Tarea Unidad 10

Seleccionar un problema social en el cual pueda identificar políticas y programas

aplicados a su solución. El mismo debe ser enunciado correctamente, identificadas sus
causas, fundamentadas y verificado su impacto real en el ámbito social en el que
ocurre. Y la política pública orientada al mismo y los programas destinados a abordarla
debe describirse en todos sus aspectos.
Tal como indica la consigna, para dar cumplimiento al Trabajo Práctico N° 10 hemos
elegido como problemática social el déficit habitacional en el país y, como política
pública aplicada como solución, el surgimiento del Programa de Crédito Argentino del
Bicentenario para la Vivienda Única Familiar comúnmente llamado Pro.Cre. Ar.
1. Ubicar la elección dentro del marco teórico.
A principios de la década del 2000 en Argentina tres millones y medio de familias –
alrededor de un tercio de la población del país no tenían una vivienda adecuada. Esta
situación parecía agravarse año tras año, puesto que la tendencia al aumento del déficit
habitacional se había mantenido desde 2001.
Frente al paulatino y sostenido desmembramiento del Estado en la década anterior,
fueron las provincias quienes adoptaron políticas de vivienda con sus alicaídos
presupuestos locales. Este tipo de desarrollo concluyó en la provisión de menos
respuestas habitacionales y de menor calidad. Este fenómeno tuvo a su vez como
resultado procesos de urbanización poco sostenibles en el largo plazo, por un lado, y el
aumento de las desigualdades entre los distritos ricos y pobres, por el otro. A partir de
este análisis se concluye que era necesario poner el énfasis en solucionar el desequilibrio
generado a la hora de garantizar el acceso masivo a la vivienda. Con ese fin, era
imperiosamente necesario proveer soluciones que respondan a las necesidades de los
distintos sectores sociales, con foco en aquellos más vulnerables. Al mismo tiempo,
resultaba fundamental definir herramientas para la regulación del territorio y la
producción del espacio urbano disponible, formar y capacitar recursos humanos para
impulsar actividades acordes a las necesidades y procesos de cada distrito, como
también generar más instancias colaborativas de debate y construcción de políticas de
vivienda que reúnan a todos los actores involucrados. (1)
Como podemos observar en los párrafos anteriores, y basándonos en el trabajo de
Francisco M. Suárez, (2) estamos claramente en lo que él define como “problema
social”: el déficit habitacional en el período señalado reúne las cuatro características
básicas plasmadas en el texto.
1) Es una condición que afecta a un número considerable o significativo de personas. En
este caso, no se mide en cantidades, sino en porciones de la población de todo el país
(un tercio) lo que obvia cualquier comentario.
2) Es una condición evidentemente indeseable, no sólo por la carencia misma, sino por
los efectos colaterales y de profundo impacto negativo en la calidad de vida de los
afectados: hacinamiento, ausencia de servicios básicos, elevado porcentaje de ingresos
destinados al alquiler, baja autoestima, etc...
3) La creencia que la solución es de a través de acciones de naturaleza colectiva.
4) Cambian los estándares de deseabilidad en el tiempo, por lo que los problemas
sociales se agudizan o sufren mesetas de aletargamiento. Acá conviene prestar atención
al gráfico de la página 4 del trabajo de Suárez, al identificar que generalmente la realidad
observada no es más que un devenir de los márgenes de tolerancia y que, sobre ellos
existen forma de desmovilización que reducen expectativas (podemos mencionar acá el
formidable aparato mediático en contra de la iniciativa estatal en beneficio del
individualismo propio de los sistemas liberales) y que alcanzar márgenes superiores de
deseabilidad sólo se logra con la conciencia colectiva.
Si tuviésemos que definir el problema del déficit habitacional profundo en el país según
la propia tipología del texto, diríamos que cumple con las características de
carencialidad, vulnerabilidad, y calidad de vida, en el sentido de elegir ambientes
adecuados a cierta capacidad valorativa.
