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Consultoría realizada en el marco del proyecto “El Clima Cambia, Cambia Tu También”
Los puntos de vista que se expresan en esa publicación no reflejan necesariamente los
de la UICN.
Se prohíbe reproducir esta publicación para venderla o para otros fines comerciales
sin permiso escrito previo de quien detenta los derechos de autor.
2
1. Introducción: construyendo una lectura regional acerca de las políticas de
adaptación al cambio climático y los conocimientos tradicionales en Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia
El objetivo del estudio, de acuerdo a sus términos de referencia, ha sido analizar los procesos
de construcción de políticas públicas sobre cambio climático y conocimientos tradicionales en
Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, para identificar los logros alcanzados, para señalar los
retos pendientes y para proponer mejoras en estos procesos. Con el fin de exponer los
resultados, el documento se organiza en cuatro capítulos:
• Políticas sobre cambio climático y conocimiento tradicional en los cuatro países del
estudio
En estos apartados, se expone información pertinente respecto a cada uno de los cuatro países
estudiados, mediante una lectura cualitativa que busca cotejar y comparar las realidades
nacionales con miras a construir una mirada regional sobre las problemáticas analizadas.
1
Al final del proceso investigativo, los hallazgos se pueden resumir en cuatro puntos comunes
para los países:
• Hay una evidente necesidad de desarrollar políticas públicas que aprovechen los
conocimientos tradicionales, en términos de equidad y respeto a los derechos
colectivos de los titulares, para fortalecer las estrategias nacionales de adaptación al
cambio climático. Para el efecto, se necesitan fortalecer los espacios de participación,
control social y rendimiento de cuentas en todo el ciclo de las políticas públicas. Hay
oportunidades para el enriquecimiento de las estrategias de adaptación y los
conocimientos tradicionales, mediante la construcción de plataformas regionales de
intercambio de experiencias y apoyo mutuo entre los cuatro países del estudio y otros
de la región.
Confiamos en que el resultado del presente esfuerzo investigativo sea útil para la reflexión y
la acción en torno a nuevas y mejores estrategias de adaptación, sobre la base de
conocimientos tradicionales de la región.
2
1.2 Enfoque metodológico1
Un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una autoridad legítima para resolver
problemas públicos complejos (Aguilar, 1993). En tal sentido, una política pública es una
directriz general que refleja la prioridad y voluntad política del gobierno para modificar una
situación determinada. En la práctica, las políticas públicas funcionan como instrumentos que
permiten al Estado garantizar los derechos humanos y ambientales, vinculando las necesidades
sociales de corto plazo con una visión política a mediano y largo plazo, para así eliminar
inequidades… (SENPLADES,i 2011).
La gobernanza se refiere a los medios y capacidades de acción colectiva mediante las cuales
una sociedad define sus metas y prioridades promoviendo la cooperación alrededor de ellas.
Esos medios incluyen políticas, leyes, decretos, normas, instrumentos e instituciones. No se
refiere solamente al ámbito de lo gubernamental, sino que incluye también arreglos
institucionales no formales, como códigos voluntarios de conducta para el sector privado,
1
El enfoque metodológico fue tomado del documento nacional ecuatoriano, elaborado en el marco de la
presente consultoría.
3
alianzas entre sectores y espacios para el diálogo y la participación pública en la toma de
decisiones. Un elemento esencial de la gobernanza es la movilización de diferentes actores
hacia metas comunes, respecto a las cuales todos acceden a trabajar (Andrade, 2011).
Por otro lado, el marco político que orienta los esfuerzos de UICN (2012) por promover la
incorporación de los conocimientos ancestrales de las comunidades locales en las estrategias
de adaptación al cambio climático está dado por la Resolución 095, adoptada en el Congreso
Mundial de la Naturaleza durante su periodo de sesiones de Jeju, República de Corea,
celebrado del 6 al 15 de septiembre de 2012.2 Consiste en un llamado para que las
instituciones y agencias de los Estados nacionales promuevan la investigación, el rescate y el
uso de los conocimientos y prácticas tradicionales como una estrategia para la adaptación al
cambio climático que se incluya dentro de sus políticas públicas; y una solicitud a la
Comisión de Gestión de Ecosistemas (CGE) de la UICN para que los conocimientos y
prácticas tradicionales estén dentro del inventario de herramientas para combatir al cambio
climático de manera integral, es decir, como parte de una estrategia en la que se incluya la
conservación de la biodiversidad y la gestión de los ecosistemas.
2
UICN (2012, septiembre). Resoluciones y recomendaciones. Congreso Mundial de la Naturaleza en Jeju,
República de Corea, Gland, Suiza.
4
El proceso investigativo desarrollado en el marco de la consultoría ha incluido la realización
de estudios nacionales en Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia. Dichos estudios partieron de
unos términos de referencia comunes y se fueron desarrollando coordinadamente a partir de
un esquema temático consensuado entre los autores y la entidad contratante. Ya en el
desarrollo de los estudios, se pudo constatar las dificultades que plantea el aglutinar varios
países, puesto que si bien existen importantes rasgos culturales e históricos comunes, las
diferencias entre las coyunturas nacionales, los enfoques, las relaciones entre la
administración pública y la sociedad civil, entre otros muchos factores, terminan haciéndose
evidentes.
