PROPUESTA SISTEMA CONGRESO NACIONAL

1.- ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO NACIONAL.

Mantener un sistema Bicameral.

Desde 1828 la tradición nacional ha concebido un

Congreso Bicameral. Lo cierto es que más allá de la tradición, existen
razones de diversa índole que recomiendan mantener la actual
composición de nuestro Congreso, sin que ello signifique la adopción
de diversos cambios en pos de la modernidad; la participación
ciudadana y la eficiencia y eficacia del procedimiento legislativo,
muchas veces cuestionado por sus demoras y retardos.

A continuación, desarrollaremos los principales

problemas que presenta el sistema vigente.

a) Ambas cámaras tienen una base de representación casi

idéntica.

Una de las mayores dificultades que manifiesta la actual

composición del Congreso, dice relación con la representación
territorial que ambas cámaras tienen. En efecto, la tradición y el
derecho comparado, en los casos de Congresos bicamerales,
prefieren cámara con diferente representación; población, en
las cámaras de representantes o diputados; territorio, para los
Senados o cámaras similares.

En nuestro país, hasta 1970, la Cámara de Diputados tenía una

representación proporcional al de la población, pero luego se
1
 estableció un número fijo de diputados quedando en 150. Los
senadores se elegían por provincias o agrupación de estas, en
un total de 50.

La Constitución de 1980, varió sustancialmente el régimen

anterior, estableció 60 distritos electorales donde se elegían 2
diputados y, en el caso del Senado, 19 Circunscripciones donde
se elegían 2 senadores, a los que luego se les sumaban otros 9
designados por diversos órganos del Estado.
La actual distribución de las Cámaras no puede ser más sui
generis, hay una cámara de 155 diputados y diputadas electos
en 28 distritos, muy vario pinto en su composición territorial y
en el número de parlamentarios que se eligen en ellos. Así, hay
distritos que eligen 10, 8, 7, 5, 4, y 3 diputados, sin que exista
un criterio para ello. El senado por su parte, se elige por
regiones y, otra vez, no se atiende a ningún criterio específico,
algunas regiones eligen 2 senadores, otras 3 y otras 5.

El mayor problema, a nuestro juicio, se da por la circunstancia

de que 9 de las 16 circunscripciones senatoriales existentes son
equivalente en territorio y población representada que sus
homónimos distritos, lo que evidentemente importa una sobre
representación de esos territorios en desmedro de otros.

b) Ambas cámaras cumple roles prácticamente similares.

Se ha debatido mucho en la simetría de competencias que

tendrían en la actualidad ambas cámaras y lo problemático que
ello significa para las buenas relaciones entre ellas y,
naturalmente, para el gobierno de turno.

2
En el anterior proceso no se pensó con la prolijidad necesaria
como abordar este asunto, y al final se buscó una forma burda
que sólo suprimía una de las Cámaras con, además, un
procedimiento legislativo desdibujado y con poca claridad en
su funcionamiento real.

Ciertamente sería razonable y deseable especializar las

cámaras, pero esa tarea requiere de un estudio que evite
generando un sistema desbalanceado, o peor aún, uno que
genere el inmovilismo absoluto.

Se dice que la especialización viene dada por otorgar

atribuciones exclusivas a cada una de ellas. Así, la fiscalización
queda radicada en la Cámara de Diputados y Diputadas, y a
los nombramientos de altas autoridades del Estado, concurre el
Senado. Pero en uno y otro caso, esa supuesta especialización
es relativa. En efecto, en lo formal el Senado no fiscaliza, no
tiene comisiones investigadoras, pero crea comisiones
especiales. No cita a Ministros, pero hace sesiones especiales,
etcétera.

Conocedores de esta realidad, los redactores de la propuesta

original de la Constitución de 1980, fueron estrictos al describir
las conductas que el Senado no podía realizar, impidiéndoles,
incluso, la realización de sesiones especiales no legislativas. Esa
prohibición se eliminó en la reforma de 1989.

