EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO

CAPITULO II
LA CONSTITUCION

Derecho Constitucional.

La expresión "Dereclio Constitucional", también cuando la particularizamos alu-

diendo al "Derecho Constitucional uruguayo", tiene dos acepciones, estrictamente rela-
cionadas.

Es el conjunto sistemático de principios y normas contenidas en un texto jurídico,

o en varios, que es la Constitución; o, asimismo aludimos, reduciendo la expresión pero
no su contenido y finalidad, a la Ciencia del Derecho Constitucional, o sea al análisis
también sistemático en cuanto científico, del contenido del Derecho Constitucional en la
Constitución.

Concepto de Constitución.

Constituir es establecer, colocar, erigir, estatuir; y en el sentido preciso que nos

ocupa, establecer, colocar el fundamento del Estado, en cuanto sociedad institucionalmente
organizada.

La Constitución en cuanto es el fundamento del Estado, acepta un triple enfoque,

sin duda, convergente en su unidad.

Como fenómeno político, la Constitución significa un pacto tácito de convivencia

al que accedemos automáticamente al ser miembros de la población del Estado, y que
configura valores comunes directamente emergentes de los derechos e indirectamente
de la forma de organización del Estado.

Desde el ángulo de consideración jurídica, la Constitución es el sistema de nor-

mas de supremo nivel del orden jurídico del Estado del cual reciben su legitimidad el
desarrollo de la legislación y demás actos generales y se concreta en la aplicación admi-
nistrativa y jurisdiccional.

Una investigación que no fuere más allá de lo formal podría concluir aquí: todo Estado,
expresamente requiere la existencia de una normativa de disposiciones generales aplicables a
los fenómenos sociales mediante la amenaza del empleo de la fuerza-consentida o impuesta
- y como tal el "pacto tácito" que hemos indicado resultaría aceptado o soportado; el poder
desplegará su ejercicio encauzado en reglas formales, aún sin legitimidad originaria.
 JOSE ANIBAL CAGNONI

Acontecimientos históricos cuya influencia profunda puede aún permanecer a pesar

de eclipses y oscuridades que se van encadenando en el devenir, proyección de ideas sobre
el hombre y el mundo, impulsados por sectores sociales emergentes, tanto la Revolución
Americana como poco después, la Francesa, signiñcan una radical transformación.

La Declaración, proclamada por la Convención, de los Derechos del Hombre y del

Ciudadano, en su artículo 16, afirma que una sociedad que no haya reconocido los dere-
chos—por lo demás considerados naturales-del individuo —y que no consagre la separa-
ción de poderes - descripta medio siglo antes por Montesqiiieu - carece de Constitución

Esta afínnación aporta una consideración axiológica de la Constitución, al enunciar

una finalidad relevante desterrando su posible neutralidad: como los hombres, según se
proclama en la misma Declaración, nacen libres e iguales, los derechos del individuo deben
ser reconocidos y declarados y deberán tener la salvaguarda del equilibrio en el ejercicio del
Poder del Estado mediante la existencia de varios - no uno - centros de actuación.

La Constitución - en esta apreciación - tiene el valor de procurar el aseguramiento

de la libertad individual mediante el ejercicio equilibrado del Poder etático; la Constitución
se dicta para limitar el Poder.

En la evolución histórica la libertad se proclama con una expansión y densidad

más compleja y rica: será así en las "cuatro libertades", la "Carta del Atlántico" del
Presidente Roosvelt, en 1941: libertad de palabra; libertad de creencias; pero también
conjuntamente y en igual nivel, la libertad (o liberación) del temor mediante la reducción
mundial de armamentos de manera tal que ninguna nación se halle en condiciones de
agredir a ninguna otra en ninguna parte del mundo; la libertad (o liberación) de la miseria
o de la necesidad mediante un entendimiento mundial que asegure esta situación en cual-
quier parte del mundo, libertades que son expresamente mencionadas en el Preámbulo de
la Carta de las Naciones Unidas.

