TEORÍA DE LA PLANEACIÓN

Apuntes

Instituto Politécnico Nacional

Escuela Superior de Turismo

1
Objetivo: El alumno diferenciará los conceptos y elementos fundamentales de los
proceso de planeación y planificación turística de México.

1.1 Antecedentes de la planeación y la planificación

En un sentido amplio es posible afirmar que la evolución histórica de la planeación

corre paralela a la de la cultura. Sin embargo, para los efectos prácticos de estos
apuntes para abordar el tema de la evolución histórica de la planeación, será
necesario considerarla de manera simplificada, en términos relativamente genéricos
y abstractos.

• Historia de la planeación

Para efectos de estos apuntes permitámonos dividir a la historia de la planeación en

los siguientes periodos:

a) Planeación "natural" o "intuitiva":

Desde los orígenes del ser humano hasta las primeras manifestaciones de la cultura
(artificial): hace 5 o 6 millones de años a 50,000 años, A.C. no se registran muestras
de previsiones racionales, más allá de las normales o intuitivas, que también están
presentes en los animales.

Ejemplos destacados de este caso, se refieren al emplazamiento, la construcción y el

funcionamiento de los habitáculos de la mayoría de los insectos (colmenas de abejas,
nidos de hormigas, redes de arañas, etc.), de algunos roedores (presas de castores,
madrigueras de zorros, etc.) y, en general, de los territorios de la gran mayoría de los
animales; si bien, algunos de ellos, sumamente complejos, sin evolución cualitativa
en el tiempo.

b) Planeación racional tradicional ("sectorial" o "parcial"):

Desde las primeras manifestaciones humanas (artificiales) de previsión futura (50,000

años, A. de C., esencialmente de carácter mágico-religiosas, astrológicas y/o
climáticas, de las culturas primitivas celtíberas, americanas y/o asiáticas), hasta las
culturas modernas (posteriores a la revolución industrial) y contemporáneas,
particularmente "occidentales" o "primer-mundistas", del colonialismo capitalista,
hasta las primera y segunda guerras mundiales; cuando se desarrolla la planeación
tradicional, exclusivamente sectorial (de algún o algunos sectores o conceptos del
desarrollo global).

Algunos ejemplos destacados de este caso son:

2
• La planeación (sectorial) económica, financiera y/o comercial; de gobiernos y/o
empresas privadas.
• La planeación (sectorial) de la educación, salud, seguridad y/o defensa,
abastecimiento de servicios públicos, etc., por parte de los gobiernos.
• La planeación urbana-local y/o regional, respectivamente de centros de población
y/o de parte de éstos, áreas rurales y/o regiones geoeconómicas homogéneas
(zonas áridas, zonas fronterizas, regiones hidrológicas, etc.).

c) Planeación integral o global ("planificación"):

Desde los años 20's hasta finales del siglo XX, cuando se desarrollan las teorías y
prácticas socio-económicas (opuestas) keynesianas (capitalistas o de "libre empresa")
y las marxistas o sistemas gubernamentales socialistas o comunistas, de planificación
central o "economías de estado". Algunos ejemplos destacados al respecto:

• Acciones de planificación centralizada del desarrollo integral o global, de países

y/o regiones intra-nacionales e inter-nacionales; por parte de gobiernos,
fundamentalmente del 2o. mundo (socialistas y/o comunistas), así como también
del primer mundo (capitalista).

d) Decadencia y/o ausencia de la planeación:

Desde fines del siglo XX, hasta la actualidad (inicios del siglo XXI), una vez superadas
las tendencias socialistas, comunistas o del
2o. mundo, aparentemente nos encontramos entre los polos del capitalismo
globalizador o imperialista (típico de "occidente" o del primer mundo "super"-
desarrollado o "industrializado"), de algunos vestigios moribundos del 2o.
mundo(socialista o comunista, como China continental y Cuba) y de las culturas
tradicionales, enfrascadas en la "tercera vía" (tercer-mundista); caracterizadas,
mayoritariamente, por singulares combinaciones entre el capitalismo y socialismo, la
planificación central (anatematizada o estigmatizada) y algunos vestigios de
planeación sectorial.