Ahora bien, y tal como agudamente menciona el texto antes mencionado, la dinámica y
el carácter socio-político de los problemas sociales se entenderá mejor cuando se
analice como “cuestiones socialmente problematizadas”. Es decir, no existe la
posibilidad de satisfacción de ninguna demanda de este carácter si es que, a través de
un intrincado mecanismo de acciones, individuos, presiones, organizaciones, estas
“cuestiones” aparezcan en agenda y se establezca un juego de toma de posiciones,
controversia, atención mediática y preocupación pública. Es decir, y reproducimos aquí
una reflexión central, “no todo problema social se transforma en una situación
socialmente problematizada, así como tampoco toda situación problematizada se
refleja en políticas con una definición de objetivos, un sistema legal, una estructura
organizativa y un conjunto de mecanismos y dispositivos que establezcan con claridad
los estímulos y desestímulos necesarios para inducir los comportamientos deseados y
una clara evaluación de efectos. Por lo tanto, es muy posible que exista un sinnúmero
de problemas sociales, quizá muy importante s al os cuales no se les presta atención”
(3)
Dejando de lado la secuencia temporal que propone Suárez (redefinición, focalización
del descontento, atención pública y presión), podemos decir que un problema social se
convierte en una “cuestión social” en la etapa en que surge algún tipo de política social
que se traduce en programas y proyectos que tienden a la superación, control o
mitigación de los efectos negativos que se desea controlar. Desde allí, se avanza a través
de etapas de creatividad e imaginación, institucionalización y burocratización de
aquellos. Pero, sin desmentir lo anterior, también podemos asegurar que existen formas
más expeditas de conversión de problemas en “cuestiones sociales”. Uno de ello es, por
ejemplo, una catástrofe o una situación de hondo impacto colectivo; otro, y creemos
que este es el caso, en que un movimiento social que aparece y logra cierto nivel de
masividad, es capaz por sí sólo de poner en agenda la “cuestión problematizada”. En
Argentina, y en general en Latinoamérica, fue el caso de la asunción de los llamados
gobiernos de corte progresista (estigmatizados como “populismos” por aquellos grupos
que - nos remitimos a los párrafos iniciales- participan del debate y la controversia, pero
para oponerse e intentar poner en agenda sus propios intereses) que, luego de décadas
de intentos liberales fallidos, revitalizaron el rol central del Estado como dinamizador
de la economía y pusieron en agenda numerosos problemas sociales y, revirtiendo
lógicas económicas del pasado, apostaron a su superación.
Así, y apenas después de una década del mayor colapso económico y social sufrido por
el país en su historia, nace el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la
Vivienda Única Familiar Pro Cre. Ar, una de las políticas públicas más importantes de los
últimos tiempos, destacada en forma transversal por la mayoría de sectores sociales y
políticos del país, con el objetivo de construir 400 mil viviendas en 4 años con una
inversión de 20 mil millones de pesos de la época, siendo las primeras 100 mil
construidas en el bienio 2012-2013. (4)

2. Análisis de consistencia entre un problema social y las políticas públicas para

enfrentarlo a través de programas y acciones del Estado o de articulación público-
privada.
Primeramente, centraremos en 3 ejes básicos el análisis del programa, surgido desde la
“cuestión socialmente problematizada” que emerge en la agenda política a través de la
visibilizarían que hace de él un gobierno de corte progresista.
1) La certeza que devolverle al Estado el rol dinamizador de la economía, basado en
lineamientos de justicia y equidad social, no con pocas dosis de creatividad y
heterodoxia en términos del análisis formal de políticas y programas. Esto debido
principalmente a que la gestión privada de créditos hipotecarios destinados a vivienda
para sectores medios y bajos no había dado respuesta a las necesidades de la población
y. hasta ese momento, sólo fomentaban la concentración y especulación inmobiliaria.