Sin embargo, los estudios nacionales muestran importantes aspectos análogos en relación a
los procesos político-económicos vividos en el último cuarto de siglo: una agenda neoliberal y
extractivista, levantada desde los gobiernos durante la década de los noventa y los primeros
años de la década del 2000; el surgimiento de gobiernos que promueven mayor inversión
social en contextos de cambio institucional y fortalecimiento de los Estados, aunque con
enormes apuestas hacia la profundización del extractivismo, a partir de la segunda mitad de la
década del 2000.
Este documento resume y contrasta los resultados de los trabajos nacionales. En cada uno de
los puntos cuyo tratamiento se requiere en los términos de referencia, se presenta de forma
resumida la información generada respecto a cada país y se traza un análisis comparativo.
5
2. Políticas sobre cambio climático y conocimiento tradicional en los cuatro países del
estudio
Así, destaca el hecho de que en los cuatro países, los 25 últimos años han estado dominados,
en principio, por proyectos políticos neoliberales que desde la década de los ochenta han
impuesto agendas de apertura económica al libre mercado, privatizaciones y priorización de
las economías con predominio de las actividades extractivas de alto impacto. Los cuatro
países transitan por la senda del neoliberalismo hasta mediados de la década pasada, cuando
aparecen en la región gobiernos que promueven el fortalecimiento de los Estados y de la
inversión social, fundados en los recursos obtenidos con la ampliación de las fronteras
extractivas. A estos gobiernos, siguiendo a Gudynas (2012), se les ha caracterizado como neo-
extractivistas en el estudio de Perú.
En ese contexto político, se van construyendo las políticas públicas ambientales desde inicios
de la década de los noventa, en todos los casos, influidos por las agendas ambientales globales
impulsadas desde las grandes reuniones internacionales sobre desarrollo sostenible
(convocadas desde Naciones Unidas). A inicios de la década del 2000, surgieron en los cuatro
países, políticas específicas sobre cambio climático, como respuesta a la necesidad de
cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas en el Convenio Marco sobre
Cambio Climático.
6
PERÚ
Al siguiente año, en 1994, se creó la Comisión Nacional del Ambiente (CONAM).5 Con ella
se dieron los primeros pasos hacia la institucionalidad ambiental y el proceso de posicionar el
tema ambiental en la agenda pública. En 1997, la Resolución Legislativa No. 27824 ratificó el
Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático.
El nuevo siglo se inició en el Perú con un Gobierno de Transición, al ser declarado con
incapacidad moral el Presidente Alberto Fujimori, por haberse fugado del país en medio de
una grave crisis política. Durante el corto periodo de ocho meses de gobierno de Valentín
Paniagua, se restableció el estado de derecho en el país, se logró estabilidad política, respeto
irrestricto a la institucionalidad democrática y se propició la participación a la sociedad civil
3
El Perú firmó la UNFCCC el 12 de junio de 1992, la ratificó el 07 de junio de 1993 y entró en efecto el 21de
marzo de 1994.
4
La Comisión Nacional de Cambio Climático (CNCC) fue creada en 1993 mediante Resolución Suprema No.
359-96-RE.
7
en las decisiones gubernamentales. Alejandro Toledo, luego de un proceso electoral
democrático, se convirtió en el presidente del Perú para el periodo del 2001 al 2006.
Durante los periodos gubernamentales de Paniagua y Toledo, las actividades alrededor del
tema ambiental y del cambio climático continuaban desarrollándose impulsadas por la agenda
internacional. Se realizaron importantes avances, como la aprobación de la Estrategia
Nacional de Cambio Climático (ENCC) en 2003, marco de implementación de las acciones en
esa materia; se desarrolló el macro proyecto PROCLIM, dedicado exclusivamente a la
creación y el fortalecimiento de capacidades técnicas en las diversas instancias del Estado,
para el diseño y desarrollo de proyectos sobre cambio climático.
6
Se crea en el 2008 el MINAM DL No. 1013.
7
Aprobada con Resolución Ministerial No. 0647-2008-AG.
8
Nacional de Gestión y Adaptación al Cambio Climático en el Sector Agrario Periodo 2012-
2021 (PLANGRACC-A), como instrumento de planificación formulado de manera
participativa y consensuada con los gobiernos regionales. La Secretaría Técnica del Grupo de
Trabajo Técnico de Seguridad Alimentaria y Cambio Climático asumió la responsabilidad de
dar seguimiento a este plan.8
En 2009, MINAM publicó la Política Nacional del Ambiente,9 que fija los lineamientos de
política nacional y promueve la adopción de medidas preventivas de adaptación y mitigación
al cambio climático. En lo referente a la mitigación y adaptación al cambio climático,
establece entre sus lineamientos de política que: el enfoque preventivo debe incluir las
particularidades de las diversas regiones del país, con énfasis en la situación y accionar
espontáneo de adaptación de las comunidades campesinas y pueblos indígenas. Sobre los
conocimientos tradicionales señala que se debe fomentar el respeto, la recuperación y la
conservación de los conocimientos tradicionales asociados a la diversidad biológica, así como
la distribución equitativa de los beneficios que se deriven de su aprovechamiento.
