ESCUELA DE POSGRADO

ENSAYO

“DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION EN EL PERÚ: DESAFIOS: LA REFORMA

INCONCLUSA.”

Autores:

 Vásquez Estela Lister

 Vásquez Aguilar, Leidy Lisbeth
 Portal Idrugo Leónidas
 Ordinola Valverde José Alberto
 Rodríguez Chonta Julio Armando

Asesor:

Dr. Edilberto Bardales Roman

Chiclayo - Perú

2021
INDICE

INDICE
I. INTRODUCCION.........................................................................................................................3

II. ARGUMENTACION

2.1. Antecedentes del proceso de Descentralización en el Perú

2.2. Principales obstáculos presentados en el proceso de descentralización en el Perú

3.3. Los retos del proceso de descentralización en el Perú

III. CONCLUSIONES

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS.........................................................................................................7
ENSAYO: DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION EN EL PERÚ: DESAFIOS: LA REFORMA
INCONCLUSA.

I. INTRODUCCION
La idea central de este ensayo que presentamos como parte del curso de Organización,
estructura y funcionamiento del Estado, estriba en considerar que el proceso de
descentralización y regionalización en el Perú es un requisito indispensable para construir un
nuevo Estado Peruano, que asegure el desarrollo integral y sostenible de su territorio y su
población.

Así mismo, buscamos establecer según nuestro criterio, cuales han sido las principales dificultades
y obstáculos que no han permitido que este proceso tenga un mayor avance y que a pesar de los
múltiples esfuerzos de los gobiernos que hasta la fecha se han sucedido, prosiga todavía un fuerte
centralismo limeño, que no solamente ostenta el poder político, sino también concentra la mayor
cantidad de recursos presupuestales.

El contenido del ensayo lo hemos dividido en tres partes claramente definidas, la primera
pretende presentar de manera rápida y concisa las diferentes experiencias de descentralización
que se han implementado en el Perú.

En la segunda parte, tratamos de identificar cuáles han sido los principales obstáculos que se han
presentado en el proceso de implementación de las propuestas de descentralización y
regionalización, obstáculos vistos desde el lado de las regiones y provincias, así como también una
mirada desde el ejecutivo y el gobierno central, respecto a este tema.

En la tercera parte, presentaremos un resumen de los logros identificados y avances obtenido

hasta la fecha, para finalmente culminar con presentar los desafíos que tenemos por delante para
consolidar este proceso, que como lo mencionamos al inicio del ensayo, es un requisito
fundamental para lograr el desarrollo integral y sostenible del estado peruano.

Finalmente, intentaremos responder a las preguntas ¿Por qué el proyecto de descentralización

nacional ha fracasado? y ¿qué debe hacer la sociedad y el Estado para lograrla?

Como parte final de nuestro ensayo presentaremos las conclusiones a las que arribamos y
compartimos con todos quienes llevamos el curso de ORGANIZACION ESTRUCTURA Y
FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO.

Los integrantes del grupo.

II.- ARGUMENTACION

El Perú ha sido históricamente un país centralizado. Esta centralización estatal generada por el
modelo económico mercantilista y primario exportador, donde la riqueza se ha concentrado en
un pequeño grupo de personas, ha provocado de manera paulatina desde la década de los 50
masivas migraciones desde el campo a las grandes ciudades de la costa, generando la
despoblación de las zonas rurales y la concentración de población en Lima principalmente. Estos
movimientos migratorios en su inmensa mayoría, se trasladaron a la capital en busca de
oportunidades de desarrollo que el Estado no ofrecía en su región.

Luego de fallidos intentos en el año 2002 se promulgó la Ley orgánica de Gobiernos Regionales,
dando paso al funcionamiento de los gobiernos regionales que hoy conocemos, generando gran
expectativa en la población, por ver cristalizado este anhelo postergado por tanto tiempo y que es
de vital importancia para el desarrollo de nuestro país. Sin embargo a la luz de los hechos
recientes, podemos afirmar que esto no ha sido así, Pues observamos que, en la mayoría de
gobiernos regionales, se ha enraizado la corrupción, la burocracia y la falta de capacidad para
atender las necesidades de la población.

