AGRAWAL, A., & OSTROM, E. (2001) - Collective Action, Property Rights, and Decentralization in Resource Use in India and Nepal Es PDF

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Acción colectiva, derechos de

propiedad y descentralización en el
uso de los recursos en India y
Nepal
ARUN AGRAWAL
ELINOR OSTROM
Los gobiernos nacionales de casi todos los países en desarrollo han empezado a
descentralizar las políticas y la toma de decisiones relacionadas con el
desarrollo, los servicios públicos y el medio ambiente. La investigación existente
sobre el tema ha mejorado nuestra comprensión de los efectos de la
descentralización y, por lo tanto, ha sido un instrumento eficaz en la promoción de
la descentralización. Pero la mayoría de los análisis, especialmente en lo que se
refiere a los recursos medioambientales, han prestado menos atención a las
coaliciones políticas que impulsan la descentralización y al papel de los derechos
de propiedad para facilitar la aplicación de la toma de decisiones
descentralizada. Mediante la comparación de la descentralización en cuatro
casos de Asia Meridional -los Consejos Forestales de Kumaon (India), la Gestión
Forestal Conjunta de la India, el Programa de Parques y Pueblos del Terai nepalí
y la legislación forestal comunitaria de Nepal-, este artículo da respuesta a dos
preguntas: ¿Cuándo descentralizan los gobiernos la toma de decisiones
medioambientales? y ¿Qué tipos de derechos de propiedad deben transferirse
para que la toma de decisiones descentralizada sea eficaz?
La descentralización se ha convertido en una de las principales estrategias

de muchos Estados-nación para alcanzar objetivos de desarrollo, prestar
servicios públicos y conservar el medio ambiente. Los líderes políticos y los
burócratas, los donantes internacionales y, en muchos lugares, los residentes
locales y sus líderes han empezado a ver la descentralización como un medio
para conseguir objetivos políticos y económicos. Según un informe reciente del
Banco Mundial, "de los setenta y cinco países en desarrollo y en transición con
más de cinco millones de habitantes, todos menos doce afirman estar en proceso
de descentralización".
Las conclusiones que se exponen en este artículo se basan en proyectos de investigación comparativa en
curso sobre la decen- tralización del control de los recursos forestales en India y Nepal. La investigación ha
POLITICS & SOCIETY, Vol. 29 No. 4, Diciembre 2001 485-514
2001 Sage Publications
485
486 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
1 Dehecho, la descentralización ha sido periódicamente un importante objetivo

de la política estatal2.
Este artículo se centra en la descentralización del control del Estado central
sobre los recursos naturales, especialmente los bosques. El tema es importante
al menos por tres razones. La vida de millones de hogares se ve afectada por la
forma en que los gobiernos gestionan los bosques y admiten las reclamaciones
locales.3 Además, los factores que conducen a la descentralización duradera de
los bosques pueden ser relevantes en otros ámbitos en los que se está
produciendo la descentralización. Y, por último, la toma de decisiones
descentralizada puede considerarse una preocupación inherente a la vida
democrática.
Sin embargo, los estudios actuales sobre la descentralización adolecen de dos
importantes lagunas, especialmente en lo que se refiere a los recursos naturales.
Son relativamente indiferentes a la cuestión política de por qué los Estados
intentan descentralizar y no prestan suficiente atención a la naturaleza de los
derechos de propiedad que los Estados ceden a los agentes locales. Muchos
estudiosos de la descentralización de los recursos naturales afirman la
superioridad de las soluciones descentralizadas frente a las centralizadas por
motivos de eficiencia, equidad o sostenibilidad4 . Sigue siendo relativamente poco claro
por qué los actores del gobierno central, conocidos por su búsqueda de poder,
deberían iniciar acciones para quitarse poder a sí mismos. La falta de atención a
la naturaleza de los derechos de propiedad que los Estados centrales ceden
significa que no comprendemos bien la relación de los derechos de propiedad
con la autoridad política, ni siquiera qué formas de autoridad son necesarias
para que la descentralización tenga éxito. Como resultado, a menudo no
podemos estar seguros de si las afirmaciones de un gobierno de que está
llevando a cabo una descentralización a fondo pueden tomarse al pie de la
letra.
En el debate que sigue, nos centramos primero en la política de
descentralización para identificar a los actores con más probabilidades de iniciar
actividades de descentralización. Para abordar nuestra segunda preocupación,
nos basamos en la literatura sobre derechos de propiedad y proponemos que el
alcance de la descentralización puede evaluarse examinando los derechos y
capacidades que se transfieren a los actores de los niveles inferiores de la
organización política. Los poderes y derechos que se transfieren a niveles
inferiores tienen efectos importantes en los resultados relacionados con la
gestión de los recursos. Nuestro planteamiento conduce a un marco más
preciso para comprender la naturaleza de la descentralización y su impacto.
Entrevistas con más de 200 familias de Nepal y la India y un examen minucioso de los registros de
aldeas y distritos mantenidos por los consejos locales de gestión forestal. Agradecemos el tiempo y la
hospitalidad que se nos brindó en repetidas ocasiones sobre el terreno. Este artículo es una versión
ampliamente revisada de un borrador anterior preparado para la unidad System-Wide Program on
Property Rights and Collective Action (CAPRi) del Instituto Internacional de Investigación sobre
Políticas Alimentarias. Damos las gracias a Ruth Meinzen-Dick por invitarnos a reflexionar más
detenidamente sobre nuestras ideas acerca de la descentralización, los derechos de propiedad y la
acción colectiva. Los comentarios de Archon Fung, Clark Gibson, Amy Poteete, Jesse Ribot y
otros colegas del Workshop in Political Theory and Policy Analysis nos han sido de gran ayuda.
Reconocemos con gratitud la siempre estupenda ayuda editorial de Patricia Zielinski y Shaun
McMahon. También agradecemos el apoyo financiero de la Fundación John D. y Catherine T.
MacArthur (00-63798-GSS) y de la National Science Foundation (SBR 9905443).
AGRAWAL y OSTROM 487
La comparación de los procesos y resultados de las iniciativas de

descentralización relativas a los bosques en el sur de Asia nos ayuda a
responder a las dos preguntas que aborda este artículo: ¿Qué papel desempeñan
las poblaciones locales a la hora de garantizar la transferencia efectiva de los
derechos de propiedad y la toma de decisiones? ¿Qué tipo de derechos de
propiedad deben transferirse a las poblaciones locales para que la
descentralización sea eficaz? Los cuatro estudios de caso comparativos que
utilizamos son (1) los Consejos Forestales de Kumaon en la India,
(2) Gestión Forestal Conjunta en la India, (3) Silvicultura Comunitaria en
Nepal, y (4) el Programa Parques y Gente en Nepal. Los cuatro casos
ejemplifican los diferentes orígenes de las presiones a favor de la
descentralización de la gobernanza forestal, los diferentes derechos de
propiedad que los gobiernos centrales devolvieron y los diferentes resultados.
LA POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN
En su aspecto más básico, la descentralización pretende alcanzar una de las

aspiraciones centrales de la gobernanza política justa: la democratización, o el
deseo de que los seres humanos tengan voz y voto en sus propios asuntos. Pero
la descentralización también es sinónimo de redistribución del poder, los
recursos y las capacidades administrativas a través de diferentes unidades
territoriales de un gobierno y entre grupos locales.5 Así pues, la
descentralización puede considerarse una estrategia de gobernanza, impulsada
por presiones externas o internas para facilitar transferencias de poder más
cercanas a los más afectados por el ejercicio del poder.6 Esta interpretación de
la descentralización implica que es fundamental identificar los intereses de los
principales actores implicados en su consecución. Entre los actores más
importantes que afectan a la descentralización se encuentran los donantes
internacionales, las organizaciones locales y las ONG, y las facciones dentro
de los gobiernos centrales. Estas tres categorías de actores son grandes
agregados, y es probable que sus intereses relacionados con la
descentralización sigan siendo impredecibles si no se presta mucha atención al
contexto. Esto es especialmente cierto en el caso de los actores del gobierno
central. En consecuencia, la relación entre el gobierno central y los gobiernos
locales puede ser ambigua, ya que éstos pueden ser vistos por sus superiores
como agentes de confianza o como contendientes por el poder.7 Para entender
por qué un gobierno central puede iniciar reformas de descentralización y
ceder el control sobre las opciones colectivas y operativas en algunos casos y no
en otros, es necesario examinar la relación política entre los distintos actores
locales y centrales, el papel de los donantes internacionales y las ONG, y las
formas en que las reformas de descentralización pueden servir a los intereses de
estos actores. Otra cuestión que requiere atención es la siguiente: ¿cuándo es
probable que las reformas de descentralización continúen una vez iniciadas?
Para explicar por qué un gobierno central puede perseguir la
descentralización y ceder voluntariamente algunos de sus poderes a actores
gubernamentales locales menos poderosos, sugerimos que los gobiernos centrales
se vean mejor como conglomerados de actores que tienen objetivos diferentes y
quizás conflictivos, ya que persiguen una diversidad de metas, incluido el poder.
Una vez que se reconoce que el centro está potencialmente dividido, se puede
plantear la hipótesis de que la descentralización tiene lugar cuando los actores del
nivel central compiten por el poder entre ellos y encuentran en la
descentralización un mecanismo para mejorar la eficacia de la
488 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
descentralización.
su acceso a los recursos y al poder en comparación con otros actores políticos

del nivel central. Esta conceptualización de la descentralización no es más que
una reafirmación de la tautología según la cual los actores emprenden las
acciones que les reportan mayores beneficios. Pero incluso esta simple
afirmación nos permite sugerir que la descentralización del poder y de la toma
de decisiones es probable cuando uno o varios actores políticos centrales o una
coalición de tales actores consideran que la descentralización permite reducir
costes (y/o mejorar los ingresos), desviar la culpa o ampliar el alcance del
Estado en los procesos sociales. Sin estos cálculos por parte de algunos actores
centrales y su apoyo, es poco probable que se inicie una descentralización
significativa. En este sentido, las decisiones políticas sobre descentralización
no difieren de las decisiones políticas en otros ámbitos.
Aunque existan coaliciones eficaces a favor de la descentralización y se
pongan en marcha programas para perseguirla, es posible que se produzcan
retrocesos y retrocesos en el proceso de aplicación. Una vez más, el apoyo de
algún actor político del Estado central puede ser esencial, pero para el éxito a
largo plazo es tan importante examinar cómo se articula la política a nivel local
con las reformas de descentralización. Para una aplicación eficaz de los
programas de descentralización iniciados por los actores centrales, nuestros
estudios de caso sugieren que la movilización local es fundamental. Dado que
los actores políticos locales son menos poderosos que los donantes
internacionales o los actores del gobierno central, sus intereses a largo plazo
suelen ser ignorados en las iniciativas de descentralización, a menos que
puedan formar grupos de presión eficaces mediante la creación de redes o la
organización. El truco para los defensores de la descentralización, por tanto,
consiste en alinear los intereses de los responsables de la toma de decisiones, que
son quienes deciden las políticas, con la organización y movilización de los
actores locales, que pueden crear presiones adicionales a favor de las reformas.
De este modo, sería posible una descentralización más profunda de las
competencias y los derechos8.
DERECHOS DE PROPIEDAD Y DESCENTRALIZACIÓN
La multidimensionalidad de la descentralización se refleja en los numerosos

términos que
se refieren a ella: por ejemplo, desconcentración, delegación, devolución,
desregulación,
privatización, e incluso la desnacionalización.9 En el contexto de la gestión de la
recursos naturales, la descentralización puede definirse como todo acto por el
cual un centro
El Gobierno cede los derechos de decisión sobre los recursos a actores e institu-
en los niveles inferiores de una jerarquía político-administrativa y territorial.10
Por lo general, los medios a través de los cuales los nuevos actores e
instituciones llegan a obtener nuevas
poderes de decisión son diferentes combinaciones de derechos de propiedad.11
Prop-
Los derechos de propiedad, en sí mismos, pueden definirse como relaciones entre
actores con respecto a
a cosas como los recursos naturales.12 Los derechos de propiedad son siempre
impugnables.
La impugnación atenúa la capacidad de los titulares de derechos para ejercer
efectivamente la
derechos que
poseen.
490 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
Por lo general, la descentralización de la gestión de los recursos da lugar a
la creación de nuevos bienes comunes, ya que los gobiernos centrales delegan
derechos y competencias en los gobiernos locales.
nuevos actores que pueden tomar decisiones sobre la disposición de estos