8
Resolución Ministerial 0265-2012 AG.
9
Política Nacional del Ambiente por D. S. No. 012-2009-MINAM.
10
D. S. No. 012-2009-MINAM.
9
Desde el 2010, MINAM cuenta con un Plan de Acción de Adaptación y Mitigación frente al
Cambio Climático,11 que es instrumento orientador para la gestión y monitoreo de programas,
proyectos y acciones prioritarias de corto y mediano plazo en relación al cambio climático.
Este Plan constituye la primera aproximación a los «Lineamientos Estratégicos de Adaptación
y Mitigación Frente al Cambio Climático», que se están formulando a nivel de la Comisión
Nacional de Cambio Climático (CNCC), con base en los procesos de planificación nacional,
sectorial, regional y local y la consideración de los impactos del cambio climático.
El Gobierno actual presidido por Ollanta Humala, que asumió el mando en julio del 2011,
está manteniendo una línea de continuidad en varios aspectos con el de su antecesor.
Mantiene un sostenido crecimiento económico siguiendo el mismo modelo de economía neo-
extractivista.
En 2011, se publica una de las más importantes herramientas de política pública en el Perú: el
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional denominado Plan Bicentenario.12 El Eje Estratégico
No. 6 sobre Cambio Climático plantea: «Fomentar la adopción de estrategias de mitigación y
adaptación al cambio climático por los tres niveles de gobierno, basadas en estudios e
investigaciones Científicas con un enfoque preventivo» y «Fomentar la reducción de
vulnerabilidades y la gestión de riesgos frente a desastres en el marco del desarrollo
sostenible, así como la adaptación para mitigar los efectos negativos y aprovechar las
oportunidades que se generan debido a los impactos positivos del fenómeno recurrente El
Niño».
BOLIVIA
11
Plan de Acción de Adaptación y Mitigación frente al CC RM No. 238-2010-MINAM.
12
El Plan Nacional Bicentenario fue aprobado por Decreto Supremo No. 054-2011-PCM.
10
caracterizada por el camino abrupto de la implementación de la nueva Constitución y la
prevalencia de la visión extractivista en las políticas públicas bolivianas. Esta periodicidad
política se corresponde con tres momentos de la agenda ambiental:
Bolivia suscribió la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC), en el marco de la Conferencia de Río de 1992, y la ratificó en 1994. Cabe
señalar que esta política responde a un un hecho exógeno, no asimilado a partir de las
necesidades y prioridades nacionales.13
El Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC), creado en 1995, es una instancia técnica
de muy baja visibilidad pública, debido al escaso posicionamiento de los temas de cambio
climático en la agenda política del país. Elabora la Estrategia Nacional de Implementación de
la Convención de Cambio Climático y, por otra parte, prepara la Comunicación Inicial del
Estado boliviano ante la CMNUCC (2000). Los temas de valorización de los conocimientos
tradicionales no permean las políticas de cambio climático y solo logran un reconocimiento
legal formal en el marco de políticas públicas de relevancia en materia de cambio climático
(v.g. Ley del Medio Ambiente 1333, Convenio 169). De ello da cuenta el hecho de que la
Comunicación Inicial del Estado boliviano ante la CMNUCC no contemple avance ni
referencia alguna a los temas de conocimientos tradicionales.
A fines de la década del 2000, e inicios de la siguiente, los temas de cambio climático
ocuparon un lugar central en la agenda política del país, de la mano del presidente Evo
13 Esta opinión coincide con el criterio expresado por Carlos Crespo, especialista en temas de desarrollo
sostenible del Centro de Estudios Superiores Universitarios, de la Universidad Mayor de San Simón, entrevistado
en fecha 27/06/2013.
14
Cfr. República de Bolivia (2006). Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y
Democrática para Vivir Bien, pp. 123-124.
11
Morales, para quien es central la interpelación a las causas estructurales del cambio climático
y la demanda a los países desarrollados a reducir sus GEI en sus fuentes domésticas y no a
través de los mecanismos financieros de mercado.15 El punto más alto de liderazgo y
visibilidad internacional de Morales en los temas de cambio climático lo constituye la
convocatoria y realización de la Conferencia Mundial de los Pueblos sobre el Cambio
Climático y los Derechos de la Madre Tierra (CMPCC) (Cochabamba, abril 2010).
COLOMBIA
15
Carta de Evo Morales presentada ante la Asamblea General de las Naciones Unidas (28 de noviembre de
2008).
16
El Estado boliviano cuenta a la fecha con una Unidad de Coordinación de la Madre Tierra dependiente del
Ministerio de Medio Ambiente y Agua, que transitoriamente está desarrollando algunas de las actividades que
ejecutaba el PNCC.
17
Ver acápite III A 1 sobre la Constitución Política del Estado de 2009.
12
El estudio colombiano se aparta de los otros estudios nacionales en cuanto no ensaya una
periodización con miras a poner en contexto la evolución de las políticas ambientales, sino
que, por lo contrario, hace una lectura general de las principales tendencias económicas y
políticas durante el periodo de estudio. Así, señala que desde finales de la década del ochenta,
la economía ha venido siendo objeto de una significativa diversificación hacia la superación
del modelo mono exportador del café, por uno que incluye múltiples productos primarios,
mediante el auge de industrias extractivas (minerales e hidrocarburos), manufacturas y
prestación de servicios. Todo a partir de la implementación del modelo económico neoliberal
impulsado por el Consenso de Washington de 1989. La Constitución de 1991, en la práctica,
concreta y afianza la preponderancia de un modelo capitalista y neoliberal, con algunos rasgos
sociales.