Constitucionalismo.

El conjunto de ideas que tiene su eclosión histórica en los hechos revolu-

cionarios del siglo X I X , y éstos, se extenderán - sobre todo a partir de la Revo-
lución Francesa - en el mundo "civilizado" de entonces, es decir, en los países de
Europa consagrando Constituciones otorgadas por los Monarcas, limitativas de
su poder, e incorporando a la organización gubernamental los Parlamentos elec-
tos. Es el constitucionalismo como movimiento histórico con fundamento en
aquella ideología y con los elementos configurantes: separación de poderes de
gobierno consagrado, además, en una Constitución escrita cuyas normas son
superiores a la Ley (Burdeau).
 DHIECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO

Es el constitucionalismo liberal favorable a los derechos civiles y políticos -

ién en las nuevas repúblicas de América, entre ellas el Uruguay de 1830 - con
mentó en la libertad, a la vez política, pero también económica: dejar hacer, libertad
industria, dejar pasar, libertad de comercio, contradiciendo las reglamentaciones de
Estados de policía de la primera mitad del siglo XVIII, las Monarquías ilustradas
ftngencia de libertad que en lo económico tiene su reflejo, salvadas las diferencias de
: «¡Ilaciones históricas, en la "desregulación" - del Estado social -, que se hace moda
écspués de la década de los 80 del siglo XX.)

Cuando en 1804 el Juez Marshall provoca la primera decisión que funda en la

Jurisprudencia, el instituto de declaración de inconstitucionalidad de la Ley, alude expre-
SMnente a la exigencia de la Constitución escrita superior a ésta.

El constitucionalismo liberal protege los derechos individuales: civiles, aunque los

individuos de las clases - económicamente - "menesterosas", como se calificaban por
entonces, no tuvieran posibilidades ciertas de acceso efectivo a su goce; y políticos,
aunque las situaciones económico - sociales de sectores de habitantes les vedara su
ejercicio, como aparecía establecido en nuestra Constitución de 1830.

Los excesos de la libertad económica (de un capitalismo, adjetivado como "salvaje") y

vanos hechos históricos entre los cuales, con gran importancia, la primera guerra mundial de
1914 - 1918- la "guerra civil europea" - condujeron a una modificación de la actitud del
Estado, de "prescindente" a "interviniente" en el acontecer de las sociedades, introduciéndose
en las Constituciones las cláusulas económico - sociales, o la proclamación de los derechos
económicos, sociales y culturales junto a los derechos individuales ya proclamados, transfor-
mando el quehacer del Estado: de protector de los derechos individuales, - civiles y políticos
-cuya efectividad exige su abstención, ahora debe agregar a su quehacer la actitud de promo-
tor de los nuevos derechos para los que se requiere una actividad positiva. Estamos frente al
constitucionalismo social

Uruguay se adelantó en la asunción estatal de actividades de carácter económico -

social mediante una legislación desde fines del siglo XIX hasta la segunda década del siglo
XX; l a r e f o n T i a d e 1918 acoge, constitucionalizándola, esatarea legislativa, consagrando la
existencia de Administraciones autónomas con esos cometidos especiales.

Empero, la solemne proclamación de los nuevos derechos económicos, sociales y

culturales dirigidos a procurar que la libertad se conjugue con la igualdad, será obra de
los constituyentes, que, tras el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933, establezcan
Convención mediante y sanción plebiscitaria del Cuerpo Electoral del 19 de abril de 1934,
el texto de la nueva Constitución, el tercero desde la independencia de carácter codifica-
do (o la cuarta Constitución si admitimos la condición de Estado independiente del enton-
ces Oriental del Uruguay, después. República a partir de 1825).
 JOSE ANIBAL CAGNONI

Contenido: normas de acción, normas de organización.

El contenido de la Constitución, su materia, comprende normas o disposiciones de

relación y normas o disposiciones de acción, según una denominación de doctrina
juspublicita italiana que compartimos.