recursos. La creación de nuevos bienes comunes es un acontecimiento
importante en las políticas de recursos naturales de todo el mundo.13 A medida
que los gobiernos formulan nuevas normas, conceden a los agentes de distrito
y de otros niveles inferiores un mayor margen de maniobra para decidir el
destino de los recursos situados localmente. Cuando la descentralización es
relativamente amplia, como en el caso de los Consejos Forestales de Kumaon,
o hasta cierto punto, en el caso de la Silvicultura Comunitaria de Nepal, incluso
Dado
los residentes que ladedescentralización
locales las comunidades de
delaaldea
política medioambiental
y sus representantes en los
pueden
países en vías de desarro
obtener nuevos poderes de decisión y nuevos derechos de propiedad sobre los
El objetivo
recursos es gestionar
forestales mejor los recursos mediante la concesión de derechos a
locales.
los com- pañeros.
de la teoría de la propiedad común es especialmente importante.
útiles para analizar en qué medida los programas de descentralización tienen
éxito.
Los distintos tipos de derechos de propiedad sobre los recursos -ya se
posean jurídicamente, se ejerzan con autoridad, o ambas cosas- pueden tener
consecuencias diversas para su uso y gestión. Basándonos en los estudios
existentes sobre los bienes comunes, nos centramos aquí en cuatro tipos de
derechos de propiedad que son los más relevantes para el uso de los recursos
comunes: retirada, gestión, exclusión y enajenación.14
La extracción es el derecho a entrar en un área física definida y obtener

unidades de recursos o productos de un sistema de recursos (por ejemplo,
cortar leña o madera, recolectar setas, desviar agua).
La gestión es el derecho a regular las pautas de uso interno y a transformar el
recurso introduciendo mejoras (por ejemplo, plantando plantones y raleando
árboles).
La exclusión es el derecho a determinar quién tendrá derecho de desistimiento y
cómo puede transferirse ese derecho.
La enajenación es el derecho a vender o arrendar derechos de retirada, gestión
y exclusión.
Los derechos mencionados pueden ejercerse en varios niveles de análisis

distintos. El ejercicio de los derechos de retirada corresponde a un nivel
operativo de análisis.15 Los derechos de gestión, exclusión y enajenación, sin
embargo, requieren que los titulares de los derechos operen en un nivel de
análisis de elección colectiva que afecte a las futuras decisiones operativas.
Además, para que las comunidades posean la capacidad de tomar decisiones
colectivas, algunas normas a nivel constitucional (establecidas localmente o
por un gobierno nacional) deben otorgarles esta autoridad. La distinción
analítica entre normas de nivel operativo y ámbitos de elección colectiva y
constitucional no debe dar la impresión de que éstos corresponden a tres
niveles formales de autoridad diferentes en un sistema político o legislativo.16 Un
único órgano político puede utilizar normas operativas, crearlas deliberando en
el nivel de elección colectiva y puede tener poderes también en el ámbito de
elección constitucional. A la inversa, pueden existir varios niveles de autoridad,
correspondientes quizás a la aldea, el distrito, la provincia y la nación, en los
que se crean normas específicas y se ejercen poderes. Es fundamental
comprender que, para cualquier recurso, algunas normas afectan al día a día.
492 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
uso y consumo, otros estructuran la creación de normas a nivel operativo y

otros, a un nivel constitucional superior, afectan a las decisiones colectivas.
En un régimen altamente centralizado, casi toda la autoridad para elaborar
normas constitucionales, de elección colectiva y operativas se concentra en un
gobierno nacional. Los funcionarios locales y los ciudadanos son vistos como
seguidores de normas, no como creadores de normas. En los regímenes que han
experimentado formas de desconcentración, la autoridad para dictar normas en
los tres niveles sigue residiendo en los funcionarios del gobierno nacional,
aunque a los funcionarios que trabajan en las oficinas sobre el terreno se les
permite cierta libertad a la hora de aplicar las normas. Las formas de
descentralización que van más allá de la desconcentración suelen implicar a las
poblaciones y los representantes locales en la creación de normas a múltiples
niveles. Nuestros cuatro estudios de caso ilustran lo que ocurre cuando los
gobiernos centrales no ceden algunos poderes de decisión de nivel colectivo y
constitucional a los agentes de nivel inferior en la gestión de los recursos. En
tales casos, las actividades y los resultados relacionados con la gestión forestal
no cambian.
Clases de titulares de derechos de propiedad y resultados

Al examinar el conjunto de derechos de propiedad enumerados
anteriormente -retirada, gestio
y enajenación, es evidente que las formas de propiedad no dependen
sobre un único tipo de derecho de propiedad. La propiedad privada suele
definirse como
derecho de enajenación bien definido. Entonces se supone que el derecho a
enajenar es necesa-
sario promover un uso eficiente de los También se suele suponer que la E
nrecursos. propiedad sea un derecho esencial.
17
nuestro análisis, no consideramos que la enajenación
Los sistemas de derechos que incluyen el derecho
Nos parece más útil definir cuatro clases de titulares de de
enajenación permiten
derechos de propiedad,
transferencias voluntarias de
como
activosseamuestra
través deenintercambios
el cuadro 1. de mercado desde los usos menos valorados
Los
a los quevalorados.
más tienen derecho
18 a entrar y cosechar algunas formas de productos son
"usuarios autorizados". Las normas operativas (creadas en procesos de elección
colectiva) determinan si existen restricciones en cuanto al momento, la
tecnología y el propósito del uso, y la cantidad de unidades de recursos
cosechadas.19 Los "demandantes" poseen los derechos operativos de acceso y
retirada más un derecho de elección colectiva de gestión. El derecho de gestión
incluye decisiones relativas a la construcción y el mantenimiento de
instalaciones, la autoridad para establecer límites a los derechos de explotación
y la capacidad para hacer cumplir los límites.20 Cuando los usuarios locales
pueden establecer sus propias normas sobre cómo limitar el momento, el lugar
y la tecnología de uso, pueden empezar a elaborar normas que se adapten a las
circunstancias locales.21
Uno de los principales problemas que plantea la elaboración de normas de
gestión para todo un país desde una oficina gubernamental central es que las
características de las diversas zonas ecológicas de un país pueden variar
drásticamente. La eficacia de la gestión depende de un enorme número y
variedad de variables que la toma de decisiones centralizada sencillamente no
puede tener en cuenta. La importancia de los conocimientos locales ha sido
ignorada en gran parte de la política forestal de los países en desarrollo. La
ciencia
Cuadro 1
Conjuntos de derechos asociados a los puestos
Propietari Propietario Demandante autorizado Usuario
o autorizado
Retirada Gestión × × × ×
Exclusión × × ×
Alienación × ×
×
Fuente: Adaptado de Ostrom y Schlager (1992, 252).
Los principios forestales en los que se basan las políticas forestales suelen ser
ineficaces sin conocimientos locales que puedan ayudar a identificar los hallazgos
científicos específicos que son relevantes para un lugar o un problema. Además,
cuando las burocracias nacionales están mal pagadas y carecen de personal
suficiente, la elaboración de planes de gestión eficaces para un gran número de
bosques locales resulta aún más difícil. En muchos casos, por tanto, la devoción
por una política forestal diseñada a nivel central y fundamentada
científicamente ha supuesto el libre acceso a los bosques y su degradación a lo
largo del tiempo, ya que los usuarios locales carecen de competencias o interés
para elaborar normas que limiten su uso o exijan su control. Los "propietarios"
ostentan los mismos derechos que los demandantes, con el añadido del derecho
a determinar quién puede cosechar de un recurso. La mayoría de los sistemas de
propiedad que se denominan regímenes de propiedad común implican a
participantes que son propietarios y tienen tres de los derechos anteriores, pero
no poseen el derecho a vender sus derechos de gestión y exclusión, aunque lo más
frecuente es que tengan el derecho a legarlo a miembros de su familia.22 Los
estudios empíricos han constatado en repetidas ocasiones que, contrariamente a la
presunción de que sólo quienes tienen plenos derechos de propiedad pueden
gestionar eficazmente los recursos, los derechos que poseen los propietarios
pueden ser suficientes para tomar decisiones que promuevan la inversión a largo
plazo y la explotación de un recurso.23 Por lo tanto, los estudios existentes nos
llevan a esperar que los programas de descentralización que facultan a los
usuarios locales para ser propietarios -incluso sin el derecho a vender estos
derechos a otros- probablemente generen incentivos suficientes para mejorar los
resultados a lo largo del tiempo. Quienes poseen conjuntamente derechos de
propiedad pueden gestionar un recurso y excluir a quienes no estén dispuestos a
contribuir a los costes de gestión. Sin embargo, un problema crucial que hay
que resolver es cómo pueden los usuarios locales confiar lo suficiente en que los
derechos que empiezan a ejercer tras la descentralización
no se le quitará.24
Los "propietarios" poseen el derecho de enajenación, es decir, el derecho a
transferir un bien de cualquier forma que el propietario desee, pero sin
perjudicar los atributos físicos o los usos de otros propietarios, y también todos
los derechos que posee un propietario. Un individuo, una corporación privada,
un gobierno o un grupo comunal pueden poseer plenos derechos de propiedad
sobre cualquier tipo de bien, incluidos los recursos comunes.25 Sin embargo, los
derechos de los propietarios nunca son absolutos. Incluso los propietarios
privados tienen la responsabilidad de no generar
494 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
Algunas recomendaciones políticas para la descentralización total abogan por

que se conceda a los usuarios locales plenos derechos de propiedad. Esta sería
la forma más fuerte de descentralización porque los usuarios locales podrían
hacer lo que quisieran con sus bosques, incluso vender toda la madera o la propia
tierra.
El debate anterior no es en absoluto una defensa de la postura de que sólo
los derechos de plena propiedad permiten una explotación eficaz de los
recursos. Tampoco estamos sugiriendo que la probabilidad de resolver los
problemas de acción colectiva relacionados con la gestión de los recursos
aumente monotónicamente a medida que los usuarios disfrutan de mayores
derechos. De hecho, los estudios empíricos han demostrado que incluso los
propietarios tienen derechos suficientes para tomar decisiones que promuevan la
inversión a largo plazo y la explotación de un recurso.27 Especialmente en lo
que se refiere a los recursos comunes, los estudios sobre la pesca costera, los
sistemas de riego autoorganizados, los grupos de usuarios forestales y las
instituciones de aguas subterráneas demuestran que los propietarios pueden
desarrollar normas estrictas para excluir a los no contribuyentes, establecer
normas de autoridad para asignar los derechos de extracción, idear métodos para
supervisar la conformidad y aplicar sanciones graduales a los que no se ajusten a
las normas.28 Los resultados asociados a la descentralización de los distintos
niveles de derechos de propiedad dependen en gran medida de la certidumbre
de los usuarios sobre sus derechos y de la naturaleza de los acuerdos de
gobernanza para proteger los derechos de los usuarios.
Muchas propuestas de descentralización no asignan más que el derecho a
nivel operativo de ser usuarios autorizados a aquellos a quienes se supone que el
programa debe beneficiar. El resto de derechos operativos y de elección
colectiva siguen en manos de los funcionarios, con todas las incertidumbres
que sus opacos procesos de toma de decisiones pueden generar en los usuarios.
Incluso cuando los funcionarios trabajan en una oficina local en lugar de en la
capital del país, es posible que no tengan un interés a largo plazo en mantener
el recurso. Obtener al menos algunos derechos de uso continuado anima a los
usuarios locales a percibir intereses a largo plazo en un recurso local. Sin
embargo, unos derechos de propiedad tan limitados no establecen incentivos
sólidos para la gestión sostenible. Sin el derecho de elección colectiva para
gestionar un recurso, los usuarios locales no pueden considerar y decidir sobre
diversas formas de cultivar y plantar plantones, ralear árboles no comerciales
para utilizarlos como leña, restringir el pastoreo del ganado en un bosque,
etcétera. Sin el derecho de elección colectiva para excluir a otros, los usuarios
locales temerán que cualquier esfuerzo que hagan para limitar la tala beneficie
a otros que puedan hacer valer en el futuro un derecho de tala. La ausencia de
derechos de elección constitucionales significa que los derechos existentes de
los usuarios locales pueden ser suprimidos por los detentadores del poder
distantes sin consulta previa. Por lo tanto, sólo se puede decir que ha habido
descentralización cuando los gobiernos ceden derechos de propiedad sobre los
recursos que se ajustan a los niveles de elección colectivo y constitucional. La
mera concesión de derechos para emprender acciones a nivel operativo es
insuficiente para justificar las pretensiones de descentralización.29
DESCENTRALIZACIÓN DEL CONTROL