Siguiendo las obligaciones del CMNUCC, en el año 2001 Colombia presentó su Primera
Comunicación Nacional ante la CMNUCC. Posteriormente, en el año 2002, el DNP y el
Ministerio de Ambiente elaboraron los Lineamientos de Política de Cambio Climático, que
trazan las principales estrategias para la mitigación de este fenómeno en el marco de los
instrumentos internacionales. En este mismo año se creó la Oficina Colombiana para la
Mitigación del Cambio Climático en el Ministerio de Ambiente, como autoridad nacional
encargada de promover y evaluar los proyectos de MDL en el país. Esta oficina se transformó
en el año 2005, por medio de la Resolución 340 de 2005, en el Grupo de Mitigación de
Cambio Climático (GMCC) como parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
En el año 2003, el DNP expidió el CONPES 3242 «Estrategia Nacional para la Venta de
Servicios Ambientales de Mitigación del Cambio Climático»; y el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial expidió una serie de resoluciones para reglamentar las
reducciones de GEI y los proyectos MDL.18
18
Ver Resoluciones 0453 y 0454 de 2003 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Derogadas por las Resoluciones 551 y 552 de 2009 del mismo Ministerio, a su vez derogadas por las
Resoluciones 2733 y 2734 de 2010 y Resolución 0283 de 2006.
14
instancia que incluye de alguna forma a las comunidades étnicas en materia de cambio
climático.
Desde el mes de abril de 2010 hasta mayo de 2011, Colombia enfrentó una fuerte ola invernal
ocasionada por el fenómeno de La Niña, en la que ninguna región del país estuvo exenta de
daños.19 Esta emergencia también dio lugar a que, en el Plan Nacional de Desarrollo (PND
2010-2014) «Prosperidad para todos», se implementaran cuatro estrategias para atacar la
problemática del cambio climático. Dentro de dichas estrategias se encuentran: el Plan
Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), la Estrategia Colombiana de
Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC), la Estrategia Nacional para la Reducción de las
Emisiones Debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo,
la Función de la Conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las
Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo (ENREDD+) y la Estrategia de
Protección Financiera ante Desastres.20
Como parte de la estrategia para enfrentar el cambio climático y evitar futuros desastres, el
gobierno nacional determinó la Estrategia Nacional para la Articulación de Políticas y
Acciones en materia de Cambio Climático en Colombia, mediante el documento del Consejo
Nacional de Política Económica y Social (CONPES 3700) de julio de 2011. El objetivo
primordial de esa política pública es crear un arreglo institucional, el Sistema Nacional de
Cambio Climático, que permita la inclusión de las variables de cambio climático en la toma
de decisiones de las autoridades, sectores y territorios; esto con el fin de reducir la
vulnerabilidad del país y contribuir a un escenario futuro de desarrollo económico sostenible.
ECUADOR
La primera década transcurrida a partir de la creación del IPCC significó para el Ecuador:
tanto participar en debates internacionales que marcaron el rumbo de las políticas ambientales
19
Colombia, Ministerio de Ambiente y desarrollo Sostenible. Programa Fondo Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres. Ola Invernal. Disponible en:
http://www.minambiente.gov.co//contenido/contenido.aspx?catID=1371&conID=8910, consultado el 1 de
septiembre de 2013.
20
Colombia, Congreso de la República (2010-2014). Plan Nacional de Desarrollo. Disponible en:
https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=tYD8BLf-2-g%3d&tabid=1238, consultado el 1 de septiembre
de 2013.
15
a nivel global, como asumir compromisos internacionales sobre cambio climático y en general
sobre los temas ambientales vinculados con el desarrollo sostenible.
La Constitución Política que empezó a regir la vida jurídica del país desde 1998 fue fruto de
una década de gran efervescencia política y movilización social. Especialmente destacados
fueron el levantamiento indígena de 1990 y la marcha amazónica de 1992, que demostraron la
capacidad política y organizativa del movimiento indígena para posicionar sus principales
reivindicaciones en el tapete de la discusión política.
16
La Constitución del 98 incorporó entre los deberes primordiales del Estado: «Defender el
patrimonio natural y cultural del país y proteger el medioambiente» (artículo 3, numeral 2).
Esta línea debía orientar a las autoridades estatales respecto al nivel de prioridad que deben
tener las políticas de protección del ambiente y el patrimonio natural y cultural. Consecuente
con ese planteamiento, la Constitución garantiza el derecho de la población a vivir en un
medioambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable
(Art. 86).
En el ámbito del cambio climático, los primeros esfuerzos por generar políticas públicas e
institucionalidad para atender dicha temática se concretaron en el Decreto Ejecutivo No.