La exclusión de la Cámara en los nombramientos también es

relativa. No participa directamente en los nombramientos
establecidos en la Constitución, pero propone al Senado a dos
ministros del Tribunal Constitucional, y, en el orden legal,

3
 participa en algunos nombramientos directamente, como es el
caso de los consejeros del Instituto de Derechos Humanos.
En materia de iniciativa legislativa también se da una simetría
casi perfecta. En este orden, salvo restricciones muy específicas
como la Ley de Presupuestos, la creación de impuestos, la leyes
sobre reclutamiento y las amnistías e indultos generales, cuyo
inicio debe hacerse por una cámara específicamente, lo demás
es completamente simétrico y por tanto, las leyes pueden
originarse en una u otra cámara indistintamente. Lo anterior
genera diversas complicaciones, como la duplicidad de las
mociones, la nula eficacia de la prohibición de esperar un año
para tramitar un proyecto rechazado en general en la Cámara
de origen, y otras similares.

c) La letanía en los procedimientos impiden responder con

prontitud a las demandas ciudadanas.

Otra cuestión que se advierte como una complicación y que

nace de la característica de simetría perfecta entre ambas
cámaras, es el bloqueo mutuo que existe entre los proyectos
que pasan de una a otra Cámara. Desafortunadamente, se trata
de una cuestión que ni siquiera obedece a un plan
preconcebido de retrasar las cosas, sino, más bien, a una
cuestión propia de la cultura organizacional que hace muy
difícil que un proyecto que ingresa a la otra Cámara tenga un
movimiento legislativo rápido y oportuno, a menos que sus
autores permanentemente estén solicitando su puesta en tabla
y aprobación.

La falta de un sistema reglamentario que priorice en base a la

antigüedad de las iniciativas y que obligue a las Cámaras y sus

4
 comisiones a pronunciarse sobre las mismas, hace que se
acumule en el Congreso una larga lista de proyectos que
duermen por años en los registros institucionales, hasta que se
produce cuando la Cámara de origen consiente en que tal
proyecto se archive, lo que no sucede muy a menudo.

Incluso las urgencias del Ejecutivo sufren de esta letanía, pues

resulta paradójico ver como proyectos con urgencia por meses
y por años ni siquiera son priorizados en comisiones, mucho
menos en el pleno. Lo anterior por la falta de sanción al
incumplimiento de tales urgencias.

2.- PROCESO LEGISLATIVO.

El proceso de formación de la ley requiere en Chile introducir

una serie de cambios para hacerlo más eficaz y efectivo y logre
atender, en un tiempo razonable, las demandas de regulación que la
ciudadanía necesita en diversas áreas.

La falta de celeridad en el proceso legislativo aumenta la

desconfianza, pues en el ciudadano surge la duda si el retraso obedece
a una real falta de acuerdo entre los grupos políticos o, simplemente,
al interés de los grupos de presión de no legislar sobre una
determinada materia.

Si bien, no se trata de legislar a la carrera, pues las soluciones

jurídicas -especialmente aquellas que dirimen conflictos de intereses
de nuestra sociedad- requieren de un tiempo prolongado de debate y
análisis. No obstante, ese debate no puede ser eterno y demandar
décadas en llegar a una solución. Muy por el contrario, este tipo de
conflictos debe abordarse con mucha transparencia y celeridad, de
modo que dentro de un tiempo razonable, pero acotado, el Congreso

5
resuelva afirmativa o negativamente la controversia, y eso es lo que
finalmente solicita la ciudadanía.

Por otra parte, muchas de las reglas vigentes de nuestro proceso

legislativo no se han revisado por mucho tiempo, al punto que
algunas han perdido absolutamente el sentido que originalmente
tenían. Debe revisarse las insistencias, los plazos para despachar las
iniciativas, los quórum en las insistencias y los casos en que ello debe
darse, los plazos y efectos de las urgencias, etcétera.

En ese orden de cosas, propiciamos mantener la iniciativa

exclusiva del Presidente de la República en todo lo que demande
gasto. Ello conlleva regular en el plano constitucional lo relativo a las
admisibilidades. Una opción para la anhelada cooperación y
coordinación entre ambos Poderes del Estado, sería que la iniciativa
del Presidente fuera exclusiva y única, debiendo contar con el apoyo
parlamentario para presentar iniciativas legales en materias fuera de
esa iniciativa y en reformas constitucionales.

Otra idea, en la misma línea, es que la promulgación de

mociones sea efectuada por el Congreso, una vez que se haya
tramitado las observaciones o cuando el Ejecutivo renuncia a efectuar
esa clase de enmienda. En tanto que la publicación quedaría como
está hoy.