FORESTAL EN INDIA Y NEPAL
La descentralización de los recursos forestales en todo el mundo se está

produciendo en su mayor parte bajo la rúbrica general de la conservación basada
en la comunidad, en la que las comunidades y sus representantes obtienen
diversos grados de control colectivo sobre los bosques.30 En un extremo del
continuo, podemos distinguir aquellas circunstancias en las que los gobiernos
nacionales relajan el control lo suficiente como para permitir a los usuarios
locales derechos correspondientes a los del propietario o el dueño. En otro
extremo se encuentran las iniciativas que conceden a los usuarios mayores
derechos de acceso y uso (usuario autorizado), pero pocos derechos de
reivindicación o propiedad. En el medio se encontrarían otras muchas
situaciones en las que los residentes locales pueden tener algunos derechos de
gestión o decisión, pero de forma muy atenuada.
Los siguientes estudios de casos ilustran las diferentes coaliciones de
agentes que participan en la presión a favor de las políticas de descentralización,
las variaciones en las formas de descentralización y las diferencias en los
resultados relacionados con la gestión forestal. En Kumaon (India), los
aldeanos se movilizaron contra los intentos del Estado colonial británico de
apropiarse de los bosques y consiguieron importantes derechos de propiedad
para convertirse en propietarios de grandes extensiones de bosques a través de
Consejos Forestales comunitarios. El segundo estudio muestra cómo, en la
década de 1980, el gobierno central indio y muchos gobiernos provinciales
pusieron en marcha una iniciativa de descentralización ampliamente conocida
como Programa de Gestión Forestal Conjunta. A pesar de tener un alcance
mucho mayor, los resultados institucionales de los esfuerzos de Gestión Forestal
Conjunta se han quedado muy por detrás de lo que un gobierno colonial logró (o
se vio obligado a emprender) en las décadas de 1920 y 1930 en Kumaon. El
tercer estudio examina cómo, en las Colinas Medias de Nepal, la devolución
generalizada de zonas boscosas en la década de 1990 en el marco del programa
de Silvicultura Comunitaria creó miles de grupos activos de usuarios de los
bosques. Pero en la región nepalesa de Terai, donde el gobierno ha intentado
descentralizar el control de los parques nacionales y las zonas protegidas
implicando a los residentes en el Programa de Parques y Población, los
resultados han estado muy lejos de lo que podría llamarse una descentralización
efectiva. Los cuatro estudios de caso ilustran los elementos que hemos
destacado como necesarios para analizar la descentralización. Las propuestas
de descentralización cuentan con distintos niveles de apoyo por parte de los
actores del gobierno central, los usuarios locales y los donantes internacionales.
Los derechos transferidos a los usuarios van desde los de un usuario autorizado
hasta los de un propietario. Los resultados van desde la ausencia de cambios en
las pautas de uso y la toma de decisiones hasta un éxito significativo a nivel
local. Los casos proporcionan una indicación inicial de que la
descentralización tiene más probabilidades de éxito cuando los usuarios locales
se movilizan para apoyarla y cuando obtienen al menos derechos de propiedad.
Descentralización y bosques en Kumaon, India

Los consejos forestales de Kumaon se crearon en 1931 mediante un acto de
decen- tralización del Estado colonial británico. Tal vez sean los supervivientes
más antiguos.
496 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
La acción colectiva local de los aldeanos y la política burocrática del Estado

fueron decisivas para la formación de los consejos forestales. La acción
colectiva local de los aldeanos y la política burocrática del Estado fueron
decisivas para la formación de los consejos forestales.
Orígenes, actores y sus intereses

Entre 1911 y 1917, el Estado colonial británico transfirió más de 3.000 km2
de bosques de Kumaon al Departamento Forestal Imperial (Kumaon Forest
Grievances Committee [KFGC] 1921). El gobierno había realizado varias
incursiones entre 1865 y 1910 para reducir progresivamente la superficie de
bosques que utilizaban las comunidades locales. Sin embargo, sus incursiones
a principios de siglo despertaron la ira de los aldeanos porque las nuevas y
elaboradas normas establecían límites estrictos a los derechos de pastoreo,
restringían el uso de productos forestales no madereros, prohibían la
ampliación de los cultivos, aumentaban la mano de obra que se exigía a los
aldeanos y aumentaban el número de guardas forestales. Las nuevas leyes
provocaron protestas generalizadas entre los aldeanos. Las incesantes
protestas, a menudo violentas, obligaron al gobierno a nombrar a la KFGC
para investigar la "desafección" local. Formada por funcionarios del gobierno y
líderes políticos locales, la KFGC examinó más de 5.000 testimonios de todas
las partes de Kumaon. Utilizó los datos obtenidos para hacer dos
recomendaciones principales: (1) eliminar la mayor parte de los bosques
reservados recién creados y (2) sentar las bases para establecer bosques
comunitarios que se gestionarían con arreglo a un amplio conjunto de normas
establecidas por el gobierno, pero para los que los propios habitantes elaborarían
las normas específicas de uso cotidiano.
El gobierno se tomó en serio ambas recomendaciones. En primer lugar,
reclasificó los bosques reservados de los que se había hecho cargo el
Departamento Forestal entre 1911 y 1917 en bosques de clase I y clase II. Los
bosques reservados de clase I, aproximadamente la mitad del total, se
transfirieron al Departamento de Hacienda y, con el tiempo, podrían pasar a ser
controlados por los aldeanos. Los bosques reservados de clase II permanecieron
en manos del Departamento Forestal. El gobierno también aprobó las Normas
del Consejo Forestal de 1931, que permitían a los habitantes de las aldeas crear
consejos forestales y poner bajo su control las tierras forestales que habían sido
transferidas al Departamento de Hacienda como Bosques Reservados de Clase
I y Bosques Civiles.
La división de los bosques en dos categorías -Bosques de Clase I/Bosques
Civiles bajo el control del Departamento de Hacienda y Bosques de Clase II
bajo el control del Departamento Forestal- se debió en parte a la rivalidad
interdepartamental desatada por la creación del Departamento Forestal de
Kumaon en 1868 y por el paso de una enorme franja de territorio bajo su control
en nombre de la protección de los bosques. Los crecientes ingresos procedentes
de las subastas de madera pronto rivalizaron con los ingresos fiscales
procedentes de la tierra y los superaron. La transferencia de todos los bosques
de clase I al Departamento de Hacienda fue el resultado de una lucha
burocrática. Las protestas de los aldeanos por un mayor acceso y uso de sus
bosques contribuyeron a esta lucha. Las protestas de los aldeanos
contribuyeron a la transferencia de una parte importante del territorio.
al Departamento de Hacienda, y del Departamento de Hacienda a los aldeanos

en forma de bosques gestionados por consejos de aldea.
Grado de descentralización de los derechos de propiedad

Cerca de 3.000 consejos forestales gestionan y controlan hoy formalmente
alrededor de un cuarto de los bosques de los tres distritos de Kumaon: Nainital,
Almora y Pithoragarh. El Reglamento del Consejo Forestal de 1931,
enmendado en 1976, establece los límites de la autonomía local definidos por
el Estado. Los aldeanos no pueden talar el bosque ni imponer multas superiores
a una cantidad determinada. Sólo pueden recaudar ingresos a través de ciertas
fuentes limitadas y deben recurrir a los procedimientos legales establecidos
para resolver conflictos. Los conflictos sobre la interpretación y aplicación de
las normas son resueltos por las autoridades fiscales o judiciales de los distritos y
provincias. En conjunto, las normas del Consejo Forestal constituyen más un
marco para la gestión de los bosques que una camisa de fuerza definitoria. Los
habitantes de las zonas rurales, a través de sus consejos forestales electos, poseen
poderes sustanciales para establecer restricciones concretas que impidan ciertos
tipos de uso de los bosques y faciliten otros. Los aldeanos eligen por votación
entre cinco y nueve miembros del consejo y a su líder. En muchos pueblos, los
consejos se reúnen con frecuencia. Sus miembros debaten, elaboran y modifican
normas específicas que regulan la extracción de productos forestales y crean
mecanismos de control y sanción para hacer cumplir las normas del Consejo
Forestal y las normas locales específicas elaboradas por los consejos. Los
consejos seleccionan a los guardas, multan a los infractores, gestionan las
finanzas y mantienen registros de sus reuniones, cuentas e infracciones de las
normas locales. En muchos casos, las familias contribuyen en metálico o en
especie a pagar a los guardas designados por el consejo.
El Reglamento del Consejo Forestal también prevé el apoyo a los consejos
por parte de los Departamentos de Hacienda y de Bosques para facilitar la
aplicación de las normas y el mantenimiento de la vegetación en los bosques.
Las elecciones al consejo forestal se celebran bajo la supervisión del inspector
del consejo forestal, un empleado del Departamento de Hacienda. El consejo
debe levantar acta de las reuniones y llevar la contabilidad. Mientras que los
funcionarios del Departamento de Hacienda se encargan de hacer cumplir las
normas, el Departamento Forestal coordina la recolección comercial de los
productos forestales de los bosques comunitarios y proporciona asistencia
técnica para desarrollarlos. Antes de que el consejo pueda vender su madera o
resina, debe obtener la aprobación de las autoridades competentes del
Departamento Forestal. Al igual que las interacciones con los funcionarios del
Departamento de Hacienda, éstas pueden llevar mucho tiempo debido a otros
deberes que reciben mayor prioridad.
La descripción anterior de los derechos de gestión forestal en Kumaon
demuestra que los residentes rurales de Kumaon no sólo tienen derecho a
acceder a los bosques locales y a utilizarlos, sino que también pueden ejercer
derechos de reclamante y propietario. La capacidad de los consejos forestales
para recoger leña con fines comerciales y su acceso a los mercados de madera
están mediados por el Departamento Forestal. Pero, por lo demás, los consejos
controlan en gran medida el uso de sus bosques.
498 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
Resultados
Los estudios existentes sobre la eficacia de los consejos forestales en la
protección de los bosques muestran la importancia de las responsabilidades de
gestión relacionadas con la exclusión, el control y la aplicación de la ley.31 Los
consejos forestales pueden considerarse socios locales en la gestión de los
bosques, subordinados a los empleados de los Departamentos Forestal y de
Reve- nado, pero con un control sustancial sobre la gestión local. Sus
relaciones asimétricas con los funcionarios del gobierno convierten a éstos en
árbitros en caso de disputas entre los aldeanos y los titulares de los consejos
forestales. Los usuarios de los bosques también pueden cuestionar
implícitamente la autoridad de los consejos si no limitan su explotación de los
recursos forestales. También lo hacen de forma más explícita impugnando las
multas impuestas por los consejos. En cada una de estas situaciones, los
consejos necesitan invocar la cooperación de los funcionarios del gobierno,
demostrando sus vínculos con el Estado, su posición más débil en esta relación
de gestión y su relativa autonomía en la gestión diaria.
El estado de la vegetación de muchos de los bosques gestionados por los
ayuntamientos es comparable al de los mejores bosques reservados de las
colinas que están bajo el control del Departamento Forestal.32 Un estudio
realizado en más de 300 ayuntamientos a principios de la década de 1990
mostró que casi la mitad de los ayuntamientos tenían bosques que consideraban
en buen o muy buen estado.33 Esta conservación de los bosques, en condiciones
de gran escasez, es especialmente impresionante porque los bosques gestionados
por los concejos suministran a los aldeanos entre el 25% y el 50% de sus
necesidades de forraje, leña y madera de construcción, un nivel muy superior
al que los aldeanos obtienen de los bosques reservados.34 La vida de los aldeanos
estaría mucho más cerca de los niveles de subsistencia si se les negara el acceso
a sus bosques, como se demostró tan gráficamente a principios del siglo
pasado. Los bosques gestionados por el consejo se encuentran en condiciones
mucho mejores que los gestionados por el Departamento de Hacienda. En
general, el experimento de descentralizar la gestión forestal en Kumaon parece
haber sido un éxito significativo.
Gestión forestal conjunta en la India

Desde la fundación del Departamento Forestal en varios estados de la India
en la década de 1860 y la aprobación de las Leyes Forestales Indias en 1878, el
Estado indio ha intentado definir y asignar los derechos de propiedad sobre los
bosques de forma cada vez más precisa. El objetivo de una definición más
precisa ha sido la generación de mayores ingresos mediante la afirmación y
aplicación de mayores niveles de control sobre los valiosos recursos
madereros. Sin embargo, en los casos en que los intentos de controlar los
bosques han provocado malestar social o protestas, el Estado indio también ha
demostrado ser capaz de dar marcha atrás y compartir los beneficios con los
nuevos reclamantes. Los consejos forestales de Kumaon, descritos
anteriormente, son un ejemplo bien documentado, pero existen otros ejemplos
en Bengala, Madhya Pradesh y Gujarat.35

