solucionar los problemas de los ciudadanos, más aún en el contexto
venezolano, donde existen claras fallas de capacidades estatales que requieren de la
inclusión de otros sectores de la economía.
En general, ninguna de las siguientes notas se hace posible si no existe una creación
de la figura de APP en Venezuela, para lo cual este no se encuentra del todo lejos. A
continuación, se procederá a desarrollar las recomendaciones con respecto a la adopción
76
de las APP y los factores críticos de éxito estudiados para el caso venezolano
específicamente en el sector infraestructura.
I. Confianza pública:
1. Se recomienda evitar situaciones como las que ocurren en Colombia en cuanto a la
acreditación de los proyectos por parte de los gobiernos locales. Para esto, mientras
más independiente y transparente sea la adjudicación de acuerdos de
infraestructura, mejor será la confianza del ciudadano.
2. Considerando las brechas también existentes en todos los casos estudiados, se
recomienda instaurar mecanismos de transparencia, retroalimentación y rendición
de cuentas para involucrar a la población y demostrar explícitamente la lucha contra
la corrupción. Esta recomendación será detallada en el punto III de la “buena
estructuración institucional”.
II. Compromiso político:
1. Se recomienda incluir el fomento de las APP en las agendas de desarrollo y
específicamente en el Plan de Gobierno de la nación. Esto instaura el compromiso
al mayor nivel político y refleja confianza y voluntad para los potenciales
inversionistas.
2. Se recomienda, en la medida que se vayan recuperando las relaciones con los
organismos internacionales, establecer alianzas con BID, Banco Mundial o CAF,
específicamente para el fortalecimiento técnico de los funcionarios para el manejo
y gerencia de contratos APP.
3. Se recomienda aprovechar la figura del Consejo Nacional de Economía Productiva
para buscar fomentar la idea de las APP no solo en actores de gobierno local sino
en empresas públicas y privadas en general. Para esto es fundamental la
coordinación y buena voluntad que podría tener el gobierno con grupos relevantes
a nivel político (Fedecámaras, cámaras de comercio, cámaras de construcción, entre
otros).
III. Buena estructuración institucional:
1. Una vez se hayan conseguido los cambios legales y se haya preparado un personal
técnico especializado de la mano de las alianzas antes mencionadas, se recomienda
77
la creación de una agencia específica de APP con el objetivo de canalizar la gestión
de contratos, las licitaciones, reclamos y solicitudes de información. Los factores
de éxito para esta agencia son: un equipo preparado y con experiencia, equipo
exclusivo, inclusión de sistemas de incentivos y retención de personal y la
incorporación de un mandato explícito que verdaderamente empodere a esta
agencia para actuar de forma independiente y autónoma del gobierno de turno.
2. Se recomienda elevar el rol del Consejo Nacional de Economía Productiva,
específicamente del grupo de actores públicos, con el objetivo de tener capacidad
de coordinación intersectorial en distintas áreas de infraestructura. Para ello, es
fundamental la participación de los gobiernos locales junto con la de los Ministerios
pertinentes.
3. En materia de procesos instaurados para mejorar la transparencia y rendición de
cuentas, se recomienda el establecimiento de registros online que garanticen el
acceso a la información pública y el fomento de una política de gobierno abierto.
Estos no solo deben publicar sino también deben invitar a la población,
especialmente a aquellos interesados en investigación y periodismo, a hacer uso de
estos datos.
4. Se recomienda que esta agencia de APP establezca mecanismos de participación
ciudadana, especialmente en aquellos proyectos grandes que pueden causar alguna
afectación a nivel comunitario. Para ello se recomienda la creación de mesas de
trabajo con representantes del área en cuestión donde se puedan realizar encuestas
previas al proyecto, sistemas de reporte y retroalimentación y actos de rendición de
cuentas. En esta recomendación se hace especial énfasis en la inclusión de grupos
vulnerables (como mujeres, personas con discapacidad, niños, tercera edad, otros)
en dichas mesas de trabajo con el objetivo de garantizar una acción pública sin
daño.
IV. Marco legal sólido:
1. Como se ha sugerido a lo largo de este capítulo, el régimen jurídico venezolano
debe incorporar a las APP dentro del Derecho Administrativo y todo lo relacionado