Finalmente, tratándose de mociones, debe limitarse la

posibilidad de vetar que tiene el Presidente de la Republica. En esos
casos debería poder sólo observar para reemplazar un artículo o
inciso de un proyecto o para agregar alguna omisión en dicha
iniciativa. Por el contrario, tratándose de mensaje, tener la capacidad
6
de veto total o parcial en los términos considerados en las
Constituciones de 1925 y 1980.

3.- FUNCIONES EXCLUSIVAS DE LA CÁMARA.

En este punto estimamos necesario revisar las actuales

atribuciones, para mejorar y armonizar mucha de esas importantes
tareas.

a) Acuerdos y Observaciones

Especificar con más detalles los actos que quedan excluidos y

ampliar lo que se puede acordar. Hoy la referencia a observar y
sugerir es muy vago y de poco efecto político real. Podría, por
ejemplo, reclamarse de la conducta de un Ministro de estado por actos
de la gestión de su cartera, sin que ello conlleve o afecte su
responsabilidad política.

La falta de una regulación efectiva del contenido de estos

acuerdos hace que sean casi inexistentes, pues una resolución de la
Cámara, efectuada en base a sus facultades reglamentarias, es política
y jurídicamente más efectiva.

b) Solicitar antecedentes al Gobierno.

Esta facultad se encuentra regulada en el actual inciso

segundo del 52, N°1. Creemos que esta debe ser una atribución

7
distinta, de modo que un grupo de parlamentarios tengan la
posibilidad de solicitar antecedentes específicos a la administración de
Estado, servicios autónomos, empresas del Estado y otros órganos del
Gobierno. Consideramos que la petición debe ser suscrita por 25
diputados y darse cuenta en la sesión más próxima, y votada por el
tercio favorable, enviarse al Ministro respectivo para que dé respuesta
en 30 días corridos y sanción a la falta de respuesta, en términos
similares a la que contempla la Ley de Transparencia. Aplicaría la
sanción la CGR mediante procedimiento sumario.

c) Comisiones investigadoras.

Debe establecerles un plazo máximo de 60 días y una

prórroga de hasta 15 días para acordar sus conclusiones. Hoy los
plazos son extremadamente extensos y solo contribuyen a mantener
largas investigaciones que no son conducentes.

Regular con mayor detalle los actos de Gobierno que se

pueden fiscalizar.

Fijar la comparecencia obligatoria de funcionarios del

Estado estableciendo las penas en caso de inasistencia injustificada.
Además, recalcar la obligación de entregar todos los antecedentes
disponibles y la obligación de decir verdad. Dotarlas de la capacidad
de oficiar a otros organismos del Estado, incluso autónomos para que
informen sobre el punto investigado. Autorizarlas para citar a
particulares cuando tuvieren obligaciones contractuales con el Estado
o prestaren servicios públicos mediante concesión o contrato.

El mandato solo podrá referirse al período legislativo

actual y a hechos acontecidos en el período anterior, pero no más allá.
Podría colocarse incluso los últimos 4 años.

8
 d) Comparecencia de Ministros.

Mantener la regulación actual. Solo algunas precisiones

por circunstancias especiales. Por ejemplo que la comparecencia es
personal, si un ministro citado renuncia, el acuerdo no afecta a su
sucesor ni al subrogante y regular bien la situación de falta de
comparecencia.

4.- ATRIBUCIONES DEL CONGRESO.

Sobre Tratados Internacionales.

a) Procedimiento.

Especificar que algunos relevantes, como los Derechos

Humanos, de libre comercio u otros de similar importancia, sean
conocidos por una Comisión Bicameral y luego votados en ambas
cámaras.

Regular de mejor forma la adopción de acuerdos

interpretativos y sugerencias de reservas. Debe ampliarse esta
facultad para que queden comprendido casos de instrumentos
internacionales como las side letters o similares.

b) Denuncia de un tratado aprobado por el Congreso.

Hoy el Presidente de la República no necesita el acuerdo

del Congreso para denunciar un tratado. Eso debe modificarse y
establecerse que previo a la denuncia deba requerirse el acuerdo de
las cámaras de un tratado aprobado por ellas.