Al respecto, nos plateamos las siguientes preguntas: ¿Por qué el proyecto de descentralización
nacional ha fracasado? y ¿qué debe hacer la sociedad y el Estado para lograrla? Para responder
estás preguntas, presentaremos brevemente un resumen de los intentos de descentralización en
el país, los logros obtenidos y los desafíos que tenemos que afrontar para poder lograr la ansiada
descentralización.
2.1. ANTECEDENTES DE LA DESCENTRALIZACION EN EL PERU
Raúl Lizárraga Bobbio, en su libro Descentralización y Regionalización en el Perú: hacia una nueva
economía y un nuevo estado (2010) menciona que el vigente modelo económico excluyente,
mercantilista y primario – exportador, que ha imperado desde siempre en el Perú y que se ha
expresado por ejemplo en el aprovechamiento mercantil de guano de isla, del caucho, de la
harina de pescado, de la caña de azúcar, de los minerales y de los recursos forestales, entre otros,
han sido cada uno en su momento oportunidad de acumulación de riqueza para un pequeño
grupo. Esto ha generado la concentración de la riqueza en pequeños grupos de poder que se
encuentran en la capital del país y quienes desde su poder económico influyente siempre han
tenido las riendas del control político del país. Desde esa perspectiva, las políticas del estado han
estado dirigidas siempre a favorecer los intereses de los principales grupos económicos del país,
fortaleciendo el centralismo limeño y dejando postergado la atención de las necesidades de la
población del interior del país, principalmente de la `población rural.

Para poder presentar de manera rápida y concreta la historia de la descentralización, hemos

resumido lo presentado por García, D. (2005) en su Art. Titulado “La Descentralización en el Perú
Actual”, publicado en la Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, Nº 03 (enero
– junio de 2005), en donde menciona que menciona que desde la formación del Virreinato del
Perú (1543), Lima centralizaba el poder político, económico y administrativo en América del Sur.

Una de las características del periodo virreinal, es que tenía una política centralizadora, es decir,
todo dependía de los Virreyes y en última instancia, de las autoridades ubicadas en España. Pero
curiosamente, las inmensas extensiones que había desde el norte hasta el sur, facilitaron la
aparición de ciudades de cierta importancia, que con el tiempo tuvieron vida propia en diversos
aspectos, dándose así una paradoja centralista en teoría, pero con un buen margen de autonomía
en la práctica. En otras palabras, las órdenes emitidas desde España, se diluían conforme
atravesaban los vastos espacios en los cuales América estaba dividida. Esta realidad mostraba la
necesidad de descentralizar la administración y el manejo de los territorios del virreinato. En el
año 1821, año en que se declara la independencia del Perú, el Virreinato del Perú estaba dividido
en siete (7) Intendencias, como unidades políticas. De estas intendencias, el General José de San
Martín hizo la conversión a Departamentos, que fueron los siguientes: Arequipa, Ayacucho,
Cusco, Junín, Lima, La Libertad y Puno. El Perú republicano nació, pues, como país unitario,
dividido en siete departamentos. A su vez, cada departamento se dividía en provincias y éstas en
municipios. Y esta distribución política es la que permanece hasta ahora, con la salvedad que han
aumentado en número (hoy en día son 24 los departamentos) y se ha añadido un nuevo espacio
político: la región.

En el siglo XX, a partir del año 1920 entró en vigencia una nueva Constitución, que propició un
régimen autoritario que regiría durante once años. Mediante esa Constitución se crearon
congresos regionales; que fueron el Congreso Regional del Norte, del Centro y del Sur, con
capacidad para dictar leyes y sus miembros eran designados por elección popular. El problema
radicaba en que no contaban con presupuesto y sus leyes tenían que pasar por el visto bueno del
Poder Ejecutivo nacional, para su aprobación. En este periodo el gobierno autoritario de ese
entonces, manejaba en forma autoritaria a estas instancias descentralizadas y hasta propiciaba
elecciones mañanas, lo cual generó la desacreditación de los congresos regionales.

En 1930, se convocó a una constituyente que dio lugar a la Constitución de 1933, la más larga del
siglo, bajo el gobierno de Sánchez Cerro. En esta Constitución, se hizo un verdadero esfuerzo para
lograr una efectiva descentralización, y así se diseñaron los Concejos Departamentales, sobre la
base de los departamentos existentes, con amplias facultades de todo tipo, constituyendo sus
representantes, fruto de elección popular, actores de la actividad del departamento en materia
agrícola, minera, industrial, comercial, educativa, etc. Sin embargo, nunca fue puesto en práctica.