a ello. De hecho, lo más idóneo sería el desarrollo y promulgación de una ley
exclusiva para APP, de manera tal que esta figura sirva de apalancamiento para
78
recuperar la infraestructura venezolana y atender con celeridad aquellos sectores
claves vinculantes al crecimiento económico y la crisis humanitaria compleja que
se vive en el país.
2. Se recomienda que cualquier reforma legislativa que incluya a las APP dentro del
régimen jurídico venezolano esté orientada a mecanismos de resolución de disputas
contractuales más democráticas. Estos cambios deben resaltar los derechos
económicos que apuntalen la seguridad jurídica y la estabilidad política que todo
inversionista nacional o extranjero busca en cualquier país. En ese sentido, las
cláusulas exorbitantes deben ser eliminadas para dar paso al arbitraje como
instrumento efectivo para el manejo de controversias en el cumplimiento de
contratos.
3. En materia de selección de contratistas, se recomienda una revisión a la Ley de
Contrataciones Públicas dada la necesidad de abonar el camino a mejores prácticas
contractuales y a un proceso de asignación de estos bajo “principios de igualdad,
publicidad, transparencia y simplificación, en especial, mediante el uso de
tecnologías de la información y de la comunicación (TICs)” (Hernández G., 2021).
V. Gestión eficiente
1. Se recomienda contemplar mecanismos de gobernanza y gestión de riesgos mixtos,
que no se limiten netamente a los principios de riesgo y ventura la cual asigna todo
el riesgo al sector privado. Particularmente, se insta a la reforma de la Ley de
Contrataciones Públicas y Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada
bajo el régimen de Concesiones para que estas puedan encaminarse a un sistema de
repartición de riesgos acordes a los roles y posibilidades de cada parte.
2. Se recomienda transferir responsabilidades en la gestión de las infraestructuras al
sector privado, ya que ha prevalecido en las últimas dos décadas una tendencia
centralizada por la Administraciones Públicas, desincentivando a la inversión
privada.
3. Para efectos de reducción de riesgos políticos y contractuales, tal como se comentó
en las recomendaciones legales, es indispensable que se descarten las cláusulas
exorbitantes del régimen jurídico contractual. Esta disposición es contraria a la
79
estabilidad y seguridad jurídica que debe brindar el Estado venezolano si desea
atraer capital para la recuperación de las infraestructuras básicas.
VI. Medición y monitoreo
1. Se recomienda que se establezcan sistemas uniformes y estandarizados para los
procesos de MyE. En ese sentido, se sugiere asignar estas responsabilidades a un
órgano exclusivo o, en todo caso, depositar dicha labor en un ente que ya se
encuentre en la Administración Pública. Este órgano además debe contar con
expertos de las áreas a desarrollar en los respectivos proyectos, con el objetivo de
contemplar los estándares técnicos que garanticen la calidad de las obras.
2. Se recomienda recuperar los principios federales y descentralizados de monitoreo
y gestión de la Administración Pública. Cada uno de los órganos mencionados
anteriormente, los cuales cumplen alguna labor en esta materia, están supeditados
al Poder Ejecutivo. Esta condición resta autonomía orgánica y capacidad de
responder ante los desafíos y obstáculos que se detecten en las políticas públicas
implementadas por el Estado (Pérez Yarahuán & Maldonado Trujillo, 2015).
3. Al igual que se aconseja en materia de estructuración institucional, los órganos y
entes de la Administración Pública, que participan en labores de MyE, deben
publicar -en sus sitios online-, con mayor frecuencia y amplitud la información útil
y veraz sobre los procesos de evaluación. De esta forma, los diversos organismos
del sector público, cuya evaluación sea de interés, tendrán los insumos para tomar
decisiones estratégicas y oportunas.
4. Se recomienda desmilitarizar las funciones de control y gestión de los proyectos de
interés público. En el Viceministerio de Seguimiento de la Presidencia de la
República, el cual mantiene importantes tareas en MyE, se observa -al igual que en
varios organismos públicos- una considerable presencia militar, cuyas tendencias y
prácticas están lejanas a los criterios de eficiencia pública que debe predominar en
la Administración Pública.
80
V. Conclusiones y recomendaciones
La revisión de casos de estudio y la literatura académica consultada por este trabajo de