2) La puesta en valor del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (mal llamado “plata de
los jubilados”) (*) haciendo que, dentro de su cartera de inversiones, haya apuestas a
programas de corte social que se conviertan en círculos virtuosos económicos. El
proyecto de inversión del FGS tuvo un objetivo dual: a) preferir inversiones que
impacten en la economía generando mejoras en la calidad de vida, empleo formal y
crecimiento, por sobre aquellas destinadas a la mera especulación financiera o a
capitalizar a grupos económicos concentrados; b) que, a través del efecto multiplicador,
haya mayor recaudación a través del crecimiento del empleo registrado y que el FGS no
sólo no sufra mermas, sino que crezca a una tasa de retorno superior en términos
comparativos a las inversiones tradicionales. (5)
*En términos fáciles de comprender, el FGS es un fondo soberano de inversión que sólo
aporta para el pago de índole previsional cuando el sistema entra en déficit con su
operatoria corriente, es decir cuando los fondos de los aportantes no cubren las
erogaciones. Este FGS se nutre de los excedentes del sistema previsional y su cartera es,
en gran parte, resultante de la recuperación de las inversiones realizadas por las AFJP
mientras estuvieron vigentes. Entre los activos que maneja se encuentran títulos
públicos, acciones de empresas, tenencias de plazos fijos, obligaciones negociables,
otros fondos comunes de inversión, valores representativos de deuda emitidos en el
marco de fideicomisos y cédulas hipotecarias. Además, y por cierto, el FGS está sujeto a
distintos organismos encargados de realizar la Auditoría y el monitoreo del manejo de
los fondos que integran su cartera. Entre ellos, el Consejo del FGS ―que incluye
representantes de trabajadores, jubilados, empresarios, legisladores, Jefatura de
Gabinete y la Anses―, la Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad
Social del Congreso de la Nación, la Gerencia de Control del FGS, la Unidad de Auditoría
Interna de la Anses, la Sindicatura General de la Nación, la Auditoría General de la
Nación y la Defensoría del Pueblo de la Nación.
3) La coordinación con otros organismos del Estado para, además, mejorar en la
generación de “suelo urbano” producido por el Estado para promover soluciones
habitacionales. Esto promueve el desarrollo urbanístico de las localidades y regula el
mercado del suelo, de manera de que no quede en manos de las fuerzas del mercado y
su lógica especulativa.
Si realizamos un análisis técnico, (6) podemos decir que el Programa de Crédito
Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar Pro.Cre. Ar. se basó en la
creación de un fideicomiso cuyo ente fiduciario en un principio fue el Banco Hipotecario,
encargado de implementar el otorgamiento y cobro de los créditos, garantizando la
ejecución del programa.
Posteriormente, Tesoro nacional realizó un aporte inicial para la conformación del patrimonio
del fondo fiduciario Pro.cre.ar Bicentenario y fue el garante de todas las emisiones de deuda del
mismo. A su vez, el Estado nacional otorgó tierras fiscales (planificadas 1700 hectáreas)
urbanas de gran valor patrimonial para la conformación inicial del patrimonio de ese
fondo.
Anses invirtió a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) en el Fondo Fiduciario
esperando una tasa de rentabilidad del 9% anual durante los primeros 5 años, teniendo la
primera emisión de deuda un rendimiento esperado del 15%. La inversión estaba abierta a
cualquier privado, ya que fue una emisión de deuda por oferta pública, calificada, con cotización
en el MERVAL.
En la práctica, las líneas iniciales de crédito fueron segmentadas en dos grupos: Proyectos para
familias con terreno propio y Proyectos para familia sin terreno propio. Las tasas se
discriminaban por tramo de ingresos familiares, y, tal como se observa en la imagen, resultaban
muy bajas respecto al promedio del mercado.
Algunas otras características del programa: (7)
Sin un tope mínimo de ingresos
Personas entre 18 y 65 años
Plazos de entre 20 y 30 años
Montos de hasta $350.000
Cada línea de crédito fue diseñada para que fuera accesible y pudiese saldarse en su
totalidad ya que la relación cuota ingreso es hasta el 40%.
Para quienes no tenían terreno y calificaban, la adjudicación se realizó a través de
sorteos de la Lotería Nacional. En estos casos, si el solicitante no tenía terreno, se
accedió al crédito mediante proyectos de urbanización o a través de proyectos de
constructores privados.
Para ingresos familiares de menos de $5000 de la época, con empresas constructoras se
desarrollarían obras de construcción de viviendas que permitiesen acelerar los tiempos
de realización, sin perder el objetivo principal de este programa de brindar viviendas
moderna y confortable.