En la Constitución de 1979, bajo el Gobierno de Morales Bermúdez, en materia de

descentralización se promovió el fortalecimiento de los municipios democráticos, porque antes
los alcaldes se elegían como cargos de confianza, dotándolos de muchas competencias y a nivel
regional creó las Asambleas Regionales al frente de cada región, la cual se encargaba de elegir al
Presidente de la región. La propuesta contenida en la Constitución de 1979 sobre los gobiernos
regionales no fue tan clara y precisa, considerándolo en agenda para que se elabore un plan
nacional de regionalización que nunca se dio, al parecer por los desacuerdos que existía al interior
de las fueras políticas que gobernaban en ese entonces. Sin embargo, se llegó a instalar 11
regiones, quedando pendiente resolver la conformación de la región 12 entre Lima y Callao.

En el año 1990, con Fujimori como Presidente, se gestó una nueva Constitución en 1993, la cual se
encuentra vigente con algunas modificaciones. Está Constitución se caracteriza porque se
modifica la constitución del poder legislativo, convirtiéndolo en unicameral, también se restringe
totalmente el propósito descentralizador y democrático en el manejo de las instituciones y los
poderes del Estado.
Ciertamente que, la Constitución de 1993 fortaleció los municipios como gobiernos locales, pero a
nivel de gobiernos regionales, el actuar del gobierno de Fujimori, solamente los considero en el
papel, sin autoridades, sin competencias, sin órganos de dirección y sin recursos. En febrero de
1993 se promulgó la Ley Nº 26922, ley marco de la descentralización, en donde se crean los
Concejos Transitorios de Administración Regional – CTAR en cada uno de los departamentos del
País, en donde el Presidente Ejecutivo y el Secretario Técnico, máximas autoridades de esta
instancia de gobierno, eran designados mediante Resolución Suprema del poder ejecutivo.

Bajo la presidencia de Alejandro Toledo en el período 2001-2006, debió haberse cambiado la

Constitución y hacer otras cosas más, lo cual no se hizo. Respecto al tema de descentralización, en
marzo de 2002 se promulgó la Ley Nº 27680 que modificó el título sobre la descentralización de la
Constitución vigente de 1993, modificándolo sustancialmente, e introduciendo, un modelo
regional más definido. En ello se precisa que, sobre los 24 departamentos que existen
actualmente en el país, se constituye una región, y sobre el puerto del Callao, otra región, con lo
cual suman un total de 25 regiones en todo el país.

Se dejó de lado la propuesta de crear regiones a partir de la fusión de departamentos, que

mantienen vínculos geográficos, políticos y económicos, sino se ha partido de la base de la
existencia de los departamentos, en razón que alterar las circunscripciones políticas, puede
originar problemas, y conflictos de intereses, con la idea de que en el futuro puedan fusionarse
entre ellas y reducirse en número, pero en el entendido que será de manera consensuada y
paulatina, a fin de no violentar tradiciones políticas arraigadas en ciertas poblaciones. Siendo una
solución no científica, pero práctica y operativa.

Las regiones cuentan con un órgano que es el Consejo Regional, que es el ejecutivo de la región,
que tiene un Presidente y consejeros elegidos por lista en elección popular. Tiene amplias
competencias, algunas en exclusiva y otras en coordinación con los gobiernos locales (esto es, los
municipios). Sus competencias, en sentido genérico, son así: el presidente del Consejo Regional es
el ejecutivo, y el Consejo Regional, es su cuerpo normativo. Su periodo es de cuatro años, y se
instalaron a fines del año 2002.

De ahí a la fecha, lo que podemos mencionar es que a los gobiernos regionales se les ha ido
transfiriendo competencias y recursos, no tanto como hubiéramos deseado o querido, pero no
hemos asistido a ningún intento por querer conformar verdaderas regiones que configuren una
nueva organización geopolítica. Esta tarea es el tema pendiente de la regionalización.
2.2. PRINCIPALES OBTACULOS PRESENTADOS EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL
PERU
Como mencionamos en la parte introductoria del ensayo, la identificación de obstáculos o
dificultades a la implementación del proceso de descentralización lo enfocaremos desde el lado
de las regiones y también desde el lado del gobierno central, en razón que el proceso de
descentralización conlleva beneficios para unos, y pérdida de poder y de dominio para otros. Pues
bien, los gobiernos que se han sucedido en el poder, como mencionamos en el apartado anterior
siempre han respondido a grupo de poder, a grupos económicos, quienes siempre buscan
cautelar sus inversiones, sus intereses y también mantener o ampliar sus privilegios. Es en ese
sentido, que uno de los obstáculos para consolidar el proceso de descentralización es la
supremacía del poder económico sobre el poder político en el Perú.