1101, publicado en el Registro oficial No. 243 de 28 de julio de 1999, por el que se creó el
Comité Nacional del Clima. Dicho comité tiene competencias para la definición y el
establecimiento de políticas y estrategias para la ejecución del Convenio Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Sin embargo, no cumplió con su objetivo de
definición y establecimiento de políticas y estrategias, lo que impidió que se concreten
actividades trascendentales para la adaptación y mitigación del cambio climático.21
La Constitución de la República que actualmente rige la vida jurídica del Ecuador es fruto de
un proceso profundo de cambios en la estructura institucional del Estado, que inició en
septiembre de 2007 con la inauguración de los trabajos de la Asamblea Constituyente de
Montecristi, y que culminó con la promulgación de la nueva Constitución en octubre de 2008
luego de su aprobación mayoritaria en referéndum. El nuevo texto constitucional incorpora
tres pilares fundamentales sobre los que sustenta su visión de país. Los tres resultan de gran
relevancia en relación a la naturaleza, la diversidad cultural y los derechos vinculados a ellas:
el buen vivir o sumak kawsay, el reconocimiento de derechos a la naturaleza y el carácter
plurinacional del Estado ecuatoriano. Con respecto al cambio climático, la Constitución
establece que el Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del
cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, la
deforestación y la contaminación atmosférica; además, tomará medidas para la conservación
de los bosques y la vegetación, y protegerá a la población en riesgo (Art. 414)
21
Al menos eso es lo que se sostiene en el sexto, considerando el Decreto Ejecutivo 1815 que contiene la
declaratoria de política de Estado de la adaptación y mitigación del cambio climático.
17
En julio de 2009, el Decreto Ejecutivo 181522 declaró como Política de Estado a la adaptación
y la mitigación del cambio climático. Se encargó al Ministerio del Ambiente la formulación y
ejecución de la estrategia nacional y un plan que permita generar e implementar acciones y
medidas tendientes a tomar conciencia sobre la importancia de la lucha contra el cambio
climático, que incluya mecanismos de coordinación y articulación interinstitucional en todos
los niveles del Estado (Art. 1). Las competencias del Comité Nacional del Clima son
transferidas a la Dirección de Cambio Climático, Producción y Consumo del Ministerio del
Ambiente, que en el mismo año 2009 se transformó en la Subsecretaría de Cambio Climático
en el Ministerio del Ambiente. Luego en 2010, mediante Decreto Ejecutivo No. 495,23 se
conformó el Comité Interinstitucional de Cambio Climático (CICC), con el objetivo de
coordinar y facilitar la ejecución de las políticas nacionales en la materia.
La apretada síntesis de la evolución de las políticas públicas sobre cambio climático en cada
uno de los cuatro países incluidos en el estudio, que se presenta en este capítulo, nos muestran
dos décadas y media intensas en lo político. Estas están marcadas en cada uno de los países
por el predominio de agendas neoliberales, en las cuales las temáticas ambientales y
específicamente la del cambio climático solo logran incorporarse a partir de la asunción de
compromisos internacionales originados en los instrumentos aprobados en la Cumbre de la
Tierra de 1992. En principio, la institucionalidad que se genera en todos los países respecto al
cambio climático es débil y los procesos de construcción de políticas nacionales sobre el tema
es lento hasta mediados de la década del 2000, cuando, a nivel regional, se observa un mayor
interés de los gobiernos por reinstitucionalizar su gestión pública. Así, han emprendido
22
Publicado en el Registro Oficial No. 636 de 17 de julio de 2009.
23
Publicado en el Registro Oficial No. 304 de 20 de octubre del 2010.
18
procesos de planificación orientados a fortalecer la inversión social, siempre sustentada en lo
económico con políticas de profundización del extractivismo.
Si bien esquemáticamente los procesos pueden resultar análogos, las particularidades de los
procesos políticos nacionales han sido relevantes en relación al contenido y alcance de las
políticas ambientales que cada Estado ha logrado generar. Sin duda, el conflicto armado en el
Perú del noventa permite explicar el relativo éxito de la agenda neoliberal en los gobiernos
que se han sucedido hasta el presente. En Colombia, el neoliberalismo de las políticas
públicas ha encontrado un contrapunto en la interpretación constitucional generada desde la
Corte Constitucional. En Ecuador y Bolivia, los procesos políticos de cambio institucional
desde mediados de la década pasada han sido más evidentes, habiéndose generado ambientes
más propicios para generar políticas sobre temas ambientales.
En términos generales, los estudios nacionales reportan una muy débil articulación entre
políticas públicas sobre cambio climático y conocimiento tradicional. Esto sucede a pesar de
que en el marco jurídico internacional existe un amplio reconocimiento de los derechos de las
comunidades locales sobre dicho conocimiento.
Artículo 7.- Los Países Miembros, de conformidad con esta Decisión y su legislación
nacional complementaria, reconocen y valoran los derechos y la facultad para decidir de las
comunidades indígenas, afroamericanas y locales, sobre sus conocimientos, innovaciones y
prácticas tradicionales asociados a los recursos genéticos y sus productos derivados.
19
Por otra parte, el Convenio de la Diversidad Biológica de 1992 ha considerado una mayor
amplitud en el reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales sobre el
conocimiento tradicional de los pueblos indígenas, en particular a través de lo dispuesto en el
artículo 8 j).