investigación, con referencia a la apertura de mecanismos de APP en América Latina, ha
permitido contemplar que la tendencia en la región ha sido profundizar y mejorar estas
modalidades de cooperación público-privada. Cada uno de los países latinoamericanos que
han ensayado, institucionalizado y pormenorizado el uso de las APP en los contratos
públicos, ha enfrentado desafíos y fallas estructurales que derivan de las debilidades
jurídicas y políticas que suelen encontrarse en el funcionamiento de estos Estados.
Los desafíos y/o fallas más relevantes de los países de la región se asocian
a la poca sinergia que suele haber entre el sector público y la empresa privada, opacidad o
discrecionalidad burocrática que deriva en corrupción y un entorno económico y social que
no permite que los proyectos de APP sean viables en el mediano y largo plazo.
Sin embargo, a pesar de las fallas señaladas, las experiencias revisadas en

los países pertenecientes a la muestra de este estudio apuntan a que las APP son alternativas
con un gran potencial para la construcción, mantenimiento y operación de las
infraestructuras básicas. La mayoría de los Estados de América Latina están ávidos de
capital nacional o extranjero para financiar sus deberes de provisión de servicios públicos
y, precisamente, las APP atienden a esquemas atractivos para la inversión privada.
En ese sentido, Venezuela se encuentra en un contexto de fragilidad e

incapacidad estatal ante el colapso de la infraestructura pública y una situación
comprometida de sus finanzas. Dadas estas condiciones, los mecanismos de APP lucen
como una opción casi ineludible para suplir estas insuficiencias y lograr la recuperación de
estos sectores económicos que impulsen el crecimiento integral y sostenido del país.
Particularmente, es muy probable que Venezuela a la hora de asumir los esquemas

de APP atraviese problemas asociados a la viabilidad económica y la repartición de riesgos
81
en estos proyectos. En el marco de un país que atraviesa una profunda crisis económica, el
cobro de las tarifas y la posibilidad de subutilización de las infraestructuras básicas luce un
escenario factible. En gran medida, ambos factores constituirán uno de los principales retos
que los hacedores de políticas públicas y los liderazgos políticos tendrán que enfrentar en
conjunto con el socio privado.
No obstante, a partir de las experiencias de otros países de la región -algunos

consultados en el presente trabajo- Venezuela podría asumir los aprendizajes y adaptar las
mejores prácticas que han funcionado en dichos entornos. En esencia, la literatura
académica referente a las APP sustenta sus bases en factores críticos de éxitos que sirven
de guía para que el país incluya estos mecanismos en el régimen jurídico y en la resolución
de los problemas de infraestructura. La comparación hecha por los autores de este trabajo
persigue este ejercicio de análisis de semejanzas y diferencias entre las condiciones que
existen en otros países de la región, para luego ser considerados en el proceso de
incorporación de las APP en Venezuela.
Las mejores prácticas identificadas a través de dicha comparación se resumen en:

la creación de una ley de APP, el establecimiento de una agencia independiente reguladora
de estos esquemas, la promoción de las APP en los planes de desarrollo, la aplicación de
mecanismos de resolución de disputas contractuales más democráticas, el establecimiento
de gerencia de riesgos mixtos y la aplicación de estándares de medición y monitoreo
uniformes, estandarizados, abiertos y accesibles al público.
Por último, este trabajo presenta limitaciones a nivel de investigación. En primer

lugar, se dejaron de lado factores críticos de éxito relacionados con el entorno económico
y empresarial que debe existir para que las APP puedan desarrollarse satisfactoriamente.
En segundo lugar, se presentan limitaciones relacionadas con la robustez del análisis legal,
considerando que el estudio de las regulaciones de todos los países se hizo desde un punto
de vista de gobernanza. En este sentido, futuros trabajos podrían evaluar la viabilidad de
estas recomendaciones a nivel de marco legal en el país, considerando cuestiones de
derecho administrativo. Asimismo, próximas investigaciones también podrían ahondar en
82
los esquemas de empresas mixtas en Venezuela, específicamente sus posibles éxitos y
oportunidades de mejora para tomar en cuenta en el establecimiento de un esquema de
APP.
83
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TEG Analisis de Los FCE de Los Esquemas de APP, Lecciones para Venezuela (Parejo y Troconis) 12JUL2022