A nivel de gobierno central, la falta de continuidad de las políticas públicas, es decir que cada
cierto tiempo se han ensayado propuestas descentralizadoras, las cuales han sido descartadas por
el siguiente gobierno de turno. Cada gobierno tiene su propia propuesta de descentralización, y
así cada cierto tiempo se empieza de cero y nunca se llega implementar la reforma propuesta.
Antes no se consideraba como una política de Estado, sino era una política del gobierno de turno.
Cada gobierno que llegaba al poder generaba un proceso de refundación del Estado, desechando
lo que se había logrado para implementar sus propuestas.

El historial del Perú como república, está caracterizado por la presencia de gobiernos autoritarios,
no democráticos que han llegado al poder y no a través de la elección popular. Desde 1920 hasta
1980 el Perú ha estado plagado de gobiernos golpistas y militares, que nunca han tenido como
una prioridad a la descentralización.

Ligado a ello, otro elemento, no menos importante a nuestro criterio es la poca legitimidad y
representatividad de los partidos políticos en el Perú, los cuales no han sido capaces de canalizar
las verdaderas necesidades de la población. Su actuar a estado orientado más bien a servir a los
intereses de los grupos económicos y dejar de lado las necesidades pueblo.

Las políticas populistas de los gobiernos hacia la población, los bajos niveles educativos,
configuran una ciudadanía poco activa, poco participativa, lo cual es un contexto favorable para
que los gobiernos no prioricen y pongan en agenda las grandes necesidades del país. El ejercicio
ciudadano en nuestro Perú es incipiente.

Desde el lado de las regiones, la ausencia y falta de liderazgo tanto de los partidos políticos y de
los líderes locales no ha permitido concretizar la conformación de ninguna región. A pesar que
existen regiones que tienen vínculos muy estrechos geoeconómicos, sociales y culturales, el
miedo a perder esa pequeña cuota de poder.

A nivel de cada región, ante la ausencia y fortaleza de los partidos políticos, han aparecido
pequeños caudillos que al igual que a nivel central, gracias a su poder económico han capturado
el poder político en sus regiones. Se puede mencionar muchos casos como Acuña en Trujillo,
César Álvarez en Ancash, Cáceres en Arequipa, entre otros, que son caudillos regionales, que
siempre buscan mantener su cuota de poder y ven como una amenaza al proceso de
regionalización.

Los altos niveles de corrupción, a nivel de gobierno regionales, ha afectado a este proceso, en
razón que la ciudadanía pierde la credibilidad en sus autoridades regionales y hace que el poder
centralizado de Lima, petardee la descentralización, indicando que los recursos transferidos son
malgastados en las regiones.
2.3. LOS RETOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERU

La conformación de verdaderas regiones y no en base a los departamentos, como

actualmente existen y que cuenten con autonomía económica, política y administrativa. Para
ello se requiere que las conformaciones de regiones se planteen desde la necesidad y sentir
de la propia población, tomando en cuenta los corredores económicos existentes, la
integración vial instalada, la interrelación de la población, entre otros aspectos.

Sería necesario plantear una forma de gobierno que no reproduzca el centralismo limeño a
escala de las regiones, sino un modelo de gobierno descentralizado al interior de cada región
en donde los departamentos y las provincias que lo integran tengan efectiva participación en
la toma de decisiones políticas, económicas y administrativas.

Es importante reconocer el avance logrado respecto a la transferencia de competencias a las

regiones, pero debe ir acompañado también con la transferencia de recursos presupuestales
que permitan que los gobiernos subnacionales tengan capacidad para ejecutar proyectos de
impacto, relacionados a la infraestructura básica productiva, integración vial o provisión de
los servicios básicos.

La transferencia de recursos presupuestales debe fortalecer el enfoque de presupuesto por

resultados con el mecanismo que los gobiernos que desarrollen la capacidad para invertir en
forma oportuna y efectiva sus recursos, puedan tener un incentivo desde el gobierno
nacional, que aliente a mejorar y a lograr cada vez más mejores niveles de eficiencia en la
ejecución del gasto público.