La Gestión Forestal Conjunta, con su objetivo de mejorar la gestión de los
bosques mediante la cooperación entre el Departamento Forestal y las
comunidades de las aldeas, supone un cambio importante en la estrategia de
conservación del medio ambiente en la India36 . Entre ellas, una crítica sostenida
de la política forestal nacional por parte de los ecologistas, ejemplos de éxito de
la gestión forestal basada en la comunidad en los estados de Ben- gal Occidental
y Orissa, la dificultad cada vez mayor a la que se enfrentaba el Departamento
Forestal para hacer cumplir la conservación coercitiva de los bosques, los
esfuerzos de muchas ONG y agentes del movimiento social para influir en la
política gubernamental hacia una mayor participación, y las presiones e
incentivos económicos de donantes multilaterales y bilaterales como la
Fundación Ford, la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (ASDI) y el Banco Mundial37. Una de las principales razones por las
que el gobierno central indio se ha mostrado dispuesto a aceptar a las
comunidades en el proceso de gestión ha sido el escaso éxito del Departamento
Forestal en la protección de los bosques bajo su control. Por ejemplo, a
principios de la década de 1980, las imágenes por satélite de la cubierta vegetal
revelaron que, aunque el Departamento Forestal controlaba alrededor del 25% de
las tierras de la India, sólo un 11% tenía una cubierta significativa. Los gobiernos
de los distintos estados han tenido también otras razones, entre ellas la
importante ayuda de los donantes para la conservación comunitaria.
La Política Forestal Nacional de 1988, las órdenes gubernamentales de
muchos estados y las instrucciones políticas del Gobierno de la India de 1990
son los instrumentos formales que han puesto en marcha la Gestión Forestal
Conjunta.38 En 2000, 25 de los 28 estados indios habían aprobado resoluciones
para fomentar la creación de comités de protección forestal en las aldeas.

Los principales mecanismos de descentralización son los comités de
protección forestal de las aldeas. Pueden constituirse de nuevo o los funcionarios
del Departamento Forestal pueden registrar comités existentes anteriores a la
Gestión Forestal Conjunta. Los funcionarios también están facultados para
disolver los comités.39 Debido a los importantes poderes que tienen los
funcionarios forestales para formar, registrar y disolver los comités locales,
muchos aldeanos consideran que el proceso es arbitrario y tendencioso.
Algunas comunidades que se organizaron de manera informal para proteger los
bosques locales se han resistido a unirse al Programa de Gestión Forestal
Conjunta porque temen que el enfoque estandarizado de la Gestión Forestal
Conjunta no les permita seguir utilizando las normas que les resultaron eficaces
en sus esfuerzos por proteger los bosques locales.40
Los miembros de los comités forestales obtienen productos forestales no
madereros de los bosques de sus aldeas y una parte de los beneficios de la
venta de madera una vez que los bosques han madurado. Los aldeanos no tienen
derecho a recolectar productos madereros por sí mismos,
500 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
a menos que la madera esté seca o haya caído al suelo. En algunos casos, su
participación en los beneficios de la explotación maderera es limitada y se ha
reducido tras el éxito de la protección. Los funcionarios del Departamento
Forestal determinan en gran medida el grado en que los aldeanos pueden
establecer sus propias normas de uso y gestión, y es habitual que intervengan
en la gestión cotidiana de los bosques de las aldeas.41 Los aldeanos tienen la
responsabilidad de proteger los árboles y la vegetación y la capacidad de
asignar los beneficios no madereros dentro de la comunidad. Pero cuando están
en juego cuestiones más importantes -como la transferencia de poder a los
aldeanos, la formación de comités de protección forestal, la participación en la
venta de madera o la negociación de cambios en las normas-, la capacidad de
actuación de los aldeanos se ve muy limitada42.
Resultados
No existen evaluaciones exhaustivas de los resultados de la Gestión Forestal
Conjunta en todos los bosques indios.43 Según algunas estimaciones recientes,
cerca de 53.000 comités de protección forestal en la India cubren
aproximadamente el 18% de la superficie forestal total.44 En general, el estado
de los bosques indios ha mejorado en la última década, a pesar del importante
crecimiento demográfico, pero es difícil decir qué parte de la mejora, si es que
hay alguna, es resultado de la iniciativa de Gestión Forestal Conjunta. Los
efectos de la Gestión Forestal Conjunta en los medios de vida de los aldeanos
están más claros, a pesar de las notables variaciones en las cifras disponibles.
La Gestión Forestal Conjunta ha proporcionado a millones de aldeanos un
acceso más legítimo a importantes recursos de subsistencia y les ha dado una
participación en la conservación del medio ambiente. Las críticas a la Gestión
Forestal Conjunta, importantes y bien fundadas, apuntan a la limitada
participación de los hogares rurales en los ingresos procedentes de las ventas de
madera forestal, pero incluso las evaluaciones críticas de la Gestión Forestal
Conjunta admiten que los residentes rurales se han beneficiado ecológicamente
de su participación en los programas de Gestión Forestal Conjunta.45 Así pues,
al menos a nivel local, los pobres de las zonas rurales se han beneficiado de
una relajación del control estatal sobre los recursos forestales.
El mayor acceso a los recursos no madereros se ha producido paralelamente a
los continuos esfuerzos del Departamento Forestal por controlar los aspectos
silvícolas de la silvicultura y los ingresos comerciales procedentes de la venta de
madera. Dentro de las comunidades, la participación y la asignación de
beneficios varían enormemente en función de la casta, el género, la clase y la
ocupación. Por ejemplo, debido a las normas de pertenencia al comité de
protección forestal que especifican un único miembro por familia, las mujeres
suelen tener poca voz en los limitados derechos de gestión que ejercen los
aldeanos. Por último, es difícil hacer una evaluación precisa del programa
debido a los objetivos contradictorios de los silvicultores, que suelen verlo
como un medio para proteger los bosques, y de los aldeanos, que lo ven como
una solución a los problemas de escasez de leña y forraje o como una forma de
mejorar los ingresos.
Silvicultura comunitaria en Nepal

Quizá el primer esfuerzo sistemático por centralizar la gestión forestal en
Nepal tuvo lugar en 1957, cuando el gobierno nacionalizó todos los bosques.
Esta afirmación de
El control se cimentó a través de una serie de medidas entre 1961 y 1970, cuando
el Estado intentó restringir incluso los derechos de uso de los residentes rurales
en los bosques. Sin embargo, en ausencia de sistemas eficaces de control y
aplicación, las nuevas leyes tuvieron efectos perversos. Socavaron los sistemas
locales de gestión existentes y provocaron una deforestación generalizada, ya
que la población llegó a considerar los bosques como propiedad del Estado46 .

En la actualidad, Nepal suele considerarse un líder entre los países en
desarrollo en el establecimiento de objetivos y prioridades de conservación y
en la creación de programas y leyes progresistas relacionados con la gestión y
la conservación de los recursos.47 A finales de la década de 1970 comenzaron a
darse nuevos pasos hacia la descentralización del control forestal. Los
precursores de la actual legislación forestal comunitaria fueron el Reglamento
Forestal Panchayat de 1978 y el Programa de Silvicultura Comunitaria de 1980.
Los limitados objetivos de conservación de estas iniciativas se revisaron cuando
el gobierno se dio cuenta de que la deforestación estaba alcanzando
proporciones epidémicas. El ritmo de las reformas se aceleró con el
movimiento generalizado de democratización y la restauración de la democracia
después de 1990. El marco actual de la legislación forestal comunitaria está
representado por el Plan Maestro del Sector Forestal de 1989, la Ley Forestal
de 1993 y el nuevo Reglamento Forestal de 1995. Bajo el impacto de estos
nuevos textos legislativos, la superficie forestal gestionada por grupos de
usuarios locales y el número de estos grupos han aumentado
exponencialmente.

Los principales objetivos de la nueva legislación son proporcionar bosques
a los grupos comunitarios que lo deseen, especialmente en las zonas
montañosas, y establecer y promover plantaciones comunitarias en zonas
abiertas y degradadas. Los funcionarios forestales de distrito identifican a los
miembros de los grupos de usuarios comunitarios. A continuación, estos grupos
elaboran sus propios estatutos, que rigen su funcionamiento y gestión
cotidianos. Tras la demarcación de una zona boscosa que puede entregarse a
una comunidad, se prepara un plan operativo quinquenal para el bosque. Los
grupos de usuarios suelen desempeñar un papel directo en la preparación y
ejecución del plan.48 El funcionario forestal del distrito puede entregar
cualquier parte de un bosque nacional a un grupo de usuarios en forma de
bosque comunitario, lo que le da derecho a desarrollar, conservar, utilizar y
gestionar el bosque, y a vender y distribuir productos forestales fijando
independientemente el precio en el mercado. De este modo, los grupos de
usuarios pueden utilizar legalmente sus bosques para la subsistencia, el cultivo
de productos forestales no madereros, el cultivo de árboles y la recolección de
productos forestales para su transformación y venta comercial. Los usuarios no
pueden talar el bosque con fines agrícolas. Pero el control de los beneficios
comerciales de la venta de productos madereros ya supone un cambio
importante en las políticas forestales de todo el mundo.
502 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
Los comités ejecutivos de diez a quince miembros son elegidos por los
miembros generales de los grupos de usuarios forestales. Se encargan de la
mayoría de las tareas cotidianas relacionadas con la gestión del bosque
comunitario. Estas tareas incluyen la protección del bosque (ya sea
directamente o a través de un guarda designado por los comités), la asignación
de los beneficios del bosque, las medidas para mejorar el estado de la cubierta
vegetal y la sanción de los infractores de las normas. Los habitantes de muchas
zonas rurales han empezado a obtener importantes beneficios de sus bosques
comunitarios, incluidos ingresos en metálico. Los ingresos no se gravan, pero
los grupos de usuarios están obligados a destinar el 25% de todos los ingresos
en efectivo a actividades de desarrollo colectivo.49
Resultados
En 1999, la nueva legislación había propiciado la formación de 8.500 grupos
de usuarios de bosques comunitarios que agrupaban a casi un millón de
hogares. Estos grupos de usuarios gestionaban más de 6.200 km2 de bosques.
Esto supone alrededor del 10% de la superficie forestal total de Nepal. Las
estimaciones no oficiales de estas cifras son aún mayores. Se están formando
nuevos grupos de usuarios a un ritmo de casi 2.000 al año, y ahora están
activos en setenta y cuatro de los setenta y cinco distritos de Nepal. En algunas
zonas de las colinas de Nepal también se observa una lenta reversión de la
deforestación anterior.50
La naturaleza de los derechos de propiedad que han recibido los grupos de
usuarios de bosques comunitarios los sitúa en la categoría de propietarios.
Pueden utilizar todos los productos de sus bosques, comprar y vender en los
mercados, gestionar cómo se va a utilizar el bosque y, por último, crear normas
a nivel de elección colectiva que afectan a la naturaleza de la gestión. Al
menos en el Himalaya Medio de Nepal, donde la iniciativa de silvicultura
comunitaria está más extendida, los hogares rurales han registrado un aumento
significativo de su dependencia de los bosques locales. Pero un problema
potencial es la cuestión de la sucesión. En la actualidad, la mayoría de los
grupos, sobre todo porque se han formado hace relativamente poco tiempo,
tienen los mismos líderes que se seleccionaron en el momento de su creación.
Pero a medida que los grupos envejezcan, las cuestiones de quién dirigirá el
grupo y cómo se producirán las transiciones serán cada vez más importantes.
Un avance importante en la silvicultura comunitaria de Nepal es la aparición
de una federación nacional de grupos de usuarios comunitarios (Federación de
Usuarios de Silvicultura Comunitaria de Nepal, o FECOFUN), que pretende
presionar al gobierno en nombre de sus miembros y difundir información sobre
la silvicultura comunitaria más ampliamente.51 Ya ha liderado protestas activas
contra las señales del gobierno de que los derechos de los usuarios a los
beneficios comerciales de los bosques pueden no estar disponibles en la región
de Terai de Nepal (porque los bosques de Terai son comercialmente más
valiosos). De hecho, los esfuerzos del gobierno por limitar el uso comercial de
los productos forestales comunitarios únicamente a las regiones montañosas de
Nepal ponen de manifiesto los límites de la voluntad de los departamentos
forestales de ceder el control. También demuestran que, en ausencia de
influencia sobre los derechos a nivel constitucional, los derechos de propiedad
de los usuarios locales pueden limitarse con bastante facilidad.
Programa "Parques y gente" en el Terai nepalí

La descentralización de los derechos forestales en el Terai nepalí,
especialmente en la zona de amortiguamiento de los parques nacionales, es una
historia algo diferente en comparación con la silvicultura comunitaria. Nepal,
que comenzó en los años sesenta con la protección de la fauna salvaje en las
reservas reales de caza, ha creado una extensa red de quince parques
nacionales, zonas de vida salvaje, reservas de caza y zonas de conservación que
cubren casi el 15% de la superficie total del país. De esta red de zonas
protegidas, cinco están en el Terai. Estas cinco zonas protegidas se enfrentan a
los mayores problemas relacionados con la conservación porque cada una de
ellas está muy cerca de importantes poblaciones humanas.