Artículo 31
2. Conjuntamente con los pueblos indígenas, los Estados adoptarán medidas eficaces para
reconocer y proteger el ejercicio de estos derechos.
20
1992, ha destacado la importancia de respetar los derechos de los pueblos indígenas
vinculados con el territorio, los recursos naturales y las decisiones que comprometan sus
conocimientos tradicionales:
Con todo, la Corte entiende que la explotación de los recursos naturales en la comunidades
indígenas, de acuerdo con los términos que establece la Constitución y el Convenio que se
estudia, abarca no sólo cualquier actividad que implique la extracción material de esos
recursos —desde los hidrocarburos y minerales hasta las riqueza genética—, sino también las
decisiones que comprometan política, económica, cultural o socialmente el conocimiento que
los indígenas tengan sobre la utilización y preservación de esos recursos. Por tal motivo y
teniendo en consideración el enorme capital ecológico de nuestro país, reviste la mayor
importancia que el Gobierno Nacional preste toda su atención al momento de deliberar en los
foros internacionales, respecto la conveniencia de establecer un régimen de propiedad
intelectual en materia de diversidad biológica, pues en él debe gozar de protección especial el
conocimiento tradicional de las comunidades indígenas, lo cual, por lo demás, tiene respaldo
en el deber del Estado de proteger el patrimonio natural y ecológico de la Nación (Art. 8 y 72
C. P.).
Esto nos muestra cómo los avances jurisprudenciales en materia de derechos colectivos
indígenas, en este caso referentes a los conocimientos tradicionales, no han encontrado
correlato en la política pública en dos décadas.
Por su parte, en el documento referente a Bolivia, se sostiene que respecto a las políticas
públicas sobre cambio climático y conocimientos tradicionales, en los últimos 20 años estas
han atravesado, grosso modo, por tres estadios principales.
La primera etapa abarca la década de los noventa hasta mediados del 2000; está caracterizada
por el reconocimiento legal formal del valor de los conocimientos tradicionales, en algunas
políticas públicas de relevancia en materia de cambio climático como, por ejemplo, la Ley del
Medioambiente 1333, mientras se invisibilizaban los conocimientos tradicionales en las
políticas de cambio climático propiamente dichas, como es el caso de la Estrategia Nacional
de Implementación de la CMNUCC. Los temas de valorización de los conocimientos
tradicionales no permearon las políticas de cambio climático propiamente dichas; solo
lograron un reconocimiento legal formal en el marco de políticas públicas de relevancia en
materia de cambio climático. De ello da cuenta el hecho de que la comunicación inicial del
Estado boliviano ante la CMNUCC no contemple avance ni referencia alguna a los temas de
conocimientos tradicionales.
La siguiente etapa, que abarca la segunda mitad de la década del 2000, coincide con un
periodo en el que existe un incremento significativo en la frecuencia de eventos climáticos
21
extremos en el país (sequías, inundaciones, temperaturas extremas, etc.) y hay una creciente
cantidad de personas afectadas por estos eventos. La reiteración regular de los fenómenos
climáticos incorporan los temas de cambio climático en la agenda política del país,
principalmente desde la perspectiva de la gestión y prevención del riesgo y la adaptación. En
este contexto, se ejecuta el Plan Quinquenal del PNCC y se construye el Mecanismo Nacional
de Adaptación al Cambio Climático. Sin embargo, la articulación de los temas de cambio
climático y conocimientos tradicionales se da en el marco de pocos proyectos puntuales y
aislados, promovidos por el Plan Nacional de Cambio Climático, que no alcanzan a plasmarse
en políticas sectoriales.
Finalmente, en una tercera etapa, desde fines de la década del 2000 hasta la actualidad, se
contempla la jerarquización constitucional de la valoración y promoción de los conocimientos
tradicionales, y el incipiente diseño e implementación de políticas sectoriales que bajan a
tierra (en niveles subnacionales) la articulación de políticas de cambio climático y
conocimientos tradicionales.
Queda claro, sin embargo, que estos avances en el desarrollo de políticas sectoriales concretas
que articulan los desafíos del cambio climático, con las herramientas, concepciones y
tecnologías que aportan los conocimientos tradicionales, son muy incipientes, dada la
vastedad y profundidad de los problemas en cuestión.
En el Perú, pese a que se cuenta con una riqueza de tecnologías campesinas e indígenas
basadas en saberes ancestrales andinos y amazónicos —que han servido para la adaptación
autóctona ante las variaciones naturales del cambio climático a través de la historia—, esa
24
Ver acápite 3.1.1. sobre la Constitución Política del Estado de 2009.
22
riqueza de saberes está mencionada solamente en algunas políticas públicas, sin un desarrollo
programático ni sistémico.
23
Establecer mecanismos para la protección de los conocimientos tradicionales y el
conocimiento científico relacionados a los recursos genéticos y patentar a nivel mundial los
productos de la biodiversidad del país y de las prácticas ancestrales.
Se prohíbe toda forma de apropiación sobre sus conocimientos, innovaciones y prácticas (Art.
57, num. 12).
24
Sin embargo, ni los planes de desarrollo para el Buen Vivir ni la declaratoria de Política
Nacional sobre Cambio Climático se refieren a los conocimientos tradicionales en relación al
cambio climático.