Las normas de acción están constituidas por la organización y el funcionamiento

del Gobierno del Estado, mientras las de relación establecen los derechos y garantías y
los deberes consecuentes del Estado.

La denominación tradicional, recibida, y común, enseña que la materia de dere-

chos es la Parte Dogmática (o, también, indistintamente. Programática) y la materia de
organización estatal, la Parte Orgánica.

Los Derechos individuales, civiles, están regulados desde 1934, en la Sección 11,
Capítulo 1; los políticos, en la Sección III; y los derechos sociales están contenidos en la
Sección II, Capítulo II de nuestra Constitución; el artículo 72 cuya importancia señalare-
mos, constituye el contenido exclusivo del Capítulo III de la Sección II. Mientras el resto
de la Carta estará dedicado a la organización y funcionamiento del Gobierno.

Las denominadas normas de acción se dirigen a lograr una estructura guberna-

mental determinada disponiendo sobre su organización, y asimismo, sobre el funciona-
miento de las instituciones gubernamentales.

*Suele referirse genéricamente a ellas como la "parte orgánica de la Constitución".

Mientras que las normas o disposiciones de relación regulan las situaciones jurídi-
cas en que un sujeto, o mejor, categorías abstractas de sujetos son investidos de un
derecho cuyo correlato es la existencia del deber jurídico correspondiente. Suele referir-
se al conjunto de estas disposiciones como la "parte dogmática" o la "parte programática"
de la Constitución.

*Esta distinción, en si misma exacta y útil metodológicamente en un análisis global

que separa en la Constitución la declaración de los derechos y sus garantías de las nor-
mas reguladoras del conjunto de sistemas orgánicos que constituyen el gobierno del
Estado, no puede ni debe impedir en un análisis más próximo advertir que las disposicio-
nes de relación pueden hallarse en una u otra de las "partes de la Constitución" , ni
tampoco, que la propia organización del gobierno, por ejemplo, la separación o división
de los poderes de gobierno, se halle en armonía con la proclamación y protección de los
derechos de los habitantes.
B-DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO

Normas programática y preceptivas.

Además otra razón más importante que la que se viene de precisar, conduce a
considerar con cautela aquel agrupamiento, básicamente exacto. Aparte de la no corres-
pondencia de los términos utilizados (dogma y programa), la calificación como ciertas
•ormas o disposiciones ''programáticas'" incluye otra acepción... En efecto. A la clasifi-
cación ( o distinción) entre disposiciones de relación y disposiciones de acción (y entre
estas de organización), atendiendo a su contenido temático - según quedó dicho - puede
añadirse una clasificación de las normas constitucionales entre disposiciones preceptivas
jdisposiciones pragmáticas, ahora en atención a su fuerza jurídica.

Las disposiciones preceptivas son inmediatamente aplicables; pueden a su vez

consagrar derechos absolutos o perfectos: su ejercicio está directamente fijado en la
Constitución y no puede ser limitado o condicionado por norma alguna que, de hacerse,
i ^ i f i c a r í a violación del precepto constitucional consagrante; en cambio, en otros ca-
sos, el ejercicio del derecho reconocido por la disposición preceptiva correspondiente
estásujeto a condicionamiento por una norma de rango inferior: derechos relativos.

Las normas o disposiciones programáticas — no preceptivas — formulan una guía

de acción futura.

La formulación de intenciones futuras de los órganos estatales, de conductas

pasibles con directiva u orientación determinada, no presenta en las distintas disposicio-
•es programáticas una estructura homogénea, por lo que pueden distinguirse aquellas
que expresan definiciones como el artículo 40 de la Carta; y en niveles de mayor énfasis
olías que consagran institutos cuya, regulación, salvo en su existencia, en todo lo demás
queda librada a la voluntad legislativa, como la del artículo 48 ; pero todavía, de otras
que al enunciar un propósito enfatizan en la acción a desarrollar y marcan en qué direc-
ción definida deberá encauzarse la acción, caso de cumplirse

En el segundo grupo o segunda categoría que se indica, se afirma, que el Estado

*wlará"' por la estabilidad de la familia, "impulsará" políticas de descentralización; con
n á s frecuencia la orientación futura se dirige a la legislación : "legislará", "dispondrá",
•"protección", o con menor intensidad enfática, "procurará", "combatirá", "propenderá",
"promoverá".