El Departamento de Parques Nacionales y Conservación de la Vida
Silvestre de Nepal se creó en 1980, con autoridad para administrar el sistema de
zonas protegidas de Nepal. Forma parte del Ministerio de Silvicultura, junto con
el Departamento de Bosques. El Programa Parques y Población se creó tras
negociaciones entre funcionarios del Ministerio de Silvicultura y el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El área cubierta por el
Programa es la zona tampón de los cinco Parques Nacionales y Reservas de
Fauna Silvestre del Terai nepalí, y comprende casi 2.000 km2 con una población
de más de 600.000 personas. Un factor importante en la puesta en marcha del
Programa es el apoyo del PNUD. Los residentes locales estaban descontentos
con las formas coercitivas de protección que se utilizaban para la conservación
de la fauna y los recursos forestales en las zonas protegidas. Pero no ha habido
protestas colectivas sistemáticas ni intentos de presionar al gobierno para que
cambie sus políticas relacionadas con las zonas protegidas.

Para abordar los conflictos entre los seres humanos y la naturaleza en
relación con las áreas protegidas, el Programa Parques y Gente persigue tres
objetivos: intenta desarrollar alternativas al uso de los recursos del parque para
los hogares vecinos, intenta idear mecanismos de compensación para las
comunidades locales a cambio de su exclusión de los recursos de los que
dependían antes de la formación del área protegida en cuestión, e intenta crear
incentivos para que las poblaciones locales cambien sus acciones en las áreas
protegidas. El desarrollo de zonas de amortiguamiento que "separan un área
protegida de las presiones humanas directas o de otro tipo y proporcionan
valiosos beneficios a las comunidades rurales vecinas "52 es un elemento clave
de la estrategia de conservación del Programa Parques y Pueblos.
Las autoridades de Parques y Pueblos han intentado crear grupos de
usuarios en todas las zonas tampón de las áreas protegidas. El guardabosques de
un área protegida y otros funcionarios del Programa Parques y Población pueden
constituir grupos de usuarios en la zona tampón para coordinar la gestión de los
árboles caídos, la leña, el forraje y otros pastos. Los miembros de los grupos de
usuarios pueden utilizar algunos recursos forestales de la zona tampón para
504 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
de subsistencia y comerciales. Durante determinados periodos del año, los

residentes de la zona de amortiguamiento pueden entrar en el área protegida y
recoger productos como paja y leña y, en algunos casos, apacentar a sus
animales. Normalmente, el periodo durante el cual pueden recoger hierba de paja,
utilizada para techar, varía entre diez y quince días al año. Las normas sobre la
recogida de leña y el pastoreo de animales son estrictas.
Del total de ingresos obtenidos por la venta de productos forestales, entre el
30% y el 50% puede destinarse al desarrollo comunitario en consulta con los
organismos locales y los miembros de la comunidad. A finales de 1999, los
responsables del Programa Parques y Pueblos habían creado unos 400 grupos
de usuarios comunitarios en las zonas de amortiguamiento de las áreas
protegidas. Aunque estos grupos tienen derechos limitados de acceso y uso de
los bosques, apenas controlan cómo se asignan los recursos forestales de la zona
protegida. La mayoría de las normas siguen siendo elaboradas por los
funcionarios de las zonas protegidas sin la participación de los residentes
locales. Así pues, los habitantes de la zona de amortiguamiento no poseen
ningún derecho de elección colectivo o constitucional para crear normas a
nivel operativo, ni participan en la aplicación de las normas.
Resultados
El resultado más visible del Programa Parques y Gente ha sido el aumento
de los tipos y la densidad de autoridades que intentan influir en la forma de vida
de los usuarios de la zona de amortiguamiento. Ahora hay más funcionarios del
departamento forestal, oficinas de desarrollo, proyectos y grupos formales de
usuarios, que interactúan entre sí con más frecuencia. La política y los
procedimientos que han producido estos cambios han nacido principalmente en
las oficinas del gobierno nepalí y los programas de las agencias de ayuda
extranjeras, en lugar de ser impulsados por las demandas locales. Los
funcionarios del gobierno y de los parques y el personal de las agencias de
ayuda han considerado relevantes las interacciones locales con los residentes
que viven cerca de las áreas protegidas principalmente porque creen que las
presiones de consumo generadas por los pobres tienen el potencial de afectar
negativamente a la protección de los recursos naturales. Por ello, la
descentralización se ha centrado en estrategias que alejen la presión del
consumo de las zonas protegidas. Los funcionarios han prestado menos atención
a la participación de los residentes en la gestión de las zonas protegidas, y
menos aún a la transferencia de derechos de propiedad que correspondan a los
propietarios.
La descentralización a través del Programa Parques y Gente ha afectado
sobre todo a los usuarios a nivel operativo. Ahora pueden entrar en los parques
y utilizar legalmente algunos de sus recursos, como el forraje, durante algunas
semanas al año. Pero apenas influyen en los resultados de la gestión o la
conservación. Los conflictos entre los residentes y los funcionarios del Parque
se producen con regularidad y es poco probable que disminuyan sin un cambio
sustancial en los acuerdos institucionales existentes o la reasignación de los
derechos de propiedad que los residentes ejercen actualmente. Aunque los
residentes de las zonas de amortiguamiento han pasado de ser usuarios ilegales
a ser entradas y usuarios autorizados, el efecto real del Programa Parques y
Población en los medios de vida rurales ha sido limitado.
de las zonas protegidas. El estado de los bosques y la fauna salvaje dentro de las
áreas protegidas no ha variado. De hecho, en algunas zonas, las presiones de
consumo sobre las áreas protegidas pueden haber aumentado porque los
proyectos económicos del Programa Parques y Pueblos han facilitado la
intensificación de la agricultura y pueden haber animado a los residentes
rurales a aumentar el pastoreo y las cosechas de forraje.53 Según la evaluación
más reciente del Programa Parques y Pueblos, los que residen cerca de los
límites de las áreas protegidas siguen utilizando los recursos locales a pesar de
los esfuerzos de los funcionarios por desplazar las presiones de recolección a
otros lugares.54
COMPARACIÓN DE LA
DESCENTRALIZACIÓN DEL USO DE LOS
BOSQUES EN INDIA Y NEPAL
La naturaleza de la descentralización varía enormemente en los cuatro casos

en cuanto a origen, agentes implicados, grado en que los agentes subnacionales
han llegado a ejercer nuevos derechos de propiedad y resultados relacionados
con los bosques. En general, los mayores niveles de descentralización parecen
haberse producido en Kumaon. El programa de Silvicultura Comunitaria de
Nepal es de origen relativamente reciente, pero los aspectos formales del
programa -y muchos de los ejemplos efectivos de su funcionamiento- implican
niveles sustanciales de descentralización. El Programa de Parques y Pueblos de
Nepal, a pesar de reivindicar la descentralización participativa, ha transferido
unos derechos de propiedad tan limitados que apenas puede considerarse un
caso de descentralización. La Gestión Forestal Conjunta en la India se extiende
por la mayor superficie de los cuatro casos y sus resultados son muy variados,
pero, en general, el Departamento Forestal sigue ejerciendo un importante
control de gestión sobre los agentes locales. A diferencia del caso de la
silvicultura comunitaria en Nepal, los participantes en la gestión forestal
conjunta tienen poco control sobre cómo se venderán los productos forestales
comerciales, como la madera, o cómo se asignarán los beneficios. Podemos
deducir que la descentralización de los derechos de propiedad en este caso se
sitúa a medio camino entre el caso de la Silvicultura Comunitaria en Nepal y el
del Programa Parques y Pueblos en el Terai nepalí. El cuadro 2 resume el
análisis de los cuatro casos y destaca sus diferencias.
El alcance de la descentralización en estos cuatro casos está estrechamente
ligado a sus orígenes. Los altos niveles de movilización colectiva local se
combinaron con las rivalidades interdepartamentales dentro del Estado colonial
británico para facilitar el nacimiento de los consejos forestales en Kumaon. Las
protestas de los habitantes de las colinas ayudaron al Departamento de
Hacienda a hacerse con el control de una parte importante de las tierras
forestales. Al crear nuevos funcionarios para supervisar los consejos forestales,
el Departamento de Hacienda también obtuvo cierto control sobre las
actividades locales. En el caso de la silvicultura comunitaria en Nepal y la
gestión forestal conjunta en la India, no hubo presiones locales significativas
para la descentralización, pero sí grupos de presión nacionales eficaces.
Además, la política gubernamental existente generó pruebas claras de que el
Departamento Forestal tenía que cambiar drásticamente su orientación si quería
que la conservación del medio ambiente tuviera éxito. En el Terai nepalí, los
funcionarios pudieron poner en marcha el programa Parques y Poblaciones Pro-
504
Cuadro 2
Comparación de la descentralización del control forestal en India y Nepal
Ejes de comparaciónConsejos forestales, KumaonGestión forestal conjuntaSilvicultura comunitaria, NepalParks and People Program,
Nepal
Naturaleza de la política a macronivelSin presiones de los donantes; altas Altas presiones de los donantes; algunas Altas presiones de los
donantes; algunas Altaspresiones de los donantes para crear el en torno a la descentralizacióninterés entre los actores estatalesinterés
en la descentralizacióninterés en la descentralizaciónprograma ; sin
interdepartamental
en la descentralizaciónentre los agentes estatalesentre los agentes estatales rivalidades
Altos niveles de movilización local;presionescoinciden con algunos
Naturaleza del nivel local Las presiones de los
donantes y las limitadas No hayacción colectiva a nivel local;acción colectiva y resuena
coninteresesde Rentas de la Tierra del gobierno estatal; la acción colectiva a nivel local
poca conexión con los niveles superioressu relación con Los actores del Departamento en bajos niveles de
colectiva localcoinciden con algunos nivelescentralesde la política
política a macronivel la acción gubernamental responde a los intereses del gobierno;
algunos gobiernos centrales apariciónde nuevas
facciones actorescontra la
descentralización
Derechos de propiedad
Derechos de retirada , algunos Concedido a grupos locales, algunos Concedido a grupos
locales, pero Concedidoa grupos locales, muy límites
límitesfuturo inciertoilimitado
Derechos de gestión Con Concedidos a grupos locales, Concedidos a
grupos locales, algunos Nodisponibles para grupos localeslímites; supervisión limitada por límites
significativos en la práctica; límites
DepartamentoForestal intervención
activaDepartamento
Forestal
Derechos de exclusiónConcedidos a grupos localesConcedidos a grupos locales , algunosConcedidos a
grupos locales, algunosNo disponibles para grupos locales
límites límites
Derechos a transferirNo disponible para grupos localesDerechos limitados concedidos aDerechos limitados concedidos aNo
disponible para grupos locales
grupos localesgrupos locales
Resultados
Participacióny Altos niveles Niveles mediosde descentralización Altos niveles de descentralización Casi ninguna
descentralización; descentralizaciónyparticipación yparticipación yparticipación participación limitada
Patrones de uso de los recursos limita los recursos La descentralización
AGRAWAL y OSTROM limita los recursos La descentralización
507 limita los recursos La institucionalización es limitada,
ylosrecursos uso y mejora de los uso y mejora de los recursos los patrones de uso
localsiguen siendo los mismos condición condición enalgunos casos condición en algunos casos
en nombre de la descentralización. Sin embargo, la principal motivación de