Como ha sido evidente, entre los muy diversos fenómenos socio-económicos y geo-
políticos, derivados de la "caída del Muro de Berlín" o el desmembramiento y
transformación (estructural, formal y funcional) de los grandes bloques socialistas y/o
comunistas del siglo XX, aparentemente se encuentra la sustracción de las acciones
públicas o gubernamentales de planeación, además de la estigmatización de la
planificación (centralizada) y negación de los efectos benignos de ésta; encontrándose
actualmente las mismas en un especie de "limbo" técnico-administrativo y académico-
profesional, en el que nada o poco se sabe, habla, escribe y/o hace al respecto.

3
• Historia de la planificación

Entendiendo a la planificación como una manifestación particular (conceptual e

histórica) de la planeación y consistente en el enfoque, alcance y/o sentido integrales
o globales, científico-técnicos, sistémicos y centralizados de la misma y del desarrollo,
básicamente económico ("economías de estado"), su existencia y evolución históricas
son relativamente cortas, limitándose, en la práctica y esencialmente, al período
comprendido entre los años 20`s y 80's, del siglo XX.

Si bien, las teorías formales, académicas o científico-técnicas correspondientes datan

de fines del siglo XVIII (enciclopedismo y economía capitalista), consolidándose en el
siglo XIX, con los postulados marxistas; su praxis, relativamente sub-consciente, se
manifiesta, como toda manifestación social comunista, desde los inicios de la cultura
(con los sistemas de organización y gobierno socio-políticos de las tribus y clanes
primitivos).

A partir de su sentido centralizado (de poder y acción, políticos, gubernamentales o

estatales), mediante el cual se pretende comprender y controlar la existencia humana,
en su ser y devenir, desde una perspectiva y con medios totalizadores, únicos y
centrales, su práctica se identifica históricamente, tanto con las épocas y los sistemas
socio-políticos antiguos, clásicos y medievales, respectivamente teocráticos,
monárquicos, imperialistas y feudales, como, más particular y conscientemente, con
los fascistas y socialistas (italianos, de Mussolini y germánicos, de Hitler; marxistas-
leninistas soviéticos y chinos-maoístas; equivalentes a las "economías de estado"), con
los que, finalmente, florece o alcanza su clímax y concluye; de tal manera que, de
hecho y en la actualidad (siglo XXI), la "planificación", aparentemente (y con ello, el
2o. mundo), han desaparecido, continuándose la aplicación exclusivamente de la
"planeación sectorial", tanto en el primer mundo, como en el tercero, e imperando, en
todo el mundo, la filosofía económica de la libre empresa ("triunfo" del capitalismo,
sobre el socialismo y/o comunismo).

Atendiendo exclusivamente a su enfoque o alcance (integral, global o totalizador y

sistémico, de todos o la mayor parte de los conceptos o sectores de la existencia o el
desarrollo), su aplicación práctica se limita al universo estatal, el nivel nacional y/o
las escalas regionales, de los países o bloques socialistas, registrados en el mundo del
siglo XX, a partir de la revolución rusa y el bloque soviético, reforzándose por la china
(maoísta) y la cubana ("economías de estado"); si bien mucho de lo realizado durante
la reconstrucción de la post-guerra en Europa (oriental y occidental), conllevó intensos
tintes de planificación centralizada.

En América, estas tendencias se manifestaron, más de intensión, que de realización

efectiva, tanto en el México cardenista, como en el cono sur, con los gobiernos pre-
militaristas (de Getulio Vargas y Jubitcheck) y Juan Domingo Perón, así como con los
de Salvador Allende, en Chile y la Nicaragua comunista.

4
Algunos ejemplos de la planificación, corresponden a los siguientes:

• La planificación del desarrollo (nacional y/o regional) a largo plazo, de los estados
socialistas, soviéticos, chinos y cubanos; así como, de algunos gobiernos de Europa
occidental (Inglaterra, Alemania, Francia, Italia y países escandinavos).

• La planificación, tanto de los grandes sistemas nacionales y regionales de

transporte, energía y desarrollo agro-pecuario ("new deal"); como del desarrollo
urbano local y regeneración de los centros históricos, de ciudades medias ("model
cities"); abastecimiento logístico de la guerra de Vietnam; etc.; en los Estados
Unidos.