Actualmente, los mecanismos establecidos para la distribución y asignación de los recursos

públicos que utilizan los gobiernos regionales y locales, están llenos de buenas intenciones,
pero carecen de recursos presupuestales para su ejecución, hecho que desalienta la
participación. El mecanismo utilizado del presupuesto participativo ha perdido legitimidad y
vigencia. Se requiere diseñar un mecanismo más efectivo, que aliente la participación, pero
que también se realice en base a criterios de planificación estratégica que encamine el
desarrollo de los pueblos.

Un aspecto importante a considerar también es, que los ingresos y las rentas obtenidas por el
Estado por la explotación económica de los recursos naturales, el mayor porcentaje es
administrado por el gobierno nacional y un menor porcentaje se entrega a los gobiernos
regionales y locales para financiar su desarrollo. Así mismo, el actual mecanismo de
distribución del canon genera desigualdades entre regiones que perciben recursos por este
rubro y las regiones que no tienen este beneficio.

El fortalecimiento del proceso de descentralización y por ende de conformación de regiones

también requiere el impulso de las fuerzas locales y no solamente del gobierno nacional. Es
de vital importancia que la sociedad civil organizada, los colegios profesionales, las
instituciones y fuerzas políticas locales tengan en como prioridad en su agenda la
descentralización.
III. CONCLUSIONES

Jara, M (2017) menciona que el reto del proceso de descentralización está en revertir el
centralismo económico y administrativo de Lima para que, bajo la premisa de la delegación de
facultades y competencias a los gobiernos regionales y locales, se necesita que el Estado se
acerque a la realidad local para mejorar la prestación de servicios públicos y elevar el nivel de
vida de la población.
La idea de salir de la pobreza sin necesidad de ir a Lima y lograr que las regiones generen
adecuados estándares de desarrollo genera mucha esperanza y expectativas de la ciudadanía
sobre la descentralización.
Pero el proceso ha estado lleno de obstáculos y está deslegitimado de cierta manera, debido
en gran parte a que muchos de los gobernadores regionales están encarcelados cumpliendo
sentencias por delitos de corrupción. Sin embargo, hay un aspecto que está en la médula del
proceso y es que la modernización del Estado Peruano está en un proceso irreversible, es algo
impostergable, y también con el avance de las tecnologías, el nuevo escenario de pandemia
que vivimos requiere que el Estado tenga presencia en todo el territorio, prestando los
servicios públicos, dotando de infraestructura básica para el desarrollo de los territorios. Es en
dentro de ese marco, que el proceso de descentralización, creemos que más que por decisión
política, se va ir consolidando por la necesidad y clamor de la población.
De repente no se lleguen a formar las macro regiones, pero con las regiones que se tienen el
proceso descentralizador seguirá avanzando, de forma irreversible.
Finalmente, intentaremos esbozar una respuesta a la segunda pregunta planteada (¿Qué
debe hacer la sociedad y el Estado para lograrla la descentralización]?). Para que el Perú logre
la descentralización que en toda su vida republicana le ha sido ajena, es necesario que esta
política de Estado se siga implementado de manera progresiva, estableciéndose metas claras
y realizables, así como también delineando responsabilidades de las partes involucradas.
 Es necesario que este proceso se mantenga por sobre las propuestas de los gobiernos de
turno, que se puedan incorporar mejoras, pero no cambiar esta política de Estado, que es un
objetivo del Acuerdo Nacional, plasmado en el Plan Bicentenario.

IV. BIBLIOGRAFIA

AZPUR, J. (2005) Descentralización y Regionalización el Perú – Grupo Propuesta Ciudadana

CND Consejo Nacional de Descentralización, El Modelo Peruano de Descentralización, Lima 2006.

GARCÍA, D. (2005) Art. “La Descentralización en el Perú Actual”, Revista Iberoamericana de

Derecho Procesal Constitucional, Nº 03 (Madrid, enero – junio de 2005) 737 - 746, recuperado de
https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:_hWj_J1-Bv4J:https://recyt.fecyt.es/
index.php/AIJC/article/view/45101+&cd=2&hl=es&ct=clnk&gl=pe

LIZARRAGA, R (2010) “Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía

y un nuevo Estado”, Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010