este programa parece ser que se disponía de fondos de un donante internacional.
Las protestas locales o la evidencia de un fracaso drástico apenas influyeron en
la puesta en marcha del programa.
La lección comparativa contraintuitiva de los cuatro estudios de caso sobre
los orígenes de la descentralización parece ser que las demandas locales no son
críticas en el lanzamiento de una iniciativa de descentralización. Tales
demandas sólo estaban presentes en Kumaon, pero los programas de
descentralización se iniciaron en todos los casos. Sin embargo, las presiones
locales continuas y el cabildeo de actores ajenos a la maquinaria estatal
parecen ser muy importantes para que la descentralización de los derechos de
propiedad continúe y sea eficaz a lo largo del tiempo. El único caso en el que
las demandas locales de descentralización están prácticamente ausentes -el
Programa Parques y Pueblos en el Terai nepalí- es también el caso en el que los
usuarios locales han descubierto que su condición de usuarios de los recursos ha
cambiado menos. La ausencia de demandas iniciales y continuas de un mayor
control sobre los recursos y la falta de funcionarios gubernamentales que
saldrían ganando con una mayor descentralización del control han hecho que a
los funcionarios poderosos les haya resultado fácil no renunciar al control de la
gestión de los recursos en las zonas protegidas.
Tampoco es de extrañar que los aldeanos de Kumaon y los miembros de los
grupos de usuarios de la silvicultura comunitaria de Nepal hayan obtenido una
libertad considerablemente mayor en los derechos de propiedad que ejercen
sobre los bosques en comparación con los derechos que ejercen los aldeanos de
las zonas tampón del Terai nepalí. En Kumaon, los aldeanos tienen derechos
claros de acceso y uso de los productos forestales y un control casi total sobre
la gestión de sus bosques. El Estado ha puesto algunos límites a la
discrecionalidad de la gestión, como prohibir la tala rasa o exigir la
participación del Departamento Forestal en las ventas comerciales, pero en la
gestión diaria, los aldeanos tienen vía libre. Tienen derecho a excluir a otros de
sus bosques e incluso pueden comprar, vender y legar a otros los derechos de uso
y acceso que poseen. Además, la presencia de funcionarios del gobierno, como el
inspector del consejo forestal, y de otros muchos funcionarios a los que pueden
apelar, también contribuye a la aplicación efectiva de sus derechos sobre los
bosques.55
La iniciativa de Silvicultura Comunitaria de Nepal concede formalmente a
los aldeanos derechos de propiedad de aún mayor alcance. Además de todos
los derechos de que gozan los consejos forestales de Kumaon, los aldeanos
nepaleses también pueden comprar y vender madera y quedarse con los
ingresos. No están obligados a involucrar al Departamento Forestal ni a ningún
otro funcionario gubernamental en las transacciones del mercado. Pero la
iniciativa adolece de dos limitaciones. Las normas vigentes no son claras en
cuanto a la selección de los dirigentes locales y la sucesión. Con el tiempo, los
líderes existentes pueden atrincherarse en sus puestos. En segundo lugar, las
políticas forestales pueden cambiar en Nepal sin previo aviso porque el gobierno
no ha transferido los derechos constitucionales. Así, el reciente anuncio de que
se impondrán impuestos a los ingresos procedentes de los productos forestales
ha suscitado una auténtica preocupación por la naturaleza de la
descentralización que encarna la silvicultura comunitaria.
506 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
La gestión forestal conjunta en la India concede a los aldeanos los derechos

de propiedad de acceso y uso, y de gestión, pero en el funcionamiento real de los
comités de protección forestal intervienen de forma generalizada los
funcionarios del Departamento Forestal. Además, no existe seguridad de
tenencia para los comités, ya que deben ser registrados por funcionarios del
Departamento Forestal, que también poseen el poder de disolver un comité.
Debido a estas limitaciones, el grado de descentralización de los derechos de
propiedad en la gestión forestal conjunta sólo se ajusta al de los reclamantes.
Los grupos de usuarios de las zonas tampón de las áreas protegidas de
Nepal sólo pueden reivindicar unos derechos de uso y acceso algo atenuados.
Prácticamente carecen de facultades discrecionales de gestión y tienen escasos
poderes de exclusión o alienación. El Departamento de Parques Nacionales y
Vida Silvestre y los funcionarios del Programa de Parques y Población han
conservado la autoridad de elección colectiva y constituyente.
Los distintos niveles de descentralización en los cuatro casos han tenido
resultados claros en cuanto a la capacidad de los residentes locales para utilizar
y gestionar los recursos locales. Los miembros de los consejos forestales de
Kumaon, en Kumaon, y los grupos de usuarios de la silvicultura comunitaria,
en Nepal, han experimentado el mayor cambio en su capacidad para utilizar y
gestionar los recursos forestales. Al igual que ellos, los aldeanos que participan
en la Gestión Forestal Conjunta también pueden gestionar sus bosques, excluir
a otros usuarios y determinar cómo se utilizarán sus bosques. Pero la iniciativa
de Gestión Forestal Conjunta otorga a los residentes rurales menos derechos
sobre la explotación comercial de los bosques en comparación con las Normas
del Consejo Forestal o el Programa de Silvicultura Comunitaria de Nepal.
Los datos sobre los resultados relacionados con los cambios en las
condiciones forestales son preliminares. Pero las pruebas existentes sugieren
que los casos en los que ha habido una descentralización más efectiva de los
derechos de propiedad son también aquellos en los que las condiciones forestales
han mejorado más. Recordemos que en Kumaon, el Departamento Forestal se
había quedado con las mejores tierras como bosques de clase II. Sólo transfirió
las parcelas de bosque algo más fragmentadas y a menudo más degradadas al
Departamento de Hacienda para que los consejos forestales se encargaran de su
gestión. Sin embargo, hoy en día, el estado de los bosques de las tierras en manos
de los consejos forestales es comparable al de las tierras gestionadas por el
Departamento de Hacienda.56 En las colinas de Nepal, donde hace sólo dos
décadas muchos estudiosos daban la voz de alarma sobre la degradación de los
bosques,57 la mejora del estado de la vegetación ya es evidente. El Programa de
Parques y Población sólo existe desde hace cinco años y, por lo tanto, es más
difícil juzgar si ha supuesto una diferencia significativa en la cubierta forestal.
En el caso de la Gestión Forestal Conjunta, aunque se han producido mejoras
significativas en algunas zonas, la mera escala de la iniciativa hace más difícil
hacer afirmaciones generales sobre sus resultados relacionados con la
vegetación en ausencia de estudios sistemáticos a gran escala.
El ejercicio de los derechos de propiedad que los usuarios de los recursos han
llegado a poseer depende, en gran medida, del contexto más amplio de los
acuerdos de gobernanza en los que se sitúan sus derechos. Así, los gobiernos
pueden poner en marcha fácilmente iniciativas de descentralización que
prometen dar a los usuarios un amplio margen de maniobra en el uso y la
gestión de los recursos.
recursos. Por otro lado, los mismos gobiernos pueden echar por tierra estas
iniciativas al no proporcionar el apoyo administrativo y coercitivo que los
usuarios necesitan para ejercer sus derechos de forma eficaz. Por ejemplo, los
usuarios pueden tener el derecho de jure a proteger los bosques. Sin embargo,
estos derechos no tendrían sentido si los usuarios son pobres, no tienen recursos
para contratar guardas, no tienen autoridad para recaudar ingresos vendiendo
productos forestales y los mecanismos existentes para resolver disputas son caros
y engorrosos. Todas estas condiciones se dan en el Programa Parques y Gente.
En cambio, los consejos forestales de Kumaon también se enfrentan al problema
de un sistema jurídico engorroso, pero pueden recaudar ingresos localmente y apelar
a los inspectores y funcionarios de los consejos forestales que el Estado colonial
nombró específicamente para supervisar el funcionamiento de los consejos. En
el caso del Programa de Silvicultura Comunitaria de Nepal y la iniciativa de
Gestión Forestal Conjunta, se supone que los funcionarios del Departamento
Forestal ayudan a las organizaciones forestales locales cuando surgen
problemas. Esa ayuda es especialmente crucial cuando surgen conflictos entre
grupos. Pero en ninguno de los dos casos las políticas vigentes establecen
disposiciones sobre cómo deben abordarse las disputas intergrupales a distintos
niveles. La eficacia con la que las organizaciones locales ejercen sus derechos
de propiedad depende, pues, del apoyo que reciban de los funcionarios forestales
facultados para interpretar y hacer valer sus derechos.
CONCLUSIÓN
Este artículo comienza planteando dos preguntas: ¿Qué papel desempeñan

las poblaciones locales a la hora de garantizar la devolución de diferentes
categorías de derechos de propiedad? y ¿Qué tipos de derechos de propiedad
deben devolverse a las poblaciones locales para que la descentralización sea
eficaz?
Las pruebas de que disponemos sobre la primera cuestión son algo dispares.
En uno de nuestros casos, los consejos forestales de Kumaon, la movilización
efectiva de los agentes locales fue decisiva para el inicio de la descentralización.
En el caso del Programa de Parques y Población, no hubo demandas locales ni
descentralización efectiva. Pero en los otros dos casos, el de la silvicultura
comunitaria en Nepal y el de la gestión forestal conjunta en la India, asistimos
a una descentralización significativa sin que los agentes locales organizaran un
movimiento social generalizado o una agitación a escala nacional. Debemos
concluir que la participación activa de los agentes locales no es un requisito
previo para poner en marcha programas de descentralización. Sin embargo, los
grupos locales sí tienen que aprovechar activamente las oportunidades que abren
las reformas de descentralización, o de lo contrario es probable que se encuentren
con que la descentralización se ha retractado (como en el caso de la silvicultura
comunitaria en Nepal) o descubran que sus derechos están muy limitados por
las intervenciones activas de funcionarios más poderosos (como en el caso de la
gestión forestal conjunta). Cabe destacar que, en el caso del Programa Parques y
Pueblos, las presiones a favor de la descentralización se generaron desde fuera
del gobierno, a través de la intervención de un organismo donante
internacional. Tanto en el caso de la Gestión Forestal Conjunta en la India
como en el de la Silvicultura Comunitaria en Nepal, había un número suficiente
de actores dentro de las comunidades locales.
508 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
el gobierno que perseguían activamente la descentralización, aunque no se

apreciaran presiones claras de las poblaciones locales. En ambos casos, las
ONG internacionales también han proporcionado una amplia ayuda financiera
para la descentralización de la gestión forestal.
Sin embargo, la cosa cambia cuando se trata de mantener regímenes de
propiedad descentralizados. Para que siga existiendo un control descentralizado
de los recursos, parece muy necesaria la participación activa de los agentes
locales. El Programa de Silvicultura Comunitaria de Nepal ha visto surgir una
organización de trabajo en red a escala nacional, FECOFUN, que está
dispuesta a expresar protestas contra los esfuerzos del Ministerio de
Silvicultura por limitar la expansión territorial de las reformas de
descentralización existentes. Ni los consejos forestales de Kumaon ni los
comités de protección formados gracias a los esfuerzos de Gestión Forestal
Conjunta en la India han encontrado una organización o representación similar.
La aparición de este tipo de redes y organizaciones a macronivel es
probablemente crucial para garantizar que los procesos de descentralización,
una vez iniciados, no se retraigan.
Los datos sobre la segunda cuestión son más concluyentes. Los estudios de
caso confirman que, para lograr una descentralización eficaz, es necesario que
los usuarios locales y sus instituciones representativas posean derechos de
propiedad que los transformen en demandantes y propietarios. La delegación
únicamente de los derechos operativos de acceso y uso de los bosques y los
productos forestales no produce grandes cambios ni en el estado de la
vegetación ni en las relaciones entre el Estado y los agentes comunitarios. La
descentralización del control de los bosques en Kumaon ha supuesto que los
residentes locales de la región interactúen de forma muy diferente con los
funcionarios locales y gubernamentales en comparación con el pasado. Las
normas elaboradas a nivel local se hacen cumplir de forma significativa. Las
variaciones en las condiciones de los bosques se deben principalmente a
diferencias a nivel micro en los factores institucionales y biofísicos. Lo mismo
puede decirse del Programa de Silvicultura Comunitaria de Nepal. A medida
que los residentes rurales han empezado a gestionar activamente sus bosques,
ha cambiado la naturaleza de sus relaciones con los funcionarios públicos. En
el caso de la gestión forestal conjunta, los resultados son tan variables que, en el
mejor de los casos, una afirmación general de mejora sería precipitada. En el
Terai nepalí, la participación de los aldeanos en el Programa Parques y Pueblos
y su capacidad para tomar decisiones sobre el uso y la gestión de los bosques se
ven eclipsadas por los funcionarios estatales.
Así pues, las conclusiones de nuestro estudio empírico coinciden con la
expectativa teórica de que cuando los usuarios locales no ejercen un control
significativo sobre las decisiones colectivas y constitucionales relacionadas con
el diseño, la gestión y la aplicación de las normas, el impacto de la
descentralización es limitado. Para crear un impacto, los gobiernos deben
conceder a los usuarios locales y a sus representantes al menos el derecho a
gestionar los recursos y a tomar decisiones sobre su uso y exclusión. Al mismo
tiempo, la aplicación efectiva de las reformas de descentralización y el
cumplimiento de los derechos de propiedad locales dependen, al menos en
parte, de los acuerdos de gobernanza en los que se enmarcan las reformas de
descentralización específicas. La aplicación efectiva de las reformas de
descentralización
En Kumaon, la protección de los bosques se atribuye en gran medida a la