Es correcto y esclarecedor - antes de agregar consideraciones sobre la tercera

categoría aludida, - separar determinadas disposiciones de las incluidas en la Sección II,
C ^ í t u l o II, que, incluso correspondería ubicar en otro lugar de la Carta.
20 JOSE ANIBAL CAGNONI EL DERECHO CONSTITUCIONAL

La disposición del artículo 51 es imperativa y está dirigida a los órganos del Esta- viola el precepto de la "just_
do, teniendo como temas regulados el control de las tarifas de servicios concedidos y la dándose en el principio de "
duración de las concesiones.
Respecto de los "re
Los artículos 58 a 65, incluidos al sancionar el texto en 1952, son propios del nuestra opinión, que la ""ade-
Estatuto del Funcionario, y serán tratados en su lugar pertinente. dad en tanto que la jubilac
trabajador, y luego con su re
Los artículos 52, inciso final, y 66, consagran disposiciones o normas precepti- nalidad entre los aportes ve
vas: el derecho subjetivo correlativo al deber jurídico del Estado, de no sancionar con exista actualmente - topes
prisión la situación de deudas; y el también derecho subjetivo, principio general de son la tercera, o la cuarta o!
defensa cuya titularidad corresponde a todos y no sólo a los funcionarios, de no ser "adecuados"y por ende la:
condenado sin ser oído.
No le es aplicable a
Justamente la tercera categoría de normas programáticas son las que presentan cumplimiento, (aunque, co-
realmente situaciones con la posibilidad de ser efectivas en orden a la consagración de nes del quehacer estatal - p
derechos, mientras que las otras son sólo invocaciones o proclamaciones bien intencio- exigir su desaplicación por
nadas. ró a la Carta de 1942, con e
de "preceptos".
De la tercera categoría son, por ejemplo las normas del artículo 57: marca al
legislador una actitud positiva, promover, acordar franquicias, a los sindicatos gremiales, Dígase, asimismo, q
de manera tal que si la ley que se dictare desalentara la creación de éstos estaría marcada livas que deben ser reglam
por una contradicción o violación de la disposición de la Carta; lo mismo en lo concer- ción suspensiva para su pu
niente al inciso final del mismo artículo: si la ley que se dictare en lugar de alentar el
ejercicio del derecho y consagrar la efectividad, pusiera trabas que hicieren inefectiva la Véanse como ejemp
proclamación, estaría contradiciendo la disposición de la Carta mas del artículo 59 "La Le
demás, esta norma recibe 1
Como se ha enseñado, las normas programáticas pueden ser instrumento hábil artículo 60, "La Ley creará
para juzgar sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad, en casos dados (Korzeniak). mos y Servicios Descentre

Y en este mismo orden de refiexiones parece acertado referir a otras dos disposi- Tampoco le son apl
ciones, como son la de los artículos 54, sobre la "justa remuneración", y 67, en su inciso que no son niprogramátic
primero, que viene desde la Carta de 1934, sobre los "retiros adecuados". artículo 65: "La Ley podrá
nes representativas de los
En ocasión anterior tuvimos oportunidad de examinar la primera de estas disposi-
ciones en un caso de la vida real: el Estatuto del Funcionario de un Ente Autónomo Si las normas o dis
comercial, de sanción por el Poder Ejecutivo, Reglamento Autónomo, (no Ley), - artícu- tres categorías en que al se
lo 63 de la Carta - establece que cuando un funcionario desempeña tareas de un Superior guido, con la única salved
para hacer efectivos los haberes superiores se requiere que, además de la atribución de categoría contradiciendo
las tareas, exista resolución expresa que consagre el crédito laboral, entendemos que, a la pasible de tacha de incon
vez, la razonable interpretación equipara el Reglamento Autónomo - como acto - regla a jurídicamente admisible o
la Ley - que menciona el texto - que lo es igualmente, y que por lo tanto en el caso se
EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO

\iola el precepto de la "justa remuneración". La Suprema Corte de Justicia, si bien fun-

dándose en el principio de "igualdad" del artículo 8° sustenta igual conclusión.