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INSTITUTO DE ESTUDIOS SUPERIORES DE ADMINISTRACIÓN

ANÁLISIS DE LOS FACTORES CRÍTICOS DEL ÉXITO DE

CARACAS, JULIO DE 2022.

TRABAJO DE GRADO APROBADO POR EL SIGUIENTE JURADO

Tutor: Richard Obuchi

Jurado: José Manuel Puente

CARACAS, JULIO DE 2022.

Maestría en Gerencia Pública

1.1 Objetivos generales y específicos 8

II. Marco teórico: APP y factores de éxito 10

2.1 Alianzas público privadas 10

2.1.1 Tipos de contrato APP implementados en el sector infraestructura 11

2.1.2 Qué se conoce como factores críticos de éxito 13

2.2 Factores de éxito en el desarrollo de APP 14

2.2.3 Factores claves para el desarrollo de APP en ciudades de América Latina

2.2.3.1 Gobernanza institucional y legislación 19

2.2.3.2 Asignación de competencias en las infraestructuras urbanas 20

2.2.3.3 Estructuración de proyectos de APP y marco legal 20

2.2.3.4 Planificación, toma de decisiones y promoción de los proyectos 20

2.2.3.5 Política tarifaria e integración de los proyectos en la red 21

2.2.3.6 Fuentes adicionales de recursos para el financiamiento de los proyectos 21

2.2.3.7 Asignación de riesgos y gestión de los contratos 22

2.2.3.8 Claves para atraer inversionistas privados 22

III. Las APP en América Latina y Venezuela 29

3.1 Las APP en América Latina 29

3.2 Caracterización general de las asociaciones público privadas en Venezuela 31

4.1 Descripción de la metodología: factores críticos de éxito 34

4.2 Análisis de casos múltiple y revisión de la literatura 35

4.2.1.1 Confianza pública 36

4.2.1.2 Compromiso político 37

4.2.1.3 Buena estructura institucional 38

4.2.1.4 Marco legal sólido 39

4.2.1.5 Gestión eficiente 40

4.2.1.6 Medición y monitoreo 41

4.2.2.1 Confianza pública 43

4.2.2.2 Compromiso político 44

4.2.2.3 Buena estructuración institucional 44

4.2.2.4 Marco legal sólido 46

4.2.2.5 Gestión eficiente 47

4.2.2.6 Medición y monitoreo 48

4.2.3.1 Confianza pública 49

4.2.3.2 Compromiso político 50

4.2.3.4 Marco legal sólido 52

4.2.3.5 Gestión eficiente 53

4.2.3.6 Medición y monitoreo eficiente 54

4.2.4.1 Confianza pública 55

4.2.4.2 Compromiso político 56

4.2.4.3 Buena estructuración institucional 57

4.2.4.4 Marco legal sólido 58

4.2.4.5 Gestión eficiente 60

4.2.4.6 Medición y monitoreo eficiente 61

4.2.5 Resumen de comparación de variables por país 63

4.3 Lecciones para Venezuela 64

4.3.1 Brechas existentes y mejores prácticas, comparado entre marco

4.3.1.1 Confianza pública 64

4.3.1.2 Compromiso político 65

4.3.1.3 Estructuración institucional 67

4.3.1.4 Marco legal sólido 68

4.3.1.2.1 Ley Constitucional Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la

4.3.1.2.2 Ley de asociaciones estratégicas 71

4.3.1.5 Gestion eficiente 72

4.3.1.6 Medición y monitoreo 73