• Los planes quinquenales del gobierno cardenista e intentos sexenales de los

gobiernos subsecuentes, de México (1935-90); dentro de los cuales destaca el
sexenio 1976-82 ("lopez-portillista"), en el que se establecieron, por primera vez,
tanto planes globales de desarrollo (integral y/o económico), como planes y/o
programas sectoriales y/o parciales; nacionales, estatales y/o regionales y
municipales, locales y/o micro-locales (de desarrollo urbano, educación, salud,
etc.); así como la infraestructura técnico-jurídica e institucional correspondiente.

• La planificación de la nueva capital del Brasil: Brasilia (1954).

1.2 Planeación y planificación

1.2.1 Conceptos e importancia

La planeación puede ser conceptualizada de manera general como un proceso de

reflexión sobre el qué hacer para pasar de un estado presente conocido a un futuro
deseado. Es (…) un deseo de orientar el curso de acción que habrá que adoptarse con
el fin de alcanzar la situación deseada.1

Se entiende por planificación a la manifestación particular (conceptual e histórica)

de la planeación y consistente en el enfoque, alcance y/o sentido integrales o globales,
científico-técnicos, sistémicos y centralizados de la misma y del desarrollo,
básicamente económico.

Planificar es seleccionar entre las opciones disponibles, las que de acuerdo con los
propósitos coherentemente coordinados y metas concretas establecidas de antemano,
den mejores resultados, tomando en cuenta que van a emplearse recursos limitados.

1
Miklos tomás y Mará Elena Tello. Planeación interactiva. Nueva estrategia para el logro empresarial. Ed. Limusa.México,
1999.

5
(…) es un proceso integral destinado a racionalizar las decisiones que influyen en el
desarrollo económico y social de un país para lo cual ha de partirse de un plan general
de desarrollo que constituya el marco normativo de la gestión administrativa, en el
que se señalen los objetivos de crecimiento, y se precisen las principales políticas o
estrategias de acción que deben seguirse para alcanzar, con el apoyo de la
programación y presupuestación, los objetivos previstos. 2

1.2.2 Diferencias

Como se ha mencionado arriba no existen diferencias de fondo entre planeación y

planificación, toda vez que son una misma cosa, es decir, la planificación es una forma
(casi en desuso) de llamarle a la planeación económica. Sin embargo, puede
mencionarse que sus diferencias son de forma, toda vez que la planificación posee

• Un enfoque predominantemente económico;

• Un alcance integral
• y un sentido centralizador de las decisiones.

1.3 Propósitos de la planeación

Los propósitos de la planeación son dos:

1. El propósito sustantivo de la planeación es lograr alcanzar visiones, objetivos,

metas.
2. El propósito formal es alcanzarlos haciendo uso óptimo de los recursos escasos

De estos dos propósitos se derivan los siguientes criterios a usarse en el pensamiento

y acto planeador:

1.4 Criterios de la Planeación

1.4.1 Eficacia

La eficacia es el logro de los objetivos y se corresponde con el propósito sustantivo de

la planeación, que es el logro. Uno planea para alcanzar lo se propone3.

1.4.2 Eficiencia

2
Dolores Chapoy B. Planeación, programación y presupuestación. Universidad Nacional Autónoma de México. Instituto
de Investigaciones Jurídicas. México, 2003.
3
Koontz/Weinhrich. Administración, una perspectiva global. Ed. Mc Graw Hill. 10° ed. México, 1994. pp12-13.

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La eficiencia es la obtención de los fines con la mínima cantidad de recursos 4 y se
corresponde con el propósito formal de la planeación que es usar el óptimo monto de
recursos (toda vez que los recursos son escasos) para el logro de los objetivos.

1.5 Principios de la planeación

Aunque cada escuela del pensamiento posee, de acuerdo a su filosofía, un conjunto

de principios, entendidos estos como reglas de conducta para planear, presentamos
aquí los principios fundamentales que rigen a todas las escuelas del pensamiento (Ver
unidad II)