Respecto de los "retiros adecuados" de seguridad social, debe entenderse, en

nuestra opinión, que la "adecuación" exige proporcionalidad y estabilidad: proporcionali-
dad en tanto que la jubilación debe guardar correspondencia con el nivel de vida del
trabajador, y luego con su retiro manteniendo la estabilidad de nivel de vida; y proporcio-
nalidad entre los aportes vertidos y el monto de la jubilación. Por lo que si existen - como
exista actualmente - topes irrisorios que representan que el trabajador tenga retiros que
son la tercera, o la cuarta o la quinta parte de su sueldo, esos topes no representan retiros
"adecuados" y por ende la norma que fija los topes tan bajos es inconstitucional.

No le es aplicable a las normas o disposiciones programáticas a fin de exigir su

cumplimiento, (aunque, como queda dicho, algunas de ellas, - orientaciones o direccio-
nes del quehacer estatal — pueden ser en su momento tachadas de inconstitucionales y así
exigir su desaplicación por quienes tengan intereses legítimos), la norma que se incorpo-
ró a la Carta de 1942, con el No. 282, hoy el 332 por cuanto esta requiere deque se trate
de "preceptos".

Dígase, asimismo, que tampoco se puede aplicar el artículo 332 a normas impera-
tivas que deben ser reglamentadas, la reglamentación constituye una verdadera condi-
ción suspensiva para su puesta en vigencia.

Véanse como ejemplos de estas disposiciones imperativas condicionadas, las nor-

mas del artículo 59 "La Ley establecerá el Estatuto del Funcionario..." (aunque, por lo
demás, esta norma recibe luego al Reglamento autónomo como fuente, también); o del
artículo 60, "La Ley creará el Servicio Civil de la Administración Central, entes Autóno-
mos y Servicios Descentralizados...", artículos 47, 50, 55, etc.

Tampoco le son aplicables las fuentes integrativas del artículo 332 a otras normas
que no son ni programáticas, ni imperativas condicionadas, como que son facultativas:
artículo 65: "La Ley podrá autorizar que en los entes Eutónomos se constituyan comisio-
nes representativas de los personales respectivos...." Idem, artículo 207.

Si las normas o disposiciones programáticas no son aplicables en ninguna de las

tres categorías en que al sólo fin metodológico de explicación hemos separado o distin-
guido, con la única salvedad de que si el legislador reglamenta alguna de las de tercera
categoría contradiciendo la directiva u orientación fijada en la Carta, la Ley se hace
pasible de tacha de inconstitucionalidad, surge la pregunta de si la omisión estatal es
jurídicamente admisible o, en cambio, si ella no puede abrir la vía de su responsabilidad.
22 JOSE ANIBAL CAGNONI

Así, se ha postulado que la conducta omisiva del Estado le hace incurso en res-
ponsabilidad, y que en tal supuesto, si puede esgrimirse la ocurrencia de un daño por la
inercia parlamentaria o estatal al deber impuesto por una norma o disposición programática,
podría exigirse la reparación patrimonial {Ongay Tartagliay Sobrino Carballo)

Artículo 332.

El texto del artículo 332 fue incorporado con el número 282, en 1942.

Fuente de integración, medio o forma de colmar el vacío en el nivel de las dispo-

siciones o normas colocadas inmediatamente por debajo de la Constitución, y que son el
desarrollo de las normas supremas de las que extraen su existencia y su legitimidad.