En contraste, organismos de la sociedad civil sí han venido trabajando en ese sentido. Por
ejemplo, Ecociencia, en el marco del Proyecto El Proyecto El Clima Cambia, Cambia Tú
También, ha realizado un esfuerzo de documentación y acompañamiento de la experiencia de
las comunidades de las parroquias rurales de San Andrés y San Juan, en la provincia de
Chimborazo, con el fin de posibilitar un de diálogo de saberes e incidencia política; ha
utilizado la evidencia recogida para generar políticas públicas e instrumentos jurídicos que
fortalezcan las actividades de adaptación de las comunidades y pueblos indígenas (Ecociencia-
UICN-SPDA, 2012).
25
estudios es ejecutada por instituciones públicas, pero con un financiamiento en gran parte
proveniente de la cooperación internacional.25
En ese sentido, resulta destacable del caso ecuatoriano que, en la práctica, hayan sido las
organizaciones de la sociedad civil quienes han comprendido la importancia de aprovechar la
sabiduría de las comunidades locales para emprender acciones efectivas de adaptación al
cambio climático y, en el terreno, han desarrollado iniciativas concretas con resultados
efectivos. También es destacable, en Colombia, el trabajo de la Fundación Tropenbos
Internacional Colombia26 en materia de conocimiento tradicional y cambio climático, que
genera importantes insumos que permiten entender la pertinencia de incluir el conocimiento
tradicional en las políticas de cambio climático. Los grupos Cultura y Ambiente y Tiempo,
Clima y Sociedad, de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de
Colombia, han realizado, por su parte, importantes investigaciones y publicaciones27 que
resaltan la importancia de los conocimientos tradicionales y locales en las estrategias para
enfrentar el cambio climático. Estas iniciativas son una puerta para que, en un futuro, este
gran vacío en las políticas públicas encuentre caminos para articular estos dos temas. Sin
duda, situaciones similares se observan en los otros países de la región.
25
Ecuador, Ministerio del Ambiente (2011). Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático.
Disponible en: http://derechosybosques.com/wp-content/uploads/2011/04/Segunda-Comunicacion-Nacional-
sobre-Cambio-Climatico-1.pdf
26
Colombia, Tropenbos Internacional. Country Programmes. Projects. Disponible en:
http://www.tropenbos.org/country_programmes/colombia
27 Castaño, L. (2013, septiembre 13). Conocimientos locales y cambio climático. UN Periódico, Universidad
Nacional de Colombia. Disponible en: http://www.unperiodico.unal.edu.co/dper/article/conocimientos-
locales-y-cambio-climatico.html
26
Ecuador y Bolivia, esta articulación no se manifiesta aún —de manera sensible— en
programas y actividades concretas impulsadas desde los Estados.
29
Cfr. Ley de Participación y Control Social No. 341, Artículo 8, inciso 1.
30
Cfr. http://cedla.org/content/2839
27
Análisis Institucional sobre la Adaptación al Cambio Climático en Bolivia observa
limitaciones de publicidad y debate público de los presupuestos en esta materia.31
Existe un serio déficit de información sobre la gestión pública en materia de cambio climático
en el país. Por ejemplo, los antecedentes del trabajo del PNCC, sus publicaciones,
información presupuestaria, etc., no se encuentran disponibles en la página web del Ministerio
de Medio Ambiente y Agua. Carlos Salinas, Coordinador de la Unidad de Coordinación de la
Madre Tierra del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, comentó que las rendiciones de
cuentas del PNCC se han hecho a través del Ministerio de Medio Ambiente y Agua;32 no
obstante, no es posible acceder a estos documentos a través de la página web de dicho
Ministerio.33 En este sentido, Teresa Flores Bedregal señala que los sistemas de rendición de
cuentas y responsabilidad institucional son muy insuficientes en esta materia.34
Finalmente, cabe señalar que existen pocas organizaciones de la sociedad civil en el país que
realizan un control del proceso presupuestario y de las inversiones estatales. Entre ellas, y con
una mirada más bien general del presupuesto público a nivel nacional, y de niveles
subnacionales, destacan el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA)
y Fundación Jubileo. No obstante, estas instituciones no tienen como prioridad el seguimiento
de las inversiones en temas de cambio climático.
31
Cfr. Flores, Teresa, et al. (2011). Análisis Institucional sobre la Adaptación al Cambio Climático en Bolivia y
Recomendaciones para la Acción. Informe ARIA 2010 (pp. 72-76). La Paz: Iniciativa Acceso/World Resources
Institute, PRODENA.
32
Cfr. Entrevista a Carlos Salinas, en fecha 4/07/2013.
33
Se ingresó a la página web del Ministerio de Medio Ambiente y Agua en agosto de 2013.
34
Flores, et al. p. 70.
35
Ley No. 27806.
28
cual establece los mecanismos para acceder a la información de carácter fiscal. Determina el
tipo de información que deben publicar en los portales de Internet todas las entidades de la
administración pública trimestralmente: presupuesto, especificando los ingresos, gastos,
financiamiento y resultados operativos; proyectos de inversión pública en ejecución;
información de su personal.