capacidad de los miembros del consejo forestal para apelar a los funcionarios de
Hacienda y del Departamento Forestal cuando surgen conflictos. Los usuarios
que viven en la zona tampón de las áreas protegidas del Terai nepalí no disponen
de este tipo de peticiones de ayuda ni de vías para hacer cumplir la ley. Merece la
pena señalar de paso que las conclusiones de nuestro análisis comparativo no
cambian si limitamos el enfoque analítico a un solo país. Los resultados del
estudio pueden, por tanto, aplicarse también a otros países del sur de Asia.
Para concluir, las reformas de descentralización implican cambios en los
derechos de propiedad sobre los recursos que ganan derechos y capacidades de
los usuarios locales para establecer normas operativas. Igualmente importante es
que las iniciativas de descentralización permitan a los usuarios tomar
decisiones colectivas y constitucionales. El éxito de las iniciativas de
descentralización relacionadas con los bosques es difícil de conseguir sin la
existencia de actores estatales que vean satisfechos algunos de sus intereses
con los procesos de descentralización. Además, la probabilidad de éxito
aumenta si se promueven las condiciones que generan la autoorganización
entre los grupos locales. Como ponen de manifiesto los ejemplos de los
consejos forestales de Kumaon y la silvicultura comunitaria en Nepal, sólo con
cierto grado de organización y presión por parte de los grupos locales es
probable que los procesos de descentralización superen el control de los actores
de la élite.
NOTAS
1. William Dillinger, Decentralization and Its Implications for Urban Service

Deliv- ery. Urban Management Program Discussion Paper No. 16 (Washington, DC:
Banco Mundial, 1994), 8.
2. La búsqueda mundial de la descentralización, aunque parezca novedosa, ha tenido
varios antecedentes. A partir de 1917, pueden distinguirse cuatro oleadas de
descentralización en el África Occidental francófona, según Jesse Ribot,
"Decentralization, Participation, and Accountability in Sahelian Forestry: Legal
Instruments of Political-Administrative Con- trol", Africa, 69 (agosto de 1999): 23-65.
Arun Agrawal y Jesse Ribot, "Accountability in Decentralization: A Framework with
South Asian and West African Cases", Journal of Developing Areas, 33 (verano de
1999): 495 identifican al menos tres oleadas de descentralización en el sur de Asia desde
mediados del siglo XIX.
3. Existe una estrecha relación entre la voluntad de los gobiernos de descentralizar
poderes a los responsables de la toma de decisiones de menor nivel en un sistema
político y la capacidad de los ciudadanos de influir en la toma de decisiones participando
más intensamente en la gobernanza, aunque la relación sea difícil de especificar con
precisión. La capacidad de los gobiernos para fomentar la participación ha sido
calificada de "organización cívica impulsada por el Estado" por Rebecca Abers, "From
Clientalism to Cooper- ation: Local Government, Participatory Policy, and Civic
Organizing in Porto Alegre, Brazil", Politics and Society, 26, no. 4 (diciembre de 1998):
511.
4. Véanse los ensayos de Tariq Banuri y Frederique Apffel Marglin, eds., Who Will
Save the Forests? Knowledge, Power, and Environmental Destruction (Londres: Zed
Books, 1993); y Michael Kaufman y Haroldo Dilla Alfonso, eds., Community Power
and Grassroots Democracy: The Transformation of Social Life (Londres: Zed Books,
1997). Varios académicos también han expuesto argumentos similares sobre el
desarrollo en estudios de gran extensión. Véase Julie Fisher, Non Governments: NGOs
and the Political Development of the Third World (West Hartford, CT: Kumarian Press,
1998); y Richard C. Crook y James
510 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
Manor, Democracy and Decentralisation in South Asia and West Africa: Participation,
Accountability and Performance (Cambridge, Reino Unido: Cambridge University
Press, 1998). William Ascher, Why Governments Waste Natural Resources: Policy
Failures in Developing Countries (Baltimore, MD: The Johns Hopkins University
Press, 1999), 269-71, examina las políticas de gestión de los recursos naturales de una
serie de gobiernos y recomienda la descentralización en favor de agentes privados y
comunales.
5. Para un cuidadoso estudio político de la descentralización que destaca los aspectos
territoriales del ejercicio del poder, véase Brian C. Smith, Decentralization: The
Territorial Dimension of the State (Londres: George Allen and Unwin, 1985),
especialmente pp. 1-6.
6. Peter Evans, "A Virtuous Cycle Model of Rural-Urban Development: Evidence
from a Kenyan Small Town and its Hinterland", Journal of Development Studies, 28, no. 4
(abril de 1992): 135-53; Philip Mawhood, Local Government in the Third World: The
Experi- ence of Tropical Africa (Chichester, Reino Unido: Wiley, 1983); y James S.
Wunsch y Dele Olowu, The Failure of the Centralized State: Institutions and Self-
Governance in Africa (Boulder, CO: Westview, 1990).
7. M. Goodwin, S. Duncan y S. Halford, "Regulation Theory, the Local State, and
the Transition of Urban Politics", Environment and Planning D: Society and Space, 11, nº
1 (febrero de 1993): 67-88; y R. Rhodes, Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-
Central Governments of Britain (Londres: Unwin Hyman, 1988).
8. Este artículo pone entre paréntesis la cuestión de cuándo se autoorganizarán los
grupos locales. Para un análisis detallado de esta cuestión, véase Elinor Ostrom,
Governing the Commons: The Evolu- tion of Institutions for Collective Action (Nueva
York: Cambridge University Press, 1990), cap. 6. 6; y Elinor Ostrom, "Reformulating the
Commons", en J. Burger, E. Ostrom, R. B. Norgaard, D. Policansky y B. D. Goldstein,
eds., Protecting the Commons: A Frame- work for Resource Management in the
Americas (Washington, DC: Island Press, 2001), 17-41.
9. Para las definiciones de estos términos y su relación con la descentralización,
véase Dennis Rondinelli, James McCullough y Ronald Johnson, "Analyzing
Decentralization Pol- icies in Developing Countries: A Political-Economic Approach",
Development and Change, 20, nº 1 (enero de 1989): 76; Elinor Ostrom, Larry Schroeder y
Susan Wynne, Institutional Incentives and Sustainable Development: Infrastructure
Policies in Perspec- tive (Boulder, CO: Westview, 1993), 164-68; Michael Maniates,
"Organizational Designs for Achieving Sustainability: The Opportunities, Limitations,
and Dangers of State-local Collaboration for Common Property Managemen,"
(presentado en la Primera Reunión Anual de la Asociación Internacional para el Estudio
de la Propiedad Común, Durham, NC, 27-30 de septiembre de 1990), 1; Devraj Dahal,
The Challenge of Good Governance: Decentralization and Development in Nepal
(Katmandú, Nepal: Center for Governance and Development Studies, 1996), 15; y Paul
Smoke, "Local Government Fiscal Reform in Developing Countries: Lessons from
Kenya", World Development, 21, nº 6 (junio de 1993): 901-3. Es evidente que existe
una amplísima bibliografía que elabora los significados de la descentralización.
10. Mawhood, Local Government; Smith, Decentralization, 1-3.
11. Como ha observado John R. Commons, Legal Foundations of Capitalism
(Madison: University of Wisconsin Press, 1968), un derecho de propiedad es una
autoridad ejecutable para emprender acciones concretas en un ámbito específico.
12. Daniel Bromley y otros, eds., Making the Commons Work: Theory, Practice and
Pol- icy (San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press, 1992).
13. Según una encuesta realizada por la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación entre los departamentos forestales, más de 50 países
afirman estar avanzando hacia algún tipo de participación de las comunidades de
usuarios en la gestión de los recursos forestales. Véase Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación,
"Situación y avances en la aplicación de los programas forestales nacionales: Outcomes