No son normas integrativas de la Carta sino de su escalón inmediato: la legis-

lación que entre nosotros está representada únicamente por la Ley y por "los Decretos de
los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción"; y por las
normas o disposiciones que no son de legislación pero extraen su existencia y su legitimi-
dad directamente de la norma suprema. Reglamentos Autónomos.

Su finalidad es que la omisión en la "reglamentación", entendida ésta, precisamen-

te, como desarrollo inmediato y directo de la Constitución, no bloquee, haga meramente
declarativa la existencia de normas o disposiciones preceptivas de la Constitución.

Como lo expresa el artículo se aplica sólo respecto de los preceptos de la Cons-

titución, como se viene de indicar.

Y se aplica cuando los órganos competentes no han dictado la "reglamentación"

del precepto constitucional: nos parece excelente haber referido genéricamente la norma
omitida, porque de esa forma se comprende la Ley, el Decreto de legislación departamen-
tal y el Reglamento Autónomo.

Las fuentes a las que debe recurrir el administrador o el juez-según los casos-
son los fundamentos de la reglamentación vigente para casos que sean análogos a los
casos amparados por el precepto constitucional no reglamentado (mejor que los funda-
mentos de "leyes análogas" porque no hay analogía entre una reglamentación que existe
y otra que no, y en todo sentido los análogos son los casos); los principios generales del
derecho que sí son una fuente integrativa de la propia Constitución, como que están
recibidos expresamente por el artículo 72 como inherentes a la personalidad humana o
emergente de la forma republicana de gobierno; y a las doctrinas que son generalmente
admitidas dentro del espacio cultural en que está inserto el ordenamientojurídico nacio-
nal.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO 23

Preámbulo.

Hay Constituciones precedidas de un Preámbulo que marca o define cuales son

ks designios de los Constituyentes al dictar las disposiciones imperativas y programáticas;
y constituyen - asimismo - un programa que puede según las circunstancias, orientar en
la interpretación de la propia Constitución.

Los hay breves como lo es el de la Constitución de los Estados Unidos de 1787,

o muy breves como el de la Confederación Helvética (Suiza) de 1874.

Breve, asimismo, es el texto en la Ley Fundamental de Bonn de 1949, convertida

apartir de 1990, tras la unificación, como la Constitución de la República Federal Alema-
na, y que trasunta la perpetuidad del designio al referirse a la unidad del pueblo alemán.

Desarrolla de manera precisa los varios fines que persigue la constitucionalización

c a ñ ó l a , tras la larga dictadura y en medio de un nuevo panorama, sobre todo en Euro-
pa, el Preámbulo de la Carta de 1978.

Un caso especial está representado por Francia: la Constitución vigente, 1958,

acoge expresamente en su Preámbulo la solemne proclamación de su adhesión a los
Derechos del Hombre y a los principios de la soberanía nacional tal como fueron defini-
dos en la Declaración de 1789 y en el Preámbulo de la Constitución de 1946, de manera
que la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano así como los Derechos
extensamente proclamados en el Preámbulo de 1946, constituyen en su conjunto guías
de interpretación constitucional admitidos por los órganos de control como el Consejo
Constitucional (Leclercq) y el Consejo de Estado (De Laubaderey Veneziay Gaudemet)

La Constitución Italiana de 1947, que entró a regir el 1° de enero de 1948, en

cambio, carece de Preámbulo.

Entre los cuatro Estados del Tratado del Mercosur tiene Preámbulo - respectiva-
mente - las Constituciones argentina (1853, con reformas en 1994), brasileña (1988) y
paraguaya (1992); sólo carece de Preámbulo nuestra Constitución de 1967: el único
texto constitucional patrio precedido de él (y asimismo, seguido de un Manifiesto, a la
vez historia y comentario) fue el de 1830.