29
Para el caso de medidas concretas —regionales o locales— sobre adaptación al cambio
climático, también deben tenerse en cuenta estas previsiones con respeto a estos pueblos. Es
fundamental preparar el camino de la confianza para el trabajo conjunto y para beneficiarse
más apropiadamente del conocimiento tradicional como un aporte desde las visiones y
culturas ancestrales.
Por ejemplo, para el caso de proyectos de adaptación al cambio climático, las consultas deben
hacerse desde su diseño y la cultura, así como los valores, deben ser tenidos en cuenta de
manera especial. Los problemas deben ser diagnosticados y las soluciones adoptadas con
plena participación de los propios interesados, de manera que la apreciación de los problemas
sea correcta.
Especialistas y líderes indígenas entrevistados para dicho estudio coinciden en manifestar que
las normas y políticas sobre cambio climático en el país no incluyen adecuadamente los
reconocimientos y aspiraciones legítimas de los pueblos en mención. En efecto, en Colombia,
la Constitución de 1991 reconoció el derecho de autogobierno local a las comunidades
indígenas, en virtud del cual podrían gobernarse por autoridades propias y de conformidad
con sus normas consuetudinarias. Además, se les fueron asignadas funciones en materia
ambiental y en la definición del uso y desarrollo físico del territorio. Este derecho, en la
actualidad y después de más de 20 años de haber sido reconocido, no se ha materializado por
falta de un desarrollo legal que así lo permita. Esto tiene repercusión directa en la articulación
30
de la institucionalidad de los pueblos indígenas con la del Estado en materia ambiental,
económica y social. Por lo tanto, estos son los aspectos sobre los cuales debe actuar la
política, la normatividad y las estrategias para afrontar el fenómeno del cambio climático, de
manera transversal, en lo sectorial y en los niveles nacional y local.
36
Citado por Carrión, Patricia y Cárdenas, Alejandra (2013). Los derechos de acceso en el Ecuador y el derecho
de consulta previa, libre e informada. Quito: CEDA.
31
La Constitución prescribe que «en la formulación, ejecución, evaluación y control de las
políticas públicas y servicios públicos se garantizará la participación de las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades» (Art. 85). Las normas y los principios establecidos
en la Constitución sobre participación han sido desarrollados en la Ley Orgánica de
Participación Ciudadana, que reconoce el poder ciudadano, que se efectiviza y ejerce a través
de la participación activa y directa de las organizaciones sociales. La ley dispone, además, la
existencia de mecanismos de participación en los diferentes niveles de gobierno, nacional y
local. Incorpora como organismos de participación a los consejos nacionales de igualdad, al
Consejo Nacional de Planificación y a los consejos ciudadanos sectoriales. A nivel local,
reconoce la importancia de asambleas que promuevan y canalicen las actividades de
participación. Finalmente, consagra la existencia de instrumentos de participación ciudadana
con los que cuentan las personas, pueblos, nacionalidades y comunidades para participar en la
gestión pública: cabildos populares, la silla vacía, las veedurías, observatorios y consejos
consultivos, la consulta previa, libre e informada, y la consulta ambiental (Carrión y
Cárdenas, 2013).
Hace falta redoblar esfuerzos, en todos los países del estudio, para ejercer por parte de las
organizaciones de sociedad, los derechos a la participación en el ciclo de las políticas
públicas, así como para exigir un rendimiento efectivo de cuentas de las inversiones públicas
en adaptación y conocimientos tradicionales. Por su parte, los Estados, en cumplimiento de su
32
deber de garantía de los derechos fundamentales, deberían generar espacios de participación
para la sociedad civil, sostenerlos, transparentar la información y generar mecanismos de
rendición de cuentas.
33
y solucionar dificultades en la implementación de las políticas de adaptación al
cambio climático que han existido en los años pasados. Por ejemplo, se podría crear
una base de datos sobre iniciativas públicas y de la sociedad civil, en cuanto a la
articulación de temas de cambio climático y conocimientos tradicionales en cada país.
34
la sociedad civil en la gestión pública, etc.). También, deben ser receptivas a las
propuestas y observaciones de la sociedad civil.
10. Por tanto, nuestra recomendación se dirige a los sectores sociales comprometidos con
la causa de la adaptación al cambio climático, a través un enfoque que incorpore de
manera efectiva los conocimientos tradicionales de las comunidades locales a las
estrategias, que generen espacios de coordinación para la construcción de propuestas y
defina estrategias de incidencia fundadas en el Derecho Internacional de los derechos
humanos.
35
BIBLIOGRAFÍA
Melo, M. (2013). Documento de análisis de las políticas públicas sobre cambio climático y
conocimientos tradicionales en el Ecuador (Documento elaborado para UICN). Quito: Red
Jurídica Amazónica.
Roth Deubel, André-Noël (2007). Análisis de las políticas públicas: de la pertinencia de una
perspectiva basada en el anarquismo epistemológico. Revista Ciencia Política, 3. Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Ciencia Política.
36
Fundación Ecuatoriana de Estudios Ecológico (2012). Estudio de caso Ecuador, San Andrés y
San Juan: comunidades indígenas de las faldas del volcán Chimborazo. Quito:
ECOCIENCIA, UICN, SPDA.
i
SENPLADES es la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo del Ecuador (www.planificación.gob.ec).
37