Para ingresos familiares superiores a $5000 de la época, en conjunto con empresas
constructoras, se propiciarían proyectos en terrenos con mayor valuación y se
realizarían complejos urbanísticos. Una vez que se calificaba para el proyecto, se
comenzaba a pagar a modo de ahorro previo, durante 12 meses, un equivalente al valor
del terreno. Una vez finalizada la obra, se comenzaba a pagar el crédito hipotecario de
la casa. En algunos casos, se desarrollaron obras de mayor envergadura para aquellos
que tengan mayores ingresos, a los cuales se les cobraba una tasa mayor, que daba una
mayor rentabilidad. De este modo se subsidiaba a aquellos de menores ingresos.
Por último, y para ser consistentes con la totalidad del texto propuesto como base la
unidad 10, haremos una evaluación de los problemas de los programas sociales,
entendiéndolos como “condición de los programas que afecta a una gran cantidad de
personas, en aspectos que se juzgan inconvenientes y que pueden ser solucionados a
través de la acción social colectiva” o bien como una divergencia en el estándar deseado
para ese programa y su desempeño real. (8)
En este caso, analizaremos las tipologías de problemas de programas sociales
propuestas por Suárez y las cotejaremos con el desempeño del programa Pro.Cre Ar, a
la fecha.
1) Cobertura adecuada, en cuanto a extensión y profundidad. Bien identificado el sector
poblacional a afectar y capacidad de alcanzarlo.
En este sentido, debemos coincidir que el Pro.Cre.Ar. ha alcanzado niveles históricos de
cobertura, ha recuperado la noción de crédito hipotecario y se convirtió en la gran
herramienta de política habitacional del país, fundamentalmente para clases medias
aspiracionales, medias y medias bajas. Aun así, podríamos de decir que existe un déficit
de profundidad descendente, si es que el sentido del programa era llegar primeramente
a los sectores más necesitados.
2) Rigidez o limitada capacidad de responder a cambios en el contexto.
No se observa esa característica
3) Superposición de programas. Mala coordinación con otros programas.
Si bien es cierto que existen planes y programas provinciales de vivienda y de otros
organismos nacionales, consideramos que la unicidad del programa de créditos
hipotecarios excluye la superposición.
4) Gestión ineficiente. Problemas con centralización y descentralización.
El trabajo del órgano fiduciario, al utilizar su estructura y personal, excluye del análisis
este tipo de requerimiento.
5) Problemas con modalidad de terminación de programas.
Al estar vigente, no se observa anquilosamiento burocrático ni dependencia crónica del
programa,
6) Problemas derivados de tecnologías. Obsolescencia o inadecuación.
No existen tecnologías que ocupen un rol determinante, en cuanto a que un cambio en
las mismas obligue a cambios fundamentales del sistema, en el programa mencionado.
7) Vulnerabilidad. Falta de profesionalización. Institucionalidad ´débil. Financiamiento
discontinuo.
Las dos primeras variantes del tipo propuesto no son consideradas bajo ese análisis,
fundamentalmente por, como hemos dicho, la alta preparación del fiduciario y el
considerable marco legal y técnico que sirvió de base para la implementación del
programa.
Sin embargo, y tal como quedó plasmado en la introducción, la conversión de una
“cuestión socialmente problematizada” en una política pública concreta tuvo como
motor la asunción de una fuerza política progresista que cuestionó fuertemente los
paradigmas instalados en los finales del siglo pasado. Esto hizo que, ante un cambio de
línea gubernamental, inmediatamente el programa fuera desfinanciado, convirtiéndose
en créditos indexados por U.V.A., se liquidó gran parte del FGS hasta reducirlo a u cuarto
de su valor original y la construcción de viviendas y la creación de empleo por esa vía
cayeron abruptamente, (9)

Fuentes de información.
(1) Política habitacional en la Argentina. Documento de trabajo 181. Granero, Barreda,
Bercovich. CIPPEC.2018.
(2) Problemas Sociales y Problemas de Programas sociales masivos. Francisco M
Suárez .CIDES.
(3) (8)Op Cit pág 3 ,6 respectivamente.
(4) (7) http://ennotas.com/informes/19312-pro-cre-ar-conozca-los-detalles-del-plan-
para-la-vivienda/
(5) https://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-183093-2011-12-10.html
(6) web.archive.org/web/20120914001617/http://ennotas.com/economia/19608-
explican-el-sistema-de-financiacion-de-viviendas-del-plan-procrear/
(9) www.argentina.gob.ar/noticias/comparativa-procrear-ultimas-dos-gestiones