Bolivia, (1967) y Chile (1980, con reformas en 1989,1991 y 2005) como nuestra
Constitución, carecen de Preámbulo.
24 JOSE ANIBAL CAGNONI EL DERECHO CONSTITUCIONAL UR

Disposiciones fínales, transitorias y especiales. Una futura posible c

parar las transitorias de las esp
Finales por su colocación tras las disposiciones numeradas, pueden tener, según do por cumplimiento.
los casos, otras denominaciones.
Se mantendrían las de
No existen en las Cartas de Estados Unidos y de España. inciso final en virtud de que y
potestad al Poder Ejecuti\o.
Con la denominación de Disposiciones Transitorias, la Carta de Suiza enumera representantes sociales - de t i
18 disposiciones, algunas suprimidas, conteniendo normativa en algunos casos muy con- Banco de Previsión Social). C
creta. Directorio del Sodre). S (ha \
Eiecutivo enviara al Parlamen
Igual número (XVIII) contiene la de Italia bajo la rúbrica de Disposiciones Transi- deber persiste), V, W, X. Y. Z
torias y Finales.
Serían eliminables las
La francesa las incluye con calificación de transitoriedad correlativamente en el impugnarse actos administra
texto; esta correlatividad y también la numeración consiguiente se encuentra en la Cons-
titución de Alemania con la peculiaridad de regular las relaciones Estado - Iglesias me- Contenido material ^
diante un extracto de las normas respectivas de la Constitución de 11 de agosto de 1919,
de Weimar. Un texto constituciona
clónales sancionados en opon
Por sus Disposiciones Transitorias son notables las Constituciones de Bolivia, producirían derogaciones), pi
que incluye sólo dos, y la de Brasil, que consta de 70. tarea por un proceso sanciona
cer a la actividad del órgano li
Entre nosotros aparecen en la Carta de 1918 con la particularidad de estar
individualizadas mediante la recurrencia al alfabeto y no a la numeración. Esta última posibilidad
lín de sancionar textos constL
Son realmente transitorias desde la I a la J todas ellas referidas a las propias ceso común.
normas constitucionales y la de la letra J refiere a la situación de los "actuales empleados
municipales que sean inamovibles". Organo constituyente
no legislador común actuand
caso, la fuerza de la Constituí
A partir de 1934 comienza a crecer su contenido así como a dictase alguna
nico- formales o meramente
disposición que tiene, sin denominación tal, carácter de especial como la indicada en
último término en referencia a la Carta de 1918.
Organo legislador com
puede imputársele fuerza de
Con la denominación que agrega el calificativo de "Especiales " a partir de
1942, actualmente se ha agotado el total del alfabeto por lo cual las dos finales, una de
Sólo valorando el con
1996, y la otra de 2004, llevan junto a la letra Z la aclaración de su primera y segunda
do es propio de la norma con
colocación, respectivamente.
Habrá Constitución
Las hay transitorias, que ya no tienen razón de aparecer en el texto, y las hay
un procedimiento específit
especíales.
un procedimiento específii
a DERECHO CONSTITUCIONAL URUGUAYO 25

Una futura posible depuración del texto de estas Disposiciones permitiría se-
parar las transitorias de las especiales y proceder a eliminar aquellas que se han extingui-
do por cumplimiento.

Se mantendrían las de las Letras: A, B, L (de vigencia), C, G, M (pero no en su

inciso final en virtud de que ya se ha cumplido al condición allí indicada atribuyente de
potestad al Poder Ejecutivo, ya que se han efectuado las elecciones de los llamados
representantes sociales - de trabajadores, de pasivos, de empresarios - al Directorio del
Banco de Previsión Social), O, P (pero vigente sólo en cuanto refiere a la integración del
Directorio del Sodre), S (ha vencido - largamente - el plazo de un año para que el Poder
Ejecutivo enviara al Parlamento un Proyecto de Ley coordinador de la enseñanza, pero el
deber persiste), V. W, X, Y, Z,.