of an FAO Worldwide Survey", mimeo (Roma, Italia: FAO, 1999).
14. Para un análisis detallado de estos distintos tipos de derechos, véase Edella
Schlager y Elinor Ostrom, "Property Rights Regimes and Natural Resources: A
Conceptual Analy- sis", Land Economics, 68, no. 3 (agosto de 1992): 249-62. En
respuesta a la petición de los revisores de simplificar al máximo este análisis, no
abordamos el quinto derecho mencionado en el artículo anterior: el derecho de acceso.
Una política de descentralización otorga a los usuarios locales derechos de acceso
efectivos cuando reciben algunos derechos de cosecha. Pero el acceso como derecho
separable es importante si se analizan los parques y otros acuerdos institucionales en los
que sólo se concede acceso a algunos actores.
15. Elinor Ostrom, Roy Gardner y James Walker, Rules, Games, and Common-Pool
Resources (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1994), capítulo 2.
16. El análisis de las decisiones que se producen en niveles anidados se desarrolla
con más detalle en James Buchanan y Gordon Tullock, The Calculus of Consent:
Logical Foundations of Constitutional Democracy (Ann Arbor: University of Michigan
Press, 1962); George Brennan y James Buchanan, The Reason of Rules (Cambridge, UK:
Cambridge Univer- sity Press, 1985); y Larry Kiser y Elinor Ostrom, "The Three
Worlds of Action: A Metatheoretical Synthesis of Institutional Approaches", en Elinor
Ostrom, ed., Strategies of Political Inquiry (Beverly Hills, CA: Sage, 1982), 179-222. Se
puede encontrar un tratamiento conciso en Ostrom, Governing the Commons, 50-55.
17. Véase Harold Demsetz, "Toward a Theory of Property Rights", American
Economic Review, 57 (mayo de 1967): 347-59.
18. No todos los expertos están de acuerdo. Bruce Larson y Daniel Bromley, "Property
Rights, Exter- nalities, and Resource Degradation: Locating the Tragedy", Journal of
Development Eco- nomics, 32, nº 2 (octubre de 1990): 235-62, muestran que se necesita
mucha más información sobre los valores específicos de un gran número de parámetros
de propiedad antes de poder emitir juicios sobre la eficacia de un derecho de propiedad.
19. Los derechos operativos pueden dividirse en "nichos de tenencia" bastante
específicos y, a veces, superpuestos, que varían según la estación, el uso, la tecnología y
el espacio, como explican John Bruce, Louise Fortmann y Calvin Nhira, "Tenures in
Transition, Tenures in Conflict: Examples from the Zimbabwe Social Forest", Rural
Sociology, 58, no. 4 (1993): 626-42. Las normas de explotación pueden permitir a los
usuarios autorizados transferir los derechos de acceso y extracción, ya sea
temporalmente mediante un contrato de alquiler, o permanentemente cuando estos
derechos se ceden o venden a otros.
20. Para estudios sobre cómo se ejercen los derechos relacionados con la gestión
colectiva en relación con la pesca, véase Bikash Raychaudhuri, The Moon and the Net:
Study of a Transient Commu- nity of Fishermen at Jambudwip (Calcuta:
Anthropological Survey of India, Government of India Press, 1980); en relación con el
regadío, véase Shui Yan Tang, Institutions and Collective Action: Self-Governance in
Irrigation (San Francisco: Institute for Contemporary Studies Press, 1992); y para la
silvicultura, véase George Varughese y Elinor Ostrom, "The Contested Role of
Heterogeneity in Collective Action: Some Evidence from Community Forestry in Nepal",
World Development, 29, no. 5 (mayo de 2001); George Varughese, "Villagers,
Bureaucrats, and Forests in Nepal: Designing Governance for a Complex Resource", tesis
doctoral inédita, Departamento de Ciencias Políticas, Universidad de Indiana,
Bloomington, 1999.
21. Véase Ostrom, Governing the Commons, 204-5; Ostrom, Schroeder y Wynne,
Incentivos institucionales, 51-54.
22. Los ensayos recogidos en varios volúmenes muestran la importancia de la
regulación institucional de la propiedad común a nivel local. Véanse Daniel Bromley,
David Feeny, Margaret McKean, Pauline Peters, Jere Gilles, Ronald Oakerson, Carlisle
Ford Runge y James
512 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
Thompson, eds., Making the Commons Work: Theory, Practice, and Policy (San
Francisco: Institute for Contemporary Studies Press, 1992); y Bonnie J. McCay y James
Acheson, eds., The Question of the Commons: The Culture and Ecology of Communal
Resources (Tucson: University of Arizona Press, 1987).
23. En una serie de estudios sobre pesquerías costeras, sistemas de regadío
autoorganizados, grupos de usuarios forestales e instituciones de aguas subterráneas, los
propietarios tendían a desarrollar normas estrictas de delimitación para excluir a los no
contribuyentes, establecían normas de autoridad para asignar los derechos de
extracción, ideaban métodos para supervisar la conformidad y aplicaban sanciones
graduales a los que no se ajustaban a estas normas. Véanse los ensayos empíricos en
Ostrom, Gardner y Walker, Rules, Games, and Common-Pool Resources, 219-300.
24. J. Arnold y Gabriel Campbell, "Collective Management of Hill Forests in Nepal:
The Community Forestry Development Project", en Proceedings of the Conference on
Common Property Resource Management (Washington, DC: National Research
Council, National Academy Press, 1986): 425-54, señalan el efecto que produce la
incertidumbre de la tenencia entre los productores agrícolas.
25. Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics, Economics, and Welfare:
Planning and Politico-Economic Systems Resolved into Basic Social Processes (Nueva
York: Harper, 1963).
26. Véase Demsetz, "Toward a Theory", 350-52.
27. Frank Place y Peter Hazell, "Productivity Effects of Indigenous Land Tenure Sys-
tems in Sub-Saharan Africa", American Journal of Agricultural Economics, 75 (1993):
10-19 realizaron encuestas en Ghana, Kenia y Ruanda para determinar si los sistemas
indígenas de propiedad de la tierra limitaban la productividad agrícola. Los autores
llegaron a la conclusión de que, en estos contextos, tener los derechos de un propietario
no afectaba a las decisiones de inversión ni a la productividad. Otros estudios realizados
en África tampoco han encontrado grandes diferencias en la productividad, los niveles de
inversión o el acceso al crédito como consecuencia de la existencia de más derechos.
Véase Shem E. Migot-Adholla, Peter Hazell, Benoit Blarel y Frank Place, "Indige- nous
Land Rights Systems in Sub-Saharan Africa: A Constraint on Productivity?" World
Bank Economic Review, 5, nº 1 (1991): 155-75; John W. Bruce y Shem E. Migot-
Adholla, eds., Searching for Land Tenure Security in Africa (Dubuque, IA: Kendall/Hunt,
1994). En regiones densamente pobladas, sin embargo, la propiedad de la tierra agrícola
puede no ser suficiente para una explotación eficaz, como sostienen Gershon Feder y
David Feeny, "Land Tenure and Property Rights: Theory and Implications for
Development Policy", World Bank Economic Review, 5, nº 1 (1991): 135-53; y Gershon
Feder, T. Onchan, Y. Chalamwong y C. Hangladoran, Land Policies and Farm
Productivity in Thailand (Bal- timore, MD: Johns Hopkins University Press, 1988).
28. Véase Arun Agrawal, "Rules, Rule Making, and Rule Breaking: Examining the
Fit between Rule Systems and Resource Use", en Elinor Ostrom, Roy Gardner y James
M. Walker, eds., Rules, Games, and Common-Pool Resources (Ann Arbor: University
of Michigan Press, 1994), 267-82; William Blomquist, Dividing the Waters: Governing
Groundwater in Southern California (San Francisco: ICS Press, 1992); Edella Schlager,
"Fishers' Institutional Responses to Common-Pool Resource Dilemmas", en Elinor
Ostrom, Roy Gardner y James M. Walker, eds., Rules, Games, and Common-Pool
Resources (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1994), 247-65; Shui Yan Tang,
"Building Community Organizations: Credible Commitment and the New Institutional
Economics", Human Systems Management, 13 (1994): 221-32; y Wai Fung Lam, Gov-
erning Irrigation Systems in Nepal: Institutions, Infrastructure, and Collective Action
(Oakland, CA: ICS Press, 1994).
29. Podemos señalar de pasada que la descentralización de todos los derechos -uso
(o cesión), gestión, exclusión y alienación- sólo facilita la autoorganización. No
todos los grupos locales se autoorganizarán para gestionar los bosques locales de forma
sostenible sólo porque los gobiernos centrales estén dispuestos a delegar la autoridad.
La autoorganización de los usuarios también exige superar las barreras locales a la
acción colectiva.
30. Para una revisión exhaustiva, véase Arun Agrawal y Clark Gibson, "Community
and Conservation: Beyond Enchantment and Disenchantment", World Development, 27,
no. 4 (1999): 629-49.
31. Véase Arun Agrawal y Gautam Yadama, "How do Local Institutions Mediate Mar-
ket and Population Pressures on Resources? Forest Panchayats in Kumaon, India", Devel-
opment and Change, 28, no. 3 (julio de 1997): 435-66.
32. E. Somanathan, "Deforestation, Property Rights, and Incentives in Central
Himalaya", Economic and Political Weekly, 26 (1991): 37-46.
33. Agrawal y Yadama, "Cómo funcionan las instituciones locales", 447.
34. Véase Arun Agrawal, "State Formation in Community Spaces? Decentralization
of Control over Forests in the Kumaon Himalaya, India", Journal of Asian Studies, 60,
nº 1 (febrero de 2001): 1-32.
35. Para un análisis de las cambiantes políticas forestales coloniales en Bengala,
véase K. Sivaramakrishnan, Modern Forests: Statemaking and Environmental Change
in Colonial Eastern India (Stanford, CA: Stanford University Press, 1999). En Ajay
Skaria, Hybrid Histories: Forests, Frontiers, and Wilderness in Western India (Delhi:
Oxford University Press, 1999); y Nandini Sundar, Subalterns and Sovereigns: An
Anthropological History of Bastar, 1854-1996 (Delhi: Oxford University Press, 1998).
36. Shashi Kolavalli, "Gestión forestal conjunta: ¿Derechos de propiedad superiores?"
Economic and Political Weekly, 30 (29 de julio de 1995): 1933-38; y Ajit
Krishnaswamy, "Sustainable Development and Community Forest Management in
Bihar, India", Society and Natural Resources, 8 (1995): 339-50.
37. Nandini Sundar, "Unpacking the 'Joint'in Joint Forest Management", Development
and Change, 31, nº 1 (enero de 2000): 255-60.
38. Dolly Arora, "From State Regulation to People's Participation: Case of Forest Man-
agement in India", Economic and Political Weekly, 29 (19 de marzo de 1994): 691-98.
39. Mark Poffenberger y Chhatrapati Singh, "Communities and the State: Reestab-
lishing the Balance in Indian Forest Policy", en Mark Poffenberger y Betsy McGean,
eds., Village Voices, Forest Choices (Delhi: Oxford University Press, 1996), 58-59.
40. Rucha Ghate, "El papel de la autonomía en los procesos de autoorganización: A
Case Study of Local Forest Management in India", mimeo (Bloomington: Indiana
University, Work- shop in Political Theory and Policy Analysis, 2000), 10.
41. Richard Mahapatra, "Gestión forestal comunitaria: The Nepalese Experience",
Down to Earth, 8, nº 9 (septiembre de 2000): 1-10; véanse también los ensayos de
Roger Jeffery y Nandini Sundar, eds., A New Moral Economy for India's Forests?
Discourses of Commu- nity and Participation (Sage: Nueva Delhi, 1999).
42. Neeraj Kumar, "All is Not Green with Joint Forest Management in India", Forests,
Trees, and People Newsletter, 42 (2000): 46-50; Sundar, "Unpacking the 'Joint'", 275-
77.
43. Varios estudios de casos disponibles en Mark Poffenberger y Betsy McGean,
eds., Vil- lage Voices, Forest Choices (Delhi: Oxford University Press, 1996), ofrecen
valoraciones locales. Véase también el reciente estudio de Arvind Khare, Madhu Sarin,
N. C. Saxena, Subhabrata Palit, Seema Bathla, Farhad Vania y M. Satyanarayana, Joint
Forest Management: Pol- icy, Practice and Prospects (Londres: Instituto Internacional de
Medio Ambiente y Desarrollo, 2000).
44. "State Forestry Action Programme", discurso público del Inspector General de
Bosques, Indian Institute of Forest Management, Bhopal, Madhya Pradesh, 21 de enero
de 2000.
514 POLÍTICA Y
SOCIEDAD
45. Khare et al., Gestión forestal conjunta, 2-8; Kumar, "No todo es verde", 48-50.
46. Arnold y Campbell, "Gestión colectiva", 440-44.
47. Joel Heinen y B. Kattel, "A Review of Conservation Legislation in Nepal: Past
Progress and Future Needs", Environmental Management, 16 (1992): 723-33.
48. Como ocurre con cualquier política de este tipo, la forma de aplicar la ley es a
veces más arbitraria y menos participativa que en otras ocasiones. Un estudio de 1995
sobre 419 "presidentes" de comités forestales reveló que "la mayoría de ellos no sabían
si eran miembros de un comité forestal, ni qué se esperaba que hicieran". Charla Britt,
"For- estry and Forest Policies", documento de trabajo (Bloomington: Indiana University,
Workshop in Political Theory and Policy Analysis, 2000), 22.
49. Actualmente se está estudiando una iniciativa para gravar los ingresos que los
grupos de usuarios obtengan con este programa; véase Mahapatra, "Community Forest
Management", 7-8.
50. Mahapatra, "Community Forest Management", 8; véase también George
Varughese, "Population and Forest Dynamics in the Hills of Nepal: Institutional
Remedies by Rural Communities", en Clark Gibson, Margaret A. McKean y Elinor
Ostrom, eds., People and Forests: Communities, Institutions, and Governance
(Cambridge, MA: MIT Press, 2000), 193-227.
51. Britt, "Silvicultura y políticas forestales", 27.
52. Sanjay Nepal y K. Weber, "A Buffer Zone for Biodiversity Conservation: Viabil-
ity of the Concept in Nepal's Royal Chitwan National Park", Environmental Conservation,
21 (1994): 333. Véase también N. Iswharan y W. Erdelen, "Conserving Sunharaja: An
Experi- ment in Sustainable Development in Sri Lanka", Ambio, 12 (1990): 237-44.
53. Véase Arun Agrawal, Shree Govind Shah, Mukunda Karmacharya y Birendra
Karna, "Conservation with Communities: The Parks and People Program in Nepal", Eval-
uation Report of the Parks and People Program, PNUD (Katmandú, Nepal: Programa
Internacional de Recursos e Instituciones Forestales, Nepal, 1999).
54. Ibídem, 42-47. Véase también "Terai's Forest-Challenge for Management",
Spotlight: The National News Magazine, 20, no. 35 (16-22 de marzo de 2001), para una
revisión crítica del nivel de tala ilegal que se produce en el Terai de Nepal, donde se
encuentra el Programa de Pueblos y Parques.
55. El hecho de que los consejos forestales de Kumaon sean los que más tiempo
llevan existiendo y los creara un gobierno colonial también los diferencia de los demás
casos de nuestro conjunto. Sin embargo, estos dos factores distintivos nos parecen menos
importantes para explicar su éxito. El Estado colonial británico también había iniciado
programas de descentralización medioambiental en Madrás y Birmania. En estos dos
lugares, el esfuerzo de gestión descentralizada de los bosques se puso en marcha antes
que en Kumaon. Sin embargo, los programas de Birmania y Madrás fueron desechados
en favor de la gestión centralizada al cabo de cuatro décadas. Los factores determinantes
del éxito de los consejos parecen ser la coincidencia entre la movilización y el apoyo
locales dentro del Departamento de Hacienda y las medidas institucionales que provocó
esta congruencia de intereses.
56. Somanathan, "Deforestación, derechos de propiedad", pp. 42-45.
57. Para una revisión de los argumentos alarmistas de los años setenta y principios
de los ochenta, véase Jack Ives y Bruno Messerli, The Himalayan Dilemma:
Reconciling Development and Conservation (Londres: Routledge, 1989).

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