• Principio de la factibilidad: Lo que se planee debe ser realizable es inoperante

realizar planes demasiado ambiciosos u optimistas que sean imposibles de
lograr.
• Principio de objetividad y cuantificación. Cuando se planea es necesario
basarse en datos reales, razonamientos precisos y exactos, nunca en
especulaciones, opiniones subjetivas o cálculos arbitrarios.
• Principio de la unidad. Todos los planes específicos de la organización deben
integrarse en un plan general.
• Principio de la contribución al objetivo: Todo plan y los que de él se deriven
han de contribuir positivamente a conseguir los objetivos del grupo.
• Principio de la eficiencia de los planes: Un plan es eficiente si, cuando se le
pone en práctica, da lugar a la consecución de los objetivos con un mínimo de
consecuencias imprevistas y con resultados mayores que los costos.
• Principio de primacía de la planeación: La planeación es el requisito
primario para las funciones de organización, dirección y control.
• Principio de carácter extensivo de la planificación: La planificación es
función de todos los miembros de un organismo.

Un segundo grupo de principios se relaciona con la estructura de los planes; si son

observados, pueden servir de mucho para enlazar unos planes con otros.

• Principios de las premisas de planeación: Es un requisito previo obtener la

debida coordinación, en los diferentes departamentos o secciones; que quienes
se dedican a la planeación lleguen a un acuerdo para determinar prioridades
partiendo de las deficiencias más graves que afecten el funcionamiento de la
misma.
• Principios de la estructuración de la política a seguir: Las políticas son
directrices que establecen el armazón sobre el que se construyen los
procedimientos y programas de la planeación. Las políticas sirven para
determinar los procedimientos y rutinas, lo que provocará la uniformidad en las

4
Idem

7
 actividades cotidianas que se desarrollan dentro de una sección, departamento
o toda la organización.
• Principios de la preparación en el tiempo: Una planeación efectiva y eficiente
requiere una adecuada preparación, tanto horizontal como vertical, en la
estructura de los planes. Los planes deben elaborarse en coordinaciones,
jefaturas, secciones, etc., basándose en el organigrama y en los problemas que
se deseen solucionar en cada área, no olvidando el factor tiempo.
• Principio de la comunicación en la planeación: Los responsables de la
planeación deben contar con una completa información referente a su área
departamental para una mejor estructuración y coordinación de estos planes;
por ello deben reunir los datos necesarios para poder establecer las prioridades
y lazos de comunicación entre los diferentes departamentos que tengan
programas interrelacionados.

Estos cuatro principios indican la necesidad de un conocimiento dirigido para la

estructuración efectiva de los planes; por otra parte las decisiones que conducen a
estos planes, no pueden ser enfocados hacia los objetivos principales de la institución
si no existe un armazón de política directriz que actúe como canal. En la práctica las
mayores deficiencias de la planeación, se deben a planes defectuosamente
estructurados. Es importante recordar que una de las mejores formas de obtener
comunicación en la planeación, consiste en que el mayor número posible de jefes que
afectan al departamento, participe en la elaboración de dichos planes.

El proceso de planeación conlleva también estos principios:

• Principio del factor limitativo: Al elegir entre varias alternativas, debe

prestarse atención primordial a aquellos factores que son limitativos para la
solución del problema en cuestión.
• Principio de alternativas: En todo curso de acción existen alternativas y la
planeación lleva inherente la selección de aquella que permita a la organización
alcanzar sus objetivos.
• Los dos principios anteriores son elementos importantes en la toma de
decisiones al planear las metas que desea alcanzar una organización
• Principio de compromiso: Debe comprender un periodo de tiempo suficiente
y realista para llevar a cabo los compromisos que los planes llevan consigo; los
departamentos o secciones deben comprometerse a lograr las metas, por ello es
importante que todos sus miembros participen y conozcan los programas a
desarrollar.
• Principios de flexibilidad: Implica dar márgenes de holgura que permitan
afrontar situaciones no previstas. Requiere que se dé una consideración
especial a la flexibilidad necesaria en la selección de planes, aunque los peligros
de esa flexibilidad, como pueden ser los costos, deben ser estudiados tomando
en consideración sus ventajas y desventajas.

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• Principio del cambio de rumbo: Requiere una comprobación continua de los
acontecimientos y expectativas y la modificación de los planes para orientarlos
hacia el objetivo deseado; por ejemplo, este principio se presenta cuando, una
vez iniciado el proyecto de incremento de la partida presupuestaria en las
adquisiciones, se presentará un gran incremento en los costos, teniéndose que
hacer una reorientación y/o modificación al plan para establecer las prioridades
en la adquisición de materiales.