Serían eliminables las disposiciones de las Letras: D, E, F, H, I (¿pueden aún

impugnarse actos administrativos anteriores al año 1952 ?), N , R, T,U, Z.

Contenido material y forma de Constitución.

Un texto constitucional sancionado en oportunidad única o varios textos constitu-

cionales sancionados en oportunidades distintas y no contradictorios entre sí (pues si no se
producirían derogaciones), puede emanar de un órgano específicamente atribuido de esa
tarea por un proceso sancionatorio específicamente propio a este fin; o, en cambio obede-
cer a la actividad del órgano legislador común del Estado.

Esta última posibilidad admite, a su vez. otra variante: el órgano legislador común, a
fin de sancionar textos constitucionales debe ajustarse a un proceso específico, no al pro-
ceso común.

Organo constituyente, específico actuando mediante un proceso específico; órga-

no legislador común actuando por procedimiento específico, no el común; en uno y otro
caso, la fuerza de la Constitución es apreciada exteriormente, por las características orgá-
nico- formales o meramente formales.

Organo legislador común actuando por el procedimiento de legislación común, ¿cómo

puede imputársele fuerza de Constitución a sus decisiones ?

Sólo valorando el contenido o materia de su labor, separando o distinguiendo cuán-

do es propio de la norma constituciona!, de cuándo es propio de la Ley.

Habrá Constitución en sentido formal cuando un órgano específico mediante

un procedimiento específico, o un órgano de legislación común actuando mediante
un procedimiento específico, sancionen un texto (o varios no contradictorios).
26 JOSE ANIBAL CAGNONI

Habrá Constitución en sentido material cuando el legislador común actuando

por el procedimiento común, sancione un texto (habitualmente textos, en el tiempo, no
contradictorios) cuyo contenido o materia puede valorarse como superior a la Ley, por
tanto, constitucional, con fuerza de tal.

La apreciación del sentido formal es meramente externa, corresponde a la apa-

riencia. La apreciación del sentido material requiere internarse en el texto para apreciar su
materia.

Y para apreciar cuál debe ser la materia con valor y fuerza de Constitución, histó-
ricamente se hace utilización del principio axiológico dado por la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, en su artículo 16: la materia constitucio-
nal es la proclamación de los derechos fundamentales de la persona y la regulación de la
organización gubernamental y de su funcionamiento.

Si se admite, como admitimos, que la vida del Estado uruguayo nace con la
Declaratoria de la Florida de 25 de Agosto de 1825, la Sala o Junta de Representantes que
actuó hasta 1828, y si examinamos los actos que dictó, advertimos que de acuerdo a las
materias o contenidos regulados, unos actos refieren a los derechos de las personas y a
la organización y funcionamientos gubernamental, o sea, son materia constitucional; y
otros corresponden a la regulación propia de la ley ordinaria.

La labor de la Sala o Junta de Representantes del Pueblo Oriental cumplió en el

primer aspecto considerado la de órgano constituyente: La Provincia Oriental, como
Estado independiente según lo proclamó el artículo 1° de la Declaratoria de la Florida,
estuvo regida por una verdadera Constitución en sentido material.

Materias ajenas, de nivel inferior a la fundamental.

Sin embargo, y a partir de la Carta de 1934, y luego en forma cada vez más
acusada, se produce un fenómeno que tiene dos lecturas: una cuantitativa (Paulatinamen-
te hasta la actual Constitución se alcanza y se excede el doble en el número de artículos
de la primera Carta codificada, 1830) sin contar con las Disposiciones Transitorias y
Especiales); mientras que cualitativamente se desdibuja el contenido material señalado.

En efecto. Con frecuencia mayor cada vez que se reforma la Carta o, asimismo,
se incorporan reformas a la misma, se regulan materias más propias de la Ley que de ella,
y se produce la circunstancia de mezclar de manera heterogénea disposiciones sobre
Derechos Humanos y Organización del Gobierno, con otras que deben ser reguladas por
la Ley